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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

ESCOLA DE ENGENHARIA DE SO CARLOS


DEPARTAMENTO DE ARQUITETURA E URBANISMO

GISELA CUNHA VIANA LEONELLI

A construo da lei federal de parcelamento do solo urbano 6.766:


debates e propostas do incio do sec. XX a 1979

So Carlos
2010

GISELA CUNHA VIANA LEONELLI

A construo da lei federal de parcelamento do solo urbano 6.766:


debates e propostas do incio do sec. XX a 1979

Tese apresentada ao Departamento de


Arquitetura e Urbanismo da Escola de
Engenharia

de

So

Carlos

So

Paulo

Universidade

de

obteno

ttulo

do

em

da
para

Doutor

em

Arquitetura e Urbanismo

rea de Concentrao:
Teoria

Histria

da

Urbanismo

Orientadora:
Profa. Dra. Sarah Feldman

So Carlos
2010

Arquitetura

CAPA
Imagem: LAGOA, P. F. R.; 1980
QUARTA CAPA
Imagem: SO PAULO & COGEP; 1981
Projeto grfico
Glaucia Nogueira Gonalves

AUTORIZO A REPRODUO E DIVULGAO TOTAL OU PARCIAL DESTE


TRABALHO, POR QUALQUER MEIO CONVENCIONAL OU ELETRNICO, PARA
FINS DE ESTUDO E PESQUISA, DESDE QUE CITADA A FONTE.

Ficha catalogrfica preparada pela Seo de Tratamento da


Informao do Servio de Biblioteca EESC/USP

L583c

Leonelli, Gisela Cunha Viana


A construo da lei federal de parcelamento do solo
Urbano 6.766 : debates e propostas do incio do sec. XX a
1979 / Gisela Cunha Viana Leonelli; orientadora Sarah
Feldman. - So Carlos, 2010.
Tese (Doutorado-Programa de Ps-Graduao em
Arquitetura e rea de Concentrao e rea de Concentrao
em Teoria e Histria da Arquitetura e do Urbanismo) Escola de Engenharia de So Carlos da Universidade de So
Paulo, 2010.p. 294.
1. Lei Federal 6.766/79. 2. Loteamento.
3. Parcelamento do solo. 4. Legislao urbanstica.
I. Ttulo.

gisela_leonelli@hotmail.com

Dedicatria

memria de Roti Nielba Turin, por acreditar


na capacidade de todos e de cada um, e pela
sua generosidade em meus caminhos.

A todos que lutam alm do espao coletivo, por


ainda no desistirem do espao pblico.

Ao Toms e aos meus pais, pela vida ser to


boa e feliz.

Ao nosso filho amado, que brilha onde estiver.

Agradecimentos

A Deus, sob qual tudo possvel.


Profa. Dra. Sarah Feldman pela orientao cuidadosa e
incansvel, por muito me ensinar com o seu rigor e pelo seu compromisso
com a pesquisa acadmica.
Aos professores Ricardo Siloto da Silva e Eullia Portela Negrelos,
pelas contribuies no Exame da Banca de Qualificao e Banca Final. Aos
professores Vera Rezende e Nabil Bonduki pela participao fundamental na
argio final do trabalho e a oportunidade do debate sobre o tema junto
com Ricardo Siloto e Eullia Portela.
Aos colegas do grupo de pesquisa orientado pela Profa. Sarah, pelo
apoio e troca de experincias, em especial a Michelly pelo conselho na hora
certa.
A CAPES, pelos meses de bolsa no apoio e reconhecimento da
pesquisa.
Ao Marcelinho e Geraldo, por tantos anos de boa vontade na
Secretaria do Departamento de Arquitetura da EESCUSP.
Aos funcionrios da Secretaria Geral da Mesa e da Secretaria de
Arquivo do Senado Federal, em especial a Fabiany Maria Made Vellasco.
Aos funcionrios da Biblioteca, do Centro de Documentao e Informao e
do Servio de Arquivo Impresso da Cmara Federal pelo acesso aos
documentos do processo de aprovao legislativa em Braslia. s
bibliotecrias Berenice Mastro e Sandra da Silva pela ajuda nos arquivos do
CEPAM. Aos funcionrios da EMPLASA, Camila Maluhy e Ronaldo Pereira.
Fundao Milton Campos, em nome de Hlio Farias Jnior por
disponibilizar documentos raros.

Ao Prof. Dr. Antonio Cludio Moreira Lima e Moreira e Marlia


Moreira pela disponibilidade de sua biblioteca, pela acolhida em So Paulo e
pelos inmeros relatos da poca estudada.
Aos urbanistas Clementina Ambrosis, Domingos Theodoro de
Azevedo Netto, Prof. Dr. Flvio Villaa, Prof. Dr. Cndido Malta Campos
Filho, Prof. Dr. Antonio Cludio Moreira Lima e Moreira e Prof. Dr. Luiz
Carlos Costa pelas entrevistas concedidas e a possibilidade do registro da
histria vivida. Assim como ao jurista Eurico de Andrade Azevedo pelo
prazer nico do seu encontro em So Joo da Boa Vista.
Glucia Gonalves pelo lay-out da capa, equipe da Abstrato e ao
Adonai pelo planto e tranqilidade na impresso final. A Victoria Thompson
e Jos Neto Moreira pelo emprstimo do equipamento de filmagem.
Aos mestres Maria Cristina Rosella, Nabil Bonduki, Carlos Monteiro
de Andrade, Cibele Rizek, Marcelo Pereira de Souza e Raquel Rolnik,
referncias na minha formao.
Aos meus amigos Glucia Gonalves, Andrea Zen, Vladimir
Benincasa, Ricardo Calejo, Joo Henrique Bonametti, Cristina Baron,
Richard Hugh, Renato Cymbalista, Paula Santoro, Paulo Romeiro, Natanael
Jardim, Paulo Teixeira, Mary Helle, Ligia Duarte, Sirlete da Costa, Karin
Pirgine, Denize Barros e Nika Santos, por trazerem bons momentos,
abraos e carinho, tornando tudo mais leve.
A Cludia Beck, pelo suporte contnuo e carinhoso que tornou
Curitiba e este trabalho possvel, em pocas de maior fragilidade.
Sylvia Leito, Gilda Cassilha e Zulma Schussel, colegas da
PUCPR pelo incentivo e apoio nas aulas e a Carlos Hardt por viabilizar meu
afastamento da docncia nas semanas finais.
A Fabi, Cris, Christian, Lukas e Lusa, pela fora e alegria familiar. A
La e Tata, mes da vida, torcendo sempre.
Aos meus pais, por sempre acreditarem nos meus passos.
Especialmente ao Toms, por caminhar de mos dadas, pelo seu
amor e por me fazer persistir. A voc, toda minha gratido.

RESUMO

LEONELLI, G. C. V. A construo da lei federal de parcelamento do solo urbano 6.766:


debates e propostas do incio do sc. XX a 1979. 2010. 294 f. Tese (Doutorado) -
Escola de Engenharia de So Carlos, Universidade de So Paulo, So Carlos, 2010.
Est em curso no Senado Federal a reviso da primeira lei de mbito nacional sobre o
parcelamento do solo urbano no Brasil, aprovada em 1979. As discusses desta reviso
bem como as suas repercusses na formulao de leis municipais remetem necessidade
de compreenso da construo deste instrumento urbanstico como realidade histrica. Este
trabalho reconstri o processo de formulao de uma legislao federal de regulao do
loteamento no Brasil at a aprovao da Lei n 6.766, conhecida como Lei Lehman. Parte-se
da hiptese que a lei aprovada em 1979 foi gestada e construda historicamente durante as
quatro dcadas que a precederam. Por meio do levantamento bibliogrfico, documental e
entrevistas, este estudo evidencia quais as temticas abordadas na Lei Federal n 6.766/79
j estavam presentes nas discusses e nas propostas de lei sobre loteamento entre o incio
do sculo XX at 1979. A pesquisa foi estruturada em cinco eixos de anlise, desenvolvidos
concomitantemente. Um eixo procurou detectar a competncia dos entes federativos em
legislar sobre o loteamento, a partir da legislao vigente. O segundo eixo buscou consolidar
as discusses sobre a normatizao de loteamentos por meio de publicaes e eventos, do
campo do planejamento urbano, que trataram este tema. O terceiro eixo partiu da cronologia
das leis aprovadas e projetos de lei formulados sobre loteamento urbano at a aprovao da
Lei Lehman. Um quarto eixo analisou o processo de aprovao desta lei na Cmara e no
Senado Federal. Por fim, o ltimo eixo se debruou na anlise de como os aspectos de
carter civil, administrativo, registrrio, penal e urbanstico foram sendo incorporados nos
debates e nas propostas de uma lei federal de loteamento. Este estudo pretende contribuir
para a complementao e o aprofundamento dos trabalhos que tratam da regulao do
parcelamento do solo no Brasil e para o debate atual da reviso da Lei Federal n 6.766.
Palavras-chave: Lei Federal 6.766/79, loteamento, parcelamento do solo

ABSTRACT

LEONELLI, G. C. V. The Federal Law Construction of the 6.766 Urban Land Division:
Debates and Proposals of the early XX century to 1979. 2010. 294 f. Thesis (Doutoral) -
Escola de Engenharia de So Carlos, Universidade de So Paulo, So Carlos, 2010.
In the Federal Senate there is in progress the review of the first nationwide law on
the division of Brazils urban land, adopted in 1979. The discussions of this review and its
formulation impacts of municipal laws remit in understanding the construction of this urban
instrument as a historical reality. This paper reconstructs the formulation process of a federal
legislation of the allotment regulation in Brazil until the approval of 6766 Law, known as
Lehman Law. It starts with the assumption that the law approved in 1979 was historically and
management constructed during the four decades that preceded it. Through biographical,
documentary and interviews survey, this study shows which subjects broached on Federal
Law 6766/79 were already present in the law discussions and proposals about land division
between the early twentieth century to 1979. The research was structured in five axes of
analysis, developed concurrently. The first axis aimed at detecting the competence of federal
sectors in allotment legislation, through the current law. The second axis tried to consolidate
the discussions about the allotment land normalization by publications and events of urban
planning field that had dealt this issue. The third axis came from the chronology of the laws
approved and projected laws on urban land division until the approval of Lehman Law. A
fourth axis examined the approval process of this law in the Congress and Federal Senate.
Finally, the last axis has focused on the analysis of how the aspects of civil, administrative,
registration, penal and urbanistic character were being incorporated in the debates and
proposals of a federal allotment act. This study intends to contribute to the works` deep
examination and complementing that treat of the land division regulation in Brazil and the
current debate of the Federal Law n. 6.766.
Key Words: Federal Law 6.766/79, Allotment, Urban Land Division, Allotment Law Project,
Urbanistic-Legal Debate.

LISTA DE ILUSTRAES

Figura 1

Relao entre a Lei de Terras de 1850 e a prtica de loteamento.......53

Figura 2

Quadro de Leis Municipais do Rio de Janeiro e de So Paulo - 19041931. Aspectos administrativos e urbansticos sobre arruamento e
produo de lotes..................................................................................63

Figura 3

Veto presidencial ao Projeto de Lei sobre loteamento, 1955. (Adaptado


pela autora)...........................................................................................87

Figura 4

Foto dos membros do Governo do Estado de So Paulo da gesto do


governador Abreu Sodr. Destaque para Eurico de Andrade Azevedo,
Hely Lopes Meirelles e Abreu Sodr (adaptado pela
autora)...................................................................................................89

Figura 5

Capa do Documento Bsico do Seminrio Sbre Uso do Solo e


Loteamento Urbano, 1969..................................................................120

Figura 6

Capa do documento do Projeto de Lei Municipal sobre loteamento


urbano, elaborado pelo CEPAM.........................................................134

Figura 7

Anotao sobre proposta do termo parcelamento e sobre discusso


das normas urbansticas.....................................................................135

Figura 8

Capa da Publicao sobre o Seminrio sobre Uso do solo e


Loteamento Urbano. CEPAM, 1969....................................................143

Figura 9

Capa da Publicao sobre o Simpsio sobre poltica urbana da


Fundao Milton Campos, 1975.........................................................145

Figura 10 Tramite de aprovao da Lei Lehman................................................160


Figura 11 Pgina inicial do Projeto de Lei do Senado n. 18 de 11/03/1977,
encaminhado ao Congresso Nacional................................................161
Figura 12 Pgina Inicial do Parecer do BNH sobre o Projeto de Lei n.
18/1977...............................................................................................164
Figura 13 Sanso Presidencial do Projeto de Lei que originou a Lei Federal
6.766/79..............................................................................................165
Figura 14 Publicao da Presidncia da Repblica sobre a Lei Federal de
Parcelamento do Solo Urbano, 1980..................................................165

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Populao Total, populao urbana, ndice de urbanizao. Brasil,


1940-980...............................................................................................77

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AI-5

Ato Institucional Nmero Cinco

ARENA

Aliana Renovadora Nacional

BNH

Banco Nacional de Habitao

CEPAM

Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal

CEPEU

Centro de Pesquisas e Estudos

CNPU

Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana

CODEGRAN

Conselho Deliberativo da Grande So Paulo

CONSULTI

Conselho Consultivo de Desenvolvimento Integrado da Grande


So Paulo

DL

Decreto-Lei

DF

Distrito Federal

EESC

Escola de Engenharia de So Carlos

EMPLASA

Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano SA

EMURB

Empresa Municipal de Urbanizao de So Paulo

FUMEFI

Fundo Metropolitano de Financiamento e Investimento

GEIPOT

Grupo de Estudos para a Integrao da Poltica de Transporte

IBAM

Instituto Brasileiro de Administrao Municipal

IDORT

Instituto de Organizao Racional do Trabalho de So Paulo

IAB

Instituto de Arquitetos do Brasil

IBRA

Instituto Brasileiro de Reforma Agrria

IE

Instituto de Engenharia

INCRA

Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria

INPS

Instituto Nacional de Previdncia Social

IPEA

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

LF

Lei Federal

MDB

Movimento Democrtico Brasileiro

PDS

Partido Democrtico Social

PIB

Produto Interno Bruto

PUC

Pontifcia Universidade Catlica

PND

Plano Nacional de Desenvolvimento

RJ

Rio de Janeiro

SAMSU

Secretaria dos Assuntos Municipais e Servios Urbanos do


Estado da Bahia

SENAM

Servio Nacional de Municpios

SERFHAU

Servio Federal de Habitao e Urbanismo

SHRF

Servio de Habitao e Reforma Urbana

SP

So Paulo

SPAM

Servio de Planejamento e Administrao Metropolitana de So


Paulo

SUDAM

Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia

USP

Universidade de So Paulo

SUMRIO

INTRODUO...........................................................................................................29

CAPTULO 1
Do final do sculo XX a 1937: lotear para vender e a regulao a partir do
arruamento................................................................................................................47
1.1. O lote: da Colnia Repblica............................................................................47
1.1.1. O surgimento do loteamento para a venda da terra.........................................47
1.1.2. As cidades da Repblica e o controle sobre a produo de lotes...................53
1.2. Regulao do parcelamento do solo: uma atribuio municipal...................55
1.2.1. As leis municipais do Rio de Janeiro................................................................55
1.2.2. As leis municipais de So Paulo......................................................................58
1.3. O debate entre loteadores e urbanistas..............................................................64
1.3.1. A defesa do controle do arruamento municipal em So Paulo..................64
1.3.2. Oposio e contribuies ao Decreto 3.549/1931 no Rio de Janeiro........66

CAPTULO 2
De 1937 a 1069/70: a garantia da lei federal na compra e venda de lotes e a
fragilizao do poder municipal no controle do loteamento...............................73
2.1. O loteamento como soluo para habitao.....................................................74
2.2. O Decreto-Lei Federal n 38/1937 o disciplinamento dos contratos de compra
e venda.......................................................................................................................81
2.3. Duas propostas de uma lei federal de loteamento: 1955 e 1966..................85
2.3.1. O projeto de lei de 1955: em defesa das reas pblicas..............................85
2.3.2. Os juristas e a defesa dos aspectos urbansticos na proposta de lei de
loteamento federal......................................................................................................87
2.4. O loteamento vinculado ao zoneamento e expanso da cidade................92

2.5. A fragilidade do municpio: o debate entre a competncia federal, estadual e


municipal na regulao do loteamento.......................................................................96
2.6. As exigncias urbansticas e o modelo do anteprojeto de lei de loteamento para
os municpios............................................................................................................103
2.7. O incentivo para implantao de infraestrutura nos loteamentos............... 105
2.8. Avanos nos debates, vetos nas propostas......................................................107

CAPTULO 3
Seminrios e debates de 1969 a 1977: a elaborao do anteprojeto de lei
federal sobre loteamentos.....................................................................................113
3.1. O Seminrio sobre Uso do Solo e Loteamento Urbano, em Salvador.............114
3.1.1. Textos e Debates do Seminrio sobre Uso do Solo e Loteamento Urbano, em
Salvador...................................................................................................................119
3.1.2. O anteprojeto de lei municipal do CEPAM, a verso do anteprojeto de lei
federal sobre loteamento proposta e a verso aprovada.....................................132
3.2. O Simpsio Homem e Cidade...........................................................................143

CAPTULO 4
Lei Lehman.............................................................................................................157
4.1. O tramite de aprovao no Senado Federal....................................................157
4.2. Relatos sobre a aprovao da Lei Lehman.....................................................166
4.3. Comentrios sobre a Lei Federal 6.776/1979.................................................174

CONSIDERAES FINAIS.....................................................................................183

REFERNCIAS........................................................................................................187

ANEXOS
Anexo 1 - Decreto-Lei n. 3.549, de 15 de junho de 1931 ......................................219
Anexo 2 - Decreto-Lei n. 58, de 10 de Dezembro de 1937 ...................................224
Anexo 3 Decreto n. 3.079, de 15 de Setembro de 1938 ....................................232
Anexo 4 - Decreto-Lei n. 271, de 28 de fevereiro de 1967 ....................................242
Anexo 5 - Decreto-Lei n. 52.497, de 21 de julho de 1970 ......................................245

Anexo 6 Anteprojeto de Lei de parcelamento do solo - verso proposta no


Seminrio Sbre Uso do Solo e Loteamento Urbano, 1969 ...................................250
Anexo 7 Anteprojeto de Lei de parcelamento do solo - verso aprovada no
Seminrio Sbre Uso do Solo e Loteamento Urbano, 1969....................................267
Anexo 8 Lei Federal n. 6.766, de 19 de Dezembro de 1979 ..............................281

INTRODUO

INTRODUO

A abertura de loteamentos a forma de urbanizao mais corriqueira e


significativa de nosso pas. As cidades brasileiras se expandem pela produo de
lotes, numa constante transformao de reas rurais em urbanas. nestes lotes,
sejam regulares ou no, infraestruturados ou precrios, que a casa brasileira se
edifica.
A busca da moradia um valor incorporado em todas as classes sociais do
Brasil. Em cidades grandes, mdias ou pequenas, de norte a sul do pas, o acesso a
casa um objetivo prioritrio da maioria dos nossos cidados: sejam em centros
urbanos, em reas perifricas, apartamentos, casas isoladas, condomnios
fechados, ocupaes informais, irregulares ou clandestinas. No entanto, em nossas
cidades, anteriormente construo de qualquer moradia ou edificaes para outros
usos, alm do residencial, preciso se ter acesso ao lote, a terra urbanizada. o
lote a poro de terra que ir receber a moradia, seja ela unifamiliar ou multifamiliar.
De acordo com a legislao brasileira, para a terra se tornar lote preciso
passar pelo processo de parcelamento do solo. Lote a terra dotada de
infraestrutura, aps ser parcelada.
No Brasil, o disciplinamento deste processo de subdiviso do solo urbano,
bem com a regulao da transferncia deste como propriedade, regida pela a Lei
Federal de Parcelamento do Solo Urbano, n. 6.766/79, tambm conhecida como Lei
Lehman. Esta legislao trata de aspectos urbansticos, sanitrios, penais, civis,
registrrios, administrativos a serem observados por todos os entes federativos no
ato de parcelamento do solo urbano.
A lei de parcelamento do solo constituda por algumas normatizaes
bsicas. A primeira delas a definio das tipologias de parcelamento do solo
previstas e de onde poder ocorrer o parcelamento do solo. A segunda trata das

29

definies dos requisitos urbansticos exigidos para o parcelamento do solo, onde se


destacam: a infraestrutura mnima exigida 1, o percentual de reas pblicas, lote
mnimo, faixas onde no se podem edificar e os vnculos com a legislao de uso e
ocupao do solo existente. Quanto aos aspectos administrativos, a lei estipula os
procedimentos bsicos para a aprovao do projeto de loteamento, definindo o
papel do poder pblico, do empreendedor e os documentos e informaes exigidos
tanto do projeto quanto da propriedade. Quanto aos aspectos registrrios, a lei
define a obrigatoriedade do registro cartorrio do loteamento e sob quais condies
esta deve ser efetuada ou cancelada. Outro aspecto tratado refere-se ao
regulamento dos contratos de compra e venda, bem como as garantias do
comprador e do vendedor de lotes. A lei dispe tambm de como deve ser tratado
os casos de loteamentos irregulares, destacando o papel do poder pblico, os
direitos dos adquirentes de lotes e as penalidades impostas ao empreendedor.
No regime jurdico brasileiro, h apenas duas tipologias de parcelamento do
solo: loteamento e desmembramento2. Alm de definir as tipologias de parcelamento
permitidas no pas, tal lei define tambm as regras, critrios e exigncias para se
aprovar o parcelamento do solo. Desta forma, a partir das regras e critrios da lei
do parcelamento do solo urbano que as cidades brasileiras se expandem legal e
regularmente. A margem de tais regras, a expanso estaria ilegal e irregular. a
partir da referncia da LF - Lei Federal n. 6.766/79 que, uma vez no respeitados
seus critrios e exigncias, os parcelamentos so considerados irregulares ou
ilegais.
Diante disto, a lei federal de parcelamento do solo define trs referncias
para os processos de loteamento:
A da qualidade urbanstica (uma vez que determina a infraestrutura
mnima exigida bem como o percentual de reas pblicas);
Da legalidade (ao determinar quais so as condies e exigncias legais
para se parcelar o solo em todo o territrio nacional);
Da comercializao (ao determinar em quais condies o parcelamento
do solo pode ser comercializado, as obrigaes dos empreendedores, o

Requisito includo pela Lei n 9.785, de 29/01/1999.


A tipologia condomnio fechado no existe na Lei Federal 6.776/79. Sua incluso est em debate
atualmente no processo de reviso da lei.
2

30

papel das prefeituras, a obrigatoriedade dos registros, regras para os


contratos de compra e venda, bem como as penalidades no caso de
infrao das regras estabelecidas).
Aprovada em 1979, a Lei Lehman ainda est em vigor disciplinando o
parcelamento do solo urbano em todo o territrio nacional. A partir de 1999, fica a
cargo da legislao urbanstica municipal a definio da rea mnima a ser destinada
para o sistema de circulao, para os equipamentos urbanos e comunitrios e para
as reas livres de lazer de uso pblico. Trinta anos aps sua aprovao, iniciou-se
um processo de discusso de substituio da Lei Lehman. Em 2000, abre-se para
discusso na Comisso de Desenvolvimento Urbano da Cmara dos Deputados o
Projeto de Lei n. 3.057/2000, que teve como proposta primordial tratar no mesmo
texto jurdico o parcelamento do solo para fins urbanos e a regularizao fundiria
de reas urbanas. Em 2007, tal projeto de lei, denominado Nova Lei de
Responsabilidade Territorial foi aprovado por unanimidade pela Comisso de
Desenvolvimento Urbano da Cmara dos Deputados. Em 2008, o projeto de lei foi
aprovado por uma comisso especial da Cmara dos Deputados e encaminhado ao
Plenrio. A partir de 2009, ele se encontra pronto para ser votado no Plenrio da
Cmara dos Deputados.
Entre os tpicos mais polmicos, pode-se destacar: a regulao e criao de
loteamentos fechados e condomnios urbanos, a definio de infraestrutura bsica
para parcelamentos em zonas habitacionais de interesse social, a simplificao do
processo de aprovao de loteamento, a flexibilizao da legislao ambiental em
reas urbanas, o estabelecimento de normas especficas para a regularizao
fundiria e seu registro imobilirio e, por fim, a previso da licena integrada como
substituio s licenas urbanstica e ambiental.
O atual debate de reviso da Lei Federal n. 6.766/79 e sua possvel
aprovao, ainda na primeira dcada do sculo XXI, remetem a necessidade do
resgate da discusso da regulao do parcelamento do solo urbano no Brasil, em
especial da construo da LF, n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979. este o
objeto deste estudo: a construo da lei federal de parcelamento do solo do Brasil.
Para incio deste trabalho, a reviso bibliogrfica elaborada refere-se a
autores que trataram do tema do parcelamento do solo urbano no Brasil, sob
diferentes abordagens. Um primeiro grupo de pesquisadores trata a aplicao da LF
31

6.766/79 no processo de expanso urbana e seus impactos urbanos e ambientais;


um segundo grupo de trabalho analisa a relao do parcelamento do solo urbano e a
questo fundiria e imobiliria; uma terceira abordagem trabalha a transgresso da
LF 6.766/79 e o tema da clandestinidade dos loteamentos urbanos; uma quarta linha
representada por trabalhos jurdicos sobre o tema do parcelamento do solo no
Brasil. Dentre estes trabalhos, alguns se destacam por definirem periodizaes
sobre a legislao de parcelamento do solo no Brasil, a partir das diversas
abordagens trabalhadas.
O papel da Lei Federal 6.766/79 na expanso das cidades brasileiras tem
sido discutido nos estudos de muitos autores. Vrias dissertaes e teses
trabalharam a relao do crescimento urbano com a aplicao da lei federal de
parcelamento do solo urbano, geralmente tendo a expanso urbana de uma cidade
como estudo de caso. Estes trabalhos compem um primeiro grupo de abordagem
ao tema do parcelamento do solo urbano: da aplicao da Lei Lehman em
processos de expanso urbana. Fvero (1995) discorre sobre a funo do
parcelamento do solo na organizao urbana nas cidades mdias paulistas,
trabalhando com o municpio de Limeira/SP. Barreiros (1998) analisa a influncia da
LF 6.766/79 no ordenamento da expanso urbana de Mogi das Cruzes/SP e seus
reflexos no ambiente urbano. Alves (2001) questiona o papel do poder pblico no
crescimento urbano da cidade de Bauru/SP a partir da aprovao da LF 6.766/79.
Bueno (2003) analisa a expanso fsica por intermdio da implantao de
loteamentos na cidade de So Jos do Rio Preto/SP, no perodo aps aprovao da
LF 6.766/79 at 2.000. Lima (2007) identifica os perodos de controle e descontrole
da expanso urbana via parcelamentos do solo em So Carlos/SP entre 1857 e
1977. Jesus (2003) pesquisa a periferizao via loteamentos na cidade do Rio de
Janeiro/RJ e Osrio (2003) trata da aplicao da Lei Lehman em vrios municpios
do Rio Grande do Sul.
Ainda sobre a relao da aplicao da lei e a expanso das cidades,
Chiquito (2006) trata a relao entre a expanso urbana e o meio ambiente em
cidades no metropolitanas, tendo como estudo de caso o municpio de Franca/SP.
Tambm com abordagem sobre a relao entre a degradao ambiental e os
loteamentos clandestinos h o trabalho de Ribeiro (2004), enfocando a cidade de
Osasco/SP. Ber (2005) discorre sobre o carter do discurso jurdico da LF 6.766/79
32

e das normas gerais de proteo ambiental e da ineficcia das normas para


proteo dos mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo, analisando
inquritos civis e aes pblicas dos municpios de Embu, Diadema, Santo Andr e
So Bernardo do Campo.
Leonelli (2003a) traa os vnculos entre a degradao ambiental urbana e a
produo do parcelamento do solo urbano, analisando a aplicao e burla da LF
6.766/79 juntamente com o papel do poder pblico e da gesto municipal,
apontando as limitaes da legislao do parcelamento do solo urbano e sua
relao na produo da insustentabilidade urbana. Tambm sobre o tema da
expanso urbana, Silva (2008) analisa a expanso de Campinas/SP por intermdio
dos condomnios e loteamentos fechados.
Este primeiro grupo de trabalhos mostra a relao direta existente entre a
expanso urbana de cidades brasileiras com a (no) aplicao da LF n. 6.766/79,
seja pela qualidade urbanstica, pelos impactos ambientais ou pela produo de
ilegalidade, frente s dificuldades da aplicao da prpria lei. Os problemas
apontados se referem tanto no momento de aprovao quanto na execuo e
registro dos loteamentos. H dificuldades no respeito s tipologias previstas pela lei,
na exigncia dos requisitos urbansticos, na recusa de reas no aptas para o
parcelamento do solo, na fiscalizao das obras, nas aes em penalizar o loteador
e nas constantes tentativas de burla por intermdio de elaborao de leis municipais
permissivas em desacordo com a lei federal.
Um segundo grupo de trabalhos sobre o parcelamento do solo investiga a
relao dos loteamentos urbanos com a questo fundiria e imobiliria. Costa
(1969), por meio de uma anlise econmica, trabalha com a relao da especulao
imobiliria na formao de loteamentos urbanos. O tema da periferizao de So
Paulo por intermdio da proliferao de loteamentos abordado por vrios autores.
(Rolnik & Bonduki, 1979; Bonduki, 1983 e 1998; Bonduki & Negrelos, 1985;
Maricato, 1979).
Rolnik & Bonduki (1979) identificam os fatores que produziram o padro
perifrico de crescimento urbano baseado no trinmio-loteamento - casa prpria
autoconstruo, analisando a atuao dos agentes na produo de loteamentos.
Bonduki (1984 e 1998) discorre sobre a relao entre a expanso urbana e o padro
perifrico, identificando o papel das polticas estatais, das legislaes urbansticas,
33

do setor privado e da populao de baixa renda. A partir dos exemplos dos


loteamentos no bairro Campos Elseos, na cidade de So Paulo, no incio do sculo
XX, Rolnik (1997) demonstra como estes empreendimentos embasados em
legislaes especficas que definiam usos e formas de ocupao sofrem forte
valorizao imobiliria. Ela demonstra ainda o vnculo perverso entre o mercado
imobilirio formal e o informal definido pela legislao urbanstica. O papel da
iniciativa privada na formao da periferia paulistana tambm discutido no artigo
de Sampaio (1994), onde a autora mostra especialmente a ao dos loteadores e
dos empresrios de transporte coletivo na formao da rea metropolitana de So
Paulo.
Leonelli (2003b), ao relacionar poder poltica, estrutura fundiria e expanso
urbana no caso da cidade de Ja/SP, demonstra que a abertura de loteamentos da
cidade, a partir de 1970, no resulta da demanda habitacional, mas da lgica da
propriedade fundiria com o poder poltico, onde a aplicao da legislao de
parcelamento do solo esteve subordinada a aliana entre proprietrios de terras e
gesto pblica. Tambm com enfoque na relao entre os loteamentos urbanos e a
questo imobiliria, Leonelli (2008) trata do papel de diversos atores e os conflitos
do parcelamento do solo nos planos diretores municipais das cidades de So Carlos,
Catanduva e Piracicaba.
Estes trabalhos revelam a intrnseca relao do mercado imobilirio com o
parcelamento do solo, casamento este que promove valorizao imobiliria por
trocas de apoio poltico, resguardado por legislaes urbansticas direcionadas ao
interesse do capital imobilirio.
Uma terceira abordagem trabalhada pela literatura sobre o parcelamento do
solo urbano versa sobre a transgresso da LF 6.766/79 e o tema da irregularidade e
clandestinidade dos loteamentos urbanos. Parte destes trabalhos esta voltada para
os estudos da clandestinidade dos loteamentos de baixa renda e outra parte,
encontrada na bibliografia mais recente, esta focada nos estudos da irregularidade
dos loteamentos fechados, em especial destinados alta renda.
Existe uma produo de trabalhos que tematizam a permanncia da
produo de loteamentos clandestinos no sculo passado no Brasil. Grostein (1987)
evidencia o papel que o loteamento irregular desempenhou na estruturao do
espao urbano na cidade de So Paulo e o histrico de sua permissividade por meio
34

de leis municipais contraditrias, no perodo de 1900 a 1987. Similar a este ltimo,


o trabalho de Passos (1983) que tambm tem a cidade de So Paulo como estudo
de caso. Seu trabalho discorre sobre o loteamento clandestino paulistano a partir de
uma perspectiva histrica, analisando a relao entre Estado e a urbanizao a
partir da evoluo da legislao de parcelamento do solo. Neste trabalho so
detalhados os atos, decretos e as legislaes federais e municipais relativas ao
parcelamento do solo urbano, juntamente com as diversas anistias para
regularizao de loteamentos clandestinos e o processo de expanso urbana da
cidade de So Paulo, que antecederam a aprovao da Lei 6.766/79. Para este
autor, a aprovao da primeira lei federal sobre parcelamento do solo urbano foi
extremamente tardia, uma vez que o problema do loteamento clandestino j havia
atingido a maioria das metrpoles brasileiras. A autora demonstra a existncia de
interesses contrrios a uma legislao federal que instrumentalizasse os municpios
para o controle da expanso urbana. Em sua pesquisa, aponta que a
clandestinidade servia como justificativa aos governos para abandonarem grandes
reas urbanas sem investimento de infraestrutura.
A abordagem do tema da criminalizao recorrente da transgresso da lei
Lehman tambm foi foco de trabalhos da rea jurdica e urbanstica (SAMBURGO,
1991, SO PAULO, 1997a, 1997b e 1997c). A expanso e a discusso da causas
da clandestinidade dos loteamentos so encontradas em estudos de vrias cidades:
em So Bernardo do Campo, no Estado de So Paulo (STAURENGHI, 1991), na
capital Salvador, na Bahia (SOUZA, 2003), em cidades do estado do Rio Grande do
Sul (OSRIO, 2003), na cidade mineira de Viosa (RIBEIRO FILHO, 2003) em
Osasco, no Estado de So Paulo (RIBEIRO, 2004) e na cidade do Rio de Janeiro,
entre as dcadas de 1940-1990 (VERSSIMO, 2005).
Tendo como enfoque a transgresso lei de parcelamento do solo urbano, a
produo recente da literatura tem desenvolvido trabalhos relativos proliferao de
loteamentos fechados, em uma clara burla lei Lehman que no prev esta tipologia
de parcelamento. Estes estudos discutem a privatizao de reas pblicas, a
imposio de um modelo excludente de urbanizao e a conivncia do poder pblico
clandestinidade e irregularidade aos loteamentos destinados classe alta (BER,
2003; CORDEIRO, 2003; GRANJA, 2003; LIMA, 2007; LINS, 2003; RIBEIRO FILHO,
2003; SILVA, 2007). Como exemplo, h o estudo de Freitas (2008) sobre a regio
35

metropolitana de Campinas/SP que explica porque os loteamentos fechados se


tornaram o sucesso imobilirio a partir dos anos 1970 e a burla da Lei 6.766/79 na
viso dos loteadores, prefeituras e Ministrio Pblico.
Estes trabalhos registram a irregularidade da lei federal de parcelamento do
solo resultante da produo imobiliria voltada para a elite, em empreendimentos de
alto padro. Este processo sustentado juridicamente pelas prefeituras, na criao
de leis municipais em total desacordo com a Lei Lehman. Este conjunto de trabalhos
explica as bases desta ilegalidade e mostram, mais uma vez, a relao existente
entre o poder econmico do mercado imobilirio e o poder pblico na aprovao de
loteamentos.
Um quarto grupo de estudos sobre o tema do parcelamento do solo urbano
formado por trabalhos com abordagem jurdica. O livro Direito Urbanstico
Brasileiro do professor Jos Afonso da Silva (1982) uma obra de referncia a
advogados, juzes, promotores e administradores pblicos ao tratar de conceitos,
ilegalidade e conflitos do parcelamento urbanstico do solo, publicado aps a
aprovao da Lei Lehman.
Nos trabalhos da rea jurdica, destaca-se a obra de Hely Lopes Meirelles,
advogado, juiz e professor de direito administrativo e direito municipal que balizou
muitos dos estudos, propostas, projetos de lei, pareceres e artigos sobre a questo
do parcelamento do solo no Brasil, durante o processo de construo da regulao
federal sobre loteamentos (MEIRELLES, 1959, 1961, 1963, 1967, 1974 e 1979).
Meirelles (1961) salienta os dois aspectos distintos do processo de
loteamento urbano: o civil e o administrativo, sendo o primeiro voltado para as
garantias dos compradores de lotes e de competncia da Unio, vinculado ao Direito
Civil e o aspecto administrativo relativo s restries urbansticas, de competncia
municipal. Desta forma, o DL 58/1937 e sua regulamentao pelo DL 3079/1938,
editados pela Unio, objetivaram regularizar as transferncias de lotes, definindo
instrumentos formais para se lotear e as regras para a comercializao dos mesmos
delegando aos municpios as definies das normas urbansticas. Em 1949, a Unio
promulga a Lei 649 e em 1967 o DL 271, ambos complementando os aspectos civis
relativos ao processo de loteamento, mas no tratando dos aspectos urbansticos.

36

Para

Meirelles,

aspecto

urbanstico

est

circunscrito

no

direito

administrativo municipal . Na primeira edio de Direito Administrativo Brasileiro 4 obra de referncia do direito administrativo muito utilizado at os dias atuais Meirelles (1961) defendia a urgncia para que os municpios elaborassem suas leis
sobre loteamentos, definindo normas urbansticas e sanitrias, estipulando
percentuais mnimos para reas pblicas, dimenses de ruas e infra-estrutura como
energia eltrica, gua, esgoto e transporte coletivo. Explica que ocorria uma
interpretao equivocada da regulao federal sobre loteamentos, o DF 58/37. Os
municpios se esquivavam da elaborao de regras urbansticas sobre loteamentos
por considerarem que o decreto era suficiente, no tendo claro qual era seu objetivo,
que era o de regular os contratos de compra e venda, sendo, portanto, norma
administrativa e civil e no urbanstica.
Vrios estudos, pareceres, jurisprudncias e artigos, produzidos pelos
profissionais da rea jurdica contribuem para o enfrentamento do desafio da
regulao do parcelamento no Brasil. Fernandes (2001) relaciona o direito
urbanstico e a poltica urbana brasileira. Discute o papel da legislao na produo
do espao urbano, que equivocadamente, muitas vezes visto como fenmeno
externo e at autnomo deste processo. Aponta a ausncia de uma compreenso
crtica na ao do Direito nos processos urbanos, muitas vezes ocultando as
contradies e tenses entre o Estado, proprietrios imobilirios e populao
urbana, existentes na evoluo da legislao urbanstica brasileira.
Outros trabalhos so voltados a esclarecer e instrumentalizar o poder
pblico na aplicao da LF 6.766/79. Freitas (1991) desenvolve uma proposta de
preveno e represso aos loteamentos clandestinos. A transmisso do domnio de
lotes tratada por Tamiso (1991). Lyra (1991), por sua vez, esclarece sobre a
competncia das administraes municipais em oferecer diretrizes relativas ao
sistema virio nos projetos de loteamentos urbanos. Jacomino (2000) e Imparato
(2003) discutem a situao cadastral e registrria do parcelamento do solo ilegal do

Outros autores defendem que o aspecto urbanstico no direito no est circunscrito no direito
administrativo, mas constitui uma outra rea, com autonomia formal, o chamado direito urbanstico.
Para aprofundamento deste tema, ver FERNANDES, E. Direito Urbanstico, Belo Horizonte: DelRey
1998. p. 205.
4
MEIRELLES, H. L. Direito Municipal Brasileiro. 36 edio. So Paulo: Editora Malheiros, 2010.

37

solo urbano. Estes so artigos que procuram redimir dvidas, capacitar e respaldar a
ao municipal e registrria no controle da abertura de loteamentos.
Para este estudo, destacam-se alguns trabalhos que definem uma
periodizao da regulao do parcelamento do solo no Brasil. Bonduki (2007), em
um breve histrico sobre a regulamentao do parcelamento do solo no Brasil,
pontua trs grandes momentos:
1 Dcada de 30: momento em que a legislao tinha como objetivo
garantir a segurana do adquirente do lote prestao. Trata-se do
incio da expanso urbana pelo padro perifrico, via proliferao de
lotes. O combate ilegalidade e a qualidade urbanstica no era o
escopo da regulao deste perodo (o DF 58/1937 a legislao
vigente referente a este assunto no pas).
2 Dcada de 70: o foco da legislao era o controle do loteamento
clandestino e a garantia da qualidade urbanstica com exigncias de
implantao de infraestrutura e doao de reas pblicas (aprovao
da LF 6.766/79).
3 Incio sculo XXI discusso atual sobre a reviso da LF 6.766/79. A
discusso est pautada na regularizao dos parcelamentos e
assentamentos ilegais e da necessidade de uma nova tipologia de
condomnios fechados.
O trabalho de Barreiros e Abinko (1998) relata o processo que antecedeu a
elaborao da LF 6.766/79. Segundo os atores, a partir da dcada de 30, comea a
despontar no pas a necessidade de uma regulamentao adequada ao
parcelamento do solo. A partir de 1934 a questo do parcelamento do solo torna-se
um assunto de interesse dos legisladores brasileiros (Do COUTO, 1981, apud
BARREIROS e ABINKO, op.cit., p. 4) 5.
De acordo com Blanco (2008) para o entendimento da histria da regulao
do parcelamento do solo no Brasil, preciso rever a abolio da escravatura em
1888, momento de instaurao de um novo modelo de desenvolvimento econmico
caracterizado pela migrao campo-cidade e por um incio de mudana urbanstica.

COUTO, S. A. F. do. Manual terico e prtico do parcelamento urbano. Rio de Janeiro: Forense,
1981.

38

Neste contexto, inicia-se a demanda por terra para moradia nas cidades e a venda
de terrenos prestao. Esta transao comercial ocorre sem regulamentao
jurdica, em um cenrio de total insegurana a quem comprava e regalias a quem
vendia. Somente em 1937, com a aprovao do DF n 58/37, que as garantias das
transaes imobilirias de lotes vendidos a prestao comeam a ser reguladas por
lei.
Quanto historiografia da legislao urbanstica no Brasil, Feldman (2001)
identifica trs grandes vertentes: uma primeira, onde so enfocados os aspectos
normativos referentes propriedade fundiria at a Lei de Terras, de 1850; uma
segunda vertente, onde as abordagens das pesquisas se voltam para o papel da
legislao como meio de dominao e regramento das classes populares, bastante
vinculadas ao estudo das legislaes higienistas e do urbanismo saneador; uma
terceira vertente que tem como foco o estudo dos efeitos e impactos da aplicao da
legislao

urbanstica,

debruando-se

sobre

seus

efeitos

tambm

sua

inefetividade. Uma quarta vertente de pesquisa sobre a historiografia da legislao


urbanstica brasileira tem surgido e se mostra como um grande campo de pesquisa
a ser construdo, a do entendimento da construo da legislao.

Uma vertente emergente de pesquisa vem atuando na perspectiva


de desvendar os processos de construo de instrumentos
urbansticos e no apenas seus efeitos, mediante a anlise das
referncias urbansticas neles contidas e dos setores e instituies
envolvidos em sua formulao e aplicao, na esfera do Executivo e
do Legislativo (FELDMAN, 2001, p.39).

a partir desta ltima vertente que esta tese se insere, na inteno de


desvelar o processo de construo da primeira lei federal de parcelamento do solo
no Brasil.
Este trabalho tem como objetivo demonstrar que o debate jurdicourbanstico para a formulao de uma lei federal de parcelamento do solo, j se fazia
presente desde o incio do sculo XX. Por meio do levantamento bibliogrfico,
documental e entrevistas, esta pesquisa pretende evidenciar quais as temticas

39

abordadas na LF n 6.766/79 j estavam presentes nas discusses e nas propostas


de lei sobre loteamento entre o incio do sculo XX at 1979.
Parte-se da hiptese que a lei aprovada em 1979 foi gestada e construda
historicamente durante as quatro dcadas que a precederam.
Procura-se identificar as origens da regulao de parcelamento do solo no
Brasil e suas transformaes at a aprovao da Lei Lehman. Entende-se que para
a discusso da reviso da lei de parcelamento do solo no Brasil e formulao de leis
municipais referentes a este tema torna-se necessrio a compreenso da
construo deste instrumento urbanstico como realidade histrica.
A pesquisa se estrutura em cinco eixos de anlise, desenvolvidos
concomitantemente. O primeiro eixo procurou detectar a competncia dos entes
federativos em legislar sobre o loteamento, a partir da legislao vigente. O segundo
eixo buscou consolidar as discusses sobre a normatizao de loteamentos por
meio de publicaes e eventos, do campo do planejamento urbano, que trataram
este tema. O terceiro eixo partiu da cronologia das leis aprovadas e projetos de lei
formulados sobre loteamento urbano at a aprovao da Lei Lehman. O quarto eixo
analisou o processo de aprovao desta lei na Cmara e no Senado Federal. Por
fim, o ltimo eixo se debruou na anlise de como os aspectos de carter civil,
administrativo, registrrio, penal e urbanstico foram sendo incorporados nos
debates e nas propostas de uma lei federal de loteamento.
Sobre a terminologia utilizada neste trabalho, faz-se necessrio esclarecer
que no incio do sculo XX, as legislaes que regulamentavam a produo de lotes
usavam os termos arruamento, licenas para arruar, abertura de ruas e diviso
de lotes para designar o processo de loteamento. A partir do decreto-lei federal n
57/38, utilizado o termo loteamento no prembulo da lei. O termo parcelamento
do solo proposto na discusso do projeto de lei federal apresentado no Seminrio
sobre Uso do Solo e Loteamento Urbano em 1969, mas somente no Projeto de Lei
n. 18 de 1977 efetivamente adotado no texto legislativo sobre regulamentao da
produo de lotes e incorporado na LF n 6.766/79. Neste trabalho, optou-se por
utilizar os termos loteamento e parcelamento do solo urbano, como sinnimos.
Sinteticamente, a metodologia utilizada para a tese foi baseada nos
seguintes procedimentos:

40

Reviso Bibliogrfica por intermdio da leitura de livros, teses, artigos e


revistas especializadas, especialmente das reas de planejamento
urbano, direito urbanstico e da administrao pblica;
Compilao do aparato jurdico que tratou da questo sobre arruamentos,
loteamentos e parcelamento do solo urbano no Brasil e contribuiu para a
elaborao da Lei Lehman;
Sistematizao e anlise do processo de debate e a aprovao na
Cmara e no Senado Federal da LF 6.766/79;
Levantamento e anlise dos documentos de congressos, seminrios,
eventos de planejamento urbano, arquitetura e urbanismo e habitao;
Levantamento e anlise dos documentos referentes ao parcelamento do
solo urbano produzidos pelos seguintes rgos institucionais: CEPAM
Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal, IBAM
Instituto Brasileiro de Administrao Municipal, IE - Instituto de
Engenharia, SERFHAU Servio Federal de Habitao e Urbanismo,
EMPLASA Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano;
Entrevistas direcionadas a profissionais que estiveram vinculados aos
rgos e instituies pblicas investigadas e participaram dos eventos
estudados.
O trabalho estrutura-se em uma periodizao definida a partir do processo
de construo de lei federal de parcelamento do solo brasileira.
O primeiro captulo aborda o perodo compreendido pelo incio da regulao
da produo de lotes, caracterizado por este controle ser de atribuio municipal.
Este captulo se inicia no final do sculo XIX at a promulgao do primeiro decretolei federal sobre loteamento, o DL n. 58/1937. O tema introduzido a partir do
surgimento do lote para a compra e venda juntamente com o incio do processo de
urbanizao do pas. Procura-se demonstrar o incio da regulao da produo de
lotes a partir da Lei de Terras, que transformou o lote em mercadoria.
Posteriormente so apresentadas algumas regras que disciplinam as licenas para
arruamento at o surgimento das primeiras legislaes municipais sobre loteamento.
So analisadas as legislaes do Rio de Janeiro e So Paulo, bem como as
publicaes que ilustram o debate sobre a resistncia e a necessidade de regular a
prtica de loteamentos.
41

No segundo captulo, tratado o perodo caracterizado pelo incio da


regulao federal sobre a compra e venda de lotes, a fragilizao municipal em
legislar sobre esta temtica e o debate sobre o fortalecimento do municpio para a
exigncia dos aspectos urbansticos na aprovao dos projetos de loteamentos.
Inicia-se com a promulgao do DF 37/58 at o final de dcada de 1960. H um
retrocesso na competncia municipal em legislar sobre loteamentos a partir dos
efeitos da aplicao do decreto federal. So dcadas marcadas por vrios trabalhos
que propunham a incluso dos aspectos urbansticos e o combate da
clandestinidade numa lei federal de loteamentos. Destacam-se duas tentativas de
encaminhamento de projeto de lei sobre uma lei federal de loteamentos que no
foram aprovadas. Este perodo, apesar da ausncia de avanos legislativos no nvel
federal, contribuiu significativamente para a crtica e o avano nas discusses sobre
a regulao de loteamentos, consolidada nos prximo perodo.
No terceiro captulo, o perodo tratado marcado pela elaborao de um
anteprojeto de lei federal sobre parcelamento do solo que servir de base para o
Projeto de Lei n. 18/1977 que resultar na LF n. 6.766/79. central neste perodo
a realizao do Seminrio Sbre Uso do Solo e Loteamento Urbano, cujos
documentos e entrevistas dos participantes so apresentados e analisados. Neste
evento, realizado em 1969 em Salvador, foi apresentado, discutido e aprovado um
anteprojeto de lei sobre parcelamento do solo. Este foi encaminhado ao governo
federal, mas no foi aprovado. Ainda no mesmo perodo, outro evento nacional,
pareceres e publicaes reforaram a necessidade da aprovao da lei federal
sobre loteamentos e contriburam para o avano e continuidade dos trabalhos para o
encaminhamento do Projeto de lei n. 18/1977.
O captulo final relata o processo de aprovao da Lei Lehman a partir da
entrada do projeto de lei na Cmara at a sano presidencial. A partir dos
documentos encontrados no Senado Federal apresentado o trmite do processo,
com destaque ao parecer do BNH Banco Nacional de Habitao. Este captulo
ilustrado com a continuao dos depoimentos dos profissionais envolvidos nos
debates sobre a aprovao da Lei Lehman. Por fim, so apresentados os principais
aspectos aprovados na Lei Federal 6.766/79.

42

Esta pesquisa pretende, portanto, contribuir para a complementao e o


aprofundamento dos trabalhos que tratam da regulao do parcelamento do solo no
Brasil e para o debate atual da reviso da LF n. 6.766, que se encontra em curso.

43

CAPTULO 1
Do final do sculo XX a 1937:
lotear para vender e a regulao a partir do arruamento

CAPTULO 1
Do final do sculo XIX a 1937:
lotear para vender e a regulao a partir do arruamento

O primeiro captulo aborda o perodo compreendido pelo incio da regulao


da produo de lotes, caracterizado por este controle ser de atribuio municipal.
Este captulo se inicia no final do sculo XIX at a promulgao do primeiro decretolei federal sobre loteamento, o DL n 58/1937. O tema introduzido a partir do
surgimento do lote para a compra e venda juntamente com o incio do processo de
urbanizao do pas. Procura-se mostrar o processo de regulao da produo de
lotes a partir da Lei de Terras que transformou o lote em mercadoria. Em seguida, o
controle na produo de lotes demonstrado por intermdio das regras que
disciplinavam as licenas para arruamento at o surgimento das primeiras
legislaes municipais sobre loteamento. Para tanto so analisadas as legislaes
do Rio de Janeiro e So Paulo, bem como as publicaes que ilustram o debate
sobre a resistncia e a necessidade de regular a prtica de loteamentos.

1.1. O lote: da Colnia Repblica

1.1.1. O surgimento do loteamento para a venda da terra

O tema do parcelamento do solo no Brasil remonta a uma questo anterior:


a da propriedade da terra urbana. A ao de lotear est relacionada a um objetivo
bsico: a produo de pores de terra menores para serem comercializadas e
47

atenderem a diversos usos que compem a vida urbana. Tendo como finalidade a
comercializao, a existncia do lote urbano, enquanto resultado do parcelamento
do solo, pressupe a possibilidade da aquisio da terra e sua transao de
mercado. Desta forma, o parcelamento do solo urbano no Brasil se inicia por dois
aspectos que se relacionam. O primeiro, a partir da necessidade de se produzir
lotes, gerada com a possibilidade de venda da terra. O segundo, vinculado
demanda de se comprar lote urbano, que est relacionada ao processo de
urbanizao.
Entretanto, h pouco mais de um sculo e meio que a terra enquanto
mercadoria vivel no Brasil e h um perodo menor ainda que o processo de
urbanizao brasileiro se consolidou. Desta forma, preciso contextualizar a
produo de lotes a partir da existncia da propriedade privada no Brasil e do seu
processo de urbanizao.
De acordo com Osrio Silva (2008), o processo de privatizao da terra no
Brasil passou por trs momentos: o domnio rgio, o domnio pblico e o domnio
privado. O domnio rgio das terras no Brasil refere-se ao perodo colonial,
caracterizado pelas sesmarias sob os objetivos da Coroa Portuguesa, marcado pela
agricultura escravocrata em grandes propriedades, voltada para a exportao. A
sesmaria foi o regime jurdico de distribuio de terras adotado pela Coroa
Portuguesa para a colonizao brasileira no perodo de 1530 a 1822. Neste regime,
a terra sesmarial no constitua propriedade dos donatrios, apenas parte dela, pois
outra parte deveria ser distribuda para a colonizao. O domnio das terras
distribudas permanecia Coroa, o que era cedido era apenas o seu usufruto. Caso
as terras doadas no fossem utilizadas, deveriam se tornar devolutas, ou seja:
devolvidas Coroa. O termo terras devolutas, tomou outro significado, como explica
Osrio Silva (2008, p. 44): com o passar do tempo, as cartas de doao passaram a
chamar toda e qualquer terra desocupada, no aproveitada, de devoluta; assim,
consagrou-se no linguajar oficial e extra-oficial devoluto como sinnimo de vago.
A partir do sculo XVIII, o Brasil colnia se transforma: h aumento da
populao, maior fora econmica e expanso territorial, definindo o cenrio
preparatrio para o fim do regime colonial. Neste perodo, os procedimentos exigidos
aos donatrios pela Coroa Portuguesa como demarcao de terras, controle de seus
usos e fiscalizao eram pouco cumpridos. Desta forma, paralelamente ao regime
48

de sesmarias, h um fortalecimento da apropriao de terras por intermdio da


posse, como ressalta Osrio Silva:

Do ponto de vista da apropriao territorial, o efeito mais importante


das transformaes ocorridas na Colnia durante o sculo XVIII foi a
disseminao [...] que j existia desde os primrdios da colonizao,
que era a posse pura e simples. Ao mesmo tempo em que a
metrpole, preocupada com os rumos da expanso territorial na
Colnia, procurava retomar as rdeas desse processo, recebia novo
impulso essa forma de apropriao que por suas caractersticas
mesmas se fazia de modo desordenado e espontneo, fugindo
totalmente ao controle das autoridades (SILVA, 2008, p. 66).

Em alguns casos ocorria a posse e posteriormente o pedido destas terras


sob o regime de sesmarias. Em outros, ocorria a apropriao da terra diretamente e
apenas pela posse, pois no havia necessariamente a inteno de cultivo, condio
esta exigida pelo o regime sesmarial. Em 1822, meses antes da Independncia do
Brasil, finda-se o regime de sesmarias e o sistema de posse torna-se a nica forma
de se apropriar o territrio brasileiro. No intervalo entre 1822 a 1850, a terra de
domnio pblico, pertencente Coroa de Portugal era apropriada por intermdio da
posse, prtica cada vez mais freqente nas terras brasileiras.
Em 1850, aprovada a Lei das Terras no Brasil, durante o Segundo
Reinado. Nesta data, a economia cafeeira j se encontrava consolidada no Vale do
Paraba no Estado do Rio de Janeiro e se inicia a expanso do caf no interior
paulista. Neste perodo, fica proibido o trfego de escravos e a migrao de
estrangeiros europeus incentivada (FAUSTO, 2009).
Esta lei reconhecida como um marco no regime da propriedade brasileira.
A partir de sua aprovao, determinado que a nica forma de apropriao de
terras estabelecida no Brasil passa a ser a transao de compra e venda e no mais
por intermdio da concesso do Estado. esta lei, portanto, que estabelece que a
terra se torne mercadoria, pois passa a ter o carter de troca (MARX, 1991). A Lei
de Terras aprovada atendendo dois objetivos de Portugal, como demonstra Osrio
Silva:

49

A adoo de lei de 1850 estava relacionada com essas duas ordens


de fatores. Deveria representar um papel fundamental no processo
de transio do trabalho escravo para o trabalho livre, aberto com a
cessao do trfico, e, ao mesmo tempo, dar ao Estado imperial o
controle sobre as terras devolutas que desde o fim do regime de
concesso de sesmarias vinham passando de forma livre e
desordenada ao patrimnio particular (SILVA, 2008, p. 356).

As pesquisas de Osrio Silva (op.cit. p. 357) e Marx (1991) demonstram que


a passagem do regime de posse para o de compra-venda foi lenta, tumultuada,
progressiva e com contradies. At a primeira dcada do sculo XIX convivem
processos de concesses de terra, de aforamento e de posse juntamente com a
nova possibilidade: a de compra e venda de terra. Nesta transio, coloca-se uma
questo central para implementao do novo regime de aquisio fundiria: a
demarcao. A venda de terras s poderia ocorrer se estas fossem delimitadas,
marcadas, descritas. Os posseiros se negavam a esta subordinao e terras
devolutas continuavam, no decorrer do sculo XIX, a serem privatizadas por
intermdio da posse.

Neste momento e a Lei de Terras decisiva de 1850 -, o preciso


parcelamento, a exata estipulao por escrito de suas fraes, em
planta e, acima de tudo, no prprio local, se impem; os seus exatos
limites, o seu ntido e indiscutvel contorno, a sua precisa rea se
tornam imprescindveis (MARX, op.cit., p. 104).

Outro aspecto importante da Lei de 1850, alm de mercantilizar a terra, a


legitimao do Estado para regularizao da propriedade de terra e no mais da
Igreja (MARX, op. cit. P. 105). Segundo Marx, a partir da promulgao da Lei de
Terras permanecem algumas brechas fundirias quanto tolerncia ao regime de
posses. No entanto, a grande vantagem a partir de ento a oportunidade do
negcio: a venda dos lotes a serem oferecidos. O autor aponta diferenas
fundamentais que a lei de 1850 trouxe: a) o fornecimento de terra no era mais
exclusividade do poder pblico, pois a partir de ento a terra poderia ser adquirida

50

de particulares; b) o surgimento do loteador e do lote demarcado, bem definido e sua


distino da rea pblica; c) a racionalizao do processo de diviso da terra para a
venda, que deveria ser organizada espacialmente e apresentasse o maior
rendimento possvel para a venda; d) a existncia da propriedade da terra e de sua
comercializao resultaria em alterao nas configuraes de aglomerados urbanos
por meio do loteamento, apesar do maior impacto da Lei de Terras recair na
transao de reas rurais.

