Educacin y conocimiento:
eje de la transformacin
productiva con equidad
CEPAL - UNESCO
(versin resumida)
mn
Oficina Regional
de Educacin
para
Amrica Latina
y El Caribe
,
TSx
DE PUBLICACIONES
EDUCATIVAS.
De esta edicin
OFICINA REGIONAL DE EDUCACIN DE LA U N E S C O PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Prlogo
El consenso alcanzado en torno a que no hay desarrollo econmico posible sin una educacin equitativa y de calidad se ha
transformado en un mandato impostergable para los pases de la
regin.
Esta toma de conciencia fue influida en medida importante
por el documento Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad preparado en 1992 conjuntamente por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL)
y la Oficina Regional de Educacin de la U N E S C O para Amrica
Latina y El Caribe.
La evidencia de la necesidad de consensos nacionales en
torno priorizar recursos para la educacin la produccin del conocimiento, las actividades de ciencia y tecnologa y la participacin activa de todos los actores sociales, son elementos bsicos de la nueva actitud. Estos enfoques reconocen que la educacin y la formacin de recursos humanos permiten la generacin
de capacidades para el desarrollo de las personas y de los pases
y que ellas comprenden tanto saberes c o m o habilidades, aptitudes, destrezas, redes d e informacin, capacidad de innovacin y
creacin, entre otras.
El impacto e influencia del mencionado documento ha m o tivado este nuevo esfuerzo de divulgacin, conscientes que le
tema interesa tanto a los maestros y profesionales de la educacin c o m o a un conjunto cada vez m s amplio de instituciones
y personas vinculadas con los procesos de desarrollo (Universi-
Educacin y conocimiento
(ONG),
Indice
Prlogo.
PRIMERA PARTE.
El contexto latinoamericano.
13
CAPTULO I
15
15
16
17
SECUNDA PARTE.
El punto de partida.
21
CAPTULO II.
23
23
23
24
26
27
29
30
33
34
III.
37
37
Educacin y conocimiento
10
39
42
CAPITULO IV.
45
45
47
50
53
54
54
55
TERCERA PARTE.
La estrategia propuesta.
57
CAPTULO V .
59
60
61
63
65
CUARTA PARTE.
69
CAPTULO VI.
Acciones y medidas.
71
1. Abrir la educacin a los requerimientos de la sociedad.
71
Autonoma de las unidades educativas.
71
Mecanismos de regulacin pblica.
74
2 . Asegurar que toda la poblacin est capacitada para manejar los
conocimientos y cdigos de la sociedad moderna.
76
Cobertura universal y calidad de la educacin bsica.
77
Programas de educacin y capacitacin de adultos.
81
3. Impulsar la creatividad en el uso y difusin de la ciencia y la
tecnologa.
84
4 . Establecer formas de evaluacin de los resultados para
estimular una gestin responsable de los centros educativos.
86
5. Apoyar la profesionalizacin y el protagonismo de los docentes.
88
Procesos de reclutamiento, formacin y capacitacin de docentes.
89
11
90
91
92
94
95
QUINTA PARTE.
99
101
102
103
106
107
107
108
109
Sb*.
L3I v^JUbm^uviy
S H I vr-ife
sa OK!
CAPTULO I
El desarrollo latinoamericano y la
propuesta de transformacin
productiva con equidad
15
Educacin y conocimiento
16
Sin embargo, la contrapartida que exigira todo lo anterior esto es, una insercin va exportaciones de creciente complejidad-
te. Por el contrario, el patrn histrico de desarrollo latinoamericano se sustent, en parte, en la renta de los recursos naturales y
en el endeudamiento externo y en el plano interior, en el desequilibrio financiero y en el impuesto que representa la inflacin,
pilares que se erosionaron progresivamente -en el caso del crdito externo el colapso se produjo en 1981- desapareciendo as la
posibilidad de prolongar el patrn de desarrollo ya descrito.
17
18
Educacin y conocimiento
Esta competitividad que se denomina competitividad autntica supone contar con recursos humanos en buenas condiciones
y con capacidad de agregar progresivamente valor intelectual y
progreso tcnico a su base de recursos naturales, resguardndolos y enriquecindolos.
Alcanzar una competitividad sobre la base descrita supone
un enfoque sistmico del esfuerzo productivo, vale decir que si
bien la empresa es un elemento central, la competitividad internacional estar dada por el funcionamiento de las naciones,
incluyendo infraestructura cientfica y tecnolgica, funcionamiento
del Estado, relaciones laborales, niveles de integracin social y
sistema financiero, entre otros aspectos.
En este enfoque sistmico el tema de la equidad adquiere
una nueva dimensin. La existencia de una sociedad m s equitativa, con mayor igualdad de oportunidades y con mayor capacidad de integracin, con una ciudadana efectiva en lo econmico
y en lo social resulta no slo necesaria desde las perspectivas
tica y poltica. Tales perspectivas son naturalmente vlidas, la
primera en s misma y la segunda porque obviamente la estabilidad poltica estar siempre bajo amenaza en sociedades con bajos
niveles de integracin y altos niveles de pobreza y frustracin de
aspiraciones. Lo novedoso es que adquiere una fuerte validez en
19
3 ,
J3U
Lrj
i &
1 r. \ -fi I
i-
CAPTULO
II
Entre 1950
23
Educacin y conocimiento
24
de estudiar secundaria, estn matriculados. La educacin superior se sextuplica, pero abarca a un nmero an reducido de la
poblacin: 2 de cada 10 jvenes estudian en universidades o
institutos superiores.
