Politica Educacao Infantil Relatorio Avaliacao 260411

Ministrio da Educao
Secretaria de Educao Bsica
Poltica de
Educao Infantil
no Brasil:
Relatrio de Avaliao
Ministrio da Educao
Diretoria de Concepes e Orientaes Curriculares para a Educao Bsica
Coordenao Geral de Educao Infantil
Ministrio da Educao
Poltica de
Educao Infantil
no Brasil:
Relatrio de Avaliao
Braslia, outubro de 2009
2009 Ministrio da Educao (MEC).
Reviso tcnica: ngela Rabelo Barreto

Diagramao: Helkton Gomes da Silva
Capa e Projeto Grfico: Edson Fogaa e Helkton Gomes da Silva. Desenho de Mariana Schultz
Enge (5 anos).
Tiragem: 10.000 Exemplares

Brasil. Ministrio da Educao. Secretaria de Educao Bsica.
Poltica de educao infantil no Brasil: Relatrio de avaliao / Ministrio da Educao,
Secretaria de Educao Bsica. Braslia: MEC, SEB; Unesco, 2009.
260 p.
ISBN 978-85-7783-028-2
1. Polticas pblicas em educao. 2. Educao infantil. I. Ttulo.
CDU 37.014(81)
SUMRIO
Apresentao ................................................................................................................. 7
Parte 1 Relatrio de avaliao de poltica de educao e cuidado da
primeira infncia no Brasil ............................................................. 11
Coordenado por Soo-Hyang Choi
Parte 2 Estudos temticos prvios ................................................................ 97
A educao infantil no fogo cruzado das relaes inter e
intragovernamentais ............................................................................... 99
Cndido Alberto Gomes
Perfil da educao infantil no Brasil: indicadores de acesso
e condies da oferta ........................................................................... 121
Jos Marcelino de Rezende Pinto
Qualidade na educao infantil: alguns resultados de pesquisas ..... 169
Maria Malta Campos, Jodete Fullgraf e Verena Wiggers
Financiamento das polticas e servios de educao e cuidados
da primeira infncia ............................................................................ 211
Jorge Abraho de Castro e Bruno Duarte
Parte 3 Atualizando o quadro da educao infantil brasileira ........ 243
Angela Rabelo Barreto
APRESENTAO
A Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura

(UNESCO) e a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE) vm desenvolvendo, em parceria, o projeto de Avaliao das Polticas
Pblicas para a Primeira Infncia, no qual j foram contemplados vrios pases.
O Brasil, convidado a participar em anos anteriores, respondeu positivamente
avaliao realizada em 2004-2005, que incluiu tambm Indonsia, Cazaquisto
e Qunia. Para tanto, houve participao e apoio do Ministrio da Educao
(MEC), por intermdio da Secretaria de Educao Bsica (SEB) e do Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP). O relatrio
final, que constitui a primeira parte desta publicao, foi concludo em julho
de 2006 e aprovado pelo MEC em agosto do mesmo ano, tendo sido divulgado
em ingls no stio da UNESCO em 2007.
A avaliao foi subsidiada em sua metodologia por estudos especficos,
elaborados por especialistas brasileiros, a respeito de quatro temticas
fundamentais sobre as polticas e servios de educao e cuidado com a primeira
infncia: competncias das instncias governamentais, indicadores de acesso e
condies de oferta, qualidade e financiamento. O Brasil optou por delimitar a
avaliao poltica de educao infantil, em si bastante complexa. Incluiu na
metodologia estudos de campo conduzidos em um sistema estadual e em nove
municpios das diferentes regies, visando dar conta da diversidade que caracteriza
o Pas. Os estudos foram realizados por pesquisadores brasileiros, tendo alguns
dos sistemas de ensino sido visitados pela equipe de avaliao formada por
profissionais internacionais e nacionais. Essa equipe ainda entrevistou os
dirigentes nacionais das polticas.
Passados mais de dois anos do trmino dessa avaliao, o que poderia
justificar a iniciativa do MEC em tornar pblicos os resultados do estudo do
Brasil?
O Ministrio considera que a publicao do relatrio de avaliao das
polticas pblicas de educao infantil, concludo em 2006, e dos estudos
especficos que o subsidiaram oportuna, por retratarem aspectos histricos,
mostrarem problemas estruturais, bem como o contexto e a situao da rea no
incio dos anos 2000. Constituem, dessa forma, importantes documentos de
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao
referncia para a formulao e o acompanhamento de polticas e programas de

educao infantil e, alm disso, so teis para a pesquisa e a construo do
conhecimento acadmico no tema das polticas para a infncia. Por outro lado,
em razo das mudanas ocorridas desde a produo desses documentos at a
concluso desta publicao, faz-se necessrio coment-las e traar um quadro
mais atualizado da rea. Considerada a extenso que resultaria da impresso, na
ntegra, dos relatrios dos levantamentos de campo, tornou-se invivel publiclos. O relevo dos estudos para a compreenso da diversidade de situaes bem
como dos problemas comuns aos vrios municpios, entretanto, evidente no
Relatrio.
Esta publicao compe-se de trs partes. A primeira contm a traduo,
na ntegra, do Relatrio de Avaliao da Poltica de Cuidado e Educao da
Primeira Infncia no Brasil, aprovado pelo MEC em agosto de 2006; a segunda
traz os textos que subsidiaram o estudo, elaborados pelos especialistas brasileiros
contratados pelo projeto, e a terceira, um breve captulo de atualizao de
informaes, incluindo aspectos das polticas pblicas e dados sobre a oferta de
servios.
O Ministrio da Educao, por intermdio da Secretaria de Educao Bsica,
e a Representao da UNESCO no Brasil almejam com esta publicao concorrer
no apenas para a ampliao de conhecimentos sobre a educao infantil do
Pas como para a consolidao de compromissos com a primeira infncia
brasileira.
Ministrio da Educao
UNESCO
Representao no Brasil
PARTE I
Relatrio de Avaliao
Projeto UNESCO/OCDE de Avaliao das Polticas para

a Primeira Infncia
Relatrio de Avaliao de Poltica de

Educao e Cuidado da Primeira
Infncia no Brasil1
AGRADECIMENTOS
A avaliao das polticas de cuidado e educao da primeira infncia no
Brasil, bem como a preparao deste Relatrio foram resultantes de um trabalho
coletivo, viabilizado mediante a generosa assistncia e participao de vrios
parceiros, autoridades, especialistas, colegas, professores, pais e crianas. O
inestimvel apoio dessas pessoas ajudou a fazer desta avaliao uma experincia
realmente excepcional.
Eu gostaria de agradecer primeiramente ao sr. Francisco das Chagas Fernandes,
ento Secretrio de Educao Bsica do Ministrio da Educao; sra. Jeanete
Beauchamp, diretora do Departamento de Polticas de Educao Infantil e Ensino
Fundamental, e sra. Karina Lopes, coordenadora de Educao Infantil, pelo apoio
que prestaram durante a elaborao deste projeto e por dividirem conosco sua
viso a respeito do futuro da educao infantil no Brasil. Gostaria tambm de
estender meus agradecimentos sra. Linda Goulart, ao sr. Carlos Eduardo Moreno
e ao sr. Moiss Domingos Sobrinho, do INEP, por apoiarem este trabalho e
disponibilizarem importantes dados e documentos equipe. Ressalte-se que a
Secretaria de Educao Bsica e o INEP fizeram parte da equipe coordenadora
criada para preparar o Relatrio Panormico do Brasil (Background Report).
Sou especialmente grata ao apoio financeiro do governo para as viagens
domsticas feitas pela equipe durante a sua visita ao Brasil, o que demonstra
claramente o compromisso com este projeto e seus objetivos. Uma palavra de
agradecimento tambm ao sr. Osvaldo Russo de Azevedo e sra. Aide de Almeida
Canado, da Secretaria Nacional de Assistncia Social e aos membros do IBGE
que tambm forneceram informaes valiosas equipe.
1
Apresentado pela Seo de Educao Infantil e Inclusiva - Diviso de Educao Bsica, Setor Educacional UNESCO,
Paris em julho de 2006. Aprovado pelo Ministrio da Educao do Brasil em agosto de 2006.
11
Alm disso, eu gostaria de agradecer aos seguintes especialistas e

pesquisadores da primeira infncia que contriburam para a elaborao do
Background Report: sr. Jorge Abrao, sr. Cndido Gomes, sra. Maria Malta
Campos e sr. Jos Marcelino Resende Pinto, que escreveram sobre os temas
centrais do Relatrio; e sras. ngela Barreto, Rita Coelho, Bianca Correa, Patrcia
Corsino, Jodete Fllgraf, Maria Garcia, Deise Nunes e La Tiriba, as quais
realizaram estudos de caso em nove municpios brasileiros. Um agradecimento
especial ao sr. Cndido Gomes, que redigiu a verso integral do Relatrio, a
Rita Coelho e ngela Barreto, que o revisaram, e a Rita, Patrcia, Jodete e La,
que se dispuseram a partilhar suas opinies e fornecer importantes informaes
quando acompanharam a equipe de avaliao durante a visita. Elas ajudaram a
equipe, num prazo curto, a ter uma melhor compreenso das polticas para a
primeira infncia no Brasil.
Gostaria de expressar a minha gratido tambm aos membros dos governos
dos estados visitados, sobretudo os secretrios municipais de Educao e
coordenadores de educao infantil em Braslia, Recife, Sobral, Fortaleza,
Blumenau, Rio de Janeiro e So Gonalo, alm dos integrantes dos fruns de
educao infantil, organizaes-no-governamentais e entidades comunitrias
que manifestaram suas expectativas e preocupaes sinceras a respeito da situao
da educao infantil no pas. Um agradecimento especial tambm deve ser
transmitido aos funcionrios, professores, pais e crianas das inmeras escolas
visitadas, pela calorosa receptividade e pelas gentis explicaes feitas com grande
pacincia e franqueza s detalhadas questes apresentadas pela equipe.
Meu reconhecimento tambm ao sr. Jorge Werthein, diretor do escritrio
da UNESCO em Braslia, sra. Katherine Grigsby, coordenadora do setor
educacional, e sra. Alvana Bof, oficial de programa, por planejarem o projeto
no Brasil. As sras. Alexandra Andrade, Sanmya Salomo e Michelle Morais
tambm merecem uma referncia especial pelo apoio logstico que
providenciaram para a equipe.
Agradeo ainda a Christiane, Cludia, Marlia e Gisah pela assistncia como
intrpretes durante a visita.
A avaliao no teria sido possvel sem os esforos dos trs membros da
equipe, aos quais eu tive a honra de aderir como coordenadora: sra. Maria
Malta Campos, sra. Sheila Kamerman e sr. Abrar Hasan. O trabalho da equipe,
envolvendo o preparo do projeto antes da visita, o estudo das polticas para a
primeira infncia no Brasil durante a visita e posteriormente a organizao do
material junto com diversos comentrios crticos, possibilitou uma avaliao
12
bem-sucedida e a elaborao do Relatrio. As eventuais falhas do Relatrio so

exclusivamente minhas; a equipe o arquitetou.
Por fim, desejo estender meus agradecimentos sra. Hye-Jin Park, da
UNESCO em Paris, que ajudou na implementao diria do projeto, tomou as
providncias logsticas durante a visita e deu sua assistncia elaborao do
Relatrio. Eu particularmente devo a ela muito por sua valiosa contribuio
nos Captulos 1 e 2 e nos Anexos. Ela foi muito gentil tambm ajudando na
edio do texto final.
Soo-Hyang Choi
Chefe da Seo de Educao Infantil e Educao Inclusiva
Diviso de Educao Bsica, Setor de Educao
UNESCO,Paris
13
NDICE
Relao de tabelas e grficos .................................................................................... 17
Notas tcnicas ............................................................................................................. 19
Sumrio Executivo ..................................................................................................... 25
1. INTRODUO ................................................................................................. 27
1.1. Sobre o projeto .............................................................................................. 27
1.2. Visita de avaliao ......................................................................................... 28
1.3. O Relatrio .................................................................................................... 29
2. PERFIL DO PAS ................................................................................................ 31
2.1. Perfil socioeconmico .................................................................................. 31
2.2. Perfil educacional .......................................................................................... 33
2.3. Perfil da primeira infncia .......................................................................... 36
3. RESULTADOS DA AVALIAO .................................................................... 39
3.1. Acesso .............................................................................................................. 39
3.2. Qualidade ....................................................................................................... 50
3.3. Coordenao .................................................................................................. 58
3.4. Investimento .................................................................................................. 64
4. OBSERVAES FINAIS E RECOMENDAES ....................................... 73
Referncias ................................................................................................................... 77
ANEXOS .................................................................................................. 79
Anexo 1: Cronograma da visita de avaliao ....................................................... 79
Anexo 2: Equipe de avaliao .................................................................................. 81
Anexo 3: Dados comparativos sobre o Brasil....................................................... 83
15
RELAO DE TABELAS E GRFICOS

Tabela 1:
Tabela 2
Tabela 3
Grfico 1
Grfico 2
Grfico 3
Grfico 4
Grfico 5
Grfico 6:
Grfico 7:
Grfico 8
Grfico 9:
Grfico 10
Grfico 11:
Grfico 12:
Grfico 13
Grfico 14:
Grfico 15:
Grfico 16:
Grfico 17:
Grfico 18:
Grfico 19:
Perfil dos servios de atendimento na Educao Infantil .......... 36

Durao da educao obrigatria na Amrica Latina ................ 41
Qualificao mnima para professores de pr-escola em pases
selecionados ........................................................................................ 54
Renda Nacional Bruta pela PPC, per capita (US$), 2002 ........... 31
Renda familiar mensal (monetria + no-monetria) por regio,
2002-3, (R$) ......................................................................................... 32
Distribuio da populao infantil de 0-6 anos, 2003 ................. 33
Posies de pases selecionados no ndice EFA, 2001 ................... 35
Taxa de escolarizao de crianas brasileiras, por idade, 2003 ...... 39
Taxa bruta de escolarizao pr-primria, 2001 ........................... 40
Percentual e variao percentual da taxa de escolarizao prprimria, por regio, 1990 2001 ................................................... 40
Taxa de escolarizao bruta de crianas de 5 anos na educao
pr-primria, 2000 ............................................................................. 42
Distribuio e variao percentual de matrculas em pr-escola
no Brasil, por tipo de servio, 1998-2002 ........................................ 42
Percentual e variao percentual das matrculas municipais em
pr-escolas de regies e estados selecionados, 1998-2002 .............. 43
Distribuio e variao percentual de matrculas em creches no
Brasil, por tipo de servio, 1998-2002 .............................................. 43
Percentual e variao percentual de creches particulares,
1998-2003 ............................................................................................. 44
Percentual e variao percentual de creches particulares
1998-2003 ............................................................................................. 44
Taxa de escolarizao de crianas de 0-6 anos, pela mdia da
renda mensal familiar, por unidade de salrio mnimo, 2003 ..... 45
Taxa de escolarizao de crianas de 0-6 anos, por faixa etria e
regio, 2003 ......................................................................................... 45
Taxa de escolarizao lquida de crianas de 4 a 6 anos de famlias
com renda mdia mensal per capita abaixo de meio salrio
mnimo, por regio, 2003 ................................................................. 46
Percentual de professores de pr-escola por nvel de escolaridade,
2003 ...................................................................................................... 46
Percentual de pr-escolas pblicas, por horas de servio, 2003 ...... 47
Percentual de creches pblicas, por horas de servio, 2003 ........ 47
17
Grfico 20:
Grfico 21:
Grfico 22:
Grfico 23:
Grfico 24:
Grfico 25:
Grfico 26:
Grfico 27:
Grfico 28:
Grfico 29:
Grfico 30:
Grfico 31:
Grfico 32:
Grfico 33:
Grfico 34:
Grfico 35:
Grfico 36:
Grfico 37:
Grfico 38:
Grfico 39:
Grfico 40:
18
Distribuio de Classes de Alfabetizao, por regio, 2003 ........ 48