Surge o loteador, o empreendedor imobilirio que retalha uma gleba,


vende suas parcelas, passa igualmente a desenhar a cidade (Marx,
1991, p.111).

Marx (op.cit.) diferencia a categoria em que o loteador se encontrava antes e


depois da aprovao da Lei de Terras. De loteiro, concessionrio, posseiro ou
ocupante eventual e precrio, o loteador torna-se proprietrio de terras, seja este um
ente particular ou o prprio Estado.
Surge assim no s o loteador, mas tambm o loteamento no Brasil.
Portanto, a primeira lei brasileira que permite que a terra seja loteada a Lei de
Terras, de 1850. Esta regulamenta a forma de aquisio da propriedade. No se
trata de uma lei de loteamento, mas sua aprovao teve como efeito a introduo da
prtica de parcelar o solo no Brasil, tanto para terras rurais como urbanas.
Mais do que demarcar, definir e precisar a rea a ser adquirida, a prtica do
loteamento de terras em ncleos urbanos desencadeia outras relaes espaciais
referente terra, que se colocam a partir de ento. A primeira questo colocada diz
respeito a forma do lote. Esta deveria ser a mais interessante economicamente para
o proprietrio tirar a maior lucratividade na sua venda e no aproveitamento de sua
rea, sendo o lote geralmente retangular. O segundo aspecto refere-se ao lugar que
o lote ocupa, com valorizao da sua frente e testada do lote. A terceira questo a
relao do lote individual com o seu conjunto.
Em 1889, ocorre a proclamao da Repblica e em 1891 promulgada a I
Constituio do Brasil, que estabelece os trs poderes vigentes at hoje: o
executivo, legislativo e judicirio. O pas passa a ser regido no mais por um

51

imperador, mas por um presidente e os projetos de lei poderiam ser propostos tanto
pela Cmara como pelo Senado. Outra mudana significativa vinda com a
Constituio de 1889 a separao entre Estado e Igreja, tanto enquanto
instituies como a respeito de suas funes. (FAUSTO, 2000, MARX, 1991). Uma
das competncias da Igreja no perodo colonial era a de repassar a terra por
intermdio da doao ou aforamento. Esta prtica comea a ser rompida a partir a
Lei de Terras, quando comea a vigorar as relaes de compra e venda. Entretanto
a partir da Repblica e da Constituio que as atribuies entre Estado e Igreja se
separam e fica mais evidente que a administrao do espao urbano competncia
estatal e no religiosa.
Com a realizao de loteamentos, a municipalidade se preocupa em
assegurar o arruamento, alinhamento e nivelamento das vias, o que acaba por
organizar espacialmente a produo dos lotes. H tambm a cobrana de tributos
sobre os mesmos. O Estado passa a ter um controle sobre os lotes produzidos. A
prtica de se lotear a terra e, ainda, um tmido controle sobre sua execuo alteram
os ncleos urbanos do final do sculo XIX, como demonstrado por Marx:

A paisagem que desponta nos campos e nas cidades, a partir de


uma nova maneira de entender e disciplinar o domnio da terra por
parte do Estado, fica expressa com nitidez nos patrimnios leigos e
nos loteamentos urbanos, respectivamente (Marx, op.cit., p. 115).

Milton Santos (1994, p. 17) denominou de urbanizao pretrita o perodo


de 1530 at o final do sculo XVIII, quando a urbanizao no Brasil comea a se
desenvolver, salientando que s no sculo XIX que a urbanizao brasileira se
expressa com maior relevncia. At 1872, Rio de Janeiro, Salvador e Recife eram as
nicas cidades com mais de 100.00 habitantes. Tratava-se muito mais da gerao
de cidades que mesmo de um processo de urbanizao (SANTOS, op.cit., p. 20).
Na transio do sculo XIX para o XX, a urbanizao torna-se mais presente
no pas, as cidades se expandem, outras surgem e com elas a demanda por novas
reas urbanas. A expresso espacial deste crescimento urbano ocorre por meio de
novas reas loteadas, abertura de ruas, e produo de lotes para moradia. A

52

demanda por lotes cresceu proporcionalmente ao processo de urbanizao e


industrializao. Porm, a existncia do loteamento anterior a sua regulao
urbanstica e administrativa. Estas vo sendo construdas a reboque do efeito da Lei
de Terras.

Figura 1 Relao entre a Lei de Terras de 1850 e a prtica de loteamento.

1.1.2. As cidades da Repblica e o controle sobre a produo de lotes

A partir da Lei de Terras de 1850 e com a Constituio republicana, o


controle do Estado sobre a prtica de loteamento torna-se presente. Uma vez

53

instituda a compra e venda de terras, o parcelamento que viabilizar esta


comercializao. Alm das terras rurais, paulatinamente comeam a serem
comercializadas as terras urbanas e surgem necessidades de controle para este
exerccio. Trata-se de controles policiais, tributrios, mas tambm espaciais (MARX,
1991, p. 113). Com a fiscalizao sobre os lotes, a administrao municipal tem
como objetivo assegurar uma organizao espacial mnima, por meio da
demarcao do que pblico e comum a todos. O Estado ao definir regras para o
espao pblico arruamentos, alinhamentos, nivelamentos de vias, largos e jardins
est tambm controlando o espao privado, ou seja, como os lotes devem ser
organizados para compor o espao urbano.
O processo de urbanizao no Brasil passa por mudanas significativas a
partir da dcada de 1920. Segundo Santos (1994), do perodo colonial at o final do
sculo XIX, pouco se altera no ndice de urbanizao brasileiro. Entre 1890 a 1920,
a alterao do ndice passa de 6,8% para 10,7%, porm entre 1920 e 1940, este
ndice triplica e a taxa de urbanizao brasileira aponta em torno de 32%. (SANTOS,
op. cit., p. 22). O incio da consolidao da urbanizao da sociedade brasileira
ocorre nas primeiras dcadas do sculo XX, motivada pelo fim da escravido, pela
presena de imigrantes, pela Repblica e pelo surgimento da indstria, voltada para
o mercado interno e vinculada s atividades do ciclo do caf (PRADO JUNIOR,
1970; SANTOS, 1994; SINGER, 1995).
O impulso do controle do parcelamento pela administrao pblica surge a
partir da Lei de Terras, com a possibilidade da venda do solo urbano parcelado. No
entanto, no comeo do sculo XX que a urbanizao no Brasil se expressa com
mais intensidade. As cidades alteram seu aspecto de ncleos coloniais e a produo
de lotes urbanos torna-se frequente. quando o controle efetivo do parcelamento do
solo urbano se inicia, a partir do mbito municipal.
Em 1900, Rio de Janeiro tinha em torno de 700.00 habitantes e So Paulo
por volta dos 240.000 e eram as capitais mais populosas do pas. (SANTOS, op.cit.,
p. 21). Nestes municpios, j se encontram, nos primeiros anos do sculo XX,
legislaes a respeito dos arruamentos e loteamentos, as quais vo se aprimorando
ao longo das primeiras dcadas.
Para compor este perodo inicial da regulao municipal sobre loteamento
urbano, foram analisadas as legislaes destas duas capitais que trataram sobre
54

loteamento, no intervalo entre 1904, data do primeiro decreto analisado que tratar
sobre o arruamento, at 1937, ano da aprovao do primeiro decreto federal sobre
loteamento no Brasil.
No incio da dcada de 30, dois artigos so publicados em defesa da criao
de regras para a produo de loteamento no pas, um em So Paulo, de Pereira da
Silva (1931) e outro no Rio de Janeiro,de Gonalves Penna (1932). Ambos
apresentam um pequeno histrico da regulao sobre abertura de rua e lotes
vigentes do incio do sculo XX at o princpio da dcada de 30, em cada capital.
Estes documentos permitem reconstituir o primeiro quadro regulatrio sobre
loteamento urbano nestas duas cidades.

1.2. Regulao do parcelamento do solo: uma atribuio municipal

1.2.1. As leis municipais do Rio de Janeiro

No Rio de Janeiro, em 1904, o prefeito Pereira Passos promulgou o Decreto


n. 480 de 18/04/1904 (SILVA, 1931). Este decreto estabeleceu que nenhuma praa,
rua ou via pblica de qualquer natureza poderia ser aceita pela prefeitura do Rio de
Janeiro sem que fosse devidamente calada e com as canalizaes de gua, gs e
esgoto implantadas. Dez anos mais tarde, o Decreto n. 1.594 de 15/04/1914 proibiu
a edificao de prdios que no tivessem acesso direto por logradouros pblicos e
estes s seriam considerados pblicos se estivessem sido aceitos pela prefeitura.
Em 1920, o Decreto n. 2.258 permitiu a autorizao das solicitaes de edificaes
em ruas particulares desde que as plantas de arruamento fossem aprovadas e as
taxas relativas abertura de ruas fossem pagas prefeitura. Posteriormente, o
Decreto n. 2.087 de 19/01/1925 exigiu que a planta de diviso em lotes fosse
submetida aprovao prvia da prefeitura carioca.
Gonalves Penna (PENNA, 1932) demonstra a partir destes decretos a
existncia de um controle administrativo na abertura de ruas desde 1904, no Rio de
Janeiro. Neste perodo, havia direcionamentos distintos entre uma regulao e outra.
55

A exigncia de infraestrutura quanto ao abastecimento de gua e coleta de esgoto


est colocada desde 1904, a partir do ato de abertura de ruas, mas que ir servir
aos lotes produzidos pelo arruamento. Em 1914, de uma forma indireta, via aceite de
edificaes, h o reconhecimento da legalidade do arruamento a partir da aprovao
da prefeitura. No entanto, o decreto de 1920 flexibilizou esta exigncia, permitindo
edificaes em ruas particulares. Neste ltimo caso, logo que os arruamentos
particulares eram aceitos pela municipalidade, os melhoramentos sobre calamentos
e as canalizaes de gua e esgoto eram esquecidos. Permitia-se assim a burla da
exigncia sobre infraestrutura do Decreto 480/1904, alegando no se tratar de via
pblica, mas de via particular6.
Em 1925, o decreto 2.087, ampliou a exigncia quanto aprovao da
prefeitura sobre a produo de lotes. Comeava-se a exigir a planta de diviso de
lotes e no mais a planta de arruamentos, onde o lote se configurava como
desdobramento da abertura de ruas. Ou seja, a partir de 1925, a prefeitura carioca
exercia o controle administrativo diretamente sobre a produo de lotes e no mais
indiretamente, pela abertura de vias.
Em junho de 1931, o interventor federal do Distrito Federal promulgou o
Decreto n. 3.549 de 15/06/1931 que tratou sobre a abertura de ruas e diviso de
lotes. Passou a ser exigido que, anteriormente a toda venda de terrenos, locao e
publicidade, fosse apresentado prefeitura projeto de abertura de vias e diviso de
lotes, seguindo as seguintes diretrizes:
Ligao com os logradouros pblicos existentes e com redes de gua e
esgotos;
Indicao das condies em que o loteamento seria estabelecido: quanto
a logradouros, distribuio de guas potvel, arborizao, destinao de
guas pluviais e residuais, iluminao, entre outros;
Registro das obrigaes de vendas, onde seriam estipuladas as servides
higinicas, arqueolgicas e paisagsticas;
Destinao de reas pblicas: a rea destinada a espaos livres pblicos
e logradouros no poderiam ser inferiores a 26%, sendo que os locais

O mesmo artifcio utilizado hoje para escape das regras de lei de parcelamento do solo urbano no
caso dos condomnios horizontais fechados. Permite-se um parcelamento privativo onde ocorre o
permetro de exceo das exigncias legais ao loteamento.

56

para praas, jardins e reas de recreio e esporte seriam definidos de


acordo com as diretrizes da Diviso de Urbanizao. Em terrenos maiores
que 30.000m, a prefeitura poderia exigir alm das reas pblicas para
vias, praas e jardins, rea para implantao de edifcios pblicos e
parques.
Quanto s restries impostas ao loteamento pelo Decreto n. 3.549 de
15/06/1931, o poder pblico poderia proibir o loteamento em terrenos que fossem
imprprios para habitao ou se estes possussem reserva arborizada, stio
pitoresco ou reservadas outra funo que no fosse habitao. O decreto
determinava tamanho mximo de quadras, dimenses do sistema virio, recuos e
usos. Adotava como lote mnimo 360m tendo 12 metros de testada em zonas
urbana e suburbana e 525m com 15 metros de testada para zona rural. A
comercializao dos lotes s poderia ocorrer aps a aprovao dos projetos de
remodelao e a realizao de calamento, canalizaes de guas e esgotos, bem
como de vias de comunicao.
O Decreto n. 3.549 de 15/06/1931 publicado no Rio de Janeiro se destaca
dos decretos que o antecederam, promulgados na mesma capital, por consolidar
normas administrativas e urbansticas do que, posteriormente, seria considerada
uma lei municipal de loteamento. A partir deste decreto, a aprovao da produo de
lotes claramente colocada como um processo administrativo de atribuio
municipal. J incorporava os termos: diviso em lotes e loteamento bem como
planta de remodelao e planta de diviso de lotes. Definiu os procedimentos
administrativos para a aprovao do projeto de loteamento e estipulou um padro
mnimo de informaes a serem apresentadas para este propsito. As principais
exigncias urbansticas de uma lei de loteamento j estavam colocadas: doao de
reas pblicas, a garantia de acesso infraestrutura, o tamanho mnimo de lotes e o
dimensionamento de vias. Com esta regulao, a venda, locao e publicidade a
respeito da comercializao de lotes passou a ser vinculada aprovao prvia da
prefeitura municipal.

57

1.2.2. As leis municipais de So Paulo

Dois meses antes da promulgao do Decreto n. 3549 15/06/1931 do Rio


de Janeiro, Pereira da Silva (1931) apresentou no I Congresso de Habitao de So
Paulo, o histrico da legislao sobre arruamentos em So Paulo com o intuito de
demonstrar a necessidade de uma regulao mais efetiva para o controle de
loteamentos clandestinos.
De acordo com Silva (op. cit.), a primeira regulamentao do municpio de
So Paulo referente abertura de ruas data de 1808 e determinava dimenses de
lotes e quarteires para povoao futuras. Em 1886, o Cdigo de Posturas
Municipais apenas definiu a largura de 16 metros para toda e qualquer rua a ser
aberta e a obrigatoriedade do pedido de alinhamento e nivelamento Cmara
Municipal para as novas ruas e terrenos. Os casos de adequao do traado de ruas
tortas deveriam ser custeados pelo proprietrio da gleba. Bastava o arruador
encaminhar um ofcio Cmara oferecendo as novas ruas abertas ao domnio
municipal e estas se tornavam oficiais (Pereira de Silva,1931).
O foco do controle estava na abertura de ruas e seu alinhamento, mas j
estava presente a preocupao com tamanho de lotes e quarteires resultado do
traado das vias.
Em 1894, o Decreto Estadual n.233 de 04/09/1894 que estabelecia o
Cdigo Sanitrio para todo o estado de So Paulo, ao versar sobre ruas e praas
pblicas, determinava dimensionamentos mnimos para ruas e avenidas, bem como
solues de drenagem e iluminao pblica s mesmas.
Na virada do sculo, a Lei n. 862 de 16/11/1905 proibiu o aceite pela
prefeitura ou pela Cmara Municipal de ruas abertas para produo de terrenos sem
que estas fossem aterradas, niveladas, com bueiros e apresentassem solues para
as guas correntes e estivessem adequadas para receber melhorias do municpio.
(SILVA, 1931). H o incio da preocupao com a infraestrutura, voltadas mais para
vias do que para os lotes. Porm, o arruador deveria preparar o terreno para a
implantao de tais melhorias e no custe-las.
58

J com a aprovao da Lei n. 1193 de 09/03/1909 com objetivo de controlar


o excesso de abertura de ruas, s era possvel o aceite das ruas se o arruador
particular pagasse previamente a metade do custo para as obras de calamento
entre as vias. A partir desta lei, a prefeitura compartilhava com o arruador os custos
das obras de melhorias das vias. Para Pereira da Silva este foi o primeiro incentivo
para o arruamento clandestino, pois esta responsabilidade no era cumprida pelos
arruadores. Esta exigncia vigorou apenas por quatro anos.
A Lei n. 1666 de 25/03/1913 revogou a Lei n. 1193 de 09/03/1909, mas
avanou em relao a dois aspectos: urbansticos e administrativos. Quanto aos
parmetros urbansticos, estabeleceu padres de arruamento pelo controle de
larguras, cruzamento, traados das vias e dimenses de quarteires. Em relao
aos aspectos administrativos, a Lei 1666/1913 criou a figura da licena para arruar e
os procedimentos para sua solicitao ao prefeito do municpio. Outra inovao
desta pea legislativa foi a previso do fechamento da rua no caso de serem
executadas em desacordo com as normas estabelecidas, configurando um
dispositivo de sano aos arruamentos irregulares.
Segundo Passos (1983) a Lei n. 1666/1913 foi considerada um marco no
histrico da regulao urbanstica no municpio de So Paulo ao prever o
licenciamento para abertura de vias.
Em 1920, a cidade de So Paulo j vivenciava um intenso crescimento
horizontal por intermdio de abertura de ruas. Na poca, o vereador Anhaia Mello
apresentou Cmara Municipal paulista um projeto de lei na tentativa de coibir o
excessivo espraiamento urbano. Props que os custos do calamento das novas
ruas abertas deveriam ser divididos entre os loteadores e a administrao pblica.
Este rateio dos gastos de calamento foi incorporado trs anos mais tarde (ROLNIK,
1997).
At 1923, tecnicamente pouco foi regulamentado por lei municipal na cidade
de So Paulo em relao abertura de vias (SILVA, 1931). A Lei n. 2611 de
20/07/1923 proibiu a abertura de vias de comunicao sem a prvia licena da
prefeitura, reforando a necessidade de autorizao do poder pblico j assegurada
desde 1913.
A lei n. 2611/1923 continha vrias determinaes urbansticas no somente
para a abertura de ruas, mas na prtica da produo de lotes, derivados do
59

arruamento. Plano de arruamento, plano de retalhamento, diviso em terrenos so


os termos usados na lei de 1923, mas j compunham diretrizes sobre o
parcelamento no solo, algumas existentes na LF n. 6.766 de 19/12/1979. A primeira
obrigatoriedade referia-se necessidade de pedido de aprovao prefeitura
municipal para abertura de qualquer rua no municpio, fosse ela em permetro
urbano ou rural. Para iniciar o processo de produo de terrenos, tornou-se
necessrio a apresentao dos ttulos da rea a ser arruada e plantas da mesma
com assinatura de um engenheiro responsvel, demonstrando a insero do
arruamento com as reas vizinhas e com as ruas pblicas existentes.
Outro aspecto inovador da Lei n. 2611/1923 que a partir do levantamento
da rea apresentada pelo loteador, a prefeitura traaria as vias principais e os
espaos livres que julgasse pertinente. Este procedimento permitiu que o poder
pblico determinasse as reas pblicas e o melhor traado das vias em relao ao
restante da cidade (PASSOS, 1983, p. 52).

Posteriormente, o arruador

desenvolveria o plano do arruamento, apresentando os detalhes nas plantas de


nivelamento, topografia e sistema de escoamento de esgotos, alm do memorial
descritivo. A lei no considerava qualquer rea passvel de arruamento, proibindo-o
nos casos de:

[...] terrenos baixos, alagadios e sujeitos inundaes, antes de


tomadas as providncia para assegurar-lhes o escoamento das
guas. [...] Do mesmo modo no se permitir o arruamento de
terrenos que tenham sido aterrados com materiais nocivos sade
pblica, sem que elles sejam previamente saneados (Art. 5 da Lei
Municipal n. 2.611/23 e I e II do Art. 3. da Lei Federal 6.766/79).

A lei municipal n. 2611 de 20/07/1923 j determinava a obrigatoriedade de


percentual de reas pblicas. Nas zonas urbanas deveria ser destinada 5% da rea
da gleba para reas pblica e no caso de zonas suburbanas este percentual era de
7%. Para as zonas rurais, 10% da rea total deveria ser reservada para espaos
livres de domnio pblico, destinadas a praas e jardins.

60

Definiu-se que em glebas a partir de 40.000 m, o mnimo de rea para


destinao de vias de acesso seria 20% do total7. Foram classificadas cinco
tipologias de ruas, de acordo com sua funo e dimensionamento, proibindo usos
comerciais e industriais em ruas de interesse local que fossem exclusivamente
residenciais. Regulava-se, portanto, o uso a partir do dimensionamento virio, o que
j configura um zoneamento. Esta lei associava o arruamento a parmetros de uso e
ocupao de solo (GROSTEIN, 1987; ROLNIK, 1997).
O lote mnimo foi estipulado em 300m, com testada mnima de 10 metros e
fundos de 24 metros. A taxa de ocupao do edifcio principal do terreno no poderia
ultrapassar um quarto da rea do lote, respeitando recuos frontais e laterais. Houve
uma notvel preocupao com o dimensionamento, desenho e classificao do
sistema virio, tanto na rea urbana como em caminhos e acessos na zona rural,
para garantia da circulao de pessoas e tambm de veculos que comeavam a
demandar a previso de espaos para o trfego de automveis.
Uma questo polmica da Lei 2611 de 20/07/1923 foi a previso de ruas
oficiais e particulares. As ruas oficiais eram reguladas pelos dispositivos da prpria
lei e com parte custeada pelos loteadores e mantidas pela prefeitura. As ruas
particulares deveriam ser mantidas pelos loteadores, mas em contrapartida no
precisariam responder s regras urbansticas. Este dispositivo permitia a proliferao
do arruamento externo ao padro estipulado 8. A prpria lei oferecia o escape da
desregulao.
Tanto no caso da cidade do Rio de Janeiro como a de So Paulo, o incio da
normatizao da produo de lotes ocorreu a partir do controle de abertura de vias.
Na lei de 1904 do Rio de Janeiro j havia exigncia da infraestrutura dos
arruamentos: abastecimento de gua, gs e soluo para a destinao do esgoto.
No entanto, no decorrer das trs primeiras dcadas do sculo XX, So Paulo
avanou na regulao sobre a produo de lotes em relao a do Rio de Janeiro.

Para outros comentrios da Lei Municipal n. 2611 de 20/07/23 e a cronologia da lei de


parcelamento do solo municipal de So Paulo, ver: PASSOS, L. O Estado e o Urbano: o problema do
loteamento clandestino. So Paulo, do final do sculo passado a 1982. 1983. 171 f. Dissertao
(Mestrado em Estruturas Urbanas e Regionais) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo,
Universidade de So Paulo, So Paulo, 1983.
8
Para uma anlise dos efeitos da Lei Municipal n. 2611/ 23 na determinao de territrios da elite e
da dualidade legal/extralegal, ver: ROLNIK, R. A Cidade e a Lei. So Paulo: Nobel, 1997. p.49-50.

61

Destaca-se a lei paulistana n. 1666, de 1913 por exigir a licena para arruar
e tambm os primeiros parmetros urbansticos para a abertura de ruas. A lei n.
1666/13 foi precursora em prever sano para ruas executadas em desacordo com
a lei, possibilitando o fechamento da via pela prefeitura.
Em 1923, a Lei de 2611 em So Paulo foi inovadora ao estipular
procedimentos de licenciamento de abertura de ruas onde a prefeitura no s exigia,
mas definia o percentual e o local das reas pblicas e do traado de vias na planta.
Esta lei tambm estipulava o lote mnimo e solicitava responsabilidade tcnica do
projeto, no entanto foi ausente quanto a exigncia de infraestrutura.
No Rio de Janeiro, somente com o DF de 3.549/31 que a normatizao
sobre a produo de lotes tornou-se mais contundente, o que em So Paulo havia
ocorrido em 1923. Assim como a Lei n. 2611 de So Paulo, a doao de reas
pblicas, os parmetros de vias e lotes vinculados ao uso, a definio de reas no
loteveis j estavam colocados. Contudo, diferente das leis de So Paulo, na lei
carioca de 1931 encontrava-se a exigncia de se garantir o acesso a infraestrutura
de abastecimento de gua, drenagem, destinao de esgoto e iluminao pblica.
Esta condio no obrigava o loteador a implantar a infraestrutura, mas que a rea a
ser loteada possibilitasse o seu acesso. Outro aspecto contemplado no DL n.
3549/31 referia-se a proibio da publicidade e venda de lotes antes da aprovao
da planta pela prefeitura.

62

Figura 2 Quadro de Leis Municipais do Rio de Janeiro e de So Paulo 1904 a 1931. Aspectos administrativos e urbansticos sobre
arruamento e produo de lotes

63

1.3. O debate entre loteadores e urbanistas

1.3.1. A defesa do controle do arruamento municipal em So Paulo

Em maio de 1931, foi realizado na cidade de So Paulo o I Congresso de


Habitao, promovido pelo Instituto de Engenharia de So Paulo. Na ocasio, o
ento prefeito Anhaia Mello reconheceu que na capital paulista a cidade clandestina
j era maior que a oficial. Neste congresso, o engenheiro civil Lysandro Pereira da
Silva apresentou um trabalho que abordava o tema da regulao da produo de
lotes via arruamento, publicado nos anaes do evento e intitulado Defeza da
municipalidade contra o arruamento clandestino para especulao de terrenos.
Neste texto, defendeu a necessidade de controle sobre a abertura de novas vias,
onde Lysandro ilustrou com exemplos sobre as experincias que ocorriam na
Frana, Alemanha e Blgica. Destacou ainda as origens da febre de arruamento
discutida por Polti9, j presente no incio dos anos 30. Tanto nos pases europeus
como no Brasil este fenmeno era decorrente de quatro ordens de fatores (Silva,
1931).
Um primeiro fator, segundo Silva, decorria da valorizao do mercado
imobilirio perante a crise da habitao nas cidades provocada pelo alto preo das
construes durante a guerra. A escassez de novos prdios e a valorizao
acentuada de terrenos e casas prximos ao centro induzia construes em terrenos
mais baratos e distantes. O segundo fator se referia aos deslocamentos dos
trabalhadores, alterados pela regulamentao e reduo dos horrios de trabalho,
que disponibilizou tempo dirio para deslocamento entre a moradia e o local de
trabalho e pela facilidade das comunicaes a partir do transporte urbano. O terceiro
fator apontado era a necessidade de ar e higiene que, segundo Silva, estava nas
principais razes do prestgio dos loteamentos. E, finalmente, apontava o emprego
seguro de capital na aquisio de terrenos devido alta rentabilidade, valorizao
crescente e especulao imobiliria que este tipo de investimento proporcionava.

POLTI, M. Trait Thorique et Pratique sur les Lotissements. Paris, 1926.

64

Aps comentar as referncias e discusses das legislaes francesa,


inglesa, sueca, norte-americana, alem, brasileira e paulista sobre arruamentos e
produo de lotes, Lysandro Silva recomendava neste trabalho que fossem
proibidas a abertura de vias de comunicao como ruas, praas e avenidas e
tambm do loteamento do terreno sem prvia licena municipal. Defendia a
proibio de construir em terrenos arruados que no tivessem a permisso da
prefeitura, j presente na legislao municipal do Rio de Janeiro. Alm disso,
colocava a necessidade de penalizar a quem efetuasse ou facilitasse transaes
com terrenos arruados clandestinamente.
Lysandro Silva defendia que a abertura de ruas dentro do municpio deveria
constituir atribuio exclusiva da municipalidade, no permitida a particulares. A
partir deste ltimo princpio que considera que o arruamento de terrenos consiste em
obra de interesse pblico e, portanto, ato exclusivo do municpio, Lysandro Silva
propunha que os gastos com arruamento deveriam ser custeados a partir da
cobrana de taxa de melhoria. Desta forma, apregoava que todos os esforos
fossem focados na regulamentao da cobrana de tais taxas, para resoluo da
questo dos arruamentos e produo de lotes clandestinos.
O engenheiro defendia a cobrana de taxas baseado no argumento de que
somente por intermdio da execuo da abertura de ruas pelo poder pblico seria
possvel garantir que estas fossem servidas de gua, esgotos, iluminao,
policiamento e outros servios pblicos. Lysandro Silva finalizou sua defesa,
recorrendo opinio jurdica de J. O. de Lima Pereira que sentenciava que a
propriedade nascia condicionada ao interesse pblico e defendia a aplicao de
restries ao direito de propriedade com o fim de evitar o crescimento urbano
desordenado.
A figura da licena para abertura de vias j estava presente na Lei n.
261/1923 em So Paulo, mas o engenheiro Lysandro Silva demonstrou que esta lei
no estava sendo suficiente para conter a febre de arruamentos que ocorria de
forma clandestina na cidade. Ele j colocava a necessidade de proibir a construo
em terrenos arruados sem a aprovao da prefeitura, no combate claro
clandestinidade, direcionando a necessidade do controle ao terreno, alm das vias.
Outro ponto a se destacar na argumentao de Lysandro Silva a defesa da
exclusividade da competncia municipal para arruar, eliminando a categoria de ruas
65

particulares e ruas pblicas, e assim, do escape das exigncias da regulao. Neste


sentido, sua proposta avanava no combate clandestinidade, ao propor
penalizao para quem efetuasse ou mesmo facilitasse compra e venda em terrenos
clandestinos.

1.3.2. Oposio e contribuies ao Decreto 3.549/1931 no Rio de Janeiro.

No mesmo ano do I Congresso de Habitao em So Paulo, ocorreu a


aprovao do Decreto 3.549/1931 no ento Distrito Federal, a cidade do Rio de
Janeiro. A prefeitura carioca passou a exigir projeto de abertura de vias e diviso de
lotes antes de venda de terrenos, bem como infraestrutura e reas pblicas.
Aps a aprovao do Decreto 3549/31, houve uma reao dos empresrios
do mercado de imobilirio de venda de terrenos solicitando a flexibilizao de alguns
parmetros estipulados e, at mesmo, o encaminhamento de requerimento pedindo
sua total revogao.
Em julho de 1932, a Revista da Diretoria de Engenharia publicou dois
trabalhos a respeito do Decreto 3.591/1931 que ilustraram a discusso sobre a
necessidade de se regular a produo de lotes: Penna (1932) e Godoy (1932).
Carlos

Barbosa

Gonalves

Penna,

ento

subdiretor

de

Viao e

Saneamento do Rio de Janeiro situou as posies antagnicas entre a


administrao pblica e os negociantes de vendas de terrenos. A primeira tinha
como premissa resolver a situao catica em relao abertura de ruas e os
segundos tinham como objetivo o maior ganho de lucros no menor tempo possvel.
O debate configurava-se em reivindicaes da parte dos loteadores nos
seguintes termos: reduo da testada e da rea dos lotes, reduo de infraestrutura,
reduo do percentual destinado s reas pblicas, autorizao para edificao em
ruas que ainda no eram reconhecidas oficialmente e antes do trmino das obras de
calamento e canalizao.
Carlos Barbosa Gonalves Penna indeferiu a solicitao para revogar o
decreto argumentando que todas as restries e exigncias do Decreto 3549/31
eram necessrias para assegurar o interesse da coletividade e evitar a ampliao
66

desordenada da cidade que se espalhava em todas as direes, sem abastecimento


de gua, esgotos, calamento e espaos pblicos.
Godoy (1932) alm de rebater as crticas do Decreto 3549/1931,
questionava a necessidade de novos loteamentos na cidade do Rio de Janeiro,
denunciando uma expanso excessiva, irregular, antieconmica e anti-higincia da
cidade (op.cit. p.21). Apresentou clculos a partir da relao entre dados
populacionais e do nmero de lotes produzidos na cidade, demonstrando que a
oferta de terrenos era bem superior demanda.
Em 1934, a mesma Revista de Engenharia publicou o artigo de Mario de
Sousa Martins onde foram apresentadas sugestes a respeito do Decreto 3.549/31.
A idia principal defendida por Martins era que a regulamentao sobre abertura de
ruas e divises em lotes deveria estar vinculada ao zoneamento. Para cada uso
determinado, ruas, lotes e espaos livres deveriam ter dimenses diferenciadas.
Martins qualificou o decreto de 1931, como genrico, ao regular com os mesmos
parmetros, ruas e lotes com destinao de usos diferentes. Ele propunha definir o
zoneamento urbano para posteriormente determinar as regras quanto ao tamanho e
ocupao dos lotes. Outra contribuio de Martins referia-se a um roteiro sugerido
para melhor organizar e complementar o decreto, que deveria conter: a) captulo
preliminar de definies de conceitos; b) captulo segundo alusivo ao sistema de
captulos, definido e coordenando os assuntos; c) o terceiro captulo referente s
diretrizes de projeto, indicando recuos vinculados ao uso, quadro de reas, plantas
do loteamento; d) o quarto captulo sobre as obrigaes do loteador, que seriam:
pavimentao, obras de arte, beneficiamentos quanto a abastecimento de gua,
canalizao de guas pluviais e residuais, drenagens, saneamento, arborizao e
espaos livres; e) o quinto captulo deveria tratar da diviso de terrenos, onde as
testadas dos lotes e a limitao dos gabaritos fossem estipuladas a partir do
zoneamento. f) o sexto trataria de vias de comunicao, determinando suas
caractersticas tambm de acordo com o zoneamento. g) o captulo final versaria
sobre espaos pblicos, onde novamente a determinao do percentual mnimo
destinado a este fim se diferenciaria de acordo com as zonas de uso determinadas.
Na estrutura de legislao proposta por Mario de Souza Martins, um captulo
preliminar deveria definir conceitos para balizar os projetos de loteamento, como por
exemplo:

lote,

testada,

largura,

profundidade,
67

divisa,

desmembramento,

hierarquizao de vias e espaos de lazer. Apesar das sugestes acima, a ausncia


de muitas definies permaneceu nas leis de loteamento posteriores, gerando
equvocos nas suas interpretaes e aplicaes. Destaca-se a contribuio de
Martins no s pelas recomendaes referentes ao contedo da lei, mas tambm
pela sua proposta quanto a forma e organizao dos temas a serem tratados na
regulamentao sobre abertura de vias e lotes.
Pode-se observar que neste primeiro perodo do incio do sculo XX aos
meados da dcada de 1930, as exigncias de infraestrutura, parmetros
urbansticos, doao de reas pblicas e a autorizao da municipalidade para a
permisso da produo de lotes elementos fundamentais da regulao do
parcelamento do solo urbano j estavam colocados, motivados pelo combate
municipal clandestinidade na produo de lotes via abertura de ruas. O
arruamento era considerado como obra de interesse pblico, portanto, a cobrana
de taxas para a regularizao dos arruamentos clandestinos era defendida para
cobrir os gastos pblicos com a infraestrutura.
O controle municipal na abertura de ruas e produo de lotes enfrentava
resistncias por um lado, por parte dos arruadores que questionavam as exigncias
urbansticas impostas, e por outro, pelos urbanistas que apregovam que estas
poderiam ser mais restritivas e vinculadas ao uso e ocupao do solo.
Neste primeiro perodo, entre o incio do sculo XX at 1937, quando foi
aprovado o primeiro decreto federal sobre loteamentos urbanos, evidente que no
mbito municipal, algumas das principais questes retomadas na Lei Federal
aprovada em 1979 j estavam reguladas nas leis municipais. Os casos estudados
para a pesquisa foram as regulaes dos municpios de So Paulo e Rio de Janeiro,
mas possivelmente este controle legislativo sobre a abertura de vias e produo de
lotes tambm ocorriam em outras capitais do pas.
Na Lei 2611/1923 de So Paulo e no Decreto Lei 3549/1931 do Rio de
Janeiro j era exigida a aprovao do projeto de diviso de lotes pela administrao
municipal. Estas legislaes marcam um avano na regulao da produo de lotes,
por trazerem anteriormente a qualquer regulao federal regras administrativas e
urbansticas. Elas emitem procedimentos para elaborao do projeto de loteamento
e sobre o papel das prefeituras na aprovao; alm da determinao da
obrigatoriedade de reas pblicas a serem destinadas. So, portanto, estipulados
68

padres urbansticos quanto ocupao do solo e tipologias de vias e h proibio


de reas a serem parceladas. Nota-se o vnculo do zoneamento ao parcelamento do
solo e o total condicionamento da venda de lotes aprovao do projeto de
loteamento pela prefeitura municipal.
Todo o controle da produo de lotes era realizado pela atribuio municipal.
Arquitetos vinculados a administraes pblicas, engenheiros e loteadores no s
alimentaram o debate como formularam e desenvolveram as bases do regramento
do loteamento no pas, a partir do municpio, posteriormente chamado de
parcelamento do solo.

69

CAPTULO 2
De 1937 a 1969/70:
a garantia da lei federal na compra e venda de lotes e a
fragilizao do poder municipal no controle do loteamento

CAPTULO 2
DE 1937 a 1969/70 :
A garantia da lei federal na compra e venda de lotes e a
fragilizao do poder municipal no controle do loteamento

Este captulo trata sobre o perodo caracterizado pelo incio da regulao


federal sobre a compra e venda de lotes, a fragilizao municipal em legislar sobre
esta temtica e o debate sobre o fortalecimento do municpio para a exigncia dos
aspectos urbansticos na aprovao dos projetos de loteamentos. O perodo em
questo se inicia com a promulgao do DL 58/37 e vai at o final de dcada de
1960.
Os trabalhos que abordam a regulao do parcelamento do solo no Brasil
consideram o Decreto Federal 58/37 como o primeiro momento desta regulao. O
segundo momento considerado o ano de 1979, com a aprovao da LF 6.766. O
perodo entre as dcadas de 1940 at o final da dcada de 1970 considerado
como anos de omisso para a resoluo dos problemas dos loteamentos urbanos no
pas, como demonstrado por Bonduki:

Por mais de quatro dcadas (a legislao federal s seria alterada


em 1979, quando se criaram os instrumentos necessrios), nada foi
feito para coibir o que, consensualmente, era uma das principais
causas de inmeros problemas urbanos e da administrao pblica
nas principais cidades brasileiras. difcil supor que as deficincias
do Decreto-Lei 58 e as quatro dcadas de descaso em relao ao
assunto fossem conseqncia de desconhecimento dos instrumentos
jurdicos que deveriam ser criados [...]. O mais provvel que o
governo visse neste tipo de empreendimento uma sada para o
problema da moradia popular urbana e para garantir o acesso a
pequena propriedade e no tivesse interesse em tomar medidas que
dificultasse o loteamento, mesmo que estes fossem precrios e
ilegais, porque isto significaria a elevao do custo do lote, da

73

moradia auto-empreendida e, portanto, da reproduo da fora de


trabalho (BONDUKI, 1988, p.289; 2007, p.340).

No entanto, a pesquisa possibilitou a reconstruo do debate existente neste


perodo sobre a questo do parcelamento do solo no Brasil, apontando avanos nas
discusses alm de tentativas de normatizao com elaborao de propostas de
projetos de lei no mbito federal.
Este processo ocorreu ao mesmo tempo em que houve um retrocesso no
alcance das legislaes municipais de loteamento devido possibilidade de registro
das transaes de compra e venda de lotes sem a comprovao de aprovao pelo
municpio. A dcada de 50 caracterizada pelo embate municipal no controle do
loteamento clandestino e pela validao de sua competncia em disciplinar o
loteamento urbano.
Em meados da dcada de 1960, uma proposta de lei federal de
parcelamento do solo foi solicitada pelo governo federal e encaminhada ao
Executivo, mas que no foi aprovada. Segundo seus autores, esta proposta foi
desvirtuada, tendo apenas alguns de seus artigos aprovados sob a forma de um
decreto-lei.
No final do perodo entre 1937 a 1970 algumas legislaes estaduais
assumiram o papel da regulao do parcelamento do solo e a solicitao de uma lei
federal que regulasse a matria do parcelamento do solo no Brasil foi intensificada.

2.1. O loteamento como soluo para habitao

Na dcada de 30, a feio do urbano brasileiro nas principais cidades do


pas se alterava, seja pelo aumento da populao urbana, pelas obras de grandes
avenidas e de extenso da cidade, pelo investimento em capital industrial ou pela
consolidao de servios urbanos. Formava-se a chamada sociedade urbanoindustrial. A proliferao de loteamentos e a abertura de novas reas de expanso
resultavam da necessidade de acomodao da populao que marchava em direo
s cidades em busca de trabalho.
74

Esta mo de obra nas cidades respondia ao desenvolvimento econmico,


no mais voltado agricultura, mas indstria, ao comrcio e aos servios urbanos.
Por outro lado, o investimento do Estado era voltado para a execuo de
infraestrutura com objetivo de fomentar o desenvolvimento industrial e promover a
substituio de importaes. Como conseqncia, houve o fortalecimento do
mercado interno e o aumento da massa assalariada (PRADO JUNIOR, 1970;
SINGER, 1973; SANTOS, 1996; RIBEIRO e CARDOSO, 1994).
Em 1930, tanto no Rio de Janeiro como em So Paulo, a expanso e
concentrao urbana j se encontravam em descontrole e o poder pblico
enfrentava dificuldades em gerenciar estas realidades.
A dcada de 1930 foi tambm marcada pelo incio de um novo ciclo de
institucionalizao do urbanismo e do planejamento do Brasil, com surgimento de
rgos administrativos municipais voltados ao planejamento e de instituies de
urbanismo, demonstrado por Feldman (2006 e 2009). O tema do controle da
expanso urbana comeava a ser discutido pelos urbanistas alm do Rio de Janeiro
e de So Paulo, colocado como desafio a ser enfrentado pelo conhecimento tcnicoadministrativo. Neste perodo foi reivindicada a formulao de um cdigo urbanstico
nacional. Paralelamente, regulamentou-se a profisso de engenheiro e arquiteto em
1933, numa poca de fortalecimento do saber tcnico e cientfico do Estado
(Feldman, 2009, p. 65). Discutia-se o condicionamento da aprovao de loteamentos
a um plano municipal que determine as diretrizes da expanso urbana (Feldman,
op.cit., p. 49).
Quanto ao quadro poltico, no perodo de 1930 a 1945, o Brasil esteve sob o
comando do presidente Getlio Vargas, conhecido como O Estado Getulista
(FAUSTO, 2009). Vargas ascendeu ao poder ainda no regime provisrio e adotou
fortes medidas centralizadoras. Getlio assumiu o Poder Executivo e tambm o
Poder Legislativo e desmontou o Congresso Nacional. Em 1934, era aprovada a
nova constituio que garantia o voto secreto e direto. Contudo, em 1937, Vargas
derrubou a Constituio de 1934 e instaurou a ditadura, implantando o Estado Novo.
Este perodo foi marcado pela criao e implantao da poltica trabalhista,
fortalecida por leis de proteo ao trabalhador (FAUSTO, 2009).

75

A era Vargas foi interrompida em 1945, com o golpe militar, quando se


iniciou o perodo democrtico e o retorno das eleies para presidente. Getlio
retornou presidncia pelo voto direto e permaneceu at 1954, quando se suicidou.
A dcada de 1950 foi marcada pela presidncia de Juscelino Kubitschek,
pela inaugurao de Braslia, por um perdo conhecido como desenvolvimentista,
com grande incentivo a industrializao para alavancar o progresso econmico do
pas.

Em comparao com o governo Vargas e os meses que se seguira


ao suicdio do presidente, os anos JK podem ser considerados de
estabilidade poltica. Mais do que isso, foram anos de otimismo,
embalados por altos ndices de crescimento econmico, pelo sonho
realizado da construo de Braslia. Os cinquenta anos em cinco da
propagada oficial repercutiram em amplas camadas da populao
(FAUSTO, op.cit. 233).

Em 1964, o perodo democrtico obstrudo. Os militares assumiram o


poder com um golpe ao Estado, instaurando o regime autoritrio. Iniciava-se um
tempo de brutal ditadura no pas que s foi revertido com a abertura poltica dos
anos 1980.
Quanto s transformaes da sociedade brasileira, no perodo de 1945 a
1980, Faria (1991, p. 102) destaca a presena de elevadas taxas de crescimento
econmico e demogrfico e a mudana de uma sociedade rural para urbanoindustrial. Nesta transformao, ocorreu dinamizao de algumas regies e
estagnao de outras, alimentando a onda de migrao do campo para a cidade e
uma forte mobilidade populacional para regies atrativas economicamente.
A alta natalidade, baixa mortalidade10 e intensa urbanizao marcaram a
dcada de 60, conhecida como os anos de inflexo no comportamento demogrfico
e urbano no Brasil, quando o percentual de populao urbana superou a do campo.
(SANTOS, 1994).

10

O crescimento nas taxas de natalidade e a diminuio da mortalidade so verificados a partir da


dcada de 1940. Em 1960, o contingente populacional que j havia se expandido adensam as
cidades brasileiras. A partir da dcada de 1960 iniciou-se a desacelerao do crescimento
populacional verificado nas duas dcadas anteriores.

76

Da dcada de 60 para 70, o xodo rural se intensificava, alterando as taxas


de urbanizao do pas.

Tabela 1 - Populao Total, populao urbana, ndice de urbanizao. Brasil, 1940-1980

Ano

Populao Total

Populao urbana

ndice de
urbanizao

1940

41.326.000

10.891.000

26,35

1950

51.944.000

18.783.000

36,16

1960

70.191.000

31.956.000

45,52

1970

93.139.000

52.905.000

56,80

1980

119.000.000

82.013.000

68,86

Fonte: IBGE, Censos 1940 a 1980, apud Santos, 1994, p. 29.

Em 1960, quando a capital federal foi transferida do Rio de Janeiro para


Braslia, reforou-se a constituio de um novo sistema urbano no pas,
impulsionado pelo processo de urbanizao em curso. Ocorreram alteraes
territoriais em nvel nacional e implicaes scio-espaciais intra-urbanas, como
ilustram Faria (1991) e Santos (1996):

[...] o processo de urbanizao que vem ocorrendo no Brasil nos


ltimos trinta anos apresenta [...] uma dupla caracterstica. Por um
lado, concentra grandes contingentes populacionais em termos de
tamanho absoluto em um nmero reduzido de rea metropolitanas
e grandes cidades [...]; por outro, alimenta o crescimento da
populao urbana de um grande nmero e crescente de cidades
de diferentes tamanhos que se integram num complexo padro de
diviso territorial de trabalho social tanto entre o campo e a cidade
como entre as cidades [...]. Neste sistema, em trinta anos, surgiram
386 novas cidades de mais de 20 mil habitantes (FARIA, 1991, p.
103).
[...] alm das cidades milionrias desenvolvem-se cidades
intermedirias ao lado de cidades locais, todas, porm, adotando um
modelo geogrfico de crescimento espraiado, com um tamanho
desmensurado, que a causa e efeito da especulao (SANTOS,
1994, p. 9).

77

Na dcada de 60, as regies brasileiras apresentavam aumento no grau de


urbanizao em relao dcada anterior: regio Norte de 31,5 para 37,4%, regio
Nordeste de 26,4 para 33,9%, Sudeste de 47,5 para 57,0%; Sul de 29,5 para 37,0%;
Centro-Oeste de 24,4 para 34,2% e o Brasil, de 36,2 para 45,1% (TASCHNER,
1981, p.86).
A partir de 1960, o eixo econmico definitivamente se deslocava da
produo agrcola para produo industrial formando uma sociedade de consumo,
com massa de trabalhadores pobres ocupando as periferias urbanas, reforando o
modelo brasileiro de desenvolvimento com excluso (FARIA, 1991, p. 110). Por
outro lado, nesta sociedade urbana h grupos com elevada concentrao de renda e
poder poltico e social.

Consolidava-se um sistema urbano contraditrio, entre

riquezas e precariedade. A expresso espacial deste fenmeno se d na excluso e


segregao scio-territorial das cidades do pas, mais precisamente nas favelas, nos
loteamentos clandestinos e ocupaes irregulares.

A cidade em si, como relao social e como materialidade, torna-se


criadora da pobreza, tanto pelo modelo socioeconmico de que o
suporte como por sua estrutura fsica, que faz dos habitantes das
periferias (e dos cortios) pessoas ainda mais pobres. A pobreza no
apenas o fato do modelo socioeconmico vigente, mas tambm, do
modelo espacial (SANTOS, op.cit., p. 10).

A expanso das grandes cidades por loteamentos clandestinos aliados a


pobreza urbana marcaram a histria da urbanizao brasileira do sculo XX.
Para Grostein (1989) e Bonduki (1998 e 2007) at a dcada de 1940, no
caso de So Paulo, os loteamentos perifricos existentes atendiam mais a
compradores interessados na aquisio de lotes para investimentos do que como
soluo de moradia classe trabalhadora. A proliferao deste produto no mercado
imobilirio j se apresentava como preocupao para gesto da cidade11, mas a
ocupao destas reas perifricas era rarefeita e de baixa densidade. Uma das
11

Como demonstrado no captulo anterior com a participao de Anhaia Mello e Lysandro da Silva no
I Congresso de Habitao e tambm tratado por Bonduki, 1998, p. 284.

78

barreiras para a baixa ocupao dos lotes perifricos era a ausncia de transporte
coletivo que viabilizasse a ligao destas novas reas loteadas aos locais de
trabalho, e a outra, era a oferta de casas de aluguel e cortios que acomodavam o
trabalhador nas reas centrais.
J na dcada de 40, houve uma inverso em relao ao mercado de lotes. A
aquisio do lote nas periferias no era mais voltada para o investimento imobilirio
com ganhos futuros, mas para a soluo imediata moradia. Isto ocorreu devido s
transformaes ocorridas no primeiro perodo do presidente Getlio Vargas (19301945), onde foram lanadas as bases da ao estatal, econmica e legislativa do
padro perifrico de crescimento urbano baseado no trinmio loteamento perifrico
casa prpriaautoconstruo (Bonduki, 1998). Segundo Bonduki (op. cit.), a partir do
perodo Vargas, a interveno do Estado para o enfrentamento da questo
habitacional se implantou de trs maneiras: produo direta ou via financiamento de
moradias, regulamentao de mercado de aluguis e pela complementao urbana
da periferia. Esta ltima ao estatal se concretizou pelo incentivo ao modelo de
expanso perifrica da cidade e a permissividade sua clandestinidade.
A induo ao modelo do loteamento perifrico de soluo habitacional foi
reforada pelo congelamento dos aluguis e pela oferta de transporte pblico em
reas longnquas, mesmo que de forma parcial. A Lei do Inquilinato, de 1942,
desestimulou a produo privada voltada para moradia de aluguel induzindo a
ocupao de loteamentos na periferia (BONDUKI, op. cit). Por outro lado, as
garantias ao comprador destes lotes j era assegurada desde 1937. A ocupao dos
loteamentos da periferia pela classe trabalhadora por intermdio da casa prpria
atendia ao objetivo estatal em solucionar a moradia a um baixo custo, e neste caso,
custa do prprio trabalhador. Para garantir a reproduo da fora de trabalho, os
gastos do trabalhador com a moradia deveriam ser restritos, condio fundamental
para o sucesso do desenvolvimento do pas via industrializao. Este processo de
formao do espao urbano nas reas perifricas vinculado reproduo da fora
de trabalho foi tematizada nos trabalhos de Rolnik e Bonduki (1979), Maricato (1979)
e Singer (1979), Evens (1984) e Krischke (1984).
A forma de viabilizar uma soluo habitacional compatvel a este interesse
do Estado casava com a frmula de aquisio de lote pelo trabalhador para
autoconstruo da casa prpria. O objetivo tanto do Estado quanto do trabalhador
79

era resolver o problema habitacional; no importava ao Estado a precariedade da


moradia e as condies urbansticas em que este lote se inseria. Para o trabalhador,
a possibilidade de se tornar proprietrio de um lote e se instalar num cho que seria
seu, valia todo o custo social: endividamento em inmeras prestaes, insalubridade
da moradia, inexistncia de infraestrutura de abastecimento de gua, coleta de
esgoto e iluminao, ausncia de equipamentos e transporte pblico prximos. Tudo
poderia ser conseguido com o tempo, par e passo com o ritmo lento da construo
da casa prpria. (Rolnik e Bonduki, 1979).

A regulamentao do mercado de aluguis a partir de 1942, ano em


que os aluguis foram congelados, constitui uma das principais
causas da transformao das formas de proviso habitacional no
Brasil e em So Paulo, desestimulando a produo rentista e
transferindo para o Estado e para os prprios trabalhadores o
encargo de produzir suas moradias. Esse processo ocorreu na
dcada de 40, em meio a uma das mais graves e dramticas crises
da moradia da histria do pas, provocando o surgimento de formas
alternativas de produo de moradias, baseadas no autoempreendimento em favelas, loteamentos perifricos e outros
assentamentos informais. [...[ Alm disso, no mesmo perodo
consolidou-se a aceitao, pelo Estado e pela populao, de
alternativas habitacionais precrias, ilegais e excludas do mbito
capitalista, como a favela e a casa prpria em loteamentos
clandestinos e desprovidos de infraestrutura (BONDUKI, 1998, p.
209).

Neste processo, os proprietrios de glebas, loteadores e corretores


desempenhavam o papel de ofertarem os lotes a um custo compatvel capacidade
de pagamento dos trabalhadores via prestaes. Quanto menos infraestruturado e
mais distante, menor o preo. O papel do Estado era a permissividade, revelia de
qualquer controle administrativo e urbanstico. O papel do trabalhador era resolver
seu problema habitacional dentro desta oferta, que a combinao entre Estado e
mercado oferecia. Fechava-se ento uma aliana entre os agentes produtores de
loteamentos, Estado e classe trabalhadora, num pacto que iria consagrar a soluo
loteamento perifrico clandestino, com autoconstruo como a forma de acesso
moradia popular no Brasil, cristalizada e perpetuada at os dias atuais.

80

2.2. O Decreto-Lei Federal n 38/1937 o disciplinamento dos contratos de


compra e venda

Em 1937 foi apresentado um projeto de lei na Cmara dos Deputados


Federal que tratava do ordenamento de loteamentos urbanos e rurais de autoria do
jurista Waldemar Ferreira (BARREIROS e ABIKO, 1988). Porm, o trmite deste
processo foi suspenso pelo Golpe de Estado de 1937, um ms aps o golpe, o
Poder Executivo do Estado Novo, presidido por Getlio Vargas promulga o DF n. 58
de 10/12/37, posteriormente regulamentado pelo DF n. 3.079 de 15/07/1938. Este
decreto tratou prioritariamente da garantia dos direitos dos compradores de lotes
urbanos, sem detalhamento de requisitos urbansticos.
O DF n. 58 de 10/12/37 teve como objetivo amparar o comprador de lotes
nas transaes de compra e venda, uma vez que o art. 1.088 do Cdigo Civil vigente
permitia o arrependimento do negcio antes da assinatura da escritura. No caso dos
terrenos vendidos a prazo, muitas vezes aps o pagamento total das prestaes, o
lote havia se valorizado pelo prprio processo de urbanizao. O loteador, tendo a
possibilidade de se arrepender da venda, utilizava deste mecanismo para reaver a
propriedade e revend-la em valores atualizados do mercado, enquanto o
proprietrio no gozava de garantias de sua posse, como demonstra Azevedo:

Em relao compra e venda de lotes, tinha uma lei anterior, que foi
at uma lei feita pelo Waldemar Ferreira, professor da faculdade12,
que assegurava alguns direitos ao comprador. Porque o que
acontecia que estava uma inflao galopante na poca. Ento o
sujeito vendia um lote, por exemplo, por dez mil reais e depois estava
correndo por trinta. E a o vendedor no entregava o lote. No, voc
me paga porque aquilo no est valendo mais nada. Havia uma
briga enorme nisto (AZEVEDO, em entrevista concedida a autora em
01/04/2010).

12

Eurico de Andrade Azevedo se referia a Faculdade de Direito de So Francisco da Universidade de


So Paulo.

81

O DF n. 58 de 10/12/37 extinguiu a possibilidade do arrependimento da


venda e tambm passava a vincular ao Registro de Imveis as vendas a prazo dos
terrenos. Para este registro, o proprietrio deveria comprovar a propriedade da terra,
identificar os lotes, vias e espaos livres, alm de obter a aprovao da prefeitura.
A aprovao do DF n. 58/37 atendeu parte das discusses pautadas pelos
urbanistas em relao ao controle da expanso urbana que caracterizou o debate na
dcada de 1930, mas de forma insatisfatria, como aponta Feldman:

A regulamentao aprovada no corresponde intensidade


assumida pelos processos de urbanizao em curso, e fica muito
aqum do controle contido nas vrias propostas de leis elaboradas, e
portanto, do nvel das questes apresentadas pelos urbanistas
(FELDMAN, 2009, p. 67).

Alguns procedimentos defendidos pelos urbanistas passaram a ser


obrigatrios: plano de loteamento, planta da gleba, responsabilidade tcnica de
profissional habilitado, caracterizao do entorno, definio das reas e numerao
dos lotes, dimenses das vias e espaos livres. Outro aspecto importante
estabelecido por este decreto refere-se a exigncias da aprovao prvia pela
prefeitura do plano e planta do loteamento, a partir de ento, vlido para todo o pas.
O artigo 3 do DF n. 58/37 tornou inalienveis as vias de comunicao e os
espaos livres constantes do memorial e da planta do loteamento assim que se
efetivasse a inscrio do empreendimento no cartrio de registro de imveis. No
entanto, o DF n. 3.079/38 que regulamentou DF n. 58/1937 possibilitou o
cancelamento desta clusula de inalienabilidade das reas pblicas.
As crticas em relao ao DF n. 58 de 10/12/37 recaiam sobre dois
aspectos fundamentais: a falta de sanes aos loteadores que no o cumprissem e
a total desregulamentao em relao aos aspectos urbansticos (MEIRELLES,
1959; PASSOS, 1983; GROSTEIN, 1989; BONDUKI, 1998).
O decreto n 58/37 se voltou a aspectos formais de planta, ttulos de domnio
e caderneta de prestaes, relegando aos municpios, que eram omissos em legislar
sobre este tema, regulao das restries urbansticas. Consequentemente, o
controle urbanstico inexistia, por inexistir legislaes municipais sobre loteamento
82

na grande maioria das cidades do pas, com exceo apenas em algumas capitais
(MEIRELLES, op. cit.).
De acordo com Passos (op. cit.), a checagem de que as exigncias do DF
n. 58 de 10/12/37 eram cumpridas ocorria no momento do registro do loteamento no
cartrio de imveis. No entanto, muitos loteadores simplesmente no executavam o
registro e nem cumpriam com as etapas de comprovao da propriedade e de
apresentao e aprovao do projeto pela prefeitura. Isto ocorria porque o decreto
no previa sanes aos loteadores.

Com a ausncia de punio e os loteamentos acontecendo, sem o


depsito junto ao Registro de Imveis, o Decreto-Lei 58/37 tornou-se,
com o passar do tempo, letra morta e aspectos bastante positivos,
como o controle que poderia ter sido feito sobre problemas relativos
propriedade da rea loteada ou quanto ao cumprimento das
legislaes municipais, no foram efetivados (PASSOS, op. cit., p.
75).