Deficiencias en la calidad
Los
tarde a la escuela o
se retiran de la misma sin haber culminado los estudios que garanticen la adquisicin de habilidades bsicas. En la dcada
1990
1980-
25
alumno.
Recuadro II-1
La repitencia
La repitencia en Amrica Latina es una de las m s altas del
m u n d o (30%) y es mayor en los dos primeros grados (50%).
Debido a la repeticin el alumno promedio de primaria permanece siete aos en ella pero slo aprueba cuatro grados.
Solo dos pases de la regin tienen una tasa de repitencia
inferior a 10%.
La repitencia se debe a las malas condiciones de vida (nutricin, carencias de vivienda, etctera) y a las deficiencias pedaggicas (programas de estudios rgidos, escuelas unidocentes,
deficiente formacin magisterial). Los maestros que se desempean en los lugares m s exigentes (escuelas rurales bilinges) generalmente son los y menos formados.
Educacin y conocimiento
26
1. En algunos pases este tipo de educacin superior cubre el 5 0 % de la matrcula (Colombia y Chile).
27
tener m s ingresos.
Las expectativas por educarse permanecen, pero combinadas
economa tienden a generar frustracin en la juventud latinoamericana, m s educada que antes, pero con menores posibilidades
de mejora social.
2. En Chile los alumnos d e ingresos altos rinden tres veces m s que los d e bajos
ingresos. En Uruguay, esta diferencia es hasta de cuatro veces.
28
Educacin y conocimiento
Grfico 11-1
Poblacin segn nivel educativo y sexo
(porcentajes)
15-19 A O S
Horn.
Muj.
Sin escolarizacin.
Primaria completa.
Secundaria completa
e incompleta.
Postsecundaria.
20-24 A O S
Horn.
Muj.
12.8
49.2
11.8
50.6
13.0
53.1
13.8
52.7
32.4
2.3
32.5
2.6
29.6
8.5
29.9
7.5
45 A O S y M S
Horn.
Muj.
Hom.
TOTAL
Muj.
37.5
23.8
19.8
41.0
23.1
39.2
8.9
1.8
20.2
6.5
20.2
4.6
31.1
26.1
8.8
4.0
29
Educacin y conocimiento
30
60%
de la poblacin mayor de
31
del PBI.
mayor cali-
incrementar sus actividades de formacin de personal en aspectos c o m o comunicacin, idiomas, computacin, etc. La mayora
de
una
modalidad
alrededor de 1940
cuando la d e m a n d a de m a n o de obra
Educacin y conocimiento
32
Eje d e la t r a n s f o r m a c i n productiva c o n e q u i d a d
33
uno. A d e m s , las importaciones de bienes de tecnologa avanzada, descendieron a la mitad en la dcada 1 879-1989 debido a la
Cuadro II-2
Gasto en Investigacin y desarrollo
Indicador
A.L.*
10
0.5
99
156
OCDE*
19.5
N.E.I. C
Sur l.0
448
2.5
650
592
23
1.4
115
478
44
1.0
185
191
15.6
19.6
17.5
Fuente: CEPAL/ONUDI.
a. Amrica Latina: pases de ALADI ms Cuba.
b. Excluye a Espaa, Grecia, Portugal, Turqua y Yugoslavia.
c. Nuevas economas industrializadas del este de Asa. Incluye a Hong Kong, Corea, Singapur, Filipinas y Tailandia.
d. Sur de Europa. Incluye a Espaa, Grecia, Portugal, Turqua y Yugoslavia.
e. Datos para mediados de los aos ochenta.
Educacin y conocimiento
34
en la dcada de
1980.
59%.
coincide
de cada 100
D . Elfinde u n ciclo
En resumen, hay una radical separacin entre el sistema de formacin de recursos humanos y las necesidades del desarrollo, al
punto d e volverlo casi impermeable a las inquietudes y desafos
del nuevo contexto internacional.
H a habido una
35
D e mantenerse estas tendencias, las proyecciones para la regin son negativas. Para el ao 2,000 habra 11 % de analfabetos
y 4 0 % de los jvenes sin primaria completa. El trabajador promedio, con primaria incompleta slo recibira un m e s de capacitacin mientras que la regin slo contara con 35.000 ingenieros
y cientficos dedicados a la investigacin experimental. Se ha llegado al tope de un modelo de desarrollo educativo con logros
cuantitativos, a expensas de menoscabar la eficiencia, la calidad
Recuadro II-2
Declaracin de Quito
Abril 1991. IV Reunin del Comit Regional Intergubernamental del Proyecto Principal de Educacin para Amrica
Latina y El Caribe (Ministros de Educacin de los pases de
la regin)
Punto de partida: entrar a una nueva etapa de desarrollo
educativo que responda a los desafos de la transformacin
productiva con equidad social. Supone:
1. Grandes consensos nacionales para el compromiso de la
sociedad con la educacin y para la continuidad de las
polticas.
2 . Transformacin profunda de la gestin educativa, articulando la educacin con las demandas econmicas sociales,
polticas y culturales.
3. Mecanismos de concertacin entre los diferentes actores
(administracin pblica, organismos no gubernamentales,
empresas privadas, medios de comunicacin, iglesias, gremios, familias, organizaciones de la comunidad).
4 . Procesos de descentralizacin, regionalizacin y desconcentracin.
5. Cambios en la pedagoga y contenidos de la enseanza.
6. Apoyo de la comunidad internacional que ha reconocido la
importancia de invertir en las personas (Educacin para
Todos, Cumbre Mundial a favor de la Infancia).