Taxa de escolarizao de crianas de 0 a 6 anos, por regio
urbana/rural, 2003 ............................................................................ 48
Variao percentual da taxa de escolarizao de crianas
de 0 a 6 anos, por regio, 1997-2003 ............................................... 49
Percentual de pr-escolas e creches municipais no Brasil em geral
e na rea rural, 2003 .......................................................................... 49
Condies socioeconmicas das famlias, por tipo de servio,
como % de cada grupo, 2002 ........................................................... 49
Percentual de professores de creche, por qualificao,
1999-2003 ............................................................................................. 52
Percentual de professores de pr-escola, por qualificao,
1999-2003 ............................................................................................. 55
Proporo estudante-professor na educao pr-primria, 2001 ....... 56
Gastos anuais com instituies educacionais por estudante, 2002 .. 56
Distribuio de professores de pr-escolas pblicas e particulares,
por formao, 2003 ........................................................................... 57
Distribuio de professores de creches pblicas e particulares, por
formao, 2003 ................................................................................... 57
Percentual de pr-escolas com instalaes adequadas, como % de
cada total, por tipo, 2003 .................................................................. 57
Percentual de creches com instalaes adequadas, como % de
cada total, por tipo, 2003 .................................................................. 58
Proporo criana-professor nas pr-escolas e creches brasileiras,
por tipo, 2003 ..................................................................................... 58
Gastos com instituies educacionais como % do PIB em todos
os nveis educacionais, 2002 ............................................................. 65
Gastos com instituies educacionais pr-primrias , como %
do PIB, 2002 ........................................................................................ 65
Gastos anuais com instituies educacionais pr-primrias, por
estudante, 2002 ................................................................................... 66
Gastos com educao infantil como % da educao total,
1995-2002 ............................................................................................. 66
Gastos pblicos com educao infantil correntes e constantes,
R$, 1995-2002 ...................................................................................... 67
Distribuio dos gastos pblicos com educao infantil, por
fonte, 1995-2002 ................................................................................. 70
Distribuio dos gastos federais com educao infantil, por setor,
2000-2002 ............................................................................................. 70
NOTAS TCNICAS
Idade
Uma criana que j passou do primeiro ano de vida

descrita neste relatrio como criana de 1ano. Portanto,
crianas com 3 anos so as que j passaram do terceiro
aniversrio e esto no quarto ano de vida. A faixa etria
de 0 a 6 anos inclui crianas de 6 anos.
Taxa de atendimento
Taxa de atendimento o termo usado pela Pesquisa

Nacional por Amostra de Domiclios, do IBGE, ao se
referir s crianas que freqentam creche ou escola,
enquanto o Censo Escolar do INEP usa os termos taxa
de escolarizao lquida e taxa de escolarizao bruta.
A taxa de escolarizao calculada de acordo com o Censo
Escolar tende a ser menor que a taxa do IBGE, porque o
Censo Escolar considera apenas escolas cadastradas nesse
sistema de levantamento, e parte das instituies de
educao infantil no esto nele includas. Assim, os dados
do IBGE, quando disponveis, fornecem um quadro mais
amplo. Como o Censo Escolar usa os termos creche e
pr-escola sem distino, independentemente da faixa
etria de cada categoria, pede-se cautela ao interpretar
esses dados quando se referem a faixa etria (veja tambm
taxa de escolarizao abaixo).
Background Report
Uma equipe local de especialistas preparou o

Background Report sobre o Brasil (veja nota 3), sob
coordenao do Ministrio da Educao e a UNESCO
de Braslia, para a visita da equipe de avaliao ao pas.
O relatrio est disponvel no seguinte endereo
eletrnico: www.unesco.org/education/earlychildhood
Moeda
Em junho de 2006, US$ 1 valia cerca de R$ 2,23.
Dados
A maioria dos dados deste Relatrio proveniente da

PNAD (anual) e do Censo Demogrfico (decenal)
realizados pelo IBGE e do Censo Escolar realizado pelo
INEP.
19
20
Creche
O termo usado no Brasil para se referir especificamente

a um servio de atendimento a crianas de 0 a 3 anos
creche um dos dois tipos de servio de educao
infantil. (O outro pr-escola; veja abaixo.)
Educao infantil
Na Lei de Diretrizes e Bases da Educao promulgada

em 1996, o termo educao infantil se refere tanto ao
cuidado quanto educao de crianas de 0 a 6 anos. A
educao infantil realizada mediante servios
especficos para duas faixas etrias: creches para crianas
de 0 a 3 anos e pr-escolas para crianas de 4 a 6 anos.
Servios
O termo se refere, neste Relatrio, a servios prestados

por creches e pr-escolas.
Escolarizao
Exceto quando especificado de outra forma, o termo

escolarizao se refere, neste Relatrio, a escolarizao
bruta (total de matrculas em um nvel especfico de
educao, independente de idade, expresso como
percentual da populao na faixa etria oficial
correspondente ao nvel de educao).
FUNDEB
O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento e de

Valorizao dos Profissionais da Educao Bsica
(FUNDEB) um mecanismo de financiamento para
distribuir os recursos de um fundo contbil, de acordo
com valores mnimos por aluno das trs etapas da
educao bsica Educao Infantil, Ensino
Fundamental e Ensino Mdio. O projeto de legislao
para transformar o FUNDEF (veja abaixo) em FUNDEB
pretende destinar 20% das receitas de impostos estaduais
e municipais para a educao bsica. No momento em
que este Relatrio estava sendo redigido, em outubro
de 2005, o projeto no inclua crianas de 0 a 3 anos
como beneficirias, e sugeria a reduo da idade para
ingresso no ensino fundamental, de 7 para 6 anos.
Quando este Relatrio j estava sendo impresso, em
2006, o projeto tinha recebido emendas incluindo as
creches, e a reduo da idade para ingresso na escola
primria havia sido confirmada por lei; assim, a educao

infantil cobrir somente a faixa etria de 0 a 5 anos. O
projeto do FUNDEB aguardava aprovao final no
Congresso. (Veja nota geral no fim das notas tcnicas).
FUNDEF
O Fundo de Desenvolvimento e de Valorizao do

Magistrio do Ensino Fundamental (FUNDEF) foi
aprovado em 1996 e implementado em 1998. um
fundo contbil composto por 60% dos 25% dos
impostos arrecadados que os estados e municpios so
obrigados a destinar educao (ou seja, por 15% dessa
receita de impostos). Seus recursos financiam o Ensino
Fundamental (o restante do oramento municipal para
a educao deveria ser gasto na educao infantil). O
FUNDEB (definido acima) ampliou o FUNDEF para
incluir a Educao Infantil e o Ensino Mdio, dois
outros componentes da educao bsica que no eram
abrangidos pelo FUNDEF.
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, vinculado

ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
INEP
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais

Ansio Teixeira, vinculado ao Ministrio da Educao.
IPEA
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, vinculado

ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Classe de Alfabetizao Esta etapa, embora no contemplada na Lei de Diretrizes

e Bases da Educao de 1996, est includa no Censo
Escolar anual. Algumas escolas, argumentando que as
crianas precisam aprender a ler e a escrever antes de
ingressar na educao primria, implantaram Classes
de Alfabetizao informais. Crianas em idade escolar
reprovadas nos testes de alfabetizao costumam se
matricular nestas classes. O nmero de Classes de
Alfabetizao est caindo, mas em 2003 cerca de 600.000
crianas em idade escolar, sobretudo de 6 e 7anos, ainda
as freqentavam.
21
MEC
Ministrio da Educao.
Salrio Mnimo
Pelo artigo 76 da CLT, um salrio mnimo de R$ 300 (vigente

em 2005) pago mensalmente ao trabalhador para cobrir
despesas bsicas com alimentao, moradia, roupas,
transporte e material de higiene.
Diretrizes Curriculares O Conselho Nacional de Educao definiu as Diretrizes

Nacionais para a
Curriculares Nacionais para a Educao Infantil em
Educao Infantil
1999. Todos os servios de educao infantil so
orientados por essas diretrizes.
22
PNAD
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, realizada

anualmente pelo IBGE.
Pr-escola
De acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educao,

o termo pr-escola se refere ao atendimento de crianas
com idades entre 4 e 6 anos. A pr-escola constitui um
dos dois servios de educao infantil (o outro a
creche).
Educao primria X
Ensino Fundamental
Neste Relatrio, educao primria (termo de uso

internacional) refere-se aos primeiros anos de
escolarizao formal. Corresponde aos primeiros quatro
anos do Ensino Fundamental, denominao do ensino
compulsrio com oito anos de durao, conforme a lei
de educao brasileira de 1996, (ampliada para nove
anos em 2006, com incio aos 6 anos de idade). Os
ltimos quatro anos do Ensino Fundamental
correspondem educao secundria inferior (de
acordo com a terminologia internacional).
Servios particulares
Servios particulares so o atendimento fornecido por

comunidades, ONGs, empresas privadas e pessoas
fsicas. Incluem servios com fins lucrativos e sem fins
lucrativos. Neste Relatrio, a designao de servios
particulares se refere aos servios com fins lucrativos,
para distinguir dos servios privados, ou todos os
servios no-pblicos.
Taxa de Escolarizao Esta expresso usada neste Relatrio para se referir ao

na primeira infncia total de atendimento educacional das crianas de 0 a 6
anos nas creches, pr-escolas, Classes de Alfabetizao e
Ensino Fundamental.
Plano Nacional de
Educao de 2001
Preparado de acordo com as recomendaes da Lei de

Diretrizes e Bases da Educao, o Plano Nacional de
Educao, com vigncia de dez anos, foi anunciado em
2001. Sua finalidade aumentar para 50% a taxa bruta
de escolarizao de crianas de 0 a 3 anos nas creches e
para 80% a de crianas de 4 a 6 anos nas pr-escolas at
2011.
Lei de Diretrizes e
Base da Educao
ou LDB
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional a lei

educacional brasileira de 1996. Essa lei reconheceu
formalmente pela primeira vez no Brasil a educao
infantil como um conceito abrangente incluindo as
crianas de 0 a 6 anos. (A lei anterior tratava somente
de educao pr-escolar para a idade de 4 a 6 anos).
Constituio de 1988
A Constituio brasileira estabelece que a organizao

e o funcionamento do sistema educacional devem ser
decorrncia de um esforo conjunto envolvendo o
governo federal, os estados (inclusive o Distrito Federal)
e os municpios.
Nota: A redao deste Relatrio foi concluda em outubro de 2005, mas a aprovao pelo governo brasileiro
s foi recebida em agosto de 2006. Mudanas relevantes que ocorreram nesses dez meses so citadas em
notas de rodap; o texto principal contempla a situao at outubro de 2005. (O captulo final deste livro
descreve as principais mudanas e iniciativas nas polticas e programas para a educao infantil ocorridas no perodo
2006-2008 e fornece dados mais atualizados sobre o atendimento).
23
SUMRIO EXECUTIVO
A VISITA DE AVALIAO
Como parte do Projeto UNESCO/OCDE de Avaliao das Polticas Pblicas
de Educao Infantil, uma equipe de quatro especialistas visitou o Brasil entre
os dias 2 e 13 de maio de 2005, com a finalidade de proceder avaliao das
polticas do pas para a primeira infncia. Este Relatrio resultado dessa visita.
ACESSO
O ndice de matrculas nas pr-escolas municipais est aumentando,
sobretudo nas regies mais pobres, mas o ingresso em creches municipais est
diminuindo, sobretudo nas regies mais ricas. As matrculas nas entidades
particulares esto aumentando, tanto nas regies ricas quanto nas pobres, embora
a qualidade dos servios varie de acordo com as regies. Disparidades no acesso
so bem mais acentuadas entre as crianas mais novas. As que vivem nas reas
rurais tm menos possibilidade de acesso educao infantil e as entidades
particulares so mais freqentadas por crianas de famlias de classe mdia para
cima. Os programas de assistncia social ajudaram crianas de 4 a 6 anos de
regies pobres a ter mais acesso pr-escola, mas com dficit de qualidade as
pr-escolas das regies mais pobres tm menos possibilidade de contratar
professores qualificados, menos possibilidade de ter equipamentos e materiais
adequados e esto mais sujeitas a funcionar com uma carga horria menor.
QUALIDADE
Existem leis e diretrizes que regulamentam a pedagogia da educao infantil,
mas o cumprimento delas continua sendo problemtico. A causa disso que
nem todos os servios de educao infantil foram integrados ao sistema
educacional brasileiro e reconhecidos como instituies educativas. Os nveis
de qualificao dos professores esto melhorando, mas os professores de educao
infantil carecem de formao especializada. Os desequilbrios so evidentes
tambm na qualidade. As entidades pblicas que prestam servios de educao
infantil, freqentadas por crianas pobres, costumam ter qualidade inferior,
sobretudo quanto s instalaes e ao ambiente pedaggico, e as entidades
particulares de boa qualidade esto disponveis principalmente para as crianas
25
das classes mdia e alta. O problema da qualidade mais grave nas creches. O
desafio maior transform-las em instituies educacionais, um processo que se
encontra estagnado. Conflitos setoriais, limites capacidade dos municpios e
falta de recursos financeiros so considerados fatores que contribuem para tal
situao.
INVESTIMENTO
Os gastos com educao infantil no Brasil diminuram nos ltimos anos
em comparao com outros nveis educacionais. O pas tem uma crescente
necessidade de mais investimentos na educao infantil, para que possa cumprir
as metas do Plano Nacional de Educao de 2001 e enfrentar os problemas
relacionados s disparidades. H pouca margem para melhoria da eficincia, e o
aumento da participao da iniciativa privada precisa ser visto com cautela, por
trazer um impacto negativo sobre a desigualdade do atendimento. Para enfrentar
os problemas de financiamento, essencial aumentar os recursos do governo
federal.
RECOMENDAES
A faixa etria de 0 a 3 anos merece ateno urgente, para que sejam
enfrentadas, no mnimo, as questes da pobreza e da desigualdade social. A
integrao das creches ao sistema educacional traria diversidade e flexibilidade
aos tipos de servios oferecidos e fortaleceria o vnculo pedaggico da educao
infantil. Os recursos da rea social poderiam ser transferidos para a educacional,
ou permanecer na rea social para servir de suporte familiar educao infantil.
O governo federal deveria aumentar seus recursos para a educao infantil. A
formao e a qualificao dos educadores que trabalham com a primeira infncia
deveriam ser mais especializadas.
26
1. INTRODUO
1.1. SOBRE O PROJETO
1.1.1. Contexto: A comunidade internacional, reunida em Dacar, Senegal, em
2000, para comemorar o 10 aniversrio do programa Educao Para Todos (EFA,
na sigla em ingls), reafirmou seu compromisso para com o atendimento da
educao infantil e definiu o crescimento desta rea como a primeira das seis
Metas de Dacar para EFA. Entretanto, na maioria dos pases em desenvolvimento,
a educao infantil no tem sido parte das polticas pblicas e os governos tm
tido uma capacidade limitada para desenvolver as polticas e sistemas necessrios.
Falta especialmente conhecimento das opes polticas e das estratgias que
promovam o desenvolvimento integral das crianas com recursos limitados.
1.1.2. Neste contexto, dentro do planejamento da UNESCO para os anos de
2004 e 2005, a organizao lanou o Projeto UNESCO/OCDE para Avaliao
das Polticas Pblicas para a Primeira Infncia (doravante denominado Projeto),
visando fornecer a determinados pases a oportunidade de repensarem suas
polticas para a educao infantil, identificando opes e estratgias concretas
para melhor-las. Quatro pases foram selecionados, com base no interesse que
manifestaram Brasil, Indonsia, Cazaquisto e Qunia.2
1.1.3. Atividade: Cada avaliao de um pas envolve o preparo de um Background
Report, que contm informaes gerais sobre a situao do pas a respeito da
educao infantil, uma visita realizada por uma equipe de especialistas e um
Relatrio de Avaliao, que traz recomendaes sobre polticas educacionais.
2
O Background Report e os Relatrios de Avaliao da Indonsia, Cazaquisto e Qunia esto disponveis online:
Background Report da Indonsia:
http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001388/138849e.pdf
Relatrio de Avaliao da Indonsia:
Background Report do Cazaquisto:
Relatrio de Avaliao do Cazaquisto:
Background Report do Qunia:
Relatrio de Avaliao do Qunia:
27
Esse Relatrio de Avaliao entregue s autoridades e parceiros do pas para