Na anlise de Bonduki (op. cit.), a promulgao do DL n. 58/37 teve outra


funo estratgica ao assegurar os direitos dos compradores e ser omissa quanto
aos aspectos urbansticos, bem como em relao a sanes ao loteador infrator: a
de favorecer a proliferao de loteamentos nas periferias do pas de forma
clandestina.

Dentre as aes pblicas que beneficiaram o modelo perifrico,


merece destaque a legislao federal, que regulamentou o
loteamento de terrenos (Decreto-Lei 58, de 1937). Estabelecido pelo
mesmo governo centralizador (Getlio Vargas) que regulamentou,
para todo o pas, o mercado de locao (Lei de Inquilinato) e a
produo pblica de habitao (com as carteiras imobilirias dos
IAPs), o Decreto-Lei 58 privilegia os aspectos jurdicos dos
loteamentos, como o registro e cartrio e as garantias aos que
compravam os lotes em prestaes, deixando de tratar o controle
urbanstico [...] O mais provvel que o governo no tivesse
interesse em tomar medidas para evitar a precariedade dos
loteamentos porque isto significaria a elevao do custo do lote, da
moradia auto-empreendida e, portanto, da reproduo da fora de
trabalho [...]. A omisso no combate aos loteamentos clandestinos e
precrios viabilizava a criao, com reduzido investimento privado,

83

de vastssimo estoque de lotes populares, onde as casas poderiam


ser edificadas sem nenhuma restrio legal (BONDUKI, 1998, p.
288).

Ainda no sentido de assegurar as transaes de compra e venda e lotes, em


1939, duas legislaes reforaram os direitos dos adquirentes de lotes. A partir do
DL n. 4.857/39 referente a registros pblicos exigia-se a obrigatoriedade da
inscrio do memorial para imveis urbanos e rurais, bem como a necessidade de
averbar os contratos de promessa de venda de terrenos loteados, disciplinando
aspectos relativos compra e venda de lotes. A outra regulao se encontra nos
artigos 345 e 346 do Cdigo de Processo Civil, que assegurava o ttulo de
propriedade ao comprador que pagou integralmente seu lote nos casos e que o
loteador se recusa a lavrar o ttulo definitivo. Este ao denominada adjudicao
compulsria (BLANCO, 2008, p. 33).
Em 1949, a Unio promulgava a Lei 649, que alterou o DL n. 58/37,
complementando os aspectos civis relativos ao processo de loteamento, todavia no
tratando dos aspectos urbansticos.
Todos os regramentos vigentes a partir do DL n. 58/37 foram voltados a
garantir os mnimos direitos aos proprietrios, normatizando os procedimentos
administrativos e registrrios para estimular o mercado de lotes. Nota-se sim, uma
constante preocupao em se regulamentar o loteamento, mas somente enquanto
negcio e propriedade. A nfase da regulao voltava-se ao comprador e no ao
cidado. Neste sentido, os aspectos urbansticos no eram tratados. Segundo
Bonduki (op.cit.) essa ausncia proposital, tendo como objetivo o sucesso da
reproduo da fora de trabalho, uma vez que a desregulamentao favorecia a
proliferao de loteamentos perifricos para baixa renda. Por outro lado, as
garantias na compra do lote acabavam, indiretamente, favorecendo o fortalecimento
deste tipo de empreendimento imobilirio, tambm, para quem vende, ao criar
incentivos e garantias para quem compra.

84

2.3. Duas propostas de uma lei federal de loteamento: 1955 e 1966.

2.3.1. O projeto de lei de 1955: em defesa das reas pblicas

Em 1955, a Revista Notcias Municipais, editada pelo IBAM Instituto


Brasileiro de Administrao Municipal divulgava o veto do presidente da Repblica
Caf Filho sobre o Projeto de Lei Federal de Loteamento13.
O projeto de lei de 1955 visava garantir a destinao dos espaos pblicos e
vias de circulao aprovadas num projeto de loteamento. Como dito anteriormente, o
Decreto n 38/1937 determinou que estas reas se tornassem alienveis, mas a sua
regulamentao pelo Decreto n 3.079/38 assegurou a possibilidade de reverso
desta condio.
Este projeto de lei de 1955 propunha a alterao do DL 58/37 reforando
que as vias de comunicao e os espaos livres dos loteamentos tornassem
inalienveis e bens de uso pblico, eliminando as interpretaes dbias que a
legislao vigente causava.
No entanto, o ento presidente Caf Filho vetou totalmente este projeto de
lei. Um dos seus argumentos foi de que bens de uso pblico, de acordo com o
Cdigo Civil brasileiro, eram ruas, praas, mares, rios, estradas. As reas livres que
tm como funo o prosseguimento do loteamento e outros fins particulares no
deveriam ser inalienveis e nem deveriam ser categorizadas como de uso pblico.
Outro argumento do veto presidencial foi que a partir do momento que as
vias tornassem pblicas, a obrigao da implantao e da manuteno da
infraestrutura passaria para a responsabilidade municipal, o que oneraria os cofres
pblicos. O argumento final do veto foi baseado no fato do projeto de lei regulava
matria que deveria ser disciplinada pela instncia municipal, como demonstrado a
seguir:

13

No foi possvel recuperar este projeto de lei, apenas o artigo, na Revista Notcias Municipais,
relata sobre o seu veto. A pesquisa realizada identifica que se trata da primeira proposta de um
projeto de lei de loteamento federal.

85

O projeto, em conjunto no se recomenda, porque regula matria


que deveria ser disciplinada pela legislao dos municpios, cujos
cdigos de posturas melhor atenderiam os variveis problemas de
urbanizao de cada cidade ou municpios. A lei federal, neste
assunto, no deve em regra, ser categrica, mas apenas autorizar,
obedecidos os preceitos da legislao municipal, como fez o Cdigo
Civil ao reconhecer o direito do proprietrio levantar no seu terreno
as construes que lhe aprouver, respeitados, porm os
regulamentos administrativos (art. 572 do Cdigo Civil). A
transformao em logradouros pblicos de vias particulares, na zona
urbana, sem atender aos preceitos da legislao especfica dos
municpios, importa em nus para o errio municipal. Quando o
projeto declara que o projeto sem nus para os municpios, deverse- entender que sem nus de aquisio, sem indenizao ou
sem desapropriao. Haver, entretanto, nus para os municpios
que passaro a ter obrigao de calamento, meio-fio, canalizao
de guas e esgotos, por se tratar de logradouros pblicos, quando
tais obrigaes, em vias particulares, so dos respectivos
proprietrios. So estas as razes que me levaram a negar sano
ao projeto em causa, as quais ora submeto elevada apreciao dos
senhores membros do Congresso Nacional (Justificativa do veto
presidencial Caf Filho, In: Revista de Administrao Municipal, ano
II, 1955, n. 12, p. 1).

Como demonstrado acima, a explicao presidencial ao veto direcionou a


discusso para a problemtica de tornar as vias de circulao como reas pblicas,
desfocando a questo das outras reas pblicas destinadas para construo de
edifcios pblicos e das reas de lazer, que no tinham a garantia da inalienao.
Por outro lado, o argumento colocado quanto s vias pblicas frgil, pois a lei
poderia assegurar que a infraestrutura fosse custeada pelo loteador mesmo com as
vias se tornando de domnio pblico, o que s seria garantido legalmente em 1999 14.
A doao de reas pblicas, mesmo quando prevista em legislaes
municipais no tinha respaldo da legislao federal. Como colocado, em 1938 a
legislao fragilizou a obrigatoriedade desta doao, uma vez que o dispositivo que
proibia a transferncia da posse ou da propriedade destas reas poderia ser
revertido. A tentativa de vincular a destinao pblica destas reas sem
possibilidade de reverso no ato de registro do loteamento do cartrio impedia que
reas verdes, institucionais e vias se tornassem lotes. Quase vinte anos aps do

14

Ver Lei n 9.785, de 29 de Janeiro de 1999.

86

decreto n. 58/37, o veto do projeto de lei de 1955 reforou o embate existente em


torno da obrigatoriedade da destinao de reas pblicas, favorecendo o
empreendedor em detrimento do interesse pblico.

Figura 3 Veto presidencial ao Projeto de Lei sobre loteamento, 1955 (adaptado pela
autora).
Fonte: Revista de Administrao Municipal, ano II, 1955, n 12, p. 1

2.3.2. Os juristas e a defesa dos aspectos urbansticos na proposta de lei de


loteamento federal.

Em 1964, os juristas Hely Lopes Meirelles e Eurico de Andrade Azevedo


foram convidados pelo arquiteto Henrique Mindlin, ento presidente do Instituto de
Arquitetos do Brasil, e pelo Ministro do Planejamento Roberto Campos para elaborar
um projeto de lei federal sobre parcelamento do solo (SENADO FEDERAL, 1977b).
Hely Lopes Meirelles foi jurista com grande atuao na rea de direito
administrativo e direito municipal brasileiro. Exerceu as funes de Juiz de Direito e

87

de Secretrio de Estado dos Negcios do Interior, no Estado de So Paulo15. Eurico


de Andrade Azevedo tambm possui formao em direito, foi promotor pblico no
Estado de So Paulo e junto com Hely Lopes Meirelles foi um dos fundadores do
CEPAM Centro de Estudos e Pesquisa de Administrao Municipal do Estado de
So Paulo em 1967, sendo o seu primeiro presidente.
Como solicitado pelo governo federal, Hely Lopes Meirelles e Eurico de
Andrade Azevedo16 elaboraram uma lei federal sobre loteamentos. A proposta
original17 elaborada e finalizada por Meirelles em 1966, sofreu vrias distores e
apenas foram aprovados alguns artigos no DL n. 271 de 28/02/1967.
Para ilustrar o processo de elaborao deste projeto de lei e seus
desdobramentos, as palavras de Eurico de Andrade Azevedo, entrevistado para
contribuir para esta pesquisa, elucida o contexto e os fatos deste momento:

O problema de loteamento urbano era terrvel porque se fazia


loteamento urbano de qualquer jeito, no interior ento no tinha lei
nenhuma para loteamento urbano. Era um problema porque no
tinha regulao, nenhuma. Ento, tinha um dono de terra aqui na
periferia e fazia o loteamento do jeito que ele queria. No tinha
nenhuma norma para ele, por exemplo, para deixar uma praa
pblica, para ter um lugar de lazer, no tinha nada, lote mnimo, no
havia obrigatoriedade de nada. Em relao compra e venda de
lotes, havia uma lei procurando resolver este aspecto econmico,
mas no de disciplina de desenvolvimento. Ento, o Hely e eu
fizemos um projeto, com alguns companheiros ligados a rea
urbanstica (AZEVEDO, em entrevista concedida a autora em
01/04/2010).

15

Entre outras funes, Hely Lopes Meirelles foi professor da EESC-USP, PUC-SP, USP-SP,
assessor jurdico do CEPEU Centro de Pesquisas e Estudos Urbansticos da Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (1958-1959) e assessor jurdico do setor de
Planejamento Integrado do Ministrio do Planejamento (1965-1966).
16
De acordo com sua entrevista, Eurico de Andrade Azevedo e Hely Lopes Meirelles se conheceram
e se tornaram grandes amigos na dcada de 50, na cidade de So Carlos SP. Na ocasio,
Meirelles estava escrevendo suas obras mais significativas: Direito Municipal Brasileiro e Direito
Administrativo Brasileiro, o primeiro editado pela primeira vez em 1957 e o segundo em 1964. Alm
de trabalharem juntos, Eurico de Andrade Azevedo como promotor pblico e Hely Lopes Meirelles
como juiz, trocavam reflexes e discutiam as doutrinas sobre o direito urbanstico e administrativo do
pas. Em respeito amizade existente, mesmo aps a morte de Hely Lopes Meirelles, Eurico de
Andrade Azevedo atualiza, at hoje, o livro Direito Administrativo Brasileiro, 36 edio, 2010.
17
A verso original do projeto de lei sobre parcelamento do solo elaborada por Hely Lopes Meirelles
no foi encontrada.

88

Azevedo relata o contexto da elaborao da lei com a criao do SERFHAU


e do BNH:

Na ocasio quem cuidava desta parte federal era o ministro mais


importante do governo na poca, o Roberto Campos, que
comandava o governo. Este ministro mandou para o Mario Trindade
que era presidente do BNH, porque o governo na poca tinha criado
para o desenvolvimento urbano dois rgos, o BNH e SERFHAU. O
BNH cuidava do dinheiro e este outro rgo cuidava do
planejamento, fazia lei de desenvolvimento urbano e tinha como seus
dirigentes na poca o Milito que pediu nossa colaborao. E eu
dizia, no adianta nada criar o SERFHAU que quem manda o
BNH, mas o SERFAU trabalhou bastante, e quem o dirigiu na poca
era esse moo, o Milito de Morais Ricardo, que era uma das
pessoas mais corretas e idealistas que eu conheci na minha vida. [...]
Ns fizemos uma lei, assessorada pelo professor Hely Meirelles que
era muito meu amigo e ajudou muito, de graa (AZEVEDO, em
entrevista concedida a autora em 01/04/2010).

Figura 4 Foto dos membros do Governo do Estado de So Paulo da gesto do


governador Abreu Sodr. Destaque para Eurico de Andrade Azevedo, Hely
Lopes Meirelles e Abreu Sodr da esquerda para direita (adaptado pela
autora).
Fonte: Eurico de Andrade Azevedo, foto do acervo pessoal, exposta junto ao seu diploma
de advogado, na parede de seu escritrio, 1 abr. 2010.

89

Do projeto de lei elaborado por Meirelles e Azevedo foram subtrados vrios


artigos relativos aos aspectos urbansticos, o que desconfigurou o texto original. Foi
aprovado parte da lei, que gerou o Decreto-Lei Federal 271/1967. Este processo
permanece na memria de Azevedo, como demonstrado:

O ministro importante, que comandava todo o governo era Roberto


Campos, Bob Fields, como chamavam (risos), e o Roberto Campos
mandou este projeto nosso para o BNH, que era presidido na poca
pelo Mario Trindade. So os nomes que eu me lembro de raiva!
(risos), porque desfiguravam totalmente o nosso projeto. O nosso
projeto procurava orientar a parte urbanstica do loteamento. A parte
econmica no tinha problema nenhum, as partes resolviam. Mas na
parte urbanstica... (nfase do entrevistado). E quando o projeto que
era enorme, tinha uns trinta artigos mais ou menos, foi para o Mario
Trindade dentro do BNH, eles cortaram tudo que era ligado ao o
planejamento urbano e ficou o famoso Decreto-Lei 271. E no fim
ficou s a concesso de direito real de uso, que foi idia nossa. Era
uma lstima, ficamos to desapontados que voc no imagina, mas
a gente no tinha poder n!. Uma lei que era bem a realidade do
pas, a gente no se inspirou em nenhuma lei de fora, foi um trabalho
que levou muitos meses para ser feito e lamentavelmente, quando
mandamos para o governo federal, para o Roberto Campos e ele
passou para aquele Trindade, o Mrio Trindade, s saiu o 271. Ele
aprovou no ltimo dia que podia sair decreto-lei (AZEVEDO, em
entrevista concedida a autora em 01/04/2010).

O descontentamento com os encaminhamentos do anteprojeto elaborado de


1966 tambm registrado por Meirelles em documentao sobre IV Curso Intensivo
de Planejamento Urbano e Local sobre Controle do Uso do Solo Urbano. Meirelles
(1974) redigiu um artigo sobre os componentes da legislao em que relata os
principais aspectos do anteprojeto e sua decepo com sua distoro e a aprovao
do DL 271/1967.

A este propsito, j nos manifestamos h mais de quinze anos,


apontando as falhas da legislao urbanstica, notadamente no setor
de loteamento urbano, que o mais danoso ao uso do solo urbano
ou urbanizvel, pelos prejuzos irreversveis que traz cidade e ao
campo, com a transformao desordenada de ncleos urbanos, sem
os servios essenciais e sem os mnimos de habitabilidades
necessrios aos futuros moradores. Coerentemente com essas

90

crticas oferecemos, em 1966, ao Ministrio do Planejamento,


anteprojeto completo de uma lei de loteamento sistemtica e
orgnica, que disciplinava desde a elaborao e aprovao do plano
at a sua implantao e fiscalizao pelos Poderes Pblicos
competentes, revogando a legislao anterior superada. Infelizmente,
desse ante-projeto foram retirados apenas alguns dispositivos,
quebrando todo o sistema, e dando origem ao atual Decreto 271, de
27 de fevereiro de 1967, que trouxe ainda maior dificuldade e
confuso nesse setor, pela manuteno obsoleta da legislao
anterior (Decreto-Lei 58, de 1937 e seu Regulamento, Decreto
3.079, de 1938) e determinao da aplicao da Lei de Condomnio
e loteamentos (Lei 4.591, de 1964) (MEIRELLES, 1974, p. 262. In:
SERFHAU, IV Curso Intensivo de Planejamento Urbano e Local
Controle do Uso do Solo Urbano).

O Decreto-Lei 271/67 define loteamento, desmembramento e zona urbana,


sendo que as duas primeiras definies so as que foram posteriormente
incorporadas na LF 6.766 19/12/79. Quanto s especificaes tcnicas e
dimensionais para a aprovao do loteamento, remete que estas deveriam ser
baixadas pelo Banco Nacional de Habitao18 no prazo de 90 dias.
Um aspecto a ser destacado neste decreto a permisso assegurada
prefeitura em recusar a aprovao de loteamento para evitar excessiva oferta de
lotes e investimentos subutilizados em infraestrutura e servios, resguardado pelo
artigo abaixo:

Art. 2 - Obedecidas as normas gerais de diretrizes, apresentao de


projeto, especificaes tcnicas e dimensionais e aprovao a serem
baixadas pelo Banco Nacional de Habitao dentro do prazo de 90
(noventa) dias, os Municpios podero, quanto aos loteamentos: I
obrigar a sua subordinao s necessidades locais, inclusive quanto
destinao e utilizao das reas, de modo a permitir o
desenvolvimento local adequado; II recusar a aprovao ainda que
seja apenas para evitar excessivo nmero de lotes com o
conseqente aumento de investimento subutilizado em obras de
infra-estrutura e custeio de servios (BRASIL, 1967).

18

Roberto Campos participou do grupo que criou o Banco Nacional de Habitao BNH, no governo
do presidente Castelo Branco.

91

Esta possibilidade de impedir o loteamento reforou o princpio de que a


permisso de se lotear uma atribuio municipal e no um direito inerente
propriedade, mas que poder ou no ser adquirido se este for de interesse pblico 19.
A partir do artigo 7 (BRASIL, op. cit.), o decreto institui a concesso de uso de
terrenos pblicos ou particulares para fins de urbanizao, cultivo da terra ou
interesse social.
Como relatado pelos prprios autores, este decreto recuperou apenas
alguns artigos da proposta do projeto de lei federal para o parcelamento do solo,
elaborado por Meirelles e Azevedo. Sua regulamentao nunca foi efetivada, o que
colaborou para o vcuo legislativo sobre o tema e o processo de urbanizao
brasileiro em curso.
Nota-se que sobre os aspectos urbansticos que Meireles e Azevedo
enfatizam sua proposta, apesar de no serem arquitetos planejadores. As questes
quanto aos aspectos civis do direito propriedade j estavam regulamentas e
reafirmadas desde 1937. A solicitao para elaborao de um projeto de lei federal
sobre loteamentos partiu do governo federal, por intermdio do SERFHAU Servio
Federal de Habitao e Urbanismo20, que entre suas atribuies como rgo de
assistncia tcnica aos municpios, tinha a proposio de normas e de instrumentos
jurdicos (Feldman, 2005, p. 217). Mesmo se tratando de uma solicitao do prprio
governo a especialistas ligados a rgos governamentais, prevaleceu a deciso do
executivo federal de no regulamentar a prtica do loteamento nos seus aspectos
urbansticos. Isto indica que h uma clara disputa entre o saber tcnico e o poder
poltico, interno s instncias de governo.

2.4. O loteamento vinculado ao zoneamento e expanso da cidade

As discusses realizadas nos Congressos Pan-Americanos de Arquitetos


foram tema de publicaes de duas revistas brasileiras em 1940. A Revista
19

Este embate vivenciado constantemente na aprovao de loteamentos, com prejuzo ao poder


pblico. Os proprietrios relutam em aceitar este argumento do artigo 2 do DL 271/67, e as
prefeituras pouco o aplicam.
20
O SERFHAU foi criado em 1964 e extinto em 1975.

92

Municipal de Engenharia (vol. VII, maio 1940) publicou os temas e concluses do V


Congresso Pan-Americano de arquitetos realizado em Montevidu, naquele ano. A
Revista Arquitetura e Urbanismo (ano V, mar-abr 1940) reuniu todas as concluses
aprovadas nas cinco edies do evento, entre 1920-1940. O tema do loteamento
no esteve na pauta dos congressos pan-americanos de arquitetos, com exceo da
quinta recomendao do Congresso, onde uma das resolues refere-se
necessidade imprescindvel de se estabelecer legislaes sobre o destino das terras
no urbanizadas de uma cidade.
O perodo compreendido entre 1930-1940 na cidade de So Paulo foi
caracterizado por discusses e projetos que tratavam a habitao social, nas
gestes de Anhaia Mello e Prestes Maia. Destacaram-se dois eventos que
polemizaram a necessidade de atender a demanda por moradia em um perodo de
expressivo crescimento populacional e econmico. O primeiro diz respeito ao I
Congresso de Habitao, realizado em maio de 1931, promovido pelo Instituto de
Engenharia de So Paulo. O segundo refere-se Jornada de Habitao Econmica,
realizada em 1941, promovido pelo Instituto de Organizao Racional do Trabalho
de So Paulo IDORT (CORDEIRO, 2005).
O tema do loteamento urbano no foi o cerne destes eventos, porm, dois
textos merecem destaque: o de Lysandro Pereira da Silva no I Congresso de
Habitao, j tratado anteriormente, e o de Synsio Cunha Barbosa na Jornada de
Habitao Econmica, ocorrida em 1941, em So Paulo.
Por ocasio do I Congresso Brasileiro de Urbanismo ocorrido em 1941 no
Rio de Janeiro, o engenheiro civil Baptista de Oliveira defendeu a necessidade da
aprovao de um Cdigo Urbanstico Brasileiro, divulgado em forma de anteprojeto
por intermdio de um artigo do mesmo autor na Revista Arquitetura e Urbanismo em
1942. Em sua proposta, tratou da diviso de lotes e construes coletivas. Defende
que a venda dos terrenos a edificao das construes e a habitao no poderiam
ser autorizadas antes da aprovao da diviso de lotes. Previa a possibilidade de
expropriao pelo poder pblico de reas loteadas colocadas venda sem que as
obras de higiene e segurana tivessem sido executadas (Oliveira, 1942).
Em 1942, a Revista do Arquivo Municipal do Estado de So Paulo publicou o
artigo de Barbosa, intitulado O loteamento em So Paulo. Na ocasio, Barbosa era

93

conselheiro do Conselho Diretor da Sociedade Amigos da Cidade 21 e em sua


palestra defendeu que o loteamento de terreno deveria seguir a uma lei que
obrigasse uma execuo perfeita. Barbosa (1942) descreveu a realidade urbana
paulista como uma profuso de loteamentos clandestinos, produto de sucessivas
subdivises e retalhamento de lotes. Ele propunha como ajustamento urbanstico,
dois tipos de loteamento: o remodelador e construtivo. Ambos deveriam ser tratados
nos planos de urbanizao especficos para cada cidade, de acordo com a
topografia local.
O loteamento remodelador seria respaldado em leis que permitiriam a
desapropriao, por parte do poder pblico, de reas que foram consolidadas com
configuraes irregulares ou lotes com reas reduzidas. A partir de ento, seria
possvel a iniciativa pblica re-parcelar estas reas em outras dimenses de lotes e
vias e vend-las iniciativa privada a valores reajustados, aps o investimento e
valorizao. Este instrumento auxiliaria principalmente a transformao de reas no
verticalizadas para receber os novos arranha-cus da dcada de 1940.
A

proposta

do

loteamento

construtivo

se

destinaria

para

novos

empreendimentos, sendo necessrias algumas alteraes lei municipal paulista n.


2.611 de 20/06/1923. Barbosa defendeu o aumento dos percentuais destinados s
reas de servido pblica, de 30% para 40%, sendo que de 30 a 50% destas reas
deveriam ser destinadas s praas pblicas.
Outra crtica Lei municipal n. 2.6111/23 apontada no artigo sobre a
iseno de doao de reas pblicas para glebas menores que 40.000 metros
quadrados. Barbosa denunciou a burla da lei que este dispositivo permitia, onde os
proprietrios dividiam uma grande gleba em vrias unidades menores que 40.000
metros quadrados, livrando-se da destinao do percentual de reas pblicas e
perpetuando o crescimento urbano sem praas e com ruas estreitas.
A aprovao dos projetos de loteamento deveria, alm de respeitar a lei
municipal, estar de acordo com o plano da cidade onde uma comisso traaria as
reas onde os planos de loteamentos poderiam ser reformadores, construtivos ou
preventivos. Ao proprietrio, caberia a funo de detalhar seu plano de loteamento a

21

A Sociedade Amigos da Cidade era uma associao de representantes da sociedade civil criada
em 1934, que tinha como objetivo principal contribuir para a elaborao e implementao do Plano
Geral da cidade de So Paulo (FELDMAN, 2005).

94

partir destas diretrizes gerais para toda a cidade. Tambm deveria respeitar os
tamanhos de lotes e recuos definidos pelo zoneamento, que era a primeira
regulamentao a ser respeitada.
Quanto ao lote popular, Barbosa recomendava que este tivesse, no mnimo,
rea de duzentos metros quadrados com frente de oito metros, com garantia da
insolao e isolamento da construo lateral em um dos lados. Para Barbosa, o
conceito de loteamento econmico no consistia naquele que apresentasse o valor
mais barato do lote, mas no qual adequasse s exigncias tcnicas e
proporcionasse sade e tranqilidade ao futuro morador. Desta forma, produzir lotes
com valores baixos, mas com baixa qualidade urbanstica no era uma medida
econmica. A salubridade, a acessibilidade ao transporte, s redes de gua, luz,
esgotos e a proximidade a comrcios, servios e equipamentos, em um primeiro
momento encareceria o lote, mas a mdio e longo prazo se transformaria em
economia.
Barbosa (1942) clamava por uma legislao que regulamentasse tais idias
em prol de consolidao de regras e fiscalizao para a prtica de produo de
lotes. Novamente, o loteamento estaria condicionado s diretrizes do zoneamento.
Primeiro o zoneamento definiria os usos da cidade, e a partir de ento, as
dimenses de lotes e ruas seriam determinadas.
Em 1949, Oswaldo Corra Gonalves, arquiteto atuante no Estado de So
Paulo, publicou um artigo na Revista Acrpole sobre a necessidade controle do
crescimento urbano. Sob o ttulo Plano e Limitao da Cidade, Gonalves criticou
as sucessivas transformaes das terras rurais em urbanas, onde os nicos
beneficiados eram os proprietrios de terras, chamados de terrenistas. Nestas
frentes de urbanizao, propunha cintures verdes, que teriam a funo de barreira
para a expanso urbana e de abastecimento agrcola. Justamente nestas reas
estaria a chave para o controle da expanso dos loteamentos: necessariamente
estas franjas urbanas deveriam ser de propriedade pblica, que seriam arrendadas
para o uso agrcola, impedindo, portanto a transformao de rural para urbano e
garantindo os limites do crescimento da cidade. Ele defendia que o enfrentamento
da expanso urbana deveria se realizar por intermdio da descentralizao,
controle, desadensamento, com claros limites ao crescimento e fixao do nmero

95

da populao. Segundo Gonalves, estas diretrizes deveriam ser garantidas nos


planos diretores municipais.
Na dcada de 1940, o grande problema a ser enfrentado era a proviso
habitacional. Com a regulamentao da compra e venda de lotes, pelo DL n.
58/1937, a oferta de lote era soluo e no problema para o desafio do atendimento
moradia. Era fundamental a produo de lotes para habitao em grande
quantidade, mas j estava colocada a preocupao com a qualidade urbana
produzida pelos loteamentos. A discusso sobre o tema loteamento foi ampliada em
relao ao incio da dcada de 30, onde o foco era a preveno da clandestinidade.
O debate na dcada de 1940 sobre o loteamento estava associado ao
controle da expanso urbana e a outros instrumentos de planejamento urbano, como
o plano para a cidade e o zoneamento. Os parmetros urbansticos e
dimensionamentos propostos para o projeto de loteamento objetivavam a qualidade
urbana de toda a cidade, alm da rea loteada. A doao de reas pblicas j era
requerida e sua dispensa no aceitvel.

2.5. A fragilidade do municpio: o debate entre a competncia federal, estadual


e municipal na regulao do loteamento.

Quatro artigos publicados no final da dcada de 50 merecem destaque no


debate sobre a regulao do parcelamento do solo, aps a aprovao do DL n.
58/37. Eles tm como tema a necessidade de regulao do intenso processo de
proliferao de loteamentos que ocorria no pas nesta dcada. A ausncia de
planejamento (Revista Administrao Municipal n. 22, 1957), a defesa de uma lei
federal sobre loteamentos (Revista Notcias Municipais n. 30, 1958), a orgia dos
loteamentos (MEIRELLES, 1959) o fenmeno de loteamentos prematuros e a
urbanizao terica (MODESTO, 1959) so temticas que caracterizaram o debate
sobre o parcelamento do solo no Brasil, na dcada de 50.
Em 1957, num pequeno artigo da Revista de Administrao Municipal (n.
22, mai-jun 1957, p. 24-27) so discutidos os problemas trazidos pelo processo de
desmembramento e parcelamento das antigas fazendas para valorizao imobiliria,
96

no caso das cidades interioranas do Estado de So Paulo, citado como exemplo,


Campinas. A proliferao de loteamentos era movida pela rpida valorizao
imobiliria. Neste processo, muitos dos loteamentos eram aprovados apenas no
papel, sem existirem de fato, vendidos muitas vezes sem servios de gua, esgoto e
pavimentao. A dbia compreenso sobre a competncia em legislar sobre
loteamentos favorecia a precariedade urbanstica destas novas reas loteadas.
O artigo salienta a defasagem existente da legislao para aprovao de
loteamentos e relata que as administraes municipais checavam a concordncia
dos projetos de parcelamento com Cdigos de Obras ultrapassados, preocupandose principalmente com o tamanho das vias. Em 1957, tambm era colocada a
ausncia de planos diretores nestas cidades. Estes deveriam evitar que o
crescimento urbano ocorresse via loteamentos isolados, de forma irregular e
desordenada, a merc da especulao imobiliria da converso de terras rurais em
urbanas, aprovados sobre o Cdigo Sanitrio do Estado de So Paulo, de 1951.
A defesa de uma legislao federal para criao de novas reas urbanas e
que regulasse novos loteamentos foi publicada no artigo Legislao Urbanstica
Federal veiculado pela Revista Notcias Municipais (n 30, set-out 1958, p. 2-4).
Como no artigo citado anteriormente, retratava-se a profuso de novas reas
loteadas em todo o pas. Antes mesmo da inaugurao de Braslia, lotes da nova
capital federal eram comercializados no mercado imobilirio de So Paulo, em reas
externas ao Plano Piloto e, portanto, sem ter que estar de acordo com as diretrizes
urbansticas deste.
A necessidade de uma lei federal que disciplinasse as novas reas urbanas
era colocada em pauta, especialmente por conta da venda de lotes clandestinos.
J existiam leis municipais de parcelamento do solo, mas a compra e a
venda de lotes, mesmo dos clandestinos, no podiam ser impedidas pelo poder
local, uma vez que esta transao comercial era regulamentada por legislao
federal nos cartrios. Para o registro da transao comercial, no era exigido a
comprovao de que o loteamento tinha sido aprovado pelas prefeituras para
legalizar a venda imobiliria. Ou seja, a venda do terreno era legalizada em cartrio,
independente da aprovao urbanstica do loteamento.
Desta forma, as prefeituras eram obrigadas a aceitar os loteamentos
clandestinos e no podiam impedir a construo sobre estes terrenos desde que
97

estivessem coerentes com os cdigos de posturas. Diante da ineficincia de ao


dos governos municipais e estaduais para combater a venda de loteamentos
clandestinos, defendia-se uma legislao federal que exigisse a aprovao dos
planos de loteamentos nas transaes de compra e venda de lotes.

Assim, em ltima anlise, a Municipalidade colocada diante de um


fato consumado, obrigada a aceitar loteamentos clandestinos, em
desacordo com suas prprias exigncias [...]. Nem os governos
municipais nem os estaduais esto em condies de exercer uma
ao eficiente, enquanto a legislao federal no cortar o mal pela
raiz, estabelecendo nas operaes de compra e venda de terrenos,
em lotes, a necessidade da demonstrao da aprovao do
respectivo plano de loteamento (Revista Notcias Municipais, ano V,
set-out 1958, n. 30, p.3).

Como referncia para elaborao de uma lei federal citada a Lei de


Formao de Centros Povoados do Uruguai, aprovada em 1946, que estabelecia
que os planos de loteamentos deveriam ser elaborados por urbanistas. Nestes
planos, deveriam ser apresentados os recursos naturais existentes, as solues
para abastecimento de gua, de salubridade, de comunicao, as caractersticas do
terreno alm dos preos da terra e dos ttulos de propriedade. Esta lei definia o
percentual de reas livres, reas ocupadas, e a localizao de edifcios educacionais
coerente com a distribuio da populao. O artigo concludo salientando que os
planos diretores em elaborao teriam pouco alcance sem a aprovao de uma lei
federal para disciplinar a expanso das novas reas urbanas.
A fragilidade da competncia municipal o argumento utilizado pelas
prefeituras na dificuldade do controle dos loteamentos e na cobrana das exigncias
legais previstas pelas leis locais. A este respeito, Hely Lopes Meirelles publicou na
seco sobre Doutrinas da Revista dos Tribunais (1959, ano 48, vol. 281, p. 7-34)
um texto presente em um dos seus livros mais difundidos e consultados nas
administraes

municipais

Direito

Municipal

22

Brasileiro.22

intitulado

como:

A primeira edio do livro Direito Municipal Brasileiro data de 1957. A ltima edio a 16, em
2008.

98

Limitaes Urbanstica ao Uso da Propriedade23. O artigo aborda o conceito de


urbanismo, a natureza jurdica das limitaes urbansticas, as competncias da
Unio, Estados e municpios e a regulamentao edilcia. Trata-se de um texto
esclarecedor sobre o carter jurdico da legislao vigente sobre loteamentos na
poca, baseada no DL n58/37. O artigo dissolve as dvidas quanto s
competncias municipais e da Unio em relao regulao de loteamentos, sendo
referncia na elaborao de pareceres e publicaes posteriores sobre o tema.
Uma orgia de loteamentos a expresso utilizada por Hely Lopes Meirelles
(1959) para denominar o resultado da aplicao do arcabouo jurdico 24 sobre
loteamentos no Brasil em 1959. A crtica colocada pelo autor que tal regulao no
tratava das questes urbansticas dos loteamentos e nem das questes tcnicas
necessrias para disciplinar novas reas a serem loteadas, discorria apenas sobre
alguns procedimentos formais a respeito de documentao e pagamento dos lotes,
com carter administrativo. Delegava para as instncias municipais o controle
urbanstico, porm este no se efetivava devido ausncia de legislaes municipais
que tratassem do parcelamento do solo. Desta forma, a orgia dos loteamentos se
instalava, provocada por uma valorizao imobiliria fictcia, transformando reas
rurais em loteadas apenas pela aprovao, sem infra-estrutura alguma, sem
melhoramentos, promovendo a desordem do crescimento urbano.

H um generalizado equvoco sobre os objetivos do decreto-lei n.58


e sua regulamentao. Supem as Municipalidades que tais
diplomas so exaustivos em matria de loteamentos, no deixando
lugar para a legislao edilcia. O erro palmar. Estas normas
federais no tm qualquer escopo urbanstico, nem podem suprimir a
competncia administrativa dos Municpios, em matria edilcia. O
decreto-lei n. 58, visou, to somente, a salvaguardar os
compromissrios-compradores dos riscos de um contrato
juridicamente inoperante sobre terrenos existentes. Por isso mesmo
fez exigncias de ordem contratual e tornou obrigatria a prvia
exibio de ttulos de domnio e a inscrio dos contratos, precedida
da mais ampla publicidade. (...) O decreto-lei n. 58 norma
administrativa, norma civil reguladora de contrato de compra e
venda a prestaes, embora contendo prescries de ordem pblica
23

Na poca da publicao deste artigo era juiz de Direito em So Carlos e professor da EESC
USP)
24
Decreto-lei n58/10/12/1937, regulamentado pelo decreto n. 3.079/15/09/1938, modificado pela lei
n649/11/03/1949.

99

asseguradoras dos direitos e obrigaes dos contratantes. Como


norma civil, no interfere na administrao municipal, nem tolhe a
competncia estadual e municipal para legislar sobre condies
urbansticas e sanitrias dos loteamentos urbanos e rurais, sem a
observncia das quais no se torna possvel a efetivao e a
inscrio do plano, nem legal a venda e o registro dos lotes.
(MEIRELLES, 1959).

No mesmo ano de 1959, a Revista Notcias Municipais publicou parte de um


relatrio elaborado pelo IBAM (Instituto Brasileiro de Administrao Municipal) de
autoria de Hlio Modesto intitulado Ausncia de Planejamento no Brasil. Dois
temas merecem destaque neste texto: as dificuldades encontradas pelos urbanistas
no exerccio da sua profisso e a urbanizao atravs de loteamentos. Modesto
(1959) reafirmou o que os autores acima problematizaram: a grande facilidade
existente na aprovao de loteamentos permitida pelas administraes municipais,
gerando uma abundncia de loteamentos e a urbanizao desordenada.
Para Modesto (1959), esta situao acabava por inverter o princpio do
planejamento, gerando uma situao urbana onde o atendimento aos servios
pblicos ocorria sempre aps a demanda. Outra dificuldade apontada era a de que
os tcnicos geralmente no estavam envolvidos nos processos de elaborao das
leis urbansticas. Modesto (1959) tambm tratou do equvoco de muitas
administraes municipais em relao ao Cdigo de Posturas e o zoneamento;
argumentando que estas leis seriam insuficientes para respaldar o direcionamento
das questes urbansticas e do crescimento urbano.
Modesto utilizou o termo urbanizao terica atravs de loteamentos para
descrever e contextualizar a dinmica do crescimento urbano via loteamentos, a
especulao imobiliria neste processo, o papel das administraes municipais e as
limitaes das legislaes vigentes na poca. O termo urbanizao terica devia-se
prtica excessiva do loteamento para alimentar o mercado de venda de lotes que
s existiam no papel, na planta aprovada nas prefeituras. Modesto denominava
estes empreendimentos de loteamentos prematuros e loteamentos arbitrrios, por
no respeitarem nenhuma diretriz de integrao com o tecido urbano existente.

100

Tambm argumentava que a legislao urbanstica federal vigente25 no impedia


que estes empreendimentos fossem aprovados e vendidos mesmo sem terem sido
implementados, contribuindo para uma valorizao artificial. Por outro lado, os
governos municipais incentivavam a expanso de lotes e do permetro urbano para
ampliarem a arrecadao de impostos, sem contabilizarem os gastos futuros com a
implantao e manuteno dos novos ncleos urbanizados.
A fragilidade da competncia municipal em legislar sobre a abertura de
loteamento era provocada pela possibilidade de ser registrar em cartrio a compra e
venda de lotes sem a apresentao do projeto aprovado pela prefeitura. Sem esta
exigncia, o papel da prefeitura em vincular a aprovao de loteamentos a qualquer
diretriz de planejamento da cidade ou em exigir reas pblicas e fixar parmetros
era nulo.
A velocidade do crescimento das reas de expanso via loteamentos foi
intensificada a partir dos anos 50, momento de transio que transformou o Brasil de
um pas rural para urbano. Este processo ultrapassava as capitais do pas e j era
notvel nas principais cidades do interior.
A necessidade de uma lei federal sobre loteamentos era claramente
demandada para respaldar as leis municipais, mas a discusso que caracterizou a
dcada de 1950 sobre loteamentos foi sobre a competncia do municpio em legislar
sobre o tema. Deste embate, a instncia municipal no conseguiu se fortalecer.
Somente em 1988, a competncia municipal em legislar sobre o uso do solo urbano
foi assegurada na Constituio Federal. E o respaldo da lei federal aos municpios
s ocorreu em 1979, com a aprovao da lei Lehman.
Concomitantemente ao vcuo legislativo existente no nvel federal em
regulamentar o loteamento nos seus aspectos urbansticos, ocorreram duas
iniciativas de governos estaduais em legislar sobre o tema. A primeira refere-se a
um decreto estadual do Rio de Janeiro e a segunda lei sanitria estadual de So
Paulo, de 1970.
Em 1960, a regio metropolitana do Rio de Janeiro j contava com
4.862.000 de habitantes (Taschner, op.cit.). Em 1961, o governador do Rio de

25

Decreto-Lei n. 58/10/12/1937, regulamentado pelo decreto n. 3.079/15/09/1938, modificado pela


lei n649/11/03/1949

101

Janeiro, antigo Estado da Guanabara, homologou um decreto estadual26 para


regulamentao do loteamento e arruamento. Tratou-se de uma legislao estadual
que teve como objetivo assegurar a aprovao dos planos de loteamento e
arruamento somente aps a aprovao e concluso dos logradouros pblicos, ou
seja, das reas destinadas a praas, jardins, escolas, igrejas e clubes. Caberia ao
Departamento de Urbanismo a escolha de tais reas e a provao do projeto de
loteamento ou arruamento Secretaria de Viao e Obras. O decreto exigiu tambm
a indicao dos lotes a serem caucionados como garantia at o final das obras do
loteamento.
Em 1970 foi aprovado em So Paulo o Decreto Estadual n. 52.497 de
21/07/1970 que regulamentou o artigo 22 do DL do Estado de So Paulo n. 211 de
30/03/1970 que dispe sobre normas de promoo, preservao e recuperao da
sade no campo de competncia da Secretaria de Sade do Estado de So Paulo.
Em seu Ttulo XII, captulos I e II, tratou especificamente da questo de loteamentos
e retalhamento de imveis em geral e de abertura de passagens de quadras
existentes. Conhecido como legislao sanitria estadual (NOGUEIRA, 1973), este
decreto determinou que os municpios paulistas regulamentassem em suas leis
orgnicas, o zoneamento de usos residenciais, comerciais e industriais, bem como a
rea e altura das edificaes. Definiu parmetros mnimos para as dimenses de
ruas e recuo mnimo de 9 metros para as margens de recursos hdricos que podem
ser usados para vias de circulao ou reas de recreio. Para os espaos abertos de
uso pblico, o mnimo da rea destinada para este fim deve ser de 30% da rea total
a ser arruada, sendo 10% deste percentual para reas verdes do sistema de recreio
e 20% para vias pblicas. O lote mnimo estipulado de 250m, com 10m de frente
para lotes residenciais e 8m para os comerciais; ficam proibidos os lotes de fundos.
Outro parmetro estipulado so as taxas de ocupao dos lotes: para zonas
residenciais, a construo principal seria no mximo de 50% da rea total e para
zonas comerciais e industriais, 80%. O decreto tambm fixou recuos frontais e
laterais para a ocupao de lotes.
Na lacuna em relao aos parmetros urbansticos deixados pelo decreto
federal

58/37,

estas

regulaes

estaduais

26

normatizaram

alguns

aspectos

No foi possvel identificar o n. do Decreto. Informao obtida em Revista Notcias Municipais,


1961.

102

urbansticos sobre o loteamento27. Ambas garantem a destinao das reas


pblicas, tema que esteve em destaque e em contnuo debate desde o final da
dcada de 1930 at 1970. O decreto estadual do Rio de Janeiro trouxe a figura do
caucionamento de lotes para garantir a infraestrutura e que as obras do loteamento
fossem completadas.
No caso de So Paulo, o disciplinamento do governo estadual sobre
loteamentos foi tratado em um decreto de regulamentao de um artigo do chamado
Cdigo Sanitrio, decretolei estadual que Dispe sobre normas de promoo,
preservao e recuperao da sade, no campo de competncia da Secretaria de
Estado da Sade, e d providncias correlatas (n211/1970). Por intermdio de uma
norma sanitria, foi fixado tamanho mnimo de lote, taxa de ocupao, dimenso de
vias alm da exigncia do zoneamento de usos, matria mais apropriada a uma lei
sobre loteamentos.

2.6. As exigncias urbansticas e o modelo do anteprojeto de lei de loteamento


para os municpios

Na dcada de 60, muitas cidades j possuam suas leis de loteamento,


porm, outras ainda esperavam da instncia federal esta regulao, apesar da
ampla defesa sobre a competncia do municpio para elaborar regulaes sobre o
tema, como demonstrada acima.
Com o intuito de orientar os municpios a legislar sobre loteamentos, o
CPEU - Centro de Pesquisa e Estudos Urbansticos da Faculdade de Arquitetura da
Universidade de So Paulo divulgou, em 1960, o documento Anteprojeto de Lei de
Loteamento, destinado a prefeituras do interior do Estado de So Paulo.
Este documento iniciava-se com vrias definies, em especial o que rea
urbana, rea rural e de expanso urbana, pois admite o parcelamento em todas
elas, com diferenciao de tamanho de lotes. Determinava como devia ser o

27

A regulao de loteamentos pelo Estado forada em So Paulo pelo Decreto n 13.069, de


29/12/1978, definindo normas tcnicas relativas ao saneamento ambiental nos loteamentos urbanos e
para fins urbanos.

103

processo de aprovao pelas prefeituras e quais as documentaes, plantas e


projetos deveriam ser apresentados pelo empreendedor. Outorgava s prefeituras a
indicao do sistema virio, das reas de lazer e reas institucionais, no definindo
percentuais mnimos, porm determinava que estas reas fossem doadas s
municipalidades.
As reas de recreao e lazer deveriam ser proporcionais a densidade
demogrfica prevista pela lei de zoneamento e no caso de inexistncia desta lei,
deveriam ser determinadas pela prefeitura. A abertura de vias e praas, as guias e
sarjetas e a rede de escoamento de guas pluviais deveriam ser feitas custa do
empreendedor.
O sistema de esgoto sanitrio, de distribuio de gua, a iluminao pblica,
pavimentao e a arborizao deveriam estar executados antes das edificaes nos
lotes. O anteprojeto no determinava quem teria a responsabilidade destas
execues, se a prefeitura, o empreendedor ou mesmo os adquirentes, mas
pressupe que ela fosse compartilhada. Definia que esta responsabilidade fosse ser
registrada em cartrio, como demonstra o artigo a seguir:

Fazer constar das escrituras ou dos compromissos de compra e


venda de lotes, as obrigaes pela execuo dos servios e obras a
cargo de vendedor com a responsabilidade solidria dos adquirentes
ou compromissrios compradores, na proporo da rea e de seus
lotes (CPEU, 1973, art. 9, inciso VI).

O texto apresentava detalhamento quanto aos dimensionamentos das vias


de comunicao e determinava que o lote mnimo residencial nas zonas urbanas
deveria ser de 300m2 e nas zonas rurais de 10.000m2.
Dois aspectos so relevantes neste anteprojeto elaborado como modelo
para as leis municipais de loteamento. O primeiro que sua estrutura era baseada
nas exigncias urbansticas, cuja necessidade foi amplamente discutida no debate
sobre loteamento nas dcadas anteriores. Desde a vigncia do DL 59/37 houve
equvocos na interpretao e aplicao das exigncias urbansticas. Como o decreto
federal no as estipulava, havia o entendimento distorcido de que as exigncias
urbansticas eram inconstitucionais ou desnecessrias. A segunda contribuio que
104

o Anteprojeto de lei de loteamento do CPEU trouxe foi o fortalecimento do municpio


para legislar sobre as regras de loteamentos.
As leis municipais que disciplinavam loteamentos eram contestadas, em
especial no tocante doao de reas pblicas, alegando que a legislao federal
vigente no caso o DL 58/37 no fazia tal exigncia. Seguiram-se mais de duas
dcadas de resistncia do loteador para doao de reas pblicas.
Como objetivo de assessorar tcnica e juridicamente os municpios, em
1963 o IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal publicou um parecer
esclarecendo a distino entre os aspectos de direito civil (competncia federal) e os
de direito urbanstico (competncia municipal) em relao ao parcelamento do solo,
sendo incisivo em afirmar a competncia municipal em regular as exigncias
urbansticas para os loteamentos, inclusive na exigncia dos percentuais de reas
pblicas. Este parecer foi baseado na doutrina sobre loteamentos de autoria de Hely
Lopes Meirelles (1959).
Outro parecer do IBAM (1965) foi publicado na Revista de Administrao
Municipal sobre a constitucionalidade das leis de loteamento. Tomou-se como
exemplo o caso de um municpio que, a partir do anteprojeto de lei do CPEU FAU
elaborou uma legislao de loteamentos, mas esta foi contestada pelos
empreendedores locais. O parecer de Diogo Lordello de Mello, ento diretor
executivo do IBAM, mais uma vez reforou a competncia municipal em legislar
sobre o assunto e advertia: A implementao de uma lei dessa natureza encontrar
resistncias da parte de quantos esto acostumados s facilidades que as prticas
brasileiras oferecem aos que fazem dos loteamentos apenas um meio de tirar
proveito de sua propriedade (REVISTA DE ADMINISTRAO MUNICIPAL, 1965).

2.7. O incentivo para implantao de infraestrutura nos loteamentos

No incio da dcada de 60 aconteceu o Seminrio de Habitao e Reforma


Urbana em Petrpolis. Este seminrio ocorreu em duas etapas: no hotel
Quitandinha, na cidade carioca de Petrpolis e na cidade de So Paulo, ambas em
julho de 1963. Este evento foi promovido pelo IAB Instituto de Arquitetos do Brasil
105

e o IPASE Instituto de Penses e Aposentadoria dos Servios do Estado


(BONDUKI e KOURY, 2007).
Para Silva e Silva (2005), o Seminrio de Habitao e Reforma Urbana teve
como tema principal a habitao e reforma urbana, onde a temtica da reforma
urbana tratada como complementar a da habitao. Bonduki e Koury (2007)
destacam a contribuio histrica deste evento para o enfrentamento do problema
da moradia no Brasil, cujo documento final orientou para uma poltica de habitao e
reforma urbana para o pas. As temticas tratadas no SHRF de 1963 se dividiam
em: a situao habitacional do pas (exposio e anlise das condies); a
habitao e o aglomerado urbano; a reforma urbana (medidas para estabelecimento
de uma poltica de planejamento urbano e habitao); e a execuo dos programas
de planejamento urbano e habitao. A partir da anlise do documento das
resolues do seminrio

28

possvel demonstrar que a temtica do parcelamento

tratada de forma indireta, mas bastante interessante. Dentre o conjunto das


propostas para uma poltica habitacional e urbana elaboradas no seminrio, cabe
destacar o item 5, relativo a relao entre o financiamento da poltica habitacional e
o registro de loteamentos:

Para o financiamento da Poltica Habitacional deve ser criado um


Fundo Nacional de Habitao, administrado pelo rgo central, com
os seguintes recursos: a) a arrecadao do imposto de habitao a
ser criado que incidir sbre: 1 o registro de loteamentos urbanos
no Registro de Imveis [....]. Os loteamentos que apresentem
servios e equipamentos na ocasio do registro tero as redues
seguintes no imposto de habitao previsto neste item: a) gua: 20%;
b) esgoto: 20%; c) rde de energia eltrica: 20%; d) equipamento das
vias de acesso: 20% e e) transporte coletivo: 20% (CENTRO DE
PESQUISAS E ESTUDOS URBANSTICOS, 1963, p. 21).

Apesar da temtica do parcelamento do solo no ter sido o foco das


discusses deste seminrio, a vinculao entre a existncia de infra-estrutura
urbana dos loteamentos e a reduo da arrecadao do imposto para o Fundo de
Habitao de certa forma, bastante coerente. Ao no despender recursos pblicos
28

CENTRO DE PESQUISAS E ESTUDOS URBANSTICOS. Resolues do Seminrio de Habitao


e Reforma Urbana. Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, 1963.

106

para a urbanizao de lotes, estes poderiam ser direcionados para polticas


habitacionais. Trata-se de uma poltica de incentivo para a produo de boa
qualidade urbana dos novos loteamentos uma vez que em 1963 ainda no havia
uma legislao federal de parcelamento do solo que vinculava a obrigatoriedade de
infraestrutura mnima nas reas parceladas, exigncia s aprovada em 1999, com a
alterao da Lei Lehman.
Anteriormente a 1963, a questo da infraestrutura j havia sido tratada
pontualmente em algumas leis municipais. No Rio de Janeiro, o DL 480/1904 exigia
calamento, abastecimento de gua, gs e soluo para esgoto para aceitar os
novos arruamentos e o DL 3549/1931 exigia que o loteamento tivesse acesso s
mesmas infraestruturas alm de solues de drenagem e iluminao. Em relao s
legislaes federais aprovadas, tanto o DL n 58/37 como o DL 271/67 foram
omissos em relao a esta exigncia.
Na dcada de 1950, o veto presidencial ao projeto de lei de 1955 revela que
o governo federal optou para que as vias dos loteamentos no passassem para o
domnio pblico para que os municpios no se responsabilizassem pela
implantao das redes de abastecimento de gua, coleta de esgoto. Presume-se,
portanto, que esta obrigao era do proprietrio no caso de vias particulares, mas do
poder municipal em vias consideradas por ele como pblicas.
O modelo de legislao municipal do CEPAM no explicitava de quem era a
obrigao da implantao da infraestrutura do loteamento, mas apenas que ela
devia ser contemplada antes das construes nos lotes. Neste sentido, a proposta
do Seminrio de Habitao e Reforma Urbana foi precursora em incentivar que o
loteador fosse responsvel pelo abastecimento de gua, coleta de esgoto, e rede de
energia.

2.8. Avanos nos debates, vetos nas propostas

No perodo compreendido entre a promulgao do DL n. 58/1937 at o final


da dcada de 1960, a questo da regulamentao dos loteamentos foi debatida
sobre vrios aspectos. A abordagem de como a lei deveria tratar o tema foi se
107

modificando ao longo das dcadas, mas algumas questes permaneceram


continuamente no centro da discusso, como analisado a seguir.
Na dcada de 40, a concepo de uma lei de loteamento estava
condicionada ao controle da expanso urbana, ao planejamento da cidade e ao
zoneamento. Nos anos 50, o fato e as causas da vulnerabilidade municipal em
legislar sobre o loteamento foram amplamente discutidos. Esta polmica gerou, na
dcada seguinte, tentativas e capacitaes em fortalecer o municpio para legislar
sobre esta matria.
Ao mesmo tempo, o combate clandestinidade dos loteamentos e a
necessidade de se garantir a doao de reas pblicas foram questes que
ultrapassaram por todas as dcadas, chegando ao final da dcada de 1960 sem
respaldo legal.
No final da deste perodo, entre as dcadas de 60 e 70, leis estaduais
tentaram suprir este vcuo e normatizam alguns aspectos urbansticos para o
parcelamento do solo urbano. Este perodo foi tambm marcado pelas duas
tentativas de aprovao de um projeto de lei federal sobre loteamentos. Tanto a
proposta de 1955 que foi vetada como a de 1966 que foi distorcida trataram da
principal questo presentes nos debates: a incorporao dos aspectos urbansticos
numa lei federal, ausentes no decreto de 1937 e muito pouco tratados na no DL
271/1967.

108

CAPTULO 3
Seminrios e debates de 1969 a 1977:
a elaborao do anteprojeto de lei federal sobre loteamentos

CAPTULO 3
Seminrios e debates de 1969 a 1977:
a elaborao do anteprojeto de lei federal sobre loteamentos

No perodo entre 1969 e 1977, a necessidade de uma lei federal de


parcelamento do solo impulsionou novas iniciativas de debates, propostas e
discusses, culminando na apresentao de Projeto de Lei n. 18, de autoria do
Senador Otto Cyrilo Lehman, Cmara Federal. Foram anos consecutivos de
trabalhos de tcnicos de rgos administrativos, de acadmicos dos campos do
urbanismo e jurdico e de membros do executivo e legislativo federal.
Dois eventos nacionais marcaram os debates deste perodo. O primeiro foi o
Seminrio sobre Uso do Solo e Loteamento Urbano, realizado em Salvador em
1969, com carter bastante tcnico. Neste seminrio, proposto pelo Ministrio do
Interior, o loteamento foi um dos temas centrais do evento. Para o encontro, um
anteprojeto de lei foi proposto, debatido e encaminhado para apreciao ao
Executivo Federal. O segundo evento foi o Simpsio O Homem e a Cidade,
realizado em 1975. Este foi proposto pela Fundao Milton Campos para discusso
de vrios aspectos relacionados poltica urbana, onde a necessidade de uma lei
federal sobre loteamentos foi discutida em um dos grupos de trabalho do evento.
Ambos encontros suscitaram trabalhos tcnicos e desdobramentos polticos
que antecederam e sucederam suas realizaes, fazendo com que o perodo entre o
final da dcada de 60 at o trmino da dcada de 70 apresentasse uma
continuidade na discusso e proposio de uma lei federal para o Brasil. Este
perodo foi marcado pela elaborao de um anteprojeto de lei federal que servir de
base para o um projeto de lei em 1977 que resultou na aprovao da Lei n. 6.766,
em 1979.
Neste captulo so analisados os dois eventos a fim de explicitar quais as
questes primordiais sobre a regulao federal de loteamentos estavam na pauta
113

neste perodo. Em relao ao Seminrio sobre Uso do Solo e Loteamento Urbano,


so examinados os documentos oficiais do seminrio bem como os anteprojetos de
lei. Trs projetos de lei constantes dos anais do seminrio so analisados: o projeto
de lei de loteamento municipal, elaborado pelo CEPAM; a verso do anteprojeto de
lei apresentado e a verso do anteprojeto de lei aprovado no final do seminrio. A
partir desta investigao, torna-se possvel pontuar os pontos de conflito e os
avanos propostos desta regulao. Para contribuir com a reconstruo da temtica
discutida, so retratadas entrevistas com alguns participantes que estiveram em
Salvador, em 1969. A anlise dos trabalhos do Simpsio O Homem e a Cidade,
realizado em 1975, permite comprovar a persistncia das discusses que
suscitavam a aprovao de uma lei federal de loteamentos. Finalizando este
captulo, h o relato da continuidade dos trabalhos que ocorreram aps a realizao
destes eventos at a formulao do Projeto de Lei Federal n. 18 sobre a regulao
de parcelamento do solo urbano protocolado na Cmara Federal em 1977.

