81 79 PB

Vol.
66, n 1
Jan/Mar 2015
ISSN: 0034-9240
Democracia, participao e incluso poltica: um

estudo sobre as conferncias de polticas para as
mulheres de Belo Horizonte
Flvia de Paula Duque Brasil e Girlene Galgani Reis
Coordenao, competio e estabilidade: lies da

reforma da poltica de cincia, tecnologia e inovao
brasileira
Joelmo Jesus de Oliveira
Experincias de monitoramento dos resultados de

conferncias nacionais elementos para a discusso
sobre efetividade da participao na gesto pblica
Uriella Coelho Ribeiro; Joana Luiza Oliveira Alencar;
Paula Pompeu Fiuza Lima; Clvis Henrique Leite de Souza;
Isadora Araujo Cruxn
Anlise da implementao dos institutos federais de

educao no Piau: escolha de municpios e cursos
Jos Tavares da Silva Neto e Guiomar de Oliveira Passos
Contratao do desenvolvimento gil de software na

administrao pblica federal: riscos e aes mitigadoras
Reni Elisa da Silva e Joo Souza Neto
As organizaes sociais de sade como forma de gesto

pblico-privada em Gois o caso Huana
Nelson Bezerra Barbosa; Helen de Lima; Andrei Machado Viegas
da Trindade; Natlia Vieira Dias; Mariana Vilela de Castro e
Caroline Kwiatkoski dos Santos
RSP Revisitada: As mulheres nos altos escales da

administrao pblica no Brasil
Carmen Barroso
Braslia 2015
Misso da Revista do Servio Pblico

Disseminar conhecimentos e estimular a reflexo e o debate, apoiando o desenvolvimento dos servidores, o seu compromisso
com a cidadania e a consolidao de uma comunidade de praticantes, especialistas e interessados nos temas de polticas
pblicas e gesto governamental.
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente: Gleisson Cardoso Rubin
Diretora de Formao Profissional: Maria Stela Reis
Diretor de Desenvolvimento Gerencial: Paulo Marques
Diretor de Comunicao e Pesquisa: Pedro Luiz Costa Cavalcante
Diretor de Gesto Interna: Cassiano de Souza Alves
Conselho Editorial
Conselheiros nacionais: Antnio Srgio Arajo Fernandes Universidade Federal da Bahia (UFBA); Armin Mathis Universidade
Federal do Par (UFPA); Carla Bronzo Ladeira Fundao Joo Pinheiro (FJP); Fernando de Souza Coelho Universidade de So
Paulo (USP); Fernando Luiz Abrucio Fundao Getlio Vargas/SP (FGV-SP); Francisco Gaetani Pontifcia Universidade Catlica
de Minas Gerais (PUC/MG); Jos Carlos Vaz Universidade de So Paulo (USP); Marco Aurlio Chaves Cepik Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS); Marcus Andr Melo Universidade Federal de Pernambuco (UFPE); Maria Paula Dallari
Bucci Universidade de So Paulo (USP); Maria Rita Loureiro Fundao Getlio Vargas/SP (FGV-SP); Paulo Carlos Du Pin Calmon
Universidade de Braslia (UnB); Pedro Luiz Costa Cavalcante Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP);
Ricardo Corra Gomes Universidade de Braslia (UnB); Tnia Bacelar de Arajo Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).
Conselheiros internacionais: Francisco Longo Escuela Superior de Administracin y Direccin de Empresas (ESADE); Guy
Peters University of Pittsburgh (PITT); Nuria Cunill Grau Universidad De Los Lagos (ULAGOS); Marcelo Fabin Repetto
Universidad de Buenos Aires (UBA).
Periodicidade
A Revista do Servio Pblico uma publicao trimestral da Escola Nacional de Administrao Pblica.
Comisso Editorial
Pedro Luiz Costa Cavalcante, Cassiano de Souza Alves, Marizaura Reis de Souza Cames, Luis Fernando de Lara Resende, Claudia
Cristina Muller, Ciro Campos Christo Fernandes, Carmen Isabel Gatto, Mrcia Seroa da Motta Brando e Emanuella Faria de
Santana.
Expediente
Editor responsvel: Pedro Luiz Costa Cavalcante. Editores adjuntos: Mrcia Knop, Marizaura Reis de Souza Cames e Pedro Lucas
de Moura Palotti. Editor executivo: Flavio Schettini Pereira. Colaboradores: Alessandro de Oliveira Gouveia Freire e Carolina da
Cunha Rocha. Reviso: Renata Fernandes Mouro, Roberto Carlos R. Arajo e Simonne Maria de Amorim Fernandes. Projeto
grfico e editorao eletrnica: Maria Marta da R. Vasconcelos. Reviso grfica: Ana Carla Gualberto Cardoso. Capa: Alice Prina.
(Servidores da Enap)
Revista do Servio Pblico. 1937 - / Escola Nacional de Administrao Pblica. Braslia: ENAP, 1937 - .
v.: il.; 25,5 cm.
Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro at 1959. A periodicidade varia desde o
primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos anos teve predominncia trimestral (1998/2007).
Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993.
ISSN:0034-9240
1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica.
CDU: 35 (051)
Catalogado na fonte pela equipe da Biblioteca Graciliano Ramos ENAP
ENAP, 2015
Tiragem: 1.000 exemplares
Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros)
Exemplar avulso: R$ 12,00
Os nmeros da RSP Revista do Servio Pblico anteriores esto
disponveis na ntegra no stio da ENAP:
www.enap.gov.br
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

SAIS rea 2-A
70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096/3092
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editora@enap.gov.br
As opinies expressas nos artigos aqui publicados so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente,
as da RSP.
A reproduo total ou parcial permitida desde que citada a fonte.
Sumrio
Contents
Democracia, participao e incluso poltica: um estudo sobre as

conferncias de polticas para as mulheres de Belo Horizonte
Democracy, participation and inclusion policy: a study of the
Conference of Policy for Women in the city of Belo Horizonte (Brazil)
07

Coordenao, competio e estabilidade: lies da reforma da
poltica de cincia, tecnologia e inovao brasileira
Coordination, competition and stability: lessons learned through
the reform of Science & Technology policy in Brazil
29

Experincias de monitoramento dos resultados de conferncias
nacionais elementos para a discusso sobre efetividade da
participao na gesto pblica
Experiences in monitoring the results of national conferences
elements for discussion on the effectiveness of peoples
participation in public management
55
Uriella Coelho Ribeiro; Joana Luiza Oliveira Alencar;

Paula Pompeu Fiuza Lima; Clvis Henrique Leite de Souza;
Anlise da implementao dos institutos federais de educao no
Piau: escolha de municpios e cursos
Analyzing the process of expansion of the Federal Network of
Professional Education, Science and Technology in the state of
Piau (Brazil): the choice of municipalities and the courses
75
Contratao do desenvolvimento gil de software na administrao

pblica federal: riscos e aes mitigadoras
Hiring software development with agile methods in the Brazilian
Federal Administration: key risks and mitigations
97

As organizaes sociais de sade como forma de gesto
pblico-privada em Gois o caso Huana
Health Social Organizations as a way of public-private
management in the state of Gois (Brazil): HUANA case
121
Nelson Bezerra Barbosa; Helen de Lima; Andrei Machado

Viegas da Trindade; Natlia Vieira Dias; Mariana Vilela de
Castro e Caroline Kwiatkoski dos Santos
RSP Revisitada: As mulheres nos altos escales da
administrao pblica no Brasil
Carmen Barroso
145
Editorial
Caro(a) leitor(a),
A Revista do Servio Pblico (RSP) inicia o ano de 2015 com a publicao de seis
artigos inditos que tratam de temas em voga na administrao pblica. Os trabalhos
dialogam com questes relativas democracia participativa, alocao oramentria
de polticas, modelos gerenciais e solues de tecnologia da informao para a
administrao pblica.
O primeiro artigo Democracia, participao e incluso poltica: um estudo
sobre as conferncias de polticas para as mulheres de Belo Horizonte um
estudo de caso sobre as conferncias de polticas para as mulheres, realizadas
naquela capital, no perodo de 2004 a 2010. As conferncias so analisadas sob
o enfoque da incluso poltica e da incorporao das deliberaes coletivas como
orientadoras de polticas pblicas. Na perspectiva das conselheiras, as conferncias
tm favorecido a incluso poltica, embora ressaltem que suas resolues ainda no
tenham afetado de forma sistemtica as polticas pblicas.
Coordenao, competio e estabilidade: lies da reforma da poltica de cincia,
tecnologia e inovao (CT&I) brasileira o segundo artigo deste nmero. O autor faz
uma anlise da reforma da poltica de CT&I brasileira, ocorrida entre os anos de 1990
e 2000. Para isso, analisa os nveis de priorizao regional na alocao oramentria
dos dispndios de uma poltica especfica de CT&I: a poltica de bolsa e fomento
do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). O autor
constata que as medidas da reforma foram alvo de isomorfismo institucional, uma
vez que, ao analisar os gastos de bolsa e fomento, o autor identifica os mesmos
padres regionais de priorizao da alocao oramentria nas polticas que
deveriam ser alternativas.
O terceiro artigo traz o tema da participao social e interao Estado e sociedade
a partir da anlise das conferncias nacionais Experincias de monitoramento dos
resultados de conferncias nacionais: elementos para a discusso sobre efetividade
da participao na gesto pblica. A inteno compreender melhor as experincias
de monitoramento dos resultados das conferncias: suas prticas, potencialidades
e desafios. Os autores apresentam de forma descritiva quatro experincias de
conferncias nacionais nas reas de assistncia social; aquicultura e pesca; poltica
para as mulheres; e juventude. O estudo mapeou as formas de encaminhamento
das demandas apresentadas nas conferncias, apontando pistas sobre questes
importantes em torno da efetividade.
Anlise da implementao dos institutos federais de educao no Piau: escolha
de municpios e cursos o quarto artigo desta edio. O autor examina o processo
de expanso da Rede Federal de Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica no
Estado do Piau, no perodo de 2005 a 2011. Investiga-se a escolha dos municpios

beneficiados com a implantao dos campi e dos cursos ofertados, inquirindo-se
sobre a adequao do processo de expanso dessa rede s diretrizes governamentais
traadas para a rea, no que concerne distribuio das unidades de ensino pelo
territrio piauiense e escolha dos cursos ofertados.
Identificar aes de mitigao de riscos para a administrao pblica federal
na contratao de solues de desenvolvimento de software com a metodologia
gil Scrum o objetivo do quinto artigo Contratao do desenvolvimento gil de
software na administrao pblica federal: riscos e aes mitigadoras. Os autores
realizaram uma pesquisa bibliomtrica sobre mtodos geis, desenvolvimento de
software, fbrica de software e terceirizao de TI. A aplicao de survey permitiu
identificar os cinco riscos de maior importncia na contratao de desenvolvimento
de software com mtodos geis pela administrao pblica federal. Ainda foi
realizado um grupo focal para discutir a mitigao dos riscos apresentados.
As Organizaes Sociais de Sade como forma de gesto pblico-privada em
Gois o caso Huana o ltimo artigo deste nmero. O trabalho descreve o processo
de implantao da figura jurdica organizao social na gesto de unidades
hospitalares em Gois. Trata-se de um estudo de caso, do tipo exploratrio-descritivo,
do processo de implantao desse modelo gerencial. Os dados e informaes
levantadas assinalam algumas vantagens competitivas do modelo adotado, ao
mesmo tempo em que apontam para algumas dificuldades internas ao setor pblico
em acompanhar e avaliar os objetivos e metas acordadas nos contratos de gesto.
A seo RSP Revisitada fecha esta edio com a republicao do trabalho As
mulheres nos altos escales da administrao pblica no Brasil, de Carmen Lcia de
Melo Barroso, editado em 1988. O artigo analisou as discriminaes e as dificuldades
que as mulheres enfrentavam para atingirem os altos escales da burocracia estatal.
Quase 30 anos depois, a atuao feminina no mercado de trabalho se ampliou; porm,
muitos dos desafios apresentados no artigo ainda persistem. No Poder Executivo
Federal, de acordo com dados do Boletim Estatstico de Pessoal n 214 (fev./2014),
o percentual de cargos de Direo e Assessoramento Superior (DAS) ocupados por
servidoras nos dois nveis mais altos DAS 5 e 6 de 28% e 19%, respectivamente.
Aps anos de emancipao feminina, a balana de distribuio de cargos, funes e
gratificaes no servio pblico brasileiro ainda pende para o lado masculino.
Mais uma vez, esperamos que os estudos aqui publicados contribuam em
alguma medida para o debate das polticas pblicas e a melhoria dos servios
pblicos prestados.
Boa leitura.
Gleisson Cardoso Rubin
Presidente da Enap
Democracia, participao e incluso

poltica: um estudo sobre as
conferncias de polticas para as
mulheres de Belo Horizonte*
Flvia de Paula Duque Brasil
Fundao Joo Pinheiro (FJP)
Girlene Galgani Reis

Fundao Joo Pinheiro (FJP)
A participao da sociedade nas decises relativas s polticas pblicas tem-se ampliado

no contexto brasileiro com a criao de instituies participativas sob vrios desenhos
institucionais. Partindo da perspectiva de aprofundamento democrtico no campo da
democracia participativa e deliberativa, o artigo terico-emprico aborda as instituies
participativas e seu potencial de incluso poltica, caracterizando especificamente as
conferncias de polticas pblicas. Em um estudo de caso, analisam-se as conferncias de
polticas para as mulheres realizadas em Belo Horizonte de 2004 a 2010, sob o enfoque da
incluso poltica e da incorporao das deliberaes coletivas como orientadoras de polticas
pblicas. O trabalho baseia-se em pesquisa qualitativa desenvolvida em 2012, empregando
levantamentos documentais e entrevistas semiestruturadas com as conselheiras do
Conselho Municipal de Direitos da Mulher, instncia corresponsvel pelas conferncias. Na
perspectiva das conselheiras, as conferncias tm favorecido a incluso poltica, embora
considerem que suas resolues no tm afetado de forma sistemtica as polticas pblicas.
Palavras-chave: participao social, polticas pblicas, gnero, democracia,
administrao regional, estudo de caso
*Uma verso preliminar deste artigo foi apresentada no XXXVII Encontro da Anpad - EnAnpad 2013. Os autores
agradecem ao apoio da Fapemig.
Artigo recebido em dezembro de 2013. Verso final em novembro de 2014.

Revista do Servio Pblico Braslia 66 (1) 07-27 jan/mar 2015
Democracia, participao e incluso poltica: um estudo sobre as conferncias de polticas para as mulheres de Belo Horizonte
Democracia, participacin e inclusin poltica: un estudio sobre las conferencias de

polticas para las mujeres de Belo Horizonte
La participacin societaria en las decisiones relativas a las polticas pblicas viene
amplindose en el contexto brasileo con la creacin de instituciones participativas
bajo varios diseos institucionales. Tomando como punto de partida la perspectiva de
profundizacin democrtica en el campo de la democracia participativa y deliberativa, este
artculo terico-emprico trata de las instituciones participativas y su potencial de inclusin
poltica, caracterizando especficamente las Conferencias de Polticas Pblicas. En un estudio
de caso, se focalizaron las Conferencias de Polticas Pblicas para las Mujeres realizadas en
Belo Horizonte, de 2004 a 2010, analizadas bajo el enfoque de la inclusin poltica y de la
incorporacin de las deliberaciones colectivas como orientadoras de las polticas pblicas. El
estudio utiliza una investigacin cualitativa desarrollada en 2012 y emplea levantamientos
documentales y entrevistas semiestructuradas con las Consejeras del Consejo Municipal de
Derechos de la Mujer, instancia corresponsable por las Conferencias. Desde la perspectiva de
las consejeras, las conferencias vienen favoreciendo la inclusin poltica, aunque consideran
que sus resoluciones no afectan de forma sistemtica las polticas pblicas.
Palabras-clave: participacin social, polticas pblicas, gnero, democracia, administracin
regional, estudio de caso
Democracy, participation and inclusion policy: a study of the Conference of Policy for
Women in the city of Belo Horizonte (Brazil)
Societys participation in decisions related to public policies has been expanded in the
Brazilian context by the creation of participatory institutions under different designs. Starting
from the perspective of democratic deepening in the field of participatory and deliberative
democracy, this theoretical and empirical article discusses participatory institutions and
their potential for political inclusion, specifically characterizing the Conferences of Public
Policy. In a case study, we focus on the Conference on Policies for Women held in the
city of Belo Horizonte (Brazil) from 2004 to 2010, approaching political inclusion and the
incorporation of collective deliberations as guides of public policy. The article is based
on a qualitative research conducted in 2012, employing a documentary survey and semistructured interviews with the councilors of the Municipal Council of Womens Rights, a
body co-responsible for the Conferences. On the Councilors perspective, the Conferences
have favored political inclusion, although they consider that the resolutions have not
systematically affected the public policies.
Keywords: social participation, public policy, gender, democracy, local administration,
case study
Introduo
A concepo de democracia tem sido historicamente objeto de disputa terica,
notadamente nas ltimas dcadas do sculo anterior. Alargaram-se os debates
em torno da qualidade da democracia e ampliao das prticas de participao,
que favorecem a incluso poltica de segmentos mais amplos da sociedade. As
concepes de democracia participativa e deliberativa, tendo como um dos
parmetros a noo de soberania popular, configuram-se em um campo fundado
nos compromissos de aprofundamento democrtico, seja mediante a organizao
da sociedade civil e sua influncia no mbito institucional, seja da incidncia
societria nos processos de deciso.
Destaca-se, no Brasil, notadamente a partir da Constituio Federal de 1988, o
surgimento de diversos fruns de participao e deliberao que redirecionam os
processos decisrios, propiciando o fortalecimento da democracia participativa e
delineando um vasto campo de estudos. Multiplicam-se experincias inovadoras
de participao que reconfiguram o planejamento e a gesto das polticas pblicas,
constituindo inmeras instituies participativas (IP) com variedade de desenhos
institucionais que expressam novas relaes entre sociedade e governo, entre elas,
as conferncias de polticas pblicas (CPP) e seus desdobramentos.
A partir dessa nova configurao democrtica, diversos processos decisrios
pblicos ocorrem em sintonia com a sociedade civil nessas instituies participativas.
Entretanto, percebe-se que os novos formatos participativos precisam avanar e
incidir diretamente nas questes que envolvem os interesses coletivos. Nesse sentido,
Moroni (2009) afirma que o principal objetivo estratgico da democracia participativa
a universalizao da cidadania, sob o ponto de vista tico e poltico, que, ao ser
estendida s pessoas, permite a cobertura de direitos iguais e a responsabilidade
de efetiv-los. De forma complementar, Faria (2000) aponta que a poltica
deliberativa definida por duas vias: a formao da vontade democraticamente
constituda em espaos institucionais e a construo da opinio informal em espaos
extrainstitucionais. no encontro dessas duas vias que se legitima um governo
democrtico na concepo deliberativa. Portanto, a democracia deliberativa deve
ser analisada mediante a conexo entre esses dois polos, garantindo que as decises
polticas sejam fundamentadas e justificadas no mbito da sociedade e as decises
referenciadas pelas polticas pblicas gozem de legitimidade ao refletir a vontade
coletiva por meio da participao poltica em fruns pblicos (Faria, 2010).
Neste artigo destacam-se as conferncias municipais de polticas para as
mulheres (CMPM), que, ao se apresentarem nesses espaos de participao e
deliberao propcios incluso poltica, buscam avanar na conquista de direitos e
romper com as diversas condies que reproduzem a desigualdade entre gneros.
Fruto de pesquisa desenvolvida em 2012 e 2013, o presente trabalho tericoemprico apresenta um estudo de caso com o foco nas trs edies da CMPM
realizadas em Belo Horizonte no perodo de 2004 a 2010. A anlise volta-se para seu
desenho institucional participativo e potencial inclusivo e, secundariamente, para
os encaminhamentos e desdobramentos para as polticas pblicas direcionadas s
mulheres a partir da percepo de conselheiras que compem o Conselho Municipal
dos Direitos da Mulher.
Alm da pesquisa documental realizada na Secretaria de Polticas para as Mulheres
(SPM), na Prefeitura de Belo Horizonte (PBH), e no Conselho Municipal dos Direitos
da Mulher (CMDM), tambm foram realizadas entrevistas, com perguntas abertas
e fechadas, aplicadas a dez conselheiras do CMDM e direcionadas ao objeto que
este estudo se prope. A composio do CMDM paritria, com 11 representantes
governamentais e 11 da sociedade civil. As entrevistas foram realizadas com 10
conselheiras em atividade no perodo da pesquisa, sendo seis representantes da
sociedade civil e quatro representantes da rea governamental. Em funo das
articulaes partidrias ocorridas durante o pleito municipal de 2012, algumas
conselheiras governamentais solicitaram licena do conselho. Assim, o questionrio
foi aplicado s 10 conselheiras ativas na data da entrevista.
Destaca-se a relevncia das entrevistas com as conselheiras para o enfoque
pretendido, posto que as mesmas possuem importante papel de controle social,
mobilizao popular e articulao com o governo local, tanto na organizao das
conferncias quanto no acompanhamento das polticas pblicas. O grupo convidado
a participar dessa pesquisa possui um grande conhecimento e trajetria na luta pelos
direitos da mulher, sendo que todas participaram de pelo menos uma conferncia. A
maioria das conselheiras (nove) atua, em mdia, h 20 anos em diversos movimentos
sociais, participando de toda a trajetria de garantia de direitos na cidade. A maioria
(sete) titular do Conselho Municipal dos Direitos da Mulher (CMDM).
Democracia, participao-deliberativa e potenciais de incluso poltica

A ampliao da participao societria nas decises do Estado relativas s
polticas pblicas uma demanda que vem ganhando fora nas ltimas dcadas
como um ideal a ser concretizado, principalmente em sociedades que passaram por
perodos autoritrios e vm trilhando caminhos que levam a uma maior equidade
social. Como antecedentes gerais, a partir dos anos 1960, a disseminao do termo
participao ganhou destaque nos mbito sociopoltico, sobretudo em funo da
efervescncia das reivindicaes dos novos movimentos sociais entre os quais
o movimento feminista na busca de direitos sociais e polticos. Entre as vrias
reivindicaes dos ativistas, a democracia participativa se apresenta como meio
10
de garantir transformaes polticas e ampliao das formas de participao da

sociedade.
Nesse contexto, Held (1987) aponta a emergncia de uma nova esquerda,
delineando concepes sobre democracia, igualdade e liberdade. O autor destaca
Pateman (1970, 1985), Macpherson (1977) e Poulantzas (1980), que, embora no
possuam posies idnticas, apresentam pontos de convergncia e compromissos
comuns. Sob essas bases, tem-se, nos termos de Held (1987), o modelo de democracia
participativa, que ento se colocava como o principal contramodelo democracia
legal da direita, fundada estritamente na representao eleitoral e amparada pelo
modelo elitista ancorado nas ideias de Schumpeter. Nessa perspectiva, a democracia
entendida como um arranjo institucional e a participao cuja ampliao vista
como indesejvel e invivel circunscreve-se ao voto e escolha dos governantes.
Pateman (1970) enfatiza a participao como possibilidade de interveno nos
processos polticos de tomada de deciso, ao lado da dimenso de aprendizagem
coletiva. Na concepo da autora, a sociedade participativa deve ser experimental,
apta a realizar novas experincias aps a reforma das estruturas rgidas impostas
pelo capital privado, pelas relaes de classes e outras assimetrias de poder. Por
outro lado, a sociedade participativa tambm deve ser vista como ideal poltico
histrico que comporia a teoria contempornea de uma democracia moderna, e
no dogmtica, cuja centralidade a participao (Pateman, 1970; Held,1987).
Assim como a noo de democracia objeto de disputa, atualmente o termo
participao empregado a partir de diferentes premissas e significados, que
vo da representao originria do voto, vinculada ao elitismo democrtico, at a
perspectiva de diversas formas de participao, tanto no plano individual, como no
coletivo.
A participao, inscrita no campo da democracia participativa, ocorre por meio
de movimentos sociais (e outras formas de ao coletiva societria) e de instituies
participativas. Fung (2004) identifica duas posies no campo da teoria participativa:
uma que privilegia a participao na sociedade civil, o ativismo e a resistncia
poltica; e a outra que privilegia o Estado e suas intersees com a sociedade,
apontando a transformao das instituies a partir dos processos decisrios. Para
ele, a questo central da democracia participativa encontra-se na igualdade de
participao direta dos cidados nos processos de deciso. Nessa linha, o autor
destaca, ainda, a importncia dos desenhos institucionais participativos.
As duas orientaes podem ser identificadas tambm na corrente de democracia
deliberativa, que compartilha, com os autores participativos, os esforos para
ultrapassar a concepo elitista, prevendo novas formas de participao, de modo
que ambas as correntes conformam um nico campo lastreado nas premissas
11
de aprofundamento democrtico. A diferenciao entre ambas reside nas bases

habermasianas da corrente deliberativa, que enfatizam a dimenso comunicativa e
discursiva da democracia.
A partir de Habermas (1981, como citado em Brasil, 2011), a democracia pode
ser entendida como um fluxo comunicacional da periferia domnios da sociedade
civil para os domnios institucionais, ou seja, a formao de vontade informal nos
espaos pblicos influindo no mbito institucional.
Nesse sentido, para a teoria habermasiana, a democracia vincula-se aos
processos discursivos que tm lugar nas redes pblicas de comunicao, com os
quais os processos de institucionalizao legal e utilizao administrativa do poder
esto indissoluvelmente ligados (Avritzer, 2008). As bases tericas habermasianas
no autorizaram de incio a previso da ampliao das formas de participao no
mbito institucional, circunscritas, assim, s possibilidades de influrem no mbito
institucional. Nessa perspectiva, se alinharam autores que enfatizam o papel
dos movimentos sociais e outras organizaes sociais, enquanto outros autores
(Cohen, 2009; Chambers, 2009; Benhabib, 2009; Bohman, 2009) buscaram avanar
incorporando a previso da participao e deliberao em ocasies e espaos
institucionalizados.
Tendo em vista concluir esta seo, cabe retomar a dupla dimenso das prticas
democrticas no campo participativo, que se apresenta tambm no terreno deliberativo
e permite ampliar o alcance e potencial de inclusividade da perspectiva deliberativa.
Avritzer (2010) um dos autores no campo da democracia radical que consideram
a complementaridade entre as formas de participao e deliberao, desde as que
configuram no mbito organizativo da sociedade civil, at as que ocorrem nos
espaos das novas instituies participativas que constituem locus, por excelncia,
da democracia deliberativa, da possibilidade de soberania popular procedimental
que conjuga participao (na dimenso decisional e deliberativa) e representao.
O autor define as instituies participativas (IP) como formas diferenciadas de
incorporao de cidados e associaes da sociedade civil que possibilitam a esses
atores deliberar sobre polticas pblicas. Cohen e Fung (2004) tambm apostam em
um modelo de participao-deliberativa, envolvendo, assim, a articulao entre
participao e deliberao em duas dimenses de radicalizao democrtica: (a)
ampliao da participao-deliberativa associada esfera pblica, s associaes e
aos movimentos sociais; (b) criao de formas institucionalizadas de participaodeliberativa mediante novos arranjos institucionais voltados para incluir os cidados
em processos decisrios (Cohen; Fung, 2004).
Ambas as dimenses so importantes no mbito desta pesquisa, que coloca
as conferncias sob foco, mas tambm permite destacar o papel da participao
12
societria especificamente os movimentos de mulheres e feministas na

construo de agenda e de polticas pblicas voltadas para as questes tematizadas
por esses atores. As colocaes dos diversos tericos indicam que a democracia
um processo em construo, principalmente nos aspectos que envolvem a incluso
poltica e o empoderamento do cidado a partir da participao e das deliberaes
que envolvem o bem pblico e a justia social. Nesse sentido, pode-se considerar
que a participao social (a partir da organizao e mobilizao de atores coletivos e
mediante a institucionalizao de novos canais de participao) tem sido associada
a um potencial de emancipao, radicalizao democrtica e mudana social. A
confluncia dos modelos de democracia participativa e deliberativa mediante a
conjuno de mecanismos de participao e deliberao amplia as possibilidades
de construes coletivas e de incluso poltica, que encontra nas instituies
participativas condies para vocalizao e deliberao de grupos normalmente
excludos dos processos decisrios.
Instituies participativas no Brasil contemporneo

Ao longo da redemocratizao brasileira, o tecido da sociedade civil expandiuse em associaes e movimentos sociais, agregando novos segmentos sociais que
foram se organizando a partir de diferentes recortes temticos. A diversidade
de temas foi conformada principalmente em redes de interaes informais e
compartilhadas por uma diversidade de indivduos, grupos e/ou organizaes
potencializados a partir da construo de identidades coletivas, e do engajamento
com suas bandeiras, em muitos casos referentes a elementos culturais, como no
caso do movimento feminista e de mulheres.
Como consequncia do ciclo de mobilizao de sada do regime autoritrio e
das diversas formas de atuao societria, o texto constitucional alargou os direitos
sociais e delineou uma nova arquitetura da participao no cenrio brasileiro,
impulsionada principalmente pela incorporao de novos elementos provenientes
da ao poltica, social e cultural de diversos atores polticos que garantiram
a institucionalizao da participao social. Muitos canais de participao
institucionalizada formaram-se ao longo desse tempo, constituindo um conjunto
diversificado de modelos com alcances diferenciados quanto s possibilidades de
participao da sociedade.
Como forma de garantir o importante papel poltico que cabe sociedade civil,
os canais de participao institucionalizados ao longo desse tempo constituram
um conjunto diversificado de desenhos com alcances diferenciados quanto s
possibilidades de participao e deciso poltica. A diversidade de desenhos
participativos ampla, entre os quais: conselhos gestores de polticas, conferncias
13
temticas ou conferncias de polticas pblicas, reunies com grupos de interesses,

planos plurianuais ou oramentos participativos, ouvidorias, audincias pblicas e
consultas pblicas, alm de outros formatos que o governo utiliza para publicizar suas
aes e receber demandas e opinies, como os stios da internet (Pires; Vaz, 2012).
Avritzer (2008) afirma que a anlise dos tipos de arranjos participativos permite
diferenci-los a partir trs importantes variveis: a iniciativa na proposio do desenho,
a organizao da sociedade civil e a vontade poltica do governo em implementar
a participao. Detendo-se nos diferentes desenhos institucionais participativos,
a partir da literatura recente, Avritzer (2009) identifica pelo menos trs desenhos
por meio dos quais os cidados ou associaes da sociedade civil podem participar
do processo de tomada de deciso poltica. O primeiro o desenho participativo
de baixo para cima, quando h livre entrada de qualquer cidado no processo
participativo e as formas institucionais da participao ocorrem do cidado para a
instituio. Ao caracterizar o desenho de baixo para cima, destaca-se que o processo
se inicia com a sociedade civil e diz respeito a instituies com seus interesses
definidos de forma coletiva. O autor identifica esse desenho institucional de baixo
para cima no oramento participativo.
O segundo desenho, que envolve a partilha de poder, apresenta-se
principalmente nos conselhos de polticas, de direitos ou, ainda, conselhos
temticos. Essa instituio participativa constituda mediante uma representao
e participao simultnea, tanto da sociedade civil, como da sociedade poltica,
com desenho de partilha de poder, que se diferencia do anterior, entre outros
aspectos, por no incorporar um nmero amplo de atores sociais (Avritzer, 2008).
O terceiro desenho participativo, ainda de acordo com Avritzer (2008), refere-se
ratificao pblica, que um processo em que os atores da sociedade civil no
participam do processo decisrio, mas so chamados a referend-lo publicamente.
A grande diferena entre esse formato e os outros dois que esse no se inicia com
a deliberao poltica.
Considerando os trs desenhos participativos mais gerais elencados por Avritzer
(2008), considera-se que as conferncias podem ser includas como um desenho de
baixo para cima, pois essas IPs possibilitam livre acesso dos cidados nas primeiras
etapas e, em seu desenvolvimento, os participantes escolhem seus representantes.
Na articulao entre participao, deliberao e representao, as proposies de
diretrizes e intervenes seguem o percurso de baixo para cima, seja pelo fluxo
decisrio dos cidados para as instituies, seja no que se refere s suas etapas nos
trs nveis de governo e articulao do local ao nacional.
Nesse sentido, cabe referenciar Souza et al. (2013), que buscam caracterizar essas
IPs, identificando, a partir da diversidade de arranjos, os casos tpicos e atpicos,
14
considerando elementos distintos de seu desenho e funcionamento. Em seus casos

tpicos e a despeito de variaes nas fases das conferncias, os autores apontam a
estrutura escalonada, que pode ser remetida ao desenho mais geral de baixo para cima.
As conferncias de polticas pblicas no Brasil

Com a institucionalizao de novos espaos de participao nas polticas
pblicas, impulsionados pelo processo de redemocratizao brasileira, houve um
realinhamento das conferncias nacionais mecanismo de formulao e orientao
de polticas pblicas criado, inicialmente, na dcada de 1930 , sobretudo mediante
a incorporao expressiva da sociedade civil e a ampliao de seus papis.
Pogrebisnchi e Santos (2010) demonstram que as conferncias tornam-se
cada vez mais inclusivas pela sua amplitude e abrangncia, em consequncia da
ampliao dos temas envolvidos, contemplando crescentemente direitos das
minorias e dos segmentos sociais mobilizados. No mbito nacional, ocorreu uma
ampliao muito expressiva de temas e edies de conferncias: entre 1998 e 2009,
ocorreram 88 conferncias, sendo que 55 dessas foram realizadas no perodo de
2003-2009. No que se refere ampliao de temas, isso ocorreu incluindo temas
ligados s minorias. Destaca-se que, no Governo Collor, ocorreram conferncias
sobre dois temas, ampliando-se o nmero para seis no Governo Itamar; 10
no Governo Fernando Henrique; e 32 no Governo Lula, com 22 novos temas
(Pogrebisnchi; Santos, 2010). Alm disso, as conferncias envolvem um conjunto
heterogneo de participantes que representam uma diversidade de grupos sociais.
As conferncias colocam em pauta as j conhecidas gramticas da representao,
da participao e da deliberao (Pogrebisnchi, 2012), ao permitirem que os
cidados e cidads envolvam-se na formulao, execuo e controle de polticas
pblicas (Pogrebisnchi; Santos, 2010).
Nesse contexto, as conferncias passam crescentemente a objeto de abordagem
em inmeros trabalhos acadmicos (Pogrebisnchi; Santos, 2010; Pogrebisnchi,
2012; Cunha, 2012; Souza, 2011, 2012; Pires; Vaz, 2012; Avritzer; Souza, 2013;
Souza et al., 2013).
Souza (2012) destaca que as conferncias fortalecem o dilogo entre Estado e
sociedade civil e so canais de participao no ciclo de polticas pblicas, que do
sociedade a oportunidade de envolvimento em sua formulao, monitoramento,
avaliao e controle. Ao caracterizarem as conferncias e observarem sua relativa
heterogeneidade, Souza et al. (2013) apontam como objetivos dessas IPs, alm da
prpria participao, a alimentao da agenda governamental, a apresentao de
proposies e a avaliao de polticas pblicas.
15
Brasil e Carneiro (2011) observam a diversidade de desenhos, de caractersticas

e finalidades das conferncias, destacando, para alm dos aspectos j referidos de
ampliao da participao e incluso poltica. Em relao s suas caractersticas
e desenho, Pires e Vaz (2012) destacam as conferncias como eventos que
ocorrem com certa periodicidade (geralmente bianual), nos trs nveis de governo,
determinando as principais questes e direcionamentos normativos de polticas
pblicas. Souza et al. (2013) indicam, entre outros aspectos tpicos, a realizao de
etapas preparatrias interconectadas, podendo ocorrer, nos diversos momentos, a
realizao de plenrias, grupos de trabalho, oficinas, palestras.
Nesse sentido, retomando o trao mais geral do desenho institucional a
caracterstica de baixo para cima , destaca-se que esse trao se evidencia no
mbito intergovernamental: as conferncias partem da percepo das demandas
locais, ampliando o seu olhar para as demandas estaduais e, posteriormente, para
as nacionais, por meio da articulao de diversos segmentos sociais, canalizando a
participao ampliada (e territorializada) no mbito local, para a representao nas
etapas estaduais e nacional. Assim, o desenho das conferncias tem caractersticas
ascendentes no que se refere participao e incluso poltica, como tambm
na forma de articulao intergovernamental. Nesse sentido, as conferncias
nacionais de polticas pblicas constituem um dos mais importantes instrumentos
de participao social, que inovam a arquitetura de participao no Brasil.
Por serem geralmente espaos de livre participao, como j mencionado,
qualquer pessoa tem o direito de participar das conferncias nos momentos iniciais
na etapa municipal. De maneira geral, so cinco as categorias representadas nas
conferncias: usurios, trabalhadores, movimentos sociais, empresrios e sindicatos.
Alm desses, esto mencionados os prestadores de servios, organizaes no
governamentais, entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa (Teixeira; Souza;
Lima, 2012). Em relao incluso poltica, Cunha (2012) observa que o potencial
das conferncias relaciona-se com o perfil dos participantes, cabendo verificar
se a populao tradicionalmente excluda de processos participativos encontra
possibilidade de presena e expresso.
Em relao ao poder de intervirem ou influenciarem as decises relativas s
polticas pblicas, as conferncias podem ser consultivas, deliberativas ou, ainda,
podem conjugar ambas as dimenses, dependendo da sua atribuio. Seus
papis, finalidades e atribuies so, geralmente, definidos por lei ou instrumento
normativo. Contudo, Corts (2011) afirma que as conferncias interferem na
formao da agenda de debates setoriais e favorecem a explicitao de demandas
sociais locais, constituindo mecanismos eficazes que canalizam demandas sociais
e propiciam a avaliao de servios pblicos, mas nem sempre as deliberaes
resultam em polticas que de fato so implementadas.
16
Assim, as conferncias, alm de constiturem espaos de participao, incluso

poltica e fortalecimento do controle pblico, cumprem um importante papel na
elaborao de polticas para as reas temticas e setoriais em questo. Conforme
apresentado, as conferncias possuem como importante prerrogativa a incluso
de grupos marginalizados mediante participao poltica. Valorizar e reforar a
participao desses grupos em espaos de discusso e debate poltico uma
forma de promover justia e reduzir as desigualdades sociais. Nesse sentido,
as conferncias cumprem um importante papel na construo de estratgias
elaboradas pelos prprios sujeitos de direitos em parceria com o governo e outros
atores sociais. Essa articulao coletiva favorece a elaborao de polticas mais
prximas da realidade local e que tm maior possibilidade de alterar a realidade
social. No que se refere s conferncias de grupos minoritrios, essas podem ser
desdobradas em aes e programas para subgrupos, como no caso da conferncia
nacional de polticas para as mulheres, que delibera diretrizes para as mulheres
negras, idosas, com deficincia, lsbicas, entre outras. Assim, as polticas de minorias
tendem a ser transversais em seu contedo e constituem espaos de deliberao
de polticas especficas para determinados grupos minoritrios definidos por suas
singularidades, mas tambm de polticas setoriais inclusivas de carter transversal.
Conferncias de polticas pblicas para as mulheres em Belo Horizonte

