O SENTIDO DA MUDANA: AS REFORMAS ESTRUTURAIS DE

SEGUNDA GERAO E A TEMTICA RENOVADA DO NVEL

LOCAL NA IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS
Scrates Jacobo Moquete-Guzmn1
RESUMO
O propsito principal deste trabalho destacar o sentido das reformas de segunda gerao, ou
institucionais, recomendadas pelas instituies financeiras internacionais aos Pases Em
Desenvolvimento (PED) como Brasil. O mundo viveu, desde a queda do muro, um
processo de consolidao do pensamento nico, neoliberal, que imps seu discurso reformista
nos mais diferentes campos da sociedade. Com o fracasso dos objetivos das reformas
estruturais macroeconmicas de mercado, tais como a reduo do dficit fiscal, da dvida e a
falta de retomada do crescimento econmico consistente dos PED, tm sido recomendadas
mudanas institucionais que atingem tambm o nvel local (governos estaduais e municipais)
para supostamente garantir a ao eficiente dos mecanismos de mercado. Nesse sentido,
incorporaram-se linguagem do Estado conceitos como o de descentralizao, participao
popular e focalizao das polticas pblicas. Defende-se aqui que dependendo do sentido dado
aos mesmos, haver um efetivo enfrentamento dos problemas dos PED. At agora, as
denominadas reformas de segunda gerao com forte orientao para o mercado so as que
tm guiado o desenho das polticas pblicas de muitos pases, e das instncias locais, como os
municpios. Portanto, recomenda-se aqui que as necessrias reformas econmicas e
institucionais adquiram outro sentido mais em sintonia com a valorizao da esfera pblica,
como espao de coordenao das decises de polticas, e no o mercado.
Palavras-chave: Reformas estruturais; Polticas pblicas; Polticas Locais; Descentralizao.
1. Introduo
Uma das propostas deste texto chamar a ateno para a maior importncia que deve-se
dar etapa de definio do sistema de conceitos e categorias que entram no tratamento de
determinado tema. Com a queda do muro e a reduo do campo socialista a apenas quatro
ou cinco pases que assim se autodenominam, assiste-se no meio acadmico e intelectual a
uma perda de delimitaes de fronteiras conceituais e de categorias, situao essa que pode
enfraquecer o debate de idias e ignorar a importncia das ideologias.
Reflete-se essa confuso no processo de elaborao e implementao de polticas
pblicas, quando segmentos sociais participam do mesmo e adotam propostas cuja base
terica e ideolgica no tem nada a ver com suas intenes. Como exemplo, pode-se citar o
prprio tratamento dado a conceitos como participao popular, descentralizao,
1

Professor Adjunto do Departamento de Cincias Econmicas da Universidade Estadual de Santa Cruz, UESC.
Economista, Mestre em Economia, Doutor em Cincia Poltica pela UFRGS. socrates@uesc.br

reforma estrutural, gesto pblica municipal participativa, etc. No caso da participao

popular nas polticas pblicas, uma questo como o nvel onde se d a mesma importante
para identificar as bases conceituais e ideolgicas da mudana. De fato, se o modelo que se
pretende aplicar trazido de fora da realidade onde se dar a interveno, no haver uma
verdadeira participao na mudana; esse um dos problemas das denominadas mudanas
estruturais de primeira e segunda gerao que foram implementadas nos Pases em
Desenvolvimento (PED) aps a dcada de oitentas.
Pretende-se aqui estabelecer a origem das reformas de Segunda Gerao, tambm
conhecidas como reformas institucionais, assim como seus fundamentos e base ideolgica. As
mesmas foram lanadas pelas Instituies Financeiras Internacionais, IFIs (BID, BM, FMI)
em complementao das reformas econmicas de Primeira Gerao. O resultado esperado
que o leitor obtenha uma slida concepo das reformas que hoje so hegemnicas no
conjunto de solues possveis que pretendem superar as crises de crescimento e fiscal dos
Estados e Municpios, assim como a crise da democracia representativa.
Da mesma maneira, mostrar-se- a ttulo de exemplificao como so tratados os temas
das mudanas na gesto pblica municipal na concepo das reformas de Segunda Gerao.
Na atualidade, o Brasil e outros pases da Amrica Latina esto adotando o modelo
dominante da Nova Gerncia Pblica, NGP, para reformar a gesto pblica dos governos
locais e/ou municipais. Entretanto, apesar da importncia que tem uma reforma desse tipo,
muitos dos agentes pblicos e sociais que participam efetivamente nessa reformulao da
cultura de gesto e participao no conhecem a origem desse modelo. Talvez outro cuidado
se teria ao descobrir que a NGP simplesmente uma aplicao da soluo de mercado a
problemas de natureza cultural, poltica e histrica das naes e localidades onde aplicada.
2. O duplo (ou mltiplo?) sentido dos conceitos e seu reflexo na adoo de polticas
Cabe indicar inicialmente que uma das conseqncias principais da vitria dos
Estados Unidos contra a Unio Sovitica que ps fim guerra fria foi a crise das teorias e
doutrinas que questionavam o capitalismo como sistema ideal de desenvolvimento,
principalmente o marxismo e, tambm, o estruturalismo da CEPAL. Nesse sentido, um
fenmeno interessante, desde um ponto de vista intelectual, o que aconteceu com a
apropriao seletiva por parte dos economistas ortodoxos (neoliberais) agrupados nas IFIs dos
temas de seus adversrios ideolgicos (do pensamento cepalino, por exemplo) invertendo seu
significado primitivo, ao coloc-los como ingredientes bsicos de uma verso adaptada da