Educacin y conocimiento
36
CAPTULO
III
37
38
Educacin y conocimiento
Recuadro ni-1
N u e v a s exigencias educacionales en las empresas
Los trabajadores y obreros de las empresas deben reunir 4
destrezas o aptitudes:
Ello implica capacidad analtica, aptitudes para captar y transmitir informacin, manejo de conceptos. Para la contratacin
de empleados bancarios en los pases de la OCDE por ejemplo,
la empresa exige estudios postsecundarios e imparte capacitacin adicional a su personal (en conocimiento de mercado
y productos especficos, enfoque empresarial, comunicacin
con los clientes y capacidad de resolucin de conflictos).
39
tendencia que
trabajadores se concentra en los niveles intermedios de calificacin. Igualmente, se observa la tendencia hacia unidades de produccin d e m e n o r
tamao,
menos
jerarquizadas y m s
participativas.
Los recursos humanos pasan a ser, en casi todos los escenarios empresariales, una
consideren la
rpidamente los
Educacin y conocimiento
40
i i)
organizando
programas
d e capacitacin
para
desempleados.
La medicin de la eficiencia interna del sistema supone
mtodos de evaluacin del rendimiento. C o n criterios de
rendimiento relativamente homogneos se pueden ubi-
41
car los centros educativos con mayores problemas, facilitando as la adopcin de polticas compensatorias. El
Estado debe garantizar la eficiencia del sistema educativo en su conjunto, estimular la participacin de los actores educativos para su mejoramiento y fomentar las relaciones entre los componentes del sistema,
i i i)
Educacin y conocimiento
42
Existe una nueva oportunidad para los pases de Amrica Latina y El Caribe si se otorga importancia a la formacin de recursos humanos. La educacin se ha convertido en una prioridad en las discusiones sobre estrategias nacionales de crecimiento y desarrollo. Todos los
pases estn revisando sus sistemas educativos en funcin de las nuevas exigencias. Todos detectan deficiencias, limitaciones y carencias. Las innovaciones y reform a s estn, por eso, a la orden del da.
ii)
Nadie innova al margen de sus tradiciones. Las innovaciones se realizan sobre la base de conocimientos y experiencias acumuladas, las tradiciones culturales y las
caractersticas de los sistemas educacionales de cada pas.
i i i) La concertacin y el consenso son condiciones necesarias para la estabilidad de las estrategias educativas. Se
requiere concertacin entre los diferentes actores que participan en la educacin, la capacitacin y la innovacin
tecnolgica. El consenso puede a su vez influir en la form a en que cada uno de los actores define sus orientaciones de accin.
iv)
Los cambios institucionales en las formas de organizacin y de gestin de las acciones educativas son prioritarios para vencer las resistencias de la gestin educativa
43
tradicional y superar el creciente aislamiento de las escuelas frente a las demandas sociales. En un contexto de
rpida transformacin, se hacen necesarios mecanismos
institucionales giles, flexibles, que garanticen un uso eficiente de los recursos disponibles.
vi)
CAPTULO IV
45
46
Educacin y conocimiento
47
Hay bienes o productos cuya fabricacin conlleva un mayor aprendizaje, porque producindolos se maneja m u c h a informacin y
se adquiere nuevos conocimientos. Segn este enfoque, los pases que producen bienes con alto contenido de aprendizaje,
tendrn mayores tasas de crecimiento que los pases especializados en bienes poco intensivos en aprendizaje.
Tambin se plantea que el aprendizaje ser mayor cuando
una
entonces hay un manejo especializado d e informacin y conocimientos en relacin a la produccin de ese bien. La especializacin en la produccin redundara entonces en una mayor tasa de
aprendizaje, por sectores, con repercusiones sobre el conjunto de
la economa.
los miembros de un pas deben tener niveles adecuados de conocimiento. En este sentido, las personas necesitan no slo una
educacin bsica, sino conocimientos sobre informtica y tecnologa. Ello implica ampliar las fuentes de informacin y capacitacin m s all de la escuela y, simultneamente, renovar el sistem a educativo.
Los sistemas educativos en pases c o m o Estados Unidos, Reino
Unido han sido incapaces de dotar a sus alumnos de las tcnicas
ms
Educacin y conocimiento
48
bros de una organizacin, grande o pequea. Para ello se requiere capacidad para presentar ideas con brevedad, sencillez y claridad, capacidad para trabajar en grupo y capacidad para dirigir
su propio trabajo.
Para alcanzar estos objetivos y construir sociedades del conocimiento se necesita implementar cambios en la escuela y en
la educacin. Sin embargo, en estas sociedades la educacin deber ser continua y no centrarse exclusivamente en la escuela.
Las
computadora sern instrumentos importantes de la nueva educacin. En el nuevo contexto tecnolgico, la labor docente consistir m u c h o ms
que
gestin empre-
temprana
edad, los nios en el Japn aprenden a trabajar en equipo, respetando y ayudando a sus compaeros. La experiencia del Japn
contrasta con la educacin occidental la cual, al poner el nfasis
en
bienestar de la organizacin. La tica de los japoneses por el trabajo es resultado directo de la orientacin de su sistema educativo y el Estado desempe un rol central en ello.
En tercer lugar, la educacin y la capacitacin son factores
decisivos en la generacin de ventajas competitivas nacionales,
49
poltica social, establecer polticas que vinculen el sistema educativo con la industria y apoyar los esfuerzos de las empresas en
materia de capacitacin. La experiencia de pases c o m o Alemania, Japn y Corea es ilustrativa a este respecto.