Foi a partir de 1992, com a eleio de Patrus Ananias para Prefeito de Belo
Horizonte pela Frente BH Popular, que se iniciou na cidade uma proposta de
gesto voltada ao resgate dos ideais democrticos, projeto defendido pelo Partido
dos Trabalhadores. Foram cinco mandatos consecutivos por partidos de centroesquerda, os quais institucionalizaram um projeto de transformao poltica na
cidade, destinado a promover a justia social e a participao popular (Wampler,
2010). Nesse contexto, nos diversos campos temticos e setoriais, construram-se
instituies participativas: conselhos, oramento participativo, arranjos especficos
de participao em programas e conferncias municipais em casos nos quais no
havia ainda conferncias nacionais.
A partir do desenho participativo de baixo para cima, os municpios so peaschave na realizao das conferncias. No caso especfico objeto deste estudo,
observa-se que o desenho participativo proposto pela metodologia de organizao
das conferncias de polticas para as mulheres na cidade de Belo Horizonte evidencia
a caracterstica do desenho de baixo para cima na primeira etapa, na qual o cidado
tem livre acesso ao processo participativo. Nesse sentido, o carter de livre acesso
na etapa municipal permite a ampliao da participao garantindo maior incluso
poltica, principalmente de cidados e cidads de baixa renda e status.
17
No Municpio de Belo Horizonte, para que as conferncias de polticas para as

mulheres se realizassem, foi necessrio (de acordo com os dados dos relatrios de
avaliao das CMPM 2004, 2007 e 2010) contar com a participao do Conselho
Municipal dos Direitos da Mulher (CMDM), da Coordenadoria Municipal dos
Direitos da Mulher (Comdim) e das representantes locais das nove Regionais
Administrativas, que organizaram e convocaram as conferncias em consonncia
com as prerrogativas dos regimentos de mbito nacional, estadual e municipal. De
acordo com os dados extrados desses relatrios (Tabela 1), participaram das trs
conferncias cerca de 4.500 pessoas que debateram e elaboraram 370 propostas
aprovadas coletivamente.
Tabela 1: Nmero de participantes nas conferncias de poltica para as mulheres
de Belo Horizonte
Total
I CMPM (2004)
II CMPM (2007)
III CMPM (2010)
1500
1636
1054
1500
1636
1054
Fonte: Elaborao prpria a partir de Belo Horizonte 2004, 2007, 2010
As conferncias municipais de polticas para as mulheres (CMPM) buscam incorporar

os cidados e cidads diretamente na determinao das agendas das polticas em
foco. Como caracterstica de seu desenho, a populao da cidade pode participar
livremente na fase das pr-conferncias; entretanto, nas fases seguintes, s podero
participar os delegados eleitos. De acordo com os dados dos relatrios das CMPMs
(2004, 2007, 2010), a organizao das conferncias contou com uma metodologia
prpria da cidade, j empregada em outras IPs, como o Oramento Participativo. Na
primeira fase da organizao, so realizadas pr-conferncias, a participao aberta
e o acesso livre a todos os moradores das Regionais Administrativas. Esse formato
busca incentivar a participao e o debate de forma descentralizada.
Nas etapas da pr-conferncia e conferncia municipal, as atividades so
organizadas em trs momentos: (i) o trabalho iniciado com uma palestra
normalmente sobre o tema central da conferncia; (ii) os participantes debatem nos
grupos de trabalho os eixos orientadores da conferncia e apresentam as propostas
para serem aprovadas; e (iii) as propostas so apresentadas para aprovao na
plenria final e os delegados so eleitos para as etapas seguintes. Nessas etapas
participam as(os) delegadas(os) eleitas(os) na etapa anterior com representao da
sociedade civil e de instituies pblicas (Executivo, Legislativo e Judicirio). As(os)
delegadas(os) so organizadas(os) em grupos de trabalho com eixos definidos,
compostos cada um por uma coordenadora mediadora e uma redatora que ser
18
responsvel pela organizao do debate e das propostas aprovadas. Ao trmino do

debate, cada grupo aprova as propostas do eixo, que iro compor o documento final
da conferncia municipal. Aps a eleio das delegadas para etapa estadual, realizase a plenria final. A redatora de cada grupo apresenta as propostas aprovadas e
h abertura para destaques para as delegadas com direito voz e voto presentes.
Aps a apresentao dos destaques, as propostas so aprovadas por aclamao e
a conferncia encerrada com a apresentao das delegadas eleitas para a etapa
estadual.
Posteriormente realizao da conferncia, a comisso organizadora elabora
o documento final e procede aos encaminhamentos legais, ficando sob a
responsabilidade da Comdim encaminhar as deliberaes aprovadas para as devidas
reas de polticas municipais evidenciadas. Nesse contexto, o CMDM assume o papel
de controle social e passa a ser o responsvel pelo acompanhamento das aes de
governo, garantindo que as propostas sejam assumidas enquanto poltica pblica no
municpio.
A Tabela 2 buscou sistematizar a apresentao das propostas aprovadas a partir
dos eixos orientadores em consonncia com o ano da conferncia. Observa-se
que a conferncia de 2004 apresentou um quantitativo maior de eixos e propostas
aprovadas, diversificando o debate em torno de vrios temas presentes na realidade
das mulheres. A partir de 2007 e 2010, as diretrizes se aproximam; todavia, a
regra relativa quantidade de propostas aprovadas mudou, dificultando traar um
comparativo direto entre as duas edies. Entretanto, interessante observar que
o tema relativo sade da mulher, direitos sexuais e reprodutivos teve o maior
quantitativo de propostas aprovadas no somatrio das trs edies, reafirmando a
importncia desse tema para as mulheres. Em seguida, temos a autonomia econmica,
a violncia contra a mulher e a educao inclusiva e no sexista, que incorpora o tema
da diversidade sexual.
Incluso e polticas pblicas a partir das conferncia de polticas para as

mulheres em Belo Horizonte: a viso das conselheiras do CMDM
Como mencionado, este trabalho terico-emprico buscou analisar caractersticas
do desenho institucional participativo das conferncias em foco. Alm disso, a partir
de pesquisa realizada no perodo 2012-2013 (Reis, 2013), analisa as conferncias
de polticas para as mulheres de Belo Horizonte na perspectiva das conselheiras
municipais do CMDM, abordando os encaminhamentos e desdobramentos desse
processo democrtico participativo: obteve-se avano, favoreceu em alguma medida
a incluso poltica e a elaborao de polticas a partir das propostas aprovadas.
19
Tabela 2: Relao entre eixo orientador, edio e propostas aprovadas nas

conferncias
Eixo Orientador
2004
Incluso Social
11
11
Segurana Alimentar
Programas, aes e estruturas institucionais
37
37
Movimentos sociais: autonomia e organizao
10
10
Diversidade das mulheres
19
19
Trabalho e empregabilidade
20
Gerao de renda e economia solidria
19
Autonomia no mundo do trabalho e cidadania
2007
29
Autonomia econmica e igualdade no mundo

do trabalho, com incluso social
Educao no sexista, antirracista e no
discriminatria
75
23
44
18
Educao inclusiva, no sexista, no racista,

no homofbica e no lesbofbica
3
13
Enfrentamento da violncia contra as mulheres
10
Enfrentamento de todas as formas de violncia

contra as mulheres
19
6
Sade das mulheres e direitos sexuais e

direitos reprodutivos
35
Mulher e poder
Reforma Poltica
71
11
Participao das mulheres no espao de poder

e deciso
Propostas aprovadas
TOTAL
Educao inclusiva e no sexista
Violncia contra a mulher
2010
114
14
5
202
139
29
370
Fonte: Elaborao prpria a partir de Belo Horizonte, 2004, 2007, 2010.
Ao perguntar s conselheiras se as mesmas consideram que as conferncias

municipais incentivam a participao das mulheres, verificou-se que sete acreditam
que sim e trs, no; entretanto, surgiram algumas consideraes importantes sobre
o aspecto da participao das mulheres em conferncias municipais apresentadas
pelas participantes:
Mas fica muito aqum, s participam os movimentos sociais, a poltica fica
muito restrita a esse grupo, a demanda muito pouco acionada (representante
do governo).
20
Vo muitas pessoas para disputar a indicao para outras fases e os

debates ficam no vazio (representante da sociedade civil).
As mulheres esto mais conscientes das suas possibilidades e sobre o que
existe de polticas pblicas para as mulheres (representante da sociedade civil).
Das mesmas participantes, n! Acho que as pr-conferncias possuem
chances de promover maior incluso poltica de outras mulheres; penso que
talvez fosse melhor reforar a participao nessa esfera (representante da
sociedade civil).
So praticamente as mesmas pessoas que participam (representante do
governo).
Vejo pouca renovao da participao (representante do governo).
As mulheres agora esto bem interessadas em saber os seus direitos,
importante assegurar direitos (representante da sociedade civil).
A conferncia o momento de mobilizar as mulheres para discutir temas
a partir de princpios democrticos e que trazem questes importantes como
o papel do Conselho da Mulher (representante do governo).
interessante observar que as representantes governamentais e da sociedade civil

demonstram certo ceticismo quanto possibilidade de ampliao da participao
das mulheres. A compreenso dos dois grupos refora o carter pouco renovador
da participao. A impresso de que, na primeira fase (pr-conferncia), existe
a possibilidade de incluir politicamente mais pessoas, o mesmo no ocorrendo na
fase seguinte.
Na compreenso de sete conselheiras, as conferncias municipais so instituies
participativas que ampliam a incluso poltica das mulheres. Apenas trs consideram
que tais instncias no alcanam tal objetivo, pois, conforme as mesmas:
Deveria ser, mas na prtica no funciona com o objetivo de atingir esse
fim; em BH no tem movimento organizado que atue diretamente nos espaos
participativos (representante da sociedade civil).
O fato de ser o mesmo pblico que participa no atinge este objetivo
(representante do governo).
Entretanto, as que consideram que as conferncias ampliam a incluso poltica

das mulheres apontam que:
A participao amplia a viso das mulheres, que passam a conhecer as
polticas pblicas e como so implementadas, dessa forma acionam os rgos
exigindo o direito. O movimento social s exige a garantia de direitos quando
bem organizado (representante da sociedade civil).
21
um espao que permite se posicionar, colocar as ideias, falar em pblico

e empoderar; uma mulher que participa de uma conferncia nunca mais a
mesma (representante da sociedade civil).
As mulheres despertam mais para o que est acontecendo, principalmente
a partir do encontro com outras mulheres (representante da sociedade civil).
um dos poucos conselhos que promovem essa incluso, pois traz as
mulheres para esse espao (representante da sociedade civil).
As informaes e debates ampliam o conhecimento (representante do
governo).
Um aspecto interessante apontado por nove das entrevistadas o de que as

conferncias municipais tambm tm como funo ampliar o conhecimento e a
informao das participantes. Algumas complementaram tal constatao com as
seguintes afirmativas:
A organizao das conferncias permite que as participantes faam
intervenes na hora certa via moo (representante da sociedade civil).
Gnero e raa tm mais atrito, o movimento negro chega e toma o lugar,
esse movimento um gueto (representante da sociedade civil).
As pessoas ficam nos grupos aguardando apenas a eleio das delegadas, as
propostas no so discutidas ou debatidas pelas participantes (representante
do governo).
Conforme observado anteriormente, na compreenso da maioria das conselheiras,

a participao em conferncia possibilita a incluso poltica das mulheres a partir do
carter educativo e de transferncia de conhecimentos e informaes. Outro aspecto
presente nessa IP e que se apresenta como muito importante para a incluso poltica
das mulheres a possibilidade de participao direta na articulao, interlocuo e
debate.
Em relao implementao das decises aprovadas pelas conferncias, somente
quatro conselheiras acreditam que as propostas aprovadas so implementadas.
Para elas:
As conferncias so referncias para as polticas pblicas (representante
do governo).
Fazem parte dessa participao as decises, a conferncia abre espao
para muitas pessoas da base participarem (representante da sociedade civil).
Existem muitas aes que so organizadas a partir das conferncias
municipais (representante do governo).
S em relao a algumas aes pontuais (representante do governo).
22
Entretanto, alguns questionamentos surgiram e devem ser observados pelo

Conselho Municipal dos Direitos da Mulher, pois envolvem tanto as responsabilidades
do conselho quanto da gesto pblica municipal:
Falta uma instncia que seja responsvel pela deliberao. Quem faz isto?
O conselho faz? (representante do governo)
Mas ao longo do tempo tem que questionar, pois o poder pblico desfaz,
tem que acompanhar para acontecer (representante do governo).
Barra na politicagem dos polticos, tem que brigar muito com os homens
(representante da sociedade civil).
A pesquisa demonstra que existe uma dificuldade na articulao e gesto das

propostas aprovadas, aps a realizao das conferncias. Essa percepo ocorre
porque no h uma compreenso de como os procedimentos so realizados. O que
parece que no existem gesto e acompanhamento das propostas aprovadas.
Em relao instituio participativa das conferncias municipais, nota-se que,
conforme as conselheiras municipais, esse um importante espao participativo de
articulao, poder e deciso.
Consideraes finais
A participao social pode afetar diretamente as polticas ao definir novos
padres para os processos de deciso, assim como pode propiciar que a democracia
se aprofunde e amplie em sociedades complexas, desiguais e plurais, ou, ainda,
que se fortaleam os sujeitos coletivos envolvidos. Nesse sentido, fundamental
o papel da sociedade civil organizada e do ativismo poltico que se concretiza
nas diversas formas de organizao, mobilizao e ao coletiva, tais como:
movimentos sociais, redes articuladoras, sindicatos ou, ainda, partidos polticos,
entre outras. Paralelamente, destaca-se a relevncia das instituies participativas
que possibilitam o encontro entre sociedade civil e governo, garantindo um novo
formato institucionalizado do exerccio democrtico a partir da incluso de novos
atores que passam a interferir diretamente nas decises polticas.
No Brasil contemporneo, ampliou-se expressivamente a infraestrutura
participativa, com um grande numero e diversidade de IPs, dentre as quais se
destacam as conferncias. A partir deste estudo, alguns aspectos relevantes
apresentaram-se nas interfaces entre participao social e elaborao de polticas
pblicas. Uma questo central garantir que essas instituies participativas e
os atores envolvidos se articulem de tal forma que as decises coletivas sejam
absorvidas e implementadas.
23
Entre os grupos politicamente minoritrios, encontram-se as mulheres que, a

partir do movimento feminista, tm a defesa de seus interesses numa perspectiva de
gnero e questionamento dos sistemas culturais e polticos construdos em funo
dos papis sociais atribudos historicamente s mulheres. Assim, o movimento
feminista implicou avanos referentes democratizao das relaes de gnero
no mbito da sociedade, como tambm nas formas de interveno do Estado a
partir de polticas pblicas direcionadas a esse pblico. Muitas dessas conquistas
foram garantidas pela participao nas conferncias de polticas para as mulheres
realizadas no Brasil a partir de 2004.
Conforme indicado, para as conselheiras municipais da mulher, a participao
amplia a viso das mulheres, que passam a conhecer as polticas pblicas e como
so implementadas, de forma que podem exercer o controle social, acionando os
rgos e exigindo o cumprimento de direitos.
Na perspectiva da participao das mulheres nas conferncias em foco,
dois importantes aspectos foram apresentados pelas conselheiras do CMDM.
Primeiramente, foi apontado na pesquisa que a partir das conferncias que as
mulheres despertam para as suas realidades, principalmente no encontro com outras
mulheres. Nesse sentido, a participao no resultado de processos individuais e
sim de processos coletivos (e deliberativos) que se afirmam enquanto importante
instrumento de transformao social. Em segundo lugar, no aspecto referente
elaborao de polticas pblicas a partir das conferncias municipais, a maioria das
conselheiras acredita que as propostas aprovadas no foram incorporadas gesto
de polticas pblicas para as mulheres na cidade. Na compreenso das conselheiras,
existe uma dificuldade na articulao e gesto das propostas aprovadas, aps a
realizao das conferncias. Na avaliao desse aspecto, necessrio aprofundar a
investigao, analisando todas as polticas pblicas elaboradas por cada temtica no
perodo ps CMPM.
Outra questo que chama ateno na pesquisa, que merece um estudo mais
aprofundado e se relaciona com o que Fung (2004) apresenta, refere-se ao aspecto
central da democracia participativa, ou seja, a igualdade de participao direta
das(os) cidads(os) nos processos de deciso. O discurso correspondente ao
movimento das mulheres negras, identificado na pesquisa, aponta a necessidade
de repensar a conduo dos direitos legtimos dos diversos segmentos presentes
no interior do movimento de mulheres. Existem aspectos da luta que podem
ser tratados de forma ampla, outros devem atender s especificidades de cada
segmento. Esse reconhecimento por parte de todas as participantes essencial para
o fortalecimento da luta que defende a igualdade de gnero, mesmo compreendendo
que essa situao no uma tarefa fcil, posto que a agenda poltica limitada para
tantas demandas apresentadas.
24
De um lado, este estudo pode afirmar, a partir do olhar das conselheiras do

CMDM, que as CMPMs permitem a incluso poltica de mulheres que participam
desse processo de deciso coletiva; por outro, as propostas aprovadas no tm sido
utilizadas como referncia para elaborao de polticas pblicas para as mulheres
no municpio.
Finalmente, as questes apresentadas por esta investigao mostram-se relevantes
para o estudo sobre participao social, instituies participativas e conferncias de
polticas, assinalando-se que esta pesquisa adicionou algumas questes que merecem
desenvolvimentos posteriores. certo que existem limites tericos e empricos na
pesquisa realizada, mas seus resultados apresentam olhares e indagaes em relao
s conferncias e elaborao de polticas pblicas a partir de suas decises coletivas
que denotam potenciais e avanos indiscutveis, mas que podem esbarrar em aspectos
polticos e institucionais que limitam o alcance das conferncias de polticas.
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Flvia de Paula Duque Brasil
Mestre e Doutora em Sociologia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Professora da Escola de
Governo/Fundao Joo Pinheiro, Bolsista de Incentivo Pesquisa da Fapemig. Contato: flavia.brasil@fjp.mg.gov.br
Girlene Galgani Reis
Mestre em Administrao Pblica, pela Fundao Joo Pinheiro (FJP) e Consultora do Projeto Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio Brasil (PNUD). Contato: girlene.reis@hotmail.com
27
Coordenao, competio e
estabilidade: lies da reforma da
poltica de cincia, tecnologia e
inovao brasileira
Universidade de Braslia (UnB)
Neste trabalho, apresentamos uma metodologia apoiada na abordagem competitiva

da teoria poltica do oramento para analisar os nveis de priorizao regional na alocao
oramentria dos dispndios com bolsa e fomento do CNPq. As medidas adotadas pela
reforma da poltica de CT&I no final dos anos 1990 pretendiam consolidar um mecanismo de
financiamento para aes alinhadas com um paradigma alternativo ao que orienta as aes
dessa agncia. A hiptese de que as medidas da reforma sofreram isomorfismo institucional
foi confirmada por meio da identificao, nos gastos de bolsa e fomento, dos mesmos
padres regionais de priorizao da alocao oramentria definidos inicialmente para
polticas alternativas. Essa constatao, alm de validar a metodologia proposta, nos leva a
concluir que a consolidao de paradigmas alternativos de polticas de CT&I no Brasil exige
a introduo de incentivos, politicamente coordenados, mudana de comportamento dos
atores e instituies do processo decisrio.
Palavras-chave: oramento pblico, gesto oramentria e financeira, investimento,
instituio de pesquisa, cincia e tecnologia, inovao, pesquisa cientfica, bolsa de estudo,
administrao federal
Artigo submetido em maio de 2014. Verso final em agosto de 2014.

29
Coordenao, competio e estabilidade: lies da reforma da poltica de cincia, tecnologia e inovao brasileira
Coordinacin, competencia y estabilidad: lecciones de la reforma de la poltica de

ciencia, tecnologa e innovacin brasilea
En este artculo nos presenta una metodologa con el apoyo de los enfoques competitivos
de la teora de presupuestos para analizar los niveles presupuestarios de prioridades
regionales en la asignacin presupuestaria para los gastos de S&T. Las medidas adoptadas
por la reforma de la poltica de S&T a finales de 1990 trataron de consolidar un mecanismo
de financiacin para las acciones alineadas con un paradigma alternativo a los que guan las
acciones de esa agencia. La hiptesis de que las medidas de reforma sufrieron isomorfismo
institucional se confirm mediante la identificacin, en los gastos de S&T, de los mismos
estndares regionales de la priorizacin de la asignacin presupuestaria definida inicialmente
para polticas alternativas. Este hallazgo, as como valida la metodologa propuesta, nos lleva
a la conclusin de que la consolidacin de los paradigmas alternativos de poltica de S&T en
Brasil requiere la introduccin de incentivos al cambio de comportamiento de los actores e
instituciones en el proceso de toma de decisiones.
Palabras clave: presupuesto pblico, presupuesto y administracin financiera, inversin,
institucin de investigacin, ciencia y tecnologa, innovacin, investigacin cientfica, becas
de estudio, administracin federal
Coordination, competition and stability: lessons learned through the reform of Science &
Technology policy in Brazil
In this paper, we present a methodology based on the competitive approach of the political
theory of budget to analyze the levels of regional prioritization in budgetary allocation of
CNPq expenditures on science and technology (S&T). The measures adopted by the reform of
S&T policy in the late 1990s sought to consolidate a financing mechanism for actions aligned
with an alternative paradigm that guides the CNPq actions. The hypothesis that the reform
measures suffered institutional isomorphism was confirmed by identifying the same regional
patterns of prioritization of budget allocation defined initially for alternative policies. This
finding not only validates the proposed methodology, but also leads us to conclude that the
consolidation of alternative policy paradigms of S&T in Brazil requires the introduction of
politically coordinated incentives able to change behavior of actors and institutions in the
decision-making process.
Keywords: public funds, budgetary and financial management, investment, research
institution, science and technology, innovation, scientific research, scholarship, federal
administration
30
Introduo
Os vrios aspectos socioestruturais que ambientam a execuo da poltica de
cincia, tecnologia e inovao (PCTI ou poltica de CT&I) no Brasil tm sido discutidos
por uma tradicional e influente comunidade cientfica dedicada ao tema (Velho, 2004
e 2005; Dagnino, 2007 e 2009; Schwartzman, 1979 e 2009; Cassiolato et al., 2003 e
outros). Seus esforos tm sido parte daquilo que se tornou tendncia internacional:
a anlise da PCTI, a investigao sobre a natureza de suas instituies e de seus
atores, tornou-se um campo de estudos de crescente autonomia institucional
e metodolgica. Como resultado, esses autores tm nos ajudado a compreender
aspectos especficos das dinmicas do processo decisrio nesse setor de polticas.
No obstante, possvel tambm identificar fenmenos de interesse geral da cincia
poltica na dinmica institucional desse setor. A anlise da PCTI brasileira, luz de
referenciais tericos e abordagens mais prximas metodologicamente dos estudos
sobre instituies, atores, descentralizao e dinmica federativa, por exemplo, pode
contribuir de forma diferenciada para a tarefa, agendada de longa data, de alinhar as
demandas econmicas e sociais do Pas s pautas de pesquisa de sua comunidade
cientfica.
Neste trabalho, apresentamos uma investigao sobre aspectos polticonormativos da alocao oramentria de uma poltica especfica do setor de
CT&I. Essa anlise utiliza uma metodologia que entendemos ser capaz de detectar
isomorfismo institucional de medidas que introduzem inovaes nas polticas. Por
isso, a ateno metodolgica sobre as dinmicas mais internas da comunidade
cientfica, aquelas ligadas a certo ethos da cincia e dos cientistas, e que so centrais
para as anlises fundamentadas na sociologia do conhecimento cientfico, ser
deslocada para os fatores que conferem centralidade s dinmicas polticas que
ambientam a alocao oramentria entre entes federativos. Trabalhos como os
de Larcinese, Rizzo & Testa (2006) e Berry, Burden & Howell (2010) so exemplos
de abordagens que tambm podem ser adotadas para analisar determinantes da
alocao oramentria entre estados e macrorregies nas polticas do setor de
CT&I brasileiro.
No tpico Teoria do Oramento: analisando competio e coordenao,
apresentamos uma reviso do debate ocorrido na dcada de 1970, que fundamentou
a teoria poltica do oramento e a proposta de estudar a competio entre regies
ou estados por meio dessas teorias. No tpico A Reforma da Poltica de Cincia,
Tecnologia e Inovao do Brasil e os Gastos com Bolsa e Fomento, apresentamos
o marco normativo e a racionalidade que guiou aquilo que foi chamado de reforma
da poltica de CT&I, ocorrida no final do segundo mandato de Fernando Henrique
Cardoso, e suas implicaes para os gastos com bolsa e fomento do CNPq. No
31
terceiro e ltimo tpico Anlise dos Gastos com Bolsa e Fomento: Desempenho
e Prioridades entre as Regies, analisamos os gastos com bolsa e fomento
quantificando a alocao de prioridades na partilha do seu oramento entre as
macrorregies do Pas.
A anlise da reforma da PCTI brasileira, ocorrida entre os anos de 1990 e 2000,
objetivo central deste trabalho, ser guiada pelas hipteses e metodologia de
pesquisa que apresentamos a seguir.
Hipteses e metodologia
A reforma da poltica de cincia, tecnologia e inovao (PCTI) ocorrida no Brasil
entre o final dos anos 1990 e incio dos anos 2000 teve como eixo fundamental a
criao de um mecanismo de financiamento para polticas especficas, associadas
a um paradigma alternativo quele que hegemonizava a arena decisria. A
reestruturao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(FNDCT) e a criao dos fundos setoriais tinham como objetivo financiar programas
e projetos mais alinhados com demandas concretas do setor produtivo. Essas
medidas marcariam, em tese, a consolidao de um paradigma de PCTI alternativo
ao que prioriza a pesquisa bsica e a formao de pessoal em nvel de ps-graduao.
Ao que parece, os artfices da reforma assumiram que o novo paradigma de poltica,
uma vez estabelecido, pudesse competir com o paradigma hegemnico, criando
um ambiente sistmico mais favorvel interao entre a atividade cientfica e a
realidade econmica e social brasileira.
A abordagem neoinstitucionalista tem sustentado que o papel de coordenao
das instituies decorre, entre outros motivos, de sua capacidade de prover
publicamente informaes relevantes sobre o comportamento dos atores. A
partir disso, que se estabelecem os mecanismos cognitivos que premiam os
comportamentos induzidos e penalizam os comportamentos desviantes. So elas as
provedoras dos smbolos, cdigos e interpretaes relacionadas a tipos especficos
de identidade social. Por meio delas, so providos os meios de interpretao
da realidade, que ento estabelecem as referncias morais e culturais para os
indivduos, alinhando comportamentos e at suas preferncias (Hall & Taylor,
1996). A reforma da PCTI brasileira no previa, em seus marcos legais, medidas
que objetivassem o remodelamento institucional e o incentivo ao comportamento
de atores relevantes para uma dinmica projetada no que seria um novo contexto
operacional. No houve medidas capazes de coordenar o ambiente sistmico no
qual se desejava fomentar aes e prticas paradigmaticamente inovadoras.
Essa primeira constatao corrobora com a manifestao de alguns analistas
da poltica de CT&I brasileira que tm afirmado que, frequentemente, recursos
32
destinados inovao tm sido empregados no fomento cientfico (Rauen, 2014,

p. 433). Mas isso s ocorre porque h uma reinterpretao institucional dos
objetivos e meios estabelecidos pela reforma. A teoria poltica das organizaes
chama esse fenmeno de isomorfismo institucional (Dimaggio & Powell, 1983;
Powell & Dimaggio, 2012). O quadro terico-analtico at aqui apresentado nos
leva formulao da hiptese primria desta pesquisa: na ausncia dos incentivos
adequados nos marcos da reforma, no haveria condies de ocorrer competio
entre paradigmas, mas a manifestao de isomorfismo institucional como fenmeno
de interpretao e adequao das medidas que deveriam ser transformadoras.
A nova normatizao do FNDCT previu que pelo menos 30% dos recursos
deveriam ser aplicados nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Se de fato
houve o isomorfismo das medidas e intenes originais da reforma, ele dever ser
manifestado em uma poltica tpica do modelo hegemnico e, nela, as cotas de
30% devero ser obedecidas. A hiptese secundria considera que o isomorfismo
institucional poder ser verificado pelo seu impacto na dinmica de competio
por recursos entre os grupos de pesquisa localizados nas diferentes macrorregies
do Pas. Porque o isomorfismo implicaria a introduo de prioridades normativas
na alocao oramentria das polticas ordinrias de apoio ao pesquisador entre as
macrorregies.
As hipteses primria e secundria conjugadas articulam a sentena que
define o desenho metodolgico da pesquisa: se as medidas da reforma foram alvo
de isomorfismo institucional, ento ser possvel detectar empiricamente esse
fenmeno a partir da investigao de prioridades na alocao oramentria entre as
macrorregies em polticas tpicas do paradigma hegemnico. A poltica especfica
que melhor representa esse paradigma a de bolsa e fomento do Conselho Nacional
de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
A importncia de elaborar mtodos e tcnicas de pesquisa capazes de abrir
a caixa preta do processo decisrio com rigor quantitativo decorre de sua
utilidade para a anlise de casos em que as informaes so contraditrias ou no
disponveis. A principal contribuio deste trabalho, portanto, est na sua proposio
metodolgica. Ela utiliza um referencial terico-quantitativo inicialmente concebido
para a avaliao de competio e alocao de prioridades em processos de partilha
oramentria entre programas de uma mesma agncia, para avaliar a alocao de
prioridades entre diferentes macrorregies na implementao de uma poltica.
A investigao da dinmica de alocao oramentria entre as macrorregies ser
realizada por meio do uso de ndices de prosperidade competitiva e de prioridade
poltica introduzidos pelo trabalho de Peter Natchez e Irving Bupp, quando
criticaram a tese incrementalista de Wildavsky e colaboradores, que remonta
33
dcada de 1970. Por conta da importncia desse instrumental metodolgico e

da pouca difuso desse debate na literatura em portugus, vamos apresent-lo, a
seguir, numa reviso sobre o assunto.
Teoria do oramento: analisando competio e coordenao

Aaron Wildavsky dizia que as prerrogativas sobre a alocao oramentria
sintetizavam o poder de governar (Wildavsky, 1964). No h dvidas de que a
dinmica interna dos governos e as caractersticas das instituies manifestamse no processo oramentrio. Ocorre que, no exerccio do poder de governar,
consensos e conflitos permeiam as arenas decisrias da alocao de oramento.
A anlise da partilha de recursos de polticas e programas entre entes de uma
federao poder acusar os nveis de consenso e conflito. O problema que o marco
analtico quantitativo proposto por Wildavsky e colaboradores, conhecido como
incrementalismo, incapaz de identificar a ocorrncia de competio e conflito.
O poder de governar tambm o poder de alocar prioridades, de intermediar
competies e de induzir consensos. Nos processos de alocao oramentria
esto embutidas a definio de prioridades e a intermediao em ambientes de
competio. A seguir, vamos apresentar uma breve reviso das metodologias que
conectam os resultados de alocao oramentria com o comportamento poltico
de atores e instituies.
Agncia e programa: a teoria poltica do oramento
A anlise de uma poltica pblica pode ser realizada por meio da observao
das sries de variaes na sua alocao oramentria. Nesse vis analtico, assumese que os modos de interao entre os atores e as instituies responsveis pela
poltica manifestam-se na dinmica dos resultados de execuo oramentria, ideia
que remonta aos trabalhos de Aaron Wildavsky e colaboradores, entre as dcadas de
1960 e 1970 (Wildavsky, 1964; Davis, Dempster & Wildavsky, 1966 E 1974; Dempster
& Wildavsky, 1979). As concluses de Wildavsky sobre a natureza incremental
das polticas pblicas partiram da observao emprica de que os resultados da
alocao oramentria para uma agncia, ao longo do tempo, possuam uma mdia
bem definida e estvel. Isso implicava assumir que, em cada ciclo de partilha, o
resultado de cada agncia dependeria unicamente do seu resultado anterior, com
probabilidades iguais de sofrer incrementos ou decrementos. Os pressupostos do
incrementalismo afirmam que a estabilidade seria a sntese da melhor descrio
para os regimes dinmicos das polticas pblicas.
O incrementalismo de Wildavsky, no entanto, foi questionado por autores
que identificavam outros padres dinmicos de alocao oramentria. A mais
34
contundente crtica nessa direo foi formulada por Peter Natchez e Irvin Bupp
(Natchez & Bupp, 1973). Eles afirmaram que a constatao de Wildavsky e seus
colaboradores era a mais adequada para descrever o regime de alocao entre
agncias do governo. Se a anlise ocorresse no nvel dos programas, outros efeitos
viriam tona devido aos padres mais conflituosos de interao entre atores e
instituies. Isso tornaria os padres dinmicos mais complexos, evidenciando
dinmicas fora do equilbrio. Natchez & Bupp identificaram a ocorrncia de
competio entre os programas, que dividiriam o total do oramento alocado
para uma agncia como um jogo de soma zero. Em outras palavras, constataram
a natureza conflitiva dos processos de alocao oramentria realizada por uma
agncia entre seus diferentes programas.
Essa constatao pode ser estendida para o nvel mais interno de anlise de um
programa, nos casos em que ele prev a partilha de oramento entre atores que
possuem a mesma atribuio em sua implementao. A partilha do oramento de
um programa entre atores diferentes tambm um jogo de soma zero. Os atores
podem competir para aumentar suas respectivas propores do oramento dos
programas, tornando os padres dinmicos de alocao oramentria to complexos
quanto os encontrados entre programas de uma mesma agncia. A competio
entre programas mediada pela prpria agncia, que tem a prerrogativa de definir
prioridades. O mesmo pode acontecer no nvel interno de um programa: embora os
atores tenham as mesmas atribuies, diferentes prioridades podem se manifestar
no processo decisrio, gerando assimetrias na alocao oramentria que estaro
vinculadas a capacidades ou interesses.
Veremos adiante, de forma mais detalhada, como a teoria poltica do oramento
foi estabelecida por Wildavsky. Na sequncia, vamos apresentar o contraponto de
Natchez & Bupp.
O incrementalismo de Wildavsky
O processo oramentrio, como fenmeno poltico, pode ser entendido
como uma complexa trama de interaes entre diferentes nveis da burocracia
e atores do Legislativo submetidos a diferentes nveis de presso exercidos por
atores da sociedade civil ao longo do tempo. Qualquer tentativa de formalizlo particularmente deve ser compreendida como uma simplificao de seus
mecanismos reais. O incrementalismo compreende o processo oramentrio como
um complexo de barganhas que ocorrem na interao entre agncias e seus rgos
hierarquicamente superiores, na dinmica de alocao oramentria, como os
rgos do Legislativo. As interaes ocorrem entre dois atores submetidos a algum
tipo de relao hierrquica.
35
Embora cada agncia tenha como objetivo o aumento de sua parcela de oramento,
o que pode sugerir a ocorrncia de competio entre elas, seus esforos estariam
concretamente direcionados para melhorar os resultados obtidos na interao com
os nveis hierarquicamente superiores da estrutura burocrtica, no lugar de perseguilos em oposio ao resultado de outras agncias. O sucesso das estratgias definido
pela forma como as solicitaes de incremento ao oramento de uma agncia so
tratadas individualmente, sem relao com o tratamento recebido por outras. Por
isso, no incrementalismo no possvel abordar efeitos de competio.
O modelo bsico do incrementalismo difundido por Davis, Dempster & Wildavsky
dado pelas seguintes equaes:
t = 0 yt 1 + t
(1)
yt = 0t + t
(2)
Onde t a demanda de oramento apresentada pela agncia no ano t; yt o
oramento concedido para a agncia no mesmo ano; yt 1 o oramento concedido
para a agncia no ano anterior; 0 e 0 so os parmetros da regresso; e t e t
so erros estocsticos. A anlise incrementalista estabelece que o parmetro 0
seja menor que a unidade, indicando que o oramento requisitado sofre cortes
sistematicamente, e o parmetro 0 seja maior que a unidade, o que indicaria a
sistemtica tentativa da agncia de barganhar aumentos em seu oramento. Uma
importante limitao desse modelo que ele somente capaz de testar regimes
dinmicos oramentrios em estado de equilbrio, ou seja, quando as flutuaes
do oramento da agncia ao longo do tempo possuem uma mdia bem definida e
estvel (distribuio leptokrtica).
Recentemente, Dezhbakhsh, Tohamy & Aranson (2003) introduziram um novo
modelo quantitativo para testar o incrementalismo, como alternativa ao modelo
inicial de Davis, Dempster & Wildavsky. Os autores inovaram utilizando uma
distribuio de Poisson como modelo de previso das sries temporais de alocao
oramentria, que capaz de produzir resultados no estacionrios, ou seja, fora
do equilbrio representado por distribuies leptokrticas. Em outro trabalho,
Tohamy, Dezhbakhsh & Aranson (2006) utilizaram o modelo quantitativo anterior
para propor uma nova teoria poltica do oramento. Nessa nova teoria, a alocao
oramentria seria o resultado da estratgia poltica do Legislativo como resposta
s presses de grupos de interesse e s restries de natureza econmica.
Um aspecto importante que merece ser discutido antes de seguirmos adiante
diz respeito centralidade das medidas de desempenho do oramento para os
resultados de anlise. A medida do desempenho (entendido como desempenho na
dinmica de barganha, se a anlise incrementalista, ou desempenho na dinmica
competitiva) por meio da indicao direta do quantitativo monetrio alocado para
36
a agncia no capta as variaes percentuais das fatias de oramento no total do

oramento distribudo, nem consegue indicar mudanas relativas entre as agncias.
Se o oramento total disponvel aumenta, levando a que todas as agncias recebam
aumentos monetrios, somente uma medida relativa de desempenho oramentrio
poder captar resultados de dinmicas competitivas. Embora seja esperado que
os efeitos conflitivos da competio sejam reduzidos se o oramento de todos
aumenta, no podemos, no entanto, afirmar que a competio no acontece. A
questo encontrar uma medida de desempenho que consiga evidenci-la, se esse
for o objetivo da anlise.
O competitivismo de Natchez-Bupp
A abordagem crtica do incrementalismo apresentada por Natchez & Bupp
(1973) foi elaborada a partir da constatao emprica de ocorrncia de padres no
incrementais na alocao oramentria no nvel dos programas. A competio entre
programas de uma mesma agncia nos processos de partilha de oramento originaria
os padres no estacionrios frequentemente encontrados. Evidncias posteriores
mostraram que esses padres tambm poderiam ser encontrados no nvel de
agncias, o que indicaria a ocorrncia de competio tambm entre elas (Gist, 1982).
A crtica ao incrementalismo foi construda a partir de dois fundamentos
analticos: o primeiro o que desloca a ideia de barganha, sugerida por Wildavsky
e colaboradores, entre o programa (ou agncia) e os decisores hierarquicamente
superiores para a ideia de competio entre os programas. Em outras palavras,
onde os autores incrementalistas enxergavam a tentativa de melhorar os resultados
oramentrios obtidos na interao com os nveis hierarquicamente superiores da
estrutura burocrtica, Natchez & Bupp viam essa mesma tentativa como oposio
aos resultados de outras agncias. Para eles, o processo oramentrio estava
embutido em um ambiente competitivo, que, no entanto, no era possvel de
ser verificado por meio da medida de desempenho no processo oramentrio,
comumente utilizada pelos autores do incrementalismo. Nisso consiste o segundo
fundamento analtico de sua teoria: a medida de desempenho no processo
oramentrio deve considerar a fatia percentual do oramento total da agncia
alocada para o programa. Ou seja, a fatia oramentria de cada programa (agncia),
em cada ciclo de execuo, deve ser estudada como frao do oramento total
partilhado. Dessa forma, possvel identificar a dinmica das prioridades polticas
embutidas nas dinmicas de alocao oramentria.
As solicitaes de incremento oramentrio para os programas ou agncias
so, antes de tudo, apelos por aumento de sua fatia percentual no oramento
total, o que somente poder ocorrer se outros programas ou agncias perderem
37
participao percentual: trata-se de um jogo de soma zero, de uma competio

intermediada pelos interesses dos decisores, que alocam diferentes prioridades
para os programas ou para as agncias. O desempenho no processo oramentrio,
em um ambiente de competio, uma evidncia dessa intermediao; por isso,
Natchez & Bupp introduziram um ndice capaz de mensurar, em termos relativos,
o sucesso poltico de cada unidade de anlise sujeita partilha de oramento
(programa ou agncia) na dinmica de competio por incrementos em sua fatia
percentual do oramento total. O ndice de prosperidade da unidade de anlise i
no ano n definido como:
Onde yi,n a fatia percentual do oramento total alocado para a unidade i no

ano n e N o nmero de anos do perodo analisado. Outro indicador, derivado do
ndice de prosperidade, serve para comparar a prioridade poltica conferida a cada
unidade de anlise (programa ou agncia) durante o perodo analisado. Trata-se da
variao mdia do ndice de prosperidade calculado para todo o perodo de anlise,
escrito como:
Onde N o nmero de anos ou ciclos de alocao oramentria. A variao

mdia do ndice de prosperidade i foi utilizada pelos autores do competitivismo
como medida da prioridade que uma agncia ou programa recebe no processo de
alocao oramentria. Eles introduziram esses indicadores em uma anlise sobre
prioridades de diferentes programas de pesquisa e desenvolvimento (P&D) na rea
de defesa dos Estados Unidos, entre 1958 e 1972. Vamos retom-los para analisar
nveis de competio e prioridades de natureza federativa nos gastos com bolsa e
fomento do CNPq, entre os anos de 1996 e 2013.
A reforma da poltica de cincia, tecnologia e inovao do Brasil e os gastos

com bolsa e fomento
Paradigmas de polticas de cincia, tecnologia e inovao
A literatura dedicada aos estudos da relao entre cincia, tecnologia e sociedade
descreve uma conhecida controvrsia que, embora j no esteja to presente nos
peridicos especializados, ainda permeia disputas entre agncias e entre programas
desse campo de polticas pblicas. Ao longo da dcada de 1970 e 1980, duas vises
conflitavam sobre como a produo de conhecimento cientfico e sua incorporao
no sistema social e econmico ocorreriam. A primeira era o fundamento do modelo
38
science push: seus pressupostos assumiam que a transformao do conhecimento

cientfico em tecnologia e sua apropriao pela sociedade ocorreriam em uma
cadeia linear, comeando pela cincia bsica at chegar produo de bem-estar
social. No polo oposto, estava o modelo demand-pull, assumindo que as demandas
concretas da sociedade, de maneira geral, e do mercado, em particular, que
orientariam as atividades de P&D, que ento resultariam em inovaes e bem-estar
(Velho, 2010 e 2011).
Essa controvrsia tambm influenciou as polticas de inovao dos pases mais
afastados dos centros definidores da dinmica tecnolgica global. Eles teriam
incorporado inicialmente o modelo science push, que ganhou vulto no final da
Segunda Guerra Mundial, como uma imitao das polticas adotadas principalmente
nos Estados Unidos. A dificuldade para obter trajetrias virtuosas de crescimento
econmico e industrial a partir de desenvolvimento tecnolgico autnomo mostrou
os limites do modelo science-push nessas regies do mundo. Isso levou adoo de
reformas das polticas de cincia, que passaram a incorporar aspectos do modelo
demand-pull (Dagnino & Thomas, 1996).
No Brasil, essa reforma ocorreu ao longo dos anos da dcada de 1990, tendo
seu pice entre o final desse perodo e o incio dos anos 2000, com a legislao que
reestruturou e regulamentou o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico FNDCT (Pacheco, 2003). A poltica que vamos analisar neste trabalho,
a de bolsa e fomento do CNPq, tem como caracterstica principal a concesso de
bolsas e de recursos diretos ao pesquisador. O argumento principal desse tipo de
poltica de que o trabalho do cientista seria o motor fundamental de uma provvel
cadeia de benefcios sociais que decorrem das atividades em C&T, argumento
tpico do modelo science-push. O isomorfismo das diretrizes originais da reforma
do perodo 1999-2002 poder ser atestado se conseguirmos comprovar, com rigor,
que a poltica de bolsa e fomento do CNPq fortemente financiada por recursos
do FNDCT. Isso seria uma evidncia de que, no Brasil, o modelo science-push teria
desenvolvido bases institucionais capazes de estabilizar fortemente a PCTI em torno
de seus pressupostos.
A estrutura e os objetivos da reforma
As receitas do FNDCT destinadas ao financiamento das polticas de cincia, tecnologia
e inovao so oriundas de contribuies de interveno no domnio econmico,
destacadamente, a chamada CIDE Inovao (Lei n 10.168, de 29/12/2000), e de
compensaes financeiras sobre o uso de recursos naturais, apelidadas de royalties.
Um dos aspectos polmicos da discusso recente sobre os chamados royalties do
petrleo dizia respeito, muitas vezes de forma no to explcita, s alquotas,
39
que estabeleciam o mnimo de 30% de aplicao dos recursos nas regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste, institudos pelas leis que regulamentaram a utilizao dos
recursos do FNDCT na reforma do perodo 1999-2002.
A legislao regulamentadora introduziu os fundos setoriais, cotas percentuais
do FNDCT destinadas a setores especficos de atividade econmica. Alm da
aplicao mnima de 30% nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste prevista pela
maioria dos fundos setoriais, a Lei n 11.540/2007 estabeleceu a aplicao mnima
de 40% do oramento do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI) em
programas de fomento capacitao e ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico
das regies Norte e Nordeste. Esse tipo de fomento tem as marcas do modelo
science push.
Embora a cota de 40% do oramento do MCTI introduzida em 2007 tenha
deixado de existir em 2012, com a entrada em vigor da Lei n 12.734/2012 (que
determinou novas regras de distribuio entre os entes da Federao dos royalties
e da participao especial devida em funo da explorao de petrleo, gs natural
e outros hidrocarbonetos fluidos, e para aprimorar o marco regulatrio sobre
a explorao desses recursos no regime de partilha), ela tem influncia sobre o
perodo de nossa anlise porque esteve vigente entre 1996 e 2013.
Sobre a natureza das reformas, Carlos Pacheco afirmou que:
A consolidao da ps-graduao correspondeu a um grande esforo de
qualificao de pessoal e fortalecimento da pesquisa acadmica, que deveria ser
acompanhado pelo fortalecimento tecnolgico das empresas. Essa dimenso
foi sempre a parte frgil do modelo e sua debilidade, ao invs de conduzir
reviso das polticas, reforou seu lado acadmico[...] (Pacheco, 2003, p. 9).
O autor, que esteve frente das iniciativas polticas da reforma, conclui mais
adiante que a necessidade de superar a histrica desarticulao entre essa poltica
e a poltica industrial foi o objetivo central das reformas iniciadas no Brasil em 1999
(Pacheco, 2003).
De forma explcita, possvel verificar que a inteno fundamental das medidas
reformadoras era a de introduzir um mecanismo consistente de financiamento para
polticas alinhadas ao paradigma do modelo demand-pull. No entanto, no havia
a previso de medidas de natureza institucional que incentivassem a mudana
de comportamento de setores da comunidade cientfica, por exemplo, para o
alinhamento real de suas agendas de pesquisa na direo de demandas concretas
da realidade brasileira. Aprofundando o exemplo, as diretrizes que avaliam os
programas de ps-graduao que emanam da Capes seguiram adotando diretrizes
do modelo science-push. O pesquisador, em geral professor universitrio, que se
40
desvia das diretrizes que avaliam os programas de ps-graduao, com o propsito