plataforma defendida em seu local de origem pelo neoliberalismo. o caso do uso do

conceito de reforma estrutural. (COLCLOUGH; MANOR, 1994).
Como a expresso reforma estrutural, outras tambm tm sido retiradas de seus
contextos originais para aplic-las a programas que nada tem a ver ideologicamente entre si.
O conceito de descentralizao est em moda quando se fala em polticas locais, de
participao democrtica da populao; mas dependendo do sentido, a descentralizao pode
significar simplesmente reduo do aparelho estatal, de seus custos e dos gastos pblicos, o
que leva a propostas de privatizao, terceirizao e de parceria como afirmam
Ckagnazaroff e Mota (2003). De fato, essa foi a concepo que delinearam as IFIs em suas
reformas. Os autores citados manifestam que a sua concepo de descentralizao implica
outra coisa, mas no o esvaziamento do Estado:
descentralizao como um processo de mudana nas relaes de poder entre os
diferentes nveis de governo pblico (federal, estadual e municipal) e/ou dentro de
uma mesma organizao pblica-estatal, na medida em que aquela considerada
como mecanismo de democratizao, que cria espaos de contato com a sociedade.
(CKAGNAZAROFF e MOTA, 2003).

Um outro exemplo do perigo da adoo de modelos baseados em conceitos e categorias

no bem explicitados a adoo de expresses que pareceriam inquestionveis pela finalidade
tica perseguida. Assim com o conceito de focalizao que d origem s polticas
focalizadas recomendadas pelo Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento
e FMI. Ningum, a priori, poderia ser contra a racionalizao de recursos perseguida pela
focalizao. Mas, quando se observa a proposta mais de perto, verifica-se que sua origem est
na crtica das polticas universais que caracterizaram o Estado de Bem-Estar ou Estado
Previdncia em dcadas passadas. Tenta a focalizao justificar o isolamento de pequenos
setores com indicadores sociais e econmicos muito ruins, para concentrar toda a ao da
poltica social estatal neles. Quando se constata a definio desses indicadores, pode-se
verificar que apenas uma parte, embora significativa, da populao colocada como
beneficiria dessas polticas, negando-se de maneira inversamente proporcional os direitos
conquistados por amplos setores sociais, trabalhadores em particular, que so considerados
includos pelo fato de ter carteira assinada, no importando seus nveis salariais ou a
qualidade dos servios brindados pelos governos nacionais ou locais, como a sade, a
educao, a habitao, o Seguro Social e a Previdncia. Nas palavras de Pochmann:
torna-se possvel reduzir o peso do gasto social geral, aumentando
concentradamente no segmento considerado extremamente pobre, o que representa,
por outro lado, o desaparecimento da identidade e solidariedade das polticas

universais, com srios prejuzos aos segmentos organizados e de classe mdia. E

isso porque quem no considerado extremamente pobre, passa a ter que responder
individualmente com gastos referentes educao, sade, transporte, entre outros,
que anteriormente eram pblico e universais. (POCHMANN, 2005).

Menciona-se aqui o caso do Mxico como ilustrao dos contedos diferentes de

polticas pblicas que em aparncia levariam a pensar que a focalizao traz maior justia
social. Em nvel federal o governo mexicano vem implementado um modelo de poltica social
focalizada que tende a individualizar o tratamento da problemtica social e provoca uma
entrada e sada das pessoas focalizadas em funo da superao ou no da linha de pobreza
extrema estabelecida como critrio de entrada. J a cidade de Mxico, capital dos mexicanos,
dirigida por um partido de tradio esquerdista, PRD, adota polticas pblicas de contedo
universal que visam desenvolver a matricialidade entre as polticas da rea social.
Concentram-se assim,
no mesmo local geogrfico um conjunto de 13 polticas sociais articuladas entre si,
que vo desde os investimentos em infra-estrutura (saneamento, iluminao,
transporte) at programas de apoio ao desenvolvimento local programados por aes
de garantia de renda, planos de negcios, microcrdito e demais estmulos ao
desenvolvimento territorial. (POCHMANN, ibid).