discusso e desdobramentos. O escritrio regional da UNESCO pode organizar
atividades pertinentes, com o objetivo de ampliar a capacitao ou divulgar os
resultados da avaliao. Os resultados da avaliao dos quatro pases esto sendo
publicados como Relatrio Sumrio, que servir, a nvel global, como material
de referncia para o planejamento de polticas pblicas de atendimento educao
infantil em outros pases.
1.1.4. Estrutura da implementao: O planejamento e a coordenao geral do
Projeto foram realizados por um Secretariado de Projeto, criado na sede da
UNESCO. Para a implementao em nvel nacional, uma Fora-Tarefa foi
formada nos Ministrios da Educao de cada pas envolvido, os quais assinaram
um Memorando de Entendimento com a UNESCO. Cada Fora- Tarefa, que
teve a assistncia dos respectivos escritrios regionais da UNESCO, foi responsvel
pelo Background Report e representou a autoridade nacional que recebeu o
Relatrio de Avaliao3.
1.1.5. Componentes da Avaliao: O Projeto aborda cinco amplas categorias
de polticas pblicas para a educao infantil: acesso, qualidade, financiamento,
coordenao governamental e desenvolvimento de dados/pesquisa. Pressupondose que as polticas so diferentes em cada pas, levamos em conta tambm as
questes internas especficas. Os pontos principais da avaliao variam conforme
a situao e as necessidades de cada pas. Foram examinados tambm os servios
formais, no-formais e informais de atendimento primeira infncia, desde o
nascimento at a idade de ingressar no ensino primrio. E ainda os servios das
instituies de formao de professores e pais.
1.2. VISITA DE AVALIAO
1.2.1. Preparativos: Antes da visita de avaliao, dois grupos de trabalho
produziram o Background Report do Brasil4: o Grupo Coordenador e o Grupo
3
28
Veja detalhes nas Diretrizes para Implementao do Projeto UNESCO/OCDE de Avaliao das Polticas Pblicas
para a Educao Infantil, disponveis em:
http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001389/138973e.pdf.
Cpias impressas podem ser solicitadas sede da UNESCO (sh.choi@unesco.org).
O Background Report do Brasil para o Projeto UNESCO/OCDE de Avaliao das Polticas Pblicas para a
Educao Infantil (2005), designado Background Report ao longo deste Relatrio, pode ser obtido mediante
solicitao (earlychildhood@unesco.org) e est disponvel online: www.unesco.org/education/earlychildohood.
Consultor5, criados pelo Ministrio da Educao. Os critrios para seleo dos

locais visitados levaram em conta diferenas socioeconmicas, equilbrio
regional, faixas etrias, tipos de servios prestados e implicaes na poltica
educacional.
1.2.2. Cronograma: A visita de avaliao transcorreu de 2 a 13 de maio de
2005, em Braslia/DF, Recife/PE, Sobral/CE, Blumenau/SC, Rio de Janeiro/RJ
e So Gonalo/RJ. Os locais visitados foram creches e pr-escolas, bem como
entidades que prestam servios no-formais primeira infncia e instituies de
formao de professores6.
1.2.3. A equipe de avaliao se reuniu com diversas autoridades governamentais
responsveis pelo planejamento e implementao das polticas para a educao
infantil, tais como representantes do Ministrio da Educao e de ministrios
de reas afins, alm de prefeituras municipais. Houve reunies tambm com
outros envolvidos no setor em mbito nacional, como acadmicos, profissionais,
representantes de ONGs e associaes comunitrias.
1.2.4. Equipe de avaliao: A equipe de avaliao consistiu de uma consultora
brasileira e trs especialistas internacionais de diferentes reas de especializao:
Maria Malta Campos (Pesquisadora Snior da Fundao Carlos Chagas), Sheila
Kamerman (Professora da Columbia University, EUA), Abrar Hasan (OCDE,
Paris) e Soo-Hyang Choi (UNESCO, Paris). A equipe teve acompanhamento e
assistncia de membros dos Grupos Coordenador e Consultor, funcionrios do
escritrio da UNESCO no Brasil e de Hye-Jin Park da UNESCO, Paris7.
1.3. O RELATRIO
1.3.1. Preparao: O Relatrio de Avaliao baseado em anotaes da equipe
de avaliao e no Background Report. Em vez de um inventrio de todas as
observaes recolhidas, deu-se destaque s questes consideradas fundamentais
e que merecem a ateno prioritria do governo. Alguns pontos crticos receberam
6
7
O Grupo Coordenador foi composto por representantes da Secretaria de Educao Bsica, do INEP e do escritrio
da UNESCO no Brasil. O Grupo Consultor foi formado por especialistas e pesquisadores brasileiros de educao
infantil.
Veja detalhes no Anexo 1.
Veja detalhes no Anexo 2.
29
comentrios mais detalhados, com base nos dados relevantes disponveis. As

recomendaes focam as polticas gerais e as tarefas imediatas especficas.
1.3.2. Pressupostos norteadores: Trs foram os pressupostos que nortearam o
processo de avaliao e as recomendaes. Primeiro: o propsito final da educao
e do atendimento primeira infncia o desenvolvimento integral da criana.
Segundo: as polticas governamentais para a educao infantil devem ser
enfaticamente a favor dos pobres, com prioridade para a questo da desigualdade
social. Terceiro: a educao infantil constitui o sustentculo de um aprendizado
da vida inteira, e a transio da casa para a creche e da creche para a escola deve
ser a mais suave possvel.
1.3.3. Limitaes: Na escolha dos locais de visita, apesar dos esforos para se
levar em conta a representatividade geogrfica e socioeconmica, esta tarefa se
tornou difcil por falta de tempo suficiente. A regio Norte, com uma grande
populao indgena, foi negligenciada. Alm disso, vrios desdobramentos
importantes relacionados ao FUNDEB aconteceram depois da visita de avaliao
e no puderam ser totalmente contemplados neste Relatrio.
30
2. PERFIL DO PAS
2.1. PERFIL SOCIOECONMICO8
2.1.1. Demografia9: O Brasil um dos pases mais populosos do mundo, com
cerca de 184 milhes de habitantes (2005). A populao com idade de 0 a 14
anos correspondia a cerca de 28% do total em 2002. O nmero de crianas de 0
a 6 anos era de 23,6 milhes em 2003. Em 2002, cerca de 82% da populao
estavam concentrados em reas urbanas. O crescimento populacional diminuiu:
a taxa de crescimento projetada para 2002-15 de apenas 1,1%. A taxa de
fertilidade tambm teve uma drstica reduo de 46% entre 1980 e 2002.
2.1.2. Economia10: O Brasil um pas de renda mdia, com renda nacional per
capita (em termos de PPC - Paridade de Poder de Compra) de US$ 7.450 (Grfico
1) e uma taxa de crescimento do PIB de 1,5% (2002).
Fonte: Banco Mundial (2004).
2.1.3. Como na maioria dos pases, o setor de servios o que mais contribui para
o PIB brasileiro. A economia caracterizada por uma grande disparidade na
distribuio de renda e no consumo, com um dos mais altos ndices Gini11 (quase
60 em 2003). Os 10% mais ricos da populao detm cerca de 47% da riqueza
8
9
10
11
Veja Anexo 3 para mais detalhes do perfil do Brasil em comparao com outros pases.
Veja Tabela 1 no Anexo 3.
Veja Tabelas 2 e 3 no Anexo 3.
ndice que mede a extenso em que a distribuio de renda entre indivduos ou domiclios de um pas desvia de
uma distribuio perfeitamente igualitria.
31
nacional, enquanto os 10% mais pobres ficam com menos de 1% (1998). Em

2001, aproximadamente 34% da populao estavam vivendo abaixo da linha da
pobreza. A regio Nordeste a mais pobre e a Sudeste a mais rica (Grfico 2).
Grfico 2: Renda familiar mensal (monetria + no monetria), por regio,
2002-2003 (R$)
Fonte: IBGE: Pesquisa de oramentos familiares 2002-2003.
2.1.4. Condies das mulheres e crianas12: Em 2002, 47% das mulheres de 15

a 64 anos estavam no mercado de trabalho. A taxa de alfabetizao adulta entre
as mulheres era de 88% em 2004. Contudo, apesar da participao ativa da mulher
na educao e no mercado de trabalho, em 2003 o pas estava no 60 lugar entre
144 pases no ndice de Desenvolvimento Ajustado ao Gnero (IDG).
2.1.5. Cerca de 86% das mulheres grvidas no Brasil recebem assistncia prnatal e 88% dos nascimentos so feitos por pessoas habilitadas da rea de sade.
Ainda assim, a taxa de mortalidade infantil relativamente alta: 260 por cada
100.000 nascimentos. A taxa de mortalidade entre as crianas abaixo de cinco
anos (37 por 1.000 nascimentos) baixa para os padres globais, porm alta em
termos regionais.
2.1.6. Aproximadamente 38% das crianas de 0 a 6 anos vivem no Sudeste e
32% no Nordeste. As duas regies tm 70% das crianas desta faixa etria no
pas. (Grfico 3).
12
32
Veja Tabelas 4, 5, 6 e 14 no Anexo 3.

2.2. PERFIL EDUCACIONAL13

2.2.1. Sistema educacional: O sistema educacional brasileiro dividido em
educao bsica e educao superior. A bsica inclui a educao infantil nocompulsria (0 a 6 anos), oito anos de Ensino Fundamental compulsrio (7 a
14 anos)14 e trs anos de educao no-compulsria de nvel secundrio (Ensino
Mdio) (15 a 17 anos). O Ensino Fundamental e Mdio so gratuitos nas escolas
pblicas e pagos nas escolas particulares. O Ensino Fundamental tem a durao
de nove anos em alguns estados que permitem, de acordo com a Lei de Diretrizes
e Bases da Educao, a matrcula de crianas de 6 anos na escola primria. (Veja
captulo final deste livro).
2.2.2. Alfabetizao15: Os ndices de alfabetizao masculina e feminina a partir
de 15 anos de idade so de 86% e 87%, respectivamente, enquanto as mdias
mundiais so de 84% e 71% (2002). Mas a disparidade regional expressiva: o
Nordeste, por exemplo, possui o maior ndice de analfabetismo de adultos,
mais que o dobro do existente no Sul, que possui o menor ndice do pas.
13
14
15
Veja Anexo 3 para mais detalhes do perfil educacional em comparao com outros pases.
O Ensino Fundamental abrange quatro anos de educao primria e mais quatro de educao secundria. Este
Relatrio usa o termo primrio para os primeiros quatro anos e Ensino Fundamental para os oito anos de
educao compulsria. Lei de 2006 amplia a durao do Ensino Fundamental para nove anos, iniciando aos seis
anos de idade. (Veja captulo final deste livro).
33
2.2.3. Participao na educao: A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios

(PNAD) registrou taxas nacionais de atendimento16 de 11,7% das crianas de 0 a
3 anos nas creches e 68,4% das crianas de 4 a 6 anos nas pr-escolas (2003). A taxa
de atendimento no Ensino Fundamental era de 97%, enquanto as do Ensino
Mdio e superior ficaram em 82% e 34%, respectivamente.
2.2.4. Um grande desafio no Brasil melhorar a eficincia da educao primria
e secundria. O ndice de concluso da educao primria de apenas 82%, e a
repetncia extremamente alta, 21,5%. Depois que concluem a educao primria,
84% dos alunos ingressam na secundria, mas o ndice de repetncia neste nvel
tambm muito alto, 18%17.
2.2.5. Financiamento da Educao: De acordo com a Constituio de 1988,
a responsabilidade financeira pela educao dividida entre os governos federal,
estadual e municipal. Determinados percentuais da receita fiscal so destinados
educao e compem um fundo educacional.
2.2.6. Esse fundo, institudo por Emenda Constitucional em 1996 e implantado
em 1998, se chama FUNDEF (Fundo de Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio). Estados e municpios so obrigados
a repassar para a educao 25% das receitas de impostos e a gastar 60% dessa
quantia (ou seja, 15% das receitas fiscais) no Ensino Fundamental. O restante
cobre outras despesas, incluindo educao infantil. Com o FUNDEB (Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao), uma reviso proposta para o FUNDEF que ampliar
a cobertura ao ensino mdio e educao infantil, a contribuio dos estados e
municpios deve aumentar de 15% para cerca de 20% das receitas de impostos
para financiar os trs componentes da educao bsica educao infantil,
ensino fundamental e ensino mdio.
2.2.7. O governo federal tem a atribuio de distribuir e complementar os recursos
para assegurar padres mnimos de qualidade e aumentar as oportunidades
educacionais. Tambm fornece assistncia tcnica e financeira aos governos
estaduais e municipais.
16
17
34
Veja Notas Tcnicas

2.2.8. Os gastos pblicos com educao em relao ao PIB ficaram em 4% em

2002. Os estados e municpios foram os maiores contribuintes para o FUNDEF,
com 39% e 45% do total, respectivamente (1999). O Ensino Fundamental e o
Mdio recebem, respectivamente, cerca de 33% e 36% do total do oramento
destinado educao, enquanto os gastos com educao infantil correspondem
a somente 9% (2001)18.
2.2.9. Cumprimento das metas de EFA: No ndice de Desenvolvimento do
EFA (EDI), o Brasil alcanou 0,899 pontos em 200119 e ficou em 72 lugar entre
127 pases, como mostra o Grfico 4. Entre os quatro componentes do ndice,
a posio do Brasil foi de 32 para a taxa lquida de escolarizao no curso
primrio (com valor de 0,965), 67 para a taxa de alfabetizao de adultos (0,882),
66 para o ndice EFA especfico para o gnero (0,951, com disparidade em
detrimento dos homens) e 87 para o ndice de permanncia na escola at o
quinto ano (0,799). Assim, o componente mais fraco do ndice o da taxa
lquida de escolarizao primria, vinculada diretamente ao fornecimento de
educao infantil.
18
19
17. Veja Tabelas 7 e 8 no Anexo 3.