de adotar a postura exigida pelo modelo demand-pull, penalizado e impacta
negativamente o programa ao qual estiver vinculado.
Na prxima seo, vamos utilizar os ndices introduzidos por Natchez-Bupp
para avaliar a intermediao do CNPq na competio por recursos entre os
pesquisadores das diferentes macrorregies do Pas. Se a intermediao refletir
as prioridades previstas pelas normas de implementao do FNDCT, teremos um
indcio de isomorfismo institucional no setor de C&T brasileiro.
Anlise dos gastos com bolsa e fomento: desempenho e prioridades entre

as regies
Nesta parte do trabalho, queremos verificar se as exigncias normativas para
a alocao oramentria dos recursos do FNDCT implicaram novos padres de
intermediao do CNPq na partilha dos recursos de bolsa e fomento entre os
estados e entre as macrorregies. A partir dos indicadores de nvel de desempenho
na competio pelo oramento e de prioridade alocada pela agncia propostos por
Natchez & Bupp, vamos analisar o impacto nos recursos de bolsa e fomento do CNPq
devido s mudanas normativas na partilha de recursos introduzidas pela legislao
reformadora dos anos de 1990 e 2000. Os gastos com bolsa e fomento so marcados
por processos que os tipificam ainda como science-push: eles preveem a anlise de
mrito realizada pelos comits assessores, um procedimento de reviso por pares;
os recursos so disponibilizados para o apoio direto s atividades do pesquisador,
numa relao da agncia com uma pessoa fsica e sua proposta de pesquisa; a
publicao de artigos cientficos corriqueiramente utilizada como parmetro de
aferio do atingimento das metas.
A anlise que vamos apresentar considera que os pesquisadores sediados nas
diferentes macrorregies competem por fatias percentuais do oramento, mas sob a
intermediao do rgo de fomento: o CNPq. Com a anlise, queremos compreender
como e se o CNPq aloca prioridades entre as macrorregies do Pas. Se os nveis
de desempenho competitivo das macrorregies forem similares durante o perodo da
anlise e os ndices de prioridade forem prximos de zero, teremos uma forte evidncia
de que o regime de alocao oramentria incremental. Caso contrrio, a nossa tarefa
ser interpretar as causas dos diferentes desempenhos e prioridades alocadas.
Nessa anlise, investigamos no nvel mais interno da poltica de bolsa e fomento
o tipo de intermediao da agncia nos processos de alocao oramentria. A
anlise sobre dinmicas competitivas exige que tabulemos os dados em termos da
fatia percentual apropriada pelos grupos de pesquisa de cada estado da Federao,
em cada ciclo de execuo da poltica.
41
Na anlise, vamos investigar os resultados da partilha oramentria como uma

dinmica competitiva entre as regies Norte, Nordeste, Sul, Sudeste e Centro-Oeste.
Vamos tambm destacar a dinmica de partilha para cinco estados: So Paulo, Rio
de Janeiro, Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Pernambuco. Sua escolha se deve
ao protagonismo que tiveram nas ltimas dcadas nos resultados e na poltica
institucional de cincia e tecnologia. As elites polticas da comunidade cientfica
dos estados de So Paulo e Pernambuco tiveram, nesse perodo, papel de destaque
na direo dos rgos nacionais que implementam e formulam os programas de
apoio pesquisa.
Os grficos a seguir mostram as fatias percentuais do oramento total destinado
bolsa e fomento pelo CNPq, apropriado pelas macrorregies e pelas unidades da
federao j citadas entre os anos de 1996 e 2013. Para as regies, apresentamos
dois grficos, um deles sem a Regio Sudeste para facilitar a visualizao e
comparao entre as demais regies.
Fonte: CNPq, 2014.
Figura 1: Percentual por regio nos gastos com bolsa e fomento do CNPq
42
Fonte: CNPq, 2014.
Figura 2: Percentual por regio nos gastos com bolsa e fomento do CNPq
(sem Regio Sudeste).
importante salientar que a variao de 1% no oramento da poltica nacional
de bolsa e fomento, que cabe aos grupos de um estado, bastante significativa. Esse
valor correspondeu cifra de R$ 13 milhes do total distribudo por essa poltica
no ano de 2009. Nesse mesmo ano, 10 fundaes estaduais de apoio pesquisa
(FAPs) tinham oramento total menor que isso (incluindo a do Rio Grande do Sul).
Para outras 10, esse valor correspondeu em mdia a 38% do seu oramento. Em
2009, 1% do oramento da poltica nacional de bolsa e fomento correspondeu a
1.8% do oramento total da Fapesp, 4.4% do oramento total da Faperj e 5.6% do
oramento total da Fapemig1. Se considerarmos que a distribuio desses recursos
um jogo de soma zero entre os grupos das unidades da Federao, a relevncia
das variaes de 1% tem impacto considervel.
Dados obtidos no portal do Conselho Nacional das Fundaes de Amparo Pesquisa <http://www.confap.org.
br/>, acessado em 31/01/2014.
43
Fonte: CNPq, 2014.
Figura 3: Percentual por estados nos gastos com bolsa e fomento do CNPq.
Em primeiro lugar, calculamos o ndice de prosperidade, conforme a proposta
de Natchez-Bupp, da fatia de oramento de cada macrorregio e de cada estado.
Ele vai indicar o sucesso de cada unidade de anlise (regio ou estado) no processo
competitivo de partilha oramentria. A Tabela 1 a seguir apresenta os resultados
dessa anlise.
A Tabela 1 j permite descartar a hiptese de que o regime de alocao seja
do tipo incremental. Se assim fosse, as macrorregies deveriam apresentar pouca
variao nesse ndice durante o perodo. Aprofundando a anlise, vamos obter a
mdia aritmtica das variaes anuais do ndice de prosperidade, o que nos leva a
um indicador de prioridade de cada regio em perodos especficos. Esse indicador
captura a prioridade poltica alocada entre os atores que competem pela partilha
dos recursos em determinado perodo.
44
Tabela 1: ndices de prosperidade da partilha oramentria por regio (1996-2013)

Ano
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
1996
55
68
114
88
100
1997
64
83
109
89
102
1998
70
90
107
91
99
1999
81
95
104
95
96
2000
62
96
104
101
87
2001
87
101
100
106
90
2002
80
92
101
109
100
2003
85
87
103
108
89
2004
108
102
99
101
94
2005
92
101
101
98
94
2006
136
103
100
96
87
2007
137
119
95
100
84
2008
149
113
93
101
98
2009
124
106
95
102
106
2010
129
113
92
103
110
2011
126
110
94
100
114
2012
114
111
92
105
117
2013
93
107
93
104
128
Fonte: Elaborao prpria.
Obtivemos a prioridade para cada regio em dois recortes temporais especficos.

Assim, foi possvel comparar as prioridades regionais nos governos de Fernando
Henrique Cardoso e Lula da Silva/Dilma Rousseff. Procedemos anlise para o
perodo que vai de 1996 at 2002, que compreende a quase totalidade do Governo
Fernando Henrique Cardoso, e entre 2003 e 2013, perodo do Governo Lula da
Silva e parte do Governo Dilma Rousseff. Com esses recortes temporais, podemos,
para alm de comparar prioridades de governos, conhecer a natureza da alocao
de prioridades que antecederam os marcos da reforma e, posteriormente, saber
se o padro de alocao foi de alguma forma afetado. Queremos com isso verificar
o impacto que as reformas do setor de CT&I tiveram sobre uma poltica (a de bolsa e
fomento) alinhada com o modelo science-push. Se houve isomorfismo institucional das
medidas da reforma, ento a anlise de prioridade poltica na alocao oramentria
entre as macrorregies dever apontar a presena dominante de recursos do FNDCT
financiando a poltica de bolsa e fomento, o que seria indcio de que o paradigma do
modelo demand-pull no se consolidou.
45
ndice de prioridade da partilha oramentria por regio e por perodos

Tabela 2: Anos 1996-2002
Regio
Prioridade
Norte
5.6
Nordeste
4.0
Sul
3.4
Centro-Oeste
-0.2
Sudeste
-2.4

Regio
Prioridade
Centro-Oeste
3.8
Nordeste
1.9
Norte
0.7
Sul
-0.4
Sudeste
-1.0

Regio
Prioridade
Norte
2.3
Nordeste
2.3
Centro-Oeste
1.7
Sul
1.0
Sudeste
-1.2
Perodo 1996-2002
O perodo coincide com quase todo o mandato de Fernando Henrique Cardoso.
A Tabela 2 mostra que as regies Norte, Nordeste e Sul, nessa ordem, obtiveram
prioridade na partilha de recursos. A prioridade quase nula para a regio CentroOeste indica que sua participao percentual na partilha oramentria foi mantida
estvel; a prioridade negativa para a Regio Sudeste indica que ela foi a nica
perdedora na competio pelo oramento e na alocao de prioridades no perodo.
Numa primeira abordagem, pode-se sugerir que, embora as reformas do
setor de CT&I ainda estivessem por ser consolidadas no incio dos anos 2000, a
46
ideia de priorizao das regies Norte e Nordeste j comporia as diretrizes da

agncia implementadora da poltica. Seus ncleos decisrios, de alguma forma,
j implementavam as diretrizes de priorizao. O Grfico da Figura 2 mostra que
o Estado de So Paulo perdeu participao percentual na partilha do oramento
a partir de 1996, assim como o Estado do Rio de Janeiro, que entrou num longo
perodo de lento declnio a partir desse perodo.
Ocorre que a racionalidade da poltica de bolsa e fomento, do tipo science-push,
no guiada pelos diagnsticos de desenvolvimento econmico que apontam as
questes regionais como elemento central. Porque esse diagnstico est inscrito
em um elenco de preocupaes mais prximo de uma poltica do tipo demandpull. Os interesses e argumentos consolidados em torno da poltica de tipo sciencepush j eram, e ainda so, muito fortes e bem estabelecidos no contexto geral da
poltica de C&T brasileira. No entanto, a prioridade concedida s regies Norte e
Nordeste, que antecedeu as cotas mnimas de 30% introduzidas pela legislao
dos fundos setoriais, pode tambm estar relacionada aos desafios polticos que
o novo ambiente institucional trouxe com o boom de criao das fundaes de
apoio pesquisa (FAP) ao longo dos anos 1990. At o final da dcada de 1980,
existiam somente trs fundaes estaduais de apoio pesquisa: a Fapesp, criada
em 1960, a Fapergs, criada em 1964, e a Fapemig, criada em 1985. Em 2012, entre
os 27 Estados da Federao, 26 possuam rgos para a execuo de polticas de
bolsa e fomento similares s do CNPq. Entre 1990 e 2012, foram criadas as outras
23 FAPs que compem o nmero atual. Dessas, metade foi criada entre 1990 e
2002.
possvel que a capacidade competitiva de grupos de pesquisa dos estados
nos quais se criavam as novas FAP tenha sido fortalecida. Seja porque uma fonte
adicional de recursos melhoraria a infraestrutura para a atividade cientfica e
melhoraria as condies de disputa de recursos nos editais do CNPq, seja porque
tambm o fortalecimento da representao poltica desses grupos no processo
decisrio nacional aumentaria suas chances de sucesso na alocao oramentria
dos recursos federais. Outra possibilidade a de que os prprios dirigentes da
poltica nacional tenham evitado o estabelecimento de um ambiente de competio
vertical entre a agncia do Governo Federal e as novas agncias estaduais. Assim, os
estados que se apropriavam de grandes fatias percentuais tiveram que ceder, para
que a agncia federal pudesse enfrentar esse novo contexto.
A firme diminuio da fatia percentual do Estado de So Paulo a grande marca
desse perodo. Para compreender isso, devemos levar em conta que o PSDB era o
partido que dirigia tanto o Governo Federal quanto o Governo do Estado de So Paulo.
No h razes para supor a ocorrncia de competio vertical entre o CNPq e a Fapesp.
47
As duas agncias tinham como presidentes cientistas oriundos de universidades

paulistas: Carlos Henrique de Brito Cruz, presidente da Fapesp entre 1996 e 2002,
era da Unicamp, enquanto que Jos Galizia Tundisi, presidente do CNPq entre 1995 e
1999, era da USP, o que, em tese, facilitaria um possvel entendimento sobre as cifras
oramentrias que seriam destinadas aos grupos de pesquisa do estado.
O Estado de So Paulo ficava com quase 35% do oramento federal de bolsa e
fomento em 1996, enquanto que em 2001 sua fatia era menor que 28%. Calculamos
a correlao de Pearson para a srie de variaes percentuais do oramento
executado pela Fapesp e pelo CNPq no Estado de So Paulo, entre os anos de 1996
e 2002. A forte correlao negativa encontrada (igual a -0.82) refora a ideia de
que esse perodo fora marcado pela coordenao executiva entre as duas agncias,
como um possvel esforo poltico para possibilitar o enfrentamento do novo
ambiente institucional que a criao das FAPs trazia.
A ideia de que o aumento do nvel de descentralizao da poltica de bolsa e
fomento ocasionado pela criao das FAPs tenha impactado a dinmica de alocao
oramentria da mesma poltica implementada pelo CNPq encontra respaldo numa
linha recente de trabalhos como o de Wlezien & Soroka (2012). Os autores analisaram
diversos campos de polticas pblicas em 17 pases e encontraram evidncias de
que os padres de alocao oramentria so sensveis a aspectos institucionais
como seu nvel de descentralizao. Essa constatao corrobora a afirmao de
Downs (1999) de que o nvel de federalismo entendido como a diviso vertical
de poderes, por aumentar o nmero de diferentes governos atuando nos mesmos
campos de poltica afeta sua responsividade e, portanto, os padres de alocao
oramentria. Em reas como as de polticas de C&T, essa relao causal merece ser
mais bem entendida em virtude de suas especificidades.
Perodo 2003-2013
As prioridades indicadas para esse perodo pela Tabela 3 parecem incorporar os
efeitos das reformas efetivadas no perodo anterior. Como j discutimos, as reformas
tinham o carter de introduzir a demanda como impulsionadora de programas e do
funcionamento sistmico do complexo de C&T do Pas. Mas a constatao de que um
aspecto importante da reforma, que foram as priorizaes regionais, manifestado
numa poltica que deveria ser um enclave seguro do modelo science-push, chama
a ateno para a possibilidade de que os recursos do FNDCT tenham financiado
exatamente o modelo de poltica com o qual a reforma desejava concorrer.
Em que pese a queda de prioridade da regio Norte e Nordeste e o aumento
de prioridade para a Regio Centro-Oeste, esse perodo marca o isomorfismo
institucional que reorientou as diretrizes da reforma. O Grfico da Figura 4 mostra
que as prioridades do perodo anterior (1996-2002), embora tenham sido orientadas
48
para as regies Norte e Nordeste (e tambm Sul), no tinham como alvo o alcance de
um patamar de percentual oramentrio para as regies Norte, Nordeste e CentroOeste. Isso somente ocorre de forma clara a partir de 2004, quando a soma dos
percentuais das trs regies mantida prxima dos 30% exigidos para a utilizao
de recursos do FNDCT. No entanto, esse patamar obtido a partir da priorizao
da Regio Centro-Oeste, com o sacrifcio do padro de prioridades recebido pelas
regies Norte e Nordeste no perodo 1996-2002.
Fonte: CNPq, 2014.
Figura 4: Percentual agregado das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste nos

gastos com bolsa e fomento do CNPq
Se houve o mpeto de moldar os interesses estabelecidos pelo modelo sciencepush na reforma do perodo 1999-2002, ele parece ter sido reorientado durante o
perodo 2003-2013. Um marco legal importante da poltica desse perodo foi a edio
da Lei n 11.540/2007, que introduziu modificaes na legislao que regulava o
FNDCT. Uma nova cota mnima para aplicao de recursos de carter regional foi
introduzida. A previso era de que, do total de recursos destinados ao MCTI, pelo
menos 40% deveriam ser aplicados em programas de fomento capacitao e ao
desenvolvimento cientfico e tecnolgico das regies Norte e Nordeste. O tipo de
49
fomento a que a norma est referida j indica o modelo de poltica do tipo sciencepush como referncia para a aplicao dos recursos da cota.
Um aspecto importante do perodo em anlise a presena de polticos

oriundos do Estado de Pernambuco em postos de direo de rgos e agncias
ligados ao MCTI. O ento deputado federal Eduardo Campos e, posteriormente,
o professor da UFPE, Srgio Rezende, estiveram frente do rgo entre 2004 e
2010. Com isso, cientistas de universidades pernambucanas vivenciaram a mesma
experincia que os paulistas no Governo de Fernando Henrique Cardoso: entre
2007 e 2010, eles protagonizavam a poltica nacional e a poltica estadual de bolsa
e fomento pesquisa. Calculamos a correlao de Pearson para a srie de variaes
percentuais do oramento executado pela Fapepe e pelo CNPq entre os anos de
2006 e 2011, assim como fizemos para o Estado de So Paulo entre 1996 e 2002.
Encontramos tambm uma correlao negativa (igual a -0.29). Entre os estados
analisados, somente esses dois apresentam correlao negativa para esses dados, o
que pode indicar que essa experincia poltica, a de dirigir ao mesmo tempo rgos
federais e estaduais de fomento C&T, pode contribuir para o estabelecimento de
capacidades de coordenao entre as agncias de diferentes esferas de governo.
Consideraes finais
Neste trabalho, analisamos os gastos federais em bolsa e fomento C&T porque
so os que melhor representam o paradigma conhecido como science-push. As
medidas adotadas pela reforma da poltica de C&T no final dos anos 1990 pretendiam
consolidar um mecanismo de financiamento para aes alinhadas com um paradigma
alternativo, o demand-pull. A expectativa era de que os dois paradigmas mantivessem
um nvel de competio capaz de induzir um ambiente favorvel interao entre
a atividade cientfica e a realidade econmica e social brasileira. Confirmamos a
hiptese inicial de que as medidas da reforma sofreram isomorfismo, o que explica
a no consolidao do paradigma alternativo. Apresentamos uma metodologia
apoiada em abordagens competitivas da teoria poltica do oramento para comprovar
essa hiptese. Analisamos, em uma poltica do modelo science-push, os nveis de
priorizao regional na alocao oramentria. Identificamos a ocorrncia dos
padres de alocao de oramento que foram definidos para as polticas do modelo
demand-pull, o que nos leva a afirmar que o mecanismo de financiamento elaborado
pela reforma seguiu financiando polticas do tipo science-push.
A principal contribuio deste trabalho est na construo metodolgica, que
utilizou um referencial terico-quantitativo concebido para a avaliao de competio
e alocao de prioridades em partilha oramentria entre programas de uma mesma
agncia para avaliar a alocao de prioridades entre diferentes macrorregies na
50
implementao de uma poltica. Com esse enfoque, foi possvel identificar que j
havia alguma lgica federativa guiando a dinmica de intermediao do CNPq na
alocao oramentria dos recursos da poltica de bolsa e fomento, mesmo antes
da entrada em vigor das novas normas do FNDCT. Isso, por si, j uma constatao
de relevncia, se levarmos em conta que esse tipo de poltica no considera que
redistribuies regionais so objetivos a ser considerados. Uma possvel explicao,
cuja comprovao excede os objetivos deste trabalho mas projeta desdobramentos
futuros , a de que o crescente nvel de descentralizao das polticas de modelo
science-push imposto pela criao de vrias agncias estaduais de fomento C&T,
ao longo dos anos 1990, tenha redefinido politicamente as condies de competio
entre os pesquisadores pelos recursos de bolsa e fomento do CNPq.
Comprovamos a ocorrncia de isomorfismo institucional da reforma quando
detectamos a reorientao das prioridades alocativas dos recursos de bolsa e
fomento a partir de meados dos anos 2000. Essa reorientao evidenciou, de um
lado, a priorizao da Regio Centro-Oeste, e de outro, o cumprimento da cota
de 30% para os gastos de uma poltica que no refletia as diretrizes e intenes
iniciais da reestruturao do FNDCT. Isso um indcio de que esse instrumento de
financiamento, inicialmente projetado para apoiar programas do modelo demandpull, passou a financiar o mesmo modelo de poltica que hegemonizava o ambiente
institucional, e para o qual se tentava construir alternativas.
Utilizamos o termo reforma como descritor do conjunto de marcos normativos
editados entre 1999 e 2002 que mudou o regime operacional dos recursos do FNDCT,
porque foi assim que seus artfices o denominaram. Sobre isso, argumentamos que
aquelas iniciativas, por si, no seriam capazes de modificar a trajetria institucional
da poltica de C&T brasileira. Ela foi, de fato, uma reforma incompleta, porque no
previa a reorientao dos mecanismos institucionais que reforam comportamentos
de atores que so centrais para a implementao das polticas.
Os padres cognitivos e comportamentais que regem o modelo de poltica de
C&T do tipo science-push j foram bastante discutidos e trabalhados por autores da
sociologia do conhecimento cientfico e por analistas da poltica de C&T brasileira.
Atuar sobre esses padres comportamentais condio preliminar para o sucesso
da tarefa de modific-los. Embora esteja ainda em aberto uma discusso pblica
mais ampla sobre qual modelo de reforma da poltica de C&T brasileira se deve
levar a termo, a constatao de que aconteceu uma fagocitose da proposta de
1999-2002 pelos padres interpretativos, simblicos e cognitivos que orientam
suas instituies, deve ser levada em considerao para qualquer proposta que, no
futuro, tenha como horizonte uma mudana efetiva de sua trajetria.
51
Berry, Christopher R.; Burden, Barry C.; Howell, William G. The president and the
distribution of federal spending. American Political Science Review, v. 104, n. 04, p.
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Analista de Cincia e Tecnologia do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao. Bacharel e Mestre em Fsica pela
Universidade Federal da Bahia; doutorando em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia.
Contato: joelmo.oliveira@gmail.com
53
54
Uriella Coelho Ribeiro, Joana Luiza Oliveira Alencar, Paula Pompeu Fiuza Lima, Clvis Henrique Leite de Souza e Isadora Araujo Cruxn
Experincias de monitoramento
dos resultados de conferncias
nacionais elementos para a
discusso sobre efetividade da
participao na gesto pblica
Uriella Coelho Ribeiro
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG)
Joana Luiza Oliveira Alencar

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
Paula Pompeu Fiuza Lima

Clvis Henrique Leite de Souza


Massachusetts Institute of Technology (MIT)

As conferncias nacionais so consideradas instrumentos importantes de ampliao
da participao social e das possibilidades de interao entre Estado e sociedade. Cada vez
mais frequente a realizao de conferncias e elas tm sido marcadas pelo envolvimento
de milhares de pessoas. Embora seja crescente a sua realizao, muitas questes ainda
no foram respondidas sobre o que acontece aps o evento e no h clareza sobre como
elas impactam a gesto governamental. Diante desse panorama, este trabalho busca
compreender melhor as experincias de monitoramento dos resultados das conferncias:
suas prticas, potencialidades e desafios. Para tanto, o artigo apresenta de forma descritiva
quatro experincias investigadas: assistncia social, aquicultura e pesca, mulheres e
juventude. A pesquisa baseia-se em entrevistas com gestores pblicos e conselheiros, bem
como na anlise de documentos relacionados ao monitoramento das deliberaes das
quatro conferncias. O estudo busca mapear as formas de encaminhamento das demandas
apresentadas nas conferncias, apontando pistas sobre questes importantes em torno da
efetividade.
Palavras-chave: participao social, Estado e sociedade, polticas pblicas, monitoramento,
avaliao, estudo de caso
Artigo submetido em maro de 2014. Verso final em dezembro de 2014.
55
Experincias de monitoramento dos resultados de conferncias nacionais elementos para a discusso

Experiencias de monitoreo de los resultados de la conferencias nacionales elementos

para la discusin sobre la efectividad de la participacin en la gestin pblica
Las conferencias nacionales son consideradas instrumentos importantes para la
ampliacin de la participacin social y de las posibilidades de interaccin entre Estado y
sociedad. Cada vez es ms frecuente la realizacin de conferencias y ellas han sido marcadas
por el envolvimiento de millares de personas. A pesar de su creciente realizacin, muchas
cuestiones an no fueron respondidas sobre lo que sucede despus del evento e no hay
claridad sobre cmo ellas influencian la gestin gubernamental. En este contexto, el presente
trabajo busca comprender cuales son los encaminamientos dados a los resultados de las
conferencias. El objetivo es conocer mejor las experiencias de monitoreo, sus prcticas,
potencialidades y desafos. De este modo, el artculo presenta de forma descriptiva cuatro
experiencias analizadas: Asistencia Social, Acuicultura y Pesca, Mujeres y Juventud. El
estudio se basa en entrevistas con gestores pblicos y consejeros, as como el anlisis de
documentos relacionados al monitoreo de las deliberaciones de las cuatro conferencias. El
trabajo busca mapear las formas de encaminamiento de las demandas presentadas en las
conferencias, indicando pistas sobre cuestiones importantes en torno de su efectividad.
Palabras clave: participacin social, Estado y sociedad, polticas pblicas, monitoreo,
evaluacin, estudio de caso
Experiences in monitoring the results of national conferences elements for discussion on
the effectiveness of peoples participation in public management
National conferences are considered important tools to boost social participation and
to allow possibilities of interaction between State and civil society. Conferences are being
held more and more frequently. They have been marked by the involvement of thousands
of people. Despite their increasing occurrence, many questions go unanswered about what
happens after the event. It is not clear how they impact governmental conduct. Given this
backdrop, this paper attempts to comprehend what kind of direction is given to conference
results. The aim is to get to know better the experiences of monitoring: their practices,
potentialities and challenges. Therefore, the article presents in a descriptive format four
experiences investigated: Social Assistance, Aquiculture and Fishing, Women and Youth.
The research relies on interviews with public supervisors and counselors, as well as on
the analysis of documents related to the monitoring of the four conferences mentioned.
The study attempts to map the format of the directions taken by demands presented in
conferences, pointing out clues on relevant questions about their effectiveness.
Keywords: social participation, state and society, public policy, monitoring, evaluation,
case study
56
Introduo
As conferncias nacionais so consideradas instrumentos importantes de
ampliao da participao social em diferentes reas de poltica pblica (Souza
et al., 2013). Fazem parte de um conjunto de instituies participativas (IPs)1 cujo
objetivo ampliar as possibilidades de interao entre Estado e sociedade (Pires;
Vaz, 2012).
A partir do Governo Lula, as conferncias foram fortemente incentivadas
pelo Poder Executivo federal e tm sido apontadas pelos agentes polticos como
parte do conjunto de IPs adotadas como mtodo de governo. Entre 2003 e 2012,
foram realizadas quase 90 conferncias, que envolveram milhes de pessoas nos
processos de discusso e formulao de propostas e diretrizes para as polticas
pblicas, desde o nvel local ao nacional (Ipea, 2013a). Embora seja crescente a
realizao de conferncias nacionais, muitas questes ainda no foram respondidas
sobre o que acontece aps o evento e no h clareza sobre como elas impactam a
gesto governamental.
Diante desse panorama, este trabalho busca compreender quais so os
encaminhamentos dados aos resultados das conferncias. O objetivo conhecer
melhor as experincias de monitoramento: suas prticas, potencialidades e
desafios. Para tanto, o artigo apresenta de forma descritiva as experincias
investigadas. So consideradas prticas de monitoramento as tentativas de
rgos do Governo Federal (ministrios e secretarias) ou de conselhos de polticas
pblicas de acompanhar aes que visam atender s deliberaes das conferncias
nacionais.
Estudar as experincias permite que sejam mapeadas as formas de
encaminhamento das demandas apresentadas nas conferncias. Esse mapeamento
fornece pistas sobre questes importantes em torno da efetividade das conferncias,
uma vez que a implementao das decises constitui uma dimenso fundamental
das formas de participao ligadas s polticas pblicas (Avritzer, 2012).
A pesquisa baseia-se em entrevistas com gestores pblicos e conselheiros, bem
como na anlise de documentos relacionados ao monitoramento das deliberaes
de quatro conferncias: assistncia social, aquicultura e pesca, mulheres e
juventude. A escolha dessas polticas se baseia no fato de que existem diferenas
Avritzer (2009) define instituies participativas como formas diferenciadas de incorporao de cidados e
associaes da sociedade civil na deliberao sobre polticas. Dentre as formas, destacam-se as experincias de
oramento participativo, conselhos gestores e de poltica, e conferncias nacionais.
57

entre elas quanto necessidade de articulao com outros rgos para executar as
aes que atendam s propostas das conferncias, sendo, em cada caso, exigidos
arranjos para articulao e dilogo com outros rgos, em maior ou menor grau.
Entende-se que essas diferenas impactam as formas de monitoramento dos
resultados das conferncias.
O texto est organizado em quatro sees, alm desta introduo. A primeira
parte apresenta o conceito de conferncia nacional, entendida como um processo
do qual o monitoramento parte. A segunda seo lana algumas consideraes
sobre monitoramento de deliberaes de conferncias e monitoramento de
polticas pblicas. Em seguida, so apresentadas as experincias dos quatro casos
estudados, a partir de comparaes entre as formas de monitoramento. Por fim, o
texto traz reflexes sobre em que as prticas de monitoramento contribuem para
o estudo da efetividade das conferncias e das instituies participativas em geral.
As conferncias nacionais
As conferncias so canais institucionais de participao social, caracterizados
como processos peridicos de dilogo entre Estado e sociedade a respeito de um
tema. Sua realizao envolve desde a convocao pelo Poder Executivo federal
e o trabalho de organizao e mobilizao envolvido at a etapa nacional. Uma
vez convocada a conferncia, constitui-se uma comisso organizadora nacional.
Em seguida, os Poderes Executivos municipais e estaduais convocam as etapas
locais e formam-se as comisses organizadoras estaduais e municipais, que so
responsveis pela realizao de cada etapa.
Em cada etapa, so elaboradas propostas e eleitos representantes governamentais
e no governamentais que seguem etapa seguinte. Assim, propostas elaboradas nas
etapas municipais so discutidas na etapa estadual por delegados eleitos nas etapas
municipais. O mesmo ocorre quando se passa das etapas estaduais para a etapa
nacional. Apesar de a fase final abordar as demandas vindas das etapas preparatrias,
algumas conferncias permitem que novas propostas sejam elaboradas na etapa
nacional (Souza et al., 2013).
Os resultados da conferncia so encaminhados para os responsveis pela
organizao da conferncia, para serem organizados em um relatrio final ou
como listagem de demandas consolidadas como propostas. A Figura 1 retrata a
realizao da conferncia.
As conferncias so, em geral, realizadas para a formulao de propostas de
polticas pblicas, mas tambm costumam ter como objetivos a avaliao de
aes e realidades, o fortalecimento da participao e a afirmao de ideias e
58
compromissos. Segundo classificao dos objetivos das conferncias proposta por

Souza (2012) agendamento, avaliao, participao e proposio2 , percebese que 92% das 69 conferncias tpicas3 realizadas entre 2003 e 2011 indicaram
proposio como objetivo, enquanto 56% apontaram agendamento, 56% incluram
avaliao e 47% dos processos manifestaram o fortalecimento da participao
tambm como objetivo (Ipea, 2013a).
Fonte: Souza et al. (2013)
Figura 1: Etapa realizao do processo conferencial

Os resultados das conferncias podem variar de acordo com os objetivos
propostos. Algumas conferncias, por exemplo, tm como resultado a criao ou
reformulao e avaliao de um plano nacional de poltica, consolidado em eixos
temticos, diretrizes e objetivos. Em outros casos, a conferncia se organiza em
torno da estruturao ou avaliao de um sistema de poltica existente. Podemse gerar relatrios-sntese sobre o que foi debatido nas conferncias ou apenas
a transcrio das deliberaes resultantes das conferncias, sem nenhuma
Os objetivos foram considerados de agendamento quando se referiam difuso de ideias e afirmao de

compromissos. De avaliao, quando estavam em foco aes de diagnstico de uma situao ou avaliao
de polticas, inclusive apreciao do encaminhamento de deliberaes de conferncias. Os objetivos foram
considerados de participao quando falaram em ampliao ou fortalecimento de espaos participativos na
gesto de polticas pblicas. Por fim, foram considerados de proposio quando traziam aspectos de formulao
de estratgias ou polticas para garantia de direitos, articulao entre entes federados e financiamento de aes,
identificao de prioridades de ao para rgos governamentais, alm de intenes especficas de criao ou
reformulao de planos, programas, polticas e sistemas (Ipea, 2013a).
De acordo com pesquisa do Ipea (2013), so consideradas conferncias tpicas as que se constituem como
processos de promoo do dilogo entre governo e sociedade. Convocadas pelo Executivo, realizam etapas
preparatrias, em uma estrutura escalonada, marcadas pelo encaminhamento de propostas e pela seleo de
representantes tanto do governo como da sociedade para as etapas seguintes. As conferncias que no
apresentam algumas das caractersticas comuns maioria delas so consideradas como atpicas.
59

organizao em formato de texto final. Em outros casos, foram criadas instituies

de participao para apoiar a temtica, seja um conselho ou comits temticos.
Olhar para os perodos entre as edies das conferncias permite perceber
atores e trabalhos em movimento, dentro de um ciclo que se inicia com a
organizao da conferncia, quando atores e recursos so mobilizados para o
planejamento e execuo desde a etapa municipal at o encontro nacional. Da
resulta um documento que contm as propostas finais aprovadas na conferncia,
chamadas tambm de output participativo. Em seguida, espera-se que ocorra o
encaminhamento dessas propostas pelos setores responsveis por cada uma das
demandas, o que pode envolver formulao, aprimoramento, implementao e
monitoramento de polticas.
Do mesmo modo, esperado que o governo acione ou crie mecanismos de
accountability como forma de prestar contas sociedade com informaes sobre os
encaminhamentos dados aos resultados pactuados na conferncia. Completando o
ciclo e como forma de se organizar para a conferncia seguinte, h o controle e o
acompanhamento por parte da sociedade, ou seja, o controle social.
Fonte: Elaborao prpria dos autores.
Figura 2: Modelo circular de funcionamento das conferncias nacionais

A ideia do ciclo no necessariamente marcar uma sequncia temporal, mas
sim destacar momentos-chave no processo conferencial. Esse formato visa salientar
o fato de que as conferncias no so apenas eventos, mas processos de dilogo e
interao entre governo e sociedade marcados por diferentes etapas.
O monitoramento de resultados de conferncias est presente quando o
conselho ou o rgo governamental diretamente ligado realizao da conferncia
60
faz a observao sistemtica do encaminhamento das propostas, de modo a criar

condies para a prestao de contas por parte do governo quando feito pela
secretaria ou ministrio e tornar possvel o dilogo e controle social pela sociedade
especialmente quando feito pelo conselho. A prxima seo traz consideraes
sobre o monitoramento, etapa fundamental para se pensar a efetividade das
conferncias, tema central deste artigo.
O monitoramento de polticas e o monitoramento ps-conferncia

O monitoramento ps-conferncia ou das deliberaes de conferncias consiste
no acompanhamento das demandas e propostas construdas durante o processo
conferencial, dirigidas a uma rea de poltica pblica predeterminada. Esse tipo de
ao uma prtica recente. Embora semelhante ao monitoramento de programas e
projetos de polticas pblicas em alguns aspectos, existem peculiaridades especficas
ao processo das conferncias.
No que se refere s polticas pblicas, assim como aos programas e projetos
vinculados a elas, o Pas vivenciou um momento rico em relao s tcnicas,
discusses tericas e polticas sobre monitoramento e avaliao nos ltimos
quarenta anos. Esse processo foi marcado pela colaborao de instituies pblicas
e privadas, assim como universidades e pela insero da avaliao nos processos de
tomada de deciso e formulao de polticas pblicas (Gasparini, 2014).
As atividades de monitoramento e avaliao de polticas tm por objetivo
estreitar a relao entre o que planejado para a poltica pblica e o que de fato
acontece na realidade. Embora monitoramento e avaliao estejam estreitamente
relacionados, consistem em procedimentos diferentes.
Monitoramento um processo contnuo e permanente de anlise, observao e
sugestes de ajuste. Ele se d durante a execuo da poltica, deve ser um procedimento
sistemtico utilizado para identificar aspectos frgeis, de modo a aperfeioar os
processos e melhorar os resultados. Assim, indica o progresso alcanado na execuo
da poltica, incluindo estrutura, custos, prazos, e deve ser efetuado em tempo de se
executarem aes corretivas. Nesse processo, os gestores tm a responsabilidade de
corrigir os problemas encontrados, fazendo os ajustes necessrios s condies para
alcance dos objetivos da poltica (Ortegn et al., 2005).
A avaliao deve trazer consideraes acerca do que se observa em pontos
especficos do projeto, avaliar se os objetivos foram atingidos de acordo com o
planejamento, e apontar modificaes necessrias ao desenho inicial. Essa avaliao
feita a partir das informaes obtidas no monitoramento (Ortegn et al., 2005;
Cotta, 1998).
61

Para avaliar e monitorar programas, necessrio eleger critrios e construir

indicadores que permitam acompanhar as mudanas de resultados ao longo do
tempo, comparando os desempenhos anteriormente alcanados. importante
que o monitoramento seja contnuo e a avaliao sistemtica, para aperfeioar
o desempenho das polticas pblicas, tornando-as mais eficazes e permitindo a
reformulao em direo a desenhos mais consistentes (Costa; Castanhar, 2003).
O monitoramento de deliberaes de conferncias trata do acompanhamento
de propostas construdas num espao de participao da sociedade, que podem,
por sua vez, ser ou no acatadas pelos governantes. Ele permite verificar qual
encaminhamento tem sido dado pelo governo s demandas das conferncias e se
essas tm influenciado as polticas pblicas, como a maior parte se prope a fazer.
Diferencia-se do monitoramento de polticas pblicas na medida em que observa
o impacto das conferncias na gesto pblica, enquanto o segundo visa analisar o
impacto sobre a populao-alvo ou um contexto especfico.
Um ponto de partida para o monitoramento das deliberaes de conferncias
o relatrio final, que normalmente contm todas as demandas e propostas
(deliberaes da conferncia). Uma das aes necessrias ao monitoramento
a verificao do primeiro encaminhamento dado aos resultados da conferncia,
se foram utilizados para constituir planos, se foram encaminhados a todos os
possveis responsveis nos diversos setores, se geraram polticas, ou se no tiveram
encaminhamento.
importante destacar que a definio prvia do que se espera como resultado da
conferncia por meio de ato convocatrio, regimento ou regulamento influencia
a viabilidade e a qualidade do monitoramento. Quando se sabe qual a finalidade
explcita da conferncia, maiores so as chances de os participantes conseguirem
monitorar. Se no h clareza quanto ao objetivo e ele definido posteriormente
pelo governo, sem pactuao com a populao, isso gera dificuldade para o
monitoramento, podendo comprometer o processo democrtico.
O grupo responsvel pelo monitoramento ps-conferncia seja ele formado
pelo governo, pela sociedade ou por ambos precisar lidar muitas vezes com uma
quantidade grande de demandas que, apesar de versarem sobre uma temtica
afim, podem no ser de competncia de um nico rgo, porque a natureza das
demandas bastante variada. necessrio verificar para quais rgos as propostas
precisam ser encaminhadas e acompanhar se elas foram de fato para os rgos
e setores potencialmente responsveis por sua execuo. Aps esse primeiro
processo, torna-se possvel verificar os desdobramentos das demandas.
As propostas podem ser acatadas ou no. Elas so selecionadas e encaminhadas
de acordo com os critrios de cada rgo responsvel. Logo aps, comea o
62
acompanhamento junto aos setores responsveis, que devem prestar informaes

frequentes sobre os programas relacionados s demandas que lhes competem.
Esses podem constituir programas que existiam antes da conferncia ou que
passaram a existir como fruto das deliberaes. A partir da, passa-se a acompanhar
os indicadores das polticas pblicas associadas ao atendimento das demandas.
Os indicadores so elementos fundamentais para tornar o monitoramento mais
objetivo e exequvel. No entanto, a produo de indicadores para muitas polticas
ainda precisa ser aperfeioada, em especial quando se faz necessrio analisar as
polticas de forma qualitativa.
A prxima seo apresenta as experincias estudadas e destaca as potencialidades
vivenciadas, os principais desafios e as lies aprendidas.
Quatro experincias de monitoramento