De acordo a Pochmann, foi constatado tambm que o custo para a sociedade da poltica
de focalizao bem maior que a universalizao de direitos econmicos e sociais, apesar de
que a primeira pretende precisamente racionalizar o gasto pblico.
Deve ficar claro que no se trata da delimitao tcnica dos conceitos para sua melhor
aplicao e uso, seno da definio das bases ideolgicas e dos interesses econmicos que
permeiam uma mesma expresso conceitual ou uma poltica pblica. Pensando nisso que se
considera pertinente apresentar a seguir a origem do programa de reformas das IFIs, suas
bases e interesses econmicos que a sustentam, principalmente porque a agenda dominante
ainda hoje em muitas reformas estruturais implementadas pelos PED. Se espera que esta
discusso ajude aos agentes sociais e pblicos a ter mais cuidado na aceitao de modelos.
3. As reformas de Segunda Gerao das IFIs para enfrentar a crise dos PED.
Comentrios sobre a reforma de gesto pblica municipal como estudo de caso
Dada a natureza exgena-universalista das teorias de livre mercado e comrcio que
orientaram as reformas de Primeira Gerao, as IFIs se inclinaram busca de teorias que
tratassem de problemas mais prximos aos PED, como complemento s primeiras. Assim,
surge a adoo de paradigmas provenientes da rea institucionalista como a New Institutional

Economics (NIE) cujas principais referncias tericas so Mancur Olson, Oliver Williamson,
Ronald Coase e Douglas North, os dois ltimos laureados com o Nobel de Economia em 1991
e 1993 respectivamente. No se rompe aqui com a economia neoclssica (base do
neoliberalismo) j que a NIE parte do critrio da escolha racional e do poder explicativo da
teoria do preo, assim como tendeu a ser novo-utilitria no sentido de que trata as
instituies como determinadas amplamente pelos interesses2 (EVANS, 1995 apud
SCHNEIDER; DONER, 2000, p. 42). Sua contribuio estaria na flexibilizao que realiza a
NIE dos supostos neoclssicos sobre a informao perfeita e a racionalidade do indivduo e,
portanto, dos mercados perfeitos.
A NIE se adaptaria muito bem aos PEDs, j que procura construir instituies que
garantam o bom funcionamento do mercado, tarefa assumida pelas reformas II; reduziriam-se
os custos de transao e os problemas de informao assimtrica prprios do modelo
Principal-Agente, fortalecendo o direito de propriedade, a estabilidade poltica, a credibilidade
das polticas, etc. Pondere o leitor as informaes de que a agncia oficial norte-americana
USAID (Agency for International Development) ajudou Mancur Olson a estabelecer o
Center for Institutional Reform and the Informal Sector (IRIS) dedicado a estudar, de
maneira especfica, problemas do desenvolvimento desde uma perspectiva NIE. Do mesmo
modo, o Banco Mundial organizou vrios eventos com a International Society for NIE
sendo o mais simblico deles o primeiro em Washington, setembro de 1999.
O IRIS ajudou, tambm, a disseminar nos mdios acadmicos o NIE assim como
students of the founding fathers of NIE found their way into positions in multilateral banks.
By the late 1990s, NIE economists were regular invitees at World Bank conferences.
(SCHNEIDER; DONER, 2000, p. 39-42). Perceba-se, porm, que um pesquisador pode
aceitar ajuda de quem desejar, sem necessariamente significar que est contribuindo com uma
ideologia determinada.
Indo mais especificamente origem das reformas I e II, existe um consenso de que a
origem da justificativa das reformas coincide, no campo econmico, com a desacelerao do
crescimento econmico que as principais economias capitalistas experimentam a partir do
incio dos anos setenta e com a baixa rentabilidade do capital manufatureiro experimentada
desde 1965, de acordo com Brenner (1998) e Gonalves (1999). Desse perodo em diante, as
controvrsias residem na nfase que atribuda a determinados elementos da crise e
natureza das mudanas agora em curso (mudanas nos padres de produo industrial, nas
tecnologias, etc.).
2

it has tended to be neo-utilitarian in that it views institutions as largely derivative of interest.

Na atualidade, as recomendaes dadas pelas IFIs partem da filosofia de que para os

pases alcanarem um futuro melhor devem realizar a combinao de duas coisas: a economia
de mercado como reguladora da sociedade e a ateno das questes sociais 3. No comeo da
onda neoliberal, dcada de 1980, quando a direita governava nos Estados Unidos, com
Reagan e na Gr Bretanha, com Thatcher, essa crena no colocava no mesmo nvel a
referencia ao social. Portanto, procedeu-se unicamente retirada do Estado da atividade
econmica, mesmo sem o prvio fortalecimento de seu papel regulador. Conseqentemente, o
conceito de economia de mercado significou um Estado mnimo, havendo transferido para o
empreendedor privado desde empresas pblicas que realmente mereciam isto (como hotis,
lojas comerciais, restaurantes) at aquelas da rea de recursos naturais no renovveis e
servios