O EDI cobre quatro indicadores: taxa lquida de matrcula na educao primria, taxa de alfabetizao de adultos,
ndice de paridade de gnero especfico para EFA e taxa de sobrevivncia na 5 srie. Quanto mais prximo de 1
estiver o EDI de um pas, mais perto ele est de atingir de fato Educao para Todos.
35
2.3. PERFIL DA PRIMEIRA INFNCIA

2.3.1. Situao legal: A educao infantil para crianas abaixo de 6 anos um
direito constitucional no Brasil. De acordo com a Constituio, os municpios
so responsveis pelo provimento da educao dessas crianas.
2.3.2. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao definiu a educao infantil como
o primeira etapa da educao bsica, com atendimento a crianas de 0 a 6 anos.
Essa lei reconheceu as creches como servios para crianas de 0 a 3 anos e as prescolas para crianas de 4 a 6 anos, e, embora no obrigatrias, que fossem
consideradas instituies educacionais. A lei determinou ainda que todos os
servios de atendimento educacional para a primeira infncia fossem integrados
ao sistema educacional e que as polticas para este segmento fossem coordenadas
pela rea educacional.
2.3.3. Estrutura do servio: A educao infantil, como especifica a lei, dividida
em creches para crianas de 0 a 3 anos e pr-escolas para crianas de 4 a 6 anos.
Tabela 1: Perfil dos servios de atendimento na educao infantil

Servios
Faixa etria
Objetivo
Horrio de funcionamento
Creches
0-3
Assistncia e educao21
A maioria perodo integral,
cinco dias por semana
Nvel de qualificao
(Mnimo) Certificado de
exigido dos professores
docncia do ensino mdio
(Curso Normal)
Setor governamental responsvel Educao
Financiamento
Municpios (e estados)
Pr-escola
4-620
Educao
A maioria meio perodo,
cinco dias por semana
(Mnimo) Certificado de
docncia do ensino mdio
(Curso Normal)
Educao
Municpios (e estados)
2.3.4. Papel do Ministrio da Educao: Embora a Lei de Diretrizes e Bases da

Educao tenha atribudo ao Ministrio da Educao a responsabilidade
governamental pela educao infantil, persiste uma disputa entre as reas educacional
e de assistncia social pela gesto e financiamento das pr-escolas e creches.
20
21
36
4-5 anos em municpios onde o ingresso na escola primria feito com a idade de 6. A lei ir restringir a educao
pr-escolar para crianas de 4 e 5 anos, e reduzir para 6 anos a idade de ingresso na primeira srie em todo o pas.
A Lei de Diretrizes e Bases especifica que as creches devem incorporar componentes educativos.
2.3.5. A Coordenao Geral de Educao Infantil, do Ministrio da Educao, o

rgo administrativo federal responsvel pela educao infantil. Cada estado e
cada municpio possuem uma Secretaria de Educao. Conselhos de Educao
nos trs nveis de governo elaboram procedimentos e normas para o setor.
2.3.6. Poltica de descentralizao: Como a Constituio baseada em
princpios democrticos e descentralizadores, a responsabilidade pela educao
partilhada entre as trs esferas de governo, e cada uma pode implantar seu
prprio sistema educacional, com a colaborao das demais.
2.3.7. O fornecimento de educao infantil responsabilidade dos municpios,
que tm autonomia de ao. Portanto, qualquer municpio pode criar,
administrar e supervisionar seu prprio sistema de educao infantil (e primria),
ou optar por seguir o sistema estadual. Os estados no se envolvem na oferta de
servios de educao infantil, mas so responsveis pela regulamentao e
superviso de quaisquer servios existentes nos municpios que no implantaram
seu prprio sistema. Os estados tambm so responsveis por oferecer cursos de
formao para professores de educao infantil.
2.3.8. Financiamento: Em razo do FUNDEF, a educao infantil oferecida
pela esfera municipal com os recursos no investidos no Ensino Fundamental.
2.3.9. Um Projeto de Emenda Constituio foi apresentado ao Congresso
Nacional estabelecendo uma nova forma de financiamento para a educao.
Denominado FUNDEB (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao). O novo fundo dever
estabelecer gastos mnimos por aluno em todos os trs nveis de educao bsica,
incluindo a educao infantil (exceto da faixa etria de 0 a 3 anos)22. Esta PEC,
preparada pelo governo federal, foi encaminhada ao Congresso em 14 de julho
de 2005.
2.3.10. Plano Nacional de Educao: Preparado de acordo com as
recomendaes da Lei de Diretrizes e Bases da Educao, o Plano Nacional de
Educao, projetado para dez anos, foi anunciado em 2001, estabelecendo as
seguintes metas:
22
Como j foi dito, a PEC foi modificada aps a visita de avaliao, para incluir a faixa etria menor.
37
(1) Ampliar a oferta da educao infantil para 30% das crianas de 0 a 3 anos
em creches at 2006.
(2) Ampliar a oferta de educao infantil para 60% das crianas de 4 a 6 anos
nas pr-escolas at 2006.
(3) Ampliar a educao infantil para 50% das crianas de 0 a 3 anos nas creches
at 2011.
(4) Ampliar a educao infantil para 80% das crianas de 4 a 6 anos nas prescolas, e para 100% das crianas de 6 anos at 2011.
(5) Elaborar padres mnimos de infra-estrutura para todas as creches e prescolas at 2006.
(6) Garantir que at 2006 os professores de educao bsica tenham
formao mnima de nvel mdio.
(7) Garantir que at 2011 os professores de educao bsica tenham
formao de nvel superior.
(8) Implantar um sistema de superviso da educao infantil em todos os
municpios at 2004.
(9) Garantir alimentao para todas as crianas matriculadas em instituies
de educao infantil.
(10) Implantar gradualmente perodo integral para a educao infantil (no
foi fixado um prazo).
38
3. RESULTADOS DA AVALIAO
3.1. ACESSO
3.1.1. Direo da avaliao: Expandir o acesso uma coisa, expandi-lo na
direo da poltica estabelecida pelo pas outra. No Brasil a poltica de acesso
contm dois pontos estratgicos que merecem considerao:
- Desde 1988 a educao infantil tem sido responsabilidade dos municpios.
Ser que eles esto cumprindo plenamente a sua parte?
- As diferenas socioeconmicas no acesso educao infantil nas regies do
pas so profundas e crnicas. Ser que essas diferenas esto diminuindo e,
em caso positivo, estar havendo algum benefcio?
3.1.2. A discusso a seguir envolve estas duas questes. Mas antes, so feitas
algumas observaes sobre a posio do Brasil em relao a outros pases na
oferta da educao infantil.
3.1.3. Situao atual: Em 2003 a taxa de escolarizao23 de crianas de 0 a 6
anos era de 38% (Grfico 5). Contudo, enquanto a taxa de escolarizao das
crianas de 4 a 6 anos fosse de 68%, as de 0 a 3 anos era 12% uma substancial
diferena entre as duas faixas etrias. De modo geral, a educao infantil no
Brasil comea de fato aos 4 anos, no no nascimento.
3.1.4. Em termos de taxa bruta de escolarizao pr-primria (ISCED-0) para

crianas a partir de 3 anos, o Brasil situa-se numa posio intermediria entre
pases desenvolvidos e em desenvolvimento (Grfico 6). Em 2001, o ndice do
23
Taxa de escolarizao em creches, pr-escolas, classes de alfabetizao e no ensino fundamental.

39
Brasil ficou em 67%,24 acima das mdias da maioria de outros pases em

desenvolvimento (35%) e da mdia mundial (49%), porm abaixo dos pases
desenvolvidos (82%). No nvel regional, o Brasil atingiu a mdia, ficando atrs
apenas do Mxico (76%) e do Chile (77,5%).
3.1.5. O Brasil tem avanado bem no acesso educao infantil, tendo ampliado
em 45% a taxa bruta de escolarizao pr-primria, de 46,5% em 1990 para 67%
em 2001 (Grfico 7). Mas durante este mesmo perodo a Amrica Latina e o
Caribe tiveram uma ampliao de 54%. O Brasil deveria ter avanado pelo
menos na proporo regional, cuja mdia em 1990 (44%) era semelhante do
Brasil (46,5%).
24
40
A taxa bruta de escolarizao pr-primria foi menor que a taxa de escolarizao das crianas de 4 a 6 anos,
sobretudo porque esta ltima baseada na PNAD, que computou tambm as entidades no-registradas, e a primeira
inclui crianas de 3 anos, cuja taxa de escolarizao bem menor reduz o ndice geral.
3.1.6. Dois aspectos essenciais distinguem o sistema de educao infantil brasileiro

daqueles dos demais na regio. Primeiro, a educao infantil no obrigatria
no Brasil25, ao contrrio de alguns outros pases da regio (Tabela 2). Segundo, o
sistema brasileiro tem oito anos de educao obrigatria, enquanto na maioria
dos demais pases da regio esse perodo de dez a doze anos. As crianas no
Brasil ingressam na educao primria aos 7 anos26, enquanto na maioria dos
demais pases ingressam aos 6 anos.
Tabela 2: Durao (em anos) da educao obrigatria na Amrica Latina
Pas
Pr-primria
Primria
6
4
5
6
6
6
6
6
6
6
6
6
Argentina
Brasil
Colmbia
Costa Rica
Rep.Dominicana
Equador
El Salvador
Mxico
Panam
Peru
Uruguai
Venezuela
1
1
1
1
3
3
2
1
1
1
Secundria/ Secundria/
anos
ltimos
iniciais
anos
3
4
4
3
1
2
3
3
3
3
3
2
3
3
1
Total
10
8
10
11
9
10
12
12
11
12
10
11
Idade de
ingresso
no primrio
6
7
6
6
6
6
7
6
6
6
6
6
Fonte: UNESCO (2003b).
3.1.7. A idade relativamente alta para ingresso na educao primria pode ajudar
a explicar por que a taxa de escolarizao na faixa de 5 anos menor que nos
demais pases da regio com os quais o Brasil pode desejar se comparar (Grfico
8). O ingresso tardio na educao primria pode atrasar todo o processo
educacional nos anos precedentes.
25
26
A lei dever reduzir para 6 anos a idade para ingresso na educao primria obrigatria, e portanto o Ensino
Fundamental ir durar nove anos.
Em alguns municpios, crianas de 6 anos podem se matricular na escola primria.
41
Fonte: UNESCO Institute for Statistics, in UNESCO (2003b).
3.1.8. O aumento da participao dos municpios: Em 1998, as entidades

municipais de educao infantil representavam 58% das matrculas na pr-escola;
em 2002, a participao municipal tinha aumentado 17%, atingindo 68%,
enquanto a participao dos estados tinha cado 67%, de 18% para 6%. Ao
mesmo tempo, o nmero de entidades particulares mudou relativamente pouco,
registrando um aumento de 6%, o que indicaria haver uma relao entre
crescimento da participao municipal e reduo da participao estadual
(Grfico 9)27.
Fonte: MEC-INEP (2004a: Tabela 5, p. 96).
3.1.9. O crescimento da participao dos municpios na educao pr-escolar

foi maior nas reas mais pobres (Grfico 10). No Nordeste, por exemplo, essa
participao aumentou 24,5% entre 1998 e 2002, tendo o Cear, um dos estados
mais pobres da regio, registrado um crescimento de 30%. Em contraposio,
no Sudeste a participao dos municpios aumentou apenas 3%.28
27
28
42
Servios particulares significam servios sem fins lucrativos e com fins lucrativos; veja Notas Tcnicas.
O crescimento relativamente pequeno no Sudeste pode ser atribudo, em parte, ao ndice j alto de escolarizao
existente na regio, o que teria deixado menos margem para crescimento. Apesar disso, no Rio de Janeiro, a taxa de
escolarizao em 1998 (47%) ficou prxima da registrada no Nordeste (53%); mas apesar desse potencial de
crescimento, a participao municipal cresceu somente 8% enquanto no Nordeste cresceu 24,5%.
3.1.10. O aumento de pr-escolas municipais no Nordeste se deve, em parte, aos

programas de assistncia social que resultaram na criao de pr-escolas
comunitrias de baixo custo. Mas as diferenas entre as regies tambm refletem
os diferentes montantes de recursos que os estados e municpios ricos e pobres
destinaram educao como parte do FUNDEF.
3.1.11. Em relao s creches, a tendncia foi diferente. A participao dos
municpios caiu 6,5%, de 65% em 1998 para 61% em 2002, enquanto as matrculas
nas creches particulares aumentaram 19%, de 32% para 38% (Grfico 11).
Fonte: MEC-INEP (2004a: Tabela 4).
3.1.12. O nmero de creches particulares est crescendo rapidamente nas regies

mais ricas (Grfico 12). Na cidade de So Paulo, por exemplo, elas tiveram uma
expanso de 18% entre 1998 e 2003, bem mais que o ndice de expanso nacional,
que foi de 3%, enquanto no Nordeste e no Cear diminuiu 6% e 4%,
respectivamente. Considerando-se que as creches particulares j correspondiam
a uma parcela relativamente expressiva das creches em So Paulo, o ndice de
18% significa uma expanso rpida e generalizada naquela cidade.
43
Fonte: MEC-INEP (1999: Tabela 3.6 e 2004b: Tabela 3.5).
3.1.13 Entretanto, no Rio de Janeiro, outro municpio rico, a participao das creches
particulares diminuiu 19% (Grfico 13), enquanto as creches municipais aumentaram
18%. Na verdade, em todos os casos apresentados no grfico abaixo o crescimento
das creches particulares acompanhado pela reduo das creches municipais, ou
vice-versa. Assim, o rpido crescimento das creches particulares em So Paulo deve
estar relacionado queda igualmente rpida do nmero de creches pblicas.
Fonte: MEC-INEP (1999: Tabela 3.6 e 2004b: Tabela 3.5).
3.1.14. A expanso dos servios particulares um fenmeno que no parece

restrito s reas mais abastadas, embora no haja dados precisos disponveis.
Por exemplo, na favela da Rocinha, no Rio de Janeiro, a equipe de avaliao
soube que existiam 40 creches particulares na comunidade, e apenas duas pblicas.
Em So Gonalo, um municpio pobre prximo ao Rio, as autoridades locais
estimaram haver centenas de pequenas creches particulares. Embora seja difcil
confirmar tais informaes, elas indicam ser prematuro concluir que as creches
particulares so usadas apenas pelas classes mdia e alta. Um grande nmero de
creches particulares de baixa qualidade pode estar suprindo a extrema necessidade
44
de mes pobres que trabalham fora, j que as creches pblicas no esto crescendo
o suficiente para atender demanda.
3.1.15. Disparidades: O Brasil no exceo quanto s disparidades
socioeconmicas no acesso s creches. Crianas de famlias pobres tm menos
possibilidade de receber esse atendimento. Existe uma correlao direta entre
renda familiar e escolaridade (Grfico 14). A diferena entre os mais ricos e os
mais pobres maior quando se trata da educao infantil na faixa etria de 0 a
3 anos; os ricos tm 2,5 vezes mais possibilidades que os pobres de matricular
numa creche suas crianas dessa faixa etria, e 0,5 mais possibilidade que os
pobres quando da matrcula de crianas de 4 a 6 anos. A taxa de escolarizao
mais afetada pela renda familiar na educao de crianas menores.
Fonte: IBGE (2004: Grfico 7.2, p.211).
3.1.16. Porm, ao contrrio de outros pases, a regio mais pobre do Brasil, o

Nordeste, est fazendo um excelente trabalho de acesso educao infantil
(Grfico 15). A regio possui a taxa de escolarizao mais alta do Brasil entre
crianas de 4 a 6 anos, e s fica atrs da regio mais rica, o Sudeste, no ndice
geral de escolarizao de crianas de 0 a 6 anos.
Fonte: IBGE (2004: Tabela 2.6, p. 69).