3.1. O Seminrio sobre Uso do Solo e Loteamento Urbano em Salvador

O Seminrio sobre Uso do Solo e Loteamento Urbano foi promovido pelo


CEPAM e SENAM. O CEPAM foi criado em 1967, como rgo estatal, com o
objetivo de assessorar tecnicamente os municpios paulistas. Ele foi fundado por
Hely Lopes Meirelles e Eurico de Andrade Azevedo, sob o governo estadual de
Abreu Sodr. O CEPAM tinha quatro superintendncias que atuavam nas seguintes
reas: administrativa, oramento e contabilidade, jurdica e urbanstica (ANDRADE,
2010, em entrevista concedida a autora em 31/03/2010; AMBROSIS, 2010, em
entrevista concedida a autora em 31/03/2010). Azevedo relata a criao do CEPAM,
que foi inspirada em um rgo pblico espanhol, como ilustra sua entrevista:

Quando eu voltei da Espanha, eu descobri a plvora ali: criar um


rgo especial para assistncia aos municpios. Vamos criar um
rgo como o que se tem na Espanha, s que aqui para o estado,
que vai ficar chamando Centro de Estudos de Administrao

114

Municipal. Quando se criou o CEPAM, um dos nossos principais


problemas dizia respeito contabilidade e ao oramento. Duas
coisas que as prefeituras no faziam. No sabiam gastar e nem fazer
oramento. Alm destas duas, tinha a parte jurdica e a parte
urbanstica. Quando se criou o CEPAM, o pessoal do IBAM
Instituto Brasileiro de Administrao Municipal ficou louco da vida.
Isso porque o IBAM era privado, os municpios pagavam por ms, e
o CEPAM seria um rgo de assistncia gratuita aos municpios. O
CEPAM foi criado aps o IBAM. O presidente do IBAM e eu eram
amigos, mas o presidente do IBAM ficou muito bravo. (AZEVEDO,
Eurico de Andrade, em entrevista concedida a autora em
01/04/2010).

O SENAM Servio Nacional dos Municpios foi institudo 1961, como um


rgo federal vinculado ao Ministrio do Interior. Entre suas competncias
destacavam-se: o estabelecimento de contatos administrativos entre as autoridades
municipais e os rgos do Poder Executivo Federal e a prestao de assistncia aos
municpios a respeito de consultas sobre assuntos administrativos, jurdicos,
econmicos, financeiros, entre outros.
O SENAM promoveu o Seminrio sobre Uso do Solo e Loteamento Urbano de
Salvador, calcado em suas competncias, asseguradas pelo Decreto-Lei n.
1.486/1962:

Art. 7 - O Diretor-Geral do SENAM encaminhar sugestes para


anteprojetos de Leis, consubstanciando providncias concretas,
relativas ao desenvolvimento planificado dos Municpios, respeitada
a autonomia local. Pargrafo nico. Para este fim constituir Grupos
de Trabalho.
Art. 8 - O SENAM poder sugerir autoridade competente
realizao de estudos, levantamentos e projetos especiais, podendo
contratar tais servios com entidades de reconhecida idoneidade
tcnica, assim como contratar pessoal tcnico e administrativo para
trabalhos especficos (BRASIL, 1962).

Cumprindo suas funes, com a realizao deste seminrio, o SENAM


fomentou a discusso sobre a normatizao federal sobre loteamentos e contratou a
elaborao de um anteprojeto de lei a tcnicos especializados na rea urbanstica e
jurdica, a ser detalhado a seguir.
115

Segundo a justificativa do Projeto de lei n. 18/77 (SENADO FEDERAL,


1977a) encaminhado Cmara dos Deputados, aps a realizao do seminrio de
Salvador, o SENAM realizou uma jornada de seminrios pelo pas com o objetivo de
discutir o anteprojeto de lei e colher sugestes para seu aprimoramento.
Em agosto de 1969, acontece o Seminrio sobre Uso do Solo e Loteamento
Urbano, promovido pelo governo federal, por intermdio do SENAM - Servio
Nacional dos Municpios e por dois rgos de governos estaduais: em So Paulo,
pela participao do CEPAM Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao
Municipal29 e na Bahia, pela participao da SAMSU Secretaria dos Assuntos
Municipais e Servios Urbanos do Estado da Bahia30. O pblico presente contava
com juristas, arquitetos, engenheiros, administradores pblicos e pesquisadores de
vrios.estados brasileiros31, como por exemplo: So Paulo, Bahia, estado da
Guanabara atual Rio de Janeiro e Pernambuco.
O CEPAM foi o rgo com a maior representatividade, seguido pelas
universidades pblicas. Representantes do SERFHAU, IAB de Pernambuco e IPEA
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada tambm se fizeram presentes. Na
instncia municipal, somente a prefeitura do Recife foi representada no evento.

29

Governo Abreu Sodr, Secretrio do Interior: Hely Lopes Meirelles, Diretor do CEPAM: Eurico de
Andrade Azevedo.
30
Governo Luiz Viana Filho, Secretrio Luiz Viana Neto.
31
Braslia: Dr. Raul Armando Mendes (diretor SENAM). Bahia: Arq, Antonio Carlos Guimares
(Faculdade de Arquitetura - UFBA); Dr. Antonio Balbino; Dr. Heitor Dias (Secretrio Estadual da
Justia); Dr. Josaf Marinho; Dr. Luiz Viana Neto; Dr. Lafayette Ponde (Faculdade de Direito UFBA);
Dr. Manoel Ribeiro; Dr. Nelson Souza Sampaio; Dr. Orlando Gomes; Dr. Pasqualino Maguavita
(Faculdade de Arquitetura UFBA, IAB da Bahia); Dr. Silvio Santos Faria (Faculdade de Direito
UFBA). So Paulo: Dr. Adalmir da Cunha Miranda (CEPAM); Dr. Armando Marcondes Machado
(Secretaria do Interior do Estado de SP); Dr. Antonio Cludio Moreira Lima e Moreira (CEPAM); Dr.
Cndido Malta Campos Filho (Faculdade de Arquitetura e Urbanismo - USP); Dr. Carlos Arnaldo Silva
(Faculdade de Direito Ribeiro Preto/SP); Dr. Celso Antnio Bandeira de Mello (Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo - USP); Arq. Clementina de Ambrosis (CEPAM); Dr. Eurico de Andrade
Azevedo (Diretor do CEPAM e EESC So Carlos/SP); Arq. Flvio Villaa (HIDROSERVICE); Dr.
Hely Lopes Meirelles (Secretario do Interior do Estado de So Paulo); Dr. Ivan Fleury Meirelles
(CEPAM); Dr. Jos Afonso da Silva (Faculdade de Direito USP); Dr. Jos Geraldo Ataliba Nogueira
(Faculdade de Direito USP); Dr. Jos Osrio Azevedo Junior; Dr. Larcio Francisco dos Santos
(Procuradoria da Secretaria Estadual do Interior); Dr. Luiz Carlos Costa (HIDRPSERVICE); Sra. Maria
Heloisa Silveira Mazzei; Dr. Waldemar Lopes Ferraz. Guanabara (Rio de Janeiro): Dr. Hlio Modesto
(urbanista); Dr. Mrio Torquato Pinheiro; Arq. Maurcio Nogueira Batista (IPEA); Ministro Miguel
Seabra Fagundes. Minas Gerais: Prof. Darcy Bessone (Faculdade de Direito Universidade de Minas
Geraes). Pernambuco: Dr. Francisco Evandro de Paiva Onofre (Secretrio do Interior); Dr. Isaac
Pereira (Secretrio Municipal de Finanas do Recife); Prof. Lourival Vilanova; Dr. Waldecy Pinto
(Presidente IAB Pernambuco). Cear: Dr. Joo Jos Parente (Universidade do Cear); e Eng. Jorge
Neves (Universidade do Cear).

116

O seminrio ocorreu no ltimo ms da Presidncia de Costa Silva, em pleno


regime militar, aps a edio do AI 5 Ato Institucional Nmero Cinco, que outorgou
poderes ao presidente da Repblica da Brasil de fechar o Parlamento, de cassar
polticos e institucionalizou a represso. Neste momento, os projetos de lei do
executivo eram encaminhados ao Legislativo, que tinham um prazo para
manifestao e caso esta no ocorresse, a aprovao dos textos legais do Executivo
ocorria por decurso de prazo e eram por fim, aprovados.
A atuao do governo federal na aprovao de leis descrita por Antonio
Cludio Moreira Lima e Moreira, participante do seminrio, tcnico do setor de
Planejamento Integrado do CEPAM:

Eu estava recm entrado no CEPAM e era um momento de muita


efervescncia do ponto de vista legislativo. O governo federal com
uma capacidade muito grande de alterar leis estava legislando muito
sobre os estados e municpios. Como j se sabia que o loteamento
era uma questo problemtica, ento o CEPAM prope ao SENAM
um estudo conjunto para a legislao de loteamento [...]. A discusso
era feita por rgos pblicos federais, rgos do Estado da Bahia e
de So Paulo, presidido por Hely Lopes Meirelles, ento no havia
nenhuma preocupao com controle ou represso do Estado. Nesta
poca houve um intenso trabalho legislativo abrangendo o meio
urbanstico e no s neste meio. Isto era reflexo da extrema
facilidade em aprovao de leis. O projeto poderia ser aprovado pura
e simplesmente se o legislativo no apreciasse, isto fazia que tudo
fosse mais fcil. Ento, a produo legislativa foi muito grande na
poca, revelando seu carter autoritrio (MOREIRA, Antonio Cludio
Moreira Lima e, em entrevista concedida a autora em 29/03/2010).

O Seminrio de Salvador aconteceu no final da dcada de 60, momento em


que o pas vivenciava um fortssimo processo de urbanizao. O texto de
apresentao da publicao sobre os trabalhos do Seminrio iniciado relatando a
preocupao com a emigrao rural e com as crescentes concentraes da
populao em cidade. Desde 1930, o loteamento j se constitua no sistema de
expanso mais comum das cidades brasileiras. Bonduki (2007) caracteriza o incio
dos anos 60 como uma poca de aprofundamento da crise urbana e habitacional
num pas que aceleradamente se urbanizava e se industrializava, com intenso
117

processo migratrio campo-cidade, sem uma formulao e aplicao de uma poltica


habitacional de alcance nacional.
Em 1969, os loteamentos brasileiros ainda eram regidos pelo Decreto-Lei
58/1937, regulamentado pelo Decreto-Lei 3.079/1938. Estes decretos eram
considerados ultrapassados, pois, como apresentado anteriormente, dispunham
sobre o loteamento, mas tratavam prioritariamente sobre os aspectos de venda de
terrenos para pagamento em prestaes e no regulamentavam exigncias
urbansticas.
No seminrio de Salvador foi proposta a discusso de duas temticas: o uso
do solo e loteamento urbano. Esta agenda responde ao interesse dos municpios em
torno destes temas, constatada pelo SENAM e CEPAM, promotores do evento.
Apesar de comporem a pauta do mesmo evento, segundo a entrevista de Flvio
Villaa, estes temas foram tratados de forma paralela e no foram discutidos
juntamente. Questionado se havia alguma inteno de relacionar a questo do
controle do uso do solo com o de loteamento Villaa destaca:

O SENAM e o CEPAM definiram estes temas. No caso do uso do


solo, o Estado no pode legislar, e no de loteamento sim. Eram
temas de competncias diferentes por isso tinham pouca relao
entre eles (VILLAA, Flvio, em entrevista concedida a autora em
30/03/2010).

O temrio do seminrio teve duas partes: a primeira sobre Uso do Solo


Urbano, subdividida nos seguintes itens: a) ocupao da rea urbana e a
manuteno de densidade mnima; b) o uso do solo e sua correlao com as
diversas atividades urbanas; c) estabilizao dos valores imobilirios em funo do
uso atual, sua indenizao ou expropriao pela modificao de uso; d) a
extrafiscalidade como instrumento disciplinador do uso do solo.
Naquele momento, havia uma grande preocupao em aprofundar os
estudos para se instituir normas legais que permitissem o poder pblico indenizar
proprietrios ou obrig-los a pagar taxas, nos casos de alterao dos direitos de
utilizao de imveis. Havia uma grande necessidade de alterao nas leis

118

urbansticas de uso e ocupao do solo, tanto para permitir a verticalizao como


para liberar reas para projetos de remodelao urbana.
O instrumento de atuao extrafiscal discutido referiu-se quanto
possibilidade de aplicao progressiva do imposto territorial urbano e tambm do
imposto predial, para o poder municipal induzir a ocupao e utilizao do solo de
acordo com o interesse pblico.
Quanto segunda parte, referente ao loteamento urbano, foi proposto
discutir o tema a partir das seguintes questes: a) o registro dos loteamentos e os
contratos de compra de lotes; b) normas urbansticas na legislao federal; c) a
expanso urbana e o IBRA Instituto Brasileiro de Reforma Agrria; d) roteiro de lei
municipal sobre loteamento urbano.
O tema da expanso urbana e o IBRA estavam na agenda do seminrio,
porque havia dezesseis decretos relativos questo rural que tambm tratavam, em
algum aspecto, da questo do loteamento em reas rurais. Estas peas legislativas
esto relacionadas nos anais do seminrio como documentos dos debates (CEPAM,
1969, p.87-86).

3.1.1. Textos e Debates do Seminrio sobre Uso do Solo e Loteamento Urbano,


em Salvador.

Para estimular as discusses, alguns participantes apresentaram trabalhos


baseados em textos que constaram no material bsico utilizado durante o evento e
que posteriormente foram publicados nos anais do seminrio.

119

Figura 5 Capa do Documento Bsico do Seminrio sobre Uso do Solo e


Loteamento Urbano, 1969.

Para a primeira temtica, o urbanista Flvio Villaa32 redigiu o documento


bsico que suscitou o debate sobre o tema do uso do solo, alertando sobre as
limitaes do planejamento local integrado e a necessidade das pesquisas sobre o
uso do solo na ao planejadora. Ele contextualizou o tema do uso do solo em
relao aos Planos Locais Integrados, que eram elaborados na poca, discutindo as
possibilidades de se planejar o uso da terra urbana. Villaa defendia a necessidade
de se estimar o futuro consumo de terra e de cidade e de se preparar um Plano de
Futura Utilizao da Terra, antes de se formular um mapa e um cdigo de
zoneamento (CEPAM, 1969a, p.27).
Hlio Modesto, urbanista do Rio de Janeiro e Cndido Malta Campos, Filho,
professor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo,
apresentaram artigos que retratavam a velocidade do crescimento urbano e da
32

Na poca, Flvio Villaa era chefe de Departamento de Planejamento Territorial e Urbano da Firma
Hidroservice-Engenharia de Projetos Ltda, (fonte: Plataforma Lattes CNPq). Redigiu o texto
pertencente ao documento bsico sobre Uso do Solo no Seminrio.

120

renovao do patrimnio construdo pela verticalizao. Eles defendiam o controle


da renovao vertical no interior de reas urbanas e a possibilidade de se cobrar
pela infraestrutura utilizada e pela modificao de uso estipulado no zoneamento,
dos investidores imobilirios. O mote sobre o tema uso do solo foi o estudo de
normas legais que permitissem o Poder Pblico o retorno dos investimentos em
reas que passavam pelo processo de adensamento e verticalizao, como se pode
observar no texto de Modesto:

O crescimento populacional e a demanda habitacional levaram ao


aumento das reas urbanizadas e de suas densidades de ocupao
[...]. Aumentou tambm a demanda nos servios de utilidade pblica,
equipamentos de utilizao comum, e, sobretudo, no custeio da
proviso desses servios [...]. Ao mesmo tempo, ocorre, no setor da
iniciativa privada um aumento de valor da propriedade imobiliria
como decorrncia da ao governamental ao prover a infraestrutura
bsica e ao autorizar a modificao de uso e fixar a sua intensidade.
Essa diferena de valor, geralmente substancial, embolsada pelo
especulador imobilirio [...]. um elemento novo que reconhece a
modificao do valor imobilirio nas reas interessadas, o que
reivindica para o governo uma participao, ainda que parcial, na
diferena de valor gerada pela permisso de uso e intensidade, por
ele dada (MODESTO, 1969, p.32).

O artigo principal do segundo tema do seminrio foi a justificativa de um


anteprojeto de lei federal de parcelamento do solo apresentado para suscitar os
debates, elaborado por Cndido da Malta Campos Filho, Celso Antnio Bandeira de
Mello e Jos Osrio de Azevedo Jnior.33 Durante o seminrio, o anteprojeto foi
discutido, modificado e posteriormente aprovado pelos participantes do evento,
como relata Malta Campos:

Foi por intermdio do CEPAM, acho que o Eurico era o presidente, em


conjunto com um rgo federal, o SENAM Servio Nacional de
Assistncia aos Municpios que fiz o anteprojeto de lei. Primeiro houve
um contrato feito a mim, depois Celso Antonio Bandeira de Mello e
33

Cndido Malta Campos Filho arquiteto e na poca professor da Faculdade de Arquitetura e


Urbanismo da Universidade de So Paulo. Celso Bandeira de Mello advogado, jurista e na poca
professor da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Jos Osrio de Azevedo Jnior
jurista.

121

Jos Osrio de Azevedo, os dois juristas e eu, urbanista, para fazer


um anteprojeto. E fizemos e este Seminrio discutiu este anteprojeto e
aprovou como sendo uma base para que um projeto de lei fosse
enviado ao Congresso [...]. No tive a referncia de nenhuma
legislao internacional ou outra para elaborar o anteprojeto.
Realmente, no teve nenhuma referncia internacional. Foi da minha
experincia, pensando o assunto. Minha e dos outros dois juristas,
Celso Antonio Bandeira de Melo e o Z Osrio, excepcionais, cabeas,
e tambm voltados a inteno de regular o assunto (CAMPOS FILHO,
Cndido Malta, em entrevista concedida a autora em 30/03/2010).

Cndido Malta Campos Filho, Celso Bandeira de Mello e Jos Osrio de


Azevedo Jnior redigiram o anteprojeto sobre o loteamento urbano e sua
justificativa, que constou do material apresentado durante o seminrio. Os autores
partiram da abordagem de que o problema dos loteamentos urbanos envolvia duas
facetas que se relacionavam: as garantias dos adquirentes dos lotes e as questes
urbansticas resultantes da proliferao dos loteamentos. Eram estes os aspectos
fundamentais sobre os quais a proposta de uma regulao sobre loteamentos
discutida no Seminrio de Salvador se debruou.
Na justificativa do anteprojeto de lei foi exposto que o nico meio das
camadas de menor poder aquisitivo adquirirem sua habitao era por intermdio da
aquisio de lotes nas glebas loteadas em reas perifricas. Este processo se
apresentava intenso devido urbanizao acelerada e a crescente demanda por
moradia resultando no crescimento espraiado da malha urbana. Estes autores
consideravam este fenmeno um acontecimento social, argumentando o quo
necessrio se fazia regulamentar a ao do parcelamento. Explicavam a relao dos
novos loteamentos com a cidade existente: as condies de habitabilidade das
cidades dependem da perfeita integrao das reas ampliadas com o corpo que se
amplia (CEPAM, 1969a, p.41).
Os autores apontavam condies muito favorveis intensa disseminao
dos loteamentos pelo pas: concentrao urbana, glebas perifricas a preos baixos,
grande demanda a ser atendida e lucratividade satisfatria para este tipo de
empreendimento.

Diante

deste

contexto,

afirmavam

que

os

loteamentos

continuariam acontecendo, seja de acordo com uma legislao caso esta fosse
realista, seja ao seu arrepio, no caso de uma regulao excessivamente restritiva. O
desafio colocado na justificativa do anteprojeto de lei era o de construir um marco
122

regulatrio para a ao do parcelamento do solo no Brasil, que fosse realista e


exeqvel, objetivando a qualidade urbanstica e a garantia aos adquirentes, sem
que esta fosse um desestmulo para novos empreendimentos, uma vez que havia
grande demanda por lotes no pas.
Defendeu-se a adoo de critrios para o controle da expanso urbana,
definindo reas loteveis.

A primeira preocupao do projeto foi delimitar taxativamente as


reas em que sero tolerados loteamentos, a fim de impedir seu
crescimento indiscriminado, em locais afastados, distantes do ncleo
bsico da cidade, em zonas onde falte qualquer apoio ou fulcro para
normas desenvolvimento de um centro populacional. Assim, para os
efeitos da lei, foi caracterizada uma rea urbana e uma de expanso
urbana (CEPAM, 1969a, p. 42).

Quanto aos aspectos urbansticos, no texto de justificativa, os autores do


projeto de lei apregoavam que a destinao de reas pblicas fosse assegurada,
mas argumentam que a exigncia quanto infraestrutura induziria loteamentos
clandestinos.

Em seguida, no mesmo esprito de assegurar um desenvolvimento


urbano aceitvel, foram previstas limitaes urbansticas
perfeitamente tolerveis pelo loteador. Partiu-se da idia de que
exigncias desta ordem podem ser fixadas em nveis satisfatrios
porque no implicam em nvo desemblso de capital por parte do
loteador, da no lhe serem muito repugnantes. J as exigncias
quanto implantao de equipamentos urbanos e comunitrios,
forosamente, haveria de ser desdenhada sob pena de acarretar
malefcios insuperveis. Com efeito, se o loteador se v obrigado a
imobilizaes desta ordem ou se desestimulam os loteamentos, que
uma forma de dificultar a aquisio de imvel prprio aos grupos
sociais menos aquinhoados, em contradita com a poltica de
adensamento populacional, ou se incentivam os loteamentos
clandestinos. H que considerar, ainda, que o desemblso do capital
por parte do loteador para implantao do equipamento urbano,
sbre ser um entrave de ordem econmica representa ainda
considervel bice psicolgico. bem mais fcil conformar-se com a
reduo da rea til para venda que com a obrigao de investir para
poder vend-la. Eis porque o projeto no foi parco em estabelecer
reservas de reas para o sistema virio e, equipamento comunitrio

123

e reas livres, assim como em normas relacionadas com a dimenso


mnima dos lotes, recuos, taxas mnimas de ocupao e coeficiente
de edificao (CEPAM, op.cit., p. 42).

Em entrevista, o urbanista Cndido Malta Campos Filho relata quais as


principais questes colocadas no debate no seminrio. A competncia municipal em
legislar sobre a matria, presente desde dcadas anteriores inicia o debate.

O que muito se discutiu l se havia competncia federal para se


estabelecer regras de loteamento. Essa foi a grande discusso entre
juristas, porque esta competncia era muito questionada. Dizia-se
que isto era competncia de municpios, e como que agora vai o
governo federal e o Congresso Nacional estabelecer regras para
todos os municpios brasileiros? Os juristas debateram entre si e a
maioria entendeu que sim, que caberia esta lei federal. A primeira
batalha foi neste sentido; a segunda foi saber que regras seriam
estas e discutimos muito duas questes: uma se deveria ter alguma
regra urbanstica, propriamente dita, ou apenas normas jurdicas,
como deve ser tratado a tramitao da aprovao do loteamento. Da
venceu a tese que deveria ter as duas reas possveis: seria a regra
urbanstica e a regra jurdica de tratamento da propriedade e como
lidar com ela (CAMPOS FILHO, Cndido Malta, em entrevista
concedida a autora em 30/03/2010).

Cndido Malta explica a proposta de controle da expanso urbana a partir da


lei de loteamentos e a prioridade na exigncia das reas pblicas em detrimento a
da infraestrutura:

E quanto regra urbanstica, eu propus e foi aceito, primeiro que


deveria ter uma regra de expanso urbana34, quer dizer, a cidade
no pode crescer ao leu, fazer o planejamento urbano significa
controlar inclusive o crescimento, coisas que at hoje, no
conseguimos. No seminrio na Bahia, estvamos ali debatendo que
regra colocar, ento ficou caracterizado que tem que ter uma zona
urbana e outra de expanso e outra que devemos ter que
assegurar o espao pblico. Assegurar o espao pblico e deixar a
infraestrutura por conta das prefeituras, na medida em que, tendo
recursos, ela iria implementado, ao longo do tempo. uma situao
34

A regra proposta a respeito da expanso urbana ser tratada no prximo item.

124

bem realista, uma vez que as prefeituras tm um dficit gigantesco


acumulado, no Brasil todo, de falta de infraestrutura. Ento no tinha
sentido exigir dela que fizesse a infraestrutura e no tinha sentindo
exigir dos loteadores. Este outro ponto importante porque a idia
era baratear a oferta de lotes. Se a gente exigisse desde o incio a
infraestrutura completa, o loteamento ia ser clandestino. A gente j
tinha uma experincia aqui de So Paulo, do governo Figueiredo
Ferraz, que quis paralisar o crescimento urbano com uma exigncia
absurda: o loteamento popular tinha que ter toda a infraestrutura e os
loteadores ento no faziam legal, faziam o loteamento irregular para
escapar da exigncia, porque o mercado no possibilitava lanar um
lote todo infraestruturado a preo capaz de ser pago pelo cidado de
baixa renda. Ento com base neste diagnstico, tomamos a iniciativa
de propor: assegurar o espao pblico que so as porcentagens de
doao, os bens de uso comum do povo e deixar que a infraestrutura
viesse depois. E tambm a exigir que houvesse um cuidado com a
eroso de ruas com muita declividade, ento s nestes casos que a
lei federal exigia que devesse haver uma drenagem, uma
pavimentao para evitar que a rua ficasse to esburacada que
ficasse intransitvel, s em casos mais extremos. E aquelas
exigncias normais que j se tinham como no deixar lotear em rea
inundvel, em rea de risco, somente em declividade mxima
aceitvel que era 30%, enfim, estas regras normais e qualquer lei de
loteamento estadual ou municipal tinham. Ento isto a gente manteve
na lei federal (CAMPOS FILHO, Cndido Malta, em entrevista
concedida a autora em 30/03/2010).

O entendimento de Malta Campos era de que a obrigao e os custos de


implantao de infraestrutura no loteamento fossem do poder pblico, e no do
loteador. Neste sentido, era aceitvel que o loteador vendesse a terra urbanizada,
valorizada s custas do investimento pblico, mas que incorporasse privativamente
os ganhos desta valorizao. Seu argumento baseado em dois fatores: se esta
facilidade no fosse oferecida ao loteador, ou faltaria oferta de lotes ou estes seriam
lanados ao mercado clandestinamente.
Ainda sobre o controle da expanso urbana pela lei de loteamentos, Antonio
Claudio Moreira Lima e Moreira enfatiza que este estava diretamente ligado a
questo dos equipamentos pblicos:

A grande questo era a carncia de equipamentos pblicos. As


cidades dobravam a cada dez anos e o Estado no conseguia
acompanhar a oferta de equipamentos pblicos demandados com
esta velocidade. A tentativa do controle da expanso urbana para

125

minimizar o custo de infraestrutura e a necessidade de oferta de


equipamentos para as reas de expanso de loteamentos
(MOREIRA, Antonio Cludio Moreira Lima e, em entrevista
concedida a autora em 29/03/2010).

Os participantes do seminrio colocaram vrias questes que demandavam


a necessidade de discusso de uma lei federal sobre loteamentos, o conflito entre
legislaes era uma delas:

Existia um decreto federal de autoria de Hely Lopes Meirelles que


equiparava loteamentos a condomnios de 1967. Ento, a legislao
vigente para condomnios, que era mais recente que o decreto lei de
57, que estava em vigor, e estava criando muito problema com esta
lei de 64 que de condomnios. Esta situao estava a exigir uma
legislao mais atual para parcelamento do solo. O problema era as
reas pblicas. Pela legislao de condomnios, toda a rea de uso
pblico acaba ficando reas condominiais, e no de uso pblico,
enquanto o decreto de 57 falava que as reas de uso comum eram
pblicas. Esta dicotomia que estava dando problema precisava de
uma lei federal para resolver (MOREIRA, Antonio Cludio Moreira
Lima e, em entrevista concedida a autora em 29/03/2010).

Moreira faz referncia ao Decreto-Lei Federal 271/1967, especificamente a


ao artigo 3: Aplica-se aos loteamentos a lei 4.591 de 1964, equiparando-se o
loteador ao incorporador, os compradores de lote aos condminos e as obras de
infra-estrutura construo da edificao (BRASIL, 1967). A Lei n. 4.591/64 dispe
sobre o condomnio em edificaes e as incorporaes imobilirias, no tratando de
loteamentos, e sim do regime de propriedade de condomnios verticais. Porm, a
partir da DL 271, ao se comparar o loteador ao incorporador, a lei induziu a
interpretao de que os condomnios horizontais, que nada mais so do que
loteamentos fechados, pudessem ser regidos pela lei de condomnios em
edificaes e no pelas leis municipais de loteamento existentes. Permanece a
polmica da doao de reas pblicas colocada desde as primeiras dcadas do
sculo, como apresentado. Porm, neste caso, provocada por conflitos entre as leis
federais existentes.

126

Outro conflito apontado em relao lei sanitria do Estado de So Paulo,


tratada no captulo anterior. Domingos Theodoro de Azevedo Neto, na poca
urbanista do CEPAM, explana o que ocorria em So Paulo na aprovao de
loteamentos, ressaltando o porqu da necessidade de uma lei federal dentro deste
contexto, como exposto a seguir:

No Estado de So Paulo, havia uma confuso muito grande. So


Paulo tinha uma lei sanitria que j regulamentava loteamento.
Ento, em So Paulo havia uma confuso muito grande, se era o
Cdigo Sanitrio do Estado ou o municpio que se deveria obedecer.
E o municpio de So Paulo, como sempre, achava que a lei
municipal era mais importante que o Cdigo Sanitrio, por isto que
precisava de uma lei federal, para tirar a dvida. (AZEVEDO NETO,
Domingos Theodoro de, em entrevista concedida a autora em
31/03/2010).

Outro aspecto apontado como fundamental para que se aprovasse uma lei
federal era a falta de leis municipais de loteamento. Esta desregulamentao dos
municpios deixava a ao de loteadores totalmente livre ao gosto do interesse
privado, sem preocupao com a qualidade urbana das cidades, assim descrito por
Azevedo:

A questo do loteamento era um problema porque no tinha


regulao nenhuma para a maioria dos municpios. Ento, tinha um
dono de terra aqui na periferia e fazia o loteamento do jeito que ele
queria. No tinha nenhuma norma para ele, por exemplo, para deixar
uma praa pblica, para ter um lugar de lazer, no tinha nada, lote
mnimo, entendeu? No havia. O Hely definiu, acho que no livro dele,
O Direito de Construir, que as cidades eram ncleos de casas
cercadas de loteamentos por todos os lados. E no havia regra
nenhuma, o sujeito fazia o loteamento como queria, nem no ponto de
vista federal e nem no municipal. Quem mandava nos municpios
eram os loteadores. E at hoje, infelizmente, com toda a
regulamentao, so eles que comandam no municpio (AZEVEDO,
Eurico de Andrade, em entrevista concedida a autora em
01/04/2010).

127

Neste mesmo sentido, Cndido Malta explica que uma lei federal de
loteamentos era necessria para fortalecer o poder municipal no embate direto com
os loteadores:

Qual a idia de ter tambm na federal? A idia que o setor


imobilirio ele muito atuante em nvel municipal, quer dizer, os
interesses imobilirios so muito atuantes no nvel municipal. Ento
voc jogar a responsabilidade para o nvel municipal significa voc
colocar estas regras sob quase o comando dos interesses
imobilirios, porque eles quase que dominam, porque vereadores,
cheio de propriedades ou ligados as construtoras ou incorporadoras
muito comum (CAMPOS FILHO, Cndido Malta, em entrevista
concedida a autora em 30/03/2010).

Para o planejador urbano Luiz Carlos Costa35, o debate da regulao do


loteamento perpassa vrias dcadas em diferentes momentos da urbanizao. Em
entrevista concedida para esta pesquisa, Costa faz uma anlise da problemtica que
motivou uma gerao de urbanistas na luta por uma normatizao sobre
loteamentos, tendo a questo social da moradia como princpio norteador de suas
prticas profissionais e sociais.
Em seu depoimento, Costa destaca a intensidade do processo de
periferizao das grandes cidades, a partir da dcada de 1950, e o contexto social
em que se encontravam os trabalhadores que as ocupavam:

H uma primeira fase que podemos situar a importncia da Lei


Lehman. aquela em que houve o grande boom de crescimento
fsico da cidade. claro que isto aconteceu muito mais
pronunciadamente nos grandes centros que atraam populao nas
dcadas de 50, 60 e 70. Uma poca que houve uma industrializao
e uma expanso importante das aglomeraes urbanas. Este
processo tinha uma dimenso nacional, porque as cidades cresciam
na poca a taxas muito elevadas, de 4% a 5% ao ano, sustentadas
pela migrao basicamente do Nordeste e que contavam com o
grande incentivo do emprego, aqui em So Paulo, e da possibilidade,
35

Luiz Carlos Costa arquiteto urbanista, professor da Faculdade de Arquitetura da Universidade de


So Paulo. Na poca do Seminrio em Salvador, Costa trabalhava junto com Flvio Villaa na
Hidroservice-Engenharia de Projetos Ltda, (fonte: Plataforma Lattes CNPq).

128

de alguma forma, de instalao urbana, que j era histrica. E esta


forma, era basicamente o binmio loteamento clandestino e
autoconstruo. Ento, qualquer pessoa que viesse do Nordeste e
analfabeta que fosse ou pouco habilitada nos aspectos profissionais,
ela, ia encontrar na construo civil aquela possibilidade de comear
a se inserir no processo econmico da cidade num esquema que era
de auto-formao o cara vinha como pedreiro, como servente e
logo j resolvia seu problema de habitao, porque ele morava na
obra. Este o esquema mais clssico. Ento, logo que ele se
estabilizava um pouco mais, ele mandava vir o resto da famlia e
tratava de se livrar das vrias formas de aluguel que inicialmente
eram tentadas, tipo cortio, comprando um terreno. Da, viabilizava a
construo pelo emprego adicional da fora de trabalho que atravs
de muitos anos, at dcadas, ele aplicava na casa, at ela ficar
aceitvel. Como as casas eram implantadas em alguma forma de
loteamento, por mais imperfeito que fosse, o contexto da vizinhana
tambm, nestas dcadas seguintes, era objeto de ser aperfeioado.
Ele acaba ficando numa casa aceitvel, num terreno de tamanho
aceitvel e num ambiente que nas dcadas seguintes j tinham
conseguido, por via da ao pblica, ter algum tipo de infraestrutura
e um equipamento suficiente, embora incomparavelmente inferior ao
da cidade central, mas que resolvia o problema da sobrevivncia
(COSTA, Luiz Carlos, em entrevista concedida a autora em
30/03/2010).

Perante esta realidade, Costa relata a postura crtica de alguns urbanistas


que estavam pensando os problemas urbanos como uma questo social e que
estavam presentes no Seminrio sobre Uso do Solo e Loteamento em Salvador:

Nessa poca, vrios planejadores, certamente incluindo tanto


Antnio Cludio36 como Cndido37 ns tnhamos a certeza de que a
classe trabalhadora estava diante de um tipo de explorao injusta e
inaceitvel em termos de sociedade, porque o padro de vida neste
grande acampamento que era a periferia de So Paulo. O padre
Lebret chamava de grande acampamento a periferia de So Paulo,
que ele chamava desde 1957, que j existia e s aumentou. Essa
condio de vida era muito difcil e era uma condio que j se via
que era fruto da coerncia deste processo com as leis de mercado.
Quem tinha pouco dinheiro s podia comprar uma instalao urbana
de pouco valor, que significa baixa qualidade de infraestrutura, longa
distncia, etc, etc. Ento, diante destas conseqncias sociais
geradas e das conseqncias econmicas isso era comum, porque a
urbanizao nas grandes cidades se tornou uma coisa muito
onerosa. No s em termos do custo da locomoo, que era s
36
37

Antnio Cludio Moreira Lima e Moreira.


Cndido Malta Campos Filho.

129

nibus, praticamente, em distncias cada vez maiores, mas o custo


deste encargo pblico de equipar, implantar infraestrutura de todo
tipo: gua, luz, drenagem, iluminao pblica, etc, que era um custo
que o poder pblico no controlava. Quer dizer, ele surgia desse
processo bsico, perfeitamente lgico do ponto de vista do mercado,
mas inviabilizava uma ao suficiente e oportuna do poder pblico,
que estava sendo muito atrasado e sempre querendo apagar o fogo
das demandas sociais que surgia para a melhoria destes
loteamentos (COSTA, Luiz Carlos, em entrevista concedida a autora
em 30/03/2010).

Um importante aspecto no relato de Luiz Carlos Costa diz respeito s


discusses entre planejadores e polticos na tentativa de regular o loteamento:

Ento, planejadores e polticos tomaram algumas iniciativas para


controlar este processo e esta iniciativa foi a regularizao do mercado
de terras e do processo de loteamentos atravs de uma legislao
prpria. Esse fenmeno acontecia nas grandes cidades, com muito
mais importncia. Ento, no de se espantar que os que se mexiam
eram pessoas aqui de So Paulo, notadamente, mas tambm pessoas
do Rio, de Recife, de Salvador, um pouco de Fortaleza, que eram
pessoas que participaram de uma poro de atividades e eventos que
confluam para uma lei de controle que acabou sendo a Lei Lehman.
Tiveram alguns congressos, simpsios ou coisas assim, onde
participou, por exemplo, o Cndido38, as pessoas que circulavam em
torno do CEPAM, que era a Clementina39, o Duca40, o Z Osrio41. O
seminrio de Salvador foi um, mas eu acho que houve outros aqui em
So Paulo, mas no tenho muita certeza do que antecedeu. Houve
muita reunio prvia, de preparao do seminrio. A grande figura
deste processo foi o Hely Lopes Meirelles e o assistente dele na
poca, que era o irmo do Duca, o Eurico de Andrade Azevedo. Eles
trabalhavam em conjunto e o Hely era uma autoridade em legislao
urbana, sabia muito bem das coisas, um cara muito lcido (COSTA,
Luiz Carlos, em entrevista concedida a autora em 30/03/2010).

A posio poltica dos planejadores urbanos citados influenciou na forma de


anlise e enfrentamento do problema social, fruto dos loteamentos clandestinos:

38

Cndido Malta Campos Filho.


Clementina de Ambrosis.
40
Domingos Theodoro de Azevedo Neto.
41
Jos Osrio de Azevedo.
39

130

Havia tambm um certo sabor, um pouco revanchista das pessoas


mais de esquerda, de pegar os grandes exploradores do povo, de
alguma forma, porque eles estavam h trinta anos explorando a
populao. Mas uma coisa que a gente no era capaz de ver na
poca, por causa deste vis ideolgico, que eles cumpriam uma
funo importante para os explorados que era de viabilizar o cho,
porque eles eram, claramente, incapazes economicamente de
comprar um lote feito para o mercado, e muito menos uma habitao
pronta. Entretanto de qualquer maneira, tinha uma espcie de
obrigao cvica de fechar a questo do loteamento por todos os
lados, sabendo da vivacidade com que os caras agiam. claro que
havia diferentes graus de maldades nestes agentes. Uns eram
aqueles que vendiam, enganavam a populao claramente,
vendendo terras que no eram deles, eram griladas, obtidas
ilegalmente e depois o sujeito logo sofria as conseqncias, na
medida em que outros pretendentes da terra apareciam. Contudo
havia, tambm, os mais bonzinhos neste negcio, que pelo menos
faziam as partes fsicas do loteamento com certo rigor tcnico
mnimo para evitar a eroso, estas coisas mais destrutivas que
poderiam acontecer. E tinham outros que acabavam loteando
terrenos sem o mnimo de condio fsica de estabilidade,
principalmente em encostas e vias de declividade excessiva. De
qualquer maneira, estava l todo mundo querendo pegar o pessoal, e
da uma contribuio fundamental foi destes personagens: o Hely e o
Eurico que tinham muita clareza que nada aconteceria se o interesse
econmico no fosse atingido, de maneira frontal, de maneira
definitiva. Da a importncia de se conseguir criar uma situao que
atingisse os loteadores, mesmo depois de efetuadas as compras dos
lotes, quando o pessoal j estava dando no p, rapidamente,
querendo partir para outros empreendimentos. E assim, foi
conseguido (COSTA, Luiz Carlos, em entrevista concedida a autora
em 30/03/2010).

A partir do conjunto do relato de alguns participantes do Seminrio de


Salvador possvel extrair os temas fundantes que pautaram a necessidade de uma
lei federal de loteamentos no pas: a garantia das reas pblicas visando a
implantao de equipamentos, o controle da expanso urbana para equilibrar os
gastos do poder pblico em suprir as periferias quanto aos servios pblicos e
infraestrutura, o respaldo municipal no processo de aprovao de loteamentos, o
combate e a criminalizao do loteamento clandestino, e em alguns momentos, a
justia social.

131

3.1.2. O anteprojeto de lei municipal do CEPAM, a verso do anteprojeto de lei


federal sobre loteamento proposta e a verso aprovada

Nos anais do seminrio de Salvador, constam as leis discutidas no evento.


Alm da proposta do anteprojeto inicial, elaborado por Cndido Malta Campos Filho,
Bandeira de Mello e Jos Osrio Azevedo, h o projeto de lei municipal sobre
loteamento urbano, elaborado pelo CEPAM. Este documento comprova que alm do
anteprojeto contratado pelo SENAM, havia uma verso voltada para os municpios,
fruto do trabalho dos tcnicos do CEPAM, cuja discusso contribuiu para os debates
e para a verso final aprovada pelo evento.
Para efeito de anlise das propostas de lei, a verso preliminar do
anteprojeto de lei federal de loteamento, solicitada pelo SENAM e elaborada por
Cndido Malta Campos Filho, Bandeira de Mello e Jos Osrio de Azevedo, ser
utilizado o termo verso proposta. Para a verso que consta nos documentos de
recomendao do seminrio, ser utilizado o termo: verso aprovada.
O projeto de lei do CEPAM era destinado s prefeituras municipais e
disciplinava sobre loteamento, arruamento e desmembramento. Tratava de vrios
aspectos. Urbanisticamente, definiu que os parmetros de uso e ocupao do solo
dos loteamentos ou desmembramentos deviam ser subordinados s leis de
zoneamento municipais e adotava normas tcnicas relativas s vias de circulao,
quadras e lotes. Quanto aos procedimentos administrativos, estabelecia normas
detalhadas quanto documentao necessria para a aprovao, com objetivo de
instrumentalizar as prefeituras passo a passo quanto s documentaes, plantas e
informaes necessrias para o processo de aprovao de loteamentos. De uma
forma geral, essas exigncias j estavam presentes nos debates e nas legislaes
municipais de dcadas anteriores.
No entanto, este projeto de lei do CEPAM foi um marco como proposta de lei
de loteamento no tocante a exigncia de infraestrutura, como se pode comprovar
nos artigos em destaque:

132

Artigo 5. A Prefeitura indicar na planta apresentada as seguintes


diretrizes:
I as vias de circulao pertencentes ao sistema virio bsico do
Municpio;
II as faixas para o escoamento das guas pluviais;
III a rea e localizao aproximada dos espaos abertos
recreao pblica;
IV a relao dos equipamentos urbanos que devero ser
projetados e executados pelo interessado, os quais sero, no
mnimo, os j existentes nas reas limtrofes.
[...]
Artigo 8 - Satisfeitas as exigncias do artigo anterior, o interessado
apresentar o projeto Prefeitura e, se aprovado, assinar termo de
acordo, no qual se obrigar:
I a executar, no prazo fixado pela Prefeitura, a abertura das vias
de circulao e praas, com respectivos marcos de alinhamentos e
nivelamento, e equipamentos de infraestrutura, a que se refere o
artigo 5, item V, previamente aprovados pela Prefeitura.
[...]
1 - O prazo a que se refere o item deste artigo no poder ser
superior a dois anos, podendo a Prefeitura, a juzo do rgo
competente, permitir a execuo das obras por etapas, desde que se
obedea ao disposto no pargrafo seguinte.
2 - A execuo por etapas, s podero ser autorizada quando:
I o termo de acordo fixar o prazo total para a execuo completa de
obras do loteamento, e as reas e prazos correspondentes a cada
etapa;
II sejam executadas na rea, em cada etapa, todas as obras
previstas, assegurando-se aos compradores dos lotes o pleno uso e
gozo dos equipamentos implantados.
Artigo 9 - Como garantia das obras mencionadas no item I do artigo
anterior, o interessado caucionar, mediantes escritura pblica, uma
rea do terreno cujo valor, a juzo do rgo competente da Prefeitura,
corresponda, na poca da aprovao, ao custo dos servios a serem
realizados.
1 - No ato de aprovao do projeto, bem como na escrita de
cauo mencionada neste artigo, dever constar especificamente as
obras e servios que o loteador fica obrigado a executar no prazo
fixado no termo de acordo previsto no artigo7, findo o qual perder
em favor do Municpio a rea caucionada, caso no tiver cumprido
aquelas exigncias.
2 - Findo o prazo referido neste artigo, caso no tenham sido
realizadas as obras e os servios exigidos, a Prefeitura se obriga a
execut-los, promovendo a ao competente para a adjudicar ao seu
patrimnio a rea caucionada, que se constituir em bem dominical
do Municpio.
[...]
Artigo 12 Todas as obras e servios exigidos, bem como quaisquer
outras benfeitorias efetuadas pelo interessado nas vias e praas
pblicas e nas reas de usos institucionais, passaro parte integrante
do patrimnio do Municpio, sem qualquer indenizao, uma vez
concludas e declaradas de acordo, aps vistoria do rgo
competente da Prefeitura (CEPAM, 1968, p.3-6).

133

Este modelo de projeto de lei deixou a cargo da Prefeitura a definio de


quais so os equipamentos urbanos que deveriam ser executados pelo loteador.
Uma vez definida a relao dos equipamentos exigidos, como por exemplo:
abastecimento de gua, coleta de esgoto, rede de energia, era preciso elaborar um
projeto destes equipamentos que deveria passar por aprovao do poder municipal.
Posteriormente, deveria ser aprovado um cronograma de realizao das obras, cuja
garantia de execuo seria respaldada pela figura do caucionamento de lotes. No
caso de descumprimento do loteador das obras acordadas previstas no cronograma,
passaria ao domnio municipal as reas caucionadas. No caso de cumprimento das
exigncias, as obras e servios realizados dependeriam do aval da prefeitura e
finalmente passariam ao patrimnio da cidade.
Sem dvida, a previso da exigncia de infraestrutura ao loteador, bem como
os procedimentos de garantia de sua execuo, no anteprojeto de lei do CEPAM,
representaram um grande avano no tratamento desta matria pela legislao de
loteamento. O posicionamento do CEPAM frente a esta questo diferia totalmente
do defendido pelos autores do anteprojeto encomendado pelo SENAM, como
mostrado na justificativa do mesmo e no depoimento de Cndido Malta Campos
Filho. Na verso aprovada pelo seminrio, a exigncia dos equipamentos de
infraestrutura no foi includa, apesar do exemplo do anteprojeto do CEPAM.

Figura 6 Capa do Documento do Projeto de lei municipal sobre loteamento urbano,


elaborado pelo CEPAM.

134

A partir do documento utilizado por Antonio Cludio Moreira Lima e Moreira 42


durante o debate do seminrio, possvel registrar alguns pontos polmicos que
estavam na discusso. O termo parcelamento foi proposto em substituio do
loteamento, mas na verso aprovada permanece o loteamento. As anotaes de
Moreira Lima neste documento revelam que as principais exigncias vetadas no
seminrio foram as que se referiam s normas urbansticas.

Figura 7 Anotao sobre proposta do termo parcelamento e sobre discusso das


normas urbansticas.
Fonte: Documento Bsico de discusso utilizado no Seminrio Sbre Uso do Solo e
Loteamento Urbano, em Salvador, 1969 de Antnio Claudio Moreira Lima e Moreira, 2007.

42

Este documento foi gentilmente cedido pelo arquiteto para esta pesquisa.

135

O primeiro tpico do projeto de lei federal proposto no seminrio foi definir


claramente as reas passveis de serem loteadas, a fim de impossibilitar o
crescimento urbano em reas afastadas, distantes do ncleo das cidades, o que
encareceriam os custos de proviso da urbanizao.
Com este objetivo foi determinado que os loteamentos somente pudessem
ocorrer em reas urbanas ou de expanso urbana. A lei proposta tambm define em
que casos seriam considerados reas urbanas e de expanso urbana, de acordo
com o texto a seguir:

Art. 3. Para efeitos desta lei, considera-se rea urbana:


I a sede de municpio e reas circunvizinhas de edificao
contnua;
II as reas de edificao contnua de vilas e povoados;
III as reas focos de urbanizao, tais como aquelas que estejam
implantados estabelecimentos industriais, comerciais, educacionais,
culturais, recreativos, administrativos, de sade, de culto religioso, de
fontes hidrominerais e terminais de transporte.
Art. 4. Para efeitos desta lei, considera-se de expanso urbana:
I rea contgua urbana, em qualquer ponto, no raio de um
quilmetro;
II s reas de beira-mar ao longo da costa numa extenso de dois
quilmetros contados do bater do mar em mars vivas.
Art. 5 Ficam vedados loteamentos urbanos fora das reas definidas
nos artigos 3 e 4 (CEPAM, 1969a, p.115).

Na verso aprovada do seminrio, o estabelecimento da rea de expanso


urbana foi suprimido, delegando ao municpio sua definio, assegurada por lei
municipal. Desta forma, a garantia da contigidade da rea de expanso junto
rea urbana e o controle da abertura de frentes de expanso nas cidades foram
flexibilizados. Isto possibilitou a prtica de definio de permetros descontnuos e de
grande extenso, determinado pelos municpios. Com ausncia dos critrios que
fixam o conceito de expanso urbana, basta a lei municipal declarar qualquer rea
como expanso urbana e ela se torna passvel de se lotear.
Quanto s tipologias definidas tanto na verso proposta, como na aprovada,
permanece as figura do loteamento e desmembramento, j presentes no DL n.
271/1967.

136

A verso do anteprojeto de lei proposto determinava que as diretrizes


urbansticas e edilcias definidas por ele no prevaleceriam sobre as dos planos
diretores e outras legislaes municipais, mas seriam obrigatrias na ausncia
destas e nos temas que estas fossem omissas. Outro aspecto que deveria ser
considerado era a vinculao do repasse das cotas do Fundo de Participao dos
Municpios pela Unio: o municpio que, tendo uma populao urbana superior a dez
mil habitantes no incorporasse em suas regulaes urbansticas as disposies da
lei de parcelamento, teria seu repasse de verba cancelado. O artigo 8 abordou em
quais casos seria considerada a existncia de um plano diretor, exigindo um escopo
mnimo de contedo relativo ao uso do solo, como demonstrado a seguir:

Art. 8. Para nenhum efeito legal ser considerado Plano Diretor de


Municpio o planejamento que, nos preceitos relativos utilizao do
solo para fins urbanos, deixar de inscrever disposies sobre:
I definio de reas urbana e de expanso urbana;
II zoneamento de reas para uso exclusivo ou misto de carter
residencial, comercial, industrial, cvico, cultural e para outras
utilizaes coletivas;
III sistema virio, passagem de pedestres e logradouros pblicos
com suas dimenses e caractersticas;
IV reserva de reas verdes e florestais, quando necessrias;
V casos especiais de superquadras, conjuntos habitacionais,
industriais, comerciais, recreativos e outros de interesse da
comunidade, quando necessrios (CEPAM, 1969a, p.46).

A inteno foi no s condicionar a normatizao de loteamentos a outros


instrumentos de planejamento urbano local, mas tambm estipular um roteiro
mnimo de questes relacionadas ao uso do solo a serem tratadas no plano diretor
do municpio. O vnculo da verba do Fundo de Participao dos Municpios
objetivava a subordinao irrestrita das prefeituras s regras da lei, uma vez que as
que no a incorporassem teriam suas receitas comprometidas. Porm, estes dois
aspectos tratados na verso proposta no permaneceram na verso final aprovada
no seminrio.
Muitas foram as normas urbansticas discutidas e propostas pela verso
original deste anteprojeto de lei de parcelamento do solo, mas que foram excludas
na verso aprovada. A definio dos percentuais de destinao de reas pblicas
137

exigida dos empreendedores foi uma das mais importantes, mas outras normas
revelam a preocupao urbanstica quanto ao uso e ocupao do solo. Do artigo 9
ao 22, o texto jurdico definiu os requisitos urbansticos que os loteamentos
deveriam seguir, com destaque quanto: a) definio de reas mnimas para o
sistema virio, equipamento comunitrio de espaos livres de uso pblico; b)
parmetros para dimensionamento de quadras e sistema de circulao; c) restries
geolgicas para o parcelamento; d) reservas de faixas non aedificandi; e)
parmetros especficos de uso e ocupao do solo para habitao de interesse
social.
Dos diversos artigos propostos43 quanto s normas urbansticas, o texto da
verso aprovada foi bastante resumido, deixando para a competncia municipal seu
detalhamento. Quanto s reas pblicas, apenas estipulou o percentual mnimo e
mximo do total da rea a ser destinada, no descriminando o quanto deste total
seria para o sistema de circulao, para equipamentos urbanos e comunitrios e
para os espaos livres. Foi preservada a necessidade de se reservar faixas no
edificveis ao longo de guas correntes e faixas de domnio pblico ao longo de
rodovias, ferrovias, dutos e orla martima, mas tendo seu dimensionamento
determinado pelas prefeituras. O poder pblico poderia exigir outras faixas no
edificveis para implantao da rede de gua e esgoto e outros equipamentos, uma
vez que no foi includa que esta obrigao era do loteador.
Quanto s vias de circulao, apenas procurou assegurar que estas
deveriam se articular com as adjacentes e se harmonizarem com a topografia local.
Por fim, permaneceram as definies de equipamento urbano e comunitrio com a
seguinte redao:

Consideram-se comunitrios os equipamentos de educao, sade,


administrao e equivalentes. [...]. Entendem-se por equipamento
urbano os sistemas de abastecimento de gua, servio de esgotos,
energia eltrica, coletas de guas pluviais, rede telefnica e gs
canalizado (CEPAM, 1969a, p.120).

43

Ver ANEXO 6 verso proposta no Seminrio Sbre Uso do Solo e Loteamento Urbano, 1969

138

Outra contribuio significativa para as administraes municipais, presente


no anteprojeto proposto e tambm na verso aprovada pelo seminrio, foi a
definio de como deveria ser elaborado um projeto de loteamento: as informaes
mnimas necessrias sobre a gleba, a responsabilidade tcnica do projeto, o papel
da prefeitura quanto s diretrizes para o traado dos lotes, do sistema virio, dos
espaos pblicos e das rea reservadas para os equipamentos urbanos e
comunitrios; o prazo mximo para os trmites de anlise e aprovao e as
informaes obrigatrias do projeto de parcelamento. Estes procedimentos j
estavam bastante detalhados no Projeto de Lei Municipal do CEPAM. Grande parte
destas definies foi aprovada na Lei Federal 6.766/79 e balizam os trmites de
aprovao de parcelamento do solo de muitas prefeituras brasileiras.
No entanto, o maior avano da verso proposta para a verso aprovada foi
a incluso da penalizao dos loteadores clandestinos, especialmente a partir de
dois artigos. Primeiramente, a penalidade proposta deu-se a partir da possibilidade
do no pagamento das prestaes e da defesa do comprador e lotes no caso de
loteamentos clandestinos. Alm da obrigatoriedade do registro dos loteamentos, o
anteprojeto aprovado propunha que o adquirente do lote pudesse cessar os
pagamentos das prestaes, caso o loteamento no tivesse sido registrado. A
obrigatoriedade dos pagamentos s voltaria a ocorrer aps a regularizao
cartorria. Aps trs anos, se o registro do empreendimento no tivesse ocorrido,
seria considerada automaticamente quitada a dvida do adquirente, conforme
definido pelo artigo abaixo:

Artigo 38 O adquirente de lote, verificado que o loteamento no se


acha inscrito, poder suspender os pagamentos das prestaes
restantes e notificar o loteador para suprir a falta no prazo mximo de
trs anos.
1 - Uma vez inscrito o loteamento, as prestaes podero ser
novamente exigidas, no correndo juros nem correo monetria
desde a data da suspenso dos pagamentos.
2 - Escoado o prazo de trs anos sem a inscrio, o contrato
estar quitado (CEPAM, 1969a, p.123).

139

Foi tambm proposto que a prefeitura, ao tomar conhecimento da existncia


de loteamentos clandestinos, poderia promover a regularizao e solicitar do
loteador todas as despesas.
Posteriormente, na verso aprovada no seminrio, foi includo um captulo
especfico que no estava contemplado na verso original de autoria de Cndido
Malta Campos Filho, Bandeira de Mello e Jos Osrio da Silva, que tratou dos
aspectos finais e teve a seguinte redao:

CAPITULO IX
Disposies Penais e Finais
ART. 57 - crime contra a economia popular promover loteamento
urbano fazendo, em proposta, contratos, prospectos ou comunicao
ao pblico ou aos interessados, afirmao falsa sobre a observncia
dos preceitos desta lei.
Pena: Recluso de um a quatro anos e multa de cinco a cinqenta
vezes o maior salrio mnimo legal vigente no pas.
1 - Incorrem na mesma pena o loteador ou seus mandatrios, bem
como os diretores ou gerentes de sociedade loteadora ou corretora,
que, em proposta, contrato, publicidade, prospecto, relatrio, parecer,
balano ou comunicao ao pblico ou a compradores de lotes,
candidatos ou proponentes, fizerem afirmao falsa sobre a
legalidade do loteamento.
2 - O julgamento destes crimes ser da competncia do Juzo
singular, aplicando-se os artigos 5, 6 e 7 da Lei n. 1521, de 26-221951.
ART. 58 contraveno relativa economia popular, punvel na
forma do artigo 10 da Lei n 1.521, de 26-12-1951, vender ou receber
proposta de compra, sem previamente satisfazer as exigncias
constantes desta lei.
ART. 59 Os rgos de informao e publicidade que divulguem
propaganda de parcelamento de terreno urbano que no observou as
exigncias desta lei, sujeitar-se-o multa em importncia
correspondente ao dobro do preo pago pelo anunciante, a qual
reverter em favor da municipalidade do local do imvel.
ART. 60 Os loteamentos j aprovados na Prefeitura Municipal, na
data da publicao desta lei, no sero por ela atingidos.
ART. 61 Esta lei entrar em vigor na data de sua publicao,
revogados o Decreto Lei n 58, de 10-12-37, o Decreto n 3.079 de
15-9-38 as disposies em contrrio e o Decreto n 271, de 28-2-67
(CEPAM, 1969a, p.125 e 126).

140

A incluso das penalidades ao loteador clandestino no anteprojeto de lei foi


proposta nos debates e durante a realizao do seminrio, e assim descrita por
Cndido Malta Campos Filho:

Da eu propus e acabou sendo aceito que deveria ter uma


penalidade forte para os loteadores considerados irregulares. E a
proposio que ns j levamos no nosso projeto de lei da
suspenso do pagamento das prestaes por parte dos compradores
e com isto pressionar o loteador a regularizar seu loteamento,
cumprir a lei. Esta questo acabou sendo aprovada com a figura do
crime urbanstico. O nome jurdico no bem este, mas um nome
muito prximo deste. a figura de crime, se voc no considera, no
cria uma figura jurdica de crime, voc no pode penalizar por crime.
A idia de criminalizao implica numa lei federal existir a o crime
respectivo. Se no existisse este crime no tinha como punir o
loteador. Ento foi criada na lei a figura do crime ao mesmo tempo
em que se criava mecanismo que possibilitava o depsito por parte
do comprador (CAMPOS FILHO, Cndido Malta, em entrevista
concedida a autora em 30/03/2010).