bsicos,

considerados

monoplios

naturais

(energia

eltrica,

gua

saneamento/esgoto).
A partir de 1996, surgem as chamadas reformas de Segunda Gerao. Com estas,
retoma-se a ateno sobre questes sociais, mas sob o conceito de focalizao. Significando
isto, principalmente, o incentivo s naes para proceder ao corte de gastos sociais universais
e a focalizao exclusiva destes na faixa dos mais pobres. Em seu enquadramento terico,
as IFIs dividem as reformas em dois tipos: as de primeira (I) e as de segunda (II) gerao. De
acordo verso do FMI, ambas perseguem a criao de um ambiente que viabilize a obteno
de um crescimento de alta qualidade, permitindo s economias um funcionamento eficiente
acoplado obteno de maior bem-estar. Tudo isto tendo como condio necessria ou pano
de fundo a participao na globalizao econmica neoliberal. Essa seria a contribuio dos
pases mais pobres para construir e consolidar uma poderosa arquitetura financeira
internacional (CAMDESSUS, 1999).
Apesar de suas denominaes especficas, alguns dos pontos das reformas I e II
repetem-se. Essa explcita separao poderia ser entendida, essencialmente, como uma jogada
estratgica das IFIs ante o fracasso do impacto que tiveram as principais reformas I para
garantir dois de seus objetivos centrais, a saber, o crescimento econmico sustentvel e a
reduo do risco de surgimento de crises econmicas e financeiras (ou, pelo menos, a
colocao dos pases perifricos em melhor situao para enfrent-las). As IFIs, ento,
passaram a atribuir esse mal desempenho a fatores culturais e institucionais dessas naes,
tais como a corrupo e a precariedade das instituies polticas e econmicas, entre outras.
Da que as reformas do tipo II se dirigem a harmonizar e padronizar o ambiente
institucional do conjunto de pases, como forma de garantir ao capital um trnsito mais fludo.
3

Declaraes de Horst Khler, ento diretor-gerente do FMI, publicadas na pgina Folha Online, 21-6-2003.

Diagnsticos como o anterior, feitos pelas IFIs e governos do G-7 sobre as causas da
persistncia da pobreza nas naes do denominado Terceiro Mundo, se configuram sempre
em uma armadilha. Assim, no caso da Amrica Latina, preservou-se a noo de que as
reformas de tipo I no tiveram grande impacto na estagnao e deteriorao econmica e, que,
ao contrrio, impediram um maior dano proveniente do efeito dos fatores globalizantes.
Porm, como possvel constatar (CEPAL, 2003; 2002), a crise desses pases foi acelerada
com a implementao das reformas I, devido natureza e contedo recessivo das mesmas,
deixando-os muito mais expostos globalizao econmica neoliberal e, portanto, mais
vulnerveis. A armadilha consiste na fuga para frente que fazem as IFIs e os pases do G-7,
sustentados pelos seus apoiadores nas naes perifricas, consistente no pedido de mais
reformas em setores que no teriam sido atingidos pelas anteriores. Como afirmam alguns
crticos, em geral a pauta das reformas neoliberais sempre est em aberto, nunca se especifica
qual o conjunto necessrio de reformas que constitua a sada para o desenvolvimento.
Sempre existe um dficit de reformas.
As reformas estruturais de mercado de Segunda Gerao, ou Institucionais, procuram
adaptar os pases globalizao atravs de polticas que persigam uma maior harmonizao
e padronizao do ambiente institucional das naes. A base disto seria o aumento da
qualidade das instituies pblicas. Esta melhoria qualitativa s seria garantida a partir de
dois conceitos muito prestigiados pelas IFIs: a transparncia e a governana corporativa
aplicada a empresas privadas e governos (good governance).
Alm disso, uma preocupao central desta segunda onda de reformas, fruto de anos de
experincia com a aplicao das primeiras, obter apoio dos sindicatos de trabalhadores,
empresrios, ONGs, grupos religiosos e outros grupos locais para as reformas neoliberais,
afirmava Camdessus (1999), ento mximo representante do FMI. As IFIs estabelecem que as
reformas II surgiram para construir o ambiente onde as reformas estruturais de tipo I
pudessem obter sucesso e atrarem a confiana dos investidores nacionais e internacionais.
A preocupao com as circunstncias individuais de cada pas, em particular a sua
ndole e qualidade institucional, foi a resposta das IFIs ao mau desempenho dos pases
perifricos, em termos de crescimento, permanncia de altas taxas de desemprego, aumento
da desigualdade na renda e vulnerabilidade externa, aps quase duas dcadas de ajustes
macroeconmicos e reformas neoliberais de tipo I. De fato, Camdessus, quando apresentou as
reformas de Segunda Gerao, expressava-se assim:
Nos ltimos dois anos tem sido devotada muita ateno arquitetura
financeira internacional, s reformas da economia global e s necessidades do