Esta seo apresentar as quatro experincias de monitoramento selecionadas:
polticas para as mulheres, juventude, assistncia social, aquicultura e pesca. As
informaes apresentadas tm por base entrevistas e anlise de documentos,
coletados no primeiro semestre de 2013, durante a pesquisa Experincias de
Monitoramento de Resultados de Conferncias (Ipea, 2013b). Este artigo apresenta
informaes de entrevistas realizadas com 10 envolvidos diretos com os mecanismos
de monitoramento4. As entrevistas foram guiadas por um roteiro semiestruturado
com questes sobre as experincias de monitoramento: os atores envolvidos,
as relaes entre a organizao e realizao das conferncias com as prticas
de monitoramento, os instrumentos criados, as aes realizadas e os resultados
positivos, e os principais desafios. Para auxiliar a anlise das informaes obtidas
pelas falas dos gestores, foram consultados os documentos de regulamentao e
organizao das conferncias (decreto de convocao, manuais de organizao,
regimento interno), seus relatrios finais e os sites e documentos relacionados ao
monitoramento, como planilhas e relatrios.
Um dos esforos empreendidos foi o de identificar nos documentos e nas falas
dos entrevistados as diferentes aes que compem a prtica do monitoramento.
Acredita-se que a forma como os gestores narram as aes expressa vises a respeito
Para este artigo, foram entrevistadas trs gestoras envolvidas com o monitoramento do Plano Nacional de Polticas
para as Mulheres (PNPM); um conselheiro envolvido com o monitoramento das deliberaes da conferncia de
aquicultura e pesca; dois gestores que atuam no monitoramento da juventude; um gestor ligado ao monitoramento
da assistncia social. Para a realizao da pesquisa, o planejamento previa apenas uma entrevista. Porm, nos
casos em que existiu a necessidade de complementar a primeira entrevista, outra pessoa foi entrevistada.
63

das prticas e revela iniciativas que visam garantir a efetividade das conferncias,
seus principais obstculos e aprendizados. O trabalho identifica potencialidades
e desafios relacionados s prticas de monitoramento, trazendo, dessa forma,
algumas pistas sobre a efetividade da participao na gesto pblica.
A anlise neste trabalho feita com base na descrio dos diferentes arranjos
constitudos para realizar o monitoramento de deliberaes de conferncias. So
destacadas: as instncias que realizam o monitoramento, a existncia ou no de
articulaes entre rgos e outras instncias, as formas e intensidades das aes
governamentais e da sociedade, e os entendimentos sobre o que deve ser feito
para garantir o encaminhamento das deliberaes.
Conferncia Nacional de Polticas para Mulheres

Em 2004, foi realizada a I Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres
(I CNPM), que, desde ento, teve mais duas edies (2007 e 2011), todas organizadas
pela Secretaria de Polticas para as Mulheres da Presidncia da Repblica (SPM-PR),
com o apoio do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM).
As conferncias nacionais de polticas para mulheres aprovam diretrizes, transcritas
no relatrio final, que servem de base para o Plano Nacional de Polticas para as
Mulheres (PNPM), elaborado pela SPM em parceria com o Comit de Monitoramento
do PNPM. O primeiro plano corresponde s deliberaes da primeira conferncia.
Os demais so, ao mesmo tempo, reflexos das conferncias e adequaes do PNPM
para o perodo correspondente. Para as adequaes, as segunda e terceira edies
das conferncias adotaram como texto-base de discusso o PNPM do perodo em
vigor. Desse modo, so contempladas demandas que ainda no foram respondidas
e novas demandas surgidas durante as conferncias, respeitando o que prioritrio,
realizando ajustes, tradues e sistematizaes das demandas.
O processo de traduo do relatrio final em um plano de poltica no est
descolado do processo participativo das conferncias. A equipe de elaborao
do PNPM tem mantido conexes e preocupaes com o que as conferncias
demandam. Um dos exemplos a manuteno do Captulo 9 Enfrentamento do
racismo, sexismo e lesbofobia, um captulo controverso dentro do governo. Como
a manuteno do captulo foi uma exigncia da terceira edio da conferncia, o
governo manteve o captulo no PNPM referente ao perodo 2013-2015.
Todo esse processo da conferncia de mulheres aponta questes interessantes
sobre a efetividade, porque notria a preocupao em inserir o que debatido
e decidido na conferncia dentro do planejamento, aos transformar o relatrio
final em um plano de poltica, questo j predefinida nos objetivos da conferncia
em Regimento Interno. Alm disso, esse processo toma mais corpo quando ele
organizado de forma contnua e no fragmentada, sendo a elaborao do PNPM do
prximo perodo baseada no planejamento do perodo anterior.
64
Porm, a insero no planejamento no garante, necessariamente, que as

propostas sero executadas. No caso das polticas para as mulheres, isso ocorre
especialmente porque as polticas de gnero so transversais e sua efetiva
implementao depende da colaborao de vrias instncias, pois no cabe SPM
a funo de executar diretamente as demandas. Esse processo marcado por
negociaes entre a SPM e demais rgos, visando promover aes especficas para
as mulheres e otimizar as aes consideradas universais relacionadas s condies
de vida das mulheres. Essas negociaes, portanto, respaldam as aes do PNPM
junto aos rgos executores das polticas.
A elaborao, reformulao e aprimoramento dos planos tambm implicam
o objetivo de tornar os rgos executores que so os diversos ministrios
envolvidos na implementao de diretrizes resultantes da conferncia de mulheres
permeveis s demandas, sendo esses rgos chamados para participar de
debates e realizao de parcerias.
Nesse sentido, foi criado, por decreto presidencial, o Comit de Articulao
e Monitoramento do Plano Nacional de Polticas para as Mulheres com o
objetivo de acompanhar o desenvolvimento das aes do plano por cada um dos
diferentes rgos do Governo Federal, fazendo com que conceitos e prticas que
atendam s necessidades especficas das mulheres sejam incorporados s polticas
governamentais de todas as reas e nas diversas instncias e fruns governamentais
e no governamentais. Em 2005, o comit era composto por 12 ministrios e trs
representaes do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (Decreto n 5.390 de
2005). Os Decretos n 5.446, de 20 de maio de 2005; n 5.390, de 8 de maro de
2005; n 6.269, de 22 de novembro de 2007; e n 6.572, de 17 de setembro de 2008,
deram nova redao ao inciso IV do art. 4 do Decreto n 5.390, acrescentando dez
novos membros ao comit.
Atualmente, ele composto por 32 ministrios e rgos que tm aes em comum
com a SPM, de acordo com o Decreto n 7.959, de 13 de maro de 2013. Desse modo, a
formulao, implementao e avaliao do PNPM conta com o envolvimento direto de
32 rgos governamentais. Alm disso, o comit trabalha para introduzir a perspectiva
de gnero nos rgos federais, estimulando e dando suporte criao de mecanismos
de gnero5 nesses rgos. Em 2014, existem 11 rgos do Poder Executivo federal com
mecanismos de gnero.
Mecanismo de gnero um espao para a insero da perspectiva de gnero nos rgos governamentais, uma
forma de articulao para a elaborao de polticas para a igualdade de gnero. O mecanismo pode ser uma
assessoria do ministro especializada em gnero, uma diretoria, ou uma coordenadoria. A proposta da SPM a
criao de um Comit de Gnero em cada rgo do Governo Federal. Para mais informaes, acessar http://spm.
gov.br/pnpm/48a-reuniao/palestra-1-por-que-criar-mecanismos-de-genero-nos-orgaos-governamentais.pdf.
65

O Conselho Nacional dos Direitos das Mulheres participa do comit e tem, na

sua estrutura organizacional, uma cmara responsvel pelo acompanhamento
do PNPM, e outra de oramento e planejamento. Essas comisses monitoram
os relatrios apresentados pela SPM e a execuo oramentria relativa a aes
voltadas para os direitos das mulheres. Alm disso, elegem prioridades para
monitoramento mais aprofundado.
Junto ao comit funciona o Sistema de Acompanhamento do PNPM, criado pela
SPM. Ele funciona on-line, disponibilizando formulrios virtuais que devem ser
preenchidos pelos gestores responsveis pela implementao dos projetos. Nesses
formulrios, para cada ao do PNPM, os gestores devem inserir informaes que
destacam desde o produto e resultados esperados, at o que foi alcanado. As duas
primeiras colunas tratam das expectativas e a terceira denomina o rgo responsvel
pelas aes traadas. As quarta e quinta colunas identificam os resultados obtidos e o
programa vinculado ao PPA de referncia da ao, respectivamente. As duas ltimas
colunas detalham os resultados a partir da explicitao do valor liquidado e de uma
descrio do que foi alcanado. As aes so divididas por objetivos especficos e
eixos temticos6. A planilha utilizada pelo comit pode ser visualizada no Quadro 1.
Quadro 1: Planilha do sistema de acompanhamento do PNPM
Ao
Proposta
Produto
rgo
competente
Resultado
Programa/
Ao PPA
Valor
Liquidado
Descrio
dos
resultados
Texto da ao
proposta
aprovada em
conferncia e
incorporada
no PNPM
Produto
esperado
Esfera de
Resultado Nmero do A execuo
Descrio
competncia obtido (em programa oramentria sucinta dos
ministrio ou
nmeros)
ou ao
resultados
outros rgos
do PPA de
alcanados
referncia
Fonte: Ipea (2013b).
Conferncia Nacional de Juventude

A primeira conferncia convocada pela Secretaria Nacional de Juventude (SNJ) e
pelo Conselho Nacional de Juventude (Conjuve) foi realizada em 2008, e nela foram
aprovadas 70 resolues. No havia nenhum plano de acompanhamento sistemtico
da conferncia. As atividades desenvolvidas aps essa primeira conferncia
concentraram-se em duas prioridades: 1) transformao das resolues do 1
66
possvel ter acesso aos relatrios pblicos por meio do site: http://www.sigspm.spmulheres.gov.br/relatorios.php.
Encontro Nacional de Juventude Negra (Enjune) sobre os Direitos da Juventude

Negra e Fortalecimento Institucional em polticas pblicas de juventude, e
2) aprovao, pelo Congresso Nacional, do marco legal da juventude7. Nesse
sentido, foram realizados, pelo Conjuve e pela SNJ, debates, oficinas, reunies com
ministrios e com o Congresso Nacional.
Aps a segunda conferncia, o Conjuve comeou a pesquisar formas de construir
uma matriz de monitoramento das polticas pblicas de juventude. A SNJ e o conselho
consideram haver uma relao estreita entre as resolues de conferncias e as
polticas de juventude. Ambas as conferncias tiveram como objetivo declarado
a construo e o fortalecimento da poltica nacional da juventude. Dessa forma,
existe o entendimento de que monitorar as polticas de juventude bem prximo
de monitorar os resultados de conferncias.
Um dos objetivos da SNJ criar indicadores que apontem os impactos das polticas
pblicas tanto de forma quantitativa quanto qualitativa, por meio de estatsticas que
tragam a dimenso da quantidade de jovens que esto includos e permanecem
nas polticas avaliadas, mas tambm apontem os impactos do programa em cada
comunidade. Nesse sentido, o Conjuve e a SNJ exercem, separadamente ou em
conjunto, atividades de monitoramento de resultados de conferncias, que podem
ser consideradas incipientes. O conselho possui uma comisso permanente de
acompanhamento das polticas e programas de juventude cuja finalidade avaliar as
polticas do Governo Federal que afetam a juventude. A comisso existe na estrutura
do Conjuve desde 2006 e tem seu foco de atuao definido pelo plenrio do conselho.
A SNJ, por sua vez, realiza a articulao com outros ministrios. Conforme possvel
perceber por meio do trabalho j realizado pela comisso de acompanhamento,
a poltica de juventude transversal, assim como a das mulheres. Isso faz com
que o monitoramento de deliberaes de conferncias tenha que ser feito por
meio da construo de uma rede que colabore na produo e disponibilizao
das informaes relativas distribuio, ao andamento, e ao acompanhamento
das deliberaes de conferncias e polticas a elas relacionadas. Por esse motivo,
a SNJ tem como objetivo constituir um comit interministerial permanente para
institucionalizar a relao com os ministrios envolvidos na temtica da juventude.
Assim, percebe-se que a rea de juventude ainda possui trabalhos incipientes
na atividade de monitorar as deliberaes de conferncias. Isso porque est
concentrada em consolidar as polticas pblicas de sua rea e estabelecer
Regime de urgncia da PEC n 138/2003, Plano Nacional de Juventude, PL n 4530/2004 e Estatuto dos Direitos
da Juventude, PL n 27/2007.
67

mecanismos para monitorar essas polticas. O acompanhamento das decises de

espaos participativos entendido como necessrio, mas se entende tambm que
deve ser feito de forma integrada com o das polticas pblicas em si.
Conferncia Nacional de Assistncia Social

A I Conferncia Nacional de Assistncia Social ocorreu em 1995 e, at 2013,
nove edies j foram realizadas. Em 2003, na IV Conferncia, foi deliberada a
criao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). A partir desse marco, foram
construdos diferentes instrumentos de gesto desse sistema. Em 2004, foi aprovada
a Poltica Nacional de Assistncia Social, que aponta diretrizes e princpios para a
ao estatal, em parceria com atores da sociedade, de proteo de sujeitos em
situao de vulnerabilidade social. Em 2005 e 2006, foram aprovadas pelo Conselho
Nacional de Assistncia Social (CNAS) as Normas Operacionais Bsicas relacionadas
estruturao do SUAS.
Em 2011, a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) foi revisada, incorporando
a discusso sobre o SUAS. Por fim, ocorreu a reviso da Norma Operacional
Bsica (NOB/SUAS) no CNAS, na qual consta que o conselho dever encaminhar
as deliberaes da conferncia aos rgos competentes aps sua realizao e
desenvolver metodologias de acompanhamento e monitoramento das propostas
aprovadas, institucionalizando, assim, o papel do conselho como responsvel pelo
encaminhamento e monitoramento das deliberaes das conferncias.
Embora o acompanhamento das propostas seja responsabilidade do CNAS
desde 2012, antes dessa data o conselho j desenvolvia diferentes iniciativas de
monitoramento. possvel identificar esses esforos a partir da III Conferncia. Em 2002,
em parceria com os conselhos estaduais e do Distrito Federal, o CNAS elaborou o plano
de execuo das deliberaes da III Conferncia. Nele, foram priorizadas deliberaes e
traadas estratgias que contribuiriam para o atendimento das demandas.
Foram identificados os responsveis pela execuo de cada estratgia, que,
na maioria das vezes, eram os prprios conselhos ou organizaes presentes no
conselho. Alm disso, foi registrado qual era o prazo necessrio para a implementao
das estratgias, classificando-as como de curto, mdio e longo prazo.
Em 2003, quando o CNAS elaborou seu planejamento estratgico, foi declarada
a inteno de monitorar as deliberaes da IV Conferncia. No havia ainda uma
ao com metodologia definida, mas foi considerada a necessidade de priorizar
aes para executar as propostas. Em 2006, em preparao para a V Conferncia,
foi realizado um levantamento das propostas aprovadas desde a I Conferncia, as
quais foram comparadas com as resolues do CNAS, buscando identificar se as
aes do conselho atendiam s diretrizes oriundas das conferncias.
68
Essa sistematizao foi feita com base na identificao de ideias-fora

que indicavam quais eram as principais demandas apresentadas por meio das
deliberaes. Foram tambm mapeados responsveis pela implementao de cada
demanda e as aes, programas e atos normativos aos quais essas deliberaes
se referiam, quando se referiam a alguma poltica especfica. Alm disso, foram
sistematizados os assuntos dos grupos de trabalho criados pelo CNAS, a fim de
relacion-los aos assuntos deliberados nas conferncias nacionais.
A V Conferncia construiu o Plano Decenal plano de metas para implementao
da Poltica Nacional de Assistncia Social para os 10 anos seguintes. A discusso sobre
o Plano Decenal continuou na VI Conferncia, que avaliou e consolidou o trabalho
anterior. Nessa conferncia, foram aprovadas metas nacionais e as estratgias
necessrias para alcan-las. Enquanto a V Conferncia teve um carter de elaborao
conceitual do plano e de pactuao de compromissos que norteiam a Poltica de
Assistncia Social, a VI Conferncia aprofundou as metas j estabelecidas na V,
definindo as estratgias que melhor contribuiriam para o cumprimento das metas.
Entre a VII e a VIII conferncias, no houve novidades na questo do monitoramento.
Um ano aps a VIII, foi montado um grupo de trabalho integrado por representantes
de cada comisso do conselho para monitorar as aes desenvolvidas a partir
das deliberaes de conferncias referentes a cada rea. Alm disso, a comisso
organizadora da IX Conferncia orientou as comisses municipais a retomarem as
deliberaes das conferncias anteriores como parte do processo de preparao das
conferncias municipais. Essa orientao tinha como propsito servir de subsdio
para o debate que ocorreria na etapa nacional, que incorporou em sua metodologia
a classificao das propostas entre novas e recorrentes. As propostas que j tinham
sido feitas em conferncias anteriores e ainda no tinham sido implementadas
seriam aprovadas automaticamente, j fazendo parte do relatrio final. A ideia era
reafirmar deliberaes ainda pendentes e priorizar a discusso de novas propostas.
A experincia de monitoramento na rea de assistncia social se concentrou
em iniciativas do prprio conselho, sendo que o ministrio se responsabilizou, em
especial, no momento do Plano Decenal. A principal dificuldade nesse processo
de acompanhamento dos resultados da conferncia foi a inexistncia de uma
metodologia sistemtica. Esse caso, apesar de mais antigo em relao aos demais,
passa neste momento por uma etapa de amadurecimento. As experincias foram
diversas e em nmero maior que as de outras reas, porm desconectadas. Hoje
o conselho reconhece a necessidade de construir o monitoramento de forma mais
sistemtica e planejada e trabalha nesse sentido.
69

Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca

A 1 Conferncia de Aquicultura e Pesca, em 2003, teve como foco o fortalecimento
do tema na agenda do Governo Federal e gerou um documento de resolues, que
contm indicadores, estratgias e metas. Uma dessas estratgias, documentada
como objetivo da conferncia, foi instalar e fazer funcionar o Conselho Nacional de
Aquicultura e Pesca (Conape), que foi criado no ano seguinte. A 2 Conferncia foi
feita a partir de um texto proposto pela comisso organizadora da conferncia e
teve como resultado um conjunto de emendas a esse texto. Entre suas deliberaes,
estava a centralizao das responsabilidades relativas temtica fomento,
ordenamento, fiscalizao, pesquisa e estatstica num nico rgo. Alm disso,
determinou a criao do Ministrio de Pesca e Aquicultura (MPA) e a extino da
secretaria especial, o que s acontece aps a terceira conferncia, em 2009.
A experincia de monitoramento de deliberaes de conferncias na rea de
aquicultura e pesca iniciou-se em 2010, ps a realizao da 3 Conferncia. O
monitoramento feito pelo Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca (Conape),
por meio do comit permanente de acompanhamento e cumprimento das
conferncias. As funes do comit so: promover estudos, comparaes e anlises,
a partir dos documentos finais das conferncias, do dilogo com os diferentes
setores do ministrio da pesca e das aes deliberadas, em fase de implementao
ou concludas. A partir desses estudos deve ser elaborada uma sntese, que
apresentada plenria em todas as reunies ordinrias do conselho.
As deliberaes das conferncias de pesca requerem, em sua maior parte, aes
que podem ser executadas basicamente pelo MPA. Por esse motivo, o comit de
acompanhamento concentra seus estudos e requerimentos de informaes no
mbito do ministrio. O trabalho do comit inicia-se com os estudos dos documentos
que expressam as deliberaes das conferncias, que so sintetizadas. Desse modo,
o comit precisa interpretar e sintetizar as demandas.
O comit monitora todas as conferncias que j ocorreram, no somente a mais
recente. As demandas so expostas numa planilha por eixos temticos. A partir
desses eixos, preenchida a primeira coluna da tabela. Em seguida, indica-se a
forma como o tema foi abordado: se amplamente, medianamente ou se no foi
abordado esse ltimo caso para quando a demanda considerada relevante
para o comit, embora no conste diretamente nas deliberaes da conferncia.
A terceira coluna preenchida com a meta anual de aes a serem efetuadas e
ndices a alcanar em cada eixo. Em seguida, so elencados os questionamentos
e consideraes do comit em relao implementao e ao andamento dos
trabalhos ligados quelas metas. Esses questionamentos so direcionados aos
gestores responsveis por executar as aes.
70
Nas linhas referentes quinta coluna, devero constar as informaes e

indicadores do que j foi executado em relao s metas determinadas. Ainda h
um espao disponvel para indicar as metas no contempladas. As duas ltimas
colunas so preenchidas aps apresentao da tabela plenria do Conape, pois
nelas devem constar as sugestes e comentrios da plenria ao que foi apresentado
e a sntese dos questionamentos aps discusso das informaes levadas plenria
pelo comit de acompanhamento e cumprimento das conferncias. A planilha
utilizada pelo comit pode ser visualizada no Quadro 2.
Quadro 2: Planilha do comit de acompanhamento e cumprimento das
conferncias
Eixo
temtico
Abordado
nas conferncias
Forma
como o
tema foi
Exposio abordado:
das
amplamen
demandas te, media
namente
ou no
abordado
Metas
Consideraes do
comit
Considera
es em
Meta
relao
anual
implede
mentao
aes a e ao andaserem mento dos
efetua- trabalhos
das
ligados
quelas
metas
%
executado
Informaes e
indicadores do
que j
foi executado
Metas
no
contempladas
Sugestes Sistematie comen- zao dos

trios da questionaplenria
mentos
Espao
disponvel para
ConsideSntese das
indicar as raes do
discusses
metas que Conape
no foram
alcanadas
Fonte: Ipea (2013b)
Dessa forma, aps realizar os estudos necessrios ao preenchimento da

planilha de monitoramento, discuti-la na reunio ordinria do Conape e consolidar
o documento, esse enviado Secretaria Executiva do ministrio. Em seguida,
as consideraes, questionamentos e demandas constantes na planilha so
encaminhados aos respectivos secretrios dos setores responsveis por cada eixo
temtico dentro do MPA. Esses devem, por sua vez, prestar as informaes que lhes
forem solicitadas para que constem na prxima planilha e sejam analisadas pelo
conselho. O trabalho de monitoramento das deliberaes de conferncias na rea
de aquicultura e pesca trata somente das aes executadas pelo MPA, no envolve,
at o momento desta pesquisa, articulao com outros rgos.
O Conselho de Aquicultura e Pesca, propondo-se a realizar o monitoramento das
deliberaes de sua conferncia, tem como principal desafio a interlocuo dentro
do prprio ministrio. Como a maioria das demandas surgidas na conferncia tem
71

como destinatrio o MPA, o Conape trabalha no sentido de fomentar o dilogo

interno, a fim de obter as informaes necessrias ao acompanhamento desses
resultados.
Consideraes finais
Considerando um modelo cclico de conferncia, o monitoramento se conecta
com o encaminhamento e com a accountability. Ele trabalha para que as demandas
das conferncias cheguem ao governo, aos seus rgos responsveis e, ao mesmo
tempo, levanta informaes sobre o que acontece ou deixa de acontecer com as
deliberaes das conferncias.
O estudo das quatro experincias nos permite perceber que existe um trabalho,
ainda em fase inicial e experimental, direcionado para o fortalecimento das prticas
participativas, dos retornos do governo e do controle social. Porm, pelo fato de
as prticas de monitoramento ainda estarem em fase inicial, muitos pontos ainda
precisam ser aprimorados.
As prprias atividades de monitoramento fazem com que os atores
envolvidos percebam a importncia da prtica e queiram criar mecanismos para
o aprimoramento dessas atividades. Porm, em todos os casos, dificuldades
so encontradas nos processos de garantia de implementao das deliberaes,
tais como a dificuldade de sensibilizar rgos executores, a descontinuidade
entre as edies das conferncias e as prticas de monitoramento, bem como a
prpria imaturidade do fenmeno. No caso do monitoramento das propostas
das conferncias da juventude e da pesca, percebe-se que os esforos ainda
esto concentrados na articulao para o monitoramento. No caso da assistncia
social, a principal dificuldade est relacionada inexistncia de uma metodologia
sistemtica, diversidade das experincias e desconexo entre elas.
No caso da conferncia de polticas para as mulheres, a transversalidade da
poltica exige esforos e rearranjos das atividades de monitoramento. Um dos maiores
desafios enfrentados pelo comit de monitoramento tem sido tornar os demais
rgos permeveis questo de gnero, uma vez que os membros do comit no
so fixos. Para solucionar essa questo, a SPM prope a criao de comits de gnero
permanentes dentro de cada rgo federal. Alm disso, as conferncias de polticas
para as mulheres tm sido, cada vez mais, conectadas com o planejamento, sendo o
relatrio final transformado em um plano de poltica, o qual aprimorado nas edies
seguintes, sendo priorizada a continuidade e a avaliao do plano em vigor.
Os casos estudados apontam que as conferncias precisam ser compreendidas
para alm do evento, para dar destaque aos processos de dilogo e interao
72
entre governo e sociedade. Para que esses processos tenham continuidade, o

monitoramento precisa funcionar como um elo entre a realizao e a preparao
para a prxima edio. Seus resultados podem balizar a convocao da prxima
edio: regras sobre o encontro e maneiras de formular propostas e o texto final, o
contedo do texto base, alm da possibilidade de avaliao e reflexo em relao s
conferncias anteriores. Entre os casos estudados, essa conexo entre edies fica
mais clara na experincia da CNPM.
O monitoramento precisa acompanhar o output participativo (as propostas),
seus encaminhamentos, a forma como o governo processa os resultados para o
aprimoramento das polticas pblicas e a adequao da agenda governamental.
Assim, o monitoramento impulsionar os mecanismos de accountability, e
fomentar o encaminhamento das propostas, ao cobrar posicionamento do governo
e usar o feedback governamental como output para dilogos futuros, sobretudo
novas edies da conferncia.
Por fim, cabe ressaltar tambm que as conferncias precisam se vincular a
instrumentos de gesto de uma poltica, para impulsionar o monitoramento e as
conexes entre participao, planejamento e execuo.
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73

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poltico. In: Avritzer, L.; Souza, C. H. L. Conferncias nacionais: atores, dinmicas
participativas e efetividade. Braslia: Ipea, 2013.
Uriella Coelho Ribeiro
Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Contato: uriellacoelho@hotmail.com
Joana Luiza Oliveira Alencar
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea. Contato: joana.alencar@ipea.gov.br
Paula Pompeu Fiuza Lima
Doutoranda pela Universidade de Braslia (UnB). Contato: paulapompeu@gmail.com
Clvis Henrique Leite de Souza
Doutoranda pela Universidade de Braslia (UnB). Contato: clovis@participacao.net
Mestranda pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT). Contato: isa.cruxen@gmail.com
74
Anlise da implementao dos

institutos federais de educao no
Piau: escolha de municpios e cursos
Jos Tavares da Silva Neto
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)
Guiomar de Oliveira Passos

Universidade Federal do Piau (UFPI)
Examina-se o processo de expanso da Rede Federal de Educao Profissional,

Cientfica e Tecnolgica no Estado do Piau, de 2005 a 2011. Investiga-se a escolha dos
municpios beneficiados com a implantao de campi e dos cursos ofertados pelos mesmos,
inquirindo-se sobre a adequao do processo de expanso da Rede Federal de Educao
Profissional e Tecnolgica no Piau s diretrizes governamentais postas para a mesma, no
que concerne distribuio das unidades de ensino pelo territrio piauiense e escolha
dos cursos ofertados. Procede-se uma anlise de poltica pblica na fase de implementao,
segundo o ciclo de vida da mesma, examinando sua engenharia institucional e os traos
constitutivos dos programas dela decorrentes, analisando suas escolhas, verificando se
essas observaram as diretrizes e intenes estabelecidas pelo formulador. Verificou-se que
as escolhas realizadas, em alguns momentos, distanciaram-se do marco normativo, embora
no colidindo na totalidade com o mesmo; em outros momentos, aproximam-se dele,
demonstrando a persecuo do implementador s diretrizes definidas.
Palavras-chave: administrao estadual, administrao da educao, ensino superior,
capacitao profissional, estudo de caso.
Artigo submetido em maro de 2014. Verso final em agosto de 2014.

75
Contratao do desenvolvimento
gil de software na administrao
pblica federal: riscos e aes
mitigadoras
Reni Elisa da Silva
Universidade Catlica de Braslia (UCB)
Joo Souza Neto

Universidade Catlica de Braslia (UCB)
Esta pesquisa teve como objetivo identificar aes de mitigao de riscos para a
administrao pblica federal na contratao de solues de desenvolvimento de software
com a metodologia gil Scrum. Para isso, foi realizada uma pesquisa bibliomtrica sobre
mtodos geis, desenvolvimento de software, fbrica de software e terceirizao de TI.
Em seguida, foram criados mapas mentais para explicitar a IN n 04/2014 e descreveu-se a
metodologia Scrum e o Acrdo no 2314/2013 TCU/Plenrio. A aplicao de survey permitiu
identificar os cinco riscos de maior importncia na contratao de desenvolvimento de
software com mtodos geis pela administrao pblica federal. Em seguida, foi realizado
um grupo de foco para discutir a mitigao dos riscos apresentados, que contextualizou
as informaes apresentadas no survey. Mesmo havendo poucos instrumentos legais
especficos para apoio, concluiu-se que possvel uma contratao de desenvolvimento de
software com a metodologia Scrum, desde que sejam considerados aspectos como: a IN n
04/2014, o Acrdo no 2314/2013, os demais instrumentos legais disponveis e, ainda, as
aes de mitigao apresentadas neste estudo.
Palavras-chave: administrao federal, tecnologia da informao, gesto de risco,
gesto de pessoas
Artigo submetido em fevereiro de 2014. Verso final em setembro de 2014.

97
Contratao do desenvolvimento gil de software na administrao pblica federal: riscos e aes mitigadoras
Contratacin del desarrollo gil de software en la administracin pblica federal: riesgos

y acciones mitigadoras
Esta investigacin tuvo como objetivo identificar acciones para mitigar los riesgos para
la administracin pblica federal en la contratacin de soluciones de desarrollo de software
con la metodologa gil Scrum. Para ello, fue realizada una investigacin bibliomtrica
sobre mtodos giles, desarrollo de software, fbrica de software y tercerizacin de TI (IT
Outsourcing). A continuacin, fueron creados mapas mentales para elucidar la Instruccin
Normativa (IN) 04/2014, y se describi la metodologa gil Scrum y la Sentencia 2314/2013
TCU/Pleno. La aplicacin de la encuesta permiti que se identificaran los cinco riesgos
ms importantes en la contratacin de desarrollo de software con mtodos giles por la
administracin pblica federal. Luego, un grupo de discusin se llev a cabo para discutir la
mitigacin de los riesgos presentados, y las informaciones contextualizadas en la encuesta.
Incluso con pocos instrumentos legales especficos al apoyo, se concluy que es posible
la contratacin del desarrollo de software con la metodologia Scrum, desde que sean
considerados los aspectos como: la IN 04/2014, o la Sentencia 2314/2013 TCU/Pleno, los
dems instrumentos legales disponibles e incluso las acciones de mitigacin presentadas
en este estudio.
Palabras clave: administracin federal, software, tecnologa de la informacin, gestin
de riesgo, gestin de personas
Hiring software development with agile methods in the Brazilian Federal Administration:
key risks and mitigations
This research aimed to identify actions to mitigate risks to the Brazilian Federal
Administration in hiring software development solutions with the agile Scrum methodology.
For this, a bibliometric research on agile methods, software development and IT outsourcing
was performed. Then, mind maps were created to explain the IN 04/2010 Normative
Instruction. Also, the Scrum methodology and the 2314/2013 Judgment of the Court of
Accounts were described. A survey was applied to identify the five most important risks in
hiring software development with agile methods in the Brazilian Federal Administration.
Next, a focus group was held to discuss the mitigation of the presented risks, and
contextualized information presented in the survey. Even with few specific legal instruments
to support, we conclude that it is possible to hire software development with Scrum, as
long as some aspects are considered: the IN 04/2010 Normative Instruction, the 2314/2013
Judgment of the Court of Accounts, other legal instruments available and mitigation actions
presented in this study.
Keywords: federal government, software, information technology, risk management,
people management
98
Introduo
A administrao pblica federal (APF) regida por princpios legais, conforme
o artigo 37 da Constituio Federal Brasileira (CF), de 5 de outubro 1988 (Brasil,
1988), que estabelece que a administrao pblica direta e indireta de qualquer
um dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios deve
obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia. Assim, esses princpios regulam o modo de agir da administrao pblica,
ou seja, eles so necessrios para nortear o direito, embasando como deve ser.
(Garcia; Arajo, 2012, p. 1-2).
Enquanto os princpios legais so os norteadores da administrao pblica, o
Decreto-Lei n 200/1967 (Brasil, 1967) dispe sobre a organizao da administrao
federal. O seu artigo 6 estabelece que as atividades da administrao federal atendam
aos princpios fundamentais de planejamento, coordenao, descentralizao,
delegao de competncia e controle. A partir da vigncia desse decreto que a
contratao de servios terceirizados passou a ser regulamentada por norma legal,
conforme Santos (2013, p. 17-18):
A partir do Decreto n 200/1967 (Brasil, 1967), onde se diz que a APF deve
se concentrar nas tarefas de planejamento, coordenao, descentralizao,
delegao de competncia e controle, que os servios como transporte,
informtica e copeiragem devem ser feitos por terceiros. A tecnologia da
informao, por sua vez, vem sendo terceirizada sem critrios.
A terceirizao de servios deve seguir esses princpios, levando em considerao,

tambm, a Lei n 8.666/1993 (Brasil, 1993), que institui normas para licitaes e
contratos na administrao pblica. No mbito da tecnologia da informao (TI),
foi criada a Instruo Normativa MP/SLTI n 04/2008 (Brasil, 2008), pela Secretaria
de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI), que tem, entre suas atribuies, a
competncia de planejar, coordenar, supervisionar e orientar, normativamente, as
atividades do Sistema de Administrao dos Recursos de Tecnologia da Informao
(SISP), propondo polticas e diretrizes de tecnologia da informao no mbito da
administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional. A referida Instruo
Normativa (IN), que objetiva estabelecer o processo de contratao de solues de
TI pelos rgos integrantes do SISP, no mbito do Poder Executivo federal (Brasil,
2008), foi atualizada pela IN MP/SLTI n 04/2014 (Brasil, 2014), neste artigo
identificada por IN n 04/2014.
A IN n 04/2014 trouxe algumas melhorias ao processo de contratao. Dentre
essas, segundo a SLTI, destacam-se: (I) O foco renovado no alinhamento ao Plano
Diretor de Tecnologia da Informao (PDTI) e na atuao do Comit de TI. (II) A reviso
99
das excees de aplicao da IN, como a definio de servios estratgicos para

contratao de empresas pblicas e a definio de servios que possam comprometer
a segurana nacional, no sentido da aplicao de nova regulamentao. (III) A melhoria
na eficincia do processo com a reduo do nmero de artefatos e simplificao
dos seus trmites, e aproximao ao descrito na legislao. (VI) O detalhamento e
aprimoramento dos elementos contidos no termo de referncia e no projeto bsico.
(VII) A definio de modelos de execuo e gesto do contrato.
As principais alteraes da IN n 04/2014 consistiram em:
No captulo I, artigo 2, Inciso III foi definido que a rea administrativa ter
competncia para planejar, coordenar, supervisionar e executar as atividades
relacionadas aos processos de contratao. Tambm no captulo I, artigo 3, foi
atualizada a redao e acrescentado o decreto n 7.579, de 2011 que dispe sobre
o Sistema de Administrao dos Recursos de Tecnologia da Informao. J no
artigo 4, foram acrescentados os pargrafos 1 ao 7 detalhando a importncia da
utilizao do PDTI, EGTIC, PPA, Comit de Segurana da Informao, dentre outros.
No captulo II, houve alterao na fase do processo de contratao, artigo 9, onde
foram definidas, de maneira detalhada, as suas etapas e tambm reformula o texto,
explicitando a leitura e interpretao. Continuando nesse mesmo captulo, o artigo 16
passa a detalhar a justificativa para uma contratao. J o artigo 18 descreve o que
dever ser observado na definio das responsabilidades da contratante, da contratada
e do rgo gerenciador do registro de preos, quando aplicvel. Ainda no captulo II, na
seo II, que trata da seleo do fornecedor, houve alterao no artigo 30, descrevendo
que essa fase se encerrar com a assinatura do contrato e com a nomeao do: (I)
Gestor do Contrato; (II) Fiscal Tcnico do Contrato; (III) Fiscal Requisitante do Contrato
e (IV) Fiscal Administrativo do Contrato.
Conforme Santos (2013), a principal dificuldade da APF para aplicar a IN n 04
a falta de servidores com capacidade de interpret-la de forma adequada. O
Tribunal de Contas da Unio (TCU), desse modo, publicou o Guia de Boas Prticas
em Contratao de Solues de Tecnologia da Informao (Brasil, 2012), com o
objetivo de contribuir no planejamento de contrataes de bens e servios de TI
nos rgos e entidades da APF, para o aprimoramento de suas operaes e entrega
dos resultados desejados pela sociedade.
O artigo 4 da IN n 04/2014 estabelece, por exemplo, que as contrataes de
TI devem ser precedidas de planejamento, elaboradas em harmonia com o PDTI do
rgo, que deve estar alinhado com o planejamento estratgico institucional. De
acordo com o Guia de Boas Prticas em Contratao de Solues de Tecnologia da
Informao (Brasil, 2012), o planejamento da contratao fundamental para que:
(i) a contratao agregue valor ao rgo; (ii) os riscos envolvidos sejam gerenciados;
100
(iii) a contratao esteja alinhada com o planejamento do rgo governante superior,

ao qual esteja vinculado o rgo contratante e de TI desse rgo; (iv) os recursos
envolvidos sejam bem utilizados, no s os recursos financeiros, mas tambm os
recursos humanos. Cabe destacar que o planejamento do processo de contratao
de solues de TI, conforme a IN n 04/2014, deve seguir trs fases: (i) planejamento
da contratao; (ii) seleo do fornecedor; e (iii) gesto do contrato.
No contexto normativo do planejamento, adquire relevncia a contratao
do desenvolvimento de software com a adoo de mtodos geis, cada vez mais
considerados como uma proposta alternativa aos mtodos tradicionais, possuindo
caractersticas prprias e atraindo cada vez mais seguidores pelos resultados
satisfatrios. Porm, a sua implantao requer cuidados. No Brasil, por exemplo,
um estudo apresentado por Melo e Ferreira (2010) permitiu observar que as
principais dificuldades enfrentadas na implantao de mtodos geis no esto
relacionadas ao aprendizado de suas prticas, mas, sim, necessidade de mudana
da cultura organizacional. Ressalta, tambm, que, enquanto apenas o projeto de
desenvolvimento de software for gerenciado de forma gil e o restante da organizao
mantiver os vcios e hbitos culturais derivados dos processos tradicionais, no ser
possvel usufruir plenamente dos seus benefcios. As autoras do estudo declaram,
ainda, que, para os mtodos geis serem adotados em uma organizao, so
necessrios diversos passos de planejamento e uma execuo cuidadosa.
Recentemente, o TCU publicou o Acrdo n 2314/2013 TCU/Plenrio, advindo
do levantamento de auditoria em rgos da APF com o objetivo de conhecer a
utilizao de mtodos geis nas contrataes para desenvolvimento de software.
Nesse levantamento, o TCU identificou uma srie de riscos inerentes adoo
dessa nova abordagem no setor pblico, dentre os quais se destaca a possibilidade
de se preterir um planejamento adequado e de se adotar forma de pagamento no
baseada em resultados (Brasil, 2013b, p. 40).
Referencial terico
A IN n 04 foi criada em 12 de novembro de 2010, com objetivo de estabelecer o
processo de contratao de solues de TI pelos rgos integrantes do SISP.
Nesse documento observa-se a necessidade do Plano Diretor de Tecnologia da
Informao (PDTI), que um instrumento de diagnstico, planejamento e gesto
dos recursos e processos de TI, que visa atender s necessidades tecnolgicas e de
informao de um rgo ou entidade para um determinado perodo. Em se tratando
de PDTI, o rgo da APF deve estar alinhado com o seu Planejamento Estratgico
Institucional (PEI), pois a IN n 04/2014, no prprio artigo 4, descreve que:
101
inexistindo o planejamento estratgico institucional, sua ausncia dever

ser registrada no PDTI e dever ser utilizado um documento equivalente,
como o Plano Plurianual PPA. (IN n 04/2014, p. 4).
Por isso, o rgo integrante deve considerar que as contrataes de que trata a
IN n 04/2014 devero ser precedidas de um planejamento elaborado em harmonia
com o PDTI e alinhado ao planejamento estratgico do rgo ou entidade. No
captulo II, denominado de processo da contratao, contemplam-se as fases que
devero ser seguidas para as diversas contrataes de soluo de TI. O captulo
est dividido em trs sees, que abordam todo o procedimento para a execuo
das fases. Para que uma contratao seja efetuada, as trs fases devero ser
contempladas, obedecendo sequncia de planejamento da contratao, seleo
de fornecedor e, por fim, o gerenciamento da contratao.
O artigo 9, que abre a seo I, descreve as necessidades relacionadas com
o planejamento da contratao. O planejamento da contratao, de acordo com
o artigo 3 da Lei n 8.666/93 (Brasil, 1993), trata de licitaes e da seleo da
alternativa de contratao mais vantajosa para a APF, em subordinao aos princpios
da motivao, da isonomia, da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
igualdade, da publicidade, da eficincia, da probidade administrativa, da vinculao
ao instrumento convocatrio e do julgamento objetivo, bem como s diretrizes de
ampliao da competitividade e de garantia ao atendimento do interesse pblico,
da finalidade e da segurana da contratao.
No artigo 10, todos os incisos devem ser observados, com nfase no inciso I,
que trata da anlise de viabilidade da contratao. Destaca-se, tambm, o inciso
IV por tratar da escolha da soluo de TI e da justificativa da escolha, com base nas
necessidades de negcio. importante que se faa o alinhamento e identificao
dos benefcios a serem alcanados com a soluo escolhida em termos de eficcia,
eficincia, efetividade e economicidade. No inciso II, alnea b, cobra-se a consulta
ao Portal do Software Pblico Brasileiro, para verificar se j h solues disponveis
para os rgos da APF.
A seleo de fornecedor deve ser realizada de forma que a contratao seja
a mais vantajosa possvel, garantindo o tratamento isonmico ao mercado, em
consonncia Lei n 8.666/93 (Brasil, 1993), artigo 3. Quando trata de TI, em
consequncia da padronizao existente no mercado de tecnologia da informao,
recomendada a utilizao da modalidade prego para as contrataes de que
trata essa IN n 04/2014, preferencialmente na forma eletrnica.
A seo III intitula-se gerenciamento do contrato. Nela, o artigo 25, em seu inciso
II e alnea a, prev que haja uma definio e especificao dos servios a serem
realizados ou bens a serem fornecidos. Tambm no artigo 25 que se determina
102
acompanhar e garantir a adequada prestao dos servios e o fornecimento dos