Para Porter, el Estado debe promover estndares educativos
altos y preparar una proporcin de estudiantes de alto rendimiento en ciencia y tecnologa. La poltica educativa debe garantizar
que la docencia sea una profesin prestigiosa, valorada y convenientemente retribuida. Todos los pases con una poltica educativa exitosa han logrado niveles altos de calidad, respeto y valoracin d e los docentes.
Educacin y conocimiento
50
5. Segn Porter, son particularmente importantes las matemticas, la computacin, la escritura, las ciencias bsicas y los idiomas.
51
52
Educacin y conocimiento
prctica. Las relaciones autoritarias resultarn casi imposibles, el mayor reclamo ser el de la iniciativa.
La enseanza dejar de fundarse en las tradiciones y en la
rutina y se basar en la invencin y en la iniciativa, adaptndose al movimiento y a la complejidad, con el objetivo
de formar espritus abiertos y capaces de generar soluciones. Los nuevos valores del sistema educacional girarn en
torno a la creacin, al equilibrio de las relaciones entre
individuos y el respeto al espacio del otro c o m o condicin
del respeto al propio.
El sistema educativo se vincular con los medios de c o m u nicacin. El mercado de educacin se expandir vertiginosamente y se utilizarn programas con mtodos m u y
sofisticados. El encarecimiento de la educacin que estos
cambios conllevan, ser contrarrestado por el esfuerzo pblico, con m s recursos, una revalorizacin de los maestros
y un aumento de la autonoma de los establecimientos.
En el futuro la desigualdad social en el trabajo se acentuar si no se hace un esfuerzo educativo consistente. Andr
Gorz seala que en la empresa moderna existe un ncleo
de trabajadores estables, al cual la empresa beneficia de
diversas maneras, y otro de trabajadores perifricos. En este
contexto, el cambio tcnico provoca la segmentacin y la
desigualdad. En investigaciones realizadas en Alemania,
Gorz concluye que en el futuro, de cada 100 trabajadores,
25 sern estables, 25 sern de la periferia estable y 50
tendrn empleos externos y precarios.
Para contrarrestar esta tendencia, se requiere posibilitar que
todos adquieran las competencias necesarias, y, por tanto,
combatir la marginacin de capas de trabajadores por efecto
de la lgica productiva. Es central el esfuerzo educativo
para eliminar las disparidades. La generalizacin de las
competencias y de los altos niveles de calificacin es el
medio m s eficaz para combatir la dualizacin de la sociedad.
53
gar valor a los productos mediante sus habilidades y conocimientos. En la sociedad del futuro, el reconocimiento de
este valor ser en el mercado internacional.
Robert Reich seala que no todas las personas estn en
iguales posibilidades de aadir valor a sus productos m e diante sus habilidades y conocimientos, porque existe una
divisin marcada d e trabajo en la sociedad moderna. Hay
dos tipos o categoras de trabajadores. D e un lado, quienes trabajan en la produccin rutinaria estandarizada o en
los servicios. Estos trabajos son simples y repetitivos, requieren poco nivel educativo y no estn bien remunerados. D e otro lado, estn quienes realizan una labor creativa
y pensante y son los encargados de identificar y resolver
problemas, generar iniciativas, crear e innovar. Estos trabajadores son competitivos a nivel internacional, requieren
de habilidades m s complejas y obtienen ingresos elevados.
La brecha social entre quienes trabajan en la produccin
rutinaria y de servicios y quienes trabajan en la funcin
creativa tiende a crecer. Los primeros reciben una educacin tradicional y los segundos una educacin de alta
calidad.
U n a educacin q u e impulse las funciones analticas y
creativas debe tener las siguientes caractersticas: ser fluido
e interactiva, generar una mente curiosa y creativa, desarrollar un pensamiento sistmico (capaz d e abarcar la
globalidad, el conjunto de la realidad), desarrollar la capacidad de experimentacin y propugnar el trabajo en equipo.
Reflexiones finales
Recapitulando, en los tres primeros captulos se analiz la experiencia regional en materia educativa, sus logros y lmites, viendo
tambin las enseanzas q u e se derivan del debate internacional
sobre el tema de la educacin y la formacin de recursos h u m a nos.
54
Educacin y conocimiento
actividades separadas y
Cambio institucional
a. Se pasa de una visin cerrada de los sistemas educacionales, a una propuesta que los abre a los requerimientos de
la sociedad y la economa.
55
b. Se transita de un enfoque centralista de las actividades educativas, a una visin descentralizada que busca fortalecer
la autonoma de los establecimientos e instituciones dedicadas a la produccin y difusin del conocimiento.
u n a funcin
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CAPTULO V
La estrategia propuesta busca transformar la educacin, la capacitacin y el uso de nuestro potencial cientfico-tecnolgico para
alcanzar dos objetivos a la vez: la formacin de la ciudadana
moderna y la competitividad internacional de nuestros pases.
La educacin y el conocimiento son parte esencial de la identidad cultural de los pueblos. A travs de ellos se transmite, forma
y expresa la creatividad de las personas y las sociedades. La estrategia quiere enriquecer la identidad cultural latinoamericana,
por eso las culturas locales, populares y comunitarias, debern
tener lugar central en la estrategia y polticas educativas.
La estrategia propuesta supone que la reforma educativa y la
generacin y difusin del progreso tcnico ayudan a vincular m s
estrechamente el desarrollo (crecimiento econmico sostenido)
con la democracia (participacin ciudadana). La experiencia ensea que el crecimiento econmico es bsico para el ejercicio de
la ciudadana y, la participacin ciudadana es importante para
lograr un crecimiento econmico sostenido.