45
3.1.17. O desempenho superior do Nordeste, bem conhecido no Brasil, atribudo

aos programas de assistncia social na regio, com foco na reduo da pobreza,
o que permitiu a criao de muitas entidades de educao infantil de baixo
custo para famlias mais pobres. O fato de as crianas pobres de 4 a 6 anos no
Nordeste terem mais possibilidade de freqentar pr-escola do que as de outras
regies (Grfico 16), reflete o impacto desses programas espalhados na regio.
Fonte: IBGE (2004: Grfico 7.3, p.212).
3.1.18. Entretanto, a expanso do acesso educao infantil no Nordeste,

especialmente para crianas em idade pr-escolar, no parece ter sido
acompanhada da qualidade. Por exemplo, os professores da pr-escola no Nordeste
so menos qualificados do que os do Sudeste e os do Brasil em geral. Professores
de pr-escola com formao de nvel mdio so 81% no Nordeste e 55% no
Sudeste, enquanto os que tm educao universitria so, respectivamente, 14%
e 43% (Grfico 17).
Fonte: MEC-INEP (2004b: Tabela 2.5, p. 121).
3.1.19. Alm disso, no Nordeste as pr-escolas tm uma carga horria menor

que no Sudeste em geral. Cerca de 83% das pr-escolas pblicas do Nordeste
46
funcionam quatro horas por dia, ou menos, enquanto no Sudeste so 63% (Grfico
18). No Sudeste, cerca de 31% das pr-escolas pblicas funcionam cinco horas por
dia; no Nordeste so 14% e no pas em geral so 23%.
Fontes: Censo Escolar MEC-INEP 2003; Background Report do Brasil.
3.1.20. A diferena no horrio de funcionamento ainda maior nas creches

(Grfico 19): 74% das creches pblicas do Sudeste funcionam durante mais de
nove horas por dia, enquanto no Nordeste apenas 19% tm esse horrio, e 57%
funcionam quatro horas por dia ou menos. Portanto, embora os ndices de
atendimento de crianas de 0 a 3 anos sejam semelhantes no Nordeste (11%), no
Sudeste (13%) e no Brasil em geral (12%) (Grfico 15), as crianas do Nordeste
tm bem menos horas de atendimento dirio.
Fontes: Censo Escolar MEC-INEP 2003; Background Report do Brasil.
3.1.21. Em relao ao dficit de qualidade no Nordeste, vale a pena notar que

essa regio tem 74% das Classes de Alfabetizao no Brasil (Grfico 20). A alta
taxa de escolarizao na regio, para crianas de 4 a 6 anos, pode refletir, em
parte, a presena extensiva desta forma extra-legal de atendimento.
47
Fonte: MEC-INEP (2004b).
3.1.22. Como em qualquer pas, as crianas das reas rurais brasileiras tm menos
acesso educao do que as que vivem nas cidades. A taxa de freqncia a
instituies de educao infantil nas reas rurais, na faixa de 0 a 6 anos, foi de
27% em 2003, contra 40% nas reas urbanas (Grfico 21).
Obs: Os dados brasileiros no incluem a populao rural dos estados do Acre, Amap, Amazonas, Rondnia,
Roraima e Par, os quais, juntamente com o Tocantins, formam a regio Norte. Por isso, representada somente
a populao urbana desta regio, que tem uma populao relativamente esparsa.
Fonte: IBGE (2004: Tabela 2.3).
3.1.23. A desproporo entre as reas urbana e rural parece no estar diminuindo

significativamente. De 1997 a 2003, as reas rurais aumentaram em 29% a taxa
de escolarizao de crianas de 0 a 6 anos, contra 25% nas reas urbanas, mas
esse resultado deve-se ao Sudeste, onde as reas rurais apresentaram um aumento
de escolarizao bem maior do que nas reas urbanas. No Sul e no CentroOeste, as taxas de crescimento nas instituies urbanas superaram as das reas
rurais.
48
Fonte: IBGE (2004: Tabela 2.3); Banco Mundial (2001: Grfico 3.5).
3.1.24. No somatrio de pr-escolas e creches, o percentual dos servios municipais

bem maior nas reas rurais do que no pas como um todo (Grfico 23).
Fonte: MEC-INEP (2004b: Tabela 3.5, p 1489).
3.1.25. As disparidades socioeconmicas no acesso educao infantil so tambm

evidentes nos tipos de servios oferecidos. As entidades particulares so bem
mais procuradas por famlias que tm maior participao no mercado de trabalho,
menor ndice de desemprego, mais escolaridade, menor incidncia de pobreza e
moradia mais adequada. (Grfico 24).
49
3.2. QUALIDADE
3.2.1. Avanos: Embora os desafios sejam muitos e preocupantes, o Brasil tem
feito grandes esforos para melhorar a qualidade da educao infantil. A OCDE
(2001) ressaltou que a integrao setorial entre assistncia e educao um
elemento determinante da qualidade dos servios para a primeira infncia. Neste
sentido, a deciso brasileira, em 1996, de integrar as creches e as pr-escolas ao
sistema educacional foi fundamental para a melhoria da qualidade.
3.2.2. Outro avano notvel foi a implantao de padres de qualidade. Em
1998, o Ministrio da Educao lanou o Referencial Curricular Nacional para
a Educao Infantil, o qual, embora sem um carter obrigatrio, pela primeira
vez estabeleceu no pas um conjunto de orientaes para a educao de crianas
para toda a faixa de 0 a 6 anos. As Diretrizes Curriculares Nacionais para a
Educao Infantil, de carter obrigatrio, juntamente com as Diretrizes
Operacionais para a Educao Infantil, estabelecidas pelo Conselho Nacional
de Educao em 1999, visando integrao das creches e pr-escolas ao sistema
educacional, foram importantes iniciativas que contriburam para melhorar os
padres de qualidade das creches, entre outras melhorias.
3.2.3. Outro avano louvvel o atual esforo do Ministrio da Educao para
elaborar padres nacionais de qualidade para a educao infantil. Esta iniciativa
surgiu para suprir a falta de uma definio clara e consistente de qualidade e
estabelecer indicadores especficos de qualidade que possam ser quantificados,
medidos, monitorados e cumpridos. A iniciativa demonstra que o governo est
consciente de que existe um problema no cumprimento da legislao do setor.
Padres com parmetros mensurveis ajudaro a facilitar o monitoramento das
normas vigentes.
3.2.4. Esses avanos sistmicos e legislativos so de grande importncia para
melhorar a qualidade da educao infantil no Brasil. Muitos pases tm feito
tentativas semelhantes, mas poucos tiveram sucesso at hoje. O desafio agora
para o Brasil a implementao.
3.2.5. O problema do cumprimento: Apesar do avano nos padres, grande
parte do que tem sido prescrito para melhorar a qualidade ainda no foi colocada
em prtica. O problema mais acentuado na superviso. A responsabilidade de
fiscalizar, mesmo nos servios pblicos, tem sido esparsa ou superficial. Atribuise este problema falta de pessoal e/ou insuficiente capacitao tcnica.
50
3.2.6. Outro aspecto a ser melhorado o currculo. Grande parte das entidades
parece no ter adotado as diretrizes curriculares e operacionais mencionadas
anteriormente. Embora a legislao permita autonomia dos servios na elaborao
do projeto pedaggico, as creches e pr-escolas so obrigadas a considerar os
aspectos definidos nas diretrizes nacionais. Mas estas parecem receber pouca
ateno. A equipe de avaliao no encontrou nas entidades visitadas a adoo
efetiva do Referencial Curricular nas atividades dirias.
3.2.7. O problema da implementao mais grave no mbito estratgico. As
metas para a educao infantil estabelecidas no Plano Nacional de Educao
no so necessariamente includas no planejamento das prefeituras municipais.
A obrigatoriedade de empresas privadas de fornecerem creches e pr-escolas
para os filhos de seus funcionrios29 outra rea em que a regulamentao
governamental tem tido pouco sucesso. Cumprir esta obrigatoriedade poderia
ser uma forma de aumentar o acesso s creches.
3.2.8. Alguns destes problemas, especialmente os relacionados superviso e ao
currculo, so decorrentes, em parte, de um enfoque segundo o qual a educao
infantil, apesar da Lei de Diretrizes e Bases da Educao, no exige um slido
quadro pedaggico e administrativo. Atividades de educao infantil
desenvolvidas por diferentes atores, sem muito rigor administrativo, antecederam
o surgimento dos sistemas de educao infantil. A tradio parece ter um impacto
persistente, de modo que as atividades se sobrepem aos sistemas. O que se
precisa de uma integrao plena o registro de todas as entidades que prestam
servios primeira infncia, tanto pr-escolas quanto creches, como entidades
educacionais municipais, de acordo com a regulamentao pertinente.
3.2.9. A integrao por si s no resolver os problemas, mas um pr-requisito
para que outras medidas funcionem efetivamente. Por exemplo, para que as
entidades assimilem na prtica as diretrizes curriculares nacionais, os professores
e diretores necessitam de uma formao adequada. A menos que as entidades
sejam reconhecidas pelo sistema municipal ou estadual de ensino, no ser
exigido dos professores a formao ou dada a oportunidade de receb-la. Da
mesma forma, embora o problema da superviso possa afetar todo o setor
educacional, ser especialmente agudo para as entidades no reconhecidas como
parte do sistema educacional.
29
Empresas privadas so obrigadas por lei a fornecer estes servios com seus prprios recursos. Quanto s empresas
e instituies pblicas, cada estado tem regras especficas.
51
3.2.10. Formao de professores de creches: Em 2003, 71% dos professores das

creches computadas no Censo Escolar30 possuam o certificado do Ensino Mdio
exigido. Alm disso, o percentual dos professores de creches com formao de
nvel superior quase dobrou, de 9,5% em 1999 para 18% em 2003 (Grfico 25).
Fontes: MEC-INEP (1999, 2004b: Tabela 2.3).
3.2.11. Embora estes grficos sejam animadores, h dois motivos para examinlos com cautela.
3.2.12. Primeiro, o atual modelo de formao para o magistrio no d aos
futuros professores de creches conhecimentos sobre o desenvolvimento e o
aprendizado especfico de crianas de 0 a 3 anos, os quais so diferentes quando
se trata de crianas maiores. Vrias escolas de nvel mdio para professores, por
exemplo, no oferecem aulas prticas sobre crianas de 0 a 3 anos. As escolas
mencionaram dificuldades para encontrar creches dispostas a permitir que
estagirios de escolas secundrias cuidassem das crianas uma informao que
a equipe de avaliao no pde confirmar.
3.2.13. Mesmo a formao de nvel universitrio no inclui especializao em
crianas de 0 a 3 anos. Assim, embora 71% dos professores das creches registradas
tivessem, em 2003, o certificado de docncia de nvel mdio exigido, no h
motivo para comemorao. Mesmo professores com formao de nvel superior
podem no ter experincia com crianas de 3 anos para baixo, ou conhecimento
sobre as suas necessidades educacionais e de desenvolvimento: a faixa etria de
0 a 3 anos constitui uma lacuna na formao.
3.2.14. Em segundo lugar, a maioria das creches no est registrada nos sistemas
municipais de educao e, portanto, no so computadas no Censo Escolar.
30
52
Ou seja, creches registradas como integrantes do sistema educacional do municpio.

Muitas dessas creches particulares contratam pessoas que tm apenas o Ensino

Fundamental concludo e as utiliza como educadoras. Como no recebem
formao prtica sistemtica, as chances de melhorarem a qualificao
profissional no trabalho so pequenas. Esta realidade no aparece nas estatsticas
oficiais do Ministrio da Educao.
3.2.15. Educao pr-primria x educao primria: O preparo para a
escolaridade formal um importante resultado da educao infantil. Crianas
precisam adquirir conhecimentos especficos de leitura e aritmtica e tambm
um entendimento conceitual dessas habilidades. Boas pr-escolas podem enfatizar
leitura e narrao de histrias para crianas, mas no submet-las a exerccios de
ditado. A educao pr-primria ajuda a criana a formar os fundamentos
psicolgicos que sero necessrios mais tarde no processo de aprendizado abstrato.
A educao primria fornece o instrumental pedaggico para o aprendizado
que requer abstrao. Os primeiros so parte da educao infantil; os ltimos
no.
3.2.16. Um bom programa de educao pr-primria prepara a criana para a
escolarizao formal como parte de um desenvolvimento holstico. A nfase
deve ser colocada num desenvolvimento equilibrado, no apenas no aspecto
cognitivo, mas tambm nos aspectos social, emocional, comunicativo e fsico.
O sucesso na escola depende no apenas da capacidade de ler, escrever e contar,
mas tambm, e mais importante, da disposio para aprender e da capacidade
de se comunicar e se adaptar ao ambiente social da vida escolar. Se a educao
infantil o pilar da aprendizagem ao longo da vida inteira, isso no acontece
ajudando a criana a adquirir habilidades especficas de aprendizado, mas
ajudando-a a se tornar uma pessoa integral. Nos programas de educao infantil,
brincar e interagir so mais importantes do que estudo e instruo.
3.2.17. Vista sob este ngulo, a educao pr-escolar no Brasil para crianas de 4
a 6 anos parece mais prxima da educao primria do que da pr-primria.
Especialmente nas entidades pblicas municipais, as salas de aula tm carteiras
e cadeiras enfileiradas, nas quais as crianas se sentam diante de um professor e
um quadro-negro. Embora o currculo estabelea metodologias interativas, os
professores tendem a ensinar s crianas, em vez de interagir com elas num
processo construtivo de aprendizagem. Na maioria das entidades visitadas pela
equipe de avaliao, com exceo de algumas particulares de alto padro, as
crianas estavam sentadas em suas carteiras fazendo exerccios de alfabetizao
53
e aritmtica. Estas situaes tpicas de curso primrio eram comuns especialmente

nas Classes de Alfabetizao e nas salas de pr-escola existentes em escolas de
Ensino Fundamental.
3.2.18. Tal orientao pode ter sido causada por uma combinao de diversos
fatores. No Brasil tem prevalecido a viso de que cuidado e educao constituem
elementos separados, e isso pode certamente ser um elemento determinante. A
presso dos pais pode ser outro. Mas considerando que a questo tem mais a ver
com o processo pedaggico dirio, no se pode ignorar a questo da especializao
do professor. Neste sentido, duas observaes merecem reflexo.
3.2.19. A primeira que o pr-requisito atual para a habilitao dos professores
de educao infantil concluso do Ensino Mdio precisa ser repensado.
Estudantes do Ensino Mdio tm dificuldades para adquirir uma especializao
e ao mesmo tempo adquirir educao bsica. Esse o motivo pelo qual a maioria
dos pases, desenvolvidos e em desenvolvimento, exige que os professores de
educao infantil tenham formao de nvel superior (Tabela 3).
Tabela 3: Qualificao mnima para professores de pr-escola em
pases selecionados
Blgica, Dinamarca, Alemanha, Frana, Grcia, Irlanda,
Luxemburgo, Portugal, Finlndia
Espanha, Estnia
Egito, Mxico
Cazaquisto
ndia
Bangladesh, Paquisto, Brasil
No mnimo 3 anos de ensino

ps-secundrio
Mestrado
Graduao de 4 anos
Graduao em Pedagogia de 3 anos
1 ano de ensino superior
Educao secundria
3.2.20. O Brasil um dos poucos pases em que a formao mnima para

professores de educao infantil se restringe ao nvel mdio. verdade que o
verdadeiro desafio, em muitos pases, no tanto exigir uma maior formao
acadmica e sim efetiv-la. Mas no Brasil cerca de 66% dos professores de prescola j preenchem o requisito e o percentual com formao universitria est
aumentando rapidamente (Grfico 26). Portanto, no seria prematuro pensar
em elevar a qualificao, no necessariamente para seguir a tendncia global,
mas para aumentar a capacitao profissional dos educadores, o que ajudaria a
resolver problemas pedaggicos como a aprendizagem direcionada educao
primria.
54
3.2.21. A segunda observao que a formao de nvel universitrio precisa