bens que compem a soluo de TI, durante todo o perodo de execuo do
contrato. J no artigo 26, dessa mesma seo, so considerados os processos
realizados para controlar a execuo do projeto, de forma que possveis problemas
possam ser identificados no momento adequado e que possam ser tomadas as
aes corretivas, quando necessrio.
Mtodos geis
Os mtodos geis surgiram a partir do manifesto gil1, em 2001, e seus princpios
esto focados em resultados rpidos e entregas constantes. As suas principais
caractersticas esto relacionadas entrega rpida e objetiva, iteraes curtas e
documentao leve, permitindo alteraes imediatas. O manifesto enfatiza, ainda,
a prioridade dos projetos e a documentao mnima e eficiente.
De acordo com Lobo (2008), desenvolver um software sem nenhuma sistematizao
um verdadeiro caos; entretanto, utilizar processos pesados tambm se torna oneroso
em relao aos custos e ao tempo dispendido no projeto. Assim, a metodologia gil
de desenvolvimento de software representa uma soluo, pois define regras e rotinas
que no pesam no desenvolvimento, mas tornam o ambiente controlado e mais
rpido. O autor argumenta, tambm, que a maioria dos mtodos geis possui uma
caracterstica em comum: iteraes de curto perodo de tempo, por exemplo, uma
semana ou um ms. Segundo Gabardo e Gomes (2009), os mtodos geis tm sido
adotados para aumentar a efetividade das equipes de desenvolvimento de produto,
criando sistemas que agregam valor ao negcio do cliente.
Conforme Sommerville (2011, p. 39), a ideia de desenvolvimento e entregas
rpidas de software realmente decolou no final da dcada de 1990, com o
desenvolvimento da noo de abordagens geis. Ainda para Sommerville (2011),
essas abordagens so de desenvolvimento incremental, com incrementos pequenos,
e, normalmente, as novas verses do sistema so criadas e disponibilizadas aos
clientes assim que estiverem concludas. Sendo assim, envolvem os clientes no
processo de desenvolvimento para obteno de feedback rpido sobre a evoluo
dos requisitos. A documentao mnima decorre da prevalncia da comunicao
informal sobre reunies formais com documentos escritos.
Manifesto gil - valores e princpios que fundamentam o desenvolvimento gil de software. Disponvel em:
<http://manifestoagil.com.br/>
103
Misra et al. (2011) descrevem que as metodologias de desenvolvimento de software

geis so atualmente uma abordagem de engenharia de software emergente, que se
constituiu de um conjunto de princpios defendidos inicialmente por um grupo de
dezessete profissionais de software, e agora praticada por muitos profissionais da
rea. Ainda de acordo com Misra et al. (2011), as metodologias geis so baseadas em
um conjunto de princpios que orientam a natureza genrica de todas as diferentes
metodologias geis. Os doze princpios enunciados no manifesto gil so descritos por
Misra et al. (2011, p. 975):
1) A maior prioridade dada satisfao do cliente por meio da entrega
adiantada e contnua de software valioso.
2) Mudanas de requisitos so bem-vindas, mesmo tardiamente, durante
o desenvolvimento. Mudana gil nos processos o cerne da vantagem
competitiva do negcio do cliente.
3) Software de trabalho entregue com frequncia, a partir de um par de
semanas ou de um par de meses, com preferncia para a escala de tempo mais
curta.
4) Pessoas de negcios e desenvolvedores trabalham juntos diariamente
durante o projeto.
5) Os projetos so construdos em torno de indivduos motivados. Eles
recebem o ambiente e o apoio de que precisam.
6) O mtodo mais eficiente e eficaz de transmitir informaes para uma
equipe de desenvolvimento a conversa face a face.
7) O software de trabalho a principal medida de progresso.
8) Os processos geis promovem o desenvolvimento sustentvel. Os
patrocinadores, desenvolvedores e usurios devem ser capazes de manter um
ritmo constante, indefinidamente.
9) A ateno contnua, a excelncia tcnica e o bom design aumentam a
agilidade.
10) A simplicidade essencial.
11) As melhores arquiteturas, requisitos e projetos emergem de equipes
auto-organizadas.
12) O sucesso alcanado quando, em intervalos regulares, a equipe reflete
sobre como se tornar mais eficaz, e ento ajusta seu comportamento de acordo.
Segundo Salo e Abrahamsson (2008, p. 58), as metodologias geis mais conhecidas

so XP e Scrum, sendo que a Scrum est mais relacionada a uma boa gesto do projeto,
104
aumentando a possibilidade de sucesso no desenvolvimento do software. Por outro

lado, o XP tem foco nas atividades relacionadas implantao do software. Dyba e
Dingsyr (2008), por sua vez, consideram metodologias geis as seguintes: Metodologias
Crystal, Mtodo de desenvolvimento de software dinmico, Desenvolvimento Guiado
por Funcionalidades (FDD), Desenvolvimento de software Lean, Extreme Programming
(XP e XP2) e Scrum.
O mtodo Scrum foi desenvolvido por Schwaber e Sutherland (2011) e, segundo
eles, esse mtodo um framework estrutural que est sendo usado para gerenciar
o desenvolvimento de produtos complexos desde o incio de 1990. Centra-se na
gesto de projetos em situaes em que difcil planejar com antecedncia e se
utiliza de mecanismos de controle de processos empricos, em que laos de feedback
constituem o elemento central. O software desenvolvido por uma equipe autoorganizada, em incrementos chamados Sprints, comeando com o planejamento e
terminando com um comentrio ou reviso.
Os recursos a serem implementados no sistema devem ser registrados em um
documento. Em seguida, o proprietrio do produto decide quais itens registrados
devem ser desenvolvidos na Sprint seguinte. Os membros da equipe devem
coordenar o seu trabalho em um encontro, desde que seja uma reunio diria rpida.
Um membro da equipe, o Scrum master, encarregado de resolver os problemas
que impedem a equipe de funcionar eficazmente.
Schwaber e Sutherland (2011, p. 4) esclarecem que o Scrum apresenta quatro
oportunidades formais para inspeo e adaptao, que so: reunio de planejamento
da Sprint, reunio diria (Daily Scrum), reunio de reviso da Sprint, retrospectiva da
Sprint. Para eles:
o corao do Scrum a Sprint, que uma iterao de um ms ou menos,
de durao consistente com o esforo de desenvolvimento. Todas as Sprint
utilizam o mesmo modelo de Scrum e todas as Sprint tm como resultado um
incremento do produto final que potencialmente entregvel. Cada Sprint
comea imediatamente aps a anterior (Schwaber; Sutherland, 2011, p. 8).
De acordo com Schwaber e Sutherland (2011, p. 5), o time Scrum composto

por: product owner, equipe de desenvolvimento e Scrum master. Esse time deve ser
auto-organizvel, por escolher qual a melhor forma de trabalho, e multifuncional,
por possuir todas as competncias necessrias para completar o trabalho sem
depender de outros que no fazem parte da equipe. O modelo de equipe do
Scrum projetado para aperfeioar a flexibilidade, criatividade e produtividade.
A entrega de produtos acontece de forma iterativa e incremental, maximizando as
oportunidades de realimentao.
105
O primeiro a compor o time Scrum o product owner, ou dono do produto,

que o responsvel por maximizar o valor do produto e do trabalho da equipe
de desenvolvimento. Ele a nica pessoa responsvel por gerenciar o backlog do
produto. Esse gerenciamento inclui expressar claramente os itens do backlog do
produto; ordenar os itens do backlog do produto para alcanar as metas; garantir o
valor do trabalho realizado pelo time de desenvolvimento; garantir que o backlog
do produto seja visvel, transparente e claro para todos; mostrar o que o time Scrum
vai trabalhar a seguir; e garantir que a equipe de desenvolvimento entenda os itens
do backlog do produto no nvel necessrio.
A equipe de desenvolvimento consiste de profissionais que realizam o trabalho de
entregar uma verso utilizvel que, potencialmente, incrementa o produto pronto
ao final de cada Sprint. A equipe no contm subequipes dedicadas a domnios
especficos de conhecimento, tais como de testes ou de anlise de negcios. Essa
deve ser pequena o suficiente para se manter gil, e grande o suficiente para
completar uma parcela significativa do trabalho. J o Scrum master o responsvel
por garantir que o Scrum seja entendido e aplicado, ajudando aqueles que esto
fora do time Scrum a entender quais as suas interaes com o time.
Conforme descrevem Schwaber e Sutherland (2011, p. 7), os eventos so usados
no Scrum para criar uma rotina e minimizar a necessidade de reunies. Deve-se
garantir que uma quantidade adequada de tempo seja gasta no planejamento, sem
permitir perdas nesse processo. Cada evento no Scrum uma oportunidade de
inspecionar e adaptar alguma coisa. Esses eventos so especificamente projetados
para permitir uma transparncia e inspeo criteriosa.
Gesto de riscos na APF

A norma brasileira de gesto de riscos de segurana da informao, ABNT
NBR ISO/IEC 27005:2011 (ABNT, 2011), define em detalhes, no seu Captulo 6
Procedimentos, uma abordagem sistemtica do processo geral de gesto de riscos,
que composto pelas etapas de definies preliminares, anlise/avaliao dos
riscos, plano de tratamento dos riscos, aceitao dos riscos, implementao do
plano de tratamento dos riscos, monitorao e anlise crtica, melhoria de todo
o processo e comunicao do risco. Essa abordagem geral, sistemtica, pode ser
aplicada a riscos de qualquer tipo.
No caso especfico dos rgos da APF, a Norma Complementar n 04/IN01/
DSIC/GSI/PR, do Gabinete de Segurana Institucional (Brasil, 2013a), que tem por
objetivo estabelecer diretrizes para o processo de gesto de riscos de segurana
da informao e comunicao nos rgos ou entidades da administrao pblica
federal, direta ou indireta, tambm pode ser aplicada, pois se baseia na mesma
norma da ABNT.
106
Acrdo n 2314/2013 TCU/Plenrio (BRASIL, 2013b)

Em 2013, o TCU realizou um levantamento acerca da utilizao de contrataes
de mtodos geis para o desenvolvimento de software nos rgos da APF, motivado
pelo fato de diversos rgos j terem iniciado processos de contratao desse tipo.
Desse relatrio de levantamento, originou-se o Acrdo n 2314/2013 TCU/Plenrio.
Segundo o Acrdo n 2314/2013 TCU/Plenrio, a Secretaria de Fiscalizao
de Tecnologia da Informao (SEFTI) props a realizao desse levantamento com
o objetivo de conhecer as bases tericas do processo de desenvolvimento de
software com mtodos geis e, ainda, conhecer as prticas desse tipo de contratao
realizadas na APF. O Acrdo n 2314/2013 TCU/Plenrio composto de conceitos
tericos e das origens de algumas metodologias de desenvolvimento de sistemas de
informao, envolvendo tanto metodologias tradicionais quanto mtodos geis.
Conforme o Acrdo n 2314/2013 TCU/Plenrio (Brasil, 2013b, p. 21), em
relao terceirizao de desenvolvimento de software com mtodos geis nas
instituies da APF visitadas, alguns rgos possuem boa estrutura interna de
TI, como o Tribunal Superior do Trabalho (TST), Banco Central do Brasil (Bacen)
e Supremo Tribunal Federal (STF). Essas trs instituies possuem equipes de
servidores do prprio quadro que atuam no desenvolvimento de software utilizando
mtodos geis. Por outro lado:
o Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan) possui
grande carncia de profissionais de TI em seu quadro. Todo o desenvolvimento
de novos sistemas de informao executado por empresas terceirizadas.
J o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
(Inep), sob a perspectiva de pessoal da rea de TI, encontra-se em situao
momentaneamente mais confortvel do que o Iphan. A rea de TI do Inep,
quando da visita da equipe de fiscalizao, contava com cinco servidores do
quadro, alm de 37 profissionais com contratos temporrios da Unio (CTU).
Contudo, alguns desses profissionais devero deixar o instituto no prximo
ano em virtude do trmino da vigncia de seus contratos temporrios de
trabalho, no havendo previso de que venham a ser substitudos (Brasil,
2013, p. 21).
A equipe de fiscalizao visitou, tambm, o Serpro para coletar informaes

referentes utilizao de mtodos geis pelo lado do fornecedor, pois esse
desenvolveu o sistema Novo Siafi para a Secretaria do Tesouro Nacional (STN),
fazendo uso do framework Scrum. Cabe ressaltar que, num primeiro momento,
o Serpro adotou uma metodologia tradicional, que fracassou. Em seguida, o
Serpro props STN a execuo do servio utilizando mtodos geis, o que foi
prontamente aceito. Grande parte dos requisitos j especificados na tentativa
107
anterior foi utilizada na construo do Novo Siafi, diminuindo o esforo do

levantamento de requisitos e a construo do backlog do produto. O Quadro 1
sintetiza as informaes acerca das contrataes identificadas pela equipe de
fiscalizao.
Quadro 1: Resumo das contrataes identificadas pela equipe de fiscalizao
rgo
TST
Bacen
Iphan
Inep
STF
Datasus
EBSERH
Serpro
Prego
Tipo do objeto
da contratao
Base do framework
de gerncia
utilizado
Interessa ao
levantamento
Prego Eletrnico
146/2012
Fbrica
de software
Scrum
Sim
Prego Eletrnico
Demap 7/2012
Fbrica de
software
Scrum
Sim
Prego Eletrnico
2/2011
Projeto
Scrum
Sim
TR em elaborao
Fbrica de
software
Scrum
Sim
Prego Eletrnico
1/2010
Fbrica de
software
Scrum
Sim
Prego Eletrnico
14/2012
Fbrica de
software
Scrum
Sim
Prego Eletrnico
84/2012
Fbrica de
software
Scrum
Sim
No obtido
Fbrica de
software
levantamento de
requisitos
Metodologia
tradicional
No
No obtido
Fbrica de
software
construo
Metodologia
tradicional
No
Prego Eletrnico
19/2013
Fbrica de
software
Scrum
No
Informao no
obtida
Fbrica de
software
No obtido
No
Projeto
Scrum
No
Dispensa de
licitao
Fonte: Acrdo n 2314/2013 TCU/Plenrio (BRASIL, 2013b, p. 25), adaptado pelos autores
108
Segundo o TCU, verificou-se, para as mtricas de tamanho e esforo, que,

exceo do TST, todos os rgos utilizaram pontos de funo para dimensionar e
pagar os servios contratados.
Quando a equipe de fiscalizao tratou de planejamento, gesto de demandas,
aceitao do produto e forma de pagamento, percebeu-se que:
Os rgos possuem a maior parte desses instrumentos e a demanda para
construo do produto precedida pelo planejamento do produto, o qual pode ser
feito apenas pela instituio contratante ou em conjunto, entre essa e a empresa
contratada. Alm do planejamento do produto, algumas instituies fazem o
planejamento das funcionalidades que sero implementadas no prximo ciclo,
iterao ou Sprint, atividade preceituada no Scrum.
As instituies visitadas emitem uma ordem de servio por ciclo, iterao ou
Sprint, ou por release de software, sendo mais comum o primeiro caso.
Quanto aceitao do produto entregue pela contratada, embora no
framework Scrum seja preceituado que ocorra na reunio de reviso do Sprint, essa
prtica no executada nos contratos estudados, at mesmo por impedimento
normativo, conforme disciplinado no art. 73 da Lei n 8.666/1993. Nessa ocasio,
algumas instituies apenas verificam se os artefatos exigidos foram entregues,
caracterizando o recebimento provisrio.
Quanto forma de pagamento da contratada, constatou-se que algumas
instituies remuneram os servios de planejamento (quando realizados), enquanto
outras remuneram apenas os servios de construo do software.
A entrega adiantada e contnua de software, conforme postulado nos princpios
dos mtodos geis, foi observada em algumas das instituies visitadas. Para alcanar
esse objetivo, elas executaram em paralelo as atividades de preparao, execuo e
homologao, isto : em um dado perodo de tempo, enquanto a empresa contratada
executava a construo do software em um ciclo, iterao ou Sprint, a contratante
preparava os itens do backlog do produto que seriam implementados no prximo
ciclo e homologava o produto entregue no ciclo anterior (Brasil, 2013b, p. 26).
Alm disso, encontra-se no Acrdo n 2314/2013 TCU/Plenrio (Brasil, 2013b,
p. 32): constatou-se a preocupao de todas as instituies com relao entrega
de artefatos de documentao associados ao software produzido a cada iterao,
facilitando, por exemplo, futuras manutenes por terceiros alheios ao processo
de desenvolvimento. Tambm foi constatado que a relao contratual prevalece
sobre a possvel colaborao entre as partes, em harmonia com o princpio da
vinculao ao instrumento convocatrio, e as mudanas propostas mostraram-se
restritas a novas iteraes, mitigando o risco de desembolsos no programados
(Brasil, 2013b, p. 32).
109
Quadro 2: Riscos apresentados pelo Acrdo n 2314/2013 TCU/Plenrio

Classificao
dos riscos
Riscos
Explicao
Risco 1: contratao de desenvolvimento Consiste em incorrer em adaptaes de

de software com adaptao de metodo- uma metodologia gil j consolidada no
logia gil que desvirtue sua essncia.
mercado, com o intuito de mold-la
realidade do rgo.
Riscos
relativos a
processos
Risco 2: alterao da metodologia gil Essa alterao pode ocorrer devido

adotada no instrumento convocatrio no pouca experincia da instituio pblica
decorrer da execuo contratual.
contratante na utilizao de mtodos
geis.
Risco 3: ausncia de definio dos arte Pode decorrer da pouca experincia
fatos ou alterao dos artefatos exigidos da instituio pblica contratante na
da contratada no instrumento convoca utilizao de mtodos geis.
trio durante a execuo contratual.
Risco 4: exigncia de artefatos desneces- A exigncia de artefatos desnecessrios
srios ou que se tornam obsoletos rapi- pode ser oriunda da inexperincia da
damente.
instituio contratante.
Riscos
relativos a
pessoas
Risco 5: utilizao de contrato para desenvolvimento de software por metodologias tradicionais, para desenvolvimento
por mtodos geis.
Trata-se de alterao no objeto do servio

de desenvolvimento de software, haja vista
que a utilizao de mtodos geis pode alterar, em forma ou em essncia, os produtos inicialmente descritos no contrato.
Risco 6: falta de comprometimento ou

colaborao insatisfatria do responsvel
indicado pela rea de negcios (Product
Owner) no desenvolvimento do software.
O uso de mtodos geis exige grande

comprometimento do responsvel indicado pela rea de negcios da instituio pblica, conhecido como Product
Owner no framework Scrum.
Risco 7: falta do conhecimento necessrio do indicado pela rea de negcios

(Product Owner) para o desenvolvimento
do software.
O servidor indicado pela rea de negcios, para ser responsvel pela construo do software e desempenhar o papel
de Product Owner, pode no deter os
conhecimentos necessrios dos processos de desenvolvimento do software.
Risco 8: excessiva dependncia da viso do A falta de interao do Product Owner

indicado pela rea de negcios (Product com os demais usurios do software em
Owner).
construo pode vir a criar excessiva dependncia de sua viso na concepo do
produto.
Risco 9: equipe da empresa contratada So os mecanismos para que a futura
no ter expertise em desenvolvimento de contratada comprove estar tecnicamensoftware com mtodos geis.
te apta para a prestao dos servios.
Risco 10: dificuldade de comunicao
entre a equipe de desenvolvimento da
contratada com o indicado pela rea de
negcios (Product Owner).
110
Tem como potenciais consequncias a

elaborao de produtos de baixa qualidade, atrasos na entrega dos produtos e,
em ltima anlise, traduz-se no no atendimento da necessidade da contratao.
Classificao
dos riscos
Riscos
Explicao
Risco 11: alterao constante da lista de A lista de funcionalidades do produto

funcionalidades do produto.
pode ser constantemente alterada
para incluir, ainda no desenvolvimento,
novas caractersticas inicialmente no
planejadas, previstas ou vislumbradas.
Risco 12: iniciao de novo ciclo sem que O processo de construo do software
os produtos construdos na etapa anterior por mtodos geis comumente d-se
tenham sido validados.
de f orma contnua, ao longo de ciclos,
iteraes ou Sprints, nos quais um conjunto de funcionalidades implementado.
Riscos
relativos a
produtos
Risco 13: falta de planejamento adequado A doutrina gil pode levar instituies
do software a ser construdo.
pblicas, com equipes inexperientes
ou sem nvel de conhecimento tcnico
adequado, ao entendimento equivo
cado de seu uso, relegando a segundo
plano o adequado planejamento do
produto a ser construdo.
Risco 14: pagamento pelas mesmas funcionalidades do software mais de uma vez,
em virtude de funcionalidades impossveis
de serem implementadas em um nico
ciclo, ou em virtude da alterao de
funcionalidades ao longo do desenvolvimento do software.
A construo do software utilizando

mtodos geis usualmente d-se em
ciclos, iteraes ou Sprints, os quais
possuem prazo fixo para seu trmino
(time-box).
Risco 15: no disponibilizao do software Um dos objetivos dos mtodos geis

em ambiente de produo para a utiliza- a satisfao do cliente por meio
o e avaliao dos reais usurios.
da entrega adiantada e contnua de
software funcional.
Risco 16: forma de pagamento no A mtrica popularmente adotada nas
baseada em resultados.
contrataes para produo de software pelas instituies pblicas o ponto
de funo. A remunerao deve estar
vinculada a resultados ou ao atendi
mento de nveis de servio.
Fonte: Acrdo 2314/2013 TCU/Plenrio, adaptado pelos autores
Quanto pessoalidade, foi observado um slido aspecto das metodologias geis,

que o seu embasamento na maior valorizao dos indivduos e na interao entre
eles, em detrimento de processos e ferramentas, e a necessidade de constncia
na composio da equipe de desenvolvimento do time Scrum. Observou-se,
ainda, a existncia de nveis de servio vinculados rotatividade da equipe de
desenvolvimento da contratada em contratos de duas instituies.
Na parte dos riscos na contratao de desenvolvimento de software com
mtodos geis pelas instituies da APF, 16 riscos foram elencados, que, no caso
deste artigo, fizeram parte do modelo da pesquisa.
111
Para concluir, segundo o Acrdo n 2314/2013 TCU/Plenrio, as anlises

empreendidas no decorrer da execuo da fiscalizao demonstraram a viabilidade
da adoo de mtodos geis em contrataes destinadas ao desenvolvimento de
software pela APF. Argumentou-se que:
como em todo processo de contratao, h riscos que precisam ser
considerados e mitigados. Contudo, no caso especfico de adoo de mtodos
geis, tratados como novidade no mercado especializado nacional, sobretudo
no mbito da APF, a gesto de riscos inerentes s caractersticas do mtodo
merece ateno especial, no sentido de possibilitar que as instituies pblicas
possam fazer uso das prticas previstas, sem incorrer em descumprimento
dos normativos vigentes. (ACRDO n 2314/2013 TCU/PLENRIO, p. 39).
Para melhor compreender os riscos apresentados pelo Acrdo n 2314/2013 TCU/

Plenrio, diante de uma contratao de soluo de TI envolvendo o desenvolvimento
de software com a utilizao de mtodos geis, foi elaborado o Quadro 2, que busca
explicar, de maneira sucinta, os pontos crticos apresentados para cada risco.
De acordo com o Acrdo n 2314/2013 TCU/Plenrio (Brasil, 2013b, p.
32), no se trata de enumerao exaustiva de riscos, e sim de um subconjunto
identificado com o conhecimento adquirido. importante observar que alguns
dos riscos expostos no so inerentes somente ao uso de mtodos geis, podendo
ocorrer tambm com metodologias tradicionais de desenvolvimento de software.
Sendo assim, para este estudo, o Acrdo n 2314/2013 TCU/Plenrio colaborou
na compreenso da importncia de se analisar os riscos de contratao de
desenvolvimento de software com mtodos geis pelos rgos da APF.
Metodologia
A anlise bibliomtrica, conforme Tague-Sutcliffe (1992, p. 1), pode ser definida
como [...] o estudo dos aspectos quantitativos da produo, disseminao e uso
da informao registrada. Desenvolve padres e modelos matemticos para medir
processos, usando seus resultados para elaborar previses e apoiar tomada de
decises.
Para a realizao da anlise bibliomtrica, foram utilizadas tcnicas para
quantificar artigos, livros, bases de dados e outros meios de comunicao. Os
termos da anlise esto relacionados aos seguintes temas: mtodos geis e
desenvolvimento de software, fbrica de software e terceirizao de TI. A pesquisa
foi realizada durante os meses de outubro, novembro e dezembro de 2012, com a
finalidade de quantificar as ocorrncias dos termos definidos na pesquisa. Foram
utilizadas as bases de publicaes artigos, dissertaes e teses da Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), do Google Acadmico e
da Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertaes (BDTD).
112
Do ponto de vista dos procedimentos tcnicos, a partir de Gil (2010), essa

pesquisa pode ser classificada como pesquisa bibliogrfica, porque foi elaborada
a partir de material j publicado, constitudo principalmente do Acrdo n
2314/2013 TCU/Plenrio (Brasil, 2013b), da IN n 04/2014 (Brasil, 2014), de livros
e de artigos de peridicos. Tambm classificada como pesquisa documental, pois,
segundo Gil (1991), essa tcnica vale-se de materiais que no receberam ainda
um tratamento analtico ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os
objetos da pesquisa.
Conforme Silva e Menezes (2005, p. 20), a forma de abordagem do problema
pode ser classificada como qualitativa e quantitativa. Em se tratando da presente
pesquisa, a abordagem classificada como pesquisa qualitativa, por considerar
que h uma relao dinmica entre o mundo real e o sujeito, isto , um vnculo
indissocivel entre o mundo objetivo e a subjetividade do sujeito, que no pode ser
plenamente traduzido em nmeros. A interpretao dos fenmenos e a atribuio
de significados so bsicas no processo desta pesquisa, em que o pesquisador
tende a analisar seus dados indutivamente.
As entrevistas constituem outro mtodo de obteno de dados qualitativos
(Malhotra, 2012, p. 121). Para este estudo, a entrevista foi um grupo de foco, que
contribuiu no tratamento mais sistemtico dos dados que se pretendia analisar. Para
Malhotra (2012), um grupo de foco uma entrevista realizada por um moderador,
de forma no estruturada e natural, com um pequeno grupo de entrevistados, em
que o objetivo principal obter uma viso aprofundada do pblico-alvo, que detm
propriedade ao falar sobre os problemas que interessam a uma determinada pesquisa.
Esta pesquisa tambm definida como uma pesquisa quantitativa, por
considerar que tudo pode ser razoavelmente quantificvel, traduzindo em nmeros
as opinies e informaes, para classific-las e analis-las. Essa abordagem requer,
tambm, o uso de recursos e de tcnicas estatsticas. Neste estudo, foi aplicado um
survey, cujo objetivo foi analisar a ordem de importncia dos riscos na contratao
de desenvolvimento de software com mtodos geis pelas instituies da
administrao pblica federal, descritos no Acrdo n 2314/2013 TCU/Plenrio.
Resultados obtidos
Para Marconi e Lakatos (2011, p. 287), aos resultados somam-se inferncias e
interpretaes, de modo que se pode: (i) evidenciar a observao e a valorizao
dos fenmenos; (ii) estabelecer suposies ou ideias, resultantes da observao e
valorizao realizadas; (iii) demonstrar e provar em que grau as suposies ou ideias
tm fundamentos; (iv) fazer revises s tais suposies ou ideias baseadas nas provas
das anlises; (v) sugerir novas observaes e valoraes para esclarecer, modificar,
consolidar e/ou fundamentar as suposies e ideias, inclusive para generalizar outras.
113
Para a realizao do survey, o pblico-alvo foram profissionais vinculados rea de TI

ou da rea de contratao de soluo de TI. Foi utilizada neste survey uma escala Likert,
com valores de 1 a 5, com o objetivo de analisar a ordem de importncia dos riscos
na contratao de desenvolvimento de software com mtodos geis pelas instituies
da administrao pblica federal, descritos no Acrdo n 2314/2013 TCU/Plenrio.
Os cinco riscos considerados pelos respondentes como os mais importantes, em
ordem decrescente de importncia, foram (a numerao dos riscos a do Quadro 2):
i) Risco 13: falta de planejamento adequado do software a ser construdo.
ii) Risco 7: falta do conhecimento necessrio do indicado pela rea de negcios
(Product Owner) para o desenvolvimento do software.
iii) Risco 6: falta de comprometimento ou colaborao insatisfatria do responsvel
indicado pela rea de negcios (Product Owner) no desenvolvimento do software.
iv) Risco 10: dificuldade de comunicao entre a equipe de desenvolvimento da
contratada e o indicado pela rea de negcios (Product Owner).
v) Risco 16: forma de pagamento no baseada em resultados.
A Figura 1 apresenta os resultados do survey, onde no eixo X esto representados
os dezesseis tipos de riscos, de R1 a R16, conforme Acrdo 2314/2013 plenrio/TCU.
J no eixo Y, mostra-se a ordem de importncia de cada um desses dezesseis riscos.
Fonte: Elaborao prpria
Figura 1: Resultado do survey

Em seguida, no grupo de foco, foram discutidas aes de mitigao para os
cinco riscos considerados de maior importncia. O Quadro 3 apresenta as aes de
mitigao sugeridas pelos especialistas no grupo de foco.
114
Quadro 3: Aes de mitigao para contratao de desenvolvimento de software

com metodologia gil Scrum
Classificao
dos riscos
Riscos
relativos a
produtos
Riscos
relativos a
pessoas
Riscos por ordem de importncia

Risco 13: falta de planejamento
adequado do software a ser construdo.
Aes de mitigao
Definir previamente processos
e critrios com a rea de
desenvolvimento.
Considerar a essncia da
metodologia gil, que contempla
a constante alterao na definio
dos requisitos.
Risco 7: falta do conhecimento neces- Capacitar a rea de TI e a rea de

srio do indicado pela rea de negcios
negcio em metodologia gil.
(Product Owner) para o desenvolvimen- Incentivar a prtica de equipes
to do software.
multifuncionais para que haja a
troca de papis, se necessrio.
Contratar coaching para orientar
os gestores de TI e de negcio na
aplicao de metodologia gil.
Risco 6: falta de comprometimento ou Gerenciar o engajamento do
colaborao insatisfatria do responProduct Owner.
svel indicado pela rea de negcios Monitorar, avaliar e melhorar
(Product Owner) no desenvolvimento do
continuamente o desempenho do
software.
Product Owner.
Risco 10: dificuldade de comunicao Estabelecer um plano de
entre a equipe de desenvolvimento da
comunicao, definindo os meios
contratada com o indicado pela rea de
de comunicao e os papis das
negcios (Product Owner).
partes interessadas.
Reservar antecipadamente a
agenda dos participantes para
todas as reunies necessrias.
Riscos
relativos a
produtos
Risco 16: forma de pagamento no Utilizao do Planning Poker2,

baseada em resultados.
viabilizando assim uma forma de
medio.
O contratante deve controlar o que
est sendo entregue como produto
ou servio em cada release.
Adaptao do ponto de funo
para a essncia da metodologia
gil, estabelecendo formas de
avaliar as entregas e formas de
se efetuar o pagamento pelos
servios.
Fonte: Acrdo 2314/2013 TCU/plenrio, adaptado pelos autores.

Planning Poker uma tcnica baseada no consenso para estimar esforo ou tamanho relativo de estrias de
usurios no desenvolvimento de software. Os membros do grupo fazem estimativas jogando cartas numeradas
de face para baixo na mesa. Os cartes so revelados e as estimativas so, ento, discutidas. Disponvel em:
<http://www.planningpoker.com/>.
115
Essas aes de mitigao dos cinco riscos mais importantes sero, certamente,
teis para os profissionais da rea de TI, tanto da contratante quanto da contratada,
para que o processo de desenvolvimento com mtodos geis tenha uma maior
probabilidade de sucesso.
Concluses
O principal objetivo deste artigo foi identificar aes de mitigao de riscos
para a APF na contratao de solues de desenvolvimento de software com a
metodologia gil Scrum. Para atingir o objetivo, primeiramente foi realizada uma
pesquisa bibliomtrica para identificar documentos que referenciassem a temtica.
No segundo momento, foi realizado um survey com o propsito de identificar os
cinco riscos mais importantes, entre os 16 riscos apresentados pelo Acrdo n
2314/2013 TCU/Plenrio. Em seguida, foi realizado um grupo de foco, que discutiu
e apresentou algumas aes para mitigao de riscos na contratao de solues de
desenvolvimento de software com a metodologia gil Scrum.
O primeiro achado foi a identificao dos cinco riscos de maior importncia
para uma contratao de desenvolvimento de software com a metodologia Scrum,
levando em considerao o Acrdo n 2314/2013 TCU/Plenrio. O segundo achado
foi uma lista de possveis aes de mitigao para os cinco riscos selecionados no
survey, sendo que trs desses riscos foram classificados como relativos a pessoas e
os demais relativos a produtos. Cabe ainda ressaltar que, para este estudo, os riscos
relativos a processos no foram apontados entre os cinco de maior importncia,
conforme o survey.
Para os achados referentes aos riscos relativos a pessoas, que abordaram a falta
do conhecimento, a falta de comprometimento e a dificuldade de comunicao,
percebeu-se que a gesto de partes interessadas mostra-se fundamental para o
sucesso de um projeto com mtodos geis. Nesse contexto, desenvolver e gerir
as relaes com as partes interessadas essencial para a obteno dos resultados
em uma contratao de desenvolvimento de software com a metodologia Scrum,
agregando valor contratao.
Importante ressaltar que a IN n 04/2014 (Brasil, 2014) no trata at o momento de
como realizar uma contratao de desenvolvimento de software com a metodologia
Scrum e nem aponta formas de mitigao de riscos na contratao. Tambm no guia
do Scrum, no h orientaes sobre aes para mitigao de riscos.
Conclui-se que, mesmo havendo poucos instrumentos legais especficos
para apoio, possvel uma contratao de desenvolvimento de software com a
metodologia Scrum, desde que sejam considerados aspectos como: a IN n 04/2014
(Brasil, 2014), o Acrdo n 2314/2013 TCU/Plenrio, os demais instrumentos
legais disponveis e ainda as aes de mitigao apontadas neste estudo.
116
Nessa perspectiva de mitigao de riscos, observou-se que os rgos da APF

enfrentam vrios desafios; dentre esses, destaca-se a gesto adequada das pessoas
envolvidas no processo. Nesse enfoque, sugerem-se algumas aes como: realizar
capacitao para a rea de TI e tambm para a parte da rea de negcio envolvida;
contratar coaching para orientao dos gestores de TI e de negcio; incentivar a
prtica de equipes multifuncionais para que haja constante troca de informaes
entre as equipes; estabelecer um plano de comunicao, definindo os meios de
comunicao e os papis das partes interessadas; e gerir o conhecimento, de forma
a identificar, agregar e valorizar o capital intelectual.
Consoante a isso, a APF publicou a Estratgia Geral de Tecnologia da Informao
EGTI (2013-2015), em que se contemplam, entre seus objetivos, a gesto de
pessoas e a promoo da gesto do conhecimento, de forma a incentivar a cultura
do compartilhamento e a amplificao do acesso informao na APF.
interessante observar que os dois mais importantes frameworks de governana
e de gesto de TI do mercado, o Cobit 5 e o PMBoK 5, abordam esses mesmos
tpicos. O Cobit 5 tem processos para a gesto das partes interessadas, a gesto da
comunicao e a gesto do conhecimento, ao passo que o PMBoK 5, que o guia
de boas prticas para o gerenciamento de projetos, traz uma rea de conhecimento
exclusiva para gerenciamento do engajamento das partes interessadas.
Como limitaes deste estudo, cabe destacar que foram analisados somente
cinco riscos, dos 16 elencados no Acrdo n 2314/2013 TCU/Plenrio; que a
complexidade do Acrdo n 2314/2013 TCU/Plenrio restringiu a disponibilidade
de especialistas com conhecimento do tema; que a pesquisa no levou em
considerao a opinio de fornecedores que atuam em contrataes de solues
de desenvolvimento de software com a metodologia gil Scrum.
Sugere-se, como estudos futuros: a avaliao de aes de mitigao para os
demais riscos que no foram contemplados neste estudo; a elaborao de um
modelo de contratao de solues de desenvolvimento de software com mtodos
geis na APF, que utilize como referncia o Acrdo n 2314/2013 TCU/Plenrio;
a ampliao do debate terico sobre as abordagens de engajamento de partes
interessadas, apresentadas no PMBoK 5 e no Cobit 5, acrescentando novas reflexes
ao tema.
117
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Reni Elisa da Silva
Mestre em Gesto do Conhecimento e da Tecnologia da Informao pela Universidade Catlica de Braslia (UCB)
e Analista de Tecnologia da Informao do Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia de Mato Grosso
(IFMT). Contato: reni.silva@ifmt.edu.br
Joo Souza Neto
Doutor em Engenharia Eltrica pela Universidade de Braslia (UnB) e Professor do curso de Mestrado em Gesto do
Conhecimento e da Tecnologia da Informao pela Universidade Catlica de Braslia (UCB). Contato: joaon@ucb.br
120
Anlise da implementao dos institutos federais de educao no Piau: escolha de municpios e cursos
Anlisis de la expansin de la Red Federal de Educacin Profesional, Ciencia y Tecnologa

en el estado de Piau: municipios y cursos
Examina el proceso de expansin de la Red Federal de Educacin Profesional, Ciencia
y Tecnologa en el estado de Piau, de 2005 a 2011. Investiga la eleccin de los municipios
se benefician de la implementacin de los campus y los cursos ofrecidos por ellos ,
preguntando acerca de la adecuacin de la expansin de la red federal de proceso de la
educacin profesional y tecnolgica en el Piau poner a las mismas directrices del gobierno
, como se refiere a la distribucin de las unidades didcticas de Piau y la eleccin de los
cursos ofrecidos. Es un anlisis de las polticas pblicas en la fase de ejecucin, segn el
ciclo de vida de la misma, examinando su ingeniera institucional y rasgos que constituyen
sus programas derivados, analizando sus opciones comprobando si stos observaron las
directrices y las intenciones establecidas por el formulador. Se encontr que las decisiones
tomadas, en unos momentos, se distanciaron del marco normativo, aunque no chocar en
su totalidad con la misma; en el otro, acercndose a l, lo que demuestra la persecucin del
implementador para establecer directrices.
Palabras clave: comunidades autnomas, gestin educativa, educacin superior,
capacitacin profesional, estudio de caso
Analyzing the process of expansion of the Federal Network of Professional Education, Science
and Technology in the state of Piau (Brazil): the choice of municipalities and the courses
This paper examines the process of expansion of the Federal Network of Professional
Education, Science and Technology in the state of Piau, from 2005 to 2011. We investigate
the choice of municipalities benefited from the deployment of campuses and the courses
offered by them. We inquire the adequacy of the processes to expand the federal network
of professional and technological education in Piau to the guidelines set by the federal
government, regarding the distribution of teaching units in territory of Piau and the
choice of the courses offered. An analysis of public policy in the implementation phase
was conducted, according to the life cycle of it, examining its institutional engineering
and the constituent features of its programs, analyzing its choices by checking whether
the intentions and guidelines established by the formulator were considered. It was found
that the choices made in some moments differed from the normative framework, though
not entirely colliding with it, while others approached it, demonstrating the pursuit of the
implementer to follow guidelines.
Keywords: state government, educational management, higher education, professional
qualification courses, case study
76
Introduo
Este trabalho tem por objeto a expanso das instituies federais de educao
profissional, cientfica e tecnolgica empreendida pelo Ministrio da Educao, a
partir de 2005 at 2011, no Piau. Segundo dados do Instituto Nacional de Estudos
e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), tais estabelecimentos de ensino,
que em 2002 totalizavam 138 em nvel nacional, passam a 146 em 2005, com o
lanamento da primeira fase do Plano de Expanso da Rede Federal de Educao
Profissional e Tecnolgica, determinado pela Lei n 11.195/2005, e chegam a 252
em 2010, com a segunda fase do plano.
Investiga-se neste trabalho a escolha dos municpios beneficiados com a
implantao de campi e dos cursos ofertados pelos mesmos, examinando a definio
de municpios e cursos. Pergunta-se: qual o status dos municpios beneficiados,
isto , eles so cidades-polo, como previsto no Plano Plurianual 2008-2011 e na
Chamada Pblica MEC/Setec n 001/2007, e qual sua rea de influncia? Os cursos
contemplam que eixos tecnolgicos e que setores da economia? Esses setores so
os mais importantes para a regio? So os que oferecem mais possibilidades de
transformao da realidade socioeconmica?
As questes propostas tm por objetivo examinar, em primeiro lugar, a
adequao do processo de expanso da Rede Federal de Educao Profissional e
Tecnolgica s diretrizes governamentais definidas para a mesma, no que concerne
distribuio das unidades de ensino pelo territrio piauiense. A expanso da rede,
consoante a Secretaria de Educao Profissional e Tecnolgica, deve orientar-se,
preferencialmente, para as periferias de grandes centros urbanos e em municpios
interioranos, distantes de centros urbanos, com a inteno de implantar uma escola
tcnica em cada cidade-polo do Pas (Brasil, 2006j, p. 2), estratgia definida no PPA
2008-2011 (Brasil, 2007a), para a qual o objetivo posto vincular a oferta pblica de
formao profissional s estratgias de desenvolvimento socioeconmico sustentvel,
a ser viabilizado pelo fortalecimento da atividade produtiva e da educao, cincia
e tecnologia nas principais mesorregies atualmente definidas (Brasil, 2007b, p. 1).
Em segundo lugar, pretende-se analisar a efetivao da estratgia para a atuao
dos institutos federais de educao, que evidencie a articulao entre educao,
desenvolvimento e territorialidade, definida pelo Plano de Desenvolvimento
da Educao (Brasil, 2007c) e no inciso IV do art. 6 da Lei n 11.892/2008, que
estabelece as seguintes finalidades e caractersticas dos institutos:
Orientar sua oferta formativa em benefcio da consolidao e fortalecimento
dos arranjos produtivos, sociais e culturais locais, identificados com base no
mapeamento das potencialidades de desenvolvimento socioeconmico e
cultural no mbito de atuao do Instituto Federal (Brasil, 2008).
77
Adicionalmente, procede-se construo de um quadro comparativo entre o

que foi estabelecido no planejamento institucional de cursos do Instituto Federal
do Piau (IFPI) e o que foi efetivamente realizado, buscando evidenciar o marco de
intenes institucionais e os resultados alcanados na implementao.
Trata-se de analisar a poltica, examinando sua engenharia institucional e os
traos constitutivos dos programas dela decorrentes, analisando suas escolhas,
procurando construir, na expresso de Serafim e Dias (2011, p. 322), um conjunto
de observaes de carter descritivo e explicativo que evidenciem as escolhas,
verificando, tambm, se essas observaram as diretrizes e intenes estabelecidas
pelo formulador. Trata-se, por conseguinte, de analisar a poltica depois de
formulada, examinando a discricionariedade por parte dos implementadores
(Serafim; Dias, 2011, p. 332), para adequ-la realidade.
A anlise representa a possibilidade de verificao das decises e escolhas
tomadas na fase de implementao que condicionam, positiva ou negativamente, os
efeitos esperados para a poltica no momento de sua formulao. Em outras palavras,
busca-se verificar se, na fase de implementao da poltica pblica, durante a qual
se geram atos e feitos, observou-se o marco normativo de intenes, de textos ou
de discursos (Serafim; Dias, 2011, p. 332) dos formuladores da poltica.
Por conseguinte, no estudo aqui proposto, a anlise recair sobre a fase de
implementao da poltica pblica, compreendida como processo autnomo onde
decises cruciais so tomadas e no apenas executadas, tendo o implementador
um grande espao de discricionariedade, a tal ponto que varivel decisiva do seu
sucesso (Silva; Melo, 2000, p. 10-11).
O trabalho divide-se em dois momentos: no primeiro, analisa-se a distribuio
dos campi pelas mesorregies do territrio piauiense, verificando a adequao
s diretrizes programadas para a expanso, a condio de cidade-polo, e o status
dos municpios contemplados na rede urbana piauiense. No segundo, examinase a oferta de cursos, as modalidades, eixos tecnolgicos, setores da economia e
atividades produtivas contemplados, bem como seus espaos na oferta.
A escolha dos municpios para instalao de campus