O combate clandestinidade de loteamentos e a necessidade da


penalizao do loteador clandestino j estava colocada desde dcada de 1930, por
Lysandro da Silva no I Congresso de Habitao de So Paulo, como mostrado
anteriormente. No entanto, de acordo com a pesquisa, este o primeiro registro de
um anteprojeto de lei federal que define claramente como crime contra economia
popular a ao do loteador clandestino, prevendo fortes penalidades, inclusive a
recluso do mesmo.
Alm de trazer a proposta e a discusso de uma lei federal sobre
loteamento, o Seminrio sobre Uso do Solo e Loteamento Urbano, realizado em
Salvador, se destaca por criminalizar e definir penalidades para o loteador
clandestino.
O seminrio concludo com a redao de recomendaes sobre as
temticas abordadas. So encaminhamentos no tocante ao tema do loteamento:

141

I Quanto ao Loteamento Urbano


1.
O projeto elaborado pelos Srs. Prof. Cndido Malta Campos
Filho, Prof. Celso Antnio Bandeira de Mello e Bel. Jos Osrio de
Azevedo Jnior representa uma contribuio tcnica e jurdica
importante regulamentao dos loteamentos urbanos. Aps o seu
debate, o Seminrio aprovou-o com as modificaes constantes do
texto em anexo.
2.
Quanto s normas municipais sobre Loteamento Urbano, o
Seminrio recomenda que sejam aproveitadas as diretrizes
urbansticas contidas no projeto original, para posteriores
consideraes.
II Quanto ao Uso do Solo
I - A imposio dos tributos municipais, pode ser instrumento de
atuao extrafiscal, com os seguintes objetivos:
[...]
c) Os loteadores que reservarem lotes para si, com objetivos de
especulao imobiliria, podero ser obrigados por lei ao pagamento
do Imposto Territorial Urbano com alquotas ais elevadas, de
aplicao progressiva ou no, levando-se em considerao a
quantidade de lotes reservados (CEPAM, 1969a, p.113).

Alm da aprovao do anteprojeto de lei, a mesa sobre Uso do Solo


recomendou a aplicao do IPTU Progressivo para combater a especulao
imobiliria de loteamentos e direcionar a ocupao do solo e o controle da expanso
urbana de acordo com o interesse do poder pblico.
Aps o seminrio de Salvador, o anteprojeto aprovado foi encaminhado ao
executivo federal, onde ficou paralisado, como demonstra o depoimento de Antnio
Claudio Moreira Lima e Moreira:

Aps a aprovao no seminrio, o anteprojeto foi objeto de


publicao pelo SENAM e depois pelo SERFHAU Servio Federal
de Habitao e Urbanismo que fazia parte do sistema BNH, mas
simplesmente foi para gaveta. (MOREIRA, Antonio Cludio Moreira
Lima e, em entrevista concedida a autora em 29/03/2010)

142

Figura 8 Capa da Publicao sobre o Seminrio sobre Uso do solo e Loteamento


Urbano. CEPAM, 1969.

3.2. O Simpsio Homem e Cidade

Em 1974, ocorreu a Criao da CNPU Comisso Nacional de Regies


Metropolitanas e Poltica Urbana onde foram retomados os estudos sobre uma
proposta de lei federal sobre loteamentos no pas. A CNPU foi criada pelo governo
federal para acompanhar a implantao do sistema de regies metropolitanas de
So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e
Fortaleza, que haviam sido criadas no ano anterior pela Lei complementar n
14/1973. A CNPU tinha como finalidade propor diretrizes, estratgia e instrumentos
da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, bem como acompanhar e avaliar
sua execuo (BRASIL, 1974, art 1). O Ministrio do Interior era incumbido em dar
apoio tcnico e administrativo a CNPU.

143

A CNPU juntamente com a EMPLASA44 Empresa Paulista de


Planejamento Metropolitano da recm criada regio metropolitana de So Paulo, sob
a presidncia de Dr. Eurico de Andrade Azevedo refizeram o anteprojeto de lei
loteamento do Seminrio Sbre Uso do Solo e Loteamento Urbano, concretizado em
Savador. Nesta proposta, destaca-se o trabalho dos tcnicos do Sistema de
Planejamento e Administrao Metropolitana de So Paulo SPAM45, com a
colaborao do Prof. Jos Ignsio Botelho de Mesquita da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo, responsvel pelos aspectos civis e o Professor Damsio
Evangelista de Jesus, na parte criminal. (SENADO FEDERAL, 1977m).
Entre 26 e 28 de novembro de 1975, foi realizado em Braslia o Simpsio
Homem e Cidade, por iniciativa da Fundao Milton Campos, presidida na poca,
pelo Deputado Marco Maciel. A Fundao Milton Campos uma entidade civil,
criada meses antes da realizao do simpsio e destinava-se a realizar pesquisas e
estudos polticos para assessorar a extinta ARENA Aliana Renovadora
Nacional.46 Tinha como objetivos promover atividades de estudo e reflexo para
assessorar a organizao deste partido, em sintonia com o programa partidrio.
(FUNDAO MILTON SANTOS, 1975, v.II, p. 597).
O evento contou com a participao de 779 inscritos, sendo 46 senadores e
250 deputados de todos os estados brasileiros, alm da presena do presidente de
repblica Ernesto Geisel. A maioria dos participantes era composta por prefeitos,
secretrios de planejamento e integrantes de cmaras legislativas municipais e
estaduais. A participao tcnica foi mais tmida do que a poltica, mas alguns
rgos tcnicos foram representados como, por exemplo: CNPU - Comisso
Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana, IPEA Instituto de Pesquisa
44

A EMPLASA Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano SA foi criada em 1975, para tratar
dos assuntos de interesse metropolitano, em especial apoiar o planejamento, organizao e
coordenao dos servios comuns entre os municpios da metrpole de So Paulo, por meio de
assessorias tcnicas em planos, projetos e estudos (fonte: www.emplasa.sp.gov.br).
45
O SPAM Sistema de Planejamento e de Administrao Metropolitana era formado pela Secretaria
dos Negcios Metropolitanos, CODEGRAN Conselho Deliberativo da Grande So Paulo,
CONSULTI Conselho Consultivo Metropolitano de Desenvolvimento Integrado da Grande So
Paulo, EMPLASA Empresa Paulista de Planejamento Metropolitana SA e FUMEFI Fundo
Metropolitano de Financiamento e Investimento.
46
Aps o Golpe Militar, em 1965 o Ato Institucional n. 2 e sua regulamentao pelo Ato
Complementar n. 4, decretados pelo Regime Militar, instituem o regime bipartidrio no pas,
proibindo o pluripartidarismo. A partir desta data, no Brasil criam-se dois partidos: ARENA - Aliana
Renovadora Nacional, o partido do governo ou chamado situacionista e o MDB Movimento
Democrtico Brasileiro, o partido da oposio. Somente em 1979, o pluripartidarismo restaurado no
pas e a ARENA transforma-se no PDS - Partido Democrtico Social.

144

e Economia Aplicada, e CEPAM Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao


Municipal , BNH Banco Nacional de Habitao, o SUDAM Superintendncia de
Desenvolvimento da Amaznia, e GEIPOT Grupo de Estudos para a Integrao da
Poltica de Transporte. Tratou-se de um evento sobre poltica urbana, proposto pela
iniciativa do legislativo e vinculado ao partido de apoio ao governo, durante o regime
militar.
Diferentemente do seminrio de Salvador, os trabalhos do simpsio foram
conduzidos majoritariamente por representantes polticos e no de tcnicos ligados
ao governo. As conferncias e os debates do simpsio foram posteriormente
publicados pela Fundao Milton Campos

Figura 9 Capa do Documento Bsico do Simpsio sobre poltica urbana da


Fundao Milton Campos, 1975.

O simpsio foi estruturado em conferncias tratadas em painis, e debates


realizados por grupos de trabalhos. A abertura do evento se deu pela conferncia do
presidente da repblica que afirmou: Em certo sentido, a expanso urbana , por
excelncia, o grande tema do Brasil moderno, em nossa poca. (FUNDAO

145

MILTON CAMPOS, 1975, vol. I, p. 17). O discurso presidencial vinculou a


necessidade da discusso da poltica urbana do evento ao II PND Plano Nacional
de Desenvolvimento, que definia cinco diretrizes bsicas:
1. Conteno e ordenamento das regies metropolitanas de So Paulo e Rio
de Janeiro;
2. Disciplina do crescimento das metrpoles de Porto Alegre, Curitiba e Belo
Horizonte, por intermdio de um planejamento rigoroso de uso do solo em
especial atividade industrial e sistema de transporte coletivo;
3. Ordenao do crescimento e a dinamizao econmica e dos
equipamentos sociais de Salvador, Recife, Fortaleza e Belm;
4. Estmulo ao desenvolvimento das cidades de porte mdio, coordenando
os investimentos em infraestrutura e seu potencial de atrao de
atividades produtivas, com objetivo de desconcentrao da rede urbana.
5. Capacitao de cidades de pequeno porte para auxlio no desempenho
de atividades urbanas de apoio s atividades agroindustriais, em especial
as da Amaznia e do Centro-Oeste.
O Presidente Geisel tambm ressaltou a criao da CNPU Comisso
Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana que era responsvel pela
superviso e orientao nacional das diretrizes acima. Geisel encerra a conferncia,
afirmando que o simpsio era uma iniciativa poltico-partidria com o objetivo de
debater a poltica de desenvolvimento urbano executada pelo seu governo.
As demais conferncias foram agrupadas em trs grandes painis: a) os
aspectos polticos da urbanizao; b) o modelo brasileiro de desenvolvimento e
urbanizao; e c) a poltica urbana para o pas. Os debates, nos quais ocorreram as
discusses sobre loteamentos urbanos, foram agrupados nas seguintes temticas:
a) problemas habitacionais; b) transporte coletivo; c) poltica de uso do solo, d)
desenvolvimento social e urbano, e) infraestrutura; f) poluio; g) urbanizao e
municpios brasileiros; h) poltica para plos secundrios; e i) mecanismos
institucionais para as regies metropolitanas.
O sistema urbano brasileiro havia se alterado com a criao das regies
metropolitanas a partir da Lei Complementar n. 14 de 1973. Em relao ao
Seminrio Sbre Uso do Solo e Loteamento Urbano, de 1969, h uma modificao
na abordagem da discusso sobre o processo de urbanizao: a discusso dos
146

temas urbanos feita a partir das metrpoles, como ilustrado no discurso


presidencial de abertura do simpsio:

A cidade passou a responder pelo grosso da produo nacional (85%


do PIB) e constituiu a vanguarda do processo de industrializao e
modernizao econmica do Pas [...]. Por outro lado, tal processo de
urbanizao, rpido e descontrolado, descontrolado talvez, porque
rpido demais caracterizou-se por um complexo de desequilbrios:
desequilbrio entre o poderio econmico das cidades, principalmente
no caso de reas metropolitanas, e a sua infra-estrutura, em
particular, a social; desequilbrio, igualmente, entre o ritmo acelerado
de crescimento das metrpoles, de forma prematura talvez, de um
lado, e, de outro lado, a excessiva pulveraziao de pequenas
cidades, desprovidas de substncia econmica e do mnimo
indispensvel de servios sociais [...]. O resultado foi que se
acumularam tenses, principalmente nas regies metropolitanas.
(FUNDAO MILTON CAMPOS, 1975, vol.I, p.17-18).

O grupo de trabalho sobre Poltica de Uso do Solo foi presidido pelo


deputado Antonio Florncio de Queiroz e contou com trs expositores que
fomentaram o debate: Roberto Cerqueira Cesar, ento secretrio para Assuntos
Metropolitanos do governo paulista, Lcio Gomide Loures, engenheiro sanitarista e
consultor de urbanismo e Almir Fernandes, arquiteto do INPS Instituto Nacional de
Previdncia Social. Durante os debates, destacou-se a participao do Eurico de
Andrade Azevedo, na poca, presidente da EMPLASA.
A palestra de Roberto Cerqueira Csar enfocou o processo descontnuo
de urbanizao existente na regio metropolitana paulista, que produzia vazios para
valorizao imobiliria capazes de abrigar 6 milhes de habitantes, adotando uma
forma de crescimento que aumentava o custo de infraestrutura urbana e penalizava
os menos favorecidos. Considerava que So Paulo se estruturava dentro de um
modelo de distribuio demogrfico socialmente injusto, economicamente errado e
administrativamente invivel. Defendia que tal processo guardava estreita relao
com o parcelamento do solo (FUNDAO MILTON CAMPOS, 1975, vol. II. P. 101).

O solo urbano tem um significado socialmente muito elevado para


ser apenas objeto de especulao imobiliria. Um ltimo aspecto
147

que cabe ressaltar e que no est desligado da realidade acima


apontada, uma vez que um dos indutores do espraiamento
exagerado e indesejvel do aglomerado urbano, a necessidade
de melhor controle, pelo Poder Pblico, do processo de
parcelamento do solo loteamentos. (FUNDAO MILTON
CAMPOS, 1975, vol. II, p. 101).

Roberto Cerqueira Csar reforou a necessidade de um maior controle


sobre o parcelamento do solo urbano retratando como calamidade pblica a
situao criada pelos loteamentos clandestinos (FUNDAO MILTON CAMPOS,
1975, vol. II. P. 100) em So Paulo. Na sua concepo, a proliferao dos
loteamentos clandestinos era produto da ausncia de meios legais de controle
municipal, fazendo com que, sistematicamente, as prefeituras passassem por
situaes

desmoralizantes

ao

serem

obrigadas

oficializar

loteamentos

clandestinos devido inexistncia de aparato legal eficaz para coibir tais


loteamentos. Alertou sobre a necessidade de solicitar aos legisladores federais o
enfrentamento da clandestinidade e respaldar os municpios na punio das
infraes relativas aos loteamentos.

Tais sanes no podem ser impostas apenas por posturas


municipais. Dada a gravidade social do problema gerado,
absolutamente indispensvel que a legislao federal enquadre
de forma adequada este tipo de infrao dando ao poder local
no caso o Municpio meio de uma ao repressiva realmente
eficaz (FUNDAO MILTON CAMPOS, op. cit., p. 101).

Durante os debates, Cerqueira Csar relatou que em So Paulo, houve


instaurao de alguns processos contra os loteadores clandestinos, porm o
mximo que o poder pblico municipal conseguia realizar, fundamentado na
legislao vigente, era apenas multas irrisrias ao loteador. Posteriormente, a
sano era voltada pelo comprador de lote e no o produtor. O adquirente no
conseguia aprovar as plantas, obter alvars e no usufrua dos benefcios das obras
pblicas, vedadas em loteamentos clandestinos.

148

Nesse sentido, acho que seria extremamente importante uma


legislao federal disciplinando a matria e cominando penalidades
severas, para que o Poder Pblico tenha condies de forma
adequada contra este tipo de atividade. Ouso dizer que se tornaria
quase um heri nacional o Deputado que levantasse essa bandeira
(FUNDAO MILTON CAMPOS, 1975, vol. II, p. 123).

Para ilustrar a necessidade de regulao mais restritiva ao tema, Cerqueira


Csar relatou uma experincia que passou juntamente com o Dr. Eurico de Andrade
Azevedo, ento presidente da EMPLASA. A Secretaria de Negcios Metropolitanos
de So Paulo juntamente com a EMPLASA realizaram em 1975 o I Simpsio A
Comunidade Pergunta, com o objetivo de travar um dilogo entre o poder pblico e
Sociedades Amigos de Bairro. Foram dois dias de debates onde mais de 500
Sociedades de Amigos de Bairro estavam representadas. Entre quatro temas
escolhidos, o uso do solo foi o mais debatido.

Quando o Dr. Eurico de Andrade Azevedo, respondendo a uma


pergunta de um dos debatedores, disse ser necessria uma
legislao que permitisse pr na cadeia os loteadores clandestinos, o
teatro inteiro havia cerca de 1.000 pessoas presentes aplaudiu de
p. (FUNDAO MILTON CAMPOS, op. cit.: 125)

O prprio Eurico de Andrade Azevedo, tambm presente no Simpsio


Homem e Cidade, durante os debates, fez uma explanao sobre os limites do
poder municipal no combate clandestinidade dos loteamentos. Segundo sua
explicao, em 1975, de acordo com a legislao vigente, loteamento clandestino
era considerado crime contra a economia popular. Uma vez instaurado inqurito
contra o loteador clandestino a partir da denncia do poder pblico municipal, o
judicirio indagava ao comprador do lote se ele havia tido prejuzo na aquisio do
bem. O adquirente, respondia negativamente, afirmando inclusive que havia
comprado o lote por um determinado valor e este havia valorizado muitas vezes em
relao ao preo pago originalmente. O poder judicirio entendia que no havia
ocorrido crime contra a economia popular e decretava o arquivamento do processo.

149

Eurico de Andrade Azevedo relata que juntamente com Cerqueira Csar


havia encaminhado formalmente a CNPU uma sugesto de que a realizao de
loteamento clandestino, bem como sua propaganda de venda fosse considerada
crime formal, sendo que poderia ser denunciado por qualquer cidado, no somente
pela prefeitura.
Lcio Gomide Loures, em sua exposio, defendeu que as medidas de
conteno dos problemas da urbanizao deveriam prevalecer sobre as corretivas
em todos os nveis de governo, assim como as medidas de preveno deveriam
anteceder a ocupao do solo. Somente a partir do poder normativo do controle do
uso do solo seria possvel que o interesse coletivo prevaleasse sobre o individual.

Todavia, no mais concebvel que uma legislao de fundo


meramente mercantil e sem qualquer contedo urbanstico prevalea
na determinao de nossas malhar urbanas, dentro das perspectivas
da intensa urbanizao. Vimos anteriormente algumas de suas
conseqncias, incentivadas muitas vezes por Municpios que, numa
viso imediatista, procuram no Imposto Predial e Territorial Urbano
uma forma de aumentar as suas receitas, permitindo os
desdobramentos de reas capazes de acomodar dezenas de vezes a
populao da sede (FUNDAO MILTON CAMPOS, 1975, vol. II, p.
105).

Lcio Gomide Loures ressaltou que no I Simpsio Nacional de Poltica


Urbana j havia sido apontado que disposies legais a respeito da poltica de uso
do solo deveriam ser elaboradas dentro da legislao federal, em especial a
referente ao parcelamento da terra. Destacou ainda que a legislao vigente datava
de 1937 e que mesmo com as tentativas de alterao advindas do DL 271/67 a
legislao sobre loteamentos no pas permaneciam sobre a abordagem do direito de
propriedade. Lcio Gomide Loures defendeu que era preciso uma lei onde
predominasse o interesse pblico sob o individual. Outro aspecto tratado foi a
necessidade da reviso de conceitos e definies relativas a reas urbanas e de
expanso urbana; transformao da terra rural em urbana e redefinio das
atribuies do Estado e da Unio nas leis sobre uso do solo.
Nos debates foi colocada enfaticamente a dificuldade do poder pblico em
desapropriar terras para implantao de infraestrutura, equipamentos pblicos e
150

reas industriais. Jorge Guilherme Francisconi fomentou a discusso ao colocar que


ao se pensar em loteamentos, a tendncia sempre tratar de periferias e reas de
expanso, porm, os investimentos pblicos no esto na periferia, e sim no centro
da cidade, onde ocorriam re-investimentos sistemticos na ampliao de redes de
gua e esgoto. Estes re-investimentos em reas j infraestruturadas drenavam o
dinheiro dos servios nos loteamentos da periferia. Props para minimizar este
problema, uma legislao que definisse a intensidade mxima do uso do solo.
Eurico de Andrade Azevedo complementando a discusso defendeu que o
empreendedor de edifcios verticais tambm contribusse com doao de espaos
destinados a equipamentos urbanos, da mesma forma que as legislaes municipais
cobrassem dos loteadores a destinao de percentual para estes equipamentos. A
dificuldade do poder pblico na aquisio de reas para implantao de
infraestrutura e equipamentos pblicos foi debatida, mas a soluo encaminhada
pelo grupo de trabalho foi a reviso da lei de desapropriao. Em nenhum momento
foi cogitado a regulamentao federal de doao de reas pblicas ou a
obrigatoriedade de implantao de infra-estrutura por parte dos loteadores, como no
Seminrio Sbre Uso do Solo e Loteamento Urbano, realizado em Salvador.
Aps as conferncias e debates do grupo de trabalho Poltica de Uso do
Solo, foram relatas as seguintes proposies:

a) Legislao federal para disciplinar o uso do solo, abrangendo seu


parcelamento, direito de construir, zoneamento, intensidade de uso,
infra-estrutura e equipamentos urbanos, terrenos de marinha, etc.
b) Aperfeioamento
da
legislao
sobre
desapropriao,
particularmente no que concerne o interesse social, tendo em conta a
melhor utilizao do solo urbano.
c) Adaptao do aparato legal para que o BNH tenha suas
finalidades ampliadas para a execuo de uma poltica de uso do
solo;
d) Reformulao da legislao penal para conceituar como crime
formal a realizao de loteamento clandestino (FUNDAO MILTON
CAMPOS, 1975, vol. II, p. 521).

partir das discusses, pode-se

comprovar que o

combate da

clandestinidade com medidas penais ao loteador foi enfaticamente colocado. A

151

criminalizao do loteador clandestino j tinha sido sugerida no anteprojeto


aprovado no Seminrio Sbre Uso do Solo e Loteamento Urbano. Eurico de
Andrade Azevedo, presente em Salvador e tambm neste simpsio, deu
continuidade a este debate onde a diretriz em considerar como crime a prtica de
lotear ao arrepio da lei foi reiterada.
A contribuio mais contundente deste simpsio em relao legislao do
parcelamento do solo foi o encaminhamento da necessidade de uma legislao
federal sobre o tema. No entanto, sua recomendao j estava colocada desde
1940, como demonstrado no captulo anterior. A novidade que a partir do Simpsio
O Homem e a Cidade a demanda por uma lei federal que disciplinasse o loteamento
estava fortemente respaldada por representantes do poder legislativo 47 em um
evento promovido pelo partido do governo em exerccio.
Aps o Simpsio O Homem e a Cidade de 1975, somente em maro de
1977 foi encaminhado Cmara Federal o Projeto de Lei n. 18 de autoria do
senador Otto Lehman que culminou na aprovao da Lei Federal n. 6.766, em
1979.
possvel registrar os encaminhamentos e discusses que ocorreram neste
intervalo a partir do documento da justificativa do Projeto de Lei n. 18/77 que consta
nos documentos do Senado e pelos relatos de tcnicos que estavam envolvidos
neste processo.
Segundo a verso presente na justificativa do Projeto de Lei n 18/77, o
arquiteto Roberto Cerqueira Csar, ento Secretrio de Negcios Metropolitanos do
Estado de So Paulo, com o jurista Eurico Andrade de Azevedo, aps participarem
ativamente do Simpsio O Homem e a Cidade, relataram que um anteprojeto de lei
estava sendo elaborado com a contribuio de importantes tcnicos e juristas de
vrios estados do pas. Aps o simpsio, ocorreram reunies entre Roberto
Cerqueira Csar seus assessores e ento senador Otto Lehman para reviso do
anteprojeto de lei. Em 11 de maro de 1977, o senador Otto Lehman encaminha
para a Cmara dos Deputados, o Projeto de Lei n. 18/77 que dispe sobre o
47

Ao comparar a lista de participantes do Seminrio Sbre Uso do Solo e Loteamento Urbano,


realizado em Salvador, e o Simpsio O Homem e a Cidade, possvel identificar que o pblico
participante bastante diverso, apesar da temtica sobre uso do solo estar na pauta de discusso
dos dois eventos. O primeiro contou com a participao majoritria de tcnicos de rgos
governamentais e o segundo de representantes polticos do legislativo e executivo de todas as
esferas do governo.

152

parcelamento do solo urbano e d outras providncias (SENADO FEDERAL,


1977a).
Para Eurico de Andrade Azevedo, que como demonstrado, durante trs
dcadas esteve envolvido nos debates e nos processos de elaborao de projetos
de lei federal de loteamento, o senador Otto Lehman se envolveu apenas nos
encaminhamentos do projeto de lei para a Cmara Federal.

O Lehman pegou o nosso projeto e levou sozinho. Quer dizer, pediu


para mandar. Ele era amigo do Roberto Cerqueira Csar e ele pediu
para levar e apresentar. Ns achamos timo porque no sabamos
se o governo tinha vontade de mandar. Ento ele levou e ficou como
lei Lehman. Mas na verdade foi pura coincidncia. O Lehman entra
na histria bem no final. A gente no tinha como mandar o projeto.
Precisava o governo tomar a iniciativa, mas o governo no tava nem
a. Otto Lehman chegou l para o Roberto Cerqueira Csar e falou:
Voc no tem nenhum projeto para eu apresentar? E da, quando
aprovada, ficou conhecida como Lei Lehman (AZEVEDO, Eurico de
Andrade, em entrevista concedida a autora em 01/04/2010).

153

CAPTULO 4
A Lei Lehman

CAPTULO 4
A Lei Lehman
Este captulo relata o processo de aprovao da Lei Lehman a partir da
entrada do projeto de lei na Cmara at a sano presidencial, ilustrado com a
continuao dos depoimentos dos profissionais envolvidos nos debates sobre sua
aprovao. A partir dos documentos encontrados no Senado Federal apresentado
o trmite do processo, com destaque ao parecer do BNH Banco Nacional de
Habitao. Por fim, so apresentados os principais aspectos aprovados na Lei
Federal n. 6.766/79.

4.1. O tramite de aprovao no Senado Federal

A partir dos documentos no Centro de Documentao e Informao da


Cmara Federal sobre a aprovao da Lei Lehman, possvel reconstituir um breve
histrico do trmite do processo de aprovao do PL n. 18/77 no Senado. Os
documentos arquivados que constituem o processo da aprovao da Lei Federal
6.766/79 so:

Projeto de Lei do Senado n. 18 de 03/1977 encaminhado Comisso de


Constituio e Justia;

Justificativa do Projeto de Lei do Senado n. 18 de 03/1977 de autoria do


Senador Otto Lehman;

Documentao anexada para encaminhamento do projeto de Lei do


Senado n. 18 de 03/1977;

Parecer da Comisso de Constituio e Justia sobre o Projeto de Lei do


Senado n. 18, de 1977, que dispe sobre o parcelamento do solo
urbano e d outras providncias;
157

Ofcio SM 273 de 21/06/1977 Trmite do Processo;


Ofcio SM 353 de 09/08/1977 Trmite do Processo;
Ofcio SM 379 de 15/08/1977 Trmite do Processo;
Ofcio SM 443 de 16/09/1977 Trmite do Processo;
Carta do senador Helvdio Nunes endereada ao Presidente da Comisso
de Constituio e Justia do Senado Federal em 25/10/1977;
Ofcio SM 64/77- CCJ de 25/10/1977 Trmite do Processo;
Ofcio SM 552 de 16/09/1977 Trmite do Processo;
Ofcio SM 467 de 29/11/1977 Trmite do Processo;
Parecer do BNH Banco Nacional da Habitao referente ao Projeto de
Lei n. 18/77. Processo BNH n. 00/95.433;
Ofcio de Fernando da Frana Moreira ao Coordenador de Programas do
BNH de 18/05/1977;
Parecer n. 770 de 1978 da Comisso de Constituio e Justias sobre o
Projeto de Lei do Senado n. 18 de 1977 de relatoria do senador Helvdio
Nunes;
Requerimento n. 5 de 1979 referente ao desarquivamento de projeto de
lei n. 18 de 1977;
Requerimento n. 49 de 1979, referente a adiamento da votao para
determinado dia;
Requerimento n. 64 de 1979, referente a adiamento da discusso para
determinado dia;
Substitutivo ao Projeto de Lei do Senado n. 18 de 1977, de 27/04/1979,
Parecer n. 282 de 1979 da Comisso de Constituio e Justia ao
Projeto de Lei do Senado n. 18, de 1977;
Requerimento n. 232 de 1979, referente prioridade de votao do
Projeto de Lei n. 18/1977;
Ofcio SM 496 de 24/08/1979 Trmite do Processo;
Sinopse do Senado Federal sobre o Projeto de Lei do Senado n. 18, de
1977;
Ofcio SM 687 de 03/12/1979 Remessa do Projeto de Lei n. 1.687/1979
sano presidencial;

158

Mensagem n. 609 do presidente da Repblica do Brasil Joo Figueredo


ao presidente da Cmara dos Deputados, de 19/12/1979;
Texto do Projeto de Lei que dispe sobre o parcelamento do solo urbano
e d outras providncias, sancionada pelo presidente Joo Figueredo;
Lei n. 6.766 de 19/12/1979;
Aviso n. 601 SUPAR/79 encaminhada ao 1 Secretrio da Cmara dos
Deputados de 19/12/1979;
Ofcio SGM 003 de 27/02/1980;
Parecer n. 402 de 1979 da Comisso de Redao do Senado;
Mensagem n. 609 do presidente da Repblica Joo Figueiredo ao
presidente da Cmara dos Deputados de 19/12/1979;
Anexos do processo de tramitao no Senado Federal do Projeto de Lei
n. 19 de 1977.
Em 11/02/1977, o senador Otto Lehman encaminhou o Projeto de Lei n. 18
que dispe sobre o parcelamento do solo e d outras providncias Cmara dos
Deputados, encaminhado Comisso de Constituio e Justia. Esta comisso
solicitou audincia ao poder executivo para que o projeto de lei fosse apreciado. Por
sua vez, o Executivo solicitou aos tcnicos do Banco Nacional de Habitao BNH,
apreciao da matria. Em 18/05/1977, a partir deste parecer, o Executivo prope
um substitutivo ao projeto de lei.

159

Figura 10 Tramite de aprovao da Lei Lehman

160

Figura 11 Pgina inicial do Projeto de Lei do Senado n. 18 de 11/03/1977,


encaminhado ao Congresso Nacional.

No processo de tramitao destaca-se o parecer do BNH Banco Nacional


da Habitao. No parecer h uma nota introdutria recomendando que:
Seria desejvel que o projeto em estudo fosse situado no
conjunto de instrumentos urbansticos da poltica urbana que se
procura viabilizar no Pas, de modo a se estabelecer uma forma
integrada de atuao, reunindo os distintos objetos de
interesse. (SENADO FEDERAL, 1977m)

161

Quanto aos padres urbansticos, o parecer sugeriu a reduo de todos os


padres estipulados pelo Projeto de Lei n. 18/1977: questionou a adoo do lote
mnimo de 150m e props a adoo de 120m; considerou excessiva a faixa no
edificvel de 15 metros ao longo de guas correntes e dormentes; e, por fim, props
que o percentual total de reas pblicas fosse de 30% e no de 35%.
Em relao ao captulo de diretrizes do projeto de loteamento, o parecer
sugeriu a previso de sano ao poder pblico no caso deste no cumprir o prazo
para indicao das diretrizes urbansticas e o dilatamento do prazo para projetos de
maior porte.
Quanto s exigncias de infraestrutura, ausentes no projeto de lei, o parecer
do BNH colocou um direcionamento contrrio, exposto nos seguintes termos:

Deve-se notar que a inteno aparente ao projeto de lei de reduzir


certo tipo de exigncias de modo a evitar o embargo de loteamentos
e a gerao de loteamentos clandestinos. Neste sentido no se exige
a prvia instalao de infra-estrutura e servios por parte do loteador,
que poderia ser garantido por hipoteca de lotes. A rigor, adotar esta
exigncia seria mais coerente com o esprito do projeto, que
pretende defender o comprador inclusive atravs de disposies
penais. Sugere-se incluir neste captulo um artigo, estabelecendo
mais uma condio para a aprovao do projeto: 20% do total de
lotes somente poderiam ser objeto de promessa de venda, ou
cesso, ou venda, aps a realizao das obras mencionadas
(SENADO FEDERAL, 1977m).

Nas concluses do Parecer do BNH, as disposies penais foram


ressaltadas como o principal mrito do Projeto de Lei. Entre as recomendaes, foi
reforada a exigncia de infraestrutura e a alterao das dimenses do lote, da
seguinte forma:

Os maiores mritos do projeto, ou suas qualidades indiscutveis,


esto nas disposies penais (Cap. IX) e quanto ao registro do
loteamento e desmembramento (Cap. VI), onde se evidenciam fortes
medidas de proteo ao comprador de lotes. Para efeito de

162

coerncia conviria exigir a implantao de infra-estrutura e de


servios por parte do loteador, que garantiria isto pela cauo de
lotes [...]. No que diz respeito especificamente ao BNH, esto
resguardadas as condies adequadas para sua atuao, bastando
que a exceo feita quanto s dimenses mnimas do lote se limite a
conjuntos habitacionais relativos a programas na rea de interesse
social. (SENADO FEDERAL, 1977m)

Baseado no parecer do BNH, foi elaborado um Substitutivo ao PL 18 com


poucas modificaes em relao ao projeto de lei original. Algumas recomendaes
foram incorporadas.
Quanto aos padres urbansticos estipulados, alterou-se o tamanho do lote
mnimo, que passou de 150m para 125m. Em relao ao prazo estipulado para a
prefeitura expedir as diretrizes do projeto, retirou-se o prazo de 30 dias e foi
estipulado que as diretrizes expedidas pela prefeitura teriam validade de dois anos.
Quanto documentao exigida ao loteador, foi exigido que alm do ttulo de
propriedade, deveria ser apresentada certido de nus reais e certido negativa de
tributos municipais.
Outra mudana significativa do Substitutivo em relao ao PL 18 original foi a
participao do governo estadual na aprovao de loteamento nos casos de
loteamentos localizados em reas de interesse especial, entre dois ou mais
municpios e em regies metropolitanas. No PL 18, aos Estados caberiam o exame
e aprovao destes loteamentos, no Substitutivo o governo estadual no mais
aprovaria os mesmos, apenas expediria anuncia prvia sobre os projetos. A
sugesto da exigncia de infraestrutura no foi acatada, apesar da recomendao
contundente do BNH.

163

Figura 12 Pgina Inicial do Parecer do BNH sobre o Projeto de Lei n. 18/1977.

A partir do encaminhamento do Substitutivo do PL 18, o trmite da


aprovao da lei ocorreu de forma linear e simplificada. Em novembro de 1978, a
Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados aprovou o
Substitutivo do PL 18. No perodo entre 05/12/1978 a 21/03/1979 houve recesso
parlamentar na Cmara dos Deputados. Em 26/04/2009, foi encerrada a discusso
do PL 18 aps acrscimo de emenda que tratou de pequenas correes do projeto
de lei. Logo aps a Comisso de Constituio e Justia emitiu parecer favorvel
para aprovao final. Em 17/08/1979 o projeto de lei foi aprovado na Cmara dos
Deputados e em 19/12/1979 a lei foi sancionada pelo ento presidente Joo
Figueiredo.
164

Figura 13 Sano Presidencial do Projeto de Lei que originou a Lei Federal


6.766/79.

Figura 14 Publicao da Presidncia da Repblica sobre a Lei Federal de


Parcelamento do Solo Urbano, 1980.

165

4.2. Relatos sobre a aprovao da Lei Lehman

Alguns relatos sobre a aprovao de Lei Lehman, a partir das entrevistas


dos envolvidos nos debates e trabalhos sobre a formulao da lei federal de
loteamento, permitem reconstruir o contexto sobre o qual ela foi aprovada.
Moreira relata um episdio em que Hely Lopes Meirelles e o presidente
Figueiredo conversaram sobre a necessidade de aprovar uma lei federal sobre
loteamento. Segundo Moreira, Meirelles descreve a situao dos compradores do
lote ao presidente como exemplo da condio precria dos adquirentes de lote:

Logo aps o Seminrio de Salvador, o loteamento deixou de ser uma


questo que estivesse no cotidiano das preocupaes do governo e
dos planejadores, at um momento que tem at um aspecto caricato.
At o momento em que o Hely Lopes Meirelles fala para o presidente
Figueiredo que a questo do loteamento estava exigindo uma
regulamentao e que existia um projeto de lei j elaborado pelo
governo e que estava na Cmara Federal e ningum estava dando
bola para isto. E mostrou para o Figueiredo qual era o documento
que a empregada dele tinha da aquisio de um terreno. Era um
mero recibo. Recibo da dcima nona prestao, ou qualquer nmero.
Um mero recibo, este era o documento da aquisio do terreno.
(MOREIRA, Antonio Cludio Moreira Lima e, em entrevista
concedida a autora em 29/03/20100).

Para Domingos Theodoro de Azevedo Neto, a aprovao da lei Lehman


remete s recomendaes do Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, realizado
em 1963.

Tinha havido, em 1963, um congresso que comeou em Braslia e


terminou em So Paulo. Um congresso chamado de Congresso de
Reforma Urbana. Neste congresso, no final, se props uma poro
de coisas, uma delas era criar um Banco de Habitao, eram as
famosas reformas de base, no governo do Goulart. E neste
congresso, uma das coisas que se tirou que deveria ter uma lei de

166

desenvolvimento urbano. Nos anos 70, j havia a necessidade de se


fazer uma lei federal regulamentando o loteamento. A idia desta lei
federal de desenvolvimento urbano foi de certa forma, encolhendo,
encolhendo, encolhendo, e resultou na 6.766, que pegava s
loteamento, mais nada. A proposta era para ter uma lei de
desenvolvimento urbano, mas a questo de loteamento que era a
mais grave que acabou vingando. (AZEVEDO NETO, Domingos
Theodoro, em entrevista concedida a autora em 31/03/20100).

Azevedo Neto aponta a aplicao do solo criado em So Paulo para


compensar o percentual de reas pblicas destinadas na aprovao de loteamentos
nos empreendimentos que eram posteriormente verticalizados:

A gente tinha outro problema aqui em So Paulo que era os 30, 35%
que o loteador dava em reas, supostamente era para um padro de
uma casa por lote. Ento se algum construsse muitas casas por
lote este equilbrio no existiria mais. Da a idia do solo criado para
compensar isto. (AZEVEDO NETO, Domingos Theodoro, em
entrevista concedida a autora em 31/03/20100)

Curiosamente, Azevedo Neto relata como ocorreu a incluso do artigo que


trata sobre desapropriao e explica quais as motivaes deste acrscimo, que
esto relacionadas com o processo de renovao urbana que a cidade de So Paulo
apresentava na poca:

A experincia que a gente teve na EMURB48, logo que ela foi criada,
a respeito do desenvolvimento urbano era exatamente esta. A idia
era uma poltica de terra arrasada, de fato, que a gente foi um pouco
alterando. Ento desapropriava-se as reas, o metr estava em
construo, ento se escolheu cinco estaes de metr, fixando
algumas reas. A lei de loteamentos que estava sendo feito na poca
definiu estas reas como reas de renovao urbana, que a gente
tinha um certo limite. No podia ultrapassar quatro, a rea bruta.
Uma poro de problemas apareceram. O Eurico, meu irmo, estava
trabalhando em algum rgo federal junto com o Lehman. O Lehman
era muito amigo do governador. Bom, a gente tinha um problemas na
EMURB que era como fazer a renovao urbana e a gente chegou
48

EMURB Domingos Theodoro de Azevedo Neto exerce a funo de arquiteto urbanista na


Secretaria de Desenvolvimento Urbano na Prefeitura Municipal de So Paulo.

167

tentar at o Supremo Tribunal Federal para defender que o poder


pblico podia fazer isto, que era desapropriar, relotear e revender.
Foi quando o Eurico disse: Duca, esta lei vai sair mesmo. Tem
alguma coisa que voc acha bom de colocar para facilitar as coisas
para EMURB?. Eu falei: Tem. E saiu o artigo que permite ao poder
pblico que ele pode desapropriar, assim como permite para fazer
casas populares, permite para fazer renovao urbana. Este o
artigo que eu e o Eurico escrevemos juntos, o 44. Da liberou a
EMURB para fazer a renovao urbana, que agora esto chamando
de reurbanizao. Era para desapropriar para reloteamento,
demolio, reconstruo, incorporao, ressalvado a preferncia dos
expropriados para aquisio de novas unidades. Foi assim que a
EMURB deu um passa-moleque e se defendeu. De qualquer jeito, a
gente atendeu o dispositivo legal. Foi uma vitria. Ao meu ver, na
6.766, isto foi uma das coisas mais avanadas.(AZEVEDO NETO,
Domingos Theodoro, em entrevista concedida a autora em
31/03/20100).

Cndido Malta relaciona a aprovao da Lei Lehman com um evento


promovido pela Prefeitura de So Paulo onde o presidente Figueiredo estava
presente. Ele ressalta que na poca havia fortes presses para legalizar os
loteamentos clandestinos e a aprovao de uma lei federal de loteamentos era de
interesse dos moradores, mas tambm do governo de So Paulo, como
demonstrado:

Vou contar um histrico em quais circunstncias as coisas de


repente pegaram fogo no Congresso. Pois bem, o movimento de
legalizao de loteamentos estava crescendo em So Paulo,
movimento popular. E a presso vinha num crescendo, quero e
quero e precisa regularizar. Era um movimento de regularizao de
loteamentos. Eu era secretrio e estvamos sentindo muita presso.
E a foi pedido uma reunio com o presidente da Repblica, que era
o nosso presidente militar, o Figueiredo. Era o Figueiredo o
presidente da Repblica, era o Setbal o prefeito e eu era o
secretrio. E ai vem o Setbal e me disse, e eu, s escutando que
ele est tomando deciso e me comunicando que eu tenho que
participar deste evento. Vamos fazer um evento com os movimentos
populares e vamos apresentar reivindicao que a lei federal de
loteamentos seja aprovada. E ns somos favorveis a isto, queremos
que ela seja aprovada e vamos ento receber estas pessoas. Ento
foi l no Ibirapuera, onde a prefeitura estava instalada e tinha um
auditrio muito improvisado do lado, quase um galpo, abrindo para
um jardim pro lado, com as portas, e ali que a gente podia receber
trezentas, quinhentas pessoas. Cabia at quinhentas pessoas. Da,
preparamos a reunio, eu preparei a reunio, com painis que o
168

Setbal ia mostrar o que fazia para prefeitura, e varias coisas,


inclusive apoiando este projeto de lei que eu era o autor tcnico,
conhecia muito bem e estava muito a vontade para estar l apoiando.
E foi feita a reunio. E veio o Figueiredo. E nesta reunio houve
ento uma presso enorme e o Figueiredo prometeu que ia aprovar.
Quando ele disse isto, houve uma salva de palmas estrondosa, uma
coisa impressionante. Era tudo meio combinado, de uma certa
maneira. Mas, naquela contexto, de ditadura, acontecer uma
movimentao popular que recebida pelo poder pblico que est
aceitando a presso e responde positivamente presso popular, foi
realmente uma grande novidade. Esta reunio foi nas vsperas da
aprovao. Porque da mandou para o Congresso e com todo o
prestgio que os militares tinham no Congresso, foi aprovado
assim.(estralar de dedos). Com o apoio popular, o apoio dos
militares, dependia mais de quem? De ningum. Veio ordem do
Figueiredo: Aprove!. Ele mandou. Vou mandar aprovar!, coisa do
tipo. Era ditadura, e aprovou-se (CAMPOS FILHO, Cndido Malta em
entrevista concedida a autora em 30/03/20100).

Segundo entrevistados, os aspectos mais relevantes que a aprovao da Lei


Lehman traz a maior garantia ao comprador de lotes e a criminalizao do loteador
clandestino.
Para Clementina de Ambrosis, arquiteta urbanista da EMURB e exfuncionria do CEPAM, o maior avano da Lei 6.766/79 foi o reforo na garantia dos
compradores de lotes nas relaes de compra e venda:

O que eu lembro desta lei, a parte jurdica que era muito


importante. Porque a outra parte, a gente j estava
desenvolvendo em uma outra lei que era de desenvolvimento
urbano, quer dizer, pensando numa lei de desenvolvimento
urbano.Eu lembro do Eurico nesta hora, que era o presidente
do CEPAM, criticando as leis existentes de loteamento. Tinha o
ponto importante que era introduzir alguma coisa urbanstica,
mas tambm tinha uma parte que dizia: se o loteador faz o
loteamento e o comprador compra um terreno e no consegue
pagar, se ele no pagava uma parcela ele perdia a rea, e esta
aqui, esta lei 6766 veio reformar um pouco esta parte jurdica.
At marquei aqui, o artigo 55, que dizia que no, se ele j tinha
pago um x, o loteador tinha que devolver este dinheiro para ele.
E ao fazer um novo loteamento, ele s poderia aprovar se ele
tivesse pago todos aqueles que ele no tinha pago. Isto eu
lembro bem que foi o enfoque. Porque os aspectos do
urbanismo, a gente foi trabalhando defendendo a imagem do

169

municpio para legislar sobre isto (AMBROSIS, Clementina, em


entrevista concedida a autora em 31/03/20100).

Para Luiz Carlos Costa o avano da lei Lehman est no carter criminal para
o loteamento clandestino que colocou um limite para a prtica ilegal:

A atividade de loteamento se compunha de elementos que a


completaria. A responsabilidade de produzir estas condies,
basicamente, a de infraestrutura pode ser mais controlada, porque
havia condio do loteador fugir desta responsabilidade. Era quase
um caso policial, o sujeito tinha que ser obrigado a interromper a
venda ou passar uma parte importante dos lotes para o poder pblico
para este vender e poder financiar a finalizao do loteamento. Isto
uma questo fundamental. A outra questo era a simples
criminalizao, porque passou a ser crime o que antes era um mera
sano administrativa, a partir da 6.766, o loteador podia ser preso.
Acredito que raramente chegou a este extremo, mas de qualquer
maneira, havia base legal para isto. O importante que a gangue dos
loteadores, que realmente algo organizado, ela ficou desarmada.
Era importante ter o carter criminal para conteno deste tipo de
atividade. (COSTA, Luiz Carlos, em entrevista concedida a autora em
30/03/20100)

Outros depoimentos coletados para este trabalho, revelam o ponto de vista


dos entrevistados sobre se o momento de aprovao da Lei Lehman foi ou no
tardia para o processo de urbanizao brasileiro.
Para Eurico de Andrade Azevedo a aprovao da Lei Lehman foi muito
procrastinada, pois a necessidade de normatizao federal de loteamentos j era
demandada h dcadas, inclusive com sua iniciativa na dcada de 60:

A aprovao da Lei Lehman foi tardia, a gente tinha que ter uma lei
sobre loteamento h muito tempo e no tnhamos. Eu e o doutor Hely
tentamos. O doutor Hely dizia que as nossas cidades eram ncleos
de casa cercados de loteamento. Porque no tinha lei nenhuma que
regulasse loteamento, a no ser que algumas cidades tivessem o
que era muito pouco provvel. O loteador um homem forte na
cidade, um sujeito que tem terra, empreendedor, ento ele
manda na cidade, ou participa. Ele amigo do prefeito, ento ele
fazia o loteamento como queria. Ento quando veio a lei de
170

loteamento, foi difcil, mas ela podia ter vindo bem antes. (AZEVEDO,
Eurico de Andrade, em entrevista concedida a autora em
01/04/20100).

Para Malta Campos, o atraso na aprovao foi de uma dcada, pois uma lei
federal poderia ter sido aprovada logo aps o Seminrio Sbre Uso do Solo e
Loteamento Urbano, realizado em Salvador em 1969, a partir do anteprojeto de sua
autoria:

Devia ser aprovada dez anos antes, a gente tinha feito em 1968,
levou dez anos para ser aprovada. E ai eu fui apreendendo que a
questo urbana no Brasil, a velocidade de sua regulao medida
em dcadas. Uma dcada, meia dcada. A quantidade menor de
anos meia dcada. (CAMPOS FILHO, Cndido Malta, em
entrevista concedida a autora em 30/03/20100).

Antonio Cludio Moreira Lima e Moreira e Luiz Carlos Costa analisam o


momento de aprovao da Lei Lehman com o processo de urbanizao do pas,
momento em que a demanda pela abertura de novas frentes de loteamentos havia
diminudo, em relao s dcadas anteriores:

A lei Lehman chegou no momento que o crescimento urbano estava


reduzindo sua velocidade. Os anos 80, marcam um perodo, que pelo
menos no estado de So Paulo, de reduo da velocidade de
crescimento e nos municpios, de menos parcelamento. Eu no diria
que ela chegou tardia, mas chegou num momento em que a
produo de loteamentos era menos intensa. E nas maiores cidades
j havia acontecido o processo de expanso e j tinha incorporado
aquela idia de que a cidade dobra em cada dez anos, que era o que
estava acontecendo antes, e, portanto, as reas parceladas j eram
imensas. Uma perspectiva de crescimento menor fez com que se
fizesse menos loteamento. Eu no considero isto tardio no, chegou
em tempo. Mas a necessidade maior, j tinha passado. (MOREIRA,
Antonio Cludio Moreira Lima e, em entrevista concedida autora
em 29/03/2010).

171

No ponto de vista de Luiz Carlos Costa, logo aps a aprovao da Lei


Lehman se intensifica o processo de favelizao no pas. A precarizao das
condies sociais se intensifica e o loteamento clandestino j no se configura como
a principal soluo para a moradia de baixa renda, e sim a favela, como explanado a
seguir:

Logo depois da aprovao da Lei Lehman, comea a dcada de 80,


foi aquela famosa dcada perdida, em que houve uma crise
econmica profunda que tinha se comeado l nos anos 70, com a
crise do petrleo e tinha se aprofundado, onde ento havia
claramente os fenmenos novos economicamente que foi o
desemprego e queda de renda. O desemprego nunca tinha
acontecido em So Paulo, desde sempre, mas principalmente
durante estas trs dcadas anteriores de grande expanso. Ento
comeou a rarear as oportunidades de emprego e rarear a renda do
pessoal, e rarear a capacidade de investimento da prefeitura. O que
aconteceu que desapareceu a alternativa econmica do
loteamento. O loteamento fosse clandestino ou no no era mais
aquela soluo que merecia a qualquer preo ser aprimorada para
evitar todos os efeitos sociais e econmicos que ocorriam da
desregulao da atividade. O loteamento deixou de ser a vlvula de
escape, que era uma vlvula de escape para o comprador e
principalmente para o poder pblico, porque o poder pblico no
entrava em nada nisto. Ele s entrava com a omisso e a corrupo
suficiente para fazer de conta que no estava vendo nada. Mas na
verdade, no era mais um setor de demanda pblica que ele tinha
que atender. Isto s aconteceu a partir da dcada de 80, quanto
ento na falta de qualquer outra alternativa, esta populao de baixa
renda teve que apelar para a favela. A exploso da favela ocorreu
nesta poca e correspondia a uma opo da total ilegalidade e total
precariedade, que prpria da favela. Da a populao j no era
alcanada por uma atividade suscetvel de ser melhorada,
regulamentada, mas era uma atividade totalmente marginalizada.
Com esta populao pagando pelo custo desta segregao e da
estigmatizao social do favelado. A partir da, neste perodo, esta
a dcada de reconverso da economia para o modelo neoliberal, e a
problemtica urbana e o problema habitacional se tornando
explosivo. Abria-se uma demanda social dos que queriam casa a
qualquer custo e faziam isto presente, movimentos dos sem teto,
derrubada das grades do palcio do Montoro, na poca, tudo coisas
estranhas, nunca acontecido aqui em So Paulo, embora a favela
fosse um modelito super conhecido como fenmeno carioca. E a
favelizao prosseguiu no s nas reas centrais em que isto era
conseguido e eram numerosas, mas nas periferias mais amplas sem
que o Estado pudesse ter soluo para estas novas demandas. Ai
que eu acho que neste perodo que pega a dcada de 80 e parte
de 90, que eu diria que quase a lei Lehman perdia o pedal, no
servia para grande coisa porque a questo no era mais o
172

loteamento, era a favela (COSTA, Luiz Carlos, em entrevista


concedida a autora em 30/03/20100).

Na continuidade de sua reflexo sobre o papel da Lei Lehman, Luiz Carlos


Costa considera que a partir de 1990, inicia-se uma nova etapa no processo de
urbanizao em que a lei federal 6.766/79 volta a ter importncia:

Uma outra etapa em relao a Lei Lehman, eu acho que existe a


partir de meados de 90 com relativo controle da crise econmica,
com uma insero maior do pais todo na economia mundial
globalizada e tal e por uma disperso do desenvolvimento econmico
muito menos nas grandes cidades que j no eram mais os centros
nicos de emprego ao contrrio, eram focos de desemprego
explorando outras potencialidades em diferentes regies e
desenvolvendo um impulso de expanso da rede urbana em todos os
escales de sua composio: em cidades mdias, sub-metrpoles,
etc. Ento, neste perodo, eu desconfio que a Lei Lehman tenha um
novo padro de utilidade, recupera-se seu sentido e utilidade, porque
existe uma classe C e D, que nas cidades menores, no obrigada a
ir favela, mas tem uma condio de sobrevivncia tal que j faz de
novo o mercado para os loteamentos populares, agora sob a
regulamentao da lei. No s a lei federal, mas tambm as leis
municipais que instrumentalizavam o tema de uma maneira mais
adequada realidade de cada cidade. Nas metrpoles, a utilidade da
lei Lehman para o enfrentamento das questes mais graves, ainda
pequena, porque principalmente, as metrpoles no crescem mais,
desde os anos 80 a gente v aquela margem da periferia que
aumentou como uma coisa residual, por vrias razes, mas
principalmente porque se inviabilizou o processo de periferizao
economicamente sustentvel e conveniente para todos e o problema
passou a ser a produo da habitao subsidiada pelo poder pblico
para atender esta necessidade de insero urbana desta classe de
renda mais baixa. esta a viso que eu tenho, que a utilidade da Lei
Lehman foi importante, mas foi tardia, porque ela vinha depois do
processo ter crescido, amadurecido e produzido todas as pssimas
conseqncias destas periferias proletarizadas. Depois, neste outro
perodo ela deixou de funcionar, mas eu acho que com o novo
panorama da urbanizao mais dispersa, eu acho que ela pode ser
muito til e de alguma maneira ressucitar seus objetivos principais.
COSTA, Luiz Carlos, em entrevista concedida a autora em
30/03/20100)

173

4.3. Comentrios sobre a Lei Federal 6.776/1979.

A primeira grande inovao desta lei que, a partir de sua aprovao, h


uma legislao federal que passa a reger o parcelamento do solo para fins urbanos
em todo territrio nacional. Apesar do seu carter abrangente a todo pas, previsto
que os Estados, Distrito Federal e Municpios possam estabelecer normas
complementares relativas ao parcelamento do solo municipal para adequao desta
lei s caractersticas regionais e locais. Considera-se, portanto, a instncia municipal
como capaz de tambm regular o parcelamento do solo, mas de forma
complementar e no concorrente.
Duas so as tipologias de parcelamento do solo definidas: loteamento e
desmembramento, a primeira quando houver necessidade de abertura de vias, e a
segunda sem abertura de vias. Na prtica, o loteamento destina-se para glebas a
serem parceladas e o desmembramento para reas menores, onde a frente dos
lotes seja voltada para o sistema virio existente, sem a necessidade de abertura de
novas ruas. Cabe ressaltar que a lei que rege a propriedade condominial j havia
sido aprovada em 1964 pela LF 4.591 e a LF 6.766 no considerou condomnio
como tipologia de parcelamento do solo.
definido em quais situaes so admitidas o parcelamento do solo para
fins urbanos: em zonas urbanas ou de expanso urbana. No entanto, remete ao
municpio a definio destas zonas por lei municipal. A lei federal no definiu os
atributos para que uma rea seja considerada zona urbana ou de expanso urbana,
como sugerido em 1969 no Seminrio de Salvador. Desta forma no foi assegurado
a garantia de continuidade do tecido urbano, favorecendo a especulao imobiliria
via abertura de loteamentos.
Vrias foram as exigncias colocadas ao loteador para a realizao do
parcelamento do solo urbano, mas talvez a mais significativa foi a destinao de
reas pblicas. A partir da LF 6.766/79, no mnimo 35% (trinta e cinco) da rea total
a ser parcelada deve ser destinada a reas pblicas para compor o sistema de
circulao, reas para implantao de equipamentos urbanos e comunitrios e
espaos livres de uso pblico. A diviso destes 35% ficou a cargo da competncia
municipal, mas deveriam ser proporcionais densidade de ocupao prevista para a
174

gleba. Esta considerao pressupe a existncia de planejamento e de um controle


de ocupao por densidade por parte do municpio.
Uma vez definidas e aprovadas as reas pblicas dos loteamentos espaos livres de uso comum, o sistema virio, reas para equipamentos pblicos e
comunitrios - estas no podem ter sua destinao alterada pelo loteador. Esta
condio teve como objetivo assegurar a permanncia das reas doadas para uso
pblico acordadas na aprovao do loteamento, reivindicao colocada desde a
aprovao do DL 58/1937.
Outra rea reservada nas glebas a serem loteadas, definida por esta lei, foi a
chamada faixa non aedificandi. Definiu-se que quinze metros de cada lado ao
longo das guas, das faixas de domnio pblico de rodovias, ferrovias e dutos devem
ser apartadas das reas que recebero lotes e das reas pblicas49.
O lote mnimo de 125 m (cento e vinte e cinco) com frente mnima de cinco
metros foi um outro parmetro nacional trazido pela LF 6.766/79. As excees a este
mdulo so aceitas quando se tratar de conjuntos habitacionais de interesse social e
loteamentos e reas de urbanizao especfica.
Quanto exigncia de infraestrutura, a lei determina que as obras exigidas
devam estar respaldadas por lei municipal, mas define que contemple no mnimo a
execuo das vias de circulao, demarcao dos lotes, quadras e logradouros e
das obras de escoamento das guas pluviais. Desta forma, no foi garantido a
implantao de redes de abastecimento de gua e coleta de esgoto.
A lei atribui ao municpio, especificamente prefeitura municipal, a funo
de aprovao do parcelamento do solo urbano, ou ao Distrito Federal quando for o
caso.
A Lei Lehman no s define o papel da prefeitura como tambm esclarece
os procedimentos que a administrao municipal deve adotar para a aprovao de
parcelamentos do solo urbano. Claramente, colocado que, antes da elaborao do
projeto, o loteador deve solicitar prefeitura municipal, as diretrizes do uso do solo,
do traado dos lotes, do sistema virio, dos espaos livres e das reas para

49

A LF 6.766/79 define os quinze metros laterais ao longo de guas correntes e dormentes, salvo
maiores exigncias da legislao especfica. No caso do Cdigo Florestal (4771/65), so
consideradas reas de preservao permanente as faixas marginais que variam sua dimenso de
acordo com a largura do rio, porm se iniciam a partir de 30 metros. Desta forma, os quinze metros
definidos pela LF 6.766/79 tem sido alvo de contestao.