focar mais questes especficas da primeira infncia. Poucos dos oito semestres
da formao universitria do professor so dedicados educao infantil31 e
no h obrigatoriedade de estgio com as crianas. A extenso da pedagogia da
educao infantil no pode ser trabalhada adequadamente por generalistas que
no compreendem totalmente o conjunto de necessidades da primeira infncia
ou, mais importante, como as crianas dessa faixa etria aprendem e se
desenvolvem. A educao infantil uma disciplina especializada que requer
uma fora de trabalho especializada.
3.2.22. Alm das qualificaes pedaggicas e especializadas, a educao infantil
que respeita o princpio do desenvolvimento holstico tambm exige certa parcela
de suporte contextual. Entre as medidas mais relevantes para esse suporte est a
proporo aluno/professor. O Brasil teve em 2001 uma proporo estudante/
professor relativamente alta na educao pr-primria (23:1). A mdia global foi
de 18:1 (igual mdia regional da Amrica Latina e Caribe), quando a mdia
dos pases desenvolvidos de 14:1. A proporo exigida pela legislao brasileira
para a educao de crianas de 4 a 6 anos de 20:1. Embora haja espao para
melhoria, a equipe de avaliao recomenda cautela contra qualquer pressa em
reduzir essa proporo, por trs motivos.
31
Cada universidade ou faculdade decide a carga horria do currculo dedicada educao infantil. Algumas
instituies oferecem mais de um semestre, outras menos.
55
3.2.23. Primeiro, embora a proporo aluno-professor seja um importante

indicador de qualidade, no existe um consenso sobre a proporo ideal. Em
segundo lugar, a desproporo no Brasil no muito grave. E em terceiro lugar,
e mais importante, reduzir a proporo iria certamente aumentar os gastos por
criana. Como os gastos no Brasil por criana na educao pr-primria so
maiores do que na educao primria (Grfico 28), preciso considerar a relao
custo-benefcio. Os decisores podem encontrar melhores usos dos recursos
humanos do que baixar a proporo estudante-professor. Em algumas entidades
visitadas, a equipe de avaliao notou haver dois professores trabalhando numa
mesma classe. Seria mais eficiente, do ponto de vista pedaggico, dividir a turma
em duas com menos crianas e um professor em cada. Isto garantiria interao
mais prxima entre o professor e as crianas.
Notas: Brasil s entidades pblicas; ano de referncia, 2001. Chile ano de referncia, 2003. Peru e Uruguai
s entidades pblicas.
3.2.24. Qualidade desigual: Alm das desigualdades entre regies pobres e ricas,
existem diferenas de qualidade entre os diferentes tipos de instituies. As
pblicas, por exemplo, tendem a ficar abaixo das particulares em alguns aspectos
de qualidade.
56
3.2.25. Um aspecto em que no se encontra diferena significativa o da qualificao

do professor. Nas pr-escolas, tanto pblicas quanto particulares, cerca de 65%
dos professores tm formao de nvel mdio e 31% tm formao universitria
(Grfico 29). A variao mais significativa nas creches. (Grfico 30).
Fonte: Censo Escolar, INEP/MEC, 2003
3.2.27. Mas as diferenas entre entidades pblicas e particulares so mais

acentuadas quando se trata de equipamentos e instalaes. As particulares esto
bem mais equipadas, com instalaes compatveis com o desenvolvimento
integral (Grfico 31). A situao nas creches semelhante (Grfico 32).
57
3.2.29. Quanto proporo criana-professor, tanto nas pr-escolas quanto nas

creches, as entidades particulares tendem a ter uma proporo menor (Grfico
33).
3.2.30. Em suma, as entidades pblicas tendem a ficar em pior situao que as

particulares nos quesitos de instalaes e ambiente pedaggico. Esta situao
parcialmente atribuda ao fato de que as particulares so pagas, mas no se pode
descartar outro motivo possvel: as particulares que tm boas instalaes e bom
ambiente pedaggico podem ser as que esto registradas e computadas no Censo
Escolar, fonte dos dados desta subseo. Pode haver muitas entidades particulares
com qualidade de servios pior do que as pblicas, mas que no entram nas
estatsticas oficiais. Mesmo assim, preocupante uma vez que as instituies
pblicas de qualidade inferior servem mais s crianas de famlias pobres e as
particulares de boa qualidade esto mais acessveis s crianas ricas.
3.3. COORDENAO
3.3.1. Introduo: Em 1996, a responsabilidade administrativa pelas pr-escolas
e creches foi integrada rea educacional pelo governo federal, visando a acabar
com uma antiga diviso da educao infantil entre as reas de educao e de
58
assistncia social. Contudo, a integrao plena ainda no foi alcanada. A

dificuldade est na integrao das creches.
3.3.2. At recentemente as creches sobreviveram com subsdios da rea social do
governo federal, enquanto as secretarias municipais de educao no tm tido
condio de mobilizar recursos para transformar as creches em instituies
educacionais. Mesmo que continue sendo improvvel que as creches recebam
recursos transferidos da rea social para a educacional, a proposta inicial do
FUNDEB excluiu as creches32. Esta seo discute as dificuldades das creches,
espremidas entre setores em conflito.
3.3.3. A histria: A situao anterior a 1996 pode ser caracterizada como de
confuso e fragmentao. As crianas abaixo de 7 anos freqentavam dois tipos
de entidades de educao infantil pr-escolas e creches atendendo a faixas
etrias diferentes, porm justapostas, e supervisionadas por diferentes setores do
governo. As pr-escolas, para crianas de 4 a 6 anos, ficaram no setor educacional.
As creches, que podiam ser freqentadas por recm-nascidos e crianas at 6
anos, eram apoiadas pelas reas social, trabalhista e de sade, como parte de
seus respectivos programas dirigidos populao de baixa renda.
3.3.4. Implantadas por grupos filantrpicos, as creches procuravam sobreviver e
se expandir mediante parceria com vrios setores governamentais. Servios
semelhantes surgiram, com pouca coordenao entre si. As reas social e de
sade, procurando beneficiar a populao mais pobre com seus vrios programas
assistenciais, considerou mais fcil canaliz-los para as creches do que para as
pr-escolas, pelas quais a rea educacional tinha uma responsabilidade clara e
exclusiva. Algumas creches apoiadas pelo governo tambm ofereciam educao
pr-escolar33, de modo que havia um sistema de pr-escolas interagindo com
creches e coexistindo com o sistema de pr-escolas administrado pela rea
educacional.
3.3.5. No comeo do sculo XX, quando a industrializao brasileira decolou,
as fbricas tinham creches para os filhos das operrias. Na dcada de 1930
tornou-se obrigatrio para as empresas a instalao de creche nos locais de
trabalho, embora a legislao fosse burlada (p.ex., as empresas contratavam o
32
33
A proposta revista, que aguarda aprovao do Congresso, inclui a faixa etria para creche, 0 a 3 anos.
Por exemplo, as creches-casulo, criadas pela Legio Brasileira de Assistncia (e que se tornaram modelo para o
atual programa apoiado pela Secretaria de Ao Social), ofereciam educao pr-escolar para crianas de 4 a 6 anos.
59
servio de uma creche vizinha). Entretanto, na dcada de 1970, algumas grandes

empresas passaram a atender a essa obrigatoriedade e montaram suas prprias
creches que tinham pouca relao com as reas educacional e social do governo,
mas acabaram sendo amparadas pelas reas trabalhista e de sade.
3.3.6. A diviso entre cuidado e educao e a fragmentada proviso de servios
semelhantes e duplicados para as crianas tm sido h muito tempo apontadas
como obstculos ao desenvolvimento da educao infantil no Brasil. Por exemplo,
o Conselho Estadual da Condio Feminina, de So Paulo, verificou em 1982 que,
com servios fornecidos por diferentes reas governamentais, somente a integrao
das polticas para crianas de 0 a 6 anos garantiria um mnimo de coerncia. O
estudo tambm ressaltou que a duplicao era um desperdcio de recursos. No
aspecto social, houve uma crescente conscientizao de que a diviso dos sistemas
de atendimento e de educao perpetuava a diviso entre ricos e pobres.
3.3.7. Houve um clamor reivindicando um sistema de educao infantil mais
eficiente, eficaz e democrtico. A integrao foi vista como essencial para uma
experincia contnua e consistente. A Constituio de 1988 estabeleceu que as
creches e pr-escolas devem prestar atendimento a crianas de 0 a 6 anos. A Lei
de Diretrizes e Bases da Educao deixou claro que creches e pr-escolas formam
uma seqncia educacional e designou a educao como o setor a liderar o
sistema integrado.
3.3.8. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao: A primeira e mais importante
contribuio da Lei de Diretrizes e Bases da Educao foi diferenciar creches e
pr-escolas por faixas etrias creches para 0 a 3 anos e pr-escola para 4 a 6
anos. A lei eliminou a justaposio etria entre os dois tipos de servio e enfatizou
a continuidade e interdependncia entre eles.
3.3.9. Outra mudana essencial trazida pela Lei foi o reconhecimento da educao
infantil como parte da educao bsica, juntamente com os oito anos do Ensino
Fundamental e os trs anos do Ensino Mdio. Isto foi especialmente importante
para as creches, que no eram parte do sistema educacional. O prazo final para
integrar todas as creches ao sistema foi o final de 1999. Em 2000, as creches foram
pela primeira vez mais amplamente pesquisadas, no Censo da Educao Infantil.
3.3.10. A Constituio e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao afirmam que a
educao infantil e o ensino fundamental so responsabilidades dos municpios,
60
mas mediante a cooperao das trs esferas de governo. No Artigo 30, inciso VI,
a Constituio estabelece que compete aos municpios cumprir sua
responsabilidade com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado.
Segundo a Constituio e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao, os municpios
que faziam parte do sistema estadual tiveram a opo de estabelecer seus prprios
sistemas.
3.3.11. Obstculos
3.3.12. Conflito setorial: Apesar da Lei de Diretrizes e Bases da Educao, a rea
social federal continuou subsidiando as creches para crianas de famlias pobres.
O subsdio totaliza R$ 245 milhes por ano34, e a discusso sobre a transferncia
para a rea educacional tem causado tenso entre esta rea e a social.
3.3.13. No nvel federal, membros dos ministrios da Educao e do
Desenvolvimento Social disseram equipe de avaliao que estava em discusso
a transferncia dos recursos para a rea educacional, a fim de ajudar na integrao
das creches. A equipe tambm soube que uma comisso interministerial estava
examinando as entidades que recebiam subsdio da rea social e redigindo uma
resoluo que definiria as condies de transferncia dos recursos.
3.3.14. Mas na prtica a transferncia no estava muito visvel. Os representantes
das prefeituras que a equipe de avaliao ouviu falaram de um plano do governo
federal para interromper o financiamento das creches e redirecion-lo para um
novo programa que beneficiaria famlias. Na verdade, em diversos municpios a
equipe de avaliao testemunhou a descontinuidade dos recursos de 2005 e o
fechamento de uma srie de entidades comunitrias que dependiam deles.
Algumas autoridades locais foram instrudas a ponderar a viabilidade de um
programa para famlias para o qual os recursos seriam redirecionados.
3.3.15. Contrastando com o conflito no mbito governamental, os responsveis
pelas creches, muitos dos quais so ONGs e associaes comunitrias que
firmaram convnio com a rea social, disseram que apoiavam a deciso de se
34
Os subsdios so distribudos para creches pblicas (que so parte da rea social) ou creches no-pblicas que tm
convnio com os municpios. Elas recebem R$ 14 mensais por cada criana matriculada em perodo integral e R$
8 por criana em meio perodo. Para ter direito aos subsdios, a renda per capita das famlias das crianas deve ser
menos da metade do salrio mnimo. (Os valores corretos esto na nota de rodap 38).
61
transferir as creches para a rea educacional e que eles queriam fazer parte dessa
rea. Citaram a melhoria da qualidade e a estabilidade financeira como principais
benefcios dessa transferncia. O desejo de se tornarem legtimos e qualificados
prestadores de servios de educao infantil sofreu um revs com a estagnao
do processo de integrao.
3.3.16. O frgil vnculo municipal: Quando se tomou a deciso de integrar as
creches rea educacional, em 1996, os municpios j estavam sobrecarregados
de atribuies e compromissos para com a educao pr-escolar e a educao
primria, decorrentes das reformas educacionais realizadas anteriormente naquela
mesma dcada. A disposio dos municpios de dar ateno a creches era limitada.
3.3.17. Os municpios deveriam ter recebido assistncia tcnica e financeira dos
estados, como prev a Constituio, mas no receberam. Os estados estavam
acelerando seu desligamento da educao infantil e direcionando sua ateno,
sobretudo para a educao nos nveis mdio e superior. A tarefa de transformar
creches em instituies educacionais foi deixada para os municpios, os quais
no tinham capacidade prpria e no recebiam nenhuma cooperao ou
assistncia de outras esferas do governo.
3.3.18. A situao foi pior para os municpios que ainda no haviam implantado
seus prprios sistemas educacionais e tinham que depender dos sistemas estaduais,
cujo envolvimento na educao infantil estava diminuindo. Nesses municpios,
a superviso e outras atividades administrativas relacionadas s creches e prescolas tinham que ser realizadas pelo Conselho Estadual de Educao. Em
muitos casos, no era feito o necessrio trabalho regulatrio, ou era apenas um
exerccio mais burocrtico do que um esforo para promover melhorias
pedaggicas e sistmicas.
3.3.19. O desligamento estadual da educao infantil dificultou mais o processo
de integrao. Embora os municpios sejam responsveis pela educao infantil,
a formao dos educadores, incluindo os que trabalham em creches,
responsabilidade dos estados. Como estes no eram mais responsveis pela
educao infantil, especialmente creches, fizeram pouco esforo para adequar a
formao oferecida nas escolas secundrias e universidades s necessidades das
crianas de creches, as quais nunca os tinha preocupado. A maioria dos cursos
de formao para a educao infantil no inclui atendimento de crianas de 0 a
3 anos no currculo.
62
3.3.20. A questo do financiamento: A falta de recursos para a educao infantil

tambm contribuiu para impedir a integrao plena das creches. Para transformar
creches em instituies educacionais, seria preciso haver transferncias de recursos
de outras esferas governamentais alm das prefeituras. Mas nenhum recurso
governamental destinado obrigatoriamente nem mesmo a pr-escolas, muito
menos a creches, exceto o recomendado no FUNDEF. E essas recomendaes
no tm sido seguidas no mbito municipal e estadual.
3.3.21. O FUNDEF exige que no mnimo 25% da receita fiscal lquida estadual
sejam gastos com educao e que 60% do oramento estadual destinado
educao (3/5 dos 25%) sejam reservados para o FUNDEF, para aplicao no
ensino fundamental fornecido pelos estados e municpios. Os 40% restantes (2/
5 dos 25%) so reservados para o ensino mdio. A mesma diviso de recursos se
aplica a qualquer receita fiscal dos municpios: 25% da receita lquida devem ser
gastos com educao e 60% do oramento da educao vo para o FUNDEF,
juntando-se s contribuies estaduais35. Os 40% restantes devem ser gastos com
educao infantil, que responsabilidade do municpio.
3.3.22. Contudo, os municpios tendem a destinar bem mais que 60% ao ensino
fundamental, deixando pouco para a educao infantil. Parte de seu oramento
educacional tambm vai para a alfabetizao de adultos e programas para a
juventude, ambos relacionados ao ensino fundamental36. Mesmo quando h
recursos disponveis para a educao infantil, a prioridade vai para as pr-escolas
e virtualmente nenhum recurso resta para as creches. Alm disso, o texto original
do FUNDEB exclua as creches37, e improvvel que se aprove um projeto de lei
que exija das empresas o fornecimento de pr-escolas e creches para filhos de
suas funcionrias.
3.3.23. Enquanto poucos recursos tm sido disponibilizados para creches no
mbito do sistema municipal de ensino, a rea social tem continuado a apoiar
creches transferindo recursos do governo federal38. Isto tem ajudado a sustentar
35
36
37
38
As contribuies estaduais e municipais so redistribudas para os municpios proporcionalmente ao nmero

de alunos matriculados.
Alguns municpios so tambm responsveis pelo fornecimento de educao secundria e superior, prejudicando
mais ainda a educao infantil.
Mas como j foi dito, o projeto revisto inclui creches.
Segundo dados do Ministrio da Assistncia e Promoo Social, R$ 17,02 mensais por criana em tempo integral
e R$ 8,51 por criana em meio perodo em creches pblicas ou entidades conveniadas com os municpios. As
crianas devem ser de famlias cuja renda mensal per capita seja abaixo da metade do salrio mnimo.
63
as creches, mas ao mesmo tempo perpetua a diviso entre pr-escolas e creches.