O processo de expanso da Rede Federal de Educao, Cincia e Tecnologia, Fases
I e II, resultou na instalao de nove campi no Estado do Piau, distribudos por sete
territrios de desenvolvimento, entre os 11 estabelecidos na Lei Complementar
n 87, de 22 de agosto de 2007 (Piau, 2007). Os contemplados foram: Plancie
Litornea, dos Cocais, do Entre Rios, do Vale do Rio Guaribas, dos Tabuleiros do Alto
Parnaba, da Serra da Capivara e da Chapada das Mangabeiras. Registre-se que, no
Territrio do Vale do Rio Piau e Itaueiras, j havia um campus desde 1994.
78
Em todos esses sete territrios beneficiados foi instalada uma unidade, exceto
nos Territrios do Vale do Rio Guaribas e do Entre Rios, que ganharam duas unidades:
no primeiro, os campi de Picos e Paulistana; no segundo, ao j existente campus
Teresina-Central, acrescentaram-se os campi de Teresina Zona-Sul e de Angical.
O Territrio do Entre Rios, o de maior populao e Produto Interno Bruto (PIB)
entre os territrios do estado, e com mais demanda e renda, passa a contar com
trs campi; e o Territrio do Vale Rio Guaribas, o segundo em populao e Produto
Interno Bruto, dois campi.
De acordo com o PIB registrado pelo IBGE em 2010, os territrios no
contemplados Vale do Sambito, Vale do Rio Canind e dos Carnaubais so as
menores economias entre os territrios de desenvolvimento (respectivamente,
11, 10 e 8) e tambm esto entre os menores contingentes populacionais
(respectivamente, 10, 9 e 7).
Essa distribuio abrange as quatro macrorregies definidas na Lei Complementar
n 87/2007: Litoral com 1 unidade, Meio Norte 3 unidades, Semirido 3 unidades
e Cerrados com 2 unidades. Ou as quatro mesorregies definidas pelo IBGE (2013)
para o Estado do Piau: Centro-Norte Piauiense, Norte Piauiense, Sudeste Piauiense
e Sudoeste Piauiense. Desse modo, est de acordo com o critrio posto pela
Chamada Pblica MEC/Setec n 001/2007, de cobertura do maior nmero possvel
de mesorregies em cada Unidade da Federao (Brasil, 2007b, p. 1).
Os municpios escolhidos, suas respectivas posies e rea de influncia so
descritos na Tabela 1.
A distribuio dos campi pelos centros de gesto do territrio, conforme o IBGE
(2008), est apresentada na Figura 1.
Verifica-se que as cidades contempladas tm posies distintas na hierarquia
definida pelo IBGE, mostrando que a definio feita no Anexo I da Chamada Pblica
MEC/Setec n 001/2007 (Brasil, 2007c) no procedeu de modo a distribuir os
campi entre cidades com o mesmo status. Assim, ao tempo em que contemplava
desde aquela com o maior status no estado Capital Regional A at a de menor
Centro Local , dava tratamento desigual s com o mesmo status, vez que,
enquanto uma foi contemplada, outras foram excludas, quando outra de menor
status recebeu a unidade de ensino.
79
Tabela 1: Municpios: status x rea de influncia x existncia de escola profissional

Municpios
Status conferido pelo

IBGE
Teresina
Capital Regional A
N de municpios
sob influncia (IBGE)
Existncia de escola de
ensino profissional
271
Campus Teresina-Central/
IFPI
(224 no Estado do PI
+ 47 no MA)
+15 escolas
16
Parnaba
Centro Sub-regional A
(10 no estado do PI
+ 6 no MA)
00
Picos
Centro Sub-regional A
37
01
So Raimundo
Nonato
Centro Sub-regional B
12
00
Corrente
Centro de Zona A
10
01
Piripiri
Centro de Zona A
07
01
Paulistana
Centro de Zona B
05
00
Uruu
Centro de Zona B
04
00
Angical
Centro Local
00
01
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2008), Ministrio da Educao (BRASIL, 2013a-i)
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2008).
Figura 1: Distribuio dos campi pelos centros de gesto do territrio

80
verdade que todos aqueles municpios que esto na primeira e segunda

posies foram contemplados, mas, enquanto foram instaladas unidades em
cidades situadas na quarta, quinta ou sexta posies, outras mais bem situadas
na hierarquia no receberam nenhuma unidade. Essa a situao de Campo
Maior que est no terceiro nvel hierrquico, mas no recebeu um nico campus,
enquanto Piripiri e Corrente, ambas no quarto nvel, tiveram sua escola. Ou
ainda a situao de Oeiras, Bom Jesus e Esperantina, que, alm de receberem
tratamento diferenciado em relao a Piripiri e Corrente, no seu mesmo nvel
hierrquico, como que foram preteridas diante de Paulistana e Uruu, que tm
raio de influncia menor.
Chama a ateno no apenas a escolha de Angical, que tem rea de influncia
restrita e recebeu uma escola, enquanto outros municpios com maiores possibilidades
de abrangncia foram preteridos, mas tambm a justificativa do IFPI para essa
instalao. Segundo o mesmo, verifica-se uma forte heterogeneidade e assimetria
na distribuio regional dessas estruturas e dos servios disponveis, sobretudo ao se
analisar a situao do municpio de Teresina e sua relao com os demais municpios
(IFPI, 2009, p. 52-53). Afirma ainda que, tendo em vista essas realidades, se prope
atravs do campus de Angical a mudar essa realidade, objetivando intervir no
desenvolvimento da cidade de Angical e dos municpios circunvizinhos.
A rea de influncia parece no ter sido critrio de escolha, haja vista as diferenas
entre os escolhidos (em termos de nmero de municpios sob sua influncia) e,
principalmente, o fato de municpios com grande rea de influncia terem sido
preteridos, como, por exemplo, Campo Maior, cuja rea envolve 12 municpios,
enquanto Piripiri, com apenas 7 municpios de influncia recebeu um campus.
A definio da Chamada Pblica MEC/Setec n 001/2007 (Brasil, 2007b), ento,
contraria ou se afasta do previsto no PPA 2008-2011 (Brasil, 2007a), talvez em face
da no definio do que seja uma cidade-polo, ou talvez seja a contribuio do IFPI
ao desenvolvimento regional, investindo em infraestrutura para que os municpios
mais pobres superem o atraso, em particular no que se refere ampliao das
oportunidades de escolarizao profissional e superior e, de certo modo, fixao
das populaes nessas regies.
A essas escolhas no se pode desconsiderar a possibilidade, como previsto
na Chamada Pblica (Brasil, 2007b, p. 2), de aproveitamento de infraestruturas
fsicas existentes e, principalmente, de formao de parcerias, em particular com
os municpios com a oferta de terreno, sendo inclusive critrio para a definio
de prioridades. Ademais, a continuidade do processo de expanso pode dar
resposta a anlises que pontuem discordncias sobre as escolhas feitas por meio da
implantao de novos campi.
81
De qualquer modo, essas anlises evidenciam o que ocorre na fase de

implementao de uma poltica pblica, que no s pode redefinir seus objetivos
a partir das negociaes e modos de adeso dos implementadores, como tambm
pode viabilizar espao para aes distintas das previstas, quando amplo o espao
de discricionariedade dos agentes, seja por conta da impreciso do conceito cidadepolo, ou por conta das mltiplas finalidades da expanso.
O exame da escolha dos cursos, a seguir, ajudar na compreenso dessas escolhas.
A escolha dos cursos

Os nove campi instalados ofertam 122 cursos, 28 a mais do que a meta
estabelecida nos instrumentos de planejamento institucional, plano de
desenvolvimento institucional (PDI) 2009-2013 (IFPI, 2009) e 2010-2014 (IFPI,
2010). Esses cursos esto distribudos nas modalidades mdio integrado, tcnico
subsequente/concomitante, educao de jovens e adultos, educao a distncia e
graduao (licenciaturas ou superior em tecnologia). Os 94 cursos planejados, por
campus e modalidade, so os seguintes:
Tabela 2: Cursos planejados por campus e modalidade de ensino
Graduao
Tcnico
Integrado
Tcnico
Subsequente
PROEJA
EAD
Picos
05
04
04
Parnaba
03
04
Uruu
02
02
Teresina
Zona-Sul
03
Corrente
Municpios
Total
Licenciatura
Superior em
Tecnologia
00
02
04
19*
01
00
02
01
11
02
00
03
01
10
05
02
00
00
02
12
02
03
01
00
03
03
12
So Raimundo
Nonato
02
02
02
00
02
00
08
Piripiri
02
02
01
00
02
00
07
Paulistana
02
02
01
00
02
00
07
Angical
02
02
02
00
02
00
08
TOTAL
23
26
16
00
18
11
94
Fonte: PDI 2009-2013 (IFPI, 2009); PDI 2010-2014 (IFPI, 2010)

Alm desses, foram previstos, nos Planos de Desenvolvimento (IFPI, 2009; IFPI, 2010), dois cursos de psgraduao lato sensu (Banco de Dados de Ensino de Cincias).
*
82
O ensino profissionalizante deteve 70% do total planejado, sendo 24% na modalidade

integrado ao ensino mdio, 28%, na subsequente e 17% vinculados educao de
jovens e adultos. A maior frequncia entre os profissionalizantes, era do ensino tcnico
subsequente. J entre os cursos superiores, prevalecem os de licenciatura (19%) e
os tecnolgicos (em 5 lugar, correspondendo a 12%). Tambm foram previstos dois
cursos de ps-graduao lato sensu (2,08%) para o campus de Picos.
Os 122 cursos ofertados, por sua vez, por campus e modalidade, so os seguintes:
Tabela 3: Cursos ofertados por campus e modalidade
Graduao
Municpios
Tcnico
Integrado
Tcnico
Subsequente
PROEJA
EAD
Picos
04
04
05
Parnaba
04
05
Total
Licenciatura
Superior em
Tecnologia
08
02
00
23
01
06
02
00
18
Uruu
02
02
00
05
01
00
10
Teresina
Zona-Sul
03
05
01
02
01
00
12
Corrente
02
03
01
04
01
01
12
So
R. Nonato
02
04
00
05
01
01
13
Piripiri
03
03
01
05
01
00
13
Paulistana
02
02
00
05
00
00
09
Angical
02
04
00
04
02
00
12
TOTAL
24
32
09
44
11
02
122
Fonte: Instituto Federal do Piau (IFPI, 2013)
A oferta de cursos superiores menor do que a planejada: de 31% do total,

passou a representar 11%, enquanto a de cursos profissionalizantes passou
de 70% para 89%. Nesses, como no planejado, o maior nmero foi dos tcnicos
subsequentes, agora com 62% do total, dos quais 36% na modalidade a distncia,
que, como se comprova acima, no constava no planejamento. O tcnico integrado
foi reduzido de 24% para 20%. Os cursos na modalidade de educao de jovens e
adultos, por sua vez, passaram de 17% para 7%.
verdade que os cursos tcnicos integrados ao mdio podem significar uma
oportunidade de acesso ao ensino mdio de qualidade, tratando-se de preparatrio
apenas para o ingresso na educao superior, como constatou Pereira (2012). Os
campi de Picos e Parnaba, por exemplo, alcanaram o 4 lugar entre as escolas
do municpio e o 1 entre as escolas pblicas no Exame Nacional de Ensino Mdio
de 2011(primeira edio da que participaram e o ltimo divulgado por escola). Ter
acesso a esse ensino mdio de qualidade pode significar a garantia de continuidade
83
dos estudos, j que as instituies estaduais, nessa avaliao, tiveram mdia inferior
s melhores colocadas em at 250 pontos (Brasil, 2013m).
Entre os cursos superiores, a maior oferta permaneceu nos cursos de licenciatura,
que diminuram a participao no total (19% para 9%), mas aumentaram entre os
desse nvel de ensino (de 62% para 85%). J a graduao tecnolgica ficou reduzida
a 2% do total de oferecidos e a 15% entre os cursos de nvel superior.
Assim, o acrscimo na oferta frente ao planejado ocorreu em cursos tcnicos
subsequentes na modalidade a distncia; essa oferta, alm de responder
pelo aumento dos 28 cursos acrescidos ao total (de 94 para 122), ocupou
quantitativamente os espaos deixados pela supresso dos cursos superiores.
Verifica-se, ento, que a preocupao no era com a falta de acesso ao ensino
mdio, mas com a profissionalizao. Por conseguinte, no foi a taxa de escolarizao
do ensino mdio que norteou a escolha, mas talvez a carncia de oportunidades de
formao profissional.
Examina-se, a seguir, a distribuio dos cursos planejados e ofertados com os
arranjos produtivos locais e os eixos tecnolgicos:
Tabela 4: Cursos planejados x eixos tecnolgicos
Eixo Tecnolgico
Picos
Parnaba
Ambiente e
Sade
Uruu
01
Controle e Processos Industriais
04
02
Ensino
02
02
Gesto e
Negcios
04
01
Informao e
Comunicao
05
04
Infraestrutura
02
02
Produo
Alimentcia
01
03
03
Angical
Total
03
02
01
02
02
02
03
02
18
03
08
03
21
05
10
02
01
04
01
01
02
Turismo, Hospitalidade e Lazer
03
04
03
11
Paulistana
01
03
19
So R. Piripiri
Nonato
02
03
01
Recursos
Naturais
Total
Corrente
06
Produo
Cultural e Design
Produo
Industrial
Teresina
Zona-Sul
10
12
01
06
02
10
04
12
08
07
07
07
08
94
Fonte: Catlogo Nacional de Cursos Tcnicos (Brasil, 2013j); Catlogo Nacional de Cursos Superiores em Tecnologia
(Brasil, 2013l)
84
O eixo tecnolgico Informao e Comunicao representa 22,3% do total de

cursos planejados; o eixo Ensino, 19,1%; o eixo tecnolgico Infraestrutura, 10,6%;
o eixo tecnolgico Recursos Naturais representa 10,6%; o eixo Gesto e Negcios,
8,5%; o eixo Turismo, Hospitalidade e Lazer, 7,4%; o eixo Controle e Processos
Industriais, 6,4%; o eixo Produo Industrial, 6,4%; o eixo Produo Alimentcia,
4,25%; o eixo Ambiente e Sade, 3,2%; e o eixo Produo Cultural e Design, 1,06%.
Predomina, ento, no planejamento, o eixo tecnolgico, em duas modalidades:
Informao e Comunicao e o eixo Ensino.
Na oferta, a distribuio entre os eixos tecnolgicos a seguinte:
Tabela 5: Cursos ofertados x eixos tecnolgicos
Eixo
Tecnolgico
Picos
Parnaba
Uruu
Teresina
Zona-Sul
Corrente
So R.
Nonato
Piripiri
Paulistana
Angical
Total
02
01
01
01
01
08
Ambiente e
Sade
01
Controle e
Processos
Industriais
04
02
Ensino
02
02
01
01
01
01
01
Gesto e
Negcios
05
04
02
01
02
02
07
Informao e
Comunicao
06
06
01
01
03
03
01
Infraestrutura
04
02
01
Produo
Alimentcia
06
02
11
02
05
30
03
03
27
04
02
10
01
01
04
Produo
Cultural e
Design
Produo
Industrial
02
Recursos
Naturais
Segurana
01
Turismo,
Hospitalidade
e Lazer
Total
01
02
03
01
01
01
23
18
02
02
10
12
01
01
04
02
07
01
07
05
12
13
08
13
09
12
122
Fonte: Catlogo Nacional de Cursos Tcnicos (Brasil, 2013j); Catlogo Nacional de Cursos Superiores em Tecnologia
(Brasil, 2013l)
O eixo tecnolgico Gesto e Negcios detm 25,6% do total de cursos ofertados;

o eixo tecnolgico Informao e Comunicao detm 22,1%; o eixo Ensino, 9%; o
eixo tecnolgico Infraestrutura, 8,2%; o eixo tecnolgico Ambiente e Sade, 6,5%;
85
o eixo Turismo, Hospitalidade e Lazer, 6,5%; o eixo Recursos Naturais, 5,7%; o eixo
Segurana, 5,7%; o eixo Controle e Processos Industriais, 4,9%; o eixo Produo
Industrial, 3,3%; e o eixo Produo Alimentcia, 3,3%. O predomnio agora do eixo
tecnolgico Gesto e Negcios e do eixo tecnolgico Informao e Comunicao,
que juntos representam quase a metade (47,7%) dos cursos ofertados.
Esses dados permitem verificar o distanciamento entre o planejamento original e
a oferta efetiva. No planejamento original, a rea de Gesto e Negcios representava
8,5% do total, enquanto na oferta efetiva, passou a representar 25,6%. A rea de
Ensino tem seu espao reduzido (so suprimidos sete cursos, 39% do planejado), a
rea de Turismo e Lazer tem sua oferta aumentada em um curso (14,3%), e a rea
de Ambiente e Sade, em cinco cursos (167%).
Os eixos Controle e Processos Industriais, Infraestrutura e Produo Alimentcia
ofertam o quantitativo de cursos planejado. J o eixo Produo Industrial teve, em
relao ao planejado, uma reduo de dois cursos (33,3%).
A rea de Recursos Naturais teve seu espao reduzido em nmeros absolutos
de 10 para 7 e, em relao ao total dos cursos, em 4,7% (de 10,4% para 5,7%). A
novidade a oferta de cursos na rea de Segurana, enquanto o eixo Produo
Cultural e Design foi suprimido da oferta.
Os eixos tecnolgicos planejados e ofertados voltam-se para os setores da
economia da forma e quantitativos descritos na Tabela 6.
Verifica-se, entre o planejado e o ofertado, um aumento significativo de
cursos voltados para o setor de servios. So trinta e quatro cursos a mais do que
o planejado, o que significa um aumento de 59,6%. Quando do planejamento, o
setor de servios ocupava 61% do total dos cursos, j na oferta, passa a ocupar
74,6%. Essa oferta volta-se para o principal setor da economia local e regional, o
de servios. Entre os municpios contemplados com a instalao de um campus, o
percentual de participao do valor adicionado bruto, a preos correntes, do setor
de servios, com exceo do Municpio de Uruu, varia entre 73,22%, em Angical
do Piau, e 83,2%, em Picos. O Municpio de Uruu o nico cujo setor de servios
no lidera a repartio entre os setores na economia local.
Do setor de servios, a rea de Gesto e Negcios e a de Turismo e Lazer so
apontadas pelo Plano de Ao para o Desenvolvimento Integrado da Bacia do
Parnaba (Planap) (Brasil, 2006a-i) e PDIs (IFPI, 2009; IFPI, 2010) como atividades
potenciais e consolidadas, na maior parte dos territrios e municpios onde se
encontram instalados campi. No primeiro caso, entre outros, tem-se o turismo de
negcios e de eventos, e os servios de sade, o comrcio e os servios pblicos, em
Teresina (Entre Rios); a prestao de servios, vinculada ao turismo, e o comrcio,
em Parnaba (Plancie Litornea); o comrcio e a prestao de servios, em Picos
(Vale do Guaribas). No segundo, o turismo, no Territrio da Serra da Capivara
86
(So Raimundo Nonato), no Territrio dos Cocais (Piripiri) e na Plancie Litornea

(Parnaba); e o turismo de negcios e eventos no Territrio Entre Rios (Teresina).
Tabela 6: Eixos tecnolgicos por setores da economia: planejados x ofertados
Eixo Tecnolgico
Agropecuria
Indstria
Servios
Plane
jado
Ofertado
03
08
Ensino
18
11
Gesto e Negcios
08
30
Informao e
Comunicao
21
27
Planejado
Ofertado
Planejado
Ofertado
Ambiente e Sade
Controle e Processos
Industriais
06
06
Infraestrutura
10
10
Produo Alimentcia
04
04
Produo Cultural e
Design
01
Produo Industrial
06
Recursos Naturais
10
04
07
Segurana
07
Turismo, Hospitali
dade e Lazer
Total
% do Total
07
08
10
07
27
24
57
91
10,6
5,7
28,7
19,7
60,7
74,6
Fonte: PDI 2009-2013 (IFPI, 2009); PDI 2010-2014 (IFPI, 2010); Catlogo Nacional de Cursos Tcnicos (BRASIL, 2013j);
Catlogo Nacional de Cursos Superiores em Tecnologia (Brasil, 2013l); Instituto Federal do Piau (IFPI, 2013).
A rea de ensino teve o espao reduzido em relao ao planejado. Ocupava

antes 31,6% dos cursos destinados ao setor de servios, passando, na oferta, a
ocupar 12,1%, o que representa 9% do total de cursos ofertados. Essa rea, em
particular no ensino de cincias e matemtica, foi apontada pelo Planap (BRASIL,
2006a-i) como deficitria em todos os territrios de desenvolvimento, inclusive
como um fator limitante do desenvolvimento, que foi o objetivo estabelecido pela
Lei n 11.892/2008 (Brasil, 2008) para a expanso dos institutos.
A segunda maior fatia do setor de servios pertence rea de informtica
(22,1%); complementam o portflio do setor as reas de Ambiente e Sade, e
Segurana, ambas com 6,5% do setor.
A indstria detm a segunda maior fatia da oferta de cursos, todavia, essa fatia
menor do que o planejado em trs cursos (11,1%), reduzindo-se de 28,1% a 19,7%.
Essa oferta volta-se para o setor que detm a segunda maior fatia na economia
87
local e regional. Entre os municpios contemplados com a instalao de um campus,

Uruu tem, na indstria, o principal setor da economia local (44,4%), j nos demais,
esse o segundo setor, variando de 10,2%, em Corrente, a 21,7%, em Teresina.
No setor da indstria, a indstria de transformao e a indstria do agronegcio
so apontadas pelo Planap (Brasil, 2006a-i) e PDIs (IFPI, 2009; IFPI, 2010) como
atividades potenciais, consolidadas e em expanso. Tem-se, como exemplo das
atividades industriais, entre outras, a agroindstria de processamento de algodo,
de sucos, de doces, de farinha e goma de mandioca, de mel, a agroindstria da
cera de carnaba, de base extrativista, em Sussuapara, a indstria de cimento,
em Fronteiras, e de vermiculita, em Queimada Nova, no Territrio do Vale do
Guaribas; a agroindstria de beneficiamento de arroz, milho e farinha, da produo
artesanal da cachaa, cajuna e doce caseiro, do processamento de polpa de frutas,
do beneficiamento da castanha de caju, da usina sucroalcooleira e do matadouro
industrial de frango, no Territrio do Entre Rios; e a indstria secadora e esmagadora
de soja, a indstria de transformao da cana-de-acar em lcool, a indstria
de beneficiamento e empacotamento de arroz, a produo de doces e licores, a
produo de farinha (em nvel industrial e artesanal), e a produo de cachaa e
rapadura, no Territrio Tabuleiros do Alto Parnaba.
O eixo Produo Alimentcia teve o planejado efetivado, detendo 16,7% dos
cursos voltados para a indstria e 3,8% do total dos cursos.
A rea da Construo Civil foi contemplada com 41,7% dos cursos voltados para o
setor industrial, possuindo, desse modo, o maior espao, tendo sido implementado
o planejado.
O eixo de Controle e Processos Industriais manteve o planejado na oferta,
ocupando 25% do total de cursos ofertados voltados para a indstria. Vale ressaltar
que o curso de eletrotcnica pode, tambm, voltar-se para o setor de servios.
O eixo Produo Industrial detm 16,7% dos cursos ofertados no setor da
indstria, embora com valores percentuais (22,2%) e quantitativos (menos dois
cursos) inferiores ao planejado. Os cursos planejados desse eixo so os de vesturio
e biocombustveis. O primeiro volta-se para importante segmento da indstria,
segundo o Planap (Brasil, 2006a-i) e PDIs (IFPI, 2009; IFPI, 2010), o de confeces
de pequeno, mdio e grande porte; o segundo foi suprimido da oferta.
agropecuria, setor primrio da economia, restou a menor fatia dos cursos.
A fatia de 10,6% do total de cursos passou a ser 5,7%. So trs cursos a menos do
que o planejado, uma reduo de 30%. Esse o setor com menor participao na
economia local e regional, variando o percentual de participao do valor adicionado
bruto a preos correntes, nos municpios contemplados com a instalao de um
campus, entre 0,6%, em Teresina, e 14,2%, em Uruu.
88
Contudo, o setor da agropecuria apontado pelo Plano de Ao para o

Desenvolvimento Integrado da Bacia do Parnaba Planap (Brasil, 2006a-i) e
PDIs (IFPI, 2009; IFPI, 2010) como aquele que possui, em todos os territrios de
desenvolvimento, as maiores potencialidades produtivas consolidadas e em
expanso, essas, inclusive, com grande capacidade de gerao e distribuio de
renda e de incluso social. A ovinocaprinocultura, a bovinocultura, o cultivo do
arroz, milho, feijo (cultivo de sequeiro), a apicultura, a piscicultura, a cajucultura e
a agricultura empresarial da soja so exemplos das atividades produtivas apontadas
como potenciais e estratgicas. Cursos voltados para esse setor so ofertados,
apenas, nos campi de Uruu (Agropecuria) e Corrente (Agronegcio).
Em sntese, verifica-se que 66% dos cursos planejados foram implementados,
importando, portanto, numa variao de 34% do planejado e um acrscimo de
27,1%; que as modalidades de educao a distncia e tcnico subsequente so
as que ocupam o maior espao na oferta de cursos dos campi instalados; que os
eixos tecnolgicos de Gesto e Negcios e de Informao e Comunicao detm as
maiores fatias na oferta de cursos; que o setor de servios, seguido do industrial,
o que foi contemplado com o maior nmero de cursos; e que setores apontados
pelo Planap (Brasil, 2006a-i) e PDIs (IFPI, 2009; IFPI, 2010), como potenciais e
estratgicos para o desenvolvimento piauiense, sobretudo na agropecuria, tiveram
reduzida oferta de cursos.
Portanto, pode-se afirmar que os cursos planejados ou ofertados, ainda que se
voltassem para os setores da economia estadual e local predominantes, e estivessem
vinculados s metas do Plano de Desenvolvimento da Educao e aos arranjos
produtivos locais, no se voltavam para os setores apontados como potenciais e
estratgicos para o desenvolvimento socioeconmico, como preconizado.
Consideraes finais
Entre os municpios contemplados, h aqueles que esto entre os mais
populosos e de maiores economias do estado, como os de Teresina, Parnaba,
Picos e Piripiri. Os demais, exceo de Angical do Piau, que ocupa posio
intermediria, situam-se tambm em posio de destaque no estado quanto
economia e ao contingente populacional. Esto distribudos por trs das quatro
mesorregies do estado (Centro-Norte Piauiense, Sudeste Piauiense e Sudoeste
Piauiense) e so, na classificao do IBGE, Centro Regional A (Teresina), Centro
Sub-Regional A (Parnaba e Picos), Centro Sub-Regional B (So Raimundo Nonato),
Centros de Zona A (Corrente e Piripiri), Centros de Zona B (Paulistana e Uruu) e
Centro Local (Angical do Piau).
Os campi esto distribudos de forma equilibrada pelo territrio, favorecendo
a interiorizao da oferta de educao profissional, em especial de nvel mdio,
89
em reas carentes dessa oferta, e o acesso ao ensino mdio, como deseja a lei
que institui a rede, podendo, por conseguinte, contribuir para reduo dos fluxos
migratrios. Contudo, nem todos gozam da condio de cidade-polo, como por
exemplo, o municpio de Angical do Piau, que, conforme a classificao do IBGE,
no dispe da condio de centro de gesto do territrio, e portanto no constitui
polo que possua efeito centralizador.
A oferta formativa volta-se, em sua maior parte, para a profissionalizao em
nvel mdio, correspondendo a 89% do total, o que significa que se direciona para
o mercado de trabalho e para a economia local e regional, contribuindo para o
funcionamento dos mesmos com formao profissional e gerao de tecnologias
necessrias produo. A educao superior, por seu turno, volta-se, na sua maior
parte, para o ensino nas reas de cincias e matemtica. A concentrao da oferta
de ensino nessas reas atende disposio da Lei n 11.892/2008, que estabelece
a priorizao das mesmas. Contudo, a formao superior em tecnologia tem oferta
de cursos reduzida.
A oferta de profissionalizao em nvel mdio consiste em 72 cursos, distribudos,
conforme a classificao do Catlogo Nacional de Cursos Tcnicos (Brasil, 2013j)
e Catlogo Nacional de Cursos Superiores de Tecnologia (Brasil, 2013l), em dez
eixos tecnolgicos. Esses se voltam para os setores da agropecuria, da indstria
e de servios da economia local dos municpios contemplados e daqueles sob sua
rea de influncia; abrangendo, ora em parte, ora na sua totalidade, os territrios
de desenvolvimento aos quais pertencem. Contudo, apenas o setor de servios
possui cursos ofertados em todos os campi. A indstria tem cursos em trs campi e
a agropecuria em apenas dois.
O quantitativo de cursos que coube a cada um dos setores da economia acompanha
a participao do valor adicionado bruto a preos correntes dos referidos setores em
todos os municpios com campus instalado, exceo do municpio de Uruu, onde
se verifica uma inverso entre o setor de servios e o da indstria.
H atividades produtivas potenciais que foram contempladas com formaes
voltadas a elas mesmas, como as do turismo, servios pblicos, comrcio,
eventos e da indstria de alimentos. Contudo, so vrias as atividades potenciais,
consolidadas e em expanso, s quais no foi destinada oferta de cursos, sobretudo
em setores da agropecuria (como a apicultura, cajucultura, ovinocaprinocultura,
mandiocultura e piscicultura) que seriam possuidores de grande capacidade de
gerao e distribuio de renda, e de incluso social.
Desse modo, a contribuio da oferta educacional, ainda que esteja articulada
expectativa dos setores com maior participao na economia, no atende a
todos os referenciais do Plano de Ao para o Desenvolvimento Integrado da Bacia
do Parnaba, que identifica as atividades produtivas potencialmente capazes de
transformar as condies socioeconmicas.
90
A anlise da expanso da Rede Federal de Educao, Cincia e Tecnologia

no Estado do Piau, aqui empreendida, diz respeito questo da adequao da
implementao da poltica ao marco normativo de intenes posto nos documentos
e regulamentos governamentais, por consequncia, ao raio de discricionariedade
comum fase de implementao, no qual as escolhas feitas tm desdobramentos
nos efeitos pretendidos, quando da formulao. Verificou-se que as escolhas
realizadas, em alguns momentos, distanciaram-se do marco normativo, embora
no colidindo na totalidade com o mesmo; em outros momentos, aproximam-se
dele, demonstrando a persecuo do implementador s diretrizes postas.
Embora no se pretenda esgotar a discusso neste trabalho, as reflexes
desenvolvidas quanto adequao das escolhas, seja dos municpios contemplados
com a instalao de um campus, seja dos cursos ofertados, e quanto s diretrizes
impostas poltica, encerram um exame de pertinncia e adequao quanto
utilizao da educao profissional e tecnolgica como integrante de estratgias
governamentais de desenvolvimento econmico-social. A interiorizao e articulao
da oferta aos arranjos produtivos locais pem em curso uma aproximao cada
vez maior entre a educao e o sistema produtivo, em que a primeira funcional,
prestando seus servios ao segundo.
Brasil. Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba
Codevasf. Plano de Ao para o Desenvolvimento Integrado da Bacia do Parnaba,
Planap: Sntese Executiva: Territrio da Plancie Litornea. Braslia, DF: TDA
Desenhos & Arte Ltda, 2006a.
. Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do
Parnaba Codevasf. Plano de Ao para o Desenvolvimento Integrado da Bacia
do Parnaba, Planap: Sntese Executiva: Territrio dos Cocais. Braslia, DF: TDA
Desenhos & Arte Ltda, 2006b.
do Parnaba, Planap: Sntese Executiva: Territrio dos Carnaubais. Braslia, DF: TDA
Desenhos & Arte Ltda, 2006c.
Parnaba Codevasf. Plano de Ao para o Desenvolvimento Integrado da Bacia do
Parnaba, Planap: Sntese Executiva: Territrio Entre Rios. Braslia, DF: TDA Desenhos
& Arte Ltda, 2006d.
91
do Parnaba, Planap: Sntese Executiva: Territrio Vale do Rio Guaribas. Braslia, DF:
TDA Desenhos & Arte Ltda, 2006e.
Parnaba, Planap: Sntese Executiva: Territrio Serra da Capivara. Braslia, DF: TDA
Desenhos & Arte Ltda, 2006f.
Parnaba, Planap: Sntese Executiva: Territrio Tabuleiros do Alto Parnaba. Braslia,
DF: TDA Desenhos & Arte Ltda, 2006g.
Parnaba, Planap: Sntese Executiva: Territrio Chapada das Mangabeiras. Braslia,
DF: TDA Desenhos & Arte Ltda, 2006h.
Parnaba, Planap: Sntese Executiva: Territrio da Plancie Litornea. Braslia, DF:
TDA Desenhos & Arte Ltda, 2006i.
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Tecnolgica. Plano de Expanso da Rede Federal de Educao Tecnolgica. Braslia,
2006j. Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br/setec/arquivos/pdf/expansao_
plano.pdf>. Acesso em: 11 jan. 2013.
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Planejamento e Investimentos Estratgicos. Plano Plurianual 2008-2011: projeto de
lei. Braslia, 2007a.
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Tecnolgica. Chamada Pblica MEC/Setec n 001/2007. Braslia, 2007b. Disponvel em:
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e uma proposta. Gesto Pblica e sociedades: fundamentos e polticas de economia
solidria. 1 ed. So Paulo: Outras Expresses, 2011, p. 305 338.
Silva, Pedro Luiz Barros ; Melo, Marcus Andr. O processo de implementao de
polticas pblicas no Brasil: caractersticas e determinantes da avaliao de programas
e projetos. Campinas: Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas Unicamp. Caderno
de Pesquisa, no 48, outubro 2000. Disponvel em: <http://governancaegestao.files.
wordpress.com/2008/05/teresa-aula_22.pdf>. Acesso em: 21 jan. 2013.
94
Jos Tavares da Silva Neto

Mestre em Polticas Pblicas pela Universidade Federal do Piau (UFPI) e Especialista em Gesto de Materiais
e Patrimnio no Setor Pblico pela Universidade Gama Filho (UGF). Analista de Planejamento, Gesto e
Infraestrutra, especialidade Gesto e Infraestrutura do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Contato: jose-silva.neto@ibge.gov.br
Guiomar de Oliveira Passos
Doutora em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB) e Professora Associada da Universidade Federal do Piau
(UFPI). Contato: guiomar@ufpi.edu.br
95
Nelson Bezerra Barbosa; Helen de Lima; Andrei Machado Viegas da Trindade; Natlia Vieira Dias;
Mariana Vilela de Castro; Caroline Kwiatkoski dos Santos
As organizaes sociais de sade

como forma de gesto pblicoprivada em Gois o caso Huana1
Nelson Bezerra Barbosa
Centro Universitrio de Anpolis (UniEvanglica)
Helen de Lima
Andrei Machado Viegas da Trindade
Natlia Vieira Dias
Mariana Vilela de Castro

O presente trabalho teve como objetivo descrever o processo de implantao da

figura jurdica organizao social (OS) na gesto de unidades hospitalares em Gois. Tratase de estudo exploratrio-descritivo, do tipo estudo de caso, do processo de implantao
desse modelo gerencial. As categorias de anlise englobam: caracterizao da unidade,
arcabouo jurdico-normativo do processo de implantao da unidade, acompanhamento e
avaliao do desempenho da unidade, e gesto de recursos humanos e materiais. Os dados
e informaes levantados no presente trabalho assinalam algumas vantagens competitivas
desse modelo, ao mesmo tempo em que apontam para algumas dificuldades internas ao
setor pblico em acompanhar e avaliar os objetivos e metas acordados nos contratos de
gesto. Sugere-se a continuidade de trabalhos como o que foi aqui desenvolvido junto a
outras unidades que incorporaram o modelo OS.
Palavras-chave: modelo de gesto, administrao hospitalar, parceria pblico privada,
administrao estadual
Artigo baseado em relatrio final de Projeto de Pesquisa (Pibic).
Artigo recebido em novembro de 2013. Verso final em agosto de 2014.