En la educacin de una ciudadana moderna son esenciales
la formacin de valores y la tica. Lograr un crecimiento con equidad y sustentabilidad ambiental requiere de ciudadanos responsables, solidarios y activos en tareas orientadas por un proyecto com n . La tica no es slo condicin del crecimiento econmico sino
que le da sentido a ese crecimiento para que beneficie a todos.
Las polticas que se proponen responden a dos criterios esenciales: el de equidad y el de desempeo. La equidad mira hacia
59
Educacin y conocimiento
60
61
pre una variedad de aspectos: el medio ambiente, la concepcin del m u n d o , los valores, las instituciones, la tecnologa, las capacidades bsicas de lectura, escritura y clculo, la responsabilidad, el uso de la mente y el cuerpo, el
arte, la historia, la enseanza de comportamientos adultos, la ciencia, la seguridad personal, msica, juegos, etc.
La educacin debe posibilitar una ciudadana efectiva con
pleno uso del progreso cientfico en funcin del desarrollo con
equidad. La incorporacin del progreso tcnico alude directamente
a la educacin. Para que sta logre avanzar hacia los objetivos de
competitividad y ciudadana, es necesario utilizar tecnologas
nuevas aceptadas por las mayoras y propiciadas por la educacin.
La educacin es necesaria para el avance tecnolgico. La
produccin y utilizacin de los conocimientos derivados de la
actual revolucin tecnolgica implica conocimientos, capacidades
tivo y de capacitacin.
El ejercicio de la ciudadana depende en gran medida de los
avances en materia de desarrollo tecnolgico, en particular en lo
vinculado al acceso a bienes y servicios bsicos. Los problemas
de
son
62
Educacin y conocimiento
Recuadro V-1
L a eficiencia c o m o criterio de la poltica educativa
La eficiencia se asocia muchas veces a la reduccin de actividades con criterio de mera rentabilidad econmica, a la
adopcin de medidas de reduccin y racionalizacin de personal, a una evaluacin de instituciones limitada al cumplimiento de metas financieras, o a procesos de privatizacin
basado en el supuesto de que las instituciones pblicas no
pueden ser eficientes.
E n este documento, la eficiencia se entiende como un criterio
bsico de m u y vinculado al de equidad, para formular polticas a fin de alcanzar los objetivos estratgicos propuestos.
La eficiencia significa maximizacin de resultados
institucionales con un nivel dado de recursos (eficiencia interna), y relevancia social de los logros para el desarrollo
nacional (eficiencia externa).
63
Educacin y conocimiento
64
Recuadro V-2
Ventajas y riesgos de la descentralizacin
Una descentralizacin mal entendida puede hacer perder coherencia al sistema educativo o considerar no necesaria una
estrategia o plan educativo nacional. Puede tambin entenderse como sinnimo de privatizacin y debilitar innecesariamente las escuelas pblicas. Otro riesgo es que refuerce
las desigualdades educacionales.
La forma adecuada de entender la descentralizacin es como
un proceso destinado a mejorar la equidad educativa y crear
condiciones para una ciudadana moderna. Ello supone desplazar responsabilidades de arriba hacia abajo, hasta los
centros educativos, y aplicar formas eficientes de evaluacin
de resultados, donde las propias unidades educativas asum e n la responsabilidad por los resultados.
La descentralizacin debe fomentar la autonoma en pro de
la calidad educacional y ser base para construir la identidad
cultural de sociedades complejas y plurales. Debe contribuir
a elaborar una estrategia de conjunto para el sistema educacional.
65
regionales. Debe permitir, as m i s m o , una compensacin progresiva de las diferencias entre los centros educativos. Ello generar
condiciones de igualdad para el ejercicio de los derechos individuales y para una efectiva participacin social.
U n a estrategia que quiere lograr una mayor homogeneidad de
los resultados educativos mediante el fortalecimiento de las capacidades de cada institucin, cambia radicalmente el papel de la administracin central del Estado. Al Estado le corresponde conducir
el sistema de formacin de recursos humanos, con una visin de
largo plazo; definir los contenidos mnimos de la educacin bsica, fomentar el acceso equitativo a las oportunidades y compensar
las desventajas de algunos grupos sociales, evaluar los resultados
obtenidos por las unidades descentralizadas y regular el sistema
para que se cumplan sus objetivos. (Vase el recuadro V-2).
D . El diseo de polticas
El xito de la estrategia propuesta requiere que las polticas que
se diseen respondan a las caractersticas y prioridades nacionales y se apoyen en consensos entre los principales actores.
Las prioridades y los nfasis sern distintos segn las caractersticas de los pases. Se modificarn, asimismo, las combinaciones de objetivos estratgicos (ciudadana y competitividad),
metas de la reforma institucional (integracin y descentralizacin)
y criterios de poltica (equidad y desempeo), de acuerdo con
ello. El perfil educacional de la poblacin y los requerimientos en
materia de formacin y conocimiento, constituyen el punto de
partida para las polticas.
En la regin las modalidades de desarrollo de la oferta educativa son m u y variadas. Existen pases con altas tasas de analfabetismo y otros cuyos sistemas educativos transmiten contenidos
obsoletos. Igualmente, en un m i s m o pas pueden coexistir una
cobertura incompleta en la enseanza bsica y centros de excelencia reconocida en disciplinas cientficas. Los pases tambin
difieren en cuanto al dinamismo de su sector productivo. Hay
pases que tienen un sector de punta en su industria, y otros
donde se combinan sectores innovadores con otros tradicionales.
66
Educacin y conocimiento
Entre nuestros pases no se detecta ninguno en que se conjuguen un alto perfil educacional con un desarrollo productivo relevante. La estrategia propuesta intenta abrir un camino que permita a los pases de Amrica Latina y El Caribe avanzar hacia esa
meta.