Com a descontinuidade dos recursos sociais do governo federal para creches, a
prpria sobrevivncia das entidades est em risco, tornando irrelevante qualquer
discurso sobre integrao.
3.3.24. Superando o impasse: Em qualquer pas, transferir de uma rea para
outra a responsabilidade administrativa pela educao infantil uma tarefa
enorme que envolve lies e desafios. As dificuldades do Brasil para implementar
a Lei de Diretrizes e Bases da Educao no so inusitadas nem insuperveis. O
pargrafo seguinte contm algumas sugestes que poderiam ajudar a resolver o
impasse.
3.3.25. Os municpios necessitam de assistncia tcnica e os estados deviam ser
a primeira opo de apoio. Se um municpio no possui um sistema de ensino
prprio, tem que depender da regulamentao estadual e de sistemas de
superviso. Se o estado possui recursos limitados para a educao infantil, devia
dar prioridade formao. Reforar a importncia da creche na formao de
educadores da primeira infncia nos nveis secundrio e superior melhoraria
no apenas o conhecimento profissional dos professores, mas tambm aumentaria
a percepo pblica da creche como foco de uma disciplina educacional sria.
Isso, por sua vez, estimularia os responsveis pela educao municipal a prestar
mais ateno s creches. Percepo produz ao.
3.4. INVESTIMENTO
3.4.1. Esta seo comenta duas questes centrais relacionadas ao investimento
na educao infantil no Brasil: quais so as necessidades e como os recursos
podem ser captados?
3.4.2. Nveis atuais de investimento: Em 2002 os gastos pblicos do Brasil
com educao em geral equivaleram a 4% do PIB, enquanto a mdia dos pases
da OCDE foi de 5,1%. O nvel brasileiro de gastos nessa rea est abaixo tambm
de outros pases em desenvolvimento, inclusive Jamaica (6,1%), Paraguai (4,5%),
Tunsia (6,4%) e Zimbbue (5,6%) (Grfico 34). No h dados disponveis sobre
as contribuies do setor privado.
64
3.4.3. Os gastos totais com educao infantil no Brasil so de 0,3% do PIB, tambm
abaixo da mdia dos pases da OCDE de 0,5% e de alguns pases em
desenvolvimento, como Chile (0,5%), Jamaica (0,8%), Paraguai (0,4%) e Tailndia
(0,5%) (Grfico 35).
Fonte: OCDE (2005: Tabela B2.1c).
3.4.4. Os gastos anuais por criana na educao pr-primria so muito baixos,

cerca de US$ 1.000 (calculados pela Paridade do Poder de Compra), menos de
65
1/4 da mdia da OCDE e abaixo dos nveis da Argentina, Chile, Mxico e Uruguai
(Grfico 36).
Fonte: OCDE (2005: Tabela B1.1).
3.4.5. Os gastos do Brasil com educao infantil caram em relao aos demais
nveis educacionais, de 12% em 1996 para 9% em 2002 (Grfico 37).
Fonte: IPEA-DISOC, MP-IBGE, MEC-INEP, in Castro e Duarte (2002).
3.4.6. Enquanto os recursos nominais aumentaram desde 1995, os gastos com a

educao infantil diminuram em termos reais cerca de 5% entre 1995 e 2002
(Grfico 38).
66

* Valores deflacionados pela mdia do IGP-DI de 2002.
3.4.7. Necessidades de investimento: O montante dos investimentos necessrios

para a educao infantil depende das metas que um pas deseja alcanar. Uma
forma de abordar esta questo comparar as conquistas do Brasil e as de pases
com os quais deseja se equiparar. Nesse aspecto, o Brasil tem muito cho a
percorrer.
3.4.8. Em primeiro lugar, embora a taxa bruta de escolarizao pr-primria
(67% em 2001) se assemelhe mdia regional (Grfico 6), o Brasil fica atrs da
Argentina, Chile, Colmbia, Mxico e Peru em termos de nmero de crianas
com 5 anos na educao infantil (Grfico 8). Quanto a crianas de 0 a 3 anos,
a taxa de escolarizao foi de apenas 12% em 2003. O Plano Nacional de
Educao, de 2001, visa a aumentar este percentual para 50% at 2011 meta
que significa um aumento de 400% em seis anos e implica uma evidente
ampliao do investimento.
3.4.9. A qualidade da educao oferecida outro fator que determina as
necessidades de investimento. A Seo 3.2. deste Relatrio informou sobre
algumas das falhas qualitativas na educao infantil. A melhoria da formao e
da qualificao dos educadores exige considerveis recursos, assim como a
melhoria das instalaes das entidades. O Plano Nacional de Educao recomenda
vrias medidas para melhorar a qualidade da educao infantil. A execuo
dessas medidas significaria aumento do custo com a expanso da oferta.
3.4.10. Um terceiro fator relacionado s necessidades de investimento envolve
os objetivos sociais almejados, no que diz respeito ao equilbrio da oferta. A
Seo 3.1. descreveu os vrios aspectos da desigualdade no Brasil que precisam
ser corrigidos, se o pas aspira a ser uma sociedade mais coesa. Enfrentar esse
67
problema implica mais investimento da parte do governo, j que a iniciativa

privada e pessoas fsicas no podem atender a tais necessidades.
3.4.11. Esses diferentes aspectos podem ser conjugados de diversas maneiras
para formar um quadro geral da necessidade de investimentos. Tal quadro seria
naturalmente estimativo e levaria em conta as hipteses do custo marginal
decorrente da expanso dos vrios tipos de educao. Simulaes feitas por
Barreto e Castro (2001) resultaram em estimativas de R$ 5,2 bilhes para 2006 e
R$ 7,74 bilhes para 2011, visando ao cumprimento das metas qualitativas e
quantitativas do Plano Nacional de Educao para creches e pr-escolas. As
estimativas implicam um aumento de 60% em relao aos investimentos de
2001 at 2006 e 140% at 2011.
3.4.12. Espao para economia? No debate sobre expanso dos investimentos,
deve-se levar em considerao tambm se os recursos existentes poderiam ser
utilizados de modo mais eficiente para aumentar o acesso e melhorar a qualidade.
A equipe de avaliao analisou este enfoque em todas as entidades visitadas.
Embora em alguns casos talvez haja condies de aumentar o nmero de
matrculas com a capacidade existente, a equipe teve a ntida impresso de que
insignificante a margem para uso mais eficiente dos recursos.
3.4.13. Essa impresso foi baseada em diversos fatores. Quase todas as entidades
visitadas pela equipe tinham lista de espera, por falta de espao para todas as
crianas que desejavam se matricular. A maior parte das instalaes era ocupada
em dois turnos e no podia ser ampliada. A proporo criana-funcionrios
estava acima do padro exigido, sobretudo nas creches. Finalmente, a maioria
das entidades tinha insuficincia de funcionrios.
3.4.14. Estas observaes levaram a equipe a concluir que o custo unitrio com
o aumento das vagas no seria menor do que o atual. Na verdade, como foi dito
anteriormente, o custo aumentaria se houvesse melhoria na qualidade e se as
instalaes fossem ampliadas em localidades menos acessveis.
3.4.15. Quem deve pagar? Qual o mais apropriado equilbrio da
responsabilidade entre os setores pblico e privado? As matrculas em creches e
pr-escolas particulares esto aumentando rapidamente, mas existem fortes
motivos para que as crescentes necessidades de investimento descritas acima
sejam supridas pelo setor pblico e que aumente a participao federal.
68
3.4.16. A margem de ampliao da participao do setor privado limitada e

um aumento no nmero de entidades particulares poderia ter efeitos negativos
sobre metas sociais de maior alcance. A maioria das entidades particulares
est ou no topo ou no fundo do patamar de qualidade. A expanso no topo
no contribuiria em nada para diminuir a diferena j expressiva entre as
entidades particulares e pblicas, no que diz respeito s chances de acesso e
qualidade. Numa instituio particular de alto padro, a equipe de avaliao
foi informada de que crianas de famlias de baixa ou mdia renda no eram
aceitas, mesmo se as famlias tivessem dinheiro para pagar as mensalidades,
porque o ingresso dessas crianas afastaria as famlias ricas. Expandir uma
escola desse tipo somente agravaria as divises sociais resultantes das diferenas
qualitativas nas entidades particulares. No extremo oposto esto entidades
particulares de baixa qualidade que podem causar mais danos que benefcios
s crianas. O prprio fato de no serem registradas pode ser reflexo da baixa
qualidade e de objetivos ambguos.
3.4.17. Entretanto, existe um segmento em que a participao da iniciativa
privada poderia ser estimulada. A equipe de avaliao visitou diversas entidades
privadas, geralmente administradas por irmandades religiosas, e que estavam
funcionando bem. O governo poderia oferecer dinheiro e diversas formas de
apoio, especialmente para infra-estrutura, a fim de ajudar essas entidades a se
manter ou a criar servios, desde que se registrem e aceitem monitoramento
de seus padres de qualidade. A equipe ficou bastante impressionada ao notar
que mesmo em bairros muito pobres os grupos privados mobilizaram amplo
apoio dos pais para fornecer atendimento s crianas. At famlias
extremamente pobres estavam dispostas a contribuir para manter as entidades.
O governo deveria destinar recursos para incentivar esse tipo de entidade e
ajudar a pagar pela melhoria da qualidade. O governo federal tambm poderia
repensar as isenes fiscais para escolas particulares, que esto entre os negcios
mais rentveis no pas; a receita resultante poderia ser canalizada para escolas
pblicas mais pobres.
3.4.18. evidente que o grosso do investimento necessrio precisa vir do setor
pblico. As participaes das trs esferas de governo tm mudado nos ltimos
anos. A participao municipal subiu de 80% em 1995 para 92,5% em 2002,
enquanto a dos estados e do governo federal caiu de 19,7% para 7,4% e de 0,4
para 0,1%, respectivamente.
69
3.4.19. A parcela da limitada contribuio federal que vai para a educao infantil
atravs do Ministrio da Educao foi de apenas 2,5% em 2002, tendo sido
reduzida em mais da metade entre 2000 e 2002; o restante foi transferido via
rea social (Grfico 40).
Fonte: IPEA-DISOC, in Castro e Duarte (2002).
3.4.20. A equipe de avaliao ficou convencida de que o governo federal precisa

aumentar sua participao e canaliz-la por meio da rea de educao. Essa
concluso se baseia em dois argumentos, um relacionado ao equilbrio no acesso
e outro ao volume total de recursos.
3.4.21. Um aspecto que chama a ateno na educao infantil brasileira a
grande disparidade qualitativa dos servios, a qual varia de acordo com a situao
familiar, raa, nvel de renda, municpio e regio (Grficos 2024). O governo
federal est em condies de enfrentar essas disparidades, especialmente as
existentes entre regies e municpios.
3.4.22. O FUNDEF tem sido estimulante neste sentido. Ao ajudar a eliminar
obstculos na oferta, para aumentar o acesso educao, os recursos do FUNDEF,
70
transferidos por meio do governo federal, foram bastante eficazes em aumentar

os ndices de matrcula nos pequenos municpios, os quais confiam agora mais
nas transferncias como fonte de receita. O FUNDEB deveria constituir o mesmo
mecanismo, para permitir que o governo federal ajude a reduzir as diferenas
regionais. O governo federal pode fornecer recursos suplementares e apoio tcnico,
desde que os planos educacionais dos estados e municpios cumpram certos
padres e compromissos firmados.
3.4.23. Da mesma forma, em relao ao montante total de recursos, em certos
campos somente o governo federal pode agir. O governo federal pode, por
exemplo, reservar mais receitas fiscais para a educao39. Castro e Duarte (2002)
estimam que um aumento de 18% a 25% nas receitas fiscais para a educao
poderia aumentar em 0,3% do PIB as receitas do Ministrio da Educao
dedicadas ao setor.
3.4.24. Outro campo de ao federal seria a proporo entre receita fiscal e
receita no-fiscal no montante de recursos. Os recursos para educao em geral
foram prejudicados nos ltimos anos pela crescente dependncia do governo
federal em relao receita no-fiscal. A parcela de impostos como percentual
do PIB ficou inalterada em 9,0% durante a dcada de 1990, enquanto as
contribuies para a Previdncia Social aumentaram para 13,1% do PIB em
2002. Somente uma iniciativa do governo federal poderia reformar o sistema
tributrio com a finalidade de aumentar a arrecadao. Tal mudana aumentaria
o montante dos recursos para a educao, e uma parte deles poderia ser alocada
para a educao infantil. Ao mesmo tempo, s o governo federal pode incentivar
os estados e municpios a aumentar a arrecadao fiscal. Os impostos arrecadados
pelos estados tm correspondido a cerca de 8,5% do PIB desde a promulgao
da Constituio de 1988, enquanto a arrecadao municipal subiu de 0,85%
para 1,11% do PIB.
3.4.25. Finalizando, o governo federal poderia fazer com que a educao infantil
recebesse recursos de outras fontes que tm sido usadas para financiar a educao.
Por exemplo, uma parte das contribuies sociais dos empregadores, sobretudo
as destinadas Previdncia Social, tem sido usada para a educao. O salrioeducao, contribuio obrigatria das empresas para a educao pblica,
explcita e exclusivamente destinado ao ensino fundamental, mas o governo
39
A Constituio e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao definiram a parcela da receita fiscal que deve ser
destinada educao. Somente o Congresso pode alterar.
71
poderia fazer com que a educao infantil se tornasse elegvel na distribuio