As organizaes sociais de sade como forma de gesto pblico-privada em Gois o caso Huana
Las Organizaciones Sociales de Salud como Forma de Gestin Pblico / Privado en Gois
el caso HUANA
Este trabajo tuvo como objetivo describir el proceso de aplicacin de la figura legal
Organizacin Social en la gestin de las unidades hospitalarias en Gois. Es un estudio
exploratorio-descriptivo, del tipo Estudio de Caso, del proceso de implementacin de este
modelo de gestin. Las categoras de anlisis son: la caracterizacin de la unidad; el diseo
legal-normativo del proceso de implementacin de la unidad; el seguimiento y la evaluacin
del rendimiento de la unidad; la gestin de los recursos humanos y materiales. Los datos
y la informacin recogidos en este estudio indican algunas de las ventajas competitivas de
este modelo, mientras apuntan para algunas dificultades internas al sector pblico para
monitorear y evaluar los objetivos y las metas establecidos en los contratos de gestin. Se
sugiere la continuidad de los trabajos como el desarrollado aqu junto a otras unidades que
incorporan el modelo OS .
Palabras clave: modelo de gestin, administracin de hospitales, asociacin pblicoprivada, comunidades autnomas
Health Social Organizations as a way of public-private management in the state of Gois
(Brazil): HUANA case
This study aimed to describe the process of implementation of the legal concept Social
Organization in the management of hospitals in the state of Gois. It is an exploratorydescriptive case study of the process of implementing this management model. The
categories of analysis comprise: characterization of the unity; legal-normative outline of
the process of the unit deployment; monitoring and evaluation of the performance of the
unit; management of human and material resources. The data and information collected in
this study indicate some competitive advantages of this model, while pointing to internal
difficulties in the public sector to monitor and evaluate the goals and targets agreed in the
management contracts. Future studies are suggested, such as the one developed here, with
other units that have joined the Social Organization model.
Keywords: management model, hospital administration, public-private partnership,
state government
122
Introduo
O Sistema nico de Sade (SUS) tem enfrentado, como principal desafio ao seu
processo de consolidao, a melhoria da sua capacidade de gesto. Esse desafio
implica eficincia no uso dos recursos, considerados escassos quando comparados
ao volume de pessoas que dependem exclusivamente dos servios ofertados
pelo SUS (70% da populao usuria exclusiva do sistema). O desafio tambm
se mede pela magnitude dos problemas, que combina um perfil demogrfico e
epidemiolgico em transio envelhecimento populacional e prevalncia cada vez
maior de doenas crnico-degenerativas.
As respostas que tm sido buscadas esto orientadas por um esforo dirigido
descentralizao, com importante e significativo papel dos municpios na prestao
de servios e aes, com aumento do volume de recursos destinados ao setor, com
investimento em formao e capacitao dos trabalhadores e busca de novos modelos
de gesto, sobretudo para as unidades hospitalares, considerando a complexidade
do processo de gerenciamento dessas. As experincias de implementao de novos
modelos de gesto tm como matriz a crise do Estado e as propostas decorrentes ao
seu enfrentamento.
As reformas do Estado referidas alcanam o Brasil nos anos de 1990 e tm
como discurso a crtica rigidez burocrtica e a necessidade de mudanas, com a
incorporao dos princpios da nova gesto pblica. Os princpios que nortearam a
reforma do Estado tm influenciado e incentivado o desenvolvimento da inovao
no setor pblico, com desdobramentos para o setor da sade (Barbosa; Elias, 2010).
A escolha por um modelo pblico e universal sinaliza para a primeira grande
inovao no setor, considerando que at ento o que existia era um sistema
previdencirio, em que o acesso a servios de sade oferecidos pela rede pblica
estava condicionado ao pagamento de contribuio para o sistema. Os servios de
sade, portanto, estavam organizados na base de um mix de sistema meritocrtico
e residual, ou seja, os que estavam formalmente inseridos no mercado de trabalho
tinham direito a consumir aes e servios mdicos hospitalares, na rede do antigo
Instituto Nacional de Assistncia Mdica e Promoo Social (Inamps) ou na rede
conveniada ao Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS). Aos excludos do
mercado, restava recorrer aos poucos servios oferecidos por secretarias estaduais
ou municipais, ou ainda filantropia. Dessa forma, incorporar o conjunto da
populao brasileira ao SUS foi a grande inovao em termos de poltica pblica de
sade no Brasil (Cohn; Elias, 2003).
Desenhar e implementar a arquitetura desse sistema, dentro de um processo de
gesto compartilhada entre os trs entes federados Unio, Estados e Municpios ,
demandou, e continua demandando, um esforo criativo. O pacto federativo que vem
123
sendo desenvolvido em torno do setor implicou concertao das responsabilidades

sanitrias, de gesto e de financiamento do sistema, alm da organizao de processos
decisrios internos ao setor que no podem ser realizados sem a participao das
trs esferas de governo e sem a efetiva participao da sociedade, representada nos
conselhos e na conferncia de sade, por usurios, trabalhadores e prestadores de
servios (Campos et al., 2007).
O esforo para aprimorar esse arranjo organizacional passou por diversas etapas
e momentos, dos quais o mais recente foi o Pacto pela Sade. Esse instrumento
de gesto abrange trs dimenses: o Pacto pela Vida, o Pacto de Gesto e o Pacto
em Defesa do SUS. O primeiro est focado na gesto por resultados, com definio
de objetivos e metas a serem cumpridos pelos gestores em cada nvel de governo;
o segundo est voltado para a permanente discusso sobre a distribuio de
responsabilidades entre os entes federados; e o ltimo representa um compromisso
poltico em defesa do sistema, com vistas sua institucionalizao como poltica de
Estado e no de governos (Brasil, 2006).
O Decreto n 7.508/2011 introduz novos desafios ao processo de organizao
do SUS com a reintroduo do tema da regionalizao, ou seja, da necessidade de
adoo de um modelo de organizao dos servios em bases regionais. A tomada de
decises no mbito do sistema impe a estruturao de um novo espao de gesto
(os colegiados intergestores regionais) e a introduo de um novo instrumento
resultante da concertao feita nesse nvel do sistema o Contrato de Organizao
da Ao Pblica (Coap). A imagem-objetivo a ser perseguida a da gesto e
financiamento por resultados e a definio de responsabilidade entre os gestores
quanto ao alcance destes resultados, com a possibilidade de adoo de medidas
legais sobre gestores que no cumprirem metas estabelecidas (Brasil, 2011).
Nesse contexto, a gesto de unidades hospitalares, pela sua enorme complexidade,
custo e importncia na rede de ateno sade, tem merecido um olhar especial e se
tornado objeto de proposies. Entre as propostas, a que ganhou maior destaque foi
a da criao de organizaes sociais de sade (OSS), que teve seu incio por deciso do
Governo do Estado de So Paulo. Essas novas figuras jurdicas, derivadas da reforma
administrativa de 1995, delegam a organizaes pblicas no estatais a tarefa de
gerenciar, em nome do poder pblico, unidades hospitalares de propriedade pblica
estatal. A relao dessas organizaes pblicas com o Estado mediada por um
contrato de gesto que estabelece objetivos, metas e compromissos entre as partes
(Barbosa; Elias, 2010).
Atualmente, essa experincia a que se encontra disseminada em maior grau no
Pas, com o Estado de So Paulo sediando o maior nmero de unidades gerenciadas
124
por esse modelo. Em Gois, todas as unidades hospitalares de propriedade da

Secretaria de Estado da Sade de Gois (SES-GO) funcionam dentro da modalidade
OS, entre elas o Hospital de Urgncias de Anpolis (Huana).
A experincia investigada demonstra vantagens em relao ao sistema de
aquisio de bens e servios, por sua flexibilidade e agilidade; adoo de metas de
referncia quanto ao uso dos recursos existentes (capacidade instalada); implantao
de uma cultura de monitoramento e avaliao de resultados, comparativamente aos
procedimentos adotados na administrao pblica. Essas vantagens, entretanto,
para serem potencializadas, demandam a melhoria nos mecanismos de controle por
parte do setor pblico. Esse aparente paradoxo se observa nas constantes revises
das metas adotadas no contrato de gesto da unidade investigada.
Trabalhos como o relatrio do Tribunal de Contas do Estado (TCE, 2010), Ibaez
(2001), Barbosa e Elias (2010) indicam possibilidades e limites do modelo. Destacamse, por exemplo, ganhos de produtividade e nos processos de aquisio de bens e
servios, bem como as dificuldades quanto integrao dessas unidades na rede,
aos riscos da seleo de clientela e as dificuldades para operar controle sobre uma
lgica que no se incorporou na cultura de funcionamento da administrao pblica
a gesto por resultados.
O trabalho aqui apresentado buscou desenvolver um estudo exploratriodescritivo sobre o modelo OS em Gois, usando o Huana como caso. A instituio
habilitada como organizao social para gerir essa unidade foi a Fundao de
Assistencia Social de Anpolis (Fasa), coordenada pela Santa Casa de Misericrdia
de Anpolis. As categorias de anlise esto referidas s dimenses propostas para
estruturao dos dados, englobando: caracterizao da unidade, arcabouo jurdiconormativo do processo de implantao da OS, acompanhamento e avaliao do
desempenho da unidade, gesto de recursos humanos e materiais. O marco terico
que embasa o processo de implantao dessa modalidade de gesto est referido
crtica do modelo burocrtico de gesto e emergncia da perspectiva gerencial
aplicada administrao pblica, na perspectiva do aumento da eficincia.
Foram utilizados como fontes secundrias documentos relativos ao processo
de implantao e desenvolvimento do modelo gerencial proposto (OS), tais como:
legislao que normatiza o processo de habilitao de entidades como organizaes
sociais; contratos de gesto firmados entre a SES-GO e Fasa; relatrios de
acompanhamento da execuo do contrato, elaborados pela Controladoria Interna
do Estado. As fontes primrias foram constitudas por tcnicos da Controladoria
Interna (dois), gestores da Superintendncia de Controle e Avaliao Tcnica em
Sade (SCATS/SES-GO) (dois), gerentes e tcnicos do Huana (quatro).
125
Transio demogrfica e epidemiolgica: repercusses sobre as polticas

de sade
O Brasil enfrenta um processo de transio demogrfica e epidemiolgica com
impactos importantes sobre o processo de formulao e implementao de polticas
pblicas em sade. O envelhecimento populacional tem alterado a pirmide etria,
caracterizada pela compresso em sua base e expanso do topo. A expectativa de
vida, que era de 60 anos na dcada de 1980, saltou para 73,4 anos no ano de 2010.
Por outro lado, a taxa de fecundidade, que, em 1970, era de 5,8 filhos nascidos de
uma mulher brasileira, em 2010, foi de 2,4 filhos (IBGE, 2010).
Outro fenmeno demogrfico importante diz respeito ao processo de urbanizao.
Em 1970, o percentual de residentes em reas urbanas era de 55,9%; em 2007, esse
nmero se elevou para 83,5%. A concentrao populacional em regies metropolitanas
provoca demanda intensa por servios pblicos, promove degradao ambiental por
meio de ocupao desordenada e impacta negativamente na qualidade de vida e
sade das populaes (IBGE, 2010).
Essas transformaes demogrficas repercutem sobre o perfil de morbidade,
caracterizado por uma associao entre doenas infecto-contagiosas e crnicodegenerativas. Por sua vez, o padro de mortalidade apresenta forte concentrao
de trs principais causas: doenas do aparelho circulatrio (infartos e acidentes
vasculares), neoplasias e causas externas (violncia intencional e no intencional).
O aumento da populao idosa e os riscos inerentes a esse processo, associados
a mudanas de hbitos e padro de consumo, baixa qualidade de vida e fatores
estressantes provocados por problemas socioambientais, so determinantes para
essa situao de sade prevalente hoje no Pas, sobretudo nos grandes centros
(Ribeiro, 2014).
Esse quadro tem contribudo para uma demanda crescente por servios de
urgncia, que faz com que esse setor venha se constituindo em principal porta de
entrada do sistema. O volume dos casos de acidentes e violncias se expressa no
registro de 700 mil internaes por ano no Sistema de Informaes Hospitalares
(SIH) e R$ 661 milhes de gastos hospitalares no ano de 2007 decorrentes do
aumento dos nveis de violncia (Brasil, 2008).
O desafio de prestar assistncia para a populao, sobretudo para aquela que
usuria exclusiva do sistema, tem levado os gestores a buscar modelos alternativos
para um gerenciamento mais eficiente dos recursos. O fato de lidar com o risco
de morte ou de comprometimento de funes importantes para autonomia e
independncia dos sujeitos implica capacidade de decidir e agir rpido. Nesse
contexto, o modelo burocrtico tem se mostrado inadequado ao bom funcionamento
126
do sistema, demandando a emergncia de novos paradigmas e formatos para a

administrao pblica em geral, e para o setor da sade em particular.
Ganha fora, nesse cenrio, uma perspectiva de administrao gerencial como
enfoque a ser adotado para o setor pblico. O modelo gerencial, a despeito de sua
matizao, guarda alguns princpios comuns, como reao ao desperdcio, incentivos
ao desempenho (com separao entre financiamento e proviso) e foco na eficincia.
A mudana mais substancial patrocinada pelo surgimento desse novo paradigma
est relacionada formao de paramercados (quase mercados), com a introduo
da contratao e seus desdobramentos sobre o comportamento organizacional.
A ideia central contida na noo de paramercados a de estimular a introduo de
mecanismos de mercado dentro do servio pblico, estimulando a competio no seu
interior. Os contratos firmados entre compradores e executores (contratos de gesto)
se propem a estimular e premiar a eficincia da organizao de servios prestados,
dentro da lgica de que o recurso deve seguir o usurio (Bresser Pereira, 2010).
A implementao de reformas foi orientada por alguns princpios e diretrizes que
convergem em direo descentralizao e busca de eficincia. No caso do Brasil,
a descentralizao consistiu na privatizao de uma srie de atividades econmicas
desenvolvidas pelo Estado, na transferncia da execuo das polticas pblicas a
instncias sub-nacionais e na incorporao de entes pblicos no estatais s tarefas
de gerenciamento e execuo de aes (no que ficou conhecido como processo de
publicizao). Esse ltimo aspecto ensejou o surgimento das organizaes sociais
(OS), objeto de discusso deste trabalho.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (PDRAE), documento que
orienta a reforma gerencial brasileira, estabelece como diretrizes: a descentralizao
e a desconcentrao, a introduo do conceito de setor pblico no estatal, o
controle sobre resultados, a desregulamentao do trabalho e a nova poltica de
recursos humanos (Carneiro Jnior; Elias, 2006).
A inaugurao desse novo modelo de interao entre Estado e sociedade, informada
pela obteno de resultados, articula caractersticas como autonomia, flexibilidade
e responsabilidade na gesto. Cabe ao Estado, nessa parceria, o financiamento
total ou parcial, e s organizaes selecionadas, a prestao dos servios indicados,
responsabilizando-se por resultados acordados em contratos de gesto. Esse
instrumento de gesto tem sido adotado para ordenar a relao entre entes da
administrao direta e indireta (ministrios e agncias, por exemplo), mas tambm
entre entes pblicos e organizaes da sociedade civil para fins do exerccio do princpio
da publicizao adotado na reforma administrativa de 1995 (Bresser Pereira, 2010).
O desempenho esperado pelas OS, firmado nesse contrato, objeto de
monitoramento e avaliao permanentes, definindo perspectivas de continuidade
127
ou no desse contrato. Essa avaliao deve considerar no apenas critrios de

eficincia, eficcia e efetividade, como tambm valores pblicos (Corra, 2007;
Carneiro Jnior; Elias, 2006; Barbosa; Elias, 2010).
O Governo do Estado de Gois adotou, em 2002, o modelo de gesto OS para
o setor da sade, com a implantao do Centro de Reabilitao e Readaptao
Dr. Henrique Santillo (Crer), sob gesto da Associao Goiana de Integralizao e
Reabilitao (Agir). Esse modelo hoje abrange a totalidade das unidades hospitalares
de propriedade da Secretaria de Estado da Sade. Entretanto, a expanso desse
modelo tem sido feita sem a realizao de trabalhos voltados para a apreenso
do modelo, quanto aos seus limites e possibilidades. O presente trabalho objetiva
descrever essa experincia em uma unidade hospitalar (Hospital de Urgncias de
Anpolis Huana), sem a pretenso de extrapolar suas concluses ao conjunto das
demais unidades identificando caractersticas gerais do processo de implementao
dessa experincia gerencial.
Resultados e discusso
Caracterizao da unidade
O Hospital de Urgncias de Anpolis Dr. Henrique Santillo (Huana) insere-se no
esforo institucional de criar uma rede de servios de urgncias, capaz de atender a
uma demanda crescente nessa rea. A mortalidade por causas externas a terceira
causa de mortalidade no estado, sendo que, em alguns municpios, ela j se coloca
como a segunda (Datasus, 2010). Essa situao faz com que as unidades de urgncia
dividam com as unidades de ateno primria a funo de porta de entrada de
usurios no sistema.
Esse quadro de demanda crescente por servios dessa natureza, ocasionado
por uma srie de causas traduzidas pelo catico processo de urbanizao, baixa
resolubilidade na ateno primria e processos de trabalho na assistncia mal
desenhados, resultava em volume de procura que sobrecarregava a principal
unidade do estado o Hospital de Urgncias de Goinia (Hugo). Entre as medidas
para controlar esse fluxo em direo ao Hugo, ampliando a oferta de pontos de
acesso emergncia, est a da criao de unidades em regies estratgicas para
conteno dessa demanda, entre elas o Hospital de Urgncia de Anpolis.
Essa unidade possui uma rea fsica total de 10.000 m2, com uma rea construda
de 8.000 m2. Possui a seguinte distribuio de leitos: 39 leitos de internao, 24 de
observao, 11 para UTI adulto e 07 para UTI infantil e neonatal, com um total,
portanto, de 81 leitos.
Os servios prestados por essa unidade envolvem cirurgia geral, ortopdica,
neurolgica, vascular, bucomaxilofacial e peditrica. A rea de Apoio Diagnstico
128
e Teraputico (SADT) oferta servios de eletrocardiograma, anlises clnicas,

tomografia, radiologia, ultrassonografia e de transfuso. A rea de apoio conta com
servios de nutrio, psicologia, farmcia, fisioterapia, entre outros.
O quantitativo de recursos humanos do Huana de 452 trabalhadores, distribudos
entre as seguintes categorias:
enfermagem (nvel mdio e superior) 209;
apoio (nutrio, psicologia, servio social, segurana, limpeza, telefonia, motorista,
servios tcnicos) 79;
administrativos 60;
mdicos 96;
cirurgio bucomaxilofacial 08 (FASA, 2010).
A implantao de unidades desse tipo tem como objetivo a organizao e
fortalecimento de redes regionais de sade com suficincia para atender a maioria
das demandas de sua populao. A estratgia de descentralizao da oferta
desses servios implicou a criao desses hospitais, que devem estar integrados
ao conjunto de servios da regio. Nesse caso, a expectativa que o Huana se
constitua na referncia para a rea de urgncia no mbito da Regio Pireneus. Essa
regio engloba os Municpios de Alexnia, Abadinia, Anpolis, Campo Limpo de
Gois, Gameleira de Gois, Goianpolis, Terespolis de Gois, Cocalzinho de Gois,
Pirenpolis e Corumb de Gois. A populao dessa regio de aproximadamente
400 mil habitantes (Datasus, 2010).
Arcabouo normativo do processo de implantao da OS

A figura jurdica denominada organizao social emerge com a proposta de
reforma administrativa de 1995, no Governo FHC, articulada e implementada pelo
Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare), sob a coordenao do
Ministro Bresser Pereira. A motivao desse projeto de reforma o propsito de
inserir o Pas, no mbito da administrao pblica, na segunda grande onda de
reformas orientadas pelo princpio da eficincia e da efetividade das organizaes
do setor pblico. A estratgia aponta para o desenvolvimento de novas relaes
pblico-privadas. No contexto do setor da sade, a interao entre esses segmentos,
que at ento se dava no campo da compra e venda de servios, foi ampliada para a
insero do setor pblico no estatal na funo gerencial de aes e servios.
Fundamentalmente, o processo de implementao do Programa Nacional de
Publicizao prope que as instituies privadas que atuam em reas de interesse
pblico possam ser habilitadas como gerenciadores de instituies prestadoras de
servios nas reas de educao, sade, cultura, esporte e lazer. O primeiro passo,
129
portanto, foi a aprovao de legislao criando essa nova figura jurdica (OS),
definindo que organizaes da sociedade civil poderiam ser habilitadas como tal e
as regras para sua habilitao.
A lei n 9.637, de maio de 1998, instrumento jurdico que serve de base para
criao de entidades, em relao qualificao de entidades como OS, define que:
O Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais pessoas
jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam
dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico,
proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, atendidos aos
requisitos previstos nesta lei (Brasil, 1998).
Essa norma geral orienta o processo de criao e habilitao das organizaes

sociais nas trs esferas de governo. O primeiro estado brasileiro a admitir essa
modalidade de gesto foi So Paulo, por meio da Lei Complementar n 846, de
4 de junho de 1998 (So Paulo, 1998). Em Gois, a norma sobre essa nova forma de
gesto est descrita na lei n 15.503, de 28 de dezembro de 2005. Com base nessa
lei, o Executivo estadual habilitou a Fundao de Assistncia Social de Anpolis
como organizao social, entregando a ela a gerncia do Huana (Gois, 2005).
De maneira geral, as legislaes so bastante convergentes, sobretudo quanto ao
poder discriminatrio do chefe do Executivo para indicao de OS habilitadas a gerir
instituies enquadradas no rol de atividades descritas na lei no 9.637/98 (Brasil,
1998). Entretanto, possvel observar algumas diferenas em relao a aspectos
fundamentais para a administrao pblica em geral, como para o SUS em particular.
O processo de habilitao de entidades da sociedade civil como organizaes
sociais fixa um conjunto de condies de ordem jurdico-administrativa que informa
as atividades que podem ser cobertas por essa modalidade de gesto, as condies
do ponto de vista de seus estatutos (que indicam a natureza no lucrativa dessas),
a composio da estrutura administrativa, bem como a observncia prestao
de contas em relao s metas fixadas. Como a habilitao depende do poder
discriminatrio do chefe do Executivo, a norma em Gois omissa quanto exigncia
de experincia prvia na gesto de servios por parte da OS (Gois, 2005). Em So
Paulo, os legisladores optaram pela exigncia de experincia de no mnimo cinco
anos como critrio para qualificao das OS (So Paulo, 1998). Esse item pode ter
repercusso direta sobre a capacidade de realizar uma administrao eficiente dos
recursos disponveis e, consequentemente, sobre o alcance das metas.
Entre esses aspectos diferenciadores, vale a pena destacar a preocupao
dos legisladores do Estado de So Paulo em afirmar o uso dos servios de sade
gerenciados por OS para usurios exclusivamente do SUS, ou seja, a experincia
130
de So Paulo vedava a utilizao da capacidade instalada desses servios para

portadores de planos e seguros de sade, impedindo a formao da chamada dupla
porta de entrada. A legislao de Gois omissa nesse aspecto, o que permitiu
ao Centro de Reabilitao e Readaptao Dr. Henrique Santillo (Crer) reservar 30%
de sua produo para atendimento de clientela do setor privado. Essa permisso
foi recentemente revogada, por meio de clusula ao termo aditivo do contrato de
gesto celebrado entre a Secretaria de Estado da Sade e a OS que administra essa
unidade (Gois, 2012).
O Quadro 1 apresenta a sntese dessas convergncias e dessemelhanas entre
as legislaes federal, de So Paulo e Gois, relativas ao processo de habilitao de
entidades da sociedade como organizaes sociais.
A deciso quanto possibilidade de uso de recursos de unidades pblicas
de sade para atendimento de portadores de planos e seguros de sade tema
bastante controverso, que ensejou pedido de Ao Direta de Inconstitucionalidade
(Adin) contra as organizaes sociais, que at o presente momento aguarda
julgamento por parte do Supremo Tribunal Federal (STF). Para alm de questes de
ordem legal ou poltico-ideolgica, h o questionamento quanto capacidade de o
poder pblico controlar esse tipo de acesso, que pode ser fonte de iniquidade no
sistema. No presente momento, esse procedimento no se aplica no Huana, mas a
legislao no impede que os gestores do setor venham a faz-lo.
Vale a pena destacar que a nova legislao vigente no Estado de Gois quanto
qualificao de entidades da sociedade civil como organizaes sociais pouco
acrescenta em relao s regras anteriores, mantendo posio omissa quanto
venda de servios a planos e seguros de sade, ou seja, no veda a possibilidade
de constituio de dupla porta de entrada a unidades gerenciadas por OS (Gois,
2013).
O debate jurdico, a despeito dos dois votos at aqui pronunciados e que se
inclinam a favor da legalidade do modelo OS, no est encerrado. Entretanto, a
perspectiva de que a realidade se imponha como fato e defina ao final a posio
da suprema corte a favor dessa experincia. Nesse momento, 100% das unidades
hospitalares geridas pela SES-GO esto incorporadas a esse modelo (Gois, 2014).
So Paulo tem uma longa experincia de implantao do modelo, com quase 4000
leitos administrados sob essa modalidade (Elias; Barbosa, 2010). O Governo da
Bahia construiu a primeira unidade hospitalar no formato parceria pblico-privada
(PPP), com gesto OS (Cotta, 2012). A busca de alternativas ao processo de gesto
de recursos pblicos, respaldada em legislao derivada da reforma administrativa
de 1995, tem caminhado no sentido da consolidao desses novos formatos
administrativos.
131
Quadro 1: Comparativo da legislao referente criao de organizaes sociais

Brasil, So Paulo e Gois 2010
Itens da legislao
Composio do
Conselho de Administrao (CA)
Brasil (1998)
Membros Natos (>50%
e indicados na forma do
estatuto).
Gois (2005)
So Paulo (1998)
O mesmo se observa No incorpora

neste item.
a figura do membro
nato.
Eleitos (<50%) indicado

entre os membros do CA
ou por esses.
Os membros eleitos
entre os associados
devem representar
55%.
No prev participao do
controle social.
Inclui a participao
de empregados da
entidade (10%).
O 1 mandato de metade
dos membros eleitos ou
indicados deve ser de dois
anos, segundo critrios
estabelecidos no estatuto.
Veda a participao
de membros que tenham laos consan
guneos.
O dirigente mximo da
entidade deve participar
das reunies do conselho,
sem direito a voto.
O conselho deve se r eunir
3 vezes ao ano.
Atribuies do
Conselho de
Administrao
Fixar o mbito de
atuao da entidade.
Contedos
convergentes.
Aprovar contrato de
gesto.
Aprovar oramento e programa de investimentos.
Aprovar regulamento de
contratao de bens e
servios.
Aprovar e encaminhar
relatrios gerenciais das
atividades da entidade.
Fiscalizar cumprimento de
diretrizes e metas.
Aprovar demonstrativos
financeiros.
132
Segue as
diretrizes da
norma nacional.
Veda a participao
de membros do CA
em cargos de
confiana no SUS.
Itens da legislao
Contrato de gesto
(CG)
Brasil (1998)
Elaborado conjuntamente
entre OS e rgo ou enti
dade supervisora.
Gois (2005)
Texto da lei de
Gois tem a mesma
redao.
Aprovao pelo CA e envio Detalha mais,

ao Gov. do estado ou secre- entretanto, sobre
trio da pasta.
possveis sanes a
dirigentes das OS em
caso de irregulari
Especifica programa prodades administraposto pela OS e metas a
serem alcanadas, prazos e tivas identificadas,
incluindo sequestro
critrios de avaliao.
dos bens dos administradores da OS.
Estipula limites e critrios
para gasto com pessoal.
Especifica que,
Estabelece que bens mveis em caso de ao
e imveis devem ser gastos, judicial, o poder
exclusivamente, com execu- pblico passa a ser
gestor dos bens e
o do CA.
responsvel pela
manuteno das
OS deve entregar ao fim
de cada exerccio relatrio atividades.
referente execuo do CG.
Omissa em
relao ao atendiIrregularidades detectamento exclusivo aos
das na execuo do CG
usurios do SUS.
devem ser comunicadas
ao Tribunal de Contas do
Estado (TCE) e AL.
So Paulo (1998)
Afirma necessidade
das OS habilitadas
seguirem os princpios do SUS
(Art. 198 da CF e
Art. 7 da 8080).
Dispensa de licitao
para celebrao
desses contratos.
Contrato de gesto,
aps aprovado pelo
CA, deve ser submetido ao Secretrio de
Sade.
Atendimento exclusivo aos usurios do
SUS.
Comisso de
Avaliao dos
contratos de gesto
dever ter entre
seus membros dois
representantes do
Conselho Estadual
de Sade e dois da
Comisso de Sade
da AL.
Afirma o direito de
qualquer cidado,
partido poltico ou
entidade sindical de
apresentar denncia
sobre irregularidades
percebidas.
133
Itens da legislao
Fomento s
atividades sociais
Brasil (1998)
Detalhamento sobre
cesso de bens com base
na permisso de uso.
Sobre permuta de bens na
OS, condicionada a sua incorporao ao patrimnio
pblico e avaliao e auto
rizao do poder pblico.
Sobre condies para
cesso de pessoal da administrao pblica para a OS.
Desabilitao
Motivada por problemas

que vo da conduta tica
ao cumprimento do CG.
Gois (2005)
So Paulo (1998)
Inclui apenas
trs itens que tratam
da natureza da OS
e da destinao de
recursos oramentrios.
Segue as mesmas
orientaes das diretrizes da norma nacional e converge para
o proposto na regra
estadual.
Preserva, contudo, a
proteo ao patrimnio pblico.
Mesmo contedo da Mesmo contedo

regra federal.
da regra estadual
(Gois).
Ato do Poder Executivo.

Suspenso do CG antecede
desabilitao.
Fonte: Brasil (1998), So Paulo (1998) e Gois (2005).
O contrato de gesto, instrumento de mediao entre contratado (OS) e

contratante (poder pblico), define um conjunto de compromissos entre as partes.
Em relao ao contratante, fixa os valores e formas de repasse dos recursos
necessrios ao desenvolvimento das atividades da OS. No tocante ao contratado,
estabelece os objetivos e metas a serem alcanados durante um perodo de tempo
(normalmente o ano fiscal) e informa sobre indicadores a serem utilizados para
avaliar o cumprimento dessas metas, bem como a frequncia com que essa avaliao
ser feita. No caso de So Paulo, essa avaliao trimestral; em Gois, ela realizada
a cada seis meses.
O primeiro contrato para administrao do Huana foi formalizado no ano de
2006. Fixou-se como intervalo de tempo para reviso global do contrato de gesto
o prazo de cinco anos. O ano de 2010 foi o da reviso e formulao de um novo
contrato entre a Fundao de Assistncia Social de Anpolis (Fasa) e a Secretaria
de Estado da Sade de Gois. No perodo de vigncia do primeiro contrato, foram
elaborados termos aditivos de prorrogao de contrato e repactuao de metas.
Nessa primeira verso do contrato, o gasto com pessoal foi fixado em 45% do total
recebido pela OS. O contrato permite, ainda, que, na hiptese de captao de
recursos de outras fontes, o estado possa deduzir dos recursos transferidos pela
contratante o montante equivalente ao captado.
134
O primeiro aditivo teve o objetivo de ajustar o contrato entre as partes,

estabelecendo espao para a renegociao de metas e a consequente reviso dos
valores repassados Fasa, que passaram de R$ 26.194.466,28 para R$ 21.600.000,00.
O segundo deles teve como finalidade estabelecer a manuteno da parceria, por
intermdio da prorrogao do contrato, mantendo as clusulas anteriores. O terceiro
aditivo altera apenas o item que trata de recursos de investimentos, mantendo o
percentual de 5% dos recursos destinados unidade para esse fim, estabelecendo,
entretanto, que a possibilidade de majorao desse percentual depende da expressa
autorizao da contratante. No deixa claro se o uso desses 5% previstos no contrato
tambm depende dessa autorizao.
No ano de 2010, foi elaborada e aprovada nova proposta de contrato de gesto, com
validade de um ano. O valor total do contrato foi estabelecido em R$ 31.200.000,00.
Esse valor representa um incremento de 19,08% em relao ao valor fixado no primeiro
contrato e 44,4%, considerando o valor estabelecido no primeiro termo aditivo. Os
aspectos envolvendo o desempenho da OS e a reviso das metas sero objeto de
discusso no tpico seguinte.
Monitoramento e avaliao do desempenho da unidade

O contrato de gesto, ao estabelecer objetivos e metas, informa os procedimentos
a serem adotados para o seu alcance, que incluem a definio da meta de referncia
para cada item (base de comparao com o realizado) e os indicadores para sua
mensurao. Nesse sentido, foram fixadas como metas de produo: nmero de
pacientes atendidos, nmero de internaes, nmero de pacientes atendidos no
pronto-atendimento, nmero de atos mdicos em ortopedia, nmero de exames
e nmero de cirurgias. Outra meta adotada foi a relativa ao nmero de atos no
mdicos realizados pelos demais profissionais da unidade (enfermeiros, psiclogos,
nutricionistas, assistentes sociais). Esses indicadores so avaliados com base na
capacidade potencial de produo da unidade, considerados os seus recursos
humanos e materiais. As metas de referncias para esses procedimentos, ficaram
distribudas, conforme Tabela 1.
Foi includo, ainda, um conjunto de indicadores de desempenho descritos no
Quadro 2.
Para esses indicadores de desempenho, foram estabelecidas metas que servem
de parmetro para qualificao e avaliao desses indicadores, parmetros descritos
no Quadro 3.
135
Tabela 1: Nmero de procedimentos previstos, segundo contrato de gesto

20052007
Procedimentos
Pacientes
Internaes
Pronto-atendimento
Atos mdicos em Ortopedia
Exames e procedimentos diagnsticos (SADT)
Cirurgias
Atos no mdicos
Metas previstas
11.232
2.868
108.000
43.362
165.132
2.094
301.740
Fonte: Gois (2010)
Quadro 2: Relao de indicadores de desempenho e frmulas de clculo

Indicadores de desempenho
Frmula de clculo
Taxa de infeco hospitalar
Total de infeces no perodo/total de altas

e bitos no mesmo perodo x 100
Taxa de mortalidade global
Total de bitos no perodo/total de altas e

bitos no mesmo perodo x 100
Taxa de ocupao hospitalar
Total de pacientes-dia no perodo/total de

leitos no mesmo perodo x 100
Mdia de permanncia hospitalar
Total de pacientes-dia no perodo/internaes no mesmo perodo
Tempo mdio de entrega de exames
Data da solicitao do exame/data da realizao do exame
Satisfao da clientela
Quantidade de avaliaes entre bom e timo/total de pessoas pesquisadas x 100
ndice de resultado financeiro
Receita total no perodo/despesa total no

mesmo perodo
Fonte: Gois (2010)
Os indicadores de produo so estabelecidos considerando a capacidade fsica

e de recursos humanos instalada. Com base no nmero total de horas por categoria
profissional e nos recursos fsicos disponveis, estabelece-se a capacidade potencial
de produo. Tomando como base o setor de Apoio Diagnstico e Teraputico,
analisando esses dois recursos (horas/profissional e infraestrutura disponvel),
relacionando-os com os processos de trabalho destinados produo de cada
unidade/produto, define-se a capacidade potencial de produo de exames.
Com o propsito de fixar conceito e indicadores para qualificao dos resultados
alcanados, adotou-se o termo eficcia como referncia, aqui traduzido como
capacidade da organizao em alcanar as metas previstas, representada pela
136
frmula metas realizadas/metas previstas x 100. Considerando o conceito adotado,

a classificao do desempenho da unidade ficou assim definida: maior que 100%
alto desempenho; igual a 100% desempenho esperado; menor que 100% e maior
que 80% prximo do esperado; menor que 80% e maior que 50% moderado;
menor que 50% baixo desempenho (Gois, 2010).
Quadro 3: Metas de resultado esperado, segundo indicadores de desempenho
estabelecidos
Indicadores de desempenho
Parmetro de resultado
Taxa de infeco hospitalar
Igual ou menor que 2%
Taxa de mortalidade global
Igual ou menor que 4%
Taxa de ocupao hospitalar
Igual ou maior que 80%
Mdia de permanncia hospitalar
No foi estabelecida meta
Tempo mdio de entrega de exames
Igual ou menor que 24 horas
Satisfao da clientela
Quantidade de avaliaes entre bom e

timo/total de pessoas pesquisadas x 100
ndice de resultado financeiro positivo
Igual a 1 (quanto menor que 1, pior a

avaliao)
Fonte: Gois (2010)
O acompanhamento da execuo do contrato ficou sob a responsabilidade de

uma comisso composta por membros da Secretaria de Estado da Sade (SES-GO),
representada pela Superintendncia de Controle e Avaliao Tcnica em Sade
(SCATS) e tcnicos da Superintendncia de Controle Interno (SCI). A frequncia
dessa avaliao semestral.
A primeira considerao em relao aos dados apresentados a baixa capacidade
de cumprimento das metas de produo, com inverso significativa a partir de 2008.
O perodo entre 2005 e 2007 definido pelos entrevistados como um momento de
transio para adaptao a um modelo novo, baseado na definio de resultados a
serem alcanados. Importante ressaltar que o processo de ajuste das metas sinaliza
vrios aspectos do processo de implantao do modelo OS, considerando o caso Huana.
O primeiro deles o longo intervalo de seis semestres para que fosse tomada a
iniciativa de rever as metas pactuadas. Tal deciso se d por fora do termo aditivo
assinado em maro de 2008, com as metas sendo revisadas para menos, segundo
a Tabela 2.
Para 2010, o novo contrato de gesto estabeleceu novos ajustes nas metas com
oscilaes para mais, comparativamente s metas do perodo 20082009, conforme
dados apresentados na Tabela 3.
137
Tabela 2: Nmero de procedimentos previstos segundo contrato de gesto

2008*2009 e variao percentual em relao aos valores 20052007
Procedimentos
Pacientes
Internaes
Pronto-atendimento
Atos mdicos em Ortopedia
Exames e procedimentos (SADT)
Cirurgias
Atos no mdicos
Metas previstas
3.744**
2068
21.200
14.454**
56.964
1300
35.600
% variao
-66,6%
-27,9%
-80,3%
-66,6%
-65,5%
-37,9%
-88,2%

* No ano de 2008, utilizaram-se dois conjuntos de metas, um para o perodo janeiro/fevereiro e outro para o
perodo maro/junho. A opo foi adotar os indicadores utilizados para o perodo maro/junho, por representar
2/3 do semestre (mais representativo, portanto).
** Metas do perodo janeiro/fevereiro mantidas para maro/junho.
Tabela 3: Nmero de procedimentos previstos segundo contrato de gesto 2010 e

% de variao em relao 20082009
Procedimentos
Metas Previstas
%variao
2750
+24,8%
Pronto-atendimento
26.800
+20,9%
Exames e procedimentos (SADT)
114.000
+49,9%
2480
+46,3%
75.000
+110,6%
Internaes
Cirurgias
Atos no mdicos
Fonte: Gois (2010).
importante destacar que alguns procedimentos, como cirurgias e exames,

pressionam os gastos da unidade. Procedimentos inferiores a essa mdia de
aumento, como internaes, tambm so de alto custo agregado, por serem
exigentes no uso intensivo de mo de obra.
A despeito da variao positiva das metas de 2010 frente ao perodo anterior
(20082009), quando comparadas com aquelas estabelecidas para o perodo
2005-2007 (Tabela 1), apenas a previso de atos cirrgicos variou positivamente.
A trajetria errtica dos resultados pactuados sinaliza a dificuldade encontrada
por contratante e contratada em relao aos critrios utilizados para clculo da
capacidade potencial de produo.
Segundo o que estabelece a regra de criao das OS, a pactuao de metas
negociada entre as partes (como de resto em qualquer contrato), por meio de
comisso com representantes nomeados por cada uma dessas. Como responsvel
138
pela regulao do sistema, a SES-GO deveria propor essas metas, considerando

seu papel gestor e o conhecimento tcnico acumulado sobre o processo de
planejamento e programao de sistemas e servios.
No h consenso sobre como foram estabelecidas essas metas, com depoimentos
apontando para a utilizao de outras unidades como parmetro para esses clculos
ou para a demanda potencial a ser atendida. O baixo desempenho verificado no
perodo 20052007 levou a Comisso de Avaliao a propor direo da OS a reviso
das metas e o consequente ajuste dos valores a serem repassados, conforme termo
aditivo de 2008.
Interessante observar que, apesar da longa experincia da mantenedora (Fasa)
com a administrao hospitalar (gerenciamento da Santa Casa de Anpolis), essa
demonstra dificuldade em estabelecer critrios e parmetros para o clculo de
suas metas. O fato demonstra que as duas instituies envolvidas nesse processo
careciam de experincia com modelos de gesto focados em resultados. Essa
situao apresenta um complicador quando se observa a relao entre metas
fsicas e valores transferidos, que diz respeito inexistncia de um sistema de custo
que permita estabelecer valores de referncia para os procedimentos adotados. Os
valores utilizados so os praticados por tabela do SUS, que informa os valores de
pagamento da produo da unidade a ser feita pelo sistema.
Por outro lado, o processo de habilitao deveria ser revisado, com um novo
desenho que promovesse a seleo de entidades com base em processo licitatrio
que avaliasse as entidades candidatas ao contrato de gesto, considerando: tempo
de experincia na gesto de servios de sade, resultados no desempenho dessa
funo e em proposta de oramento e metas para a unidade.
Por fim, seria importante considerar que a avaliao da produo em sade tem
caractersticas prprias que a diferenciam da produo de bens e servios em outras
reas, como, por exemplo: a produo e o consumo se do de forma simultnea
(no possvel estocar); a matria prima dessa produo so os sujeitos individuais
e coletivos; a natureza interpessoal da atividade; o consumo singular (no existem
duas consultas iguais, mesmo para pacientes com a mesma patologia). A avaliao
da capacidade produtiva, portanto, deve considerar esses elementos, alm da
representao dos usurios sobre o servio e do componente poltico do processo
de gesto do sistema.
Gesto do processo de aquisio de bens e servios e contratao de recursos
humanos
A busca por novas formas de gesto de unidades hospitalares no SUS tem como
motivao a necessidade de dar mais celeridade ao processo de aquisio de bens
e servios, bem como a de contratao de pessoal. A contratao de pessoal,
139
nesse caso, segue o fluxo adotado por empresas do setor privado, por meio de
recrutamento e seleo direta de candidatos, considerando o perfil adequado
aos cargos e funes a serem preenchidas. No caso do Huana, o recrutamento
de candidatos foi feito via imprensa e a seleo mediante avaliao de currculos.
Todos os contratados so celetistas, no sendo admitida a precarizao de vnculos.
O padro de remunerao dos profissionais mdicos e de enfermagem dessa OS
segue os valores estabelecidos para pessoal da SES-GO, conforme Tabela 4.
Tabela 4: valores de remunerao para mdicos e enfermeiras na SES-GO, 2010.
Cargo
Mdico
Enfermeiro
Tcnico de enfermagem
Carga horria
20 horas semanais
30 horas semanais
30 horas semanais
Salrio base
R$ 2.500,00
R$ 2.500,00
R$ 1.631,60
Fonte: Gois, 2010
No foram apresentados dados sobre rotatividade da fora de trabalho para essa

unidade, apenas uma referncia por representante da administrao informando
ser essa muito baixa. A questo que se coloca sobre o que pode ser fator de
motivao para essa baixa rotatividade. Seria interessante investigar a fundo os
fatores que incidem sobre essa situao.
O processo de aquisio de bens e servios realizado de maneira simplificada a
partir de consulta rede de fornecedores e cotao de preos dos itens solicitados.
O tempo de durao dedicado a contrato de bens e servios , em mdia, de
uma semana, o que reduz sensivelmente o dispndio de tempo e recursos para
realizao dessa atividade, com poucas pessoas e procedimentos comprometidos
com atividade-meio.
A compra de equipamentos e materiais realizada mensalmente e concentrada
apenas nos itens necessrios aos servios e aes para esse horizonte de tempo,
permitindo que os estoques girem com maior rapidez e evite-se, assim, desperdcio
de dinheiro (que inclui o risco de descarte de material por perda de prazo de
validade, comum no setor pblico). As vantagens competitivas das OS sobre
unidades da administrao direta residem, em boa parte, na simplificao desses
processos de suprimento.
A OS possui um regulamento de compras, que o instrumento que orienta
a maneira de fazer essas aquisies e que, em sntese, indica a necessidade de
observar as melhores condies de preo e qualidade do produto a ser adquirido. O
acompanhamento da execuo fsica e financeira da unidade feito, internamente,
pela Comisso de Avaliao do contrato de gesto, alm dos meios de controle
140
externo a que est submetida em funo da natureza pblica do hospital. A despeito

dos dados e informaes levantados neste trabalho, os autores consideram
necessrio o desenvolvimento de novos estudos sobre esse modelo de gesto no
Estado de Gois.
Consideraes finais
Os modelos de gesto baseados em novas formas de relao entre pblico e privado
vm sendo implementados no Brasil em diversas reas de atuao da administrao
pblica. As parcerias pblico-privadas (PPP) surgiram e se desenvolveram no campo
da infraestrutura (principalmente no setor de transporte) e avanaram para a oferta
de servios sociais. A Bahia foi o primeiro estado brasileiro a implantar PPP na rea
de sade, com a construo e compra de equipamentos de uma unidade hospitalar
por empresas privadas, que ganharam com isso o direito de explorar os servios
ofertados por esse hospital por um perodo de tempo, de modo tal que possam
obter o ressarcimento (com lucros) do investimento feito.
No Estado de Gois, essa experincia se inicia com a implantao do modelo
OS no Centro de Reabilitao e Readaptao (Crer) e vem sendo expandida para
outras unidades hospitalares. Atualmente, o novo governo vem trabalhando na
implantao de uma proposta de PPP semelhana da proposta da Bahia, tendo
formado grupo tcnico de trabalho para o desenvolvimento desse projeto.
Os dados e informaes levantados no presente trabalho assinalam algumas
vantagens competitivas do modelo OS, tais como a flexibilidade no processo de
aquisio de bens e servios, implantao de cultura de monitoramento e avaliao
de desempenho, e estabelecimento de metas de referncia em relao ao uso dos
recursos (critrios de eficincia). Por outro lado, observam-se algumas dificuldades
internas ao setor publico em acompanhar e avaliar os objetivos e metas acordados
nos contratos de gesto. Esse problema sugere a necessidade de investimentos no
fortalecimento de competncia tcnica para implantao de modelos gerenciais
focados em resultados.
Uma questo importante nesse processo diz respeito integrao entre metas
fsicas e financeiras. Estabelecer, no contrato de gesto, o valor global a ser repassado
a uma OS para gerenciar uma unidade hospitalar implica ter uma avaliao do custo
de cada procedimento a ser realizado. Os documentos consultados, bem como
os informantes entrevistados, no fazem referncia existncia desses sistemas,
informando que as metas e valores foram adotados com base em comparao com
outra unidade de mesma natureza e porte maior (Hospital de Urgncias de Gois
Hugo). Obviamente, como o padro de remunerao do SUS segue valores prprios
de sua tabela, esses sero confrontados com os custos reais apurados por sistemas
de custos, para fins de exerccio de ajustes na tabela.
141
Os critrios e formas de seleo de parcerias deveriam ser revistos, o poder

discricionrio do chefe do Executivo talvez no seja suficiente para que se faam as
melhores escolhas das OS a serem contratadas. A escolha precisa se dar com base
em critrios como: experincia das organizaes candidatas; propostas tcnicas,
avaliadas por profissionais especializados na rea de administrao hospitalar;
controle e avaliao e gestores com experincia acumulada nestes modelos de
gesto. Esse procedimento de escolha criteriosa deveria ser a regra a ser adotada.
O acompanhamento do processo de implantao e desenvolvimento desses
modelos demanda, com base no caso aqui analisado, consultoria externa com
especializao na rea. O Estado de So Paulo, o primeiro a adotar o modelo
OS, ancorou o processo de implantao das organizaes sociais de sade em
consultoria externa (Barcelona) para desenvolvimento do projeto.
Sugere-se, ainda, a continuidade de trabalhos como o que foi aqui desenvolvido
junto a outras unidades que incorporaram o modelo OS e a comparao entre essas
experincias, a fim de identificar o benchmarking que possa servir de referncia
para o conjunto de servios que operem nessa modalidade.
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143
Nelson Bezerra Barbosa