Es necesario que
educativo -bsico, secundario, superior, de capacitacin y de ciencia y tecnologa- tienen una preocupacin c o m n : orientar los
cambios dentro d e cada uno de ellos de manera que se vinculen
entre s y con el sector productivo. Deben, adems, satisfacer tres
requisitos:
i)
Favorecer reformas institucionales en funcin de los objetivos estratgicos (ciudadana y competitividad) mediante la adopcin de criterios de equidad y de desempeo;
i i)
i i i)
67
Contar con el financiamiento necesario para materializar los cambios deseados en cada uno de los subsistemas
educativos,
Durante la dcada de los noventa se le abre un nuevo espacio a la banca de desarrollo para apoyar la inversin en recursos
h u m a n o s , el desarrollo cientfico-tecnolgico, la expansin de la
pequea y mediana empresa, y la relacin entre los distintos
subsistemas educacionales.
n ""
"^
'
f*
CAPTULO VI
Acciones y medidas
Para poner en prctica la estrategia educativa propuesta se requieren siete tipos de medidas:
71
72
dad
Educacin y conocimiento
polticas educacionales y regule el quehacer educativo. El sistem a educativo define los contenidos mnimos de los programas d e
enseanza, evala el rendimiento educativo y el cumplimiento
de
sectores privados, distribuyndolos adecuadamente a fin de c o m pensar las diferencias y desigualdades en el acceso y calidad de
la educacin.
Las
no
Caribe es m u y centralizado y, por ello, la propuesta de descentralizacin educativa debe enfrentar resistencias por parte de distintas instancias y sectores, que sienten amenazados sus intereses o
poderes sectoriales, hacindose indispensable entonces la capacitacin y participacin de las organizaciones en la formulacin
de
73
Por otro lado, hay que tener en cuenta el ritmo con que se
debe efectuar la reforma del sistema educativo. La transicin hacia un sistema educativo distinto puede ser radical o gradual. En
Argentina el proceso de descentralizacin dur 36 aos, en otros
pases la reforma se efectiviz de manera radical, de una sola
vez, y otros donde se aplicaron proyectos experimentales de descentralizacin. N o existe una receta nica al respecto.
La autonoma de los centros educativos asume caractersticas distintas segn el nivel educativo. En la enseanza bsica y
media se registran los cambios m s rpidos. La autonoma de las
escuelas y colegios permite que stos ofrezcan oportunidades
variadas a los alumnos y alternativas educativas distintas y adecuadas a cada zona y contexto.
Las universidades y centros de educacin superior requieren
autonoma e independencia en la gestin de sus asuntos acadmicos, administrativos y financieros, a fin d e adecuar sus programas a las necesidades del desarrollo y de la economa de cada pas.
D e b e existir una relacin fluida entre las instituciones que educan
y generan conocimientos y los organismos que buscan utilizar esos
conocimientos de manera productiva. Asimismo las universidades
deben atender las nuevas demandas organizando cursos para adultos, programas de posttulo, actividades educativas para gerentes
y administradores, cursos de perfeccionamiento y reciclaje, etc. Las
universidades deben ser espacios institucionales para la investigacin cientfica y asegurar una formacin de calidad que d lugar
a focos de excelencia a nivel local, nacional y subregional.
La educacin media profesional debe tener un carcter eminentemente
estrecha relacin entre los liceos profesionales y el medio empresarial. Quienes egresen de la educacin media profesional o tcnica deben contar con una formacin adecuada en las especialidades de mayor demanda en el mercado laboral. En otros casos,
la educacin media tcnica ser una va para que los jvenes
ingresen a actividades productivas, previo acuerdo y colaboracin con las empresas.
Tambin se requiere autonoma en las instituciones de capacitacin tcnica, a fin de responder con rapidez a los cambios en
Educacin y conocimiento
74
imparten ca-
los c a m b i o s .
H a y otros pases d o n d e
las desigualdades
socioeconmicas son m u y grandes y es conveniente que los institutos pblicos ofrezcan capacitacin a los grupos en situacin
de desventaja.
Cuando hay una oferta dinmica de capacitacin privada,
los institutos pblicos deben regular su actividad y preparar profesores de calidad que puedan ensear en los institutos privados.
Por el contrario, cuando hay pocos institutos privados de capacitacin tcnica, los institutos pblicos deben complementarla.
La reforma educativa tambin propone mayor autonoma en
las instituciones de ciencia y tecnologa que, adems de mantener
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imgenes y
contenidos
76
Educacin y conocimiento
para
la d e m a n d a
d e trabajo. La contraparte
d e este
combinen
'
77
trabajar en grupo.
La sociedad moderna se caracteriza no slo por el progreso
tcnico y la competitividad, sino tambin por ser un conjunto
orgnico de ciudadanos, capaz de reflexionar sobre s mismos,
de determinar sus demandas, de integrarse internamente, de resolver problemas y de responder a los cambios del entorno.
La adquisicin de las destrezas mnimas slo puede hacerse
a partir de la propia identidad cultural, desde la cual se asimilan
creativamente los avances globales de la ciencia y la tecnologa.
En Amrica Latina y El Caribe, la identidad latinoamericana y
caribea, pese a ser pluricultural y heterognea, posee indiscutibles vnculos histrico-culturales y no constituye un obstculo
para la modernidad. Por el contrario, puede contribuir a una nueva
insercin de la regin, ms protagnica y autntica.