sistema financeiro para evitar ou conter melhor as crises. Parecia que a expresso
segunda gerao de reformas tinha sido menos usada freqentemente. Mas, esses
conceitos podem ser melhor pensados como dois lados da mesma moeda, um visto
desde uma perspectiva global e outro desde o ponto de vista nacional.
Todos os pases, virtualmente, tm agora ao menos uma orientao para o
mercado menos rudimentar, havendo implementado, como mnimo, algumas
reformas de primeira gerao dirigidas a restaurar o equilbrio bsico e a retomar o
crescimento. As reformas de segunda gerao podem ser vistas como o conjunto de
medidas necessrias para permitir a um pas alcanar o crescimento de alta
qualidade de forma sustentvel.
Muito do trabalho atual para fortalecer a arquitetura financeira internacional
procura atingir melhor governana e maior transparncia atravs do
desenvolvimento de padres internacionalmente reconhecidos. E esses padres,
cdigos e praticas quando aplicados em nvel nacional representam uma grande
contribuio para implementar reformas de segunda gerao. Ns devemos
encontrar maneiras de ajudar pases a reconhecer os benefcios de adotar essas
mudanas, respeitando suas soberanias e enfatizando o aspecto voluntrio da
implementao das reformas orientadas para o mercado. (CAMDESSUS, 1999).

Um documento testemunho bem claro da guinada dada pelas IFIs para difundir as
reformas II, assim como revela as suas bases poltico-filosficas. Trata-se do Relatrio Anual
sobre o Desenvolvimento Mundial, produzido pelo Banco Mundial em 1997 e intitulado The
State in a changing world (BANCO MUNDIAL, 1997). A seguinte anlise apoiada no
resumo desse documento em espanhol publicado na pgina de internet do Banco Mundial e
em um texto crtico de Panitch (1998). interessante, primeiramente, destacar aqui as
circunstancias da origem do tema desse relatrio, porque as mesmas revelam as contradies
e interesses comprometidos entre as naes desenvolvidas, cujos governos so os que pautam
as agendas das IFIs. Assim, incentivado pelo Japo, seu segundo maior financiador, o BM
decide fazer um estudo mais aprofundado e sistemtico sobre o papel do Estado no mundo
atual. Esse pas considerava que a viso do BM sobre o papel do Estado no desenvolvimento
era demasiado estreita e no considerava as experincias bem sucedidas de ativismo estatal de
alguns pases asiticos para fomentar o desenvolvimento.
Como sabido, no Japo o enorme peso do aparato estatal foi determinante no
desenvolvimento econmico-social alcanado. Da que, em meio enorme propaganda que
at esse ano vinha sendo feita contra a interveno do Estado na economia por parte das IFIs e
de alguns governos como os Estados Unidos e Inglaterra a sociedade japonesa e de outros
pases asiticos parece sentir que isso questiona e pe em risco as suas estruturas culturais e
poltico-econmicas, atravs das quais alcanaram altos indicadores de desenvolvimento.
Embora o estudo do BM tenha sido realizado com a participao, pela primeira vez, de
algumas organizaes no governamentais, como proponentes de vrios temas, seu resultado
final ignora as principais recomendaes das mesmas, e o que faz recolher e sintetizar toda a
ideologia neoliberal sobre o assunto.

Resumidamente, as linhas neoliberais desse relatrio so claras e vm sendo seguidas

pelos PED com extrema subordinao. Desse modo, enfatiza-se a necessidade de construir a
boa governana estatal, o que uma simples transferncia da chamada governana
corporativa, to difundida no setor privado. Fora suas justificativas tcnicas, essa uma
inveno dirigida a forar as empresas que queiram obter crditos nos mercados de capitais e
financeiros submeterem-se a rigorosas regras traadas pelos investidores e especuladores
financeiros. Isto tem originado muitas demisses de trabalhadores em todos os nveis
(CARLSON, 2002) quando no estejam sendo alcanados determinados percentuais de lucros
definidos pelos especuladores4, detentores dos papis das empresas.
Em outro documento do Banco Mundial, cuja publicao mais recente (2000), esse
tema, sobre o que seria o bom governo, est mais detalhado e focalizado para o setor pblico,
traando linhas claras do que deve fazer cada governo, nacional ou local, como condio para
continuar obtendo crditos das IFIs. A preocupao com o resgate da capacidade do Estado
acontece ento como facilitadora do desenvolvimento do mercado, e isso implica
instrumentalizar os governos para que, aproveitando a legitimidade e o poder a eles
outorgados, procedam a, por exemplo, tirar os obstculos que impedem a ampla abertura
comercial e dos mercados de capitais, ou outorgar independncia aos bancos centrais cujos
dirigentes devem ser escolhidos dentre os mais conservadores (sob o critrio de que devem
ser mais opostos inflao do que a sociedade em geral). Essas, entre outras, seriam as boas
polticas ou polticas acertadas, esperadas de governos responsveis com uma valorizao do
mercado. Ou seja, a vontade e a ao em torno da reforma do Estado devem partir do respeito
a uma deciso de manejo da economia que se coloca como prvia e externa poltica.
Por outro lado, as polticas ruins so definidas por esse documento do Banco Mundial
de 1997 como aquelas que "canalizam benefcios para grupos politicamente influentes;
entretanto, vejam-se os exemplos de polticas ruins de acordo com o BM: aquelas polticas
macroeconmicas que redistribuam benefcios econmicos e/ou aquelas polticas
microeconmicas que imponham restries ao funcionamento de mercados, incluindo
restrio s importaes e privilgios a monoplios locais. (PANITCH, 1998).
4