Psiclogo; Doutor em Sade Pblica (FMUSP); Docente do Curso de Medicina e do Mestrado Multidisciplinar em
Sociedade, Tecnologia e Meio Ambiente do Centro Universitrio de Anpolis (UniEvanglica); Gestor Pblico da
SES-GO; Coordenador do Projeto de Pesquisa. Contato: nelsonbbarbosa@gmail.com
Helen de Lima
Enfermeira, Mestre em Sade do Trabalhador (UFMG), Doutoranda do Programa de Ps-graduao em Cincias
da Sade (UFG), Docente do Curso de Medicina do Centro Universitrio de Anpolis (UniEvanglica), Tcnica do
Laboratrio Central (Lacen) da SES-GO. Contato: helendelima@gmail.com
Andrei Machado Viegas da Trindade
Discente do Curso de Medicina do Centro Universitrio de Anpolis (UniEvanglica), bolsista Pibic. Contato:
andreimachado.uni@gmail.com
Natlia Vieira Dias
nataliadias.uni@gmail.com
Mariana Vilela de Castro
mariana.medicina.unievangelica@gmail.com
carolinekwiatkoski@yahoo.com.br
144
Carmen Barroso
RSP Revisitada
As mulheres nos altos
escales da administrao
pblica no Brasil
Carmen Barroso*
Texto publicado na RSP, ano 43, 116(3), jul./out.,1988
A situao das mulheres na administrao pblica brasileira, as discriminaes que

sofrem e as dificuldades que enfrentam para atingirem os altos escales da burocracia
estatal foram analisadas pela professora Carmen Lucia de Melo Barroso em trabalho
apresentado em janeiro de 1987 na Inter-regional Workshop on Career Development
of Managerial Women, ocorrida em Bangkok, e que a Revista do Servio Pblico
republica nesta edio. A luta das mulheres brasileiras pela ocupao de postos de
comando na administrao pblica e as presses psicolgicas a que so submetidas
foram corroboradas pelos dados contidos na pesquisa indita na poca sobre o
processo de contratao, demisso e desenvolvimento da carreira dos executivos
brasileiros, divulgada no dia 2 de dezembro de 1986, em So Paulo, pela agncia de
empregos Catho Thomas Case. Pela pesquisa realizada no perodo, apenas 4% dos
executivos brasileiros eram mulheres, sendo que 45% desse total de mulheres estavam
concentrados na rea de Recursos Humanos. Quase 30 anos depois, fato que a atuao
feminina no mercado de trabalho se ampliou, porm muitos dos desafios apresentados
no artigo ainda persistem. No Poder Executivo Federal, de acordo com dados do Boletim
Estatstico de Pessoal n 214, de fevereiro de 2014, o percentual de cargos de Direo
e Assessoramento Superior (DAS) dos dois nveis mais altos DAS 5 e 6 ocupados
por servidoras de 28% e 19%, respectivamente. Aps anos de emancipao feminina
e de luta pela igualdade de direitos, a balana de distribuio de cargos, funes e
gratificaes no servio pblico brasileiro ainda pende para o lado masculino.
Agradecimentos especiais colaborao de Mriam Brizzocchi, Andreia Brunstein, Tina Amado, Mayra Soares,
Maria Helena Coelho, lsolina R. S. Figueiredo, Adriana Gragnani, Leda do Nascimento, Ana Maria S. Teixeira,
Tereza Ferraz, Eny M. Maya e Santamaria Silveira.
145
As mulheres nos altos escales da administrao pblica no Brasil
At meados do sculo XX o Estado brasileiro se caracterizava por uma poltica

relativamente no intervencionista na rea econmica e com pouco investimento
nos servios sociais. Conseqentemente, a burocracia estatal era bastante reduzida
e permaneceu assim at a dcada de 1930 quando a crise econmica mundial joga o
pas na trilha do desenvolvimento industrial atravs da substituio de importaes
e o Estado passa a ser um agente ativo, aumentando o seu poder e sua mquina
burocrtica. Vieira da Cunha (1963, p. 112, 114) descreve esse perodo: Enquanto
em 1920 havia 6 funcionrios pblicos para cada mil habitantes, esse nmero sobe
para 12 em 1940... H um fortalecimento da burocracia civil e militar no pas como
um todo. Isso reflete a transio de um pas predominantemente rural para um pas
com caractersticas urbanas e industriais. o fim do poder absoluto dos senhores
de terra, sustentados por um Estado dbil e pequeno. o crescimento de uma
organizao poltica, se no a nvel nacional, pelo menos a nvel estadual.
Nas ltimas cinco dcadas, a mquina do Estado manteve um ritmo constante
de crescimento acelerado, inclusive com a criao de muitas empresas estatais,
especialmente nas reas de infra-estrutura e indstria pesada. Ao lado desta participao
crescente nas atividades produtivas, o Estado tambm expandiu e diversificou os tipos
de servio que presta, especialmente nas reas de seguridade social, educao e
sade. O resultado que a relao entre as despesas governamentais (nos trs nveis
federal, estadual e municipal, incluindo-se as empresas estatais) e o PIB (produto
interno bruto) subiu de 12,5% em 1920 para 32,2% em 1969 (Baer et al., 1973).
O sistema pblico , pois, um empregador importante no Brasil. Isso ocorre em
todas as regies do pas, embora respondendo a diferentes necessidades e, portanto,
apresentando caractersticas diferentes em cada regio. Segundo Vieira da Cunha,
a expanso da burocracia estatal no Sul corresponde a uma maior eficincia na
participao do Estado em uma economia cada vez mais complexa e desenvolvida,
enquanto no Nordeste, onde o nvel total de desenvolvimento muito mais baixo,
essa expanso busca acomodar as demandas de uma classe mdia urbana para
quem o setor privado no capaz de oferecer empregos em nmero suficiente,
acarretando o empreguismo. Alm disso, a exigncia real dos empregos to
pequena e os salrios to baixos que, especialmente os funcionrios pblicos de
nveis mais elevados podem facilmente manter dois ou mais empregos ao mesmo
tempo (Giffin, 1979); uma prtica bastante comum, embora ilegal.
Dentro do que j foi chamado de privatizao da ordem pblica, o emprego
governamental tradicionalmente um meio de pagamento de dbitos pessoais e
de benefcio de dependentes. Pode-se considerar que as preocupaes familiares
e interpessoais dominam a natureza das relaes dentro das estruturas do emprego
pblico, embora no sejam sua exclusividade (Giffin, p. 172).
146
Carmen Barroso
Paralelamente e de forma simultnea a esta poltica clientelista, passa a existir

um sistema universal de promoo e acesso atravs da avaliao objetiva de
mritos para os cargos inferiores, a partir de 1938, quando foi aprovado o Estatuto
do Servio Pblico. Desde 1918, os funcionrios pblicos reivindicavam o fim do
favoritismo e da insegurana no emprego, mas a lei s foi promulgada quando
ganharam reconhecimento poltico atravs de sua participao na Revoluo de
1932 (Vieira da Cunha, 1963, p. 64).
Uma vez que a grande maioria da populao brasileira permanece marginalizada
tanto do sistema educacional quanto das oportunidades de emprego, os empregos
da administrao pblica gozam de uma posio relativamente privilegiada, embora
para os indivduos com educao universitria especialmente nas regies mais
desenvolvidas do pas o emprego pblico tenha se tornado uma alternativa pouco
desejvel, a ser evitada sempre que possvel, como mostra Gouveia (1972). Mesmo
durante a ditadura militar das dcadas de 1960 e 1970, o perodo em que os analistas
falam do surgimento de uma nova tecnocracia, Martins (1974) aponta que engenheiros,
economistas, cientistas sociais, profissionais da rea de cincias naturais, tendiam a
acreditar que cientistas e tcnicos perdem sua autonomia crtica e no so capazes de
implementar seus projetos e ideais quando passam a trabalhar para o governo.
As mulheres na administrao pblica

O fim da discriminao sexual no emprego pblico estava na ordem do dia para as
professoras e esposas de funcionrios pblicos que fundaram o Partido Republicano
Feminino, nos idos de 1910. Por volta de 1920 alguns postos pblicos importantes
foram conquistados pelas mulheres, s vezes atravs de concursos abertos aos
quais podiam se candidatar depois de recorrer justia. Bertha Lutz, a mais famosa
lder brasileira da campanha pelo voto feminino, foi contratada como biloga pelo
Museu Nacional em 1919. As mulheres brasileiras conquistaram o direito de voto em
1932, depois de uma campanha que reunia mulheres profissionais, trabalhadoras
de escritrio, funcionrias pblicas e enfermeiras, mas no trabalhadoras fabris.
Essa vitria teve uma vida curta, pois em 1937 um golpe bania as eleies e exclua
as mulheres da diplomacia e outros postos governamentais aos quais tinham sido
admitidas recentemente (Hahner, 1981).
O Censo do servio pblico federal, de 1938, entretanto, registrou 8,8% de
mulheres. Essa percentagem subiu para 20,6% em 1958 quando foram publicados
dados separados para os cargos efetivos (26,4% mulheres) e no efetivos (15,9%)
(Vieira da Cunha, 1963). A vantagem relativa das mulheres em relao aos cargos
efetivos se deve provavelmente lei de 1938 que estabelecia que tais postos deviam
ser preenchidos atravs de concursos abertos e testes annimos.
147
De fato, a administrao pblica se tornou cada vez mais uma fonte importante
de emprego para as mulheres, como se pode ver na Tabela 1, apesar do fato de que
a percentagem apresentada nessa tabela subestima o peso da administrao pblica,
principalmente porque os professores da rede pblica, os trabalhadores da sade e
servios sociais esto computados na categoria de atividades sociais. Levando-se
em considerao que uma grande proporo desses trabalhadores so empregados
pelo Estado1, e que desses a maioria so mulheres (ver Tabela 2), claro que tem
uma importncia maior para as mulheres do que para os homens, e que essa diferena
relativa vem crescendo atravs dos anos. Isso se deve, provavelmente, a uma conjuno
de quatro fatores que se reforam mutuamente: o fato do Estado prover servios
tradicionalmente desempenhados pelas mulheres dentro das famlias e o reforo
ideolgico da imagem que marca estas tarefas como trabalho feminino; a crescente
deteriorao dos salrios dos servidores pblicos, tornando-as cada vez menos
desejveis para os homens, exceto nos casos de postos mais elevados e em algumas
empresas estatais; a menor exigncia caracterstica dos empregos pblicos, tornandoos mais compatveis com a dupla jornada das mulheres, uma vez que o trabalho
domstico e o cuidado com as crianas no so compartilhados pelos homens em casa;
e a atitude menos discriminatria do Estado nas contrataes, sendo supostamente ele
o guardio da implementao de leis antidiscriminatrias no setor privado.
Tabela 1: Distribuio ocupacional por sexo e ramo de atividade
Brasil (1950/1985)
Setor e ramos de
atividade
Setor primrio
Setor
secundrio
Setor tercirio
Comrcio
Transporte e comunicaes
Servio
Atividades Sociais2
Administrao Pblica3
Outros
-
1950
1960
1970
1980
19851
Masc.
65.0
18.9
Fem.
30.2
15.7
Masc.
59.2
13.1
Fem.
30.0
12.2
Masc.
50.6
19.9
Fem.
20.4
10.3
Masc.
35.2
28.6
Fem.
13.6
15.1
Masc.
33.6
27.0
Fem.
18.4
12.4
21.1
6.9
4.2
51.1
3.5
1.1
27.7
7.0
5.0
57.8
4.2
1.0
29.5
8.0
4.7
69.3
6.0
1.0
36.2
9.3
5.3
71.3
9.4
1.2
39.4
11.2
5.0
69.1
10.4
0.8
5.8
37.2
8.1
37.2
6.3
39.6
9.7
33.6
8.9
32.1
1.1
9.7
1.7
10.8
2.3
16.3
2.7
17.9
3.2
17.1
3.2
1.8
3.4
2.0
4.2
2.6
4.3
3.1
49
3.3
1.0
0.9
2.5
2.7
3.9
3.9
4.8
6.2
6.3
5.3
14609798 2507564 18673167 4076861 23391777 6165447 31392986 11842726 35462932 17774004
Fonte: Percentagens computadas atravs dos dados do Censo: Anurio Estatstico do Brasil. 1985. IBGE, p. 132
148
Fonte: PNAD, 1985. Volume 9. Tomo 1. IBGE, p. 21.
Inclui os funcionrios pblicos da rede de educao pblica e dos servios de sade.
Inclui administrao federal, estadual e municipal, justia, defesa nacional e segurana pblica.
75% dos professores e 43% dos trabalhadores da sade (Censo 1980, Mo-de-obra, p. 33).
Carmen Barroso
Tabela 2: Empregados na Previdncia Social, nos servios de sade e educao,

por sexo Brasil (1980)
Servios sociais pblicos
Homens
Mulheres
(%) Mulheres
Previdncia social
50287
67808
57.4
Servios mdicos
126825
244986
65.9
Professores pblicos
192873
1047907
84.5
Fonte: Dados do Censo. FIBGE. Censo Demogrfico Mo-de-obra. Tabela 1.7. p. 33.
A Tabela 3 mostra que os homens e as mulheres ocupam posies muito

diferenciadas na administraopblica. Os batalhes de professores e trabalhadores
em sade no esto includos nesta tabela, onde fica claro que as mulheres
esto praticamente excludas do servio militar e da polcia, o setor onde esto
empregados a maioria dos homens. Tambm entre os servidores pblicos, a
participao das mulheres varia bastante, indo de quase zero na construo e na
indstria para 38,5% nas reas tcnicas e cientficas. Por sua vez, tal percentagem
esconde uma imensa variao dentro desta categoria, onde as mulheres so
predominantemente assistentes sociais, bibliotecrias etc., enquanto os homens
so engenheiros, contadores e outros profissionais do gnero. Nem mesmo nos
servios, numa categoria muito mal remunerada, deixa de haver segregao: as
mulheres esto nos servios de limpeza enquanto os homens so porteiros. Apenas
entre os trabalhadores de escritrio parece haver menor segregao, pois a outra
categoria com altas percentagens de mulheres (cargos pblicos efetivos, diretores,
consultores e gerentes) bastante heterognea, estando as mulheres concentradas
nos cargos de gerncia mdia e inferior de certas sees.
Isso pode ser visto na Tabela 4. Essa tabela inclui, alm dos cargos pblicos
eletivos, diretores e gerentes j includos na Tabela 3, os diretores e gerentes das
companhias estatais e os servios sociais pblicos, no classificados pelo Censo
como administrao pblica. Enquanto as mulheres so uma pequena minoria
nas empresas estatais nas reas da indstria, agricultura, comrcio e transporte,
so a presena predominante nos servios sociais. Embora as percentagens nos
cargos pblicos eletivos que aparecem nessa tabela chegue a 11,3%, a maioria
dessas mulheres so provavelmente prefeitas de cidades pequenas ou vereadoras
nas cmaras municipais. Como se pode ver pela Tabela 5, as mulheres esto
praticamente ausentes dos postos mais elevados, em funo de sua participao
limitada na poltica partidria, como apontou Costa (1985).
As diferenas de renda por sexo, de algumas ocupaes selecionadas, mostra
uma realidade dramtica. Enquanto o salrio-mnimo no Brasil absurdamente
baixo (US$ 53.37 dlares por ms pela taxa de cmbio de 16 de fevereiro de 1987),
50% das mulheres que entram nos setores considerados economicamente ativos
149
recebem menos que esse mnimo legal e 50% dos homens recebem menos do
que US$ 74.72 dlares. Muitas destas so trabalhadoras rurais, mas mesmo as
professoras da escola primria ganham menos que o mnimo quando trabalham
em pequenos municpios. O Brasil conquistou o vergonhoso destaque de ser o
pas com a mais desigual distribuio de renda no mundo, e um indicador desta
realidade pode ser visto na Tabela 6, onde se v a imensa variao do salrio mdio
de algumas ocupaes. O que mais gritante nesta tabela que os diferenciais
entre homens e mulheres so enormes em todos os grupos ocupacionais, exceto
nas reas de defesa nacional e segurana pblica, onde o nmero de mulheres
muito reduzido e elas se encontram em ocupaes tcnicas. Essas diferenas
refletem menos um desrespeito lei de salrio igual para trabalho igual, e mais as
dificuldades encontradas pelas mulheres em relao s oportunidades de carreira.
De qualquer forma, para se dizer pouco, um escndalo que choca mesmo um
observador acostumado a analisar a discriminao a que esto sujeitas as mulheres.
Tabela 3: Empregados na Administrao Pblica, por ocupao e
sexo Brasil (1980)
Ocupao
Homens
Mulheres
(%) Mulheres
Cargos eletivos, diretores e gerentes1
55655
20464
27.5
Trabalhadores de escritrio
322401
183610
36.3
Agentes fiscais
39690
5850
12.8
reas cientficas, tcnicas e artsticas3
116129
72131
38.5
Juzes, promotores pblicos
15520
51,41
24.9
Construo e indstria
125413
1924
1.5
Transporte e comunicao
89623
4851
5.1
Servios4
111298
54074
32.7
Defesa nacional e segurana pblica
486680
5185
1.1
Outros
Total
165775
32330
16.3
1353517
388767
21.4
Fonte: Dados do Censo. FIBGE. Censo Demogrfico Mo-de-obra. Tabela 1.11. pp. 67-98.
Inclui ministros, governadores, prefeitos, legislativo e diplomatas.
Exclui agentes fiscais.
3
Exclui Juzes e promotores pblicos.
4
Inclui funcionrios de limpeza, porteiros etc.
5
Inclui comrcio, agricultura e outros.
1
2
150
Carmen Barroso
Tabela 4: Diretores e gerentes dos servios pblicos, segundo sexo e setor de

atividade Brasil (1980)
Setor de atividade
Ministros, governadores, prefeitos,
legislativo e diplomatas
Indstria e agricultura
Comrcio, transporte e servios
Servios sociais
Administrao pblica
Outras atividades
Total:
Homens
Mulheres
(%) Mulheres
11067
1405
11.3
2667
833
12093
42788
943
70381
269
134
27993
19059
145
49035
9.2
13.9
69.8
30.8
13.3
41.1
Fonte: Dados do Censo. FIBGE. Censo Demogrfico Mo-de-obra. Tabela 1.11. pp. 67-98.
Tabela 5: Distribuio de cargos governamentais mais elevados, por sexo

Brasil (1975/1986)
1986
1975
Cargo
Homens Mulheres
%
Mulheres
Homens
Mulheres
%
Mulheres
Ministros
21
0.0
22
0.0
Justia Federal
68
0.0
87
0.0
Senadores
63
0.0
69
Cmara Federal
363
0.3
Embaixadas
72
1.4
Diretores de
Ministrios1 (a)
178
Governadores
21
Secretrios de
Estado
221
0.0
461
26
5.3
88
0.0
5.8
345
32
8.5
0.0
23
4.2
2.6
358
20
5.3
a
a
Fonte: 1975. Costa (1985) 1986. Autoridades brasileiras, Braslia. Empresa Brasileira de Notcias.
O crescimento no perodo se deve criao de novos postos e considerao de certos postos em 1986 e no
em 1975.
2
21 no foram includos pois seus nomes so neutros.
a
O nmero se refere a 1987.
1
Em relao aos diferenciais de renda mdia entre os profissionais do sexo

masculino e feminino nos nveis de gerncia, a administrao pblica no est em
melhor posio do que o setor privado. A vantagem absoluta que tanto homens
como mulheres tm neste campo, quando comparado com o setor privado, se
deve ao fato de que a se inclui uma alta proporo de microempresas onde as
responsabilidades de gerenciamento so mnimas.
151
Tabela 6: Renda mdia (em mltiplos de salrios mnimos) de grupos

ocupacionais selecionados Brasil (1980)
Ramo de atividade
Nmero total de
trabalhadores
Percentagem dos que

contribuem para a
Previdncia Social
Setor primrio
Homens
11913894
Mulheres
3276499
Homens
8.6
Mulheres
1.8
Setor secundrio
9875116
2208862
71.0
70.3
Setor tercirio
13973922
12288643
68.7
50.1
Comrcio
3959635
1888028
61.1
88.2
1766730
149279
78.8
90.9
Servios
3142549
8711610
84.8
19.7
Atividades sociais (1)
1118888
3032370
85.7
84.8
Administrao Pblica (2)
1784379
892387
82.7
92.3
Outros
2232071
948002
76.8
79.8
Total:
38462932
17774004
49.1
43.7
Fonte: Dados do Censo. FIBGE. Censo Demogrfico Mo-de-obra. Tabela 1.9. pp. 47-57
A lei e a realidade
A Constituio brasileira de 1934 estabeleceu a igualdade salarial entre homens
e mulheres, mas quando se estabeleceu o primeiro salrio-mnimo em 1940,
autorizou-se um salrio mais baixo para as mulheres (Verucci e Marino, 1985). A
Constituio de 1967, produto do golpe militar, trazia, entretanto, um princpio
importante de igualdade nas contrataes, reforado pela Lei 5.473 de 1968, que
estabelece a ilegalidade de qualquer ato ou norma que, direta ou indiretamente,
seja discriminatrio em relao s mulheres na seleo de emprego, tanto nas
empresas pblicas ou estatais, ou no servio pblico, em qualquer nvel. Na prtica,
os efeitos desta e de outras leis deixam muito a desejar, devido combinao de
vrios fatores: no h suficiente conhecimento pblico sobre os direitos legais
das mulheres; os sindicatos e os fiscais do governo no do grande prioridade ao
problema da discriminao sexual: a populao em geral, e as mulheres em especial,
evitam recorrer justia, um procedimento em geral caro e moroso; na maioria das
vezes, a discriminao assume formas sutis que so dificilmente documentveis.
Um indicador do baixo nvel de conscincia que prevalece entre os setores que
definem as polticas pblicas no pas, foi a resposta dada pelo Brasil, em 1979, ao
questionrio das Naes Unidas, sobre a implementao do Plano de Ao Mundial
para a Dcada da Mulher. Em relao existncia ou no de estratgias globais e
mecanismos de ao, afirmou-se simplesmente que no eram necessrios uma vez
que o status das mulheres na sociedade brasileira estava progredindo naturalmente.
152
Carmen Barroso
Essa noo de evoluo natural e a complacncia com uma situao extremamente

desigual em todos os campos tm sido questionadas por um movimento de mulheres
em expanso. Esse movimento policlassista teve, na ltima dcada, bastante sucesso
em trazer a desigualdade de gnero discusso pblica, aos meios de comunicao
e aos fruns polticos, e em criar um novo clima que impulsionou os governos psautoritrios, eleitos a partir de 1982, a criar os Conselhos dos Direitos da Mulher.
Mulheres ativas nos movimentos sociais foram indicadas para estes rgos estatais, a
nvel nacional, estadual e municipal, que tm o papel de assessoramento do executivo
e implementao de aes que promovam a igualdade para as mulheres.
Esses Conselhos tm apoiado, com bastante sucesso, as reivindicaes do
movimento de mulheres nas reas de creche e violncia. O nmero de creches para
os filhos de funcionrias da administrao pblica, embora ainda esteja longe de
responder imensa demanda, tem crescido sistematicamente, como resultado de
mobilizaes e presso organizada. Esse servio agora considerado um direito das
mulheres e das crianas e uma obrigao do Estado (Fussesp, 1986). Um decreto2
recente do presidente da Repblica estabelece que cada repartio federal deve
fazer um plano de Atendimento Pr-escolar para os filhos de seus empregados.
Embora os critrios de seleo dos beneficirios fiquem em aberto, em geral
dirigido s funcionrias de renda mais baixa, uma vez que as outras funcionrias
podem recorrer a berrios e escolas privadas.
s vsperas da abertura do processo constituinte, desenvolveu-se entre as
mulheres um debate nacional sobre os princpios que almejavam consolidar
na nova Carta. Em relao s leis trabalhistas e de previdncia social, havia um
consenso sobre a questo da igualdade no acesso ao emprego e promoes, mas
permaneciam algumas controvrsias quanto reduo da idade para aposentadoria
para as mulheres, benefcios previdencirios para as donas-de-casa, extenso da
licena maternidade e paternidade. Por trs dos itens especficos h um princpio
bsico em discusso: deve a lei ignorar as desigualdades sociais passadas e as
atuais ou deve buscar compensar as perdas acumuladas que vo erodindo as
oportunidades das mulheres? Parece que a viso predominante vai em direo
abolio de qualquer tratamento diferenciado, considerado um protecionismo s
avessas que acaba tendo efeito contrrio. Coerente com esta viso, um dos principais
alvos atualmente so as leis da previdncia social que no estendem ao esposo da
trabalhadora os mesmos benefcios que usufruem as esposas dos segurados. Isso
ainda mais vlido para os funcionrios pblicos, uma vez que sua grande maioria
vinculada ao sistema de previdncia social, como se v pela Tabela 7.
10 de outubro, 1986.
153
Tabela 7: Percentagem de trabalhadores vinculados ao sistema de

Previdncia Social segundo o sexo e ramo de atividade Brasil (1985)
Ramo de atividade
Setor primrio
Percentagem dos que

contribuem para a
Previdncia Social
Nmero total de
trabalhadores
Homens
Mulheres
Homens
Mulheres
11913894
3276499
8.6
1.8
Setor secundrio
9875116
2208862
71.0
70.3
Setor tercirio
13973922
12288643
68.7
50.1
Comrcio
3959635
1888028
61.1
88.2
1766730
149279
78.8
90.9
Servios
3142549
8711610
84.8
19.7
Atividades sociais (1)
1118888
3032370
85.7
84.8
Administrao Pblica (2)
1784379
892387
82.7
92.3
Outros
2232071
948002
76.8
79.8
Total:
38462932
17774004
49.1
43.7
Fonte: Percentagens computadas dos dados do PNAD: PNAD 1985. Volume 9. Tomo 1. p. 21.
(1) Inclui funcionrios pblicos vinculados educao pblica e servios de sade.
(2) Inclui administrao federal, estadual e municipal, justia, defesa nacional e previdncia social.
O potencial e os limites das mudanas atuais se refletiram nas eleies de

novembro de 1986, quando o nmero de mulheres na Cmara Federal subiu de 8
para 26. Esse crescimento sem precedentes representa, entretanto, apenas 5,3%
do nmero de cadeiras. A crise econmica atual impe outras restries srias a
futuras vitrias. Imerso em uma imensa dvida, o pas, seguindo as orientaes do
FMI, se afunda em uma profunda recesso no incio dos anos 80. A recuperao no
binio 1985-86 no foi suficiente para restabelecer os nveis anteriores da atividade
econmica nem foi direcionada para corrigir as distores estruturais. Atualmente,
o servio da dvida e as altas taxas de inflao, juntamente com os desequilbrios
estruturais, colocam uma ameaa estabilidade institucional e s melhorias
prometidas aos setores menos privilegiados.
Um estudo de caso
So raras no Brasil as pesquisas de campo sobre as mulheres na administrao
pblica. Uma exceo interessante foi o trabalho feito por Santos, em 1978,
entrevistando 63 profissionais do sexo feminino, empregadas em quatro empresas
estatais. Essas mulheres ocupavam postos bastante privilegiados pois estas
empresas (duas do setor de energia, uma de minerao e uma de comunicaes) se
154
Carmen Barroso
enquadram no setor moderno da economia e pagam salrios bem acima do que

usual nos outros setores do servio pblico.
As percentagens de mulheres nos quadros profissionais dessas empresas eram de
4,4%, 6,8%, 6,8% e 16,3%. Mesmo nesta ltima empresa, a segregao ocupacional
significava que menos de 5% dos engenheiros, contadores, economistas e gelogos
eram mulheres. Nos postos de gerncia, a percentagem de mulheres ainda menor,
indo de 0,96% a 8,1% (Santos, 1982).
A origem familiar das mulheres entrevistadas aponta que uma grande proporo
delas vm de famlias privilegiadas: 54% de famlias de classe alta e mdia alta: seus
pais so grandes proprietrios rurais, homens de negcio ou profissionais bemsucedidos. Apenas 10% vinham de camadas mais baixas dos trabalhadores urbanos
e rurais. H uma interessante mobilidade entre geraes que pode ser observada na
relao entre a situao destas mulheres e a de suas avs (apenas 55% delas havia
trabalhado como assalariadas) e de suas mes (apenas 23% delas havia participado
da fora de trabalho e apenas 10% tinha graduao universitria).
A classe social de origem tem um peso fundamental uma vez que os amigos e
parentes acabam jogando um papel crucial no acesso a empregos para muitas destas
mulheres. Embora as empresas estatais supostamente partilhem de valores universais
e critrios impessoais no preenchimento de suas vagas, no ocorrera assim para
pelo menos 47% das mulheres entrevistadas que, para terem acesso ao emprego,
tiveram que acionar sua rede informal de relaes. Os concursos abertos e mesmo os
mtodos mais formais parecem se limitar a funes administrativas e burocrticas.
Alguns depoimentos ilustram os mtodos utilizados:
Quando estava na Universidade, me candidatei para estgio aqui: no fui nem
mesmo entrevistada. O homem que estava fazendo o recrutamento me disse:
Voc precisa compreender; mulheres no so aceitas aqui. Quando me formei,
um professor que era um grande amigo meu, e que trabalhava nesta empresa, me
perguntou o que pretendia fazer. Respondi-lhe que ia fazer ps-graduao porque
as mulheres aqui no tm qualquer chance. Ao que ele disse: Bobagem; me traga
o seu curriculum vitae que eu vou dar uma olhada .
Eu me formei em engenharia de comunicaes. Passei vrios anos fazendo
trabalho burocrtico. Meus professores trabalhavam aqui e me diziam que a lei
permitiria me candidatar mas que eu seria considerada inadequada para o cargo.
Minhas colegas mulheres j haviam tentado sem sucesso. Mais tarde, a oportunidade
de emprego me foi aberta atravs de meu marido que conhecia algum aqui.
Levei muito tempo para conseguir este emprego. Fui a primeira engenheira
aqui. Um amigo meu que trabalhava aqui me marcou um encontro com seu
155
patro. Este chefe de operaes disse-me que, definitivamente, este no era

um emprego para uma mulher, mas que me apresentaria ao chefe de projetos e
planejamento. Esse outro chefe me entrevistou duas vezes. Na segunda vez, ele me
disse: Minha esposa me deu permisso para contratar uma mulher. Alm disso,
consultei tambm seus futuros colegas e eles no fizeram objeo.
impressionante a quantidade de casos onde a discriminao aberta ou sutil em
relao s mulheres se relaciona implcita ou explicitamente tentativa de controlar
a sexualidade das mulheres ou proteger valores familiares tradicionais. Parece que
muitos homens consideram a presena de mulheres entre os colegas de trabalho
uma ameaa especial s famlias estabelecidas e ao ego masculino. Ao contrrio
da aceitao de sua presena em postos subordinados onde as mulheres so
vistas como facilmente disponveis e prontamente descartveis a sua presena
em uma situao de igualdade, parece introduzir uma perigosa tonalidade sexual
ao ambiente de trabalho supostamente neutro, onde o sexo apenas se insinua
desempenhando o papel de uma amenidade adicional.
De qualquer forma, a maioria destas mulheres entrevistadas usaram mtodos
individualistas para superar estas barreiras. Apenas entre as gelogas houve uma
ao organizada coletiva quando uma mulher foi impedida de participar de um
exame de seleo em 1975. Os protestos pblicos chegaram at o Senado e, depois
de uma longa batalha, essa discriminao ilegal foi banida.
Os avanos na carreira
Santos (1982) aponta duas barreiras principais para os avanos na carreira para as
mulheres. Primeiro, a maioria das mulheres por ela entrevistada ocupavam funes
de apoio administrativo, muito poucas tinham funes tcnicas em atividades finais.
As gelogas trabalhavam em laboratrios, as engenheiras em treinamento tcnico e
da para frente. Parcialmente, isso se deve ao fato de que as empresas estatais sofrem
de um tipo de inchao onde uma boa parte do seu pessoal tanto homens como
mulheres trabalham em projetos no essenciais, e parcialmente discriminao
em relao s mulheres, justificada por argumentos de que para as mulheres
impraticvel viajar, acampar, ser respeitada pelos operrios e outros argumentos do
gnero. Como diz uma das entrevistadas: Eles esto sempre preocupados comigo:
No mandaremos voc viajar pois seu marido no iria gostar.
Em segundo lugar as mulheres raramente ascendem aos postos de gerncia.
Santos (1982) classificou os cargos de gerncia em quatro nveis. No primeiro
nvel (presidentes e diretores) no encontrou nenhuma mulher; no segundo
(superintendentes de departamento e diretores de servios), encontrou uma: no
terceiro (chefes de divises) havia 8 mulheres e no quarto, 6. E a, novamente, as
relaes informais desempenham um papel muito importante. Como disse uma
156
Carmen Barroso
das entrevistadas: Os homens se ajustam melhor a alguns tipos de esquemas que,

infelizmente, ainda funcionam. O sr. fulano almoa todos os dias com o sr. beltrano,
e quando um sobe, puxa o outro.
interessante notar que o casamento tambm funciona como um multiplicador
de relaes sociais, o que implica que as mulheres casadas ocupam postos mais
elevados, mesmo tendo menor tempo de empresa. Entre as 8 mulheres que estavam
no terceiro nvel, 5 eram casadas com funcionrios que estavam em postos mais altos
na mesma empresa ou em empresa do mesmo tipo3. Santos acredita que isso no
se deve ao nepotismo, mas ao fato de que, atravs de seus maridos, conseguem ter
acesso a uma rede informal de relaes onde a sua competncia fica visvel, e podem
adotar o estilo de comportamento e comunicao que faz parte da cultura masculina.
O casamento, entretanto, pode ser uma faca de dois gumes. Uma das entrevistadas
relata: A prioridade dada aos homens; e no meu caso ainda pior pois o meu
marido trabalha na mesma empresa. Eles brincam que eu no preciso ser promovida
porque meu marido j est nos escales superiores. Eu respondo a essa brincadeira
dizendo que eu no preciso trabalhar 8 horas por dia porque ele trabalha por mim. E
se espera, de fato, que as mulheres aceitem esses critrios. Uma outra entrevistada
conta como o seu chefe tentou faz-la compreender porque estava promovendo o
seu colega do sexo masculino, ao invs dela: Porque a esposa dele no trabalha e
o seu marido tem um bom salrio.
A moral sexual , novamente, um outro fator que entrava a ascenso profissional
das mulheres. H um testemunho que no deixa dvidas a respeito: Se eu a
promovesse disse o meu supervisor eu teria que viajar com voc, e sei que
minha esposa no gostaria da idia.
Os obstculos que dificultam o acesso das mulheres aos cargos de gerncia so
internalizados por elas prprias que, sabendo que suas chances so pequenas,
rebaixam suas expectativas e vem as funes gerenciais como duras, desumanas,
competitivas demais, incompatveis com a natureza feminina. A diviso sexual do
trabalho na famlia se reproduz na empresa, onde as mulheres acham mais fcil se
colocar em uma funo sendo dirigidas por um homem. Vrias mulheres declararam
que preferiam ser assistentes do que controlar pessoal ou serem chefes. Algumas
mulheres que rompem com esse padro se sentem bastante desconfortveis: Eu
nunca temia discordar, expressar minha opinio. Sempre fui uma lder na escola
e na empresa. Nunca temi responsabilidades. Nem mesmo brigar. Mas o preo
muito alto. Sinto-me sozinha e diferente; e isso muito desagradvel. s vezes
prefereriria ser como uma mulher comum no contexto de nossa sociedade.
3
Das 63 mulheres entrevistadas, 31 eram casadas. Destas, 13 tinham a mesma profisso do marido; em 11 casos o
marido trabalhava na mesma empresa; e em 7 trabalhavam em empresas do mesmo tipo.
157
Esse conflito que percebido, entre seu papel tradicional e sua identidade como
mulheres, raramente encontra uma soluo adequada, principalmente porque as
condies objetivas em casa no mudaram muito. O trabalho domstico continua
uma responsabilidade feminina, que no compartilhada pelos maridos, mesmo
quando seu salrio mais alto do que o dele. Muitas delas contam com o apoio de
outras mulheres: enfermeiras, empregadas, cozinheiras (facilmente pagas com uma
pequena frao de seus altos salrios) ou de parentes: mas em uma situao de
crise so elas que precisam deixar o emprego para tomar conta dos filhos.
Ao mesmo tempo, a fim de serem respeitadas como profissionais, sentem
necessidade de construir uma barreira entre os dois mundos: Sempre tive o maior
cuidado de evitar que as pessoas invadissem minha privacidade, que percebessem
meus problemas fora do servio. Porque se ficassem sabendo, os usariam para
me castrar... Se voc disser a algum que no conseguiu dormir porque seu filho
teve febre e voc no trabalha bem naquele dia, vo dizer que a culpa desses
problemas de mulher.
As crianas so, em realidade, uma ameaa a essa tnue fronteira entre os
dois mundos. E algumas mulheres consideram que elas deveriam ser mantidas
distncia deste mundo de forma a no atrapalhar a imagem de uma profissional
altamente dedicada: Quando tiver filho, vou coloc-lo na creche. A empresa devia
ter servio de creche. Mas no no mesmo prdio. (Seria horrvel. No final do dia,
ia parecer uma fbrica.) Bem, pode at ser que fosse aqui. A gente entraria com as
crianas por uma portinha nos fundos.
Pode ser que hoje, quase dez anos mais tarde, a influncia das idias feministas
tenham mudado um pouco a percepo destas mulheres, mas j em 1978, duas
delas ainda diziam orgulhosamente: Converso com meus colegas de igual para
igual: de homem para homem e O melhor cumprimento que recebi do meu
supervisor foi que ele me considerava como um homem.
E como estas mulheres jamais sero homens, a sua aceitao sem questionamentos
da organizao domstica existente e as polticas da empresa que ignoram os
compromissos familiares de seus funcionrios se combinam para criar junto a elas
uma ambivalncia psicolgica que mina constantemente seus esforos profissionais.
158
Carmen Barroso
Referncias
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Conselho Estadual da Condio Feminina, So Paulo.
Vieira da Cunha, Mario W. 963. O sistema administrativo brasileiro 1930-1950.
Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais. Rio de Janeiro.
Carmen Lcia de Melo Barroso
Doutora em Psicologia Social pela Universidade de Colmbia (Nova Iorque), pesquisadora visitante da Universidade
de Cornell (Nova Iorque) e professora do Macalester College (Minnesota), nos Estados Unidos. Na dcada de 80,
perodo em que o texto foi escrito, a autora atuava como pesquisadora da Fundao Carlos Chagas, era Professora
da PUC de So Paulo e do Departamento de Cincias Sociais da USP, alm de ser conselheira do Conselho Nacional
dos Direitos da Mulher e presidente da Comisso Nacional de Sade Reprodutiva do Ministrio da Sade. Em
1989, Carmen Barroso foi convidada para dirigir o Departamento de Polticas de Populao e Sade Reprodutiva da
Fundao MacArthur em Chicago, onde permaneceu at 2003. Desde ento ela Diretora do Hemisfrio Ocidental
da International Planned Parenthood Federation (IPPF), residindo em Nova York. Sob sua direo, a IPPF passou a
atuar em todos os pases das Amricas e em grande parte dos pases do Caribe, promovendo os direitos sexuais
e os direitos reprodutivos. Atualmente, a autora tem atuao destacada no Independent Expert Review Group
(IERG) criado pelo Secretrio Geral da ONU, Ban Ki-moon, em 2011, para monitorar a Estratgia Global de Sade
da Mulher e da Criana, cujos relatrios anuais so apresentados por ocasio da Assembleia Geral da ONU. Ela
tambm faz parte do Independent Expert Advisory Group on Data Revolution for Sustainable Development (IEAG),
sendo nomeada em 2014. Por sua dedicao ao tema, Carmen Barroso tem recebido destacados reconhecimentos
pblicos, tendo sido recentemente nomeada uma das 21 mulheres lderes do sculo XXI, pela Womens eNews.
159
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partir de experincias vivenciadas em diversos pases, tambm
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O livro destinado a gestores e servidores pblicos. Tambm
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Pesquisa sobre Burocratas de Mdio Escalo do

Governo Federal: Resultados do Survey
O Caderno apresenta parte da pesquisa sobre servidores
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do Governo Federal. Tambm fornece dados sobre problemas
enfrentados, atividades cotidianas e relaes interpessoais
e interorganizacionais. A pesquisa desenvolvida pela Enap,
em parceria com a Universidade Federal do ABC (UFABC) e
pesquisadores associados da Fundao Joo Pinheiro (FJP), Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e Universidade de Braslia (UnB).
Sistema de Escolas de Governo da Unio: perfil,

identidade e desafios para institucionalizao
O Caderno apresenta os resultados da pesquisa sobre
Escolas de Governo, realizada pela Enap, com o objetivo de
delinear perfis e oferecer suporte a programas de integrao
e fortalecimento dessas instituies. A publicao descreve a
sequncia dos estudos realizados e apresenta dados inditos e
inovadores. Fornece, ainda, subsdios para apoiar os processos
decisrios necessrios maior articulao entre as Escolas de Governo, com vista
consolidao de um sistema de oferta formativa condizente com os desafios
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Cadernos Enap
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38
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20 21 22 23 24 25 26 27
30 31 32 33* 34 35 36 37
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