175

equipamento urbano e comunitrio. ntido o papel de condutor do desenvolvimento


urbano atribudo gesto municipal, evitando o crescimento da expanso urbana ao
interesse de cada loteador. Esta incumbncia induz uma ao ativa dos tcnicos das
administraes municipais e a existncia de profissionais qualificados para tal
funo.
A lei desempenha um papel didtico para as prefeituras ao discriminar no
somente

os

procedimentos

serem

realizados

para

aprovao

dos

parcelamentos, como tambm a forma que estes devem ocorrer. As etapas da


aprovao, o papel do loteador e das prefeituras, o contedo das informaes da
gleba, o contedo dos desenhos do projeto de loteamento e o contedo do memorial
descritivo so definidos legalmente. Esta regulao configura um roteiro tcnicoadministrativo para a aprovao de parcelamento do solo para todo o pas.
Ao indicar a gleba para solicitao de diretrizes, o loteador deve apresentar
as plantas da rea a ser loteada apontando as divisas da rea, a topografia, os
recursos naturais existentes e as caractersticas urbanas do entorno (sistema virio,
equipamentos pblicos, reas livres).
Outra exigncia refere-se ao tipo de uso predominante que o loteamento se
destina e as caractersticas, dimenses e localizao das zonas de uso contguas.
Estes ltimos aspectos revelam que, na lei, o zoneamento totalmente incorporado
como instrumento urbanstico para a tomada de deciso no processo de aprovao
dos novos parcelamentos. Para o loteador, torna-se necessrio caracterizar as
zonas de uso do entorno da gleba, solicitar as diretrizes de uso do solo junto
prefeitura e indicar qual o uso predominante desejvel para o novo loteamento. A
prefeitura deve indicar a zona ou zonas de usos predominantes para a gleba e a
indicao dos usos compatveis. Cabe ressaltar que ao ser aprovada a primeira lei
federal de parcelamento do solo urbano no pas, esta j considera a existncia do
zoneamento como instrumento jurdico urbanstico recorrente nas prefeituras e como
prtica consolidada na gesto do solo municipal. Comprova-se, portanto, que a
regulao do uso do solo precedeu a regulao da prpria produo do solo urbano.
Outro aspecto significativo que a Lei Lehman traz a possibilidade de
regularizao de loteamentos pela prefeitura. No caso de empreendimentos
irregulares em que o loteador, aps ser notificado, no procedeu a regularizao, o
governo municipal pode assumir os trmites e executar as obras para tal, com
176

objetivo de evitar danos ao desenvolvimento urbano e aos adquirentes de lotes. A lei


discrimina as condies de repasse das prestaes efetuadas ao poder pblico e as
formas de ressarcimento para prefeitura. Neste sentido, o governo municipal coresponsvel no somente no ato da aprovao, mas nos desdobramentos da
execuo do parcelamento do solo, exercendo o papel de fiscalizador, ou, se
necessrio, executor do mesmo.
Como colocado anteriormente, a LF 6.766/79 delegou ao municpio a
aprovao de parcelamento do solo urbano. Porm, em condies especficas, a
aprovao municipal depender da anuncia prvia dos Estados: a) em
parcelamentos localizados em reas de interesse especial definidas por leis
estaduais ou federais (reas de proteo aos mananciais ou ao patrimnio histrico,
cultural, paisagstico ou arqueolgico); b) em parcelamentos em glebas pertencentes
a mais de um municpio, ou em reas limtrofes, em regies metropolitanas ou
aglomeraes urbanas definidas por leis; c) em loteamentos com reas superiores a
1.000.000 m.
Destaca-se que nestes casos, no se trata de transferncia da aprovao
dos loteamentos para o Estado, mas somente da necessidade de anuncia prvia
estadual para aprovao. Esta definio do papel do Estado aprovada foi uma
solicitao do Banco Nacional de Habitao. A lei ressalta que o Estado deve
procurar atender s exigncias urbansticas do planejamento municipal.
A LF 6.766 contundente em proibir a venda ou a promessa de venda de
parcelamento do solo que no tenha sido registrado. Uma grande parte do texto da
Lei Lehman trata do registro do loteamento, dos contratos e das condies de
compra e venda. A lei determina que a aprovao da prefeitura tenha validade por
180 (cento e oitenta) dias, prazo mximo para que o loteador faa o registro
imobilirio do parcelamento do solo antes do incio das vendas. Para o registro, uma
srie de documentos exigida para garantia da titularidade e no alienao do
imvel e idoneidade do loteador. Ao efetuar o registro, o loteador tem um prazo de
at dois anos para a execuo das obras mnimas exigidas e deve apresentar um
instrumento de garantia de cumprimento do cronograma apresentado.
A lei penaliza inclusive o oficial do Registro de Imveis que registrar
parcelamento do solo em desacordo com as regras estabelecidas por ela.

177

Visando garantia dos adquirentes dos lotes, a Lei Lehman obriga que no
registro haja a indicao de cada lote, individualmente. Para tambm garantir que as
reas pbicas aprovadas no parcelamento no sejam alteradas ou suprimidas
durante a implantao do loteamento, no ato do registro estas reas passam ser de
domnio pblico.
Quanto s condies para os contratos de venda, a Lei Lehman bastante
detalhada. Ela define as documentaes necessrias dos contratantes da relao
compra-venda, a obrigatoriedade das informaes como preo, prazo e formas de
pagamento e inclusive o limite da taxa de juros incidente sobre dbitos.
Caso haja pedido de cancelamento do registro pleiteado pelo loteador, este
somente admitido aps anuncia da prefeitura municipal e se nenhum lote tiver
sido comercializado. assegurada a garantia da concluso e entrega dos
loteamentos at em casos de falncia ou morte do proprietrio da rea a ser loteada.
Como garantia ao proprietrio do loteamento, a lei disciplina que uma vez
vencida e no paga a prestao, considera-se o contrato de compra e venda
rescindido aps trinta dias da constatao de atraso do devedor. Por intermdio de
requerimento do credor, o Cartrio de Registro de Imveis tem a funo de notificar
o devedor para pagamentos das prestaes vencidas com juros e inclusive os
custos da intimao. Uma vez a dvida quitada, o contrato de compra-venda retorna
validade. No caso de inadimplncia e cancelamento do contrato, a lei determina as
condies para ressarcimento do adquirente do valor j pago.
Como colocado, a Lei Lehman regulamenta os requisitos e procedimentos
de aprovao, de registro e compra-venda dos parcelamentos para fins urbanos e
probe a venda dos que no forem registrados. Garante ao adquirente que se o
loteamento no se encontrar registrado, este suspenda o pagamento das prestaes
ao loteador e o faa junto ao Registro de Imveis at a regularizao. No caso da
regularizao ser promovida pela prefeitura municipal, o loteador no poder
receber os pagamentos da dvida.
Entretanto o aspecto mais incisivo a respeito dos loteamentos clandestinos
refere-se s disposies penais que a Lei Lehman traz. Efetuar parcelamento do
solo sem a autorizao do rgo pblico competente ou em desacordo com a Lei
Federal n. 6.766/79 passa a ser considerado crime conta a administrao pblica,
com recluso de um a quatro anos e multa de cinco a cinqenta vezes ao maior
178

salrio vigente no pas. Consideram-se neste caso os atos de lanamento,


propaganda, vendas ou registro sem aprovao do parcelamento pela prefeitura ou
pelo Distrito Federal, quando for o caso.
Ao se comparar a lei aprovada pelo Congresso Nacional e Senado com o
anteprojeto aprovado no Seminrio Sbre Uso do Solo e Loteamento Urbano,
realizado em Salvador, conclui-se, que todos os artigos relativos aos aspectos
urbansticos, administrativos, civis, registrrios e penais aprovados na Lei Federal n.
6.766, em 1979, j estavam colocados, discutidos e debatidos em 1969, no
Seminrio Sbre Uso do Solo e Loteamento Urbano.

179

CONSIDERAES FINAIS

CONSIDERAES FINAIS

Este trabalho procurou investigar o processo de construo da lei federal de


parcelamento do solo no Brasil. Os resultados desta pesquisa mostraram que entre
a promulgao do primeiro decreto lei federal de 1937 at a aprovao da Lei
Lehman em 1979, houve quatro dcadas de intensos debates e tambm de
propostas de projetos de lei para que uma regulao federal normatizasse os
loteamentos no pas.
As origens de se regular o loteamento no Brasil ocorrem a partir do controle
municipal nas dcadas anteriores ao Decreto lei 57/ 38. So nas legislaes de
abertura de vias e divises de lotes das capitais que comeam se adotar os
procedimentos administrativos e regras urbansticas para a produo de lotes, como
por exemplo: a obrigatoriedade da destinao de reas pblicas, as dimenses do
lote mnimo, a exigncia de infraestrutura e a definio de reas no parcelveis. No
incio da dcada de 1930, a preocupao em combater o lote clandestino j estava
em debate entre os engenheiros arquitetos e administradores pblicos, e tambm
presente em algumas leis municipais que condicionavam a venda de lotes
aprovao do projeto de loteamento pela prefeitura
Aps a promulgao do decreto lei federal que deveria respaldar o poder
municipal no controle dos loteamentos, ocorre o inverso: a fragilizao do municpio.
Isto se deve pelo fato do decreto no tratar de aspectos urbansticos. A questo que
se apresentava era: se a norma federal era ausente sobre este assunto, como o

183

municpio poderia solicitar tais exigncias? Esta polmica gerou, na dcada


seguinte, iniciativas para fortalecer o municpio para legislar sobre esta matria e a
demanda por uma lei federal de loteamento colocada a partir da dcada de 1940.
Pode-se concluir que foram as prprias crticas quanto aplicao do Decreto-lei
federal 58/37 que induziram a formulao de outra lei federal para regular o
loteamento no pas.
Entre as dcadas de 60 e 70 h duas tentativas de aprovao de um projeto
de lei federal sobre loteamentos que no obtm sucesso. Ambos tentam criar uma
lei federal de loteamentos que tratasse de aspectos urbansticos, reivindicao
demandada desde dcada de 40.
O combate clandestinidade dos loteamentos e a necessidade de se
garantir a doao de reas pblicas so questes que ultrapassaram o debate por
duas dcadas, chegando ao final da dcada de 1960 sem respaldo legal.
O perodo entre 1969 e 1977, marcado pela elaborao de um anteprojeto
de lei federal que serviu de base para o um projeto de lei que resultou na aprovao
da Lei n. 6.766, em 1979.
Neste perodo, dois eventos nacionais tematizaram a aprovao de uma lei
federal sobre loteamentos. O primeiro foi o Seminrio sobre Uso do Solo e
Loteamento Urbano, realizado em Salvador em 1969, quando ocorreu a formulao
do anteprojeto de lei federal que subsidiou o PL18 encaminhado Cmara Federal.
Neste anteprojeto, alm dos aspectos urbansticos, civis, administrativos e
registrrios, que foram posteriormente aprovados na Lei federal 6.766, a produo
do loteamento clandestino foi considerado crime e as penalidades para o loteador
foram colocadas no texto da lei Lehman.
O segundo evento deste perodo que pode ter contribudo para a
aprovao da Lei 6.766 foi o Simpsio O Homem e a Cidade, realizado em 1975.
Todas as questes debatidas neste evento sobre a regulao do loteamento j
estavam colocadas e redigidas em forma de anteprojeto de lei, desde 1969. A
novidade que a partir do Simpsio O Homem e a Cidade a demanda por uma lei
federal que disciplinasse o loteamento foi respaldada por representantes do poder
legislativo. Este evento foi promovido pelo partido do governo em exerccio,

184

presidido por Ernesto Geisel, responsvel pela indicao do presidente Joo


Figueredo que sancionou a Lei 6.766 em 1979.
A tramitao do projeto de lei 18/77 ocorreu sem grandes polmicas,
culminando na aprovao da Lei 6.766 em 19 de dezembro de 1977.
As discusses sobre a regulao da lei federal de loteamento no pas, no
est no processo de aprovao de lei Lehman ocorrido na Cmara e no Senado
Federal, e sim nos debates, entraves, e avanos de vrios administradores pblicos,
juristas e planejadores urbanos durante as quatro dcadas anteriores. A formulao
da Lei 6.7766 fruto deste processo de debates e propostas, que este trabalho
procurou demonstrar.
Hoje, est em curso no Senado Federal, a reviso da Lei Lehman. Acredita-se
que nesta discusso, preciso recuperar todo o esforo do trabalho em se formular
e aprovar a Lei 6.766,

para que no se perca os avanos construdos e

conquistados no passado.

185

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Documentos

SENADO FEDERAL. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao.


Documentao anexada para encaminhamento do Projeto de Lei do Senado n. 18 de
03/1977. Braslia: Senado Federal, 1977a.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Justificativa do


Projeto de Lei do Senado n. 18 de 03/1977 de autoria do Senador Otto Lehman.
Braslia: Senado Federal, 1977b.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Ofcio de Fernando


da Frana Moreira ao Coordenador de Programas do BNH de 18/05/1977. Braslia:
Senado Federal, 1977c.
_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Ofcio SM 273 de
21/06/1977 Trmite do Processo. Braslia: Senado Federal, 1977d.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Ofcio SM 353 de


09/08/1977 Trmite do Processo. Braslia: Senado Federal, 1977e.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Ofcio SM 379 de


15/08/1977 Trmite do Processo. Braslia: Senado Federal, 1977f.

210

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Ofcio SM 443 de


16/09/1977 Trmite do Processo. Braslia: Senado Federal, 1977g.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Ofcio SM 552 de


16/09/1977 Trmite do Processo. Braslia: Senado Federal, 1977h.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Carta do senador


Helvdio Nunes endereada ao Presidente da Comisso de Constituio e Justia do
Senado Federal em 25/10/1977. Braslia: Senado Federal, 1977i.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Ofcio SM 64/77CCJ de 25/10/1977 Trmite do Processo. Braslia: Senado Federal, 1977j.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Ofcio SM 467 de


29/11/1977 Trmite do Processo. Braslia: Senado Federal, 1977k.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Parecer da


Comisso de Constituio e Justia sobre o Projeto de Lei do Senado n. 18, de 1977,
que dispe sobre o parcelamento do solo urbano e d outras providncias. Braslia:
Senado Federal, 1977l.
_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Parecer do BNH
Banco Nacional da Habitao referente ao Projeto de Lei n. 18/77. Processo BNH n.
00/95.433. Braslia: Senado Federal, 1977m.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Parecer n. 770 de


1978 da Comisso de Constituio e Justias sobre o Projeto de Lei do Senado n. 18
de 1977 de relatoria do senador Helvdio Nunes. Braslia: Senado Federal, 1977n.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Anexo do processo


de tramitao no Senado Federal do projeto de lei n. 19 de 1977: Parecer n 770 de
1978 da Comisso de Constituio e Justia sobre o projeto de lei do Senado n. 18,
de 1977, que dispe sobre o parcelamento do solo urbano, e d outras
providncias. Braslia: Senado Federal, 1978.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Substitutivo ao


projeto de lei do Senado n. 18 de 1977, de 27/04/1979. Braslia: Senado Federal, 1979a.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Ofcio SM 496 de


24/08/1979 Trmite do Processo. Braslia: Senado Federal, 1979b.

211

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Ofcio SM 687 de


03/12/1979 Remessa do Projeto de Lei n 1.687/1979 sano presidencial. Braslia:
Senado Federal, 1979c.
_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Aviso n. 601
SUPAR/79 encaminhada ao 1 Secretrio da Cmara dos Deputados de 19/12/1979.
Braslia: Senado Federal, 1979d.
_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Mensagem n. 609
do presidente da Repblica do Brasil Joo Figueiredo ao presidente da Cmara dos
Deputados, de 19/12/1979. Braslia: Senado Federal, 1979e.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Texto do projeto de


lei que dispe sobre o parcelamento do solo urbano e d outras providncias,
sancionada pelo presidente Joo Figueiredo. Lei n. 6.766 de 19/12/1979. Braslia:
Senado Federal, 1979f.
_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Anexo do processo
de tramitao no Senado Federal do projeto de lei n. 19 de 1977: Requerimento n. 5
de 1979 do Senado Federal. Braslia: Senado Federal, 1979g.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Requerimento n. 5


de 1979 referente ao desarquivamento de projeto de lei n. 18 de 1977. Braslia: Senado
Federal, 1979h.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Requerimento n. 49


de 1979, referente a adiamento da votao para determinado dia. Braslia: Senado
Federal, 1979i.
_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Anexo do processo
de tramitao no Senado Federal do projeto de lei n 19 de 1977: Requerimento n. 64
de 1979 do Senado Federal. Braslia: Senado Federal, 1979j.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Requerimento n. 64


de 1979, referente a adiamento da discusso para determinado dia. Braslia: Senado
Federal, 1979k.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Anexo do processo


de tramitao no Senado Federal do projeto de lei n 19 de 1977: Requerimento n. 232
de 1979 do Senado Federal. Braslia: Senado Federal, 1979l.

212

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Requerimento n.


232 de 1979, referente prioridade de votao do projeto de lei n. 18/1977. Braslia:
Senado Federal, 1979m.
_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Anexo do processo
de tramitao no Senado Federal do projeto de lei n. 19 de 1977: Parecer n 282 de
1979 do Senado Federal. Braslia: Senado Federal, 1979n.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Parecer n. 282 de


1979 da Comisso de Constituio e Justia ao projeto de lei do Senado n 18, de
1977. Braslia: Senado Federal, 1979o.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Parecer n 402 de


1979 da Comisso de Redao do Senado. Braslia: Senado Federal, 1979p.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Sinopse do Senado


Federal sobre o Projeto de Lei do Senado n. 18, de 1977. Braslia: Senado Federal,
1979q.

_____. Secretaria de Arquivo, Centro de Documentao e Informao. Ofcio SGM 003 de


27/02/1980. Braslia: Senado Federal, 1980.

Entrevistas

AMBROSIS, Clementina, entrevista concedida a autora, So Paulo, 2010. 31 de maro.


Gravao de vdeo e som.

AZEVEDO, Eurico de Andrade Azevedo, entrevista concedida a autora, So Joo da Boa


Vista, 2010. 01 de abril. Gravao de vdeo e som.

213

AZEVEDO NETO, Domingos Theodoro de Azevedo Neto, entrevista concedida a autora,


So Paulo, 2010. 31 de maro. Gravao de vdeo e som.

CAMPOS FILHO, Candido Malta, entrevista concedida a autora, So Paulo, 2010. 30 de


maro. Gravao de vdeo e som.

COSTA, Luiz Carlos, entrevista concedida a autora, So Paulo, 2010. 30 de maro.


Gravao de vdeo e som.

MOREIRA, Antonio Claudio Moreira Lima e, entrevista concedida a autora, So Paulo,


2010. 29 de maro. Gravao de vdeo e som.

214

VILLAA, Flvio Jos Magalhes, entrevista concedida a autora, So Paulo, 2010. 29 de


maro. Gravao de vdeo e som.

215

ANEXOS

ANEXO 1
Decreto-Lei n. 3549, de 15 de junho de 1931

Dispe sobre o regulamento para abertura de ruas e diviso em lotes.

O Presidente da Repblica, usando da atribuio que lhe confere,


DECRETA:

Art. 1. - No sero aceitos os requerimentos relativos edificao em terrenos dotados de


arruamento das zonas Central, Urbana, Suburbana e povoados da zona rural.
1. - As companhias, sociedades particulares ou firmas, etc., que emprehenderem, a
creao ou o desenvolvimento de grupos de habitaes e a diviso de terrenos em lotes ou
ruas, devem ter conhecimento das diretrizes da Planta de Remodelao e conformar-se com
ellas na execuo de todos os projectos. Ser obrigatoriamente depositado na Prefeitura,
antes de toda a venda ou locao e de toda a publicidade, um projecto, em duas vias,
comportando:
a) Uma planta, na escala de 1:200, comprehendendo a ligao com os logradouros publicos
e, se for necessrio, com as canalisaes de gua potvel e esgoto da cidade, devendo
ella figurar a situao eschematica e as superfcie mxima dos futuros edifcios nos lotes
respectivos e vir acompanhada de perfis longitudinaes na escala horizontal de 1:500 e
vertical de 1:50 e de seces transversaes na escala de 1:100.
Para os terrenos accidentados, a planta dever conter curvas de nvel eqidistantes de um
metro.
b) Um programma que indique as condies nas quaes o grupo ou o loteamento ser
estabelecido (logradouros, distribuio de gua potvel, arborizao, evacuao das
guas pluviaes e residuaes e de matrias usadas, iluminao, etc.).
c) O Registro das Obrigaes (cahier ds charges) das vendas e locaes, estipulando as
servides hygienicas, archeologicas e paisagsticas do grupo ou dos lotes.

219

2. - A superfcie reservada aos espaos livres pblicos e aos logradouros no poder ser
inferior a 26% da superfcie total. Os locaes desses espaos livres (destinados a praas,
jardins, terrenos para recreio e sport) sero escolhidos de accordo com a Diviso de
Urbanisao. Para os terrenos que excedam a 30.000 metros quadrados, a Prefeitura
poder exigir, alm dos espaos livres j indicados, 4% a mais para localisao dos edifcios
pblicos e de parques.
3. A Prefeitura poder prohibir a fragmentao de terrenos em lotes, se forem
imprprios habitao ou se os lotes prejudicarem uma reserva arborisada, um sitio
pittoresco ou se estiverem em uma zona reservada a outro destino que no seja a
habitao,
4. A Prefeitura no approvar os projectos de loteamento se o numero de ruas exceder
ao maximo tolerado e se os terrenos no forem divididos em lotes com as dimenses
convenientes, a juizo da Diviso citada. O maximo tolerado ser calculado de accordo com
os seguintes princpios:
a) Na diviso dos quarteires destinados a habitao, o traado das ruas dever satisfazer
a uma ou outra das duas seguintes condies equivalentes, de modo a deixar toda a
liberdade a composio:
1.

Uma rua s deve ser traada, em mdia, de 200 em 200 metros num sentido e de

60 em 60 metros no outro;
2.

Os quarteires entre quatro ruas devem ter uma superfcie mdia de 10.000 a

12.000 metros quadrados.


b) Na diviso dos lotes situados em bairro industrial, uma rua s deve ser traada, em
mdia, de 250 em 250 metros num sentido e de 100 em 100 metros no outro, com
quarteires de cerca de 25.000 metros quadrados.
5 - A venda ou a locao dos terrenos comprehendidos num loteamento ou numa nova
via, assim como as edificaes, s podero ser affectuadas aps a approvao dos
projectos de remodelao supracitados e depois de terem sido feitos o calamento e as
canalisaes e guas e esgotos e resolvido o problema das vias de communicao.
Nenhuma construco poder ser levantada num grupo de habitaes ou lote, antes que a
Prefeitura tenha determinado o alinhamento conforme o projecto approvado e tenha
permittido a construo.
6 - Preceder a entrada do requerimento referente ao loteamento de terrenos, a
apresentao, Diviso de Urbanisao, de um esboo da planta e do programma aos
quaes se referem as letras a e b do paragrapho 1. Deste artigo.
De accordo com o parecer da Diviso de Urbanisao o intressado entrar com o projecto
definitivo para a approvao final.
220

7 - Os projectos de ruas particulares ou no, creadas pela iniciativa privada, devem se


conformar com os regulamentos que regem as ruas dos loteamentos, no que respeita
relao que existe entre as ruas e os lotes. A Prefeitura pode recusar a abertura de novas
ruas, se ella infringir a proporo permitida para os logradouros no paragrapho 4. no que
respeita ao bairro em questo.
8 - A largura mnima das ruas dominantes, isto , destinadas maior circulao, ser de
18 metros, devendo dous teros da largura destinar-se parte carrovel e um tero aos
passeios latraes. A largura mnima das ruas residenciaes ser de nove metros, sendo no
mnio seis metros para a circulao livre dos vehiculos e trs metros para os passeios. Nos
loteamentos da zona urbana as ruas devero ser dotadas de meios-fios e calamentos
impermevel, com boa superfcie de rolamento e que no d logar a poeria. Na zona
suburbana, as ruas dominantes, destinadas maior circulao, devem satisfazer s
condies anteriores quanto ao revestimento e aos meios-fios. Nas ruas residenciaes da
zona suburbana, toleram-se meios-fios toscos e o revestimento parcial das faixas entre os
passeios, devendo tal revestimento satisfazer s condies acima indicadas, ter a largura
minima de trs metros e os seus limites symetricos em relao ao eixo da rua. As sargetas
tero no mnimo sessenta centmetros de largura, podendo ser de alvenaria de pedra,
devendo as juntas ser tomadas a argamassa de cimento e areia com o trao minimo de 1:4.
9 - Os passeios devem ter, no minimo, a largura de um metro e cincoenta centmetros.
Nas ruas no destinadas ao commercio local, quando a largura exceder a um metro e
cincoenta, a faixa junto ao meio-fio deve ser revestida a gramma.
10 - As rampas maximas admissiveis so de 6% e 12% respectivamente nas ruas
dominantes e nas mramente residenciales, sendo que neste ultimo caso as rampas
comprehendidas entre 10 e 12% no devem ter um desenvolvimento superior a 100 metros.
As passagens para transeuntes, com escadas confortveis, podero exceder a este declive.
Os degros no podero ter mais de 18 centimetros de altura, os pisos sero de 25
centimetros no minimo e os lanos no maximo de 12 degros. Os patamares tero, pelo
menos, 2 metros de comprimento. A largura minima de taes passagens ser de 2 metros.
11 - As exigncias do presente regulamento so geraes, abrangendo mesmo os projectos
de novas ruas em quarteires j existentes.
12 - Os lotes uma vez edificados devero ser separados entre si por meio de cercas e a
sua testada ser vedada por meio de cercas vivas ou muros de alvenaria, tendo a base no
maximo 90 centimetros de altura e podendo a sua parte superior ser constituda por gradis
ou por uma cortina de vegetao com a altura maxima de um metro e cincoenta.
13 - As ruas projectadas devero, em regra, ligar dous logradouros j existentes ou
projectados. Entretanto, a juzo da Prefeitura, podero ser aceitos de ruas terminando em
221

pequenas praas destinadas a facilitar a circulao. As praas acima indicadas devem,


quando circulares, ter um dimetro pelo menos egual a duas vezes a largura da rua que
nella termina e no caso de terem outra forma geometrica devem permittir a inscripo de um
circulo tendo um dimetro egual ao acima indicado.
14 - As concordncias dos meios-fios, nos cruzamentos de duas ruas, devem ser feitos
por meio de curvas com o raio mnimo de seis metros.
15 - vedada a existencia de toda e qualquer especie de construco, arvores, etc., que
possam impedir a visibilidade normal numa interseo de logradouros. Considera-se como
visibilidade normal, a de um observador, collocando no eixo de uma das ruas e a 12 metros
do alinhamento da outrarua, podendo ver um alvo collocado em idebtica situao no eixo da
outra rua.
16 - A arborizao ser obrigatria em todas as ruas e praas novas, devendo a cada
faixa de doze metros corresponder uma arvore de sombra de cada lado. Quando os
passeios tiverem largura egual ou superior a dous metros e cincoenta centmetros, as
arvores devem ser plantadas a sessenta centimetros no mnimo do meio-fio e de maneira
apoder ser irrigadas. Quando a largura dos passeios for inferior a dous metros e cincoenta,
a cada corresponder uma arvore de sombra, que estar situada dentro do lote e a um
metro do alinhamento e a quatro metros da divisa esquerda do lote.
17 - Nos novos loteamentos as dimenses minimas dos lotes sero de 12 metros para a
testada e 360 metros quadrados para a rea, nas zonas urbana e suburbana e 15 metros de
testada e rea de 525 metros quadrados nos novos agrupamentos urbanos da zona rural.
18 - Em todas as ruas novas, os prdios devero ficar recuados no minimo tres metros do
alinhamento, podendo, entretanto, este recuo ser augmentado a critrio da Diviso de
Urbanisao.
19 - Nos ncleos destinados ao commercio sero permittidas construces contguas em
lotes de testada minima de 8 metros e tendo, pelo menos, 240 metros quadrados de rea.
20 - expressamente prohibido construir prdios para fins commerciales em lotes que
no tenham sido destinados para esse fim no projecto do loteamento approvado pela
Prefeitura.
21 - Os terrenos que pela sua situao no permittirem em boas condies economica o
estabelecimento da rde de gua potvel e de esgotos bem como o dos outros elementos
indispensveis aos ncleos urbanos, s podem ser fragmentados em lotes grandes, tendo
no minimo 50 metros de testada e 100 metros de profundidade. Para o seu accesso devem
ser abertos caminhos com a largura de seis metros, no podendo a sua declividade ir alm
de 15%, sendo, entretanto, tal rampa apenas permittida em trechos que no excedam a 100

222

metros. Em cada lote ser permittido mais de uma habitao, a qual deve ser recuada, no
minimo, 15 metros do eixo da estrada ou caminho.

Art. 2 - A prefeitura mandar organisar com a necessaria antecedencia, planos geraes de


urbanisao de todas as zonas aproveitveis do Districto Federal, tendo em vista,
principalmente, o zoneamento e o traado das artrias de grande circulao, das
canalisaes geraes de drenagem e escoamento de guas superficiaes e residuaes.
Todos os projectos de loteamento sero examinados deante dos planos geraes acima
referidos, podendo a Prefeitura decretar a desapropriao ds terrenos para melhor
adaptao dos planos parcellares aos projectos de conjuncto

Art. 3 - Revogam-se as disposies em contrario.

Rio de Janeiro, 15 de julho de 1931.


ADOLFO BERGAMINI

223

ANEXO 2
Decreto-Lei n. 58, de 10 de Dezembro de 1937

Dispe sobre o loteamento e a venda de terrenos para pagamento em


prestaes.

O Presidente da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, usando da atribuio que lhe
confere o artigo 180 da Constituio:
Considerando o crescente desenvolvimento da loteao de terrenos para venda mediante o
pagamento do preo em prestaes;
Considerando que as transaes assim realizadas no transferem o domnio ao comprador,
uma vez que o art. 1.088 do Cdigo Civil permite a qualquer das partes arrepender-se antes
de assinada a escritura da compra e venda;
Considerando

que

sse

dispositivo

deixa

prticamente

sem

amparo

numerosos

compradores de lotes, que tm assim por exclusiva garantia a seriedade, a boa f e a


solvabilidade das emprsas vendedoras;
Considerando que, para segurana das transaes realizadas mediante contrato de
compromisso de compra e venda de lotes, cumpre acautelar o compromissrio contra
futuras alienaes ou oneraes dos lotes comprometidos;
Considerando ainda que a loteao e venda de terrenos urbanos e rurais se opera
frequentemente sem que aos compradores seja possvel a verificao dos ttulos de
propriedade dos vendedores;
DECRETA:

Art. 1. Os proprietrios ou co-proprietrios de terras rurais ou terrenos urbanos, que


pretendam vend-los, divididos em lotes e por oferta pblica, mediante pagamento do preo
a prazo em prestaes sucessivas e peridicas, so obrigados, antes de anunciar a venda,
a depositar no cartrio do registo de imveis da circunscrio respectiva:
I - Um memorial por les assinado ou por procuradores com poderes especiais, contendo:
224

a) Denominao, rea, limites, situao e outros caractersticos do imvel;


b) Relao cronolgica dos ttulos de domnio, desde 30 anos, com indicao da natureza e
data de cada um, e do nmero e data das transcries, ou cpia autntica dos ttulos e
prova de que se acham devidamente transcritos ;
c) Plano de loteamento, de que conste o programa de desenvolvimento urbano, ou de
aproveitamento industrial ou agrcola; nesta ltima hiptese, informaes sbre a
qualidade das terras, guas, servides ativas e passivas, estradas e caminhos, distncia
de sede do municpio e das estaes de transporte de acesso mais facil;
II - Planta do imvel, assinada tambm pelo engenheiro que haja efetuado a mediao e o
loteamento e com todos os requisitos tcnicos e legais; indicadas a situao, as dimenses
e a numerao dos lotes, as dimenses e a nomenclatura das vias de comunicao e
espaos livres, as construes e bemfeitorias, e as vias pblicas de comunicao;
III - Exemplar de caderneta ou do contrato-tipo de compromisso de venda dos lotes;
IV - Certido negativa de impostos e de onus reais;
V - Certido dos documentos referidos na letra b do n I.
1. - Tratando-se de propriedade urbana, o plano e planta do loteamento devem ser
prviamente aprovados pela Prefeitura Municipal, ouvidas, quanto ao que lhes disser
respeito, as autoridades sanitrias e militares.
2. - As certides positivas da existncia de onus reais, de impostos e de qualquer ao
real ou pessoal, bem como qualquer protesto de ttulo de dvida civil ou comercial no
impedir o registo.
3. - Se a propriedade estiver gravada de onus real, o memorial ser acompanhado da
escritura pblica em que o respectivo titular estipule as condies em que se obriga a liberar
os lotes no ato do instrumento definitivo de compra e venda.
4. - O plano de loteamento poder ser modificado quanto aos lotes no comprometidos e
o de arruamento desde que a modificao no prejudique os lotes comprometidos ou
definitivamente adquiridos, si a Prefeitura Municipal aprovar a modificao. A planta e o
memorial assim aprovados sero depositados no cartrio do registo para nova inscrio,
observando o o disposto no art. 2 e pargrafos.
5. - O memorial, o plano de loteamento e os documentos depositados sero franqueados,
pelo oficial do registo, ao exame de qualquer interessado, independentemente do
pagamento de emolumentos, ainda que a ttulo de busca. O oficial, neste caso, receber
apenas as custas regimentais das certides que fornecer.

Art. 2. - Recebidos o memorial e os documentos mencionados no art. 1, o oficial do registo


dar recibo ao depositante e, depois de auto-los e verificar a sua conformidade com a lei,
225

tornar pblico o depsito por edital afixado no logar do costume e publicado trs vezes,
durante 10 dias, no jornal oficial do Estado e em jornal da sede da comarca, ou que nesta
circule.
1. - Decorridos 30 dias da ltima publicao, e no havendo impugnao de terceiros, o
oficial proceder ao registo, se os documentos estiverem em ordem. Caso contrrio, os
autos sero desde logo conclusos ao juiz competente para conhecer da dvida ou
impugnao, publicada a deciso em cartrio pelo oficial, que dela dar cincia aos
interessados.
2. - Da deciso que negar ou conceder o registo caber agravo de petio.

Art. 3. - A inscrio torna inalienveis, por qualquer ttulo, as vias de comunicao e os


espaos livres constantes do memorial e da planta.

Art. 4. - Nos cartrios do registo imobiliatrio haver um livro auxiliar na forma da lei
respectiva e de acrdo com o modlo anexo.
Nle se registraro, resumidamente:
a) Por inscrio, o memorial de propriedade loteada;
b) Por averbao, os contratos de compromisso de venda e de financiamento, suas
transferncias e recises.
Pargrafo nico. No livro de transcrio, e margem do registo da propriedade loteada,
averbar-se- a inscrio assim que efetuada.

Art. 5. - A averbao atribue ao compromissrio direito real aponvel a terceiros, quanto


alienao ou onerao posterior, e far-se- vista do instrumento de compromisso de
venda, em que o oficial lanar a nota indicativa do livro, pgina e data do assentamento.

Art. 6 - A inscrio no pode ser cancelada seno :


a) Em cumprimento de sentena;
b) A requerimento do proprietrio, enquanto nenhum lote for objeto de compromisso
devidamente inscrito, ou mediante o consentimento de todos os compromissrios ou seus
cessionrios, expresso em documento por les assinado ou por procuradores com
poderes especiais.

Art. 7. - Cancela-se a averbao:


a) A requerimento das partes contratantes do compromisso de venda;
b) Pela resoluo do contrato;
226

c) Pela transcrio do contrato definitivo de compra e venda;


d) Por mandado judicial.

Art. 8. - O registo institudo por esta lei, tanto por inscrio quanto por averbao, no
dispensa nem substitue o dos atos constitutivos ou translativos de direitos reais na forma e
para os efeitos das leis e regulamentos dos registos pblicos.

Art. 9. - O adquirente por ato inter-vivos, ainda que em hasta pblica, ou por sucesso
legtima ou testamentria, da propriedade loteada e inscrita, subroga-se nos direitos e
obrigaes dos alienantes, autores da herana ou testadores, sendo nula qualquer
disposio em contrrio.

Art. 10 - Nos anncios o outras publicaes de propaganda de venda de lotes a prestaes,


sempre se mencionar o nmero e data da inscrio do memorial e dos documentos no
registo imobilirio.

Art. 11 - Do compromisso de compra e venda a que se refere esta lei, contratado por
instrumento pblico ou particular, constaro sempre as seguintes especificaes :
a) Nome, nacionalidade, estado e domiclio dos contratantes;
b) Denominao e situao da propriedade, nmero e data da inscrio ;
c) Descrio do lote ou dos lotes que forem objeto do compromisso, confrontaes, reas e
outros caractersticos, bem como os nmeros correspondentes na planta arquivada;
d) Prazo, preo e forma de pagamento, e importncia do sinal;
e) Juros devidos sbre o dbito em aberto e sbre as prestaes vencidas e no pagas;
f) Clusula penal no superior a 10 % do dbito, e s exigvel no caso de interveno
judicial;
g) Declarao da existncia ou inexistncia de servido ativa ou passiva e outros onus reais
ou quaisquer outras restries ao direito de propriedade;
h) Indicao do contratante a quem incumbe o pagamento das taxas e impostos.
1. - O contrato, que ser manuscrito, dactilografado ou impresso, com espaos em branco
preenchveis em cada caso, lavrar-se- em duas vias, assinadas pelas partes e por duas
testemunhas devidamente reconhecidas as firmas por tabelio.
Ambas as vias sero entregues dentro em 10 dias ao oficial do registo, para averba-las e
restitu-las devidamente anotadas a cada uma das partes.
2. - indispensvel a outorga uxria quantos seja casado o vendedor.

227

3. - As procuraes dos contratantes que no tiverem sido arquivadas anteriormente slo-o no cartrio do registo, junto aos respectivos autos.

Art. 12 - Subentende-se no contrato a condio resolutiva da legitimidade e validade do


ttulo de domnio.
1. - Em caso de resoluo, alm de se devolverem as prestaes recebidas, com juros
convencionados ou os da lei, desde a data do pagamento, haver, quando provada a m f,
direito indenizao de perdas e danos.
2. - O falecimento dos cotratantes no resolve o contrato, que se transmitir aos
herdeiros.
Tambm, no o resolve a, sentena declaratria de falncia; na dos proprietrios, dar-lhe-o
cumprimento o sndico e o liquidatrio; na dos compromissrios, ser le arrecadado pelo
sndico e vendido, em hasta pblica, pelo liquidatrio.

Art. 13 - O contrato transfere-se por simples trespasse lanado no verso das duas vias, ou
por instrumento separado, sempre com as formalidades dos pargrafos do art. 11.
1. - No primeiro caso, presume-se a anuncia do proprietrio. falta do consentimento
no impede a transferncia, mas torna os adquirentes e os alienantes solidrios nos direitos
e obrigaes contratuais.
2. - Averbando a transferncia para a qual no conste o assentimento do proprietrio, o
oficial dela lhe dar, cincia por escrito.

Art. 14 - Vencida e no paga a prestao, considera-se o contrato rescindido 30 dias depois


de constituido em mora o devedor.
1. - Para ste efeito ser le intimado a requerimento do compromitente, pelo oficial do
registo a satisfazer as prestaes vencidas e as que se vencerem at a data do pagamento,
juros convencionados e custas da intimao.
2. - Purgada a mora, convalescer o compromisso.
3. - Com a certido de no haver sido feito pagamento em cartrio, os compromitentes
requerero ao oficial do registo o cancelamento da averbao.

Art. 15 - Os compromissrios tm o direito de, antecipando ou ultimando o pagamento


integral do preo, e estando quites com os impostos e taxas, exigir a outorga da escritura de
compra e venda.

228

Art. 16 - Recusando-se os compromitentes a passar a escritura definitiva no caso do art. 15,


sero intimados, por despacho judicial e a requerimento do compromissrio, a d-la nos 10
dias seguintes intimao, correndo o prazo em cartrio.
1. - Se nada alegarem dentro desse prazo, o juiz, por sentena, adjudicar os lotes aos
compradores, mandando:
a) Tomar por trmo a adjudicao, dela constando, alm de outras especificaes, as
clusulas do compromisso, que devessem figurar no contrato de compra e venda, e o
depsito do restante do preo, se ainda no integralmente pago;
b) Expedir, pagos os impostos devidos, o de transmisso inclusive, em favor dos
compradores, como ttulo de propriedade, a carta de adjudicao;
c) Cancelar a inscrio hipotecria to smente a respeito dos lotes adjudicados nos trmos
da escritura aludida no 3, do art. 1.
2. - Se, porm, no decndio, alegarem os compromitentes matria relevante, o juiz,
recebendo-a como embargos, mandar que os compromissrios os contestem em cinco
dias.
3. - Havendo as partes protestado por provas, seguir-se- uma dilao probatria de 10
dias, findos os quais, sem mais alegao, sero os autos conclusos para sentena.
4. - Das sentenas proferidas nos casos dste artigo caber o recurso de agravo de
petio.
5. - Estando a propriedade hipotecada, cumprido o dispositivo do 3, do art. 1, ser o
credor citado para, no caso dste artigo, autorizar o cancelamento parcial da inscrio,
quanto aos lotes comprometidos.

Art. 17 - Pagas todas as prestaes do preo, lcito ao compromitente requerer a


intimao judicial do compromissrio para, no prazo de trinta dias, que correr em cartrio,
receber a escritura de compra e venda.
Pargrafo nico. No sendo assinada a escritura nesse prazo, depositar-se- o lote
comprometido por conta e risco do compromissrio, respondendo ste pelas despesas
judiciais e custas do depsito.

Art. 18 - Os proprietrios ou co-proprietrios dos terrenos urbanos loteados a prestao, na


forma desta lei, que se dispuzerem a fornecer aos compromissrios, por emprstimo,
recursos para a construo do prdio, nos lotes comprometidos, ou tom-la por empreitada,
por conta dos compromissrios, depositaro no cartrio do Registo Imobilirio um memorial
indicando as condies gerais do emprstimo ou da empreitada e da amortizao da dvida
em prestaes.
229

1. - O contrato, denominado de financiamento, ser feito por instrumento pblico ou


particular, com as especificaes do art. 11 que lhe forem aplicveis. sse contrato ser
registado, por averbao, no livro a que alude o art. 4, fazendo-se-lhe resumida referncia
na coluna apropriada.
2. - Com o memorial tambem se depositar o contrato-tipo de financiamento, contendo as
clusulas gerais para todos os casos, com os claros a serem preenchidos em cada caso.

Art. 19 - O contrato de compromisso no poder ser transferido sem o de financiamento,


nem ste sem aquele. A resciso do compromisso de venda acarretar a do contrato de
financiamento e vice-versa, na forma do art. 14.

Art. 20 - O adquirente, por qualquer ttulo, do lote, fica solidariamente responsvel, com, o
compromissrio, pelas obrigaes constantes e decorrentes do contrato de financiamento,
se devidamente averbado.

Art. 21 - Em caso de falncia, os contratos de compromisso de venda e de financiamento


sero vencidos conjuntamente em hasta pblica, anunciada dentro de 15 dias depois da
primeira assemblia de credores, sob pena de destituio do liquidatrio. Essa pena ser
aplicada pelo juiz a requerimento dos interessados, que podero pedir designao de dia e
hora para a hasta pblica.

Disposies gerais

Art. 22 - As escrituras de compromisso de compra e venda de imveis no loteados, cujo


preo deva pagar-se a prazo, em uma ou mais prestaes, sero averbadas margem das
respectivas transcries aquisitivas, para os efeitos desta lei.

Art. 23 - Nenhuma ao ou defesa se admitir, fundada vos dispositivos desta lei, sem
apresentao de documento comprobatrio do registo por ela institudo.

Art. 24 - Em todos os casos de procedimento judicial, o fro competente ser o da situao


do lote comprometido ou o a que se referir o contrato de financiamento, quando as partes
no hajam contratado outro fro.

230

Art. 25 - O oficial do registo perceber:


a) Pelo depsito e inscrio, a taxa fixa de 100$000, alm das custas que forem devidas
pelos demais atos;
b) Pela averbao, a de 5$000 por via de compromisso de venda ou de financiamento;
c) Pelo cancelamento de averbao, a de 5$000.

Art. 26 - Todos os requerimentos e documentos atinentes ao registro se juntaro aos autos


respectivos, independentemente do despacho judicial.

Disposies transitrias

Art. 1. - Os proprietrios de terras e terrenos loteados em curso de venda devero, dentro


de trs meses, proceder ao depsito e registo, nos trmos desta lei, indicando no memorial
os lotes j comprometidos cujas prestaes estejam em dia. Se at 30 dias depois de
esgotado sse prazo no houverem cumprido o disposto na lei, incorrero os vendedores
em multas de 10 a 20 contos de ris, aplicadas no dbro quando decorridos mais trs
meses.
Pargrafo nico. Efetuada a inscrio da propriedade loteada, os compromissrios
apresentaro as suas cadernetas ou contratos para serem averbados, ainda que no
tenham todos os requisitos do artigo 11, contanto que sejam anteriores a esta lei.

Art. 2. - As penhoras, arrestos e sequestros de imveis, para os efeitos da apreciao da


fraude de alienaes posteriores, sero inscritos obrigatriamente, dependendo da prova
dsse procedimento o curso da ao.

Art. 3. - A mudana de numerao, a construo, a reconstruo, a demolio, a


adjudicao, o desmembramento, a alterao do nome por casamento ou desquite sero
obrigatoriamente averbados nas transcries dos imveis a que se referirem, mediante
prova, a crdito do oficial do registo de imveis.

Art. 4. - Esta lei entrar em vigor na data da sua publicao, revogadas as disposies em
contrrio.

Rio de Janeiro, 10 de dezembro de 1937, 116 da Independncia e 49 da Repblica.


GETULIO VARGAS
Francisco Campos.
231

ANEXO 3
Decreto n. 3.079, de 15 de Setembro de 1938

Regulamenta o Decreto-Lei n. 58, de 10 de dezembro de 1937, que dispe


sobre o loteamento e a venda de terrenos para pagamento em prestaes.

Art. 1. - Os proprietrios, ou co-proprietrios de terras rurais ou terrenos urbanos, que


pretendam vende-los, divididos em lotes e por oferta pblica, mediante pagamento do preo
a prazo em prestaes sucessivas e peridicas, so obrigados, antes de anunciar a venda,
a depositar no cartrio do registro de imveis da circunscrio respectiva:
I Um memorial por eles assinado ou por procuradores, com poderes especiais, contendo:
a) Descrio minuciosa da propriedade loteada, da qual conste a denominao, rea,
limites, situao e outros caractersticos do imvel;
b) Relao cronolgica dos ttulos de domnio, desde vinte anos, com indicao da natureza
e data de cada um, e do nmero e data das transcries, ou certido dos ttulos e prova
de que se acham devidamente transcritos, salvo quanto aos ttulos que, anteriormente ao
Cdigo Civil, no estavam sujeitos transcrio;
c) Plano de loteamento, de que conste o programa do desenvolvimento urbano, ou de
aproveitamento industrial ou agrcola; nesta ltima hiptese, informaes sobre a
qualidade das terras, guas, servides ativas e passivas, estradas e caminhos, distncia
da sede do municpio e das estaes de transporte de mais fcil acesso;
II Planta do imvel, assinada pelo proprietrio e pelo engenheiro que haja efetuado a
medio e o loteamento e com todos os requisitos tcnicos e legais; indicadas a situao, as
dimenses e a numerao dos lotes, as dimenses e a nomenclatura das vias de
comunicao e espaos livres, as construes e benfeitorias, e as vias pblicas de
comunicao;
III Exemplar de caderneta ou do contrato-tipo de compromisso de venda dos lotes;
IV Certido negativa de impostos e de nus reais;

232

V Certido referente a ao real ou pessoal, relativa a um perodo de dez anos, ou a


protesto de dvida civil e comercial dentro de cinco anos;
VI Certido dos documentos referidos na letra b do n. I.
1. - O plano de loteamento e as especificaes mencionadas, bem como a planta do
imvel e os esclarecimentos constantes do n. II, podero ser apresentados por sees, ou
por glebas, medida que as terras ou os terrenos forem postos venda por prestaes,
quando por sua extenso no sejam objeto de uma nica planta ou tenham origens vrias.
2. - Tratando-se de propriedade urbana, o plano e planta do loteamento devem ser
previamente aprovados pela Prefeitura Municipal, ouvidas, quanto ao que lhes disser
respeito, as autoridades sanitrias e militares. O mesmo se observar quanto s
modificaes a que se refere o 5.
Excetuam-se do disposto neste pargrafo os terrenos que, anteriormente data do DecretoLei n 58, de 10 de dezembro de 1937, estavam sendo vendidos em logradouros em que a
Prefeitura Municipal j tinha concedido alvars para construes, ou se acham registrados
de conformidade com as leis municipais.
A prefeitura e as demais autoridades ouvidas disporo de noventa dias para pronunciar-se,
importando o silncio a aprovao. A impugnao dever ser fundamentada, em
disposies de leis, regulamentos ou posturas, ou no interesse pblico.
3. - As certides positivas da existncia de nus reais, de impostos e de qualquer ao
real ou pessoal, bem como qualquer protesto de ttulo de dvida civil ou comercial no
impedem o registro.
4. - Se a propriedade estiver gravada de nus real, o memorial ser acompanhado da
escritura pblica em que o respectivo titular estipule as condies em que se obriga a liberar
os lotes no ato do instrumento definitivo de compra e venda.
5. - O plano de loteamento poder ser modificado quanto aos lotes no comprometidos e
o de arruamento desde que a modificao no prejudique os lotes comprometidos ou
definitivamente adquiridos.
A planta e o memorial assim aprovados sero depositados no cartrio do registro para nova
inscrio, observado o disposto no artigo 2 e pargrafos e dispensada, a critrio do juiz, a
apresentao das provas que j tenham sido produzidas no registro inicial.
6. - O memorial, o plano de loteamento e os documentos depositados sero franqueados,
pelo oficial do registro, ao exame de qualquer interessado, independentemente do
pagamento de emolumentos, ainda que a ttulo de busca.
O oficial, neste caso, receber apenas as custas regimentais das certides que fornecer.

233

Art. 2. - Recebidos o memorial e os documentos mencionados no artigo 1, o oficial do


registro dar recibo ao depositante e, depois de autu-los e verificar a sua conformidade
com a lei, tornar pblico o depsito por edital afixado no lugar do costume e publicado trs
vezes, durante dez dias, no jornal oficial do Estado, e em jornal da sede da comarca, ou que
nesta circule. O edital conter, sucintamente, os dados necessrios configurao do
imvel.
1. - O oficial far essa verificao no prazo de dez dias e poder exigir que o depositante
ponha seus documentos em conformidade com a lei, concedendo-lhe, para isso, dez dias,
no mximo. No se conformando o depositante com a exigncia do oficial, sero os autos
conclusos ao juiz competente para decidir da exigncia.
2. - Decorridos trinta dias da ltima publicao e no havendo impugnao de terceiros,
que poder ser oferecida at a expirao daquele prazo, o oficial proceder ao registro, se
os documentos estiverem em ordem.
Caso contrrio, e findo o prazo, os autos sero desde logo conclusos ao juiz competente,
para conhecer da dvida ou impugnao.
3. - Ser rejeitada in limine, remetendo-se o impugnante para o juzo contencioso, a
impugnao que no vier fundada num direito real, devidamente comprovado de acordo
com a legislao em vigor.
4. - Estando devidamente fundamentada a impugnao ou a dvida, o juiz mandar dar
vista ao impugnado pelo prazo de cinco dias, findo o qual proferir a deciso, que ser
publicada em cartrio, pelo oficial, para cincia dos interessados.
5. - Da deciso que negar ou conceder o registro caber agravo de petio.
6. - Quando a propriedade estiver situada em mais de um municpio ou comarca, o
registro far-se- apenas onde se achar a maior poro de terras.

Art. 3. - A inscrio torna inalienveis, por qualquer ttulo, as vias de comunicao e os


espaos livres constantes do memorial e da planta.
Pargrafo nico. Inscrita a modificao de arruamento a que se refere o artigo 1, 5,
cancelar-se- a clusula de inalienabilidade sobre as vias de comunicao e os espaos
livres da planta modificada, a qual passar a gravar as vias e espaos abertos em
substituio.

Art. 4. - Nos cartrios do registro imobilirio haver um livro auxiliar, na forma da lei
respectiva, e de acordo com o modelo anexo.
Nele se registraro, resumidamente:
a) Por inscrio, o memorial da propriedade loteada;
234

b) Por averbao, os contratos de compromisso de venda e de financiamento, suas


transferncias e rescises.
Pargrafo nico. No livro de transcrio, e margem do registro da propriedade loteada,
averbar-se- a inscrio assim que efetuada.

Art. 5. - A averbao atribui ao compromissrio direito real, oponvel a terceiros, quanto


alienao ou onerao posterior, e far-se- vista do instrumento de compromisso de
venda, em que o oficial lanar a nota indicativa do livro, pgina e data do assentamento.

Art. 6. - A inscrio no pode ser cancelada seno:


a) Em cumprimento de sentena;
b) A requerimento do proprietrio, enquanto nenhum lote for objeto de compromisso
devidamente averbado, ou mediante o consentimento de todos os compromissrios ou
seus cessionrios, expresso em documento por eles assinado ou por procuradores com
poderes especiais.

Art. 7. - Cancela-se a averbao:


a) A requerimento das partes contratantes do compromisso de compra e venda;
b) Pela resoluo do contrato;
c) Pela transcrio do contrato definitivo de compra e venda;
d) Por mandado judicial.

Art. 8. - O registro institudo por esta Lei, tanto por inscrio quanto por averbao, no
dispensa nem substitui o dos atos constitutivos ou translativos de direitos reais na forma e
para os efeitos das leis e regulamentos dos registros pblicos.

Art. 9. - O adquirente por ato inter vivos, ainda que em hasta pblica, ou por sucesso
legtima ou testamentria, da propriedade loteada e inscrita, sub-roga-se nos direitos e
obrigaes dos alienantes autores da herana ou testadores, sendo nula qualquer
disposio em contrrio.

Art. 10 - Nos anncios e outras publicaes de propaganda de venda de lotes a prestaes,


sempre se mencionar o nmero e data da inscrio do memorial e dos documentos no
registro imobilirio.

235

Art. 11 - Do compromisso de compra e venda a que se refere esta Lei, contratado por
instrumento pblico ou particular, constaro sempre as seguintes especificaes:
a) Nome, nacionalidade, estado e domiclio dos contratantes;
b) Denominao e situao da propriedade, nmero e data da inscrio;
c) Descrio do lote ou dos lotes que forem objeto do compromisso, confrontaes, reas e
outros caractersticos, bem como os nmeros correspondentes na planta arquivada;
d) Prazo, preo e forma de pagamento, e importncia do sinal;
e) Juros devidos sobre o dbito em aberto e sobre as prestaes vencidas e no pagas;
f) Clusula penal no superior a dez por cento do dbito e s exigvel no caso de
interveno judicial para a restituio do imvel cujo compromisso for cancelado;
g) Declarao da existncia ou inexistncia de servido ativa ou passiva e outros nus reais
ou quaisquer outras restries ao direito de propriedade, devendo, em caso positivo,
constar a concordncia do possuidor do direito real;
h) Indicao do contratante a quem incumbe o pagamento das taxas e impostos.
1. - O contrato, quando feito por instrumento particular, ser manuscrito, datilografado ou
impresso, com espaos em branco preenchveis em cada caso, e lavrar-se- em duas vias,
assinadas pelas partes e por duas testemunhas, devidamente reconhecidas as firmas por
tabelio. Os tabelies podero usar, para os contratos, livros impressos com espaos em
branco, preenchveis de caso em caso.
Ambas as vias ou traslados sero entregues pelo promitente vendedor dentro em dez dias
ao oficial do registro para averb-las e restitu-las anotadas a cada uma das partes.
2. - indispensvel a outorga uxria quando seja casado o vendedor.
3. - As procuraes dos contratantes que no tiverem sido arquivadas anteriormente slo-o no cartrio do registro, junto aos respectivos autos.

Art. 12 - Subentende-se no contrato a condio resolutiva da legitimidade e validade do


ttulo de domnio.
1. - Em caso de resoluo, com fundamento neste artigo, alm de se devolverem as
prestaes recebidas, com juros convencionados ou os da lei desde a data do pagamento,
haver, quando provada a m-f, direito a indenizao de perdas e danos.
2. - O falecimento dos contratantes no resolve o contrato, que se transmitir aos
herdeiros. Tambm no o resolve a sentena declaratria de falncia. Na dos proprietrios,
dar-lhe-o cumprimento o sndico e o liquidatrio; na dos compromissrios, ser ele
arrecadado pelo sndico e vendido, em hasta pblica, pelo liquidatrio.

236

Art. 13 - O contrato transfere-se por simples trespasse lanado no verso das duas vias, ou
por instrumento separado, neste caso com as formalidades do artigo 11.
1. - No primeiro caso, presume-se a anuncia do proprietrio. A falta de consentimento
expresso do compromitente vendedor no impede a cesso do contrato de compromisso,
mas torna o cedente e o cessionrio solidrios nos direitos e obrigaes contratuais.
2. - Averbando a transferncia para a qual no conste o assentimento do proprietrio, o
oficial lhe dar cincia por escrito.

Art. 14 - Vencida e no paga a prestao do compromisso ou financiamento, ou no


cumprida obrigao cujo inadimplemento rescinda o contrato, considerar-se- este
rescindido trinta dias depois de constitudo em mora o devedor, prazo este contado da data
da intimao, salvo se o compromitente vendedor conceder, por escrito, prorrogao do
prazo.
1. - Para este efeito ser o devedor intimado, pelo oficial do registro, a requerimento do
compromitente, ou mutuante, a satisfazer as prestaes vencidas, as que se venceram at a
data do pagamento e juros convencionados, ou a obrigao, as custas do processo e,
quando por eles se tenha obrigado, os impostos e taxas devidos, e multas.
2. - O oficial juntar aos autos do processo de loteamento do compromitente cpia da
intimao feita, assim como do recibo passado ao compromissrio, ao efetuar o pagamento
do respectivo dbito, e, ainda, o recibo, que lhe dever ser fornecido pelo compromitente, do
recebimento e competente quitao, em cartrio.
3. - A intimao ser feita mediante a entrega, ao oficial do registro, de uma carta do
compromitente vendedor,

em

trs vias,

das quais uma ser encaminhada ao

compromissrio comprador faltoso, por intermdio do mesmo oficial, ou de seu auxiliar


responsvel, e outra restituda ao compromitente vendedor, com a certido da intimao,
ficando a terceira arquivada em cartrio, com cpia autntica daquela intimao. Se for
desconhecida a residncia do compromissrio comprador, ou se este no for encontrado, a
intimao ser feita por edital resumido, publicado duas vezes, pelo menos, no jornal oficial
respectivo e em jornal da sede da comarca de eleio, ou no da situao do imvel, ou, na
sua falta, em outro que nela circule. Decorridos dez dias da ltima publicao, o oficial do
registro certificar o ocorrido, havendo-se por feita a intimao.
4. - Purgada a mora convalescer o compromisso.
5. - Com a certido de no haver sido feito o pagamento em cartrio, ou apresentada a
prova de estar cumprida a obrigao, no prazo regulamentar, o compromitente ou mutuante
requerer ao oficial do registro o cancelamento da averbao.