Aps as fraudes contveis descobertas em grandes corporaes, a empresa consultora McKinsey realizou uma
pesquisa entre investidores de primeiro nvel e seus resultados revelam que o conceito de "corporate
governance" representa uma grande preocupao para os investidores institucionais, at o ponto de,
supostamente, agora ter igual ou maior importncia que os indicadores de desempenho financeiro. Os
administradores de fundos de investimento esperam que as empresas demonstrem responsabilidade nas suas
prticas administrativas e contveis, pelo qual esto, inclusive, dispostos a pagar um premium. Mas, essas
fraudes foram motivadas pela presso sobre os gerentes dessas empresas para obterem elevados resultados
financeiros que valorizassem os seus papis nas bolsas de valores. , portanto, um crculo vicioso.
(FERNNDEZ, 2002).

Como o Banco Mundial usa esses indicadores para selecionar os pases, e governos
nacionais e locais que obtero seus emprstimos mais brandos? Claramente, uma alta
prioridade para as agencias de ajuda canalizar recursos mais sistematicamente para pases
pobres com boas polticas". (BANCO MUNDIAL, 1997, apud PANITCH, 1998). Ou seja,
segundo esses critrios, aqueles pases que no implementem as boas polticas aconselhadas
pelas IFIs vm no ltimo lugar na fila das ajudas.
Alm disso, fomentada a concorrncia entre provncias, cidades e localidades (j
que isto) pode alentar a adoo de polticas e programas mais eficazes. (BANCO
MUNDIAL, 1997). Ou seja, apesar do BM reconhecer os perigos aos que pode conduzir o
fomento desta prtica, o critrio do mercado levado ao nvel de concorrncia acirrada entre
os povos de uma mesma nao, em lugar de ser fomentada a cooperao. No contexto da crise
do capitalismo global, a intensificao da concorrncia internacional e a crescente
flexibilidade do capital global tm dado importncia a esta poltica de localidades ou
formas nacionais de vantagem competitiva la Porter (1999), junto guerra de vantagens
competitivas entre os Estados nacionais. Entende-se, tambm, a enorme importncia
adquirida pelas agncias reguladoras internacionais como as IFIs e a OMC, que tm
intensificado a eroso da regulao econmica baseada no Estado-nao, em favor delas
mesmas. Essa ateno dada ao Estado pelas reformas de Segunda Gerao no contraditria,
uma vez que pretende, no campo econmico, guiar a redefinio da natureza
(...)de su funcin bajo el modelo neoliberal, hasta limitarse a la planeacin y
regulacin de los diferentes sectores y a la inspeccin de bienes y servicios. Ambas
instituciones, Estado neoliberal y agencias reguladoras internacionales operan en
conexin cercana con los sectores internacionalizados del capital para el
establecimiento de una poltica comprensiva a nivel mundial de flexibilizacin de
mtodos de produccin y normas de consumo as como formas extensivas de
regulacin, como la manera de salir de la crisis global (...). (HIRSCH, apud
HERNNDEZ, 1998).

Panitch tem viso coincidente com a mostrada acima. Ele entende que as IFIs no
podem, nem pretendem, eliminar ou substituir o Estado nos PED; querem simplesmente
operar para garantir um certo tipo de reestruturao estatal, tendo em vista a legalidade e a
importncia estratgica e simblica do Estado para impor aos cidados as suas polticas.
Entretanto, o Banco Mundial expressa claramente que visto que "o apoio externo pouco pode
alcanar onde a vontade interna por reformas est faltando", sua misso consistiria em, alm
de dar seus conselhos tcnicos e assistncia financeira, fornecer um mecanismo para que
os pases realizem compromissos externos, resultando-lhes mais difcil retroceder nas
reformas. (BANCO MUNDIAL, 1997, apud PANITCH, 1998). Dentro desses

compromissos, so incentivados os tratados comerciais e/ou monetrios internacionais atravs