Para conseguir que todas las personas manejen los cdigos
de la modernidad, se hace necesario universalizar la cobertura de
la escuela primaria para que todos los nios adquieran las destrezas fundamentales; y desarrollar amplias campaas de educacin
y capacitacin de adultos para asegurar a la totalidad de la poblacin adulta un nivel mnimo de aptitudes bsicas.
desenvolverse en la sociedad.
N o obstante, hay an serias insuficiencias en la cobertura de
la educacin bsica, generalmente en zonas rurales y pobres. Una
primera medida para extenderla, es la expansin de la educacin
Educacin y conocimiento
78
79
Educacin y conocimiento
80
Los medios modernos de comunicacin: la radio, la televisin y la computacin, tienen especial relevancia, dada su gran
difusin. La escuela debe hacer un uso educativo de estos medios
y ensear a interpretar crticamente sus mensajes. En Chile, por
ejemplo, se han realizado experiencias de uso educativo de la
televisin. U n a de ellas fue la teleserie Sentencia, en la que se
representaban problemas legales que afectan cotidianamente a la
poblacin urbana de escasos recursos. Otra fue el programa
T E L E D U C , que buscaba una enseanza de contenidos escolares a travs del juego. Tambin se realiz una campaa de c o m u nicacin masiva en pro de la lactancia materna, considerando la
mentalidad, la cultura y los cdigos de comunicacin del destinatario.
Tambin es aconsejable la educacin a distancia. El program a Telesecundaria en Mxico ofrece servicios educacionales en
zonas aisladas y de escasa poblacin. Las clases de las escuelas
de Telesecundaria tienen entre 15 y 5 0 estudiantes, y un solo
televisor. Cada clase dura 1 7 minutos, y su transmisin alternada
hace posible que cada grupo de alumnos pueda volver a mirar
una clase apropiada para su grado cada 50 minutos. En el intermedio, los maestros revisan las lecciones y supervisan el trabajo.
Durante el ao escolar 1989/1990, casi medio milln de nios
participaron en Telesecundaria. Es adems un programa con
muy
mejorar la enseanza de la ciencia, incorporando reas indispensables para la comprensin del m u n d o y la sociedad modernos.
La enseanza de las ciencias es tambin un estmulo a las vocaciones cientficas.
Se hace necesario asimismo establecer incentivos a la asistencia escolar, para contrarrestar la inasistencia y la desercin.
Ello implica adaptar el calendario escolar a la economa local,
especialmente en zonas rurales, dejando libres las temporadas de
feria y cosecha, tal c o m o sucede en Uruguay por ejemplo, donde
las clases en zonas rurales empiezan a las 10 de la m a a n a , en
C u b a , Costa Rica y Guatemala donde las vacaciones coinciden
con la zafra y la cosecha; o en Bolivia donde los maestros de un
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Educacin y conocimiento
82
apoyo de los medios de comunicacin social y asistencia internacional. As por ejemplo, el Arzobispado de El Salvador tiene un
Programa de Educacin Bsica de Adultos para contribuir a la
solucin del problema del analfabetismo en el pas que conjuga
tres elementos pedaggicos: la radio, el material educativo y un
monitor gua. Las lecciones radiales son transmitidas diariamente
en
recibe el educando. Una vez a la semana se transmite un program a educativo dirigido exclusivamente a los monitores guas. Los
domingos se transmite una revista dominical.
En los dems pases, los programas para adultos deben dirigirse a grupos claramente delimitados y estar asociados a la capacidad de generar ingresos. Los programas destinados a la poblacin ocupada deben contar con la colaboracin de los empresarios y el apoyo financiero pblico. La experiencia muestra que
es
de sus
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programa flexible, que n o exige requisitos de ingreso, y tiene libertad de horario. Promueve la adquisicin, por parte de los
beneficiarios, de sus herramienta bsicas, lo que les permite trabajar en forma independiente una vez concluida la capacitacin.
La mayora de los usuarios son mujeres jefas de hogar de bajos
ingresos.
En el caso del sector informal y de la microempresa, los
programas que
ticas culturales y educativas del sector y adoptar formas y m o d a lidades desescolarizadas, flexibles y ajustadas a los intereses,
posibilidades, horarios y recursos de los grupos beneficiarios. En
el caso rural es recomendable el uso de unidades mviles de
capacitacin. Es aconsejable que los capacitados perciban un
ingreso por un ingreso durante su formacin y que se otorgue
becas o crditos para compra de materiales.
Los
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Educacin y conocimiento
propia.
ello m u y impor-
tante.
Hay
Tambin es necesario mejorar la gestin de los centros tecnolgicos pblicos. Ello supone, entre otras cosas, dar formacin
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gerencial a sus directores y mandos medios, y propiciar la participacin d e empresarios en sus consejos de administracin.
Al m i s m o tiempo que se fortalece la oferta tecnolgica de un
pas, se debe agilizar la transferencia de tecnologas extranjeras
y aprovecharlas para el propio desarrollo. Esto se puede lograr,
contratando servicios tcnicos, ofreciendo crditos para apoyar la
modernizacin tecnolgica, y fomentando grupos gerenciales
tecnolgicos de trabajo a nivel de empresas o de ramas industriales.
El P N U D (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo)
Educacin y conocimiento
86
se conoce y desa-
87
Educacin y conocimiento
88
89
sino que
90
Educacin y conocimiento
dos educacionales. En el caso de los maestros de educacin primaria, se podra contemplar adems una capacitacin en tcnicas de enseanza simultnea de varios grados, prctica que predomina en las zonas rurales de muchos pases, donde el maestro
es director y maestro de todos los grados a la vez (escuela
unidocente).