237

Art. 15 - Os compromissrios tm o direito de, antecipando ou ultimando o pagamento


integral do preo, e estando quites com os impostos e taxas, exigir a outorga da escritura de
compra e venda.

Art. 16 - Recusando-se os compromitentes a passar a escritura definitiva no caso do artigo


anterior, sero intimados, por despacho judicial e a requerimento do compromissrio, a d-la
nos dez dias seguintes intimao, correndo o prazo em cartrio.
1. - Se nada alegarem dentro desse prazo, o juiz, por sentena, adjudicar os lotes aos
compradores, mandando:
a) tomar por termo a adjudicao, dela constando, alm de outras especificaes, as
clusulas do compromisso, que devessem figurar no contrato de compra e venda, e o
depsito do restante do preo se ainda no integralmente pago;
b) expedir, pagos os impostos devidos, o de transmisso inclusive, em favor dos
compradores, como ttulo de propriedade, a carta de adjudicao;
c) cancelar a inscrio hipotecria to-somente a respeito dos lotes adjudicados nos termos
da escritura aludida no 4 do artigo 1.
2. - Se, porm, no decndio, alegarem os compromitentes matria relevante, o juiz,
recebendo-a como embargos, mandar que os compromissrios os contestem em cinco
dias.
3. - Havendo as partes protestado por provas, seguir-se- uma dilao probatria de dez
dias, findo os quais, sem mais alegao, sero os autos conclusos para sentena.
4. - Das sentenas proferidas nos casos deste artigo caber o recurso de agravo de
petio.
5. - Estando a propriedade hipotecada, ser o credor citado para, no caso deste artigo,
cumprido o disposto no 3 do artigo 1, autorizar o cancelamento parcial da inscrio,
quanto aos lotes comprometidos.

Art. 17 - Pagas todas as prestaes do preo, lcito ao compromitente requerer a


intimao judicial do compromissrio para, no prazo de trinta dias, que correr em cartrio,
receber a escritura de compra e venda.
Pargrafo nico. No sendo assinada a escritura nesse prazo, depositar-se- o lote
comprometido por conta e risco do compromissrio, respondendo este pelas despesas
judiciais e custas do depsito.

Art. 18 - Os proprietrios, ou co-proprietrios, de terrenos urbanos loteados na forma deste


Decreto e do Decreto-Lei n. 58, que se dispuserem a fornecer aos compromissrios, por
238

emprstimo, recursos para a construo do prdio, nos lotes comprometidos, ou tom-la por
empreitada, por conta dos compromissrios, depositaro no cartrio do registro imobilirio
um memorial indicando as condies gerais do emprstimo, ou da empreitada, e da
amortizao da dvida em prestaes.
1. - O contrato, denominado de financiamento, ser feito por instrumento pblico ou
particular, com as especificaes do artigo 11 que lhe forem aplicveis. Esse contrato ser
averbado no livro a que alude o artigo 4, fazendo-se resumida referncia na coluna
apropriada. O cancelamento da averbao do contrato acessrio de financiamento far-se-
nos mesmos casos do artigo 7.
2. - Com o memorial tambm se depositar o contrato-tipo de financiamento, contendo as
clusulas gerais para todos os casos, com os claros a serem preenchidos em cada caso.
3. - No se considera financiamento o simples fornecimento de materiais para a
construo do prdio no terreno comprometido.

Art. 19 - O contrato de compromisso no poder ser transferido sem o de financiamento,


nem este sem aquele. A resciso do compromisso de venda acarretar a do contrato de
financiamento, e vice-versa, na forma do artigo 14.

Art. 20 - O adquirente do lote, por qualquer ttulo, fica solidariamente responsvel, com o
compromissrio, pelas obrigaes constantes e decorrentes do contrato de financiamento,
se devidamente averbado.

Art. 21 - Em caso de falncia, os contratos de compromisso de venda e de financiamento


sero vendidos conjuntamente em hasta pblica, anunciada dentro de quinze dias depois da
primeira assemblia de credores, sob pena de destituio do liquidatrio. Essa pena ser
aplicada pelo juiz a requerimento dos interessados, que podero pedir designao de dia e
hora para a hasta pblica.

Disposies gerais

Art. 22 - As escrituras de compromisso de compra e venda de imveis no loteados, cujo


preo deva pagar-se a prazo, em uma ou mais prestaes, sero averbadas margem das
respectivas transcries aquisitivas, para os efeitos desta Lei, compreendidas nesta
disposio as escrituras de promessa de venda de imveis em geral.

239

Art. 23 - Nenhuma ao ou defesa se admitir, fundada nos dispositivos deste Decreto e do


Decreto-Lei n. 58, sem apresentao de documento comprobatrio do registro por eles
institudo.

Art. 24 - Em todos os casos de procedimento judicial, o foro competente ser o da situao


do lote comprometido ou o a que se referir o contrato de financiamento, quando as partes
no hajam contratado outro foro.
Pargrafo nico. Todas as intimaes a serem feitas pelo oficial do registro obedecero
forma determinada no 3 do artigo 14.

Art. 25 - O oficial do registro, alm das custas devidas pelos demais atos, perceber:
a) pelo depsito e inscrio, a taxa de cem mil-ris;
b) pela averbao, a de cinco mil-ris por via de contrato de venda ou de financiamento;
c) pelo cancelamento da averbao, a de cinco mil-ris.

Art. 26 - Todos os requerimentos e documentos atinentes ao registro se juntaro aos autos


respectivos independentemente de despacho judicial.

Art. 27 - As penhoras, arrestos e seqestros dos imveis a que se refere este Decreto e o
Decreto-Lei n. 58, para os efeitos da apreciao da fraude de alienaes posteriores, sero
inscritos obrigatoriamente, dependendo da prova desse procedimento o curso da ao.

Art. 28 - A mudana de numerao, a construo, a reconstruo, a demolio, a edificao


e o desmembramento dos imveis referidos no artigo anterior, bem como a alterao do
nome do seu proprietrio, por casamento ou desquite, sero obrigatoriamente averbados
nas transcries dos imveis a que disserem respeito.
Pargrafo nico. A prova da mudana de numerao, da construo, da reconstruo, da
demolio, da edificao e do desmembramento ser feita mediante certido da Prefeitura
Municipal. Tratando-se de alterao do nome por casamento ou desquite, a prova consistir,
exclusivamente, em certido do registro civil.

Art. 29 - As multas decorrentes da aplicao desse Decreto e do Decreto-Lei n. 58 sero


impostas pelo juiz a que estiver submetido o registro imobilirio, mediante comunicao
documentada do oficial, e inscritas e cobradas pela Unio, de acordo com a legislao em
vigor.

240

Art. 30 - O disposto neste Decreto e no Decreto-Lei n 58 no se aplica Unio, aos


Estados, nem aos Municpios. Estes, porm, no podero vender terras pela forma referida
sem autorizao prvia do governo do Estado, por lei especial.

Disposies transitrias

Art. 1. - Os proprietrios de terras e terrenos loteados, em curso de venda, devero


proceder ao depsito e registro, nos termos do Decreto-Lei n. 58, de 10 de dezembro de
1937, at 30 de setembro corrente, indicando no memorial os lotes j comprometidos. Se
at trinta dias depois de esgotado esse prazo no houverem cumprido o disposto neste
Decreto e no Decreto-Lei n. 58, incorrero os vendedores em multas de dez contos de ris
a vinte contos de ris, aplicadas no dobro, quando decorridos mais de trs meses.
1. - Efetuada a inscrio da propriedade loteada, os compromissrios apresentaro as
suas cadernetas ou contratos para serem averbados, ainda que no tenham todos os
requisitos do artigo 11, contanto que sejam anteriores vigncia do Decreto-Lei n. 58, ou
celebrados at a do registro de que trata o artigo 2, 2.
2. - No se entendem em curso de venda as terras e terrenos loteados j comprometidos
na sua totalidade, embora ainda no outorgadas as escrituras definitivas.

Art. 2. - Antes de proceder ao depsito e ao registro a que alude o artigo anterior, o oficial
verificar, confrontando os documentos apresentados com as transcries de transmisses
lanadas em seus livros, se as alienaes parciais anteriores da propriedade loteada afetam
os lotes comprometidos, dando para isso as buscas necessrias, desde a data da
transcrio do imvel em nome do loteado.
Pargrafo nico. Pelas buscas que efetuar o oficial ter direito aos emolumentos fixados no
Regimento de Custas.

Art. 3. - Este Decreto entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as


disposies em contrrio.

Rio de Janeiro, em 15 de setembro de 1938; 117 da Independncia e 50 da Repblica.


GETLIO VARGAS

241

ANEXO 4
Decreto-Lei n. 271, de 28 de fevereiro de 1967

Dispe sobre loteamento urbano, responsabilidade do loteador concesso de


uso e espao areo e d outras providncias.

O PRESIDENTE DA REPBLICA, usando da atribuio que lhe confere o art. 9, 2, do


Ato Institucional n. 4, de 7 de dezembro de 1966,
DECRETA:

Art. 1. - O loteamento urbano rege-se por este decreto-lei.


1. - Considera-se loteamento urbano a subdiviso de rea em lotes destinados
edificao de qualquer natureza que no se enquadre no disposto no 2 deste artigo.
2. - Considera-se desmembramento a subdiviso de rea urbana em lotes para edificao
na qual seja aproveitado o sistema virio oficial da cidade ou vila sem que se abram novas
vias ou logradouros pblicos e sem que se prolonguem ou se modifiquem os existentes.
3. - Considera-se zona urbana, para os fins deste decreto-lei, a da edificao contnua
das povoaes, as partes adjacentes e as reas que, a critrio dos Municpios,
possivelmente venham a ser ocupadas por edificaes contnuas dentro dos seguintes 10
(dez) anos.

Art. 2. - Obedecidas as normas gerais de diretrizes, apresentao de projeto,


especificaes tcnicas e dimensionais e aprovao a serem baixadas pelo Banco Nacional
de Habitao dentro do prazo de 90 (noventa) dias, os Municpios podero, quanto aos
loteamentos:
I - obrigar a sua subordinao s necessidades locais, inclusive quanto destinao e
utilizao das reas, de modo a permitir o desenvolvimento local adequado;

242

II - recusar a sua aprovao ainda que seja apenas para evitar excessivo nmero de lotes
com o conseqente aumento de investimento subutilizado em obras de infra-estrutura e
custeio de servios.

Art. 3. - Aplica-se aos loteamentos a Lei n. 4.591, de 16 de dezembro de 1964,


equiparando-se o loteador ao incorporador, os compradores de lote aos condminos e as
obras de infra-estrutura construo da edificao.
1. - O Poder Executivo, dentro de 180 dias regulamentar este decreto-lei, especialmente
quanto aplicao da Lei n. 4.591, de 16 de dezembro de 1964, aos loteamentos, fazendo
inclusive as necessrias adaptaes.
2. - O loteamento poder ser dividido em etapas discriminadas, a critrio do loteador,
cada uma das quais constituir um condomnio que poder ser dissolvido quando da
aceitao do loteamento pela Prefeitura.

Art. 4. - Desde a data da inscrio do loteamento passam a integrar o domnio pblico de


Municpio as vias e praas e as reas destinadas a edifcios pblicos e outros equipamentos
urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo.
Pargrafo nico. O proprietrio ou loteador poder requerer ao Juiz competente a
reintegrao em seu domnio das partes mencionados no corpo deste artigo quando no se
efetuarem vendas de lotes.

Art. 5. - Nas desapropriaes, no se indenizaro as benfeitorias ou construes realizadas


em lotes ou loteamentos irregulares, nem se consideraro como terrenos loteados ou
loteveis, para fins de indenizao, as glebas no inscritas ou irregularmente inscritas como
loteamentos urbanos ou para fins urbanos.

Art. 6. - O loteador ainda que j tenha vendido todos os lotes, ou os vizinhos so partes
legtimas para promover ao destinada a impedir construo em desacordo com as
restries urbansticas do loteamento ou contrrias a quaisquer outras normas de edificao
ou de urbanizao referentes aos lotes.

Art. 7. - instituda a concesso de uso de terrenos pblicos ou particulares, remunerada


ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolvel, para fins
especficos de urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da terra, ou outra utilizao
de interesse social.

243

1. - A concesso de uso poder ser contratada, por instrumento pblico ou particular, ou


por simples termo administrativo, e ser inscrita e cancelada em livro especial.
2. - Desde a inscrio da concesso de uso, o concessionrio fruir plenamente do
terreno para os fins estabelecidos no contrato e responder por todos os encargos civis,
administrativos e tributrios que venham a incidir sobre o imvel e suas rendas.
3. - Resolve-se a concesso antes de seu termo, desde que o concessionrio d ao
imvel destinao diversa da estabelecida no contrato ou termo, ou descumpra clusula
resolutria do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza.
4. - A concesso de uso, salvo disposio contratual em contrrio, transfere-se por ato
inter vivos, ou por sucesso legtima ou testamentria, como os demais direitos reais sobre
coisas alheias, registrando-se a transferncia.

Art. 8. - permitida a concesso de uso do espao areo sobre a superfcie de terrenos


pblicos ou particulares, tomada em projeo vertical, nos termos e para os fins do artigo
anterior e na forma que for regulamentada.
Art. 9. - Este decreto-lei no se aplica aos loteamentos que na data da publicao deste
decreto-lei j estiverem protocolados ou aprovados nas prefeituras municipais para os quais
continua prevalecendo a legislao em vigor at essa data.
Pargrafo nico. As alteraes de loteamentos enquadrados no caput deste artigo esto,
porm, sujeitas ao disposto neste decreto-lei.

Art. 10 - Este Decreto-Lei entrar em vigor na data de sua publicao, mantidos o DecretoLei n. 58, de 10 de dezembro de 1937 e o Decreto nmero 3.079, de 15 de setembro de
1938, no que couber e no for revogado por dispositivo expresso deste decreto-lei, da Lei
n. 4.591, de 16 de dezembro de 1964 e dos atos normativos mencionados no Art. 2 deste
decreto-lei.

Braslia, 28 de fevereiro de 1967; 146 da Independncia e 79 da Repblica.


H. CASTELLO BRANCO
Joo Gonalves de Souza

244

ANEXO 5
Decreto-Lei n. 52.497, de 21 de julho de 1970

Aprova o Regulamento a que se refere o artigo 22 do Decreto-Lei 211, de 30 de


maro de 1970, que dispe sobre normas de promoo, preservao e
recuperao da sade no campo de competncia da Secretaria de Estado da
Sade.

ROBERTO COSTA DE ABREU SODR, GOVERNADOR DO ESTADO DE SO PAULO, no


uso de suas atribuies legais,
DECRETA:

Art. 1. - Fica aprovado o Regulamento a que se refere o artigo 22 do Decreto-Lei n. 211,


de 30 de maro de 1970, que dispe sobre normas de promoo, preservao e
recuperao da sade, no campo de competncia da Secretaria de Estado da Sade, na
forma do texto anexo a este decreto.

Art.2. - Este decreto entrar em vigor no dia 27 de julho de 1970.

Palcio dos Bandeirantes, 21 de julho de 1970.


ROBERTO COSTA DE ABREU SODR
Walter Sidnei Pereira Leser, Secretrio da Sade

Publicado na Casa Civil, aos 21 de julho de 1970.


Maria Anglica Galiazzi, Responsvel pelo S.N.A.
REGULAMENTO DA PROMOO, PRESERVAO E RECUPERAO DA SADE NO
CAMPO DE COMPETNCIA DA SECRETARIA DE ESTADO DA SADE.

245

TTULO XII
Do Loteamento e Retalhamento de Imveis em Geral

CAPTULO I
Dos Loteamentos

Art. 285 - Em todos os municpios devero ser determinadas, pelo Poder Pblico Municipal,
nos termos da Lei Orgnica dos Municpios, as zonas residenciais, comerciais e industriais,
de modo a regulamentar o uso, a rea e a altura das construes.

Art. 286 - A zona industrial dever ser localizada com orientao tal que os ventos
dominantes no levem fumaa ou detritos para outras zonas.

Art. 287 - Os loteamentos regem-se por este Regulamento, mesmo quando situados na
zona suburbana ou rural.

Art. 288 - Para efeito deste Regulamento consideram-se como chcaras, stios ou
semelhantes, as glebas subdivididas em reas no inferiores a 5.000m2, e cujas
caractersticas no permitam a simples subdiviso transformando-as em lotes de carter
urbano.

Art. 289 - No retalhamento de glebas em chcaras, stios ou semelhantes no se aplicam as


exigncias referentes declividade de ruas.
Pargrafo nico - Todas as estradas e vias de acesso destes retalhamentos tero 14m. de
largura, no mnimo e haver reserva de rea para sistema de recreio equivalente a 10% da
rea total a ser dividida.

Art. 290 - Os projetos de arruamento e loteamento devero ser apresentados em trs vias,
contendo os seguintes elementos tcnicos:
I - planta geral, escala de 1:1.000 ou 1:2.000 com curvas de nveis de metro em metro, com
indicao de todos os logradouros pblicos e da diviso das reas em lotes;
II - perfis longitudinais e transversais de todos os logradouros pblicos em escalas
horizontais de 1:1.000 ou 1:2.000 e verticais de 1:100 ou 1:200;
III - indicao do sistema de escoamento das guas pluviais e das guas servidas e
respectivas redes;
246

IV - memorial descritivo e justificativo do projeto.


Pargrafo nico - Sero aceitas outras escalas quando justificadas tecnicamente.

Art. 291 - As ruas no podero ter largura total inferior a 14m, nem leito carrovel inferior a
6 m. Toda rua que terminar nas divisas, podendo sofrer prolongamento, ter
obrigatoriamente 14m de largura, no mnimo.
Pargrafo nico - Em casos especiais, quando se tratar de rua de trfego local, com
comprimento mximo de 220m, e destinada a servir apenas a um ncleo residencial, a sua
largura poder ser reduzida a 9 m sendo obrigatrias as praas de retorno.

Art. 292 - A margem das faixas das estradas de ferro e de rodagem e obrigatria a
existncia de ruas de 15 m, de largura, no mnimo.

Art. 293 - Nos cruzamentos das vias pblicas os dois alinhamentos devero ser
concordados por um arco de crculo de raio mnimo igual a 9m.
Pargrafo nico - Nos cruzamentos esconsos as disposies do artigo anterior podero
sofrer alteraes.

Art. 294 - A rampa mxima admitida de 103.

Art. 295 - O comprimento das quadras iro poder ser superior a 450m.
Pargrafo nico - Nas quadras com mais de 220m ser tolerada passagem de 3m de
largura, fixos, para pedestres.

Art. 296 - Ao longo das guas correntes, intermitentes ou dormentes, ser destinada rea
para rua ou sistema de recreio com 9m de largura no mnimo, em cada margem, satisfeitas
as demais exigncias deste Regulamento.

Art. 297 - Nos chamados vales secos ser destinada nas mesmas condies do artigo
anterior, faixa com 9m de cada lado do eixo, podendo ser reduzida no mnimo de 4,50m em
funo da rea da bacia tributria, sempre obedecendo s demais exigncias deste
Regulamento.

Art. 298 - A rea mnima reservada a espaos abertos de uso pblico, compreendendo ruas
e sistemas de recreio, dever ser de 30 % da rea total a ser arruada.
Pargrafo nico - Excetua-se a subdiviso de reas de menos de 10.000m2, confinando
247

com terceiros.

Art. 299 - A rea citada no artigo anterior dever ser distribuda no seguinte modo: 10% para
sistemas de recreio e 20% para, vias pblicas. vedada, expressamente, a construo de
edifcios pblicos ou de entidades privadas, nas reas destinadas a sistema de recreio.
1. - No caso de ser a rea ocupada pelas vias pblicas inferior a 20% da rea total a
subdividir, a diferena existente dever ser acrescida ao mnimo da rea reservada para os
sistemas de recreio, excetuados os loteamentos de chcaras ou stios.
2. - A disposio das ruas de um plano qualquer dever garantir a continuidade do
traado das ruas vizinhas.

Artigo 300 - No podero ser loteados os terrenos baixos, alagadios e sujeitos a


inundaes, antes de tomadas as providncias para assegurar- lhes o escoamento das
guas.

Art. 301 - A frente mnima do lote ser de 10m nos bairros residenciais e 8m nas zonas
comerciais.
Pargrafo nico - A rea mnima do lote ser de 250m2.

Art. 302 - Nas zonas residenciais a ocupao do lote com a edificao principal ser no
mximo de 50% da rea total.
Pargrafo nico - O edifcio principal nas zonas residenciais ter obrigatoriamente rea de
frente com a profundidade mnima de 4m.

Art. 303 - No so permitidos lotes de fundo.

Art. 304 - Ser permitido o agrupamento de construes que tenham no mximo 6 casas e
que fique isolado 1,50m dos lotes vizinhos.

Art. 305 - Na zona comercial e industrial a ocupao do lote com a edificao principal ser,
no mximo de 80% da rea total.

Art. 306 - A critrio da autoridade sanitrio, os lotes que apresentem partes situadas em cota
inferior ao eixo da rua tero reserva obrigatria de faixa no edificvel para construo de
obras de saneamento.

248

CAPTULO

II

Da Abertura de Passagens em Quadras Existentes

Art. 307 - S permitida a abertura de passagem para construo de casas residenciais,


quando a rea a retalhar esteja situada na zona urbana e tenha frente para logradouros
pblicos existentes oficialmente em 29 de dezembro de 1.951, data da promulgao da Lei
1.561-A.
Pargrafo nico - A abertura dessas passagens s ser autorizada quando comprovada a
impossibilidade de abertura de ruas com 9m de largura em virtude de rea encravada com
testada no superior a 30m.

Art. 308 - Estas passagens que no podero atravessar as quadras de rua a rua s sero
autorizadas em terrenos cuja profundidade, na perpendicular via pblica, no seja inferior
a 50m nem superior a 100m.
Pargrafo nico - As autorizaes s sero dadas, em casos amplamente, justificados e
com a aquiescncia do poder pblico municipal.

Art. 309 - As passagens devero ter 6m de largura e terminaro sempre em praa de


manobra de 12m de dimetro.

Art. 310 - As construes sero exclusivamente residenciais, no sendo permitida a


edificao de apartamentos, e obedecero as seguintes condies:
I - recuo de 4m do alinhamento;
II - recuos laterais de 1,50m de um lado apenas quando se tratar de uma s residncia e de
ambos os lados quando se tratar de mais de uma, at o mximo de 4 casas;
III - recuo de 4m da divisa do fundo, admitida a construo de edcula em funo da rea
principal.

249

ANEXO 6
Anteprojeto de Lei de Loteamentos
Verso proposta no Seminrio Sbre Uso do Solo e Loteamento Urbano, 1969

Dispe sbre loteamento urbano, concesso de uso como direito real e d


outras providncias.

CAPITULO I
Disposies Preliminares

Art. 1 - Os loteamentos urbanos sero regidos por esta Lei.

Art. 2 - Considera-se loteamento urbano a subdiviso de gleba igual ou superior a um


hectare em lotes destinados a edificao em rea urbana ou de expanso urbana.
Pargrafo nico Considera-se tambm loteamento a subdiviso de rea inferior a um
hectare que implique em abertura de novas vias ou logradouros pblicos ou no
prolongamento ou modificao dos existentes.

Art. 3 - Para os efeitos desta lei, considera-se rea urbana:


I A sede de municpio e reas circunvizinhas de edificao contnua;
II As reas de edificao contnua de vilas e povoados;
III As reas focos de urbanizao, tais como aquelas em que estejam implantados
estabelecimentos

industriais,

comerciais,

educacionais,

culturais,

recreativos,

administrativos, de sade, de culto religioso, de fontes hidrominerais e terminais de


transporte.

Art. 4 - Para os efeitos desta lei, considera-se de expanso urbana:


I A rea contgua urbana, em qualquer ponto, no raio de um quilmetro;

250

II As reas de beira-mar ao longo da costa numa extenso de dois quilmetros contados


do bater do mar em mars vivas.

Art. 5 - Ficam vedados loteamentos urbanos fora das reas definidas nos artigos 3 e 4.
Pargrafo nico - Excluem-se desvedao os loteamentos em Municpio declarados por lei
estncias climatricas.

Art. 6 - No se considera loteamento, mas simples desmembramento a subdiviso de reas


urbana inferior a um hectare em lotes para edificao desde que seja aproveitado o sistema
virio oficial e no se abram novas vias ou logradouros pblicos nem se prolonguem ou se
modifiquem os existentes.
1 - falta de legislao municipal especfica aplicam-se aos desmembramentos os artigos
14 a 19 presente lei.
2 - Os contratos referentes a terrenos objeto a terrenos objeto de desmembramento e as
escrituras ou sentenas de diviso s podero ser submetidos ao Registro Imobilirio se
atendida a disposio do artigo 17 quanto rea mnima do lote desmembrado e do
remanescente ou se a rea desmembrada for incorporada a lote confrontante.
3 - Se o desmembramento acarretar abertura ou prolongamento de via particular ou
impuser servido de passagem, ou aproveitar servido j existente ser necessria prvia
autorizao municipal para o registro dos respectivos ttulos.
4 - Os instrumentos a que se referem os pargrafos 2 e 3 deste artigo devero ser
encaminhados ao Registro de Imveis juntamente com a respectiva planta, em escala
1:1.000.

Art. 7 - As diretrizes urbansticas e edilcias desta lei no prevalecero sobre os planos


diretores e outras leis do Municpio, mas sero obrigatrias na falta delas e naquilo em que
forem omissas.
Pargrafo nico A Unio no conceder cotas do Fundo de Participao dos Municpios
nem quaisquer outros benefcios queles que, possuindo populao urbana superior a dez
mil habitantes, deixarem de incorporar a sua legislao as disposies urbansticas e
edilcias desta lei, salvo se possurem plano diretor.

Art. 8 - Para nenhum efeito legal ser considerado Plano Diretor de Municpio o
planejamento que, nos preceitos relativos utilizao do solo para fins urbanos, deixar de
inscrever disposies sobre;
I Definio das reas urbana e de expanso urbana;
251

II Zoneamento de reas para uso exclusivo ou misto de carter residencial, comercial,


industrial, cvico, cultura e para outras utilizaes coletivas;
III Sistema virio, passagem de pedestre e logradouros pblicos com suas dimenses e
caractersticas;
IV Reserva de reas verde e florestais, quando necessrias;
V Casos especiais de superquadras, conjuntos habitacionais, industriais, comerciais,
recreativos e outros de interesse da comunidade, quando necessrios.

CAPITULO II
Das normas urbansticas para o loteamento

Art. 9 - Os loteamentos devero atender pelo menos aos seguintes requisitos:


I A rea mnima destinada ao sistema virio ser de 20% do total da gleba;
II A rea mnima destinada ao equipamento comunitrio ser de 2,5% da rea total;
III A rea mnima destinada aos espaos livres de uso pblico, excludas as reas
destinadas ao sistema virio e ao equipamento comunitrio, ser de 10%;
IV As quadras tero comprimento mximo de quatrocentos e vinte e cinco metros;
V As quadras com extenso superior a duzentos metros tero, a cada 150 metros pelo
menos, vias de passagem para pedestres, com largura de trs metros. As edificaes dos
lotes lindeiros a essas vias devero ter recuos laterais de quatro metros, no mnimo;
VI As declividades mximas das vias urbanas sero de 10% e as mnimas de 0, 4%;
poder-se- admitir declividade at 15% mediante cabal demonstrao de impossibilidade
prtica de atendimento do limite de 10%;
VII Ao longo dos cursos dgua e das faixas de domnio pblico das ferrovias, rodovias
federais, estaduais e intermunicipais e ductos de transporte sero reservadas das reas de
largura e no inferior a 15 metros de cada lado, a partir das margens, para sistema de vias
de circulao;
VIII A extenso das vias sem sada somada da praa de retorno no exceder cem
metros;
IX As praas de retorno das vias sem sada devero ter dimetro mnimo de vinte metros;
X Em nenhum caso, podero prejudicar o escoamento natural das guas nas respectivas
bacias hidrogrficas e as obras necessrias sero feitas obrigatoriamente nas vias pblicas
ou em faixas especialmente destinadas para este fim;
XI As vias do loteamento devero dar continuidade as principais vias adjacentes e se
harmonizar com a topografia local.
XII todo loteamento dever ter acesso atravs de via pblica pr-existente.
252

1 - Os loteamentos com rea inferior a um hectare esto excludos, a critrio da


Prefeitura, das obrigaes previstas nos incisos II e III.
2 - Entende-se por equipamento comunitrio as escolas, hospitais, centros de sade,
centros cvicos, administrativos ou equivalentes.

Art. 10 - A Prefeitura Municipal no poder exigir rea destinada aos espaos livres,
equipamentos comunitrios e sistema virio superior a 50% (cinqenta por cento) da rea
total a ser loteada e s poder superar os mnimos fixados nos itens I, II e III do artigo
anterior se autorizada por lei municipal.
Art. 11 - A Prefeitura poder exigir em cada loteamento a reserva de faixa non aedificandi
para rede de gua e esgoto ou outros equipamentos urbanos.
Pargrafo nico Entende-se por equipamento urbano os sistemas de abastecimento de
guas, servio de esgotos, energia eltrica, guias e sarjetas, iluminao pblica, passeios,
pavimentao, coletas de guas pluviais, rede telefnica e gs canalizado.

Art. 12 - No se admitiro loteamentos em terrenos alagadios e sujeitos a inundaes.

Art. 13 - Nos loteamentos no se admitiro lotes para fins habitacionais ou reservados para
equipamento comunitrio em terrenos de declividade superior a 30%, salvo quando nas
faixas litorneas e nos Municpios oficialmente declarados estncias climatricas.

Art. 14 - As taxas mximas de ocupao dos lotes destinados a habitao unifamiliar sero
de 60%; o coeficiente mximo da edificao ser de uma vez a rea do lote; os recuos
fronteiros de seis metros pelo menos; os recuos laterais, quando houver, sero no mnimo
de um metro e cinqenta centmetros.

Art. 15 - Os lotes destinados a habitaes unifamiliares isoladas de ambos os lados devero


ter rea mnima de 250 metros quadrados e frente no inferior a 10 metros.

Art. 16 - Os lotes destinados a habitaes unifamiliares isoladas apenas de um lado devero


ter rea mnima de 215 metros quadrados e frente no inferior a 8 metros e cinqenta
centmetros.

Art. 17 - Os lotes destinados a habitaes unifamiliares sem recuos laterais tero rea
mnima de cento e setenta e cinco metros quadrados e frente no inferior a sete metros.
253

Pargrafo nico No ser permitida a continuidade de mais de dez lotes contguos


destinados a habitaes unifamiliares sem recuos laterais. Entre a edificao do ltimo lote
e a edificao do lote vizinho devero medear pelo menos trs metros.

Art. 18 - Nos lotes de esquina considera-se frente qualquer das faces do imvel fronteirias
via pblica, a juzo do proprietrio, salvo disposio contrria do plano de urbanizao da
rea.

Art. 19 - Nos lotes destinados a habitao unifamiliar haver recuo obrigatrio de 3 metros
nos fundos quanto no houver edculas ou quando estas estiverem incorporadas ao corpo
principal ou a ele ligadas por construo coberta.

Art. 20 - Os loteamentos para usos industriais e outros capazes de poluir as guas ou a


atmosfera devero obedecer as normas de preveno da poluio editadas pelos rgos
competentes.

Art. 21 - Os loteamentos devero respeitar as exigncias do Patrimnio Histrico Artstico


Nacional que concerne preservao do patrimnio histrico, monumental e paisagstico.

Art. 22 - Os loteamentos e conjuntos habitacionais de interesse social integrados ao Sistema


Financeiro da Habitao previsto na lei 4. 380, de 21 de agosto de 1964, podero ser feitos
segundo as normas especiais de rgos competentes do governo federal, desde que no
infrinjam, na sua localizao, o zoneamento estabelecido pelas diretrizes do planejamento
do Municpio.

CAPITULO III
Do Projeto de Loteamento

Art. 23 - Antes da elaborao do projeto de loteamento o interessado dever requerer


Prefeitura as diretrizes para o traado dos lotes, do sistema virio, dos espaos livres e das
reas reservadas para equipamento urbano e comunitrio apresentando para esse fim
planta do imvel em 3 vias ou quantas exigidas pelo Municpio, na escala de 1:1000,
assinadas pelo proprietrio, compromissrio ou cessionrio e por profissional habilitado e
registrado no Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura, contendo:
I As divisas da gleba a ser loteada;
II As curvas de nvel s distncias adequadas;
254

III A localizao dos cursos dgua, bosques e construes existentes;


IV A indicao dos arruamentos contguos a todo o permetro, a localizao das vias de
comunicao das reas livres, dos equipamentos urbanos e comunitrios existentes no local
ou em suas adjacncias, com as respectivas distncias da rea a ser loteada.
1 - Se o interessado for proprietrio, compromissrio ou cessionrio de rea contgua
quela objeto do loteamento, as plantas apresentadas devero abranger a totalidade do
imvel.
2 - A critrio da Prefeitura Municipal poder ser exigido levantamento plani-altimtrico at
o talvegue de curso dgua ou espigo prximo.

Art. 24 - A Prefeitura traar nas plantas apresentadas, de acordo com as diretrizes de


planejamento do municpio e normas urbansticas vigentes:
I As ruas ou estradas que compem o sistema virio da cidade e do municpio,
relacionadas com o loteamento pretendido;
II A localizao aproximada dos terrenos destinados a equipamento urbano e comunitrio;
e das reas livres de uso pblico.
III as faixas sanitrias de terreno necessrias ao escoamento das guas pluviais.
1 - Uma via da planta, com o respectivo traado, ser devolvida ao interessado.
2 - Se o municpio no dispuser de normas de planejamento regularmente aprovadas
nem de rgo de planejamento, de urbanismo ou de servios de engenharia urbana, dever
no prazo mximo de trinta dias contratar profissional habilitado e registrado no Conselho
Regional de Engenharia e Arquitetura para o fim especfico de propor o traado a que se
refere este artigo.
3 - Se a Prefeitura no tiver possibilidade de realizar o contrato de assessoria tcnica
referido no pargrafo anterior, deliberar com os meios de que dispuser.
4 - Em qualquer hiptese, o prazo mximo de que dispor o municpio para traas as
diretrizes mencionadas nos inciso I e II ser de sessenta dias a partir da apresentao
regularmente instruda do pedido do interessado. Transcorrido esse prazo sem
manifestao do municpio, no mais caber impor as exigncias previstas neste artigo.
5 - As diretrizes expedidas vigoraro pelo prazo mximo de um ano.

Art. 25 - Orientado pelo traado e diretrizes oficiais, o projeto conter desenhos na escala de
1:100, memorial descritivo e ser apresentado Prefeitura em 3 vias, ou quantas exigidas,
acompanhado do ttulo de propriedade, de compromisso ou de cesso.
1 - Os desenhos contero pelo menos:
I O sistema de vias com a respectiva hierarquia;
255

II A subdiviso das quadras em lotes, com as respectivas dimenses e numeraes;


III As dimenses lineares e angulares do projeto com raios, cordas, arcos, pontos de
tangncia e ngulos centrais das vias;
IV Os perfis longitudinais e transversais de todas as vias de comunicao e praas, nas
escalas horizontal de 1:1000 e vertical de 1:100.
V A indicao dos marcos de alinhamento e nivelamento localizados nos ngulos de
curvas e vias projetados;
VI A indicao em planta e perfis de todas as linhas de escoamento das guas pluviais.
2 - O memorial descritivo dever conter, obrigatoriamente, pelo menos, nesta ordem:
I A descrio sucinta do loteamento, com as suas caractersticas e destinao
II As condies urbansticas do loteamento e as limitaes que incidam sobre os lotes e
suas construes, alm das j constantes das normas de planejamento do municpio.
III A indicao dos espaos livres e das reas destinadas a equipamentos urbano e
comunitrio que passaro ao domnio pblico do municpio no ato de registro do loteamento.
IV A indicao dos equipamentos urbanos, comunitrios e dos servios pblicos ou de
utilidade pblica j existentes no loteamento e adjacncias e o modo de se estabelecerem
as conexes necessrias sua utilizao.

CAPITULO IV
Da Aprovao do Loteamento
Art. 26 O projeto de loteamento dever ser aprovado por rgo competente da Prefeitura,
dentro do prazo de 60 dias, salvo se houver necessidade de retificao de plantas ou
memoriais ou ainda regularizao de documentos, caso em que o prazo se restabelecer
aps o atendimento das exigncias legais pelo interessado.
1 - A Prefeitura dever efetuar de uma s vez as exigncias necessrias regularizao
do projeto.
2 - Se a Prefeitura no dispuser de rgo competente para aprovao do loteamento nem
de profissional que, contratado em obedincia ao 2 do Art. 24, sobre ele possa opinar,
deliberar com os meios ao seu alcance.
3 - Escoado o prazo de 60 dias sem deciso por parte da Prefeitura, o projeto ser havido
como automaticamente aprovado, podendo ser submetido ao Registro Imobilirio.

256

CAPITULO IV
Do Registro do Loteamento
Art. 27 O projeto aprovado, inclusive por decurso do prazo, dever ser submetido ao
registro imobilirio dentro de dois anos sob pena de caducidade da aprovao, com mais os
seguintes documentos:
I Ttulo de propriedade ou de compromisso irretratvel de compra e venda ou de permuta,
ou cesso de direitos, do qual conste clusula de emisso de posse e contenha
consentimento para alienao dos lotes, devidamente registrado.
II Histrico dos ttulos de propriedade do imvel, abrangendo os ltimos 20 anos,
acompanhado dos respectivos comprovantes.
III Certides negativas:
a) De tributos federais, estaduais e municipais incidentes sobre o imvel;
b) De aes reais referentes ao imvel;
c) De aes penais com respeito a crime contra o patrimnio.
IV Certides:
a) Dos cartrios de protestos de ttulos;
b) De aes pessoais relativas ao proprietrio, ao compromissrio comprador e ao
cessionrio;
c) De nus reais relativos ao imvel;
V Comprovante do termo de verificao pela Prefeitura da execuo de vias de circulao
do loteamento, da demarcao dos lotes, quadras e logradouros e das obras de
escoamento das guas pluviais;
VI Exemplar do contrato padro de promessa de venda, ou de cesso ou de promessa de
cesso do qual constaro obrigatoriamente indicaes previstas no artigo 36.
Pargrafo nico A existncia de nus real sobre o imvel, desde que haja anuncia
expressa do titular, no impede o registro como tambm no o impede a existncia de
aes pessoais e de protestos que manifestamente no possam prejudicar os compradores
de lotes.
Art. 28 Examinada a documentao, o Oficial do Registro de Imveis far publicar, em
resumo, edital do pedido de inscrio para receber impugnaes no prazo de 15 dias. A
publicao incluir pequeno desenho de localizao da rea.
1 - Findo o prazo sem impugnao, ser feita imediatamente a inscrio. Se houver
impugnao de terceiros, o processo ser enviado ao juiz competente para a deciso.

257

2 - Ouvido o interessado e o Ministrio Pblico, o juiz decidir de plano ou aps instruo


sumria, podendo remeter as partes para as vias ordinrias se aprova no lhe permitir uma
deciso segura.
3 - Nas capitais, a publicao do edital se far no Dirio Oficial do Estado e num dos
jornais de circulao diria. Nas demais regies, a publicao se far apenas num dos
jornais locais, se houver. No havendo, o Oficial do Registro divulgar o edital e o desenho
de localizao do modo costumeiro.
4 - O Oficial do Registro de Imveis que efetuar a inscrio em desacordo com as
exigncias desta lei ficar sujeito a multa equivalente a dez vezes os emolumentos
regimentais fixados para o registro, na poca em que for aplicada a penalidade pelo juiz
corregedor do cartrio, sem prejuzo das sanes penais cabveis.
Art. 29 O registro do loteamento ser feito, por extrato, no livro prprio.
Pargrafo nico - No livro de transcrio, e margem do registro da propriedade loteada, a
averbar-se-o a inscrio do loteamento e suas alteraes, bem como a abertura de ruas e
praas e as reas destinadas a espaos livres ou a equipamentos urbanos. No livro
indicador real abrir-se-, na mesma data de inscrio, uma indicao para cada lote.
Art. 30 Quando a rea loteada estiver situada em mais de um distrito, o registro ser feito
em todas as circunscries imobilirias atingidas pela mesma.
Art. 31 Desde a data da inscrio do loteamento, passam a integrar o domnio do
Municpio as vias e praas, os espaos livres e as reas destinadas a edifcios pblicos e
outros equipamentos urbanos constantes do projeto e do memorial descritivo.
Art. 32 A inscrio de loteamento s poder ser cancelada:
I Por mandado judicial
II A requerimento do loteador, com anuncia da Prefeitura, enquanto nenhum lote houver
sido transacionado.
III A requerimento conjunto do loteador e de todos os adquirentes de lotes, com anuncia
da Prefeitura.
1 - A Prefeitura s poder se opor ao cancelamento se disto resultar inconveniente
comprovado para o desenvolvimento urbano ou se j tiver realizado qualquer melhoramento
na rea loteada ou adjacncias.
2 - Nas hipteses dos incisos II e III o cancelamento depender sempre das providncias
II e III o cancelamento depender sempre das providncias previstas no artigo 28 e
258

pargrafos e de vistoria judicial, com audincia de Ministrio Pblico, para comprovar a


ausncia de adquirentes instalados na rea loteada.
Art. 33 o processo de loteamento e os contratos depositados em Cartrio podero ser
examinados

por

qualquer

tempo,

independentemente

do

pagamento

de

custas

emolumentos, ainda que a ttulo de busca, s sendo cobrveis, na forma regimental, as


certides que forem solicitadas.

CAPITULO VI
Dos Contratos
Art. 34 Os compromissos de compra e venda, as cesses e promessas de cesso so
irretratveis, atribuem direito adjudicao compulsria e, estando averbados, conferem
direito real aponvel a terceiros.
Art. 35 O adquirente de lote poder notificar o loteador para a outorga do contrato no
prazo de quinze dias. No atendida a notificao, a carta-proposta de compra, o instrumento
de reserva de lote ou outro documento preliminar possibilitaro execuo especfica e
podero ser averbados para valer perante terceiros.
Art. 36 Os compromissos de compra e venda, as cesses ou promessas de cesso
podero ser feitos por escritura pblica ou por instrumento particular, de acordo com o
modelo depositado na forma do artigo 27, n VI, e contero pelo menos, as seguintes
indicaes:
I Nome, nacionalidade, estado civil e residncia dos contratantes;
II Denominao e situao do loteamento, nmero e data da inscrio;
III Descrio do lote ou dos lotes que forem objeto do compromisso, confrontaes,
nmero, rea e outras caractersticas;
IV Preo, prazo, forma e local de pagamento, bem como a importncia do sinal e correo
monetria, se pactuada;
V Juros sobre o dbito sem aberto e sobre as prestaes vencidas e no pagas, bem
como a clusula penal, nunca excedente de 10% o dbito e s exigvel nos casos de
interveno judicial ou de mora superior a trs meses;
VI A resciso automtica do compromisso, se ajustada;
VII Declarao do contratante a quem incumbe o pagamento dos impostos e taxas
incidentes sobre o lote compromissado;
259

VIII Declarao das restries urbansticas e edilcias fixadas pelo loteador, alm das
previstas nos artigos 14, 15, 16, 17, 19.
1 - O contrato dever ser firmado em trs vias ou extrado em trs traslados, sendo um
para cada parte e o terceiro para arquivo registro imobilirio, aps as averbaes e
anotaes devidas.
2 - necessria a outorga do cnjuge quando casado o promitente vendedor ou cedente.
3 - Quando o contrato houver sido firmado por procurador de qualquer das partes, ser
obrigatrio o arquivamento da procurao no registro imobilirio com a terceira via ou
traslado do ttulo.
Art. 37 Sendo o imvel loteado objeto de compromisso de compra e venda, cesso ou
hipoteca, o inadimplemento por parte do promitente comprador, cessionrio ou devedor
hipotecrio no repercutir junto aos adquirentes de lotes que, notificando judicialmente
devero pagar suas prestaes diretamente ao credor insatisfeito, ate o montante das
respectivas dvidas.
Art. 38 Qualquer alterao no loteamento inscrito dependera de acordo entre o loteador e
os adquirentes de lotes atingidos pela alterao, aprovado pela Municipalidade e depositado
no Registro de Imveis em complemento do projeto original, com a devida averbao.
Art. 39 O adquirente por ato inter-vivos ou por sucesso legtima ou testamentria da
propriedade loteada subroga-se nos direitos e obrigaes do alienante originrio, ficando
obrigado a manter os compromissos de compra e venda em todas as clusulas, sendo nula
de pleno direito qualquer disposio em contrrio.
Art. 40 O falecimento dos contratantes no resolve a promessa de compra e venda, a
cesso ou a promessa de cesso as quais se transmitiro aos herdeiros ou sucessores.
Tambm no as resolve a sentena declaratria de falncia de qualquer das partes. Se a
quebra for do loteador, dar-lhe- comprimento o sndico ou o liquidatrio; se o promissrio
ou cessionrio, os seus direitos sero vendidos em hasta pblica pelo liquidatrio.
Art. 41 O contrato pode ser transferido por simples trespasse, lanado no verso das vias
em poder das partes, ou por instrumento em separado, declarando-se o nmero da inscrio
do loteamento, o valor da cesso e a qualificao do cessionrio, para a devida averbao.

260

1 - A cesso independente da anuncia do loteador mas, em relao a este, seus efeitos


s se produzem depois de cientificado por escrito pelas partes ou quando averbada a
cesso.
2 - Uma vez averbada a cesso feita sem conhecimento do loteador, o oficial do registro
dar-lhe- cincia, por escrito, dentro de dez dias.
Art. 42 Rescinde-se o contrato:
I Por deciso judicial;
II Por acordo entre as partes;
III Por inadimplncia do adquirente depois de constitudo em mora na forma do artigo
seguinte;
IV Automaticamente, se expressamente convencionado e se houver atraso de pelo menos
oito prestaes.
Pargrafo nico A clusula de resciso automtica s ter eficcia enquanto no
averbado o contrato.
Art. 43 Se o adquirente atrasar o pagamento de duas prestaes sucessivas, o loteador
poder requerer sua notificao ao oficial do registro imobilirio para que satisfaa em trinta
dias as prestaes vendidas, as que nesse prazo se vencerem, os juros contratados e as
despesas de notificao devendo o dbito total ser depositado, contra recibo, em mos
oficial.
1 - Transcorrido o prazo sem o pagamento ou a defesa a que se refere o pargrafo
seguinte, estar rescindido o contrato, podendo o interessado requerer o cancelamento da
averbao.
2 - Ao invs de efetuar o pagamento poder o adquirente, no prazo da notificao,
apresentar defesa por escrito, dirigida ao oficial do registro de imveis. Este abrir vista
parte contrria, por cindo dias, para se manifestar sobre a defesa, e em seguida remeter o
processo ao juiz competente que, em jurisdio graciosa, resolver de plano ou mediante
instruo sumria, autorizando ou negando o cancelamento da averbao.
3 - Sendo desconhecida a residncia do adquirente ou se este se esconder, a notificao
ser feita por edital resumido, publicado pelo menos uma vez no Dirio Oficial do Estado e
em jornal local, se tratar de loteamento no Municpio Capital do Estado; nos demais casos a
publicao se far apenas em jornal local, se houver; no havendo jornal, o oficial dar a
publicidade ao edital conforme o costume.

261

4 - No caso de inadimplemento de qualquer outra clusula ou condio relevantes do


contrato, s se tornar efetiva a resciso aps 60 (sessenta) dias decorridos da data da
prvia notificao ao devedor.
5 - As notificaes previstas nesta lei podero igualmente ser promovidas atravs do
Cartrio de Registro de Ttulos e Documentos da comarca do local do imvel ou da
residncia do devedor, facultando-se ao Oficial o recebimento das importncias em atraso e
seus acrscimos.
Art. 44 Se o loteador furtar-se ao recebimento de prestaes, poder o adquirente
deposit-las junto ao Oficial de Registro de Imveis ou em estabelecimento bancrio,
disposio do loteador cientificando-se este por escrito.
Art. 45 Em qualquer caso de resciso por inadimplemento do adquirente, as benfeitorias
por ele levadas a efeito no imvel devero ser indenizadas, sendo de nenhum efeito
qualquer disposio contratual em contrrio.
Art. 46 Rescindido o contrato por inadimplncia do adquirente que j tenha pago um tero
do preo avanado, o loteador dever restituir o valor recebido nas mesmas condies e em
igual nmero de parcelas, desde que o imvel no tenha sofrido depreciao. A obrigao
de restituir no prevalece se o inadimplemento resultou de desdia ou m f por parte do
devedor.
Pargrafo nico - Extingue-se o direito restituio decorridos dois anos de resciso do
contrato.
Art. 47 A escritura definitiva de venda e compra, qualquer que seja o valor do lote, poder
se fazer por instrumento particular ou pblico, a critrio do comprador. Se o vendedor exigir
instrumento pblico, a seu cargo ficaro as despesas de tabelio.
Art. 48 Opera-se a transferncia da propriedade do lote pela transcrio:
a) Da escritura pblica ou particular de venda e compra;
b) De deciso judicial;
c) Da promessa de compra e venda, cesso ou promessa de cesso, uma vez comprovado
o pagamento do preo junto ao Registro de Imveis.
1 - A quitao das trs ltimas prestaes faz presumir, at prova em contrrio, que as
anteriores se acham pagas.

262

2 - Quando a gleba loteada for objeto de compromisso ou de cesso, tambm estes


ttulos podero ser transcritos como previsto neste artigo.
3 - O oficial do registro dar cincia ao proprietrio, por escrito e no prazo de dez dias,
sempre que transcrever promessa de compra e venda, cesso ou promessa de cesso.
Art. 49 A averbao de compromisso, cesso ou promessa de cesso s poder ser
cancelada:
I Por mandado judicial;
II A requerimento conjunto das partes contratantes;
III Quando houver resciso comprovada do contrato;
IV Quando for transcrita a escritura definitiva pblica ou particular de compra e venda ou
quando for transcrita a prpria promessa, com o comprovante do pagamento do preo.

CAPITULO VII
Da quitao antecipada e usucapio
Art. 50 Tomando conhecimento de que o loteamento no se acha inscrito, o adquirente
de lote devera suspender os pagamentos das prestaes restantes e notificar o loteador
para suprir a falta no prazo mximo de trs anos.
1 - Uma vez inscrito o loteamento, as prestaes podero ser novamente exigidas, no
correndo juros nem correo monetria desde a data da suspenso dos pagamentos.
2 - Escoado o prazo de trs anos sem a inscrio, o compromisso estar
automaticamente quitado.
3 - Se o imvel loteado for objeto de compromisso, cesso ou hipoteca, devero tambm
ser notificados o proprietrio, o cedente e o credor hipotecrio para exigirem a regularizao
do loteamento ou promoverem-na por si mesmos, subrogados, pela ordem da grandeza de
seus crditos, nos direitos e obrigaes do loteador.
4 - O Prefeito Municipal e o Ministrio Pblico podero tambm promover a notificao
prevista neste artigo como tambm podero requerer preventivamente o seqestro dos
crditos do loteador at a completa regularizao do loteamento.
Art. 51 O compromisso quitado na forma do artigo anterior poder ser transcrito no
Registro de Imveis, transferindo a propriedade do lote, desde que contenha os elementos
indispensveis sua localizao e identificao das partes.

263

Art. 52 Aquele que adquirir lote de terreno de loteamento no inscrito e o possuir por trs
anos, pagando ou no as prestaes, adquirir-lhe- o domnio, independentemente de
qualquer outro ttulo ou boa f que, em tal caso, se presumem, podendo requerer ao juiz que
assim o declare por sentena a qual lhe servir de ttulo para a transcrio no registro de
imveis.
1 - O prazo acima ter como exclusiva causa de interrupo a inscrio do loteamento
2 - Regularmente inscrito o loteamento, o prazo estar automtica e definitivamente
interrompido.

CAPITULO VIII
Disposies Gerais
Art. 53 O Poder Pblico poder haver do loteador tudo quanto tiver de despender com
equipamentos urbanos ou expropriaes para regularizar o loteamento promovido sua
revelia ou executado em desacordo com as normas de aprovao.
Art. 54 Em caso de expropriao de lote adquirido na forma dos artigos 50, 2 e 52, o
valor da indenizao no poder ser superior importncia paga pelo adquirente, corrigida
monetariamente.
Art. 55 Nas desapropriaes, no sero considerados como loteados os loteveis, para
fins de indenizao, os terrenos ainda no comprometidos e objeto de loteamento no
inscrito ou irregularmente inscrito.
Art. 56 A Municipalidade poder expropriar as reas urbanas ou de expanso urbana para
reloteamento, demolio, reconstruo e incorporao, ressalvada a preferncia dos
expropriados para aquisio de novas unidades, em forma a ser regulamentada.
Art. 57 A alienao de lote at 250 metros ser objeto de seguro obrigatrio, na forma que
a lei regulamentar, em caso de falecimento ou de incapacidade permanente do comprador.
Art. 58 O loteador, ainda que j tenha vendido todos os lotes, ou os vizinhos, so partes
legtimas para promover ao destinada a impedir construo em desacordo com restries
legais ou contratuais.

264

Art. 59 O loteador no poder fundamentar qualquer ao ou defesa na presente lei sem


apresentao dos registros e contratos a que ela se refere.
Art. 60 O foro competente para os procedimentos judiciais previstos nesta lei ser sempre
a da comarca da situao do lote.
Art. 61 O loteador poder contratar no mesmo instrumento de compromisso de compra e
venda de lote, ou separadamente, o financiamento da construo ou empreit-la com o
adquirente, desde que o faa atravs de contrato-padro, depositado juntamente com o
memorial do loteamento no Registro de Imveis.
Pargrafo nico O adquirente no poder transferir seus direitos sobre o lote sem
transferir tambm o contrato de financiamento ou de construo, quando houver, nem estes
sem aqueles. A resciso de uns acarretar a de outros.
Art. 62 permitida a constituio de associao comunitria para representao e
administrao de loteamento, bem como a execuo de obras ou servios de interesse do
bairro, mediante convnio com os poderes pblicos competentes.
Pargrafo nico Essas associaes podero adotar a organizao que convier, desde que
aprovadas previamente pela Prefeitura e registradas como entidades no lucrativas.

CAPITULO IX
Da Concesso de Uso
Art. 63 instituda a concesso de uso de terrenos pblicos ou particulares, remunerada
ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolvel, para fins de
urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da ter, ou outra utilizao de interesse
social especfico.
1 - A concesso de uso, qualquer que seja o seu valor, poder ser contratada por
instrumento pblico ou particular ou por simples termo administrativo, e ser inscrita e
cancelada em livro especial.
2 - Desde a inscrio da concesso de uso, o concessionrio fruir plenamente do
terreno, para os fins estabelecidos no contrato e responder por todos os encargos civis,
administrativos e tributrios que venham a incidir sobre o imvel e suas rendas.
3 - Resolve-se a concesso, antes de seu termo, desde que o concessionrio d ao
imvel destinao diversa da estabelecida no contrato ou descumpra clusula resolutria do
ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza.
265

4 - A concesso de uso pode ser, por instrumento pblico ou particular, objeto de


hipoteca e se transfere por ato inter-vivos ou por sucesso legtima ou testamentria,
podendo o contrato estipular direito de preferncia do concedente e caso de transferncia
da concesso.
5 - Os terrenos pblicos do patrimnio da Unio, dos Estados, dos Municpios, ou de
suas autarquias, quando passveis de utilizao por particulares, sero, de preferncia,
concedidos para uso desejado pelos interessados, ao invs de serem vendidos ou doados.
Art. 64 permitida a concesso de uso do subsolo bem como do espao areo sobre a
superfcie de terrenos pblicos ou particulares, tomada em projeo vertical, nos termos e
para fins do artigo anterior e na forma que for regulamentada.
Art. 65 A concesso de uso de terreno no implica a concesso de uso do subsolo e do
espao areo.

CAPITULO X
Disposies Finais
Art. 66 Os loteamentos cujos pedidos j estejam protocolados na Prefeitura Municipal, na
data da publicao desta lei, no sero por ela atingidos.
Art. 67 O compromisso de compra e venda, a cesso e a promessa de cesso, por
instrumento pblico ou particular, referentes a imveis no loteados, desde que no
contenham clusula de arrependimento, admitem adjudicao compulsria na forma
estabelecida nos Arts. 346 do C.P.C. e, estando regularmente registrados, atribuem ao seu
titular direito real oponvel a terceiros.
Art. 68 Esta lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogados o Decreto-Lei n.
58, de 10-12-37, o Decreto n. 3.079 de 15-9-38 as disposies em contrrio e o Decreto n.
271, de 28-2-67.

266

ANEXO 7
Ante-Projeto de Lei de Loteamentos
Verso aprovada no Seminrio Sbre Uso do Solo e Loteamento Urbano, 1969

Dispe Sbre loteamento urbano, concesso de uso como direito real e d


outras providncias.

CAPITULO I
Disposies Preliminares

Art. 1 - Os loteamentos urbanos sero regidos por esta Lei.

Art. 2 - Considera-se loteamento urbano a subdiviso de gleba igual ou superior a um


hectare em lotes destinados a edificao em rea urbana ou de expanso urbana.
Pargrafo nico Considera-se tambm loteamento a subdiviso de rea inferior a um
hectare que implique em abertura de novas vias ou logradouros pblicos ou no
prolongamento ou modificao dos existentes.

Art. 3 - Para os efeitos desta lei, considera-se rea urbana:


I A sede de municpio e reas circunvizinhas de edificao contnua;
II As reas de edificao contnua de vilas e povoados;
III As reas focos de urbanizao, tais como aquelas em que estejam implantados
estabelecimentos

industriais,

comerciais,

educacionais,

culturais,

recreativos,

administrativos, de sade, de culto religioso, de fontes hidrominerais e terminais de


transporte.

Art. 4 - Para os efeitos desta lei, considera-se de expanso urbana aquela assim definida
pela lei municipal.

267

Art. 5 - Ficam vedados loteamentos urbanos fora das reas definidas nos artigos 3 e 4.

Art. 6 - No se considera loteamento mas simples desmembramento a subdiviso de reas


urbana inferior a um hectare em lotes para edificao desde que seja aproveitado o sistema
virio oficial e no se abram novas vias ou logradouros pblicos nem se prolonguem ou se
modifiquem os existentes.
1 - O desmembramento que acarretar abertura ou prolongamento de via particular ou de
passagem, depender de autorizao municipal para o registro dos respectivos ttulos.
2 - Os instrumentos a que se refere o pargrafo anterior devero ser apresentados ao
Registro de Imveis juntamente com a planta do desmembramento.
3 - Se o desmembramento acarretar abertura ou prolongamento de via particular ou
impuser servido de passagem, ou aproveitar servido j existente ser necessria prvia
autorizao municipal para o registro dos respectivos ttulos.
4 - Os instrumentos a que se referem os pargrafos 2 e 3 deste artigo devero ser
encaminhados ao Registro de Imveis juntamente com a respectiva planta, em escala
1:1.000.