dos quais o estado se compromete a regras restritivas que especifiquem de maneira precisa o
contedo de poltica e as coloquem dentro de mecanismos que resultem muito custosos para
reverter." (Ibid).
No entanto, de que modo um governo nacional e/ou local pode viabilizar esse
fortalecimento institucional estipulado nas reformas de Segunda Gerao e obter credibilidade
perante a cidadania em meio a sua prpria crise fiscal e financeira, dada principalmente pelo
elevado endividamento que o tornou incapaz de contribuir na melhoria dos indicadores
sociais? esta uma contradio, ou limite, das polticas neoliberais. Enquanto o FMI impe
clusulas como a de considerar gasto qualquer investimento em infraestruturas sanitrias, em
habitao popular, em transporte pblico e/ou em meio ambiente, pases como Brasil que tm
recursos monetrios para esses financiamentos no podem aplic-los soberanamente, por
causa do ajuste fiscal que impem as IFIs como forma de gerar supervits primrios nas
contas pblicas5 que em ltima instncia garantam aos investidores internacionais e nacionais
o pagamento das dvidas contradas pelo Estado. Ao mesmo tempo, o BM condiciona muitos
dos programas e emprstimos, que concede, obteno de resultados nessas reas sociais,
forando os governos, desse modo, a privatizar todos esses servios. Isso garantiria tambm,
alm da eficincia do mercado no fornecimento dos mesmos 6, o combate corrupo
endmica das instituies pblicas, segundo a filosofia apregoada em The state in a
changing world (BANCO MUNDIAL, 1997).
Em relao ao Brasil e ao tema da reforma da gesto municipal, os governos locais
esto propondo aproveitar o importante perodo de mudanas que vivem os municpios e o
Brasil em geral, iniciado com a Constituio de 1988 e, desde a segunda metade da dcada de
1990, com o fim da elevada inflao e a necessidade de insero, no passiva, da nao no
processo de globalizao. Nesse ambiente, o domnio das solues de mercado para os
problemas histricos do pas tem sido uma caracterstica marcante, como mostrado
anteriormente. Na rea de gesto pblica no se tem fugido muito a essa regra, sendo que o
paradigma da Nova Gerncia Pblica, NGP, reflexo das teorias que mistificam o mercado,
parece ter se imposto como programa nas reformas implementadas pelos gestores e
5

As resolues 2.827 e 3.049 do Conselho Monetrio Nacional do Brasil (CMN), foram emitidas no contexto do
acordo com o FMI como parte das medidas para produzir supervit primrio nas contas pblicas. Como o CMN
est composto por trs subalternos do Presidente da Repblica, era relativamente simples modificar essas
resolues para atender a elevao dos investimentos nas reas citadas, durante o governo Fernando Henrique
Cardoso. No governo Lula, o ento ministro das Cidades, Olvio Dutra, pediu e obteve a liberao de uma
pequena parte desse dinheiro junto ao FMI, resultado que surpreendeu a muitos analistas.
6
Em vrios pases, nos ltimos anos, foram revogadas vrias privatizaes e em outros foi impedida a venda do
servio de fornecimento de gua, coleta de esgoto, etc., como no Peru e na Bolvia.

autoridades federais, estaduais e municipais. Mas, embora se admita que algumas tcnicas
modernas provenientes da administrao empresarial privada responderiam a problemas
contemporneos dos governos municipais, considera-se aqui que a reforma necessria deve
originar-se em suas estruturas historicamente estabelecidas, nos aspectos institucional,
poltico, econmico, social e cultural e no em uma agenda imposta desde fora, seja desde um
Ministrio de Planejamento com viso neoliberal, ou desde as prprias instituies financeiras
internacionais, como lamentavelmente tem sido a tnica.
Faz-se necessrio, portanto, construir uma interveno em consonncia com a realidade
socioeconmica que vivem esses municpios, onde muitas vezes as solues encapsuladas
vindas de fora no do conta dos seus problemas principais e tendem a reproduzir a excluso
histrica da maioria de seus habitantes, que no chegam a merecer o nome de cidados.
Sabe-se que as reformas de mercado no permitiram resolver a grave crise fiscal que
sofrem os trs nveis de governo no Brasil, Estados e Municpios em particular. Mesmo assim,
essa agenda liberal no foi abandonada, colocando-se como motivao a falta de alternativas
realistas. No campo mais especfico das reformas administrativa e gerencial, a crtica foi
muito forte contra a burocracia e o modelo burocrtico weberiano de gesto pblica,
resultando na adoo de medidas direcionadas a sua substituio pelo denominado Estado
gerencial, baseado na NGP, proposto em 1995 por Bresser Pereira, ento ministro da
Administrao e Reforma do Estado (PEREIRA, 1998; 2001). Imitam-se os mtodos
gerenciais do setor privado: aumento do arbtrio dos gerentes das agncias executivas
(exemplos: hospitais, escolas) e reduo da uniformidade e generalidade das regras de
procedimento. Quantificam-se os resultados atravs da adoo, onde for possvel, de
indicadores de desempenho, de produo, etc. bem como assimilam-se do setor privado seus
mtodos de transao (contratos transparentes e de curto prazo para as agncias), substituindo
relacionamentos hierrquicos por relacionamentos contratuais, tentando assim garantir uma
transparncia e uma responsabilidade maiores. (SHEPHERD; VALENCIA, 1996).
O que mais nos importa destacar aqui que, nesse contexto, a importncia dos governos
locais (municipais no caso brasileiro) como gestores de polticas pblicas tem aumentado
devido a que aparentemente (...)so preferidas estruturas descentralizadas de gesto,
aproximando o processo decisrio e provisional de servios pblicos dos cidadosconsumidores. Modelos flexveis de gesto, operando em ambientes competitivos, so os
tipos ideais. (REZENDE, 2002).
Muitas crticas tem sido feitas tanto NGP quanto a sua adoo pura e simples por parte
dos PED. Neste sentido, at consultores do prprio Banco Mundial questionaram se os