A su vez, los profesores que dominan las lenguas indgenas
deberan recibir una formacin especial para la enseanza bilinge. Por ltimo, debera establecerse c o m o una prctica regular,
el entrenamiento de los maestros en el uso de los manuales y
materiales de apoyo docente seleccionados a nivel local.
En el caso de la educacin superior es conveniente que los
centros de enseanza tengan mayor libertad para reclutar docentes. La educacin tcnica y profesional debe contar por ejemplo
c o m o docentes a expertos que provengan del sector productivo.
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Educacin y conocimiento
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cacin obligatoria -que debe ser impartida gratuitamente por el Estado- pero sobre todo en los dems niveles educativos y en la capacitacin. N o obstante, la casi totalidad del financiamiento de la educacin bsica y media seguir realizndose con fondos pblicos.
Es recomendable promover diversas formas de contribucin
privada, tales c o m o :
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Educacin y conocimiento
b.
c.
de transferencia no inmediata y
de servicios cientficos y tecnolgicos, los que aplican y
difunden los resultados de la investigacin cientfica.
95
96
Educacin y conocimiento
de
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Investigacin educacional, sobre procesos, instituciones y productos de la educacin y capacitacin. Se han iniciado proyectos
de investigacin educativa de alcance regional y subregional. Ello
se facilita por el apoyo de redes de informacin de cobertura
regional c o m o la Red de Informacin y Documentacin en Educacin para Amrica Latina ( R E D U C ) .
Intercambio de docentes y alumnos, que traer consigo referencias de comparacin entre el desempeo alcanzado por los
distintos pases, apertura de los sistemas educativos e integracin
regional.
Cooperacin estratgica. La estrategia planteada en este documento puede ser objeto de cooperacin entro los pases interesados en concretarla. Se trata de generar un foro permanente sobre
las reformas educacionales en pro del aumento de la competitividad y la equidad.
rr'nf.v: 1C L ^L
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JLf v
CAPTULO Vil
Costo y financiamiento
de la estrategia
101
Educacin y conocimiento
102
A . El costo de la propuesta
Se ha estimado el costo de cada uno de los aspectos de la estrategia propuesta.
103
no lle-
45%
del PIB.
La universalizacin del acceso a la educacin implica un
mayor gasto en programas de educacin para el trabajo. La capacitacin dentro d e las empresas es uno de los componentes de
este tipo de educacin y se estima que debera alcanzar el 1%
del PBI en los prximos 10 aos.
Los programas de capacitacin para grupos vulnerables y marginados que
capacitacin para diversos grupos de poblacin beneficiara variar, pues incluye desde cursos de aptitudes bsicas para la insercin
laboral, hasta programas de enseanza tcnica ms sofisticada. U n
costo promedio estimado es d e 500 dlares por participante, con
lo q u e el costo anual alcanzara al 0.7%
del PIB.
104
Educacin y conocimiento
Cuadro VII-1
Amrica Latina y El Caribe. Aumento del costo de educacin por alumno, adoptando
mtodos de instruccin personalizada
(Dlares de 1990)
Costo unitario actual (primaria).
205.00
Libros de texto.
3.00
0.20
Capacitacin de docentes.
7.00
Total.
215.20
105
7. La atencin preescolar formal suele tener un costo unitario dos a tres veces
superior al d e la enseanza primaria.
106
Educacin y conocimiento
C o m o podemos leer en el cuadro VII-2, el costo total de los programas mencionados equivale a 1% del PIB.
Cuadro VII-2
Amrica Latina y El Caribe. Estimaciones de costos de programas compensatorios focalizados
(como porcentaje del PBI)
Programas de atencin preescolar.
0.2
0.3
0.5
Total.
1.0
107
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Educacin y conocimiento
a m b o s objetivos se fortalecen el u n o
al otro y q u e ,
e n distinto
elevacin d e la competitividad (capacitacin e n e m p r e s a s y fom e n t o d e la innovacin y creatividad) significan el 2 6 % del c o s to; y las acciones q u e c u m p l e n prerrequisitos para el logro d e
a m b o s objetivos a b s o r b e n el 1 8 % del costo.
Cuadro VII-3
Amrica Latina y El Caribe. Costo adicional estimado de la estrategia propuesta (resumen)
(Como porcentaje del PIB)
Acceso universal a una educacin bsica y media de buena calidad.
Programas compensatorios focalizados.
Educacin bsica de adultos.
Programas de capacitacin en empresas.
Programas de capacitacin para sectores desaventajados.
Fomento de la innovacin y creatividad.
Instrumentos para una gestin responsable.
Reajuste de los sueldos del magisterio.
0.4
1.0
0.1
0.5
0.7
0.5
0.1
0.6
Total.
3.9
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la U N E S C O para
Amrica Latina y El Caribe.
109
110
Educacin y conocimiento
ingresos altos.
La posibilidad m s promisoria de obtener financiamiento pri-
del
importante en el financiamiento de la inversin, el diseo y produccin de libros de texto, la formacin de maestros y el desarrollo de capacidades institucionales.
Haciendo recuento, tenemos que el costo total de la estrategia significa aumentar la inversin en educacin en un 3 . 9 %
del PBI. Si el financiamiento privado aporta 1% y el financiamiento externo 0.5%,
suma
111
Reasignar fondos entre partidas presupuestarias favoreciendo los sectores marginales y priorizando el desarrollo cientfico-tecnolgico.
educacin y conocimiento.
-
Elevar los impuestos. A d e m s de la recaudacin de impuestos generales, de los que depende la estabilidad del
sistema educativo, se ha experimentado la aplicacin de
gravmenes a la propiedad