CAPITULO II
Dos Requisitos urbansticos para o Loteamento

Art. 7 - Os loteamentos devero atender, pelo menos aos seguintes requisitos:


I As reas destinadas a sistema de circulao, equipamento urbano e comunitrio, bem
como a espaos livres de uso pblico, sero, no mnimo, de trinta e cinco por cento (35%) e,
no mximo, de cinqenta por cento (50%) do total da gleba;
II margem de guas correntes e dormentes, de faixas de domnio pblico de rodovias,
ferrovias e dutos, bem como junto orla martima, sero reservadas faixas com largura
estabelecida na legislao competente;
III As vias do loteamento devero articular-se com as vias adjacentes e harmonizar-se
com a topografia local.
Pargrafo nico Consideram-se comunitrios os equipamentos de educao, sade,
administrao e equivalentes.
Art. 8 - A Prefeitura poder exigir em cada loteamento reserva de faixa non aedificandi
para rede de gua e esgoto ou outros equipamentos urbanos.

268

Pargrafo nico Entendem-se por equipamento urbano os sistemas de abastecimento de


gua, servio de esgotos, energia eltrica, coletas de guas pluviais, rede telefnica e gs
canalizado.

Art. 9 - No se admitiro loteamentos em terrenos alagadios e sujeitos a inundaes e


onde as condies geolgicas no sejam propcias edificao.

CAPITULO III
Do Projeto de Loteamento e sua Aprovao

Art. 10 - Antes da elaborao do projeto de loteamento o interessado dever requerer


Prefeitura as diretrizes para o traado dos lotes, do sistema virio, dos espaos livres e das
reas reservadas para equipamento urbano e comunitrio apresentando para esse fim
planta do imvel em 3 vias ou quantas exigidas pelo Municpio, na escala de 1:1000,
assinadas pelo proprietrio, compromissrio ou cessionrio e por profissional habilitado e
registrado no Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura, contendo:
I As divisas da gleba a ser loteada;
II As curvas de nvel distncia adequada;
III A localizao dos cursos dgua, bosques e construes existentes;
IV A indicao dos arruamentos contguos a todo o permetro, a localizao das vias de
comunicao das reas livres, dos equipamentos urbanos e comunitrios existentes no local
ou em suas adjacncias, com as respectivas distncias da rea a ser loteada.

Art. 11 - A Prefeitura indicar nas plantas apresentadas, de acordo com as diretrizes de


planejamento do municpio e normas urbansticas vigentes:
I As ruas ou estradas que compem o sistema virio da cidade e do municpio,
relacionadas com o loteamento pretendido;
II A localizao aproximada dos terrenos destinados a equipamento urbano e comunitrio;
e das reas livres de uso pblico.
III As faixas sanitrias de terreno necessrias ao escoamento das guas pluviais e faixa
no edificvel.
Pargrafo nico- As diretrizes expedidas vigoraro pelo prazo mximo de um ano.

Art. 12 - Orientado pelo traado e diretrizes oficiais, o projeto conter desenhos, memorial
descritivo e ser apresentado Prefeitura, acompanhado do ttulo de propriedade, de
compromisso ou de cesso.
269

1 - Os desenhos contero pelo menos:


I O sistema de vias com a respectiva hierarquia;
II A subdiviso das quadras em lotes, com as respectivas dimenses e numeraes;
III As dimenses lineares e angulares do projeto com raios, cordas, arcos, pontos de
tangncia e ngulos centrais das vias;
IV Os perfis longitudinais e transversais de todas as vias de comunicao e praas,
V A indicao dos marcos de alinhamento e nivelamento localizados nos ngulos de
curvas e vias projetados;
VI A indicao em planta e perfis de todas as linhas de escoamento das guas pluviais.
2 - O memorial descritivo dever conter, obrigatoriamente, pelo menos, nesta ordem:
I A descrio sucinta do loteamento, com as suas caractersticas e destinao;
II As condies urbansticas do loteamento e as limitaes que incidam sobre os lotes e
suas construes, alm das j constantes das normas de planejamento do municpio;
III A indicao dos espaos livres e das reas destinadas a equipamentos urbano e
comunitrio que passaro ao domnio pblico do municpio no ato de registro do loteamento;
IV A indicao dos equipamentos urbanos, comunitrios e dos servios pblicos ou de
utilidade pblica j existentes no loteamento e adjacncias e o modo de se estabelecerem
as conexes necessrias sua utilizao.

Art. 13 - O projeto de loteamento dever ser aprovado por rgo competente da Prefeitura.
Pargrafo nico Os espaos livres de uso comum no podero ter a sua destinao
alterada desde a aprovao do loteamento.

CAPITULO IV
Do Registro do Loteamento
Art. 14 O projeto aprovado dever ser submetido ao registro imobilirio, com mais os
seguintes documentos:
I Ttulo de propriedade ou de compra e venda com reserva de domnio, com expressa
anuncia para lotear;
II Histrico dos ttulos de propriedade do imvel, abrangendo os ltimos 20 anos,
acompanhado dos respectivos comprovantes.
III Certides negativas:
a) De tributos federais, estaduais e municipais incidentes sobre o imvel;
b) De aes reais referentes ao imvel;
c) De aes penais com respeito a crime contra o patrimnio.
270

IV Certides:
a) Dos cartrios de protestos de ttulos; com prazo de cinco anos, referentes ao loteador e
ao titular do domnio sobre a gleba;
b) De aes pessoais relativas ao proprietrio, ao compromissrio comprador e ao
cessionrio;
c) De nus reais relativos ao imvel;
V Comprovante do termo de verificao pela Prefeitura da execuo de vias de circulao
do loteamento, da demarcao dos lotes, quadras e logradouros e das obras de
escoamento das guas pluviais;
VI Exemplar do contrato padro de promessa de venda, ou de cesso ou de promessa de
cesso do qual constaro obrigatoriamente indicaes previstas no artigo 23.
Pargrafo nico A existncia de nus real sobre o imvel, desde que haja anuncia
expressa do titular, no impede o registro como tambm no o impede a existncia de
aes pessoais e de protestos que manifestamente no possam prejudicar os compradores
de lotes.
Art. 15 Examinada a documentao, o Oficial do Registro de Imveis far publicar, em
resumo, edital do pedido de inscrio para receber impugnaes no prazo de 15 dias. A
publicao incluir pequeno desenho de localizao da rea.
1 - Findo o prazo sem impugnao, ser feita imediatamente a inscrio. Se houver
impugnao de terceiros, o processo ser enviado ao juiz competente para a deciso.
2 - Ouvido o interessado e o Ministrio Pblico, o juiz decidir de plano ou aps instruo
sumria, podendo remeter as partes para as vias ordinrias se aprova no lhe permitir uma
deciso segura.
3 - Nas capitais, a publicao do edital se far no Dirio Oficial do Estado e num dos
jornais de circulao diria. Nos demais municpios, a publicao se far apenas num dos
jornais locais, se houver, ou, no havendo, em jornal da regio.
4 - O Oficial do Registro de Imveis que efetuar a inscrio em desacordo com as
exigncias desta lei ficar sujeito a multa equivalente a dez vezes os emolumentos
regimentais fixados para o registro, na poca em que for aplicada a penalidade pelo juiz
corregedor do cartrio, sem prejuzo das sanes penais cabveis.
Art. 16 O registro do loteamento ser feito, por extrato, no livro prprio.
Pargrafo nico - No livro de transcrio, e margem do registro da propriedade loteada, a
averbar-se-o a inscrio do loteamento e suas alteraes, bem como a abertura de ruas e

271

praas e as reas destinadas a espaos livres ou a equipamentos urbanos. No livro


indicador real abrir-se-, na mesma data de inscrio, uma indicao para cada lote.
Art. 17 Quando a rea loteada estiver situada em mais de um distrito, o registro ser feito
em todas as circunscries imobilirias atingidas pela mesma.
Art. 18 Desde a data da inscrio do loteamento, passam a integrar o domnio do
Municpio as vias e praas, os espaos livres e as reas destinadas a edifcios pblicos e
outros equipamentos urbanos constantes do projeto e do memorial descritivo.
Art. 19 A inscrio de loteamento s poder ser cancelada:
I Por mandado judicial
II A requerimento do loteador, com anuncia da Prefeitura, enquanto nenhum lote houver
sido transacionado.
III A requerimento conjunto do loteador e de todos os adquirentes de lotes, com anuncia
da Prefeitura.
Pargrafo nico Nas hipteses dos incisos II e III, o cancelamento depender sempre das
providncias previstas no artigo 15 e pargrafos, com assistncia do Ministrio Pblico, e de
homologao judicial.

Art. 20 - O projeto de loteamento poder ser examinado em Cartrio por qualquer pessoa, a
todo tempo, independentemente do pagamento de custas e emolumentos, ainda que a ttulo
de busca, s sendo remunerveis na forma regimental, as certides que forem solicitadas.

Art. 21 - vedado colocar venda lotes de loteamento no inscrito.

CAPITULO VI
Dos Contratos
Art. 22 As vendas de lotes far-se-o pelo sistema de reserva de domnio at o integral
pagamento do preo.

Art. 23 - A venda de lotes com reserva de domnio poder ser feita por instrumento particular
ou pblico, que conter, pelo menos, os seguintes elementos:
I Nome, nacionalidade, estado civil e residncia dos contratantes;
II Denominao e situao do loteamento, nmero e data da inscrio;
272

III Descrio do lote ou dos lotes que forem objeto do compromisso, confrontaes,
nmero, rea e outras caractersticas;
IV Preo, prazo, forma e local de pagamento, bem como a importncia do sinal e correo
monetria, se pactuada;
V Juros sobre o dbito sem aberto e sobre as prestaes vencidas e no pagas, bem
como a clusula penal, nunca excedente de 10% o dbito e s exigvel nos casos de
interveno judicial;
VI A resciso automtica do compromisso, se ajustada;
VIII Declarao das restries urbansticas e edilcias fixadas pelo loteador
1 - O contrato dever ser firmado em trs vias, sendo um para cada parte e a terceira
para arquivo registro imobilirio, aps as averbaes e anotaes devidas.
2 - necessria a outorga do cnjuge quando casado o promitente vendedor ou cedente.
3 - Quando o contrato houver sido firmado por procurador de qualquer das partes, ser
obrigatrio o arquivamento da procurao no registro imobilirio com a terceira via ou do
ttulo.
4 - Se uma das partes exigir que o contrato se faa por instrumento pblico, a seu cargo
ficaro as despesas de tabelio.

Art. 24 - Averbado o contrato margem da inscrio do loteamento, o comprador torna-se


titular dos seguintes direitos reais:
I De garantia, em relao alienao ou onerao posterior;
II De uso do lote, at a transferncia do domnio ou a resoluo do contrato;
III De aquisio, mediante o cumprimento do contrato.
1 - O comprador que houver cumprido as obrigaes do contrato poder, aps pagar os
tributos devidos e exibindo as certides exigidas para a transferncia do domnio, levar
transcrio o seu ttulo.
2 - O Oficial do Registro de Imveis, verificando haverem sido satisfeitas as exigncias
deste artigo, transcrever o contrato, transmitindo-se em conseqncia, o domnio do
comprador. Se no as considerar satisfeitas, suscitar a dvida, para deciso do juiz
competente.
3 - Far-se- tambm a transcrio mediante consentimento expresso do loteador.
4 - Ao vendedor caber ao de anulao da transcrio, se esta, com ou sem deciso
judicial, se fizer sem satisfao das mesmas exigncias.
5 - Ao comprador caber ao para obter a transcrio quando recusada.
6 O Oficial do Registro dar cincia ao vendedor, em 10 dias, por escrito, sempre que
transcrever contrato sem seu conhecimento.
273

Art. 25 - Sem a averbao, o contrato produz direitos de natureza pessoal, conferindo ao


comprador, aps o pagamento do preo, ao contra o vendedor, para obter a adjudicao
do domnio.

Art. 26 - Com ou sem averbao, a posse do lote e os respectivos riscos passam ao


comprador, na data do contrato e independentemente de tradio real ou simblica.

Art. 27 - Sendo a prazo o pagamento do preo, a quitao da ltima prestao faz presumir,
at prova em contrrio, que as anteriores se acham pagas.
Art. 28 Qualquer alterao no loteamento inscrito dependera de acordo entre o loteador e
os adquirentes de lotes atingidos pela alterao.
Pargrafo nico A alterao ser submetida aprovao da Prefeitura, e, aprovada, ser
averbada no Registro de Imveis.
Art. 29 O adquirente por ato inter-vivos ou por sucesso legtima ou testamentria da
propriedade loteada subroga-se nos direitos e obrigaes do alienante originrio, ficando
obrigado a manter os compromissos de compra e venda em todas as clusulas, sendo nula
de pleno direito qualquer disposio em contrrio.
Pargrafo nico - A sentena declaratria da falncia de qualquer das partes no resolve o
contrato. Se a quebra for do vendedor, dar-lhe- cumprimento o sndico ou o liquidatrio; se
do comprador, os seus direitos sero vendidos em hasta pblica.
Art. 30 O contrato pode ser transferido por simples trespasse, lanado no verso das vias
em poder das partes, ou por instrumento em separado, declarando-se o nmero da inscrio
do loteamento, o valor da cesso e a qualificao do cessionrio, para a devida averbao.
1 - A cesso independente da anuncia do loteador mas, em relao a este, seus efeitos
s se produzem depois de cientificado por escrito pelas partes ou quando averbada a
cesso.
2 - Uma vez averbada a cesso feita sem conhecimento do loteador, o oficial do registro
dar-lhe- cincia, por escrito, dentro de dez dias.
Art. 31 Rescinde-se o contrato:
I Por deciso judicial;
II Por acordo entre as partes;
274

III Por inadimplncia do adquirente depois de constitudo em mora na forma do artigo


seguinte;
IV Automaticamente, se expressamente convencionado e se houver atraso de pelo menos
oito prestaes.
Pargrafo nico A clusula de resciso automtica s ter eficcia durante os dois
primeiros anos de vigncia do contrato e enquanto este no for averbado.
Art. 32 Se o comprador atrasar o pagamento de duas prestaes sucessivas, o loteador
poder requerer sua notificao ao oficial do registro imobilirio para que satisfaa em trinta
dias as prestaes vendidas, as que nesse prazo se vencerem, os juros contratados e as
despesas de notificao devendo o dbito total ser depositado, contra recibo, em mos
oficial.
1 - Transcorrido o prazo sem o pagamento ou a defesa a que se refere o pargrafo
seguinte, estar rescindido o contrato, podendo o interessado requerer o cancelamento da
averbao.
2 - Ao invs de efetuar o pagamento, poder o comprador, no prazo da notificao,
apresentar defesa por escrito, dirigida ao oficial do registro de imveis, o qual notificar a
parte contrria para se manifestar sobre a defesa, no prazo de cinco dias, e, em seguida,
remeter o processo ao juiz competente para julgamento. A deciso no impedir que o
interessado pleiteie, pelas vias ordinrias, o reconhecimento de seus direitos.
3 - Sendo desconhecida a residncia do comprador ou se este se ocultar, a notificao
ser feita por edital resumido, publicado pelo menos uma vez no Dirio Oficial do Estado e
em jornal local, se tratar de loteamento em municpio Capital de Estado; nos demais casos,
a publicao se far em jornal local, se houver, ou, no havendo, em jornal da regio.
4 - Em caso de inobservncia de qualquer outra clusula relevante do contrato, a resciso
s se tornar efetiva aps 60 (sessenta) dias da data da notificao do devedor.
5 - As notificaes previstas nesta lei podero igualmente ser promovidas atravs do
Cartrio de Registro de Ttulos e Documentos da Comarca do local do imvel ou da
residncia do devedor, podendo o oficial receber as importncias em atraso bem como
certificar a falta de pagamento.
Art. 33 Se o vendedor se recusar a receber prestaes, poder o comprador deposit-la
sua disposio no Registro de Imveis, que lhe dar cincia, por escrito, do depsito.

275

Art. 34 Em qualquer caso de resciso por inadimplemento do adquirente, as benfeitorias


por ele levadas a efeito no imvel devero ser indenizadas, sendo de nenhum efeito
qualquer disposio contratual em contrrio.
Art. 35 Rescindido o contrato por inadimplncia do adquirente que j tenha pago um tero
do preo avanado, o loteador dever restituir o valor recebido nas mesmas condies e em
igual nmero de parcelas, desde que o imvel no tenha sofrido depreciao. A obrigao
de restituir no prevalece se o inadimplemento resultou de desdia ou m f por parte do
devedor.
Pargrafo nico - Extinguer-se- o direito restituio decorridos dois anos de resciso do
contrato.

Art. 36 - A averbao do contrato s poder ser cancelada:


I A requerimento conjunto dos contratantes;
II Quando houver resciso do contrato;
III Quando for transcrito o contrato;
VI Por mandato judicial.
Art. 37 Se o interessado na compra de lote dispuser de recibo de sinal, carta proposta ou
outro documento preliminar firmado com o loteador, poder notific-lo para que, em dez dias
assine o contrato. No atendida a notificao, quaisquer dos documentos referidos
conferiro os mesmos direitos do contrato.

CAPITULO VI
Dos Loteamentos Irregulares
Art. 38 O adquirente de lote, verificando que o loteamento no se acha inscrito, poder
suspender os pagamentos das prestaes restantes e notificar o loteador para suprir a falta
no prazo mximo de trs anos.
1 - Uma vez inscrito o loteamento, as prestaes podero ser novamente exigidas, no
correndo juros nem correo monetria desde a data da suspenso dos pagamentos.
2 - Escoado o prazo de trs anos sem a inscrio, o contrato ser quitado.
3 - Se o imvel loteado for objeto de venda com reserva de domnio, compromisso de
venda e compra, cesso ou hipoteca, devero tambm ser notificados o proprietrio, o
cedente e o credor hipotecrio para exigirem a regularizao do loteamento ou promoverem-

276

na por si mesmos, subrogados, segundo fora de seus crditos, nos direitos e obrigaes do
loteador.
4 - O Prefeito Municipal e o Ministrio Pblico podero tambm promover a notificao
prevista neste artigo, assim como requerer preventivamente o seqestro dos crditos do
loteador at a completa regularizao do loteamento.
Art. 39 Ser nula de pleno direito a clusula de resciso do contrato por inadimplemento
do adquirente, quando o loteamento no estiver regularmente inscrito.
Art. 40 No havendo sido inscrito o loteamento, o comprador, promitente comprador ou
cessionrio que possuir o lote por trs anos, pagando ou no as prestaes, adquirir-lhe- o
domnio, independentemente de qualquer outro ttulo e boa f que, em tal caso, se
presumem, podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentena, a qual lhe servir
de ttulo para transcrio no registro de imveis.
Pargrafo nico O prazo acima ter como causa nica de interrupo a inscrio do
loteamento.
Art. 41 O Poder Pblico poder haver do loteador tudo quanto tiver de despender com
equipamentos urbanos ou expropriaes para regularizar loteamento no aprovado, ou
executado em desacordo com as normas de aprovao.
Art. 42 Nas desapropriaes, no sero considerados como loteados ou loteveis, para
fins de indenizao, os terrenos ainda no comprometidos e objeto de loteamento no
inscrito ou irregularmente inscrito.

CAPITULO VII
Disposies Gerais
Art. 43 As normas legais relativas venda com reserva de domnio de bens mveis, no
se aplicam venda com reserva de domnio de bens imveis.
Art. 44 O imvel objeto de venda com reserva de domnio pode ser loteado desde que
haja expressa anuncia do vendedor. Neste caso, o comprador ceder seus direitos e
obrigaes sobre os lotes aos interessados, aplicando-se ao cedente e ao cessionrio as
disposies desta lei relativas ao vendedor e ao comprador de lotes.

277

Art. 45 Se a gleba loteada for objeto de venda com reserva de domnio ou de hipoteca, o
inadimplemento por parte do comprador ou devedor hipotecrio no repercutir junto aos
compradores de lotes, que, notificados judicialmente, devero pagar suas prestaes
diretamente ao credor insatisfeito, at o montante das respectivas dvidas.
Art. 46 Se o loteador participar de grupo econmico ou financeiro, qualquer pessoa fsica
ou jurdica integrante do grupo ser solidariamente responsvel pelos prejuzos por ele
causados aos compradores de lotes ou ao Poder Pblico.

Art. 47 - A Prefeitura poder expropriar reas urbanas ou de expanso urbana para


loteamento, reloteamento, demolio, reconstruo e incorporao, ressalvada a preferncia
dos expropriados para aquisio de novas unidades, em forma a ser regulamentada.
Art. 48 Na venda de lote de at 250m, ser obrigatrio seguro, como for regulamentado,
para cobrir o pagamento do preo em caso de morte ou de incapacidade permanente do
comprador.
Pargrafo nico Morrendo ou tornando-se incapaz o comprador e no havendo seguro, o
contrato de venda considerar-se- quitado.
Art. 49 O loteador, ainda que j tenha vendido todos os lotes, e os vizinhos so partes
legtimas para a ao contra a edificao em desacordo com as restries legais ou
contratuais.
Art. 50 O loteador no poder fundar qualquer ao ou defesa na presente lei, sem
apresentao dos registros e atos a que ela se refere.
Art. 51 O loteador poder contratar, no mesmo instrumento, a venda de lote e o
financiamento ou empreitada da construo, desde que o faa atravs de contrato padro,
depositado juntamente com memorial do loteamento no Registro de Imveis.
Pargrafo nico O comprador no poder transferir seus direitos sobre o lote, sem
transferir tambm o contrato de financiamento ou de construo, quando houver, nem este
sem aqueles.
Art. 52 Os imveis no loteados podero ser objeto de venda com reserva de domnio,
aplicando-se ao caso, no que couberem, os artigos n. 24, 25, 26, 27, 33 e 34.

278

Art. 53 Os contratos constitutivos ou translativos de direitos reais sobre imvel, de valor


at duzentas vezes o maior salrio mnimo vigente no pas, podero ser lavrados por
instrumento particular assinado pelas partes e subscrito por duas testemunhas, desde que
haja assistncia de advogado legalmente habilitado ao exerccio profissional.

CAPITULO VIII
Da Concesso de Uso
Art. 54 instituda a concesso de uso de terrenos pblicos ou particulares, remunerada
ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolvel, para fins de
urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da ter, ou outra utilizao de interesse
social especfico.
1 - A concesso de uso, qualquer que seja o seu valor, poder ser contratada por
instrumento pblico ou particular ou por simples termo administrativo, e ser inscrita e
cancelada em livro especial.
2 - Desde a inscrio da concesso de uso, o concessionrio fruir plenamente do
terreno, para os fins estabelecidos no contrato e responder por todos os encargos civis,
administrativos e tributrios que venham a incidir sobre o imvel e suas rendas.
3 - Resolve-se a concesso, antes de seu termo, desde que o concessionrio d ao
imvel destinao diversa da estabelecida no contrato ou descumpra clusula resolutria do
ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza.
4 - A concesso de uso pode ser, por instrumento pblico ou particular, objeto de
hipoteca e se transfere por ato inter-vivos ou por sucesso legtima ou testamentria,
podendo o contrato estipular direito de preferncia do concedente e caso de transferncia
da concesso.
5 - Os terrenos pblicos do patrimnio da Unio, dos Estados, dos Municpios, ou de
suas autarquias, quando passveis de utilizao por particulares, sero, de preferncia,
concedidos para uso desejado pelos interessados, ao invs de serem vendidos ou doados.
Art. 55 permitida a concesso de uso do subsolo bem como do espao areo sobre a
superfcie de terrenos pblicos ou particulares, tomada em projeo vertical, nos termos e
para fins do artigo anterior e na forma que for regulamentada.
Art. 56 A concesso de uso de terreno no implica a concesso de uso do subsolo e do
espao areo.

279

CAPITULO IX
Disposies Penais e Finais

Art. 57 - crime contra a economia popular promover loteamento urbano fazendo, em


proposta, contratos, prospectos ou comunicao ao pblico ou aos interessados, afirmao
falsa sobre a observncia dos preceitos desta lei.
Pena: Recluso de um a quatro anos e multa de cinco a cinqenta vezes o maior salrio
mnimo legal vigente no pas.
1 - Incorrem na mesma pena o loteador ou seus mandatrios, bem como os diretores ou
gerentes de sociedade loteadora ou corretora, que, em proposta, contrato, publicidade,
prospecto, relatrio, parecer, balano ou comunicao ao pblico ou a compradores de
lotes, candidatos ou proponentes, fizerem afirmao falsa sobre a legalidade do loteamento.
2 - O julgamento destes crimes ser da competncia do Juzo singular, aplicando-se os
artigos 5, 6 e 7 da Lei n. 1521, de 26-22-1951.
Art. 58 contraveno relativa economia popular, punvel na forma do artigo 10 da Lei
n 1.521, de 26-12-1951, vender ou receber proposta de compra, sem previamente
satisfazer as exigncias constantes desta lei.
Art. 59 Os rgos de informao e publicidade que divulguem propaganda de
parcelamento de terreno urbano que no observou as exigncias desta lei, sujeitar-se-o
multa em importncia correspondente ao dobro do preo pago pelo anunciante, a qual
reverter em favor da municipalidade do local do imvel.
Art. 60 Os loteamentos j aprovados na Prefeitura Municipal, na data da publicao desta
lei, no sero por ela atingidos.
Art. 61 Esta lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogados o Decreto Lei n 58,
de 10-12-37, o Decreto n 3.079 de 15-9-38 as disposies em contrrio e o Decreto n 271,
de 28-2-67.

280

ANEXO 8
Lei Federal n. 6.766, de 19 de Dezembro de 1979

Dispe sobre o parcelamento do solo urbano e d outras providncias.

O PRESIDENTE DA REPBLICA, fao saber que o CONGRESSO NACIONAL decreta e eu


sanciono a seguinte Lei:

Art. 1. - O parcelamento do solo para fins urbanos ser regido por esta Lei.
Pargrafo nico. Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero estabelecer normas
complementares relativas ao parcelamento do solo municipal para adequar o previsto nesta
Lei s peculiaridades regionais e locais.

CAPTULO I
Disposies Preliminares

Art. 2. - O parcelamento do solo urbano poder ser feito mediante loteamento ou


desmembramento, observadas as disposies desta Lei e as das legislaes estaduais e
municipais pertinentes.
1. Considera-se loteamento a subdiviso de gleba em lotes destinados a edificao,
com abertura de novas vias de circulao, de logradouros pblicos ou prolongamento,
modificao ou ampliao das vias existentes.
2. Considera-se desmembramento a subdiviso de gleba em lotes destinados a
edificao, com aproveitamento do sistema virio existente, desde que no implique na
abertura de novas vias e logradouros pblicos, nem no prolongamento, modificao ou
ampliao dos j existentes.

Art. 3. - Somente ser admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas
urbanas ou de expanso urbana, assim definidas por lei municipal.

281

Pargrafo nico. No ser permitido o parcelamento do solo: I em terrenos alagadios e


sujeitos a inundaes, antes de tomadas as providncias para assegurar o escoamento das
guas; Il em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo sade pblica,
sem que sejam previamente saneados; III em terrenos com declividade igual ou superior a
30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigncias especficas das autoridades
competentes; IV em terrenos onde as condies geolgicas no aconselham a edificao;
V em reas de preservao ecolgica ou naquelas onde a poluio impea condies
sanitrias suportveis, at a sua correo.

CAPTULO II
Dos Requisitos Urbansticos para Loteamento

Art. 4. - Os loteamentos devero atender, pelo menos, aos seguintes requisitos:


I As reas destinadas a sistema de circulao, a implantao de equipamento urbano e
comunitrio, bem como a espaos livres de uso pblico, sero proporcionais densidade de
ocupao prevista para a gleba, ressalvado o disposto no 1 deste artigo;
II Os lotes tero rea mnima de 125m (cento e vinte e cinco metros quadrados) e frente
mnima de 5 (cinco) metros, salvo quando o loteamento se destinar a urbanizao especfica
ou edificao de conjuntos habitacionais de interesse social, previamente aprovados pelos
rgos pblicos competentes;
III Ao longo das guas correntes e dormentes e das faixas de domnio pblico das
rodovias, ferrovias e dutos, ser obrigatria a reserva de uma faixa non aedificandi de 15
(quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigncias da legislao especfica;
IV As vias de loteamento devero articular-se com as vias adjacentes oficiais, existentes
ou projetadas, e harmonizar-se com a topografia local.
1. A percentagem de reas pblicas prevista no inciso I deste artigo no poder ser
inferior a 35% (trinta e cinco por cento) da gleba, salvo nos loteamentos destinados ao uso
industrial cujos lotes forem maiores do que 15.000m (quinze mil metros quadrados), caso
em que a percentagem poder ser reduzida.
2. Consideram-se comunitrios os equipamentos pblicos de educao, cultura, sade,
lazer e similares.

Art. 5. - O Poder Pblico competente poder complementarmente exigir, em cada


loteamento, a reserva de faixa non aedificandi destinada a equipamentos urbanos.

282

Pargrafo nico. Consideram-se urbanos os equipamentos pblicos de abastecimento de


gua, servios de esgoto, energia eltrica, coletas de guas pluviais, rede telefnica e gs
canalizado.

CAPTULO III
Do Projeto de Loteamento

Art. 6. - Antes da elaborao do projeto de loteamento, o interessado dever solicitar


Prefeitura Municipal, ou ao Distrito Federal quando for o caso, que defina as diretrizes para
o uso do solo, traado dos lotes, do sistema virio, dos espaos livres e das reas
reservadas para equipamento urbano e comunitrio, apresentando, para este fim,
requerimento e planta do imvel contendo, pelo menos:
I As divisas da gleba a ser loteada;
II As curvas de nvel distncia adequada, quando exigidas por lei estadual ou municipal;
III A localizao dos cursos d'gua, bosques e construes existentes;
IV A indicao dos arruamentos contguos a todo o permetro, a localizao das vias de
comunicao, das reas livres, dos equipamentos urbanos e comunitrios existentes no
local ou em suas adjacncias, com as respectivas distncias da rea a ser loteada;
V O tipo de uso predominante a que o loteamento se destina;
VI As caractersticas, dimenses e localizao das zonas de uso contguas.

Art. 7. - A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, indicar, nas
plantas apresentadas junto com o requerimento, de acordo com as diretrizes de
planejamento estadual e municipal:
I As ruas ou estradas existentes ou projetada, que compem o sistema virio da cidade e
do municpio, relacionadas com o loteamento pretendido e a serem respeitadas;
II O traado bsico do sistema virio principal;
III A localizao aproximada dos terrenos destinados a equipamento urbano e comunitrio
e das reas livres de uso pblico;
IV As faixas sanitrias do terreno necessrias ao escoamento das guas pluviais e as
faixas no edificveis;
V A zona ou zonas de uso predominante da rea, com indicao dos usos compatveis.
Pargrafo nico. As diretrizes expedidas vigoraro pelo prazo mximo de 2 (dois) anos.

283

Art. 8. - O Municpio de menos de 50.000 (cinqenta mil) habitantes poder dispensar, por
lei, a fase de fixao das diretrizes previstas nos Arts. 6 e 7 desta Lei, para a aprovao do
loteamento.

Art. 9. - Orientado pelo traado e diretrizes oficiais, quando houver, o projeto, contendo
desenhos e memorial descritivo, ser apresentado Prefeitura Municipal, ou ao Distrito
Federal quando for o caso, acompanhado do ttulo de propriedade, certido de nus reais e
certido negativa de tributos municipais, todos relativos ao imvel.
1. Os desenhos contero pelo menos:
I A subdiviso das quadras em lotes, com as respectivas dimenses e numerao;
Il O sistema de vias com a respectiva hierarquia;
III As dimenses lineares e angulares do projeto, com raios, cordas, arcos, pontos de
tangncia e ngulos centrais das vias;
IV Os perfis longitudinais e transversais de todas as vias de circulao e praas;
V A indicao dos marcos de alinhamento e nivelamento localizados nos ngulos de
curvas e vias projetadas;
VI A indicao em planta e perfis de todas as linhas de escoamento das guas pluviais.
2. O memorial descritivo dever conter, obrigatoriamente, pelo menos:
I A descrio sucinta do loteamento, com as suas caractersticas e a fixao da zona ou
zonas de uso predominante;
II As condies urbansticas do loteamento e as limitaes que incidem sobre os lotes e
suas construes, alm daquelas constantes das diretrizes fixadas;
III A indicao das reas pblicas que passaro ao domnio do municpio no ato de
registro do loteamento;
IV A enumerao dos equipamentos urbanos, comunitrios e dos servios pblicos ou de
utilidade pblica, j existentes no loteamento e adjacncias.

CAPTULO IV
Do Projeto de Desmembramento

Art. 10 - Para a aprovao de projeto de desmembramento, o interessado apresentar


requerimento Prefeitura Municipal, ou ao Distrito Federal quando for o caso, acompanhado
do ttulo de propriedade e de planta do imvel a ser desmembrado contendo:
I A indicao das vias existentes e dos loteamentos prximos;
II A indicao do tipo de uso predominante no local;
III A indicao da diviso de lotes pretendida na rea.
284

Art. 11 Aplicam-se ao desmembramento, no que couber, as disposies urbansticas


exigidas para o loteamento, em especial o inciso II do Art. 4 e o Art. 5 desta Lei.
Pargrafo nico. O Municpio, ou o Distrito Federal quando for o caso, fixar os requisitos
exigveis para a aprovao de desmembramento de lotes decorrentes de loteamento cuja
destinao da rea pblica tenha sido inferior mnima prevista no 1 do Art. 4 desta Lei.

CAPTULO V
Da Aprovao do Projeto de Loteamento e Desmembramento

Art. 12 - O projeto de loteamento e desmembramento dever ser aprovado pela Prefeitura


Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, a quem compete tambm a fixao
das diretrizes a que aludem os arts. 6 e 7 desta Lei, salvo a exceo prevista no artigo
seguinte.

Art. 13 - Cabero aos Estados o exame e a anuncia prvia para a aprovao, pelos
Municpios, de loteamento e desmembramento nas seguintes condies:
I Quando localizados em reas de interesse especial, tais como as de proteo aos
mananciais ou ao patrimnio cultural, histrico, paisagstico e arqueolgico, assim definidas
por legislao estadual ou federal;
Il Quando o loteamento ou desmembramento localizar-se em rea limtrofe do municpio,
ou que pertena a mais de um municpio, nas regies metropolitanas ou em aglomeraes
urbanas, definidas em lei estadual ou federal;
III Quando o loteamento abranger rea superior a 1.000.000 m.
Pargrafo nico. No caso de loteamento ou desmembramento localizado em rea de
municpio integrante de regio metropolitana, o exame e a anuncia prvia aprovao do
projeto cabero autoridade metropolitana.

Art. 14 - Os Estados definiro, por decreto, as reas de proteo especial, previstas no


inciso I do artigo anterior.

Art. 15 - Os Estados estabelecero, por decreto, as normas a que devero submeter-se os


projetos de loteamento e desmembramento nas reas previstas no Art. 13, observadas as
disposies desta Lei.
Pargrafo nico. Na regulamentao das normas previstas neste artigo, o Estado procurar
atender s exigncias urbansticas do planejamento municipal.
285

Art. 16 - A lei municipal definir o nmero de dias em que um projeto de loteamento, uma
vez apresentado com todos os seus elementos, deve ser aprovado ou rejeitado.

Art. 17 - Os espaos livres de uso comum, as vias e praas, as reas destinadas a edifcios
pblicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo,
no podero ter sua destinao alterada pelo loteador, desde a aprovao do loteamento,
salvo as hipteses de caducidade da licena ou desistncia do loteador, sendo, neste caso,
observadas as exigncias do Art. 23 desta Lei.

CAPTULO VI
Do Registro do Loteamento e Desmembramento

Art. 18 - Aprovado o projeto de loteamento ou de desmembramento, o loteador dever


submet-lo ao registro imobilirio dentro de 180 (cento e oitenta) dias, sob pena de
caducidade da aprovao, acompanhado dos seguintes documentos:
I Ttulo de propriedade do imvel;
II Histrico dos ttulos de propriedade do imvel, abrangendo os ltimos 20 (vintes anos),
acompanhados dos respectivos comprovantes;
III Certides negativas:
a) De tributos federais, estaduais e municipais incidentes sobre o imvel;
b) De aes reais referentes ao imvel, pelo perodo de 10 (dez) anos;
c) De aes penais com respeito ao crime contra o patrimnio e contra a Administrao
Pblica.
IV - Certides:
a) Dos cartrios de protestos de ttulos, em nome do loteador, pelo perodo de 10 (dez)
anos;
b) De aes pessoais relativas ao loteador, pelo perodo de 10 (dez) anos;
c) De nus reais relativos ao imvel;
d) De aes penais contra o loteador, pelo perodo de 10 (dez) anos.
V Cpia do ato de aprovao do loteamento e comprovante do termo de verificao pela
Prefeitura da execuo das obras exigidas por legislao municipal, que incluiro, no
mnimo, a execuo das vias de circulao do loteamento, demarcao dos lotes, quadras e
logradouros e das obras de escoamento das guas pluviais ou da aprovao de um
cronograma, com a durao mxima de 2 (dois) anos, acompanhado de competente
instrumento de garantia para a execuo das obras;
286

VI Exemplar do contrato padro de promessa de venda, ou de cesso ou de promessa de


cesso, do qual constaro obrigatoriamente as indicaes previstas no art. 26 desta Lei;
VII Declarao do cnjuge do requerente de que consente no registro do loteamento.
1. Os perodos referidos nos incisos III, alnea b e IV, alneas a, e d, tomaro por base a
data do pedido de registro do loteamento, devendo todas elas serem extradas em nome
daqueles que, nos mencionados perodos, tenham sido titulares de direitos reais sobre o
imvel.
2. A existncia de protestos, de aes pessoais ou de aes penais, exceto as
referentes a crime contra o patrimnio e contra a administrao, no impedir o registro do
loteamento se o requerente comprovar que esses protestos ou aes no podero
prejudicar os adquirentes dos lotes. Se o Oficial do Registro de Imveis julgar insuficiente a
comprovao feita, suscitar a dvida perante o juiz competente.
3. A declarao a que se refere o inciso VII deste artigo no dispensar o
consentimento do declarante para os atos de alienao ou promessa de alienao de lotes,
ou de direitos a eles relativos, que venham a ser praticados pelo seu cnjuge.

Art. 19 - Examinada a documentao e encontrada em ordem, o Oficial do Registro de


Imveis encaminhar comunicao Prefeitura e far publicar, em resumo e com pequeno
desenho de localizao da rea, edital do pedido de registro em 3 (trs) dias consecutivos,
podendo este ser impugnado no prazo de 15 (quinze) dias contados da data da ltima
publicao.
1. Findo o prazo sem impugnao, ser feito imediatamente o registro. Se houver
impugnao de terceiros, o Oficial do Registro de Imveis intimar o requerente e a
Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, para que sobre ela se
manifestem no prazo de 5 cinco) dias, sob pena de arquivamento do processo. Com tais
manifestaes o processo ser enviado ao juiz competente para deciso.
2. Ouvido o Ministrio Pblico no prazo de 5 (cinco) dias, o juiz decidir de plano ou
aps instruo sumria, devendo remeter ao interessado as vias ordinrias caso a matria
exija maior indagao.
3. Nas capitais, a publicao do edital se far no Dirio Oficial do Estado e num dos
jornais de circulao diria. Nos demais municpios, a publicao se far apenas num dos
jornais locais, se houver, ou, no havendo, em jornal da regio.
4. O Oficial do Registro de Imveis que efetuar o registro em desacordo com as
exigncias desta Lei ficar sujeito a multa equivalente a 10 (dez) vezes os emolumentos
regimentais fixados para o registro, na poca em que for aplicada a penalidade pelo juiz
corregedor do cartrio, sem prejuzo das
287

sanes penais e administrativas cabveis.


5. Registrado o loteamento, o Oficial de Registro comunicar, por certido, o seu
registro Prefeitura.
Art. 20 - O registro do loteamento ser feito, por extrato, no livro prprio.
Pargrafo nico. No Registro de Imveis far-se- o registro do loteamento, com uma
indicao para cada lote, a averbao das alteraes, a abertura de ruas e praas e as
reas destinadas a espaos livres ou a equipamentos urbanos.

Art. 21 - Quando a rea loteada estiver situada em mais de uma circunscrio imobiliria, o
registro ser requerido primeiramente perante aquela em que estiver localizada a maior
parte da rea loteada. Procedido o registro nessa circunscrio, o interessado requerer,
sucessivamente, o registro do loteamento em cada uma das demais, comprovando perante
cada qual o registro efetuado na anterior, at que o loteamento seja registrado em todas.
Denegado registro em qualquer das circunscries, essa deciso ser comunicada, pelo
Oficial do Registro de Imveis, s demais para efeito de cancelamento dos registros feitos,
salvo se ocorrer a hiptese prevista no 4 deste artigo.
2. defeso ao interessado processar simultaneamente, perante diferentes
circunscries, pedidos de registro do mesmo loteamento, sendo nulos os atos praticados
com infrao a esta norma.
3. Enquanto no procedidos todos os registros de que trata este artigo, considerar-se-
o loteamento como no registrado para os efeitos desta Lei.
4. O

indeferimento do registro do loteamento em uma circunscrio no

determinar o cancelamento do registro procedido em outra, se o motivo do indeferimento


naquela no se estender rea situada sob a competncia desta, e desde que o
interessado requeira a manuteno do registro obtido, submetido o remanescente do
loteamento a uma aprovao prvia perante a Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal
quando for o caso.

Art. 22 - Desde a data de registro do loteamento, passam a integrar o domnio do Municpio


as vias e praas, os espaos livres e as reas destinadas a edifcios pblicos e outros
equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo.

Art. 23 - O registro do loteamento s poder ser cancelado:


I Por deciso judicial;
II A requerimento do loteador, com anuncia da Prefeitura, ou do Distrito Federal quando
for o caso, enquanto nenhum lote houver sido objeto de contrato;
288

III A requerimento conjunto do loteador e de todos os adquirentes de lotes, com anuncia


da Prefeitura, ou do Distrito Federal quando for o caso, e do Estado.
1. A Prefeitura e o Estado s podero se opor ao cancelamento se disto resultar
inconveniente comprovado para o desenvolvimento urbano ou se j se tiver realizado
qualquer melhoramento na rea loteada ou adjacncias.
2. Nas hipteses dos incisos Il e III, o Oficial do Registro de Imveis far publicar, em
resumo, edital do pedido de cancelamento, podendo este ser impugnado no prazo de 30
(trinta) dias contados da data da ltima publicao. Findo esse prazo, com ou sem
impugnao, o processo ser remetido ao juiz competente para homologao do pedido de
cancelamento, ouvido o Ministrio Pblico.
3. A homologao de que trata o pargrafo anterior ser precedida de vistoria judicial
destinada a comprovar a inexistncia de adquirentes instalados na rea loteada.

Art. 24 - O processo de loteamento e os contratos de depositados em Cartrio podero ser


examinados por qualquer pessoa, a qualquer tempo, independentemente do pagamento de
custas ou emolumentos, ainda que a ttulo de busca.

CAPTULO VII
Dos Contratos

Art. 25 - So irretratveis os compromissos de compra e venda, cesses e promessas de


cesso, os que atribuam direito a adjudicao compulsria e, estando registrados, confiram
direito real oponvel a terceiros.

Art. 26 - Os compromissos de compra e venda, as cesses ou promessas de cesso


podero ser feitos por escritura pblica ou por instrumento particular, de acordo com o
modelo depositado na forma do inciso VI do art. 18 e contero, pelo menos, as seguintes
indicaes:
I - Nome, registro civil, cadastro fiscal no Ministrio da Fazenda, nacionalidade, estado civil e
residncia dos contratantes;
II Denominao e situao do loteamento, nmero e data da inscrio;
III Descrio do lote ou dos lotes que forem objeto de compromissos, confrontaes, rea
e outras caractersticas;
IV - Preo, prazo, forma e local de pagamento bem como a importncia do sinal;

289

V Taxa de juros incidentes sobre o dbito em aberto e sobre as prestaes vencidas e no


pagas, bem como a clusula penal, nunca excedente a 10% (dez por cento) do dbito e s
exigvel nos casos de interveno judicial ou de mora superior a 3 (trs) meses;
VI Indicao sobre a quem incumbe o pagamento dos impostos e taxas incidentes sobre o
lote compromissado;
VII Declarao das restries urbansticas convencionais do loteamento, supletivas da
legislao pertinente.
1. - O contrato dever ser firmado em 3 (trs) vias ou extradas em 3 (trs) traslados,
sendo um para cada parte e o terceiro para arquivo no registro imobilirio, aps o registro e
anotaes devidas.
2. - Quando o contrato houver sido firmado por procurador de qualquer das partes, ser
obrigatrio o arquivamento da procurao no registro imobilirio.

Art. 27 - Se aquele que se obrigou a concluir contrato de promessa de venda ou de cesso


no cumprir a obrigao, o credor poder notificar o devedor para outorga do contrato ou
oferecimento de impugnao no prazo de 15 (quinze) dias, sob pena de proceder-se ao
registro de pr-contrato, passando as relaes entre as partes a serem regidas pelo
contrato-padro.
1. - Para fins deste artigo, tero o mesmo valor de pr-contrato a promessa de cesso, a
proposta de compra, a reserva de lote ou qualquer, outro instrumento, do qual conste a
manifestao da vontade das partes, a indicao do lote, o preo e modo de pagamento, e a
promessa de contratar.
2. - O registro de que trata este artigo no ser procedido se a parte que o requereu no
comprovar haver cumprido a sua prestao, nem a oferecer na forma devida, salvo se ainda
no exigvel.
3. - Havendo impugnao daquele que se comprometeu a concluir o contrato, observarse- o disposto nos Arts. 639 e 640 do Cdigo de Processo Civil.

Art. 28 - Qualquer alterao ou cancelamento parcial do loteamento registrado depender


de acordo entre o loteador e os adquirentes de lotes atingidos pela alterao, bem como da
aprovao pela Prefeitura Municipal, ou do Distrito Federal quando for o caso, devendo ser
depositada no Registro de Imveis, em complemento ao projeto original com a devida
averbao.

Art. 29 - Aquele que adquirir a propriedade loteada mediante ato inter vivos, ou por
sucesso causa mortis, suceder o transmitente em todos os seus direitos e obrigaes,
290

ficando obrigado a respeitar os compromissos de compra e venda ou as promessas de


cesso, em todas as suas clusulas, sendo nula qualquer disposio em contrrio,
ressalvado o direito do herdeiro ou legatrio de renunciar herana ou ao legado.

Art. 30 - A sentena declaratria de falncia ou da insolvncia de qualquer das partes no


rescindir os contratos de compromisso de compra e venda ou de promessa de cesso que
tenham por objeto a rea loteada ou lotes da mesma. Se a falncia ou insolvncia for do
proprietrio da rea loteada ou do titular de direito sobre ela, incumbir ao sndico ou ao
administrador dar cumprimento aos referidos contratos; se do adquirente do lote, seus
direitos sero levados praa.

Art. 31 - O contrato particular pode ser transferido por simples trespasse, lanado no verso
das vias em poder das partes, ou por instrumento em separado, declarando-se o nmero do
registro do loteamento, o valor da cesso e a qualificao do cessionrio, para o devido
registro.
1. - A cesso independe da anuncia do loteador, mas, em relao a este, seus efeitos s
se produzem depois de cientificado, por escrito, pelas partes ou quando registrada a cesso.
2. Uma vez registrada a cesso, feita sem anuncia do loteador, o Oficial do Registro
dar-lhe- cincia, por escrito, dentro de 10 (dez) dias.

Art. 32 - Vencida e no paga a prestao, o contrato ser considerado rescindido 30 (trinta)


dias depois de constitudo em mora o devedor.
1. - Para os fins deste artigo o devedor-adquirente ser intimado, a requerimento do
credor, pelo Oficial do Registro de Imveis, a satisfazer as prestaes vencidas e as que se
vencerem at a data do pagamento, os juros convencionados e as custas de intimao.
2. - Purgada a mora, convalescer o contrato.
3. Com a certido de no haver sido feito o pagamento em cartrio, o vendedor
requerer ao Oficial do Registro o cancelamento da averbao.

Art. 33. Se o credor das prestaes se recusar receb-las ou furtar-se ao seu recebimento,
ser constitudo em mora mediante notificao do Oficial do Registro de Imveis para vir
receber as importncias depositadas pelo devedor no prprio Registro de Imveis.
Decorridos 15 (quinze) dias aps o recebimento da intimao, considerar-se- efetuado o
pagamento, a menos que o credor impugne o depsito e, alegando inadimplemento do
devedor, requeira a intimao deste para os fins do disposto no Art. 32 desta Lei.

291

Art. 34 - Em qualquer caso de resciso por inadimplemento do adquirente, as benfeitorias


necessrias ou teis por ele levadas a efeito no imvel devero ser indenizadas, sendo de
nenhum efeito qualquer disposio contratual em contrrio.
Pargrafo nico. No sero indenizadas as benfeitorias feitas em desconformidade com o
contrato ou com a lei.

Art. 35 - Ocorrendo o cancelamento do registro por inadimplemento do contrato e tendo


havido o pagamento de mais de 1/3 (um tero) do preo ajustado, o Oficial do Registro de
Imveis mencionar este fato no ato do cancelamento e a quantia paga; somente ser
efetuado novo registro relativo ao mesmo lote, se for comprovada a restituio do valor pago
pelo vendedor ao titular do registro cancelado, ou mediante depsito em dinheiro sua
disposio junto ao Registro de Imveis.
1. - Ocorrendo o depsito a que se refere este artigo, o Oficial do Registro de Imveis
intimar o interessado para vir receb-lo no prazo de 10 (dez) dias, sob pena de ser
devolvido ao depositante.
2. - No caso de no se encontrado o interessado, o Oficial do Registro de Imveis
depositar quantia em estabelecimento de crdito, segundo a ordem prevista no inciso I do
art. 666 do Cdigo de Processo Civil, em conta com incidncia de juros e correo
monetria.

Art. 36 - O registro do compromisso, cesso ou promessa de cesso s poder ser


cancelado:
I Por deciso judicial;
II A requerimento conjunto das partes contratantes;
III Quando houver resciso comprovada do contrato.

CAPTULO VIII
Disposies Gerais

Art. 37 - vedado vender ou prometer vender parcela de loteamento ou desmembramento


no registrado.

Art. 38 - Verificado que o loteamento ou desmembramento no se acha registrado ou


regularmente executado ou notificado pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal
quando for o caso, dever o adquirente do lote suspender o pagamento das prestaes
restantes e notificar o loteador para suprir a falta.
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1. - Ocorrendo a suspenso do pagamento das prestaes restantes, na forma do caput


deste artigo, o adquirente efetuar o depsito das prestaes devidas junto ao Registro de
Imveis competente, que as depositar em estabelecimento de crdito, segundo a ordem
prevista no inciso I do art. 666 do Cdigo de Processo Civil, em conta com incidncia de
juros e correo monetria, cuja movimentao depender de prvia autorizao judicial.
2. - A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, ou o Ministrio
Pblico, poder promover a notificao ao loteador prevista no caput deste artigo.
3. - Regularizado o loteamento pelo loteador, este promover judicialmente a autorizao
para levantar as prestaes depositadas, com os acrscimos de correo monetria e juros,
sendo necessria a citao da Prefeitura, ou do Distrito Federal quando for o caso, para
integrar o processo judicial aqui previsto, bem como audincia do Ministrio Pblico.
4. - Aps o reconhecimento judicial de regularidade do loteamento, o loteador notificar
os adquirentes dos lotes, por intermdio do Registro de Imveis competente, para que
passem a pagar diretamente as prestaes restantes, a contar da data da notificao.
5. - No caso de o loteador deixar de atender notificao at o vencimento do prazo
contratual, ou quando o loteamento ou desmembramento for regularizado pela Prefeitura
Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, nos termos do Art. 40 desta Lei, o
loteador no poder, a qualquer titulo, exigir o recebimento das prestaes depositadas.

Art. 39 - Ser nula de pleno direito a clusula de resciso de contrato por inadimplemento do
adquirente, quando o loteamento no estiver regularmente inscrito.

Art. 40 - A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo
loteador a notificao, poder regularizar loteamento ou desmembramento no autorizado
ou executado sem observncia das determinaes do ato administrativo de licena, para
evitar leso aos seus padres de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos
adquirentes de lotes.
1. - A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, que promover a
regularizao, na forma deste artigo, obter judicialmente o levantamento das prestaes
depositadas, com os respectivos acrscimos de correo monetria e juros, nos termos do
1 do Art. 38 desta Lei, a ttulo de ressarcimento das importncias despendidas com
equipamentos urbanos ou expropriaes necessrias para regularizar o loteamento ou
desmembramento.
2. - As importncias despendidas pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal
quando for o caso, para regularizar o loteamento ou desmembramento, caso no sejam

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integralmente ressarcidas conforme o disposto no pargrafo anterior, sero exigidas na


parte faltante do loteador, aplicando-se o disposto no art. 47 desta Lei.
3. - No caso de o loteador no cumprir o estabelecido no pargrafo anterior, a Prefeitura
Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, poder receber as prestaes dos
adquirentes, at o valor devido.
4. - A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, para assegurar a
regularizao do loteamento ou desmembramento, bem como o ressarcimento integral de
importncias

despendidas,

ou

despender,

poder

promover

judicialmente

os

procedimentos cautelares necessrios aos fins colimados.

Art. 41 - Regularizado o loteamento ou desmembramento pela Prefeitura Municipal, ou pelo


Distrito Federal quando for o caso, o adquirente do lote, comprovando o depsito de todas
as prestaes do preo avenado, poder obter o registro, de propriedade do lote adquirido,
valendo para tanto o compromisso de venda e compra devidamente firmado.

Art. 42 - Nas desapropriaes no sero considerados como loteados ou loteveis, para fins
de indenizao, os terrenos ainda no vendidos ou compromissados, objeto de loteamento
ou desmembramento no registrado.

Art. 43 - Ocorrendo a execuo de loteamento no aprovado, a destinao de reas


pblicas exigidas no inciso I do Art. 4 desta Lei no se poder alterar sem prejuzo da
aplicao das sanes administrativas, civis e criminais previstas.

Art. 44 - O Municpio, o Distrito Federal e o Estado podero expropriar reas urbanas ou de


expanso urbana para reloteamento, demolio, reconstruo e incorporao, ressalvada a
preferncia dos expropriados para a aquisio de novas unidades.

Art. 45 - O loteador, ainda que j tenha vendido todos os lotes, ou os vizinhos, so partes
legtimas para promover ao destinada a impedir construo em desacordo com restries
legais ou contratuais.

Art. 46 - O loteador no poder fundamentar qualquer ao ou defesa na presente Lei sem


apresentao dos registros e contratos a que ela se refere.

Art. 47 - Se o loteador integrar grupo econmico ou financeiro, qualquer pessoa fsica ou


jurdica desse grupo, beneficiria de qualquer forma do loteamento ou desmembramento
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irregular, ser solidariamente responsvel pelos prejuzos por ele causados aos
compradores de lotes e ao Poder Pblico.

Art. 48 - O foro competente para os procedimentos judiciais previstos nesta Lei ser o da
comarca da situao do lote.

Art. 49 - As intimaes e notificaes previstas nesta Lei devero ser feitas pessoalmente ao
intimado ou notificado, que assinar o comprovante do recebimento, e podero igualmente
ser promovidas por meio dos Cartrios de Registro de Ttulos e Documentos da Comarca da
situao do imvel ou do domiclio de quem deva receb-las.
1. - Se o destinatrio se recusar a dar recibo ou se furtar ao recebimento, ou se for
desconhecido o seu paradeiro, o funcionrio incumbido da diligncia informar esta
circunstncia ao Oficial competente que a certificar, sob sua responsabilidade.
2. - Certificada a ocorrncia dos fatos mencionados no pargrafo anterior, a intimao ou
notificao ser feita por edital na forma desta Lei, comeando o prazo a correr 10 (dez)
dias aps a ltima publicao.

CAPTULO IX
Disposies Penais

Art. 50 - Constitui crime contra a Administrao Pblica.


I Dar incio, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para
fins urbanos, sem autorizao do rgo pblico competente, ou em desacordo com as
disposies desta Lei ou das normas pertinentes do Distrito Federal, Estados e Municpios;
II Dar incio, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para
fins urbanos sem observncia das determinaes constantes do ato administrativo de
licena;
III Fazer ou veicular em proposta, contrato, prospecto ou comunicao ao pblico ou a
interessados, afirmao falsa sobre a legalidade de loteamento ou desmembramento do
solo para fins urbanos, ou ocultar fraudulentamente fato a ele relativo.
Pena: Recluso, de 1(um) a 4 (quatro) anos, e multa de 5 (cinco) a 50 (cinqenta) vezes o
maior salrio mnimo vigente no Pas.
Pargrafo nico. O crime definido neste artigo qualificado, se cometido.
I Por meio de venda, promessa de venda, reserva de lote ou quaisquer outros
instrumentos

que

manifestem

inteno

de

vender

lote

desmembramento no registrado no Registro de Imveis competente.


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em

loteamento

ou

II Com inexistncia de ttulo legtimo de propriedade do imvel loteado ou desmembrado,


ou com omisso fraudulenta de fato a ele relativo, se o fato no constituir crime mais grave.
Pena: Recluso, de 1 (um) a 5 (cinco) anos, e multa de 10 (dez) a 100 (cem) vezes o maior
salrio mnimo vigente no Pas.

Art. 51 - Quem, de qualquer modo, concorra para a prtica dos crimes previstos no artigo
anterior desta Lei incide nas penas a estes cominadas, considerados em especial os atos
praticados na qualidade de mandatrio de loteador, diretor ou gerente de sociedade.

Art. 52 - Registrar loteamento ou desmembramento no aprovado pelos rgos


competentes, registrar o compromisso de compra e venda, a cesso ou promessa de
cesso de direitos, ou efetuar registro de contrato de venda de loteamento ou
desmembramento no registrado.
Pena: Deteno, de 1 (um) a 2 (dois) anos, e multa de 5 (cinco) a 50 (cinqenta) vezes o
maior salrio mnimo vigente no Pas, sem prejuzo das sanes administrativas cabveis.

CAPTULO X
Disposies Finais

Art. 53 - Todas as alteraes de uso do solo rural para fins urbanos dependero de prvia
audincia do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA, do rgo
Metropolitano, se houver, onde se localiza o Municpio, e da aprovao da Prefeitura
municipal, ou do Distrito Federal quando for o caso, segundo as exigncias da legislao
pertinente.

Art. 54 - Esta Lei entrar em vigor na data de sua publicao.


Art. 55 Revogam-se as disposies em contrrio.

Braslia, em 19 de dezembro de 1979; 158 da lndependenia e 91 da Repblica.


JOO FIGUEIREDO
Petrnio Portella
Angelo Amaury Stbile
Mrio David Andreazza

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