diagnsticos emanados da viso gerencialista da NGP estariam em sintonia com a realidade

vivida pelos PED: (...)pode-se argumentar que, longe de ter falhado, o modelo tradicional
estava apenas nominalmente instalado (isto , em leis escritas), mas o que funcionava de fato
era um sistema informal. A aplicao de modernas tcnicas de gerenciamento
isoladamente pode no atingir os problemas de formalidade. Alm disso, distores na
arena poltica podem limitar ou solapar sua implementao. (SHEPHERD; VALENCIA,
1996, p. 120. Grifo nosso).
Concordamos com essas observaes, embora temos importantes diferenas com
Shepherd e Valencia, principalmente no tocante viso comportamentalista (informalidade)
que eles adotam para diagnosticar os problemas das administraes pblicas nos PED. Sem
dvida, a informalidade uma categoria relevante na explicao de nossas culturas, mas se
no se introduzem categorias poltico-estruturais como as de conflito e contradies entre os
atores envolvidos nos processos econmicos e sociais talvez no seria gerado um perfil mais
real sobre as caractersticas e reforma da gesto pblica municipal.
Outra categoria central da NGP a de cliente/consumidor de servios pblicos,
equiparando-o com o setor privado. Tanto em pases capitalistas avanados como nos PED
surgiram fortes crticas a essa viso, pois enquanto o cidado um conceito com conotao
coletiva pensar na cidadania como um conjunto de cidados com direitos e deveres , o
termo consumidor (ou cliente) tem um referencial individual, vinculado tradio liberal, a
mesma que d, na maioria das vezes, maior importncia proteo dos direitos do indivduo
do que participao poltica, ou ento maior valor ao mercado do que esfera pblica.
(POLLITT, 1990, p. 129 apud ABRUCIO, 1997, pp. 26-27). O conceito de descentralizao
usado pela NGP deriva dessa categoria consumidor/cliente, considerando-o um instrumento
de valorizao do governo local como provedor dos servios pblicos necessrios (o que de
fato ele ) o que pareceria muito democrtico, embora concordamos com HAMBLETON
(1992, apud ABRUCIO, 1997) que o correto defender o governo local porque ele torna os
cidados capazes de participar das decises que afetam suas vidas e de suas comunidades,
tornando relevante as virtudes polticas da descentralizao.
Nesse caso, para regies com to desigual distribuio de renda como a Cacaueira, na
Bahia, onde est inserida a UESC, esta ltima posio parece mais importante, na medida em
que se trata de, prioritariamente, incluir mais pessoas na condio de cidados para abolir
essa perversa distribuio de renda e no unicamente melhorar a proviso de servios pblicos
s para alguns clientes/consumidores.

Resulta que, o Banco Mundial e o BID, vm financiando muitos programas a Estados e

Municpios no Brasil, condicionados adoo das diretrizes da NGP, independentemente da
realidade de cada um deles em termos de seus antecedentes histricos (institucionais e
culturais) e problemas econmicos e sociais de suas populaes, cuja soluo talvez no tenha
muito a ver com esse paradigma. Nesse sentido, o Boletim Gesto & Inovao (2004),
comemora mais um emprstimo de R$66 milhes do BID para o Estado da Bahia para
modernizar a gesto pblica.
Porm, mesmo governos locais de pases desenvolvidos como Estados Unidos da
Amrica tm criado modelos hbridos na busca de eficincia e do aumento da qualidade do
servio pblico (ABRUCIO, 1997). Quer dizer, nem no pas onde se originam muitos dos
modelos tericos que se exportam, seguido risca, pelos seus governos locais, o citado
paradigma NGP. nesse sentido, que deve ser valorizado o passado dos diferentes municpios
da Regio Cacaueira, no tocante cultura de gesto pblica para identificar e construir
solues consistentes com a realidade dos mesmos, procurando alternativas de longo prazo.
Portanto consideramos necessrio aproveitar as experincias e estruturas passadas, para
construir conhecimento e instrumentos que respondam realidade social, cultural, poltica e
econmica dos municpios da regio. No se deve repetir o passado, quando solues
encapsuladas ou trazidas de outros contextos converteram-se em paradigmas a seguir pelos
pases do Terceiro Mundo. Existe no Brasil, por exemplo, uma profunda tradio de estudos
na rea do setor pblico, alm de instituies pblicas e privadas que podem contribuir na
construo de respostas eficientes crise e nova realidade mundial. Os conceitos e
paradigmas construdos a partir de realidades dos pases avanados devem ser estudados e
algumas de suas tcnicas adaptadas mas no copiadas.
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