desses recursos. O Decreto 87.043 de 1982 definiu o percentual do salrioeducao em 2,5% da folha de pagamento, e a Constituio de 1988 manteve
esse percentual. Na dcada de 1990 essa fonte representou cerca de 5,5% do
oramento do Ministrio da Educao. Outra fonte seria o Fundo de Combate
e Erradicao da Pobreza, que tem sido usado desde 2002 tambm para a
educao. O governo federal tem ainda possibilidade de recorrer a operaes de
crdito de agncias internacionais.
3.4.26. Esses argumentos pretendem ressaltar que o papel do governo federal,
em progressiva retrao desde 1995, precisa se expandir apoiando o crescente
encargo dos municpios.
72
4. OBSERVAES FINAIS E
RECOMENDAES
4.1. O desafio das creches: A melhoria quantitativa geral do acesso educao
infantil no Brasil no tem sido muito expressiva. A situao pode mudar, pelo
menos para crianas de 4 a 6 anos, quando o FUNDEB estiver vigorando.
Porm, mesmo com o FUNDEB, persistiro os entraves para as crianas de 0 a
3 anos40.
4.2. A meta para a faixa de 0 a 3 anos aumentar o ndice de matrculas (12%
em 2003) para 50% at 2011 ser difcil de ser cumprida. Apesar da deciso,
adotada em 1996, de integrar as creches rea educacional, o envolvimento
municipal no aumento das creches tem sido tmido. Alm disso, considerandose o rpido aumento das entidades privadas, o setor pblico pode ter poucos
motivos para intervir, pois j est repleto de obrigaes para com a faixa etria
de 4 a 6 anos.
4.3. Existe, no entanto, um motivo premente para que o governo federal preste
mais ateno demanda por creches: o risco de aumentar as disparidades e
aprofundar a pobreza. Pais de baixa renda tm mais dificuldades que os ricos
para matricular suas crianas nas creches. Embora no haja dados exatos
disponveis, evidente que muitos pais pobres que trabalham fora esto pagando
por creches privadas cuja qualidade no monitorada. Deixar sem soluo o
problema das crianas pobres de 0 a 3 anos pode causar mais injustia social e
perpetuar a pobreza.
4.4. Pontos a serem considerados na integrao das creches: Os esforos
do governo para integrar as creches e elev-las categoria de instituies
educacionais no devem ter a pretenso de impor um modelo padronizado de
operao e gesto. Existem vrios tipos e tamanhos de creches. Buscar a
regulamentao da qualidade seria um modo bem mais eficiente de integr-las
do que insistir em um modelo nico de operao e gesto. Diversificar o
funcionamento dos servios significa ampliar as possibilidades de atendimento
das diferentes necessidades dos pais, o que pode, por sua vez, aumentar o acesso.
40
Ao ler esta seo deve-se ter em mente que o projeto revisado do FUNDEB cobre o atendimento de crianas de 0
a 3 anos.
73
4.5. Nem todas as creches tm que se tornar servios pblicos prestados pelas
secretarias municipais de educao. Uma variedade de atores no-pblicos formou
h muito tempo um grupo de experientes provedores. Eles no devem ser
excludos, devem ser mobilizados e, quando necessrio, orientados e regulados
para terem qualidade. Isso vai exigir das autoridades municipais um reforo de
seu papel administrativo, mas no necessariamente de seu encargo. Uma parceria
cuidadosamente orientada e regulamentada a melhor estratgia para expandir
o acesso s creches.
4.6. A integrao das creches ser incompleta se no estiver vinculada
pedagogicamente s pr-escolas. fundamental haver uma continuidade das
diretrizes pedaggicas e da formao dos educadores de creches e pr-escolas. O
progressivo desenvolvimento das crianas atravs de suas diferentes etapas no
deve ser interrompido e tampouco pode haver diferenciao entre as necessidades
infantis, que so complexas e interligadas. A continuidade da experincia infantil,
formando uma progresso de etapas vividas pela criana, reconhecida cada vez
mais como um importante aspecto da qualidade.
4.7. O debate sobre os recursos da rea social: As atuais negociaes sobre a
transferncia de recursos da rea da assistncia para a educacional, destinados s
creches, devem ser examinadas em um amplo contexto.
4.8. Os recursos poderiam ser transferidos para a rea educacional como
contribuio para os esforos de integrao e melhoria das creches. Deveriam
haver medidas que garantissem benefcio prioritrio aos pobres. Ou ento os
recursos poderiam permanecer na rea social para beneficiar famlias (p.ex.,
financiando bolsa-de-estudo para crianas, licena-maternidade mais longa), ao
mesmo tempo evitando-se criar na rea social uma nova estrutura de servios
semelhante a creches ou pr-escolas. Nos pases desenvolvidos, os governos unem
apoio famlia e educao infantil. Uma opo vivel e que no deve ser
descartada seria a criao de condies para que os pais cuidassem em casa de
seus filhos de 0 a 3 anos.
4.9. Oportunamente a rea educacional deveria buscar em seus prprios recursos
o financiamento para as creches. Os formuladores de polticas precisam definir
prioridades. Desse ponto de vista, o projeto do FUNDEB, focando pr-escolas
em vez de creches, embora decepcionante, no foi surpresa. Se as creches no
podem ser priorizadas juntamente com as pr-escolas, pelo menos um plano
gradual para aplicao futura deveria ser includo no FUNDEB, de modo que
74
as creches sejam parte do discurso financeiro do pas sobre a primeira infncia.

Gradao uma estratgia poltica; extino no .
4.10. Necessidade de investimento e o papel do governo federal: A questo
da disparidade merece ateno permanente. Embora o excelente desempenho
da regio Nordeste seja elogivel, as diferenas socioeconmicas no acesso a
escolas de boa qualidade ainda so marcantes. Com a acelerada expanso das
entidades pblicas entre a populao menos favorecida, a questo da disparidade
corre o risco de entrar numa nova fase, na qual o servio de baixa qualidade
disseminado entre os pobres e o de alta qualidade entre os ricos.
4.11. O Brasil pretende alcanar os nveis econmicos e sociais das sociedades
industriais avanadas. Para tanto, h dois requisitos essenciais: uma elevada
capacidade de participar da economia do conhecimento e um alto grau de
coeso social. A educao infantil fornece uma slida base de aprendizado para
a vida toda e para a sociedade do conhecimento. O acesso universal educao
infantil um elemento fundamental numa sociedade mais coesa.
4.12. O Brasil precisa investir mais na educao infantil. De acordo com algumas
estimativas, necessrio um investimento extra em torno de R$ 7,74 bilhes at
2011. A atual estrutura financeira no atende a essa necessidade. O setor pblico
precisa se responsabilizar pelo fornecimento da maior parte do investimento
adicional. A participao do governo federal precisa aumentar.
4.13. O governo federal tem vrias opes para aumentar sua participao nos
recursos, especialmente incluindo a educao infantil em um mecanismo como
o FUNDEB que tem fortes componentes redistributivos, para apoiar a educao
infantil para a populao de baixa renda.
4.14. Outras opes incluem aumentar o percentual da receita fiscal destinada
educao e reservar uma parte dela para a educao infantil, ou reverter a
tendncia de aumentar a receita com fontes no fiscais. Se a parcela da receita
fiscal fosse aumentada, os 25% para a educao tambm significariam mais
recursos. O governo federal tambm poderia fazer com que a educao infantil
recebesse verba proveniente de contribuies sociais e outras fontes no
disponveis atualmente para a educao infantil.
4.15. Melhorando a qualidade: Os professores so o fator mais importante na
definio da qualidade. O Brasil est em melhor situao que alguns pases em
75
desenvolvimento, em termos de qualificao dos professores. Uma grande parte

deles, especialmente os de pr-escola, est dentro dos requisitos exigidos, embora
haja muita coisa a ser feita em relao a professores de creches no registradas.
Mesmo em pr-escolas, existem desafios persistentes. A pedagogia nas pr-escolas
promove mais a educao primria do que a educao infantil um problema
srio, que precisa ser enfrentado no discurso sobre a qualidade. Melhorar o
nvel de qualificao dos educadores seria um passo importante, mas a formao,
tanto de nvel secundrio quanto superior, deve ser mais direcionada
especificamente para a primeira infncia, e preciso reconhecer a importncia
de educadores especializados.
4.16. Para que a formao melhore, essencial uma cooperao com os estados.
Se um estado possui recursos limitados para a educao infantil, deve dar
prioridade formao. H que se reforar especialmente o elemento creche na
formao dos educadores em nvel secundrio e superior, pois isso no s
melhoraria o conhecimento dos professores de creches, como tambm aumentaria
a percepo pblica da creche como foco de uma disciplina educacional sria.
Isso estimularia as autoridades educacionais dos municpios a prestarem mais
ateno s creches, acelerando assim o processo de integrao. Percepo traz
ao.
4.17. Por ltimo, mas no menos importante, o pas tem leis suficientes para
melhorar a qualidade. O desafio cumpri-las na ntegra. Os formuladores das
polticas da rea educacional deveriam pensar na possibilidade de estabelecer
sanes para quem descumprir a legislao. Essa possibilidade poderia ser debatida
durante a discusso do projeto do FUNDEB no Congresso Nacional. O
Ministrio da Sade est fazendo esforo semelhante para que os recursos da
sade sejam compartilhados entre as trs esferas de governo.
76
REFERNCIAS
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78
ANEXOS
Anexo 1: Cronograma da visita da equipe de avaliao
Data
11/05/2005
Domingo
Horrio
Programa
10:35h
16:00h
Chegada a Braslia
Reunio da equipe de avaliao
02/05/2005
Segunda-feira 9:00h
11:00h
12:00h
14:00h
15:00h
21:40h
03/05/2005
Tera-feira
8:30h
9:30h
10:30h
14:30h
16:30h
04/05/2005
Quarta-feira 8:30h
23:50h
05/05/2005
Quinta-feira 8:30h
10:30h
Reunio no MEC - Sr Francisco das Chagas Fernandes Secretrio

de Educao Bsica - Sra. Karina Lopes - Coordenadora de
Educao Infantil
Reunio no Ministrio de Desenvolvimento Social (MDA) - Sr
Osvaldo Russo de Azevedo Secretrio Nacional de Assistncia
Social - Sra. Aide de Almeida Canado - Diretora de Assistncia
Social
Reunio com UNESCO Braslia
Reunio no Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
(INEP) - Sr Eliezer Pacheco - Presidente - Sra. Oroslinda Maria
Taranto Goulart - Diretora de Estatstica e Disseminao da
Informao - Sr Moiss Domingos Sobrinho Coordenador-geral
de Estatsticas Especiais
Reunio com o Grupo Consultivo
Viagem para o Recife
Visita a uma creche/pr-escola - Escola Municipal Josu de Castro

Visita a uma creche pblica - Creche Mezinha do Coque
Visita a uma creche pblica financiada por um projeto universitrio
- Universidade de Pernambuco
Reunio na Secretaria Municipal de Educao - Representante do
Secretrio de Educao - Sra. Valdlia Coordenadora de Educao
infantil
Reunio com ONGs e outras organizaes ligadas a educao
infantil
Visita a uma creche comunitria - Creche Olga Benrio

Viagem para Sobral
Visita a uma pr-escola particular - Escola Arco-Iris

Visita a uma pr-escola comunitria - Creche Monsenhor
Domingos Arayo
79
11:00h
11:30h
14:30h
06/05/2005
Sexta-feira
8:00h
14:00h
Reunio em instituio de formao de professores (Escola

Normal) - Universidade Estadual Vale do Acara
Reunio com pais em uma creche - Centro de Educao Infantil
Dolores Lustosa
Reunio com representantes do Conselho de Crianas e Direitos
da Juventude, Conselho de Assistncia Social, Conselho dos
Direitos da Mulher
Viagem para Fortaleza
Dia inteiro
Discusses e trabalho entre os membros da equipe
7:00h
tarde
Viagem para Blumenau

Discusso e trabalho entre os membros da equipe
10:00h
11:00h
07/05/2005
Sbado
08/05/2005
Domingo
09/05/2005
Segunda-feira 8:00h
10:30h
14:00h
16:00h
17:00h
10/05/2005
Tera-feira
8:15h
14:00h
17:00h
11/05/2005
Quarta-feira 8:00h
80
Visita a uma creche pblica financiada pelo IAB - Centro de

Educao Infantil Jacyra Pimentel Gomes
Visita a uma creche pblica financiada pelo IAB - Centro de
Educao Infantil Irm Ansia Rocha
Reunio na Secretaria Municipal de Educao - Secretrio de
Educao - Coordenadora de Educao Infantil - Representante
da Secretaria de Sade - Fundao de Assistncia Social
Visita a creche/pr-escola pblica - Centro de Educaco Infantil

Walter Rosemann
Visita a um projeto Me-Crecheira - D. Izaltina
Visita e reunio em creche /pr-escola pblica - Centro de Educao
Infantil Maria Zimmermann - Sr Joo Paulo Kleinubing Prefeito
de Blumenau
Visita a uma creche comunitria - Amiguinho Feliz
Reunio na Secretaria Municipal de Educao - Sra. Maria
Gonalves Secretria de Educao - Sra. Vera Simo - Chefe da
Diviso de Educao infantil - Representante do Conselho
Municipal de Assistncia Social
Viagem para o Rio de Janeiro

Participao em Frum sobre Educao Infantil - UNIRIO
Reunio na Secretaria Municipal de Educao - Sra. Vera Lucas
Coordenadora de Educao infantil
Visita a uma creche pblica - Creche Municipal Otvio Henrique

de Oliveira (Rio das Pedras - Jacarepagu - Rio de Janeiro)
10:30h
14:30h
16:30h
12/05/2005
Quinta-feira 8:00h
9:30h
10:30h
15:00h
13/05/2005
Sexta-feira
8:00h
15:30h
Visita a uma creche comunitria - ASPA Creche Comunitria

(Rocinha)
Visita a uma pr-escola particular - Garatuja
Reunio com grupo de professores de instituies pblicas e
privadas de formao docente - Dra. Sonia Kramer - Pontifcia
Universidade Catlica
Visita a uma pr-escola integrada com escola primria - Escola
Municipal Friedenrich
Visita a uma pr-escola pblica - Escola Municipal Raquel de
Queiroz
Visita a uma instituio de formao docente de nvel secundrio
(Escola Normal - Magistrio)
Visita a uma creche comunitria - CAMPO (So Gonalo)
Reunio da equipe de avaliao
Reunio final na UNESCO Rio de Janeiro - Sra. Karina Lopes
Coordenadora de Educao infantil - MEC - Sr Moiss Domingos
Sobrinho Coordenador-geral de Estatsticas Especiais - INEP Grupo Consultivo - Unesco Braslia
Anexo 2: Membros da equipe de avaliao

Sra. Maria Malta Campos
Pesquisadora Snior
Fundao Carlos Chagas
Av. Prof. Francisco Morato, 1565
05513-900 So Paulo-SP
Brasil
mcampos@fcc.org.br
Sra. Sheila Kamerman
Professora,
School of Social Work
Columbia University
1255 Amsterdam Avenue, Room 1120
Mail Code 4600
New York, NY 10027-5997
USA
sbk2@columbia.edu
81
Sr Abrar Hasan
Chefe da Diviso de Poltica de Educao e Treinamento (Education and Training
Policy Division)
Directorate for Education
OCDE
2, rue Andr-Pascal
75775 Paris Cedex 16
France
abrar.hasan@OCDE.org
Sra. Soo-Hyang Choi
Chefe da Seo de Educao Infantil e Educao Inclusiva (Early Childhood
and Inclusive Education)
Division of Basic Education, Education Sector
UNESCO
7, place de Fontenoy
75352 Paris 07 SP
France
sh.choi@unesco.org
Assistente:
Sra. Hye-Jin Park
Section for Early Childhood and Inclusive Education
Division of Basic Education, Education Sector
UNESCO
7, place de Fontenoy
75352 Paris 07 SP
France
hj.park@unesco.org
82
Anexo 3: Dados comparativos sobre o Brasil

1. Demografia
Tabela 1: Tamanho, crescimento, distribuio e composio da populao
Pases
Populao
total 2002
(milhes)
Taxa de
crescimento
mdio anual
da populao
Taxa de
fertilidade
(nascimentos
/mulher)
Populao
urbana
(% do total)
Populao
rural
% da
populao
idades
0-14,
% do total Crescimento 2002
mdio anual
1980-2002
2002-15
Brasil
174
1,6
Projeto41
Indonsia
212
1,6
Cazaquisto
15
0,0
Qunia
31
2,9
Referncia42
Argentina
36
1,2
Chile
16
1,5
China
1.280
1,2
ndia
1.049
1,9
Mxico
101
1,8
Repblica da Coria
48
1,0
Sucia
9
0,3
Global43
Baixa renda
2.495
2,1
Renda mdia baixa
2.408
1,3
Renda mdia alta
329
1,5
Renda alta
966
0,7
Mundo
6.199
1,5
Fontes: Banco Mundial (2004); PNUD (2004).
1980
2002
2002
2015
2002
1980-2002
1,1
3,9
2,1
82,4
88,4
18
-1,2
27,9
1,1
0,3
1,4
4,3
2,9
7,8
2,3
1,8
4,2
44,5
55,8
38,2
57,8
58,2
51,8
57
44
65
0,2
-1,2
1,7
29,8
25,3
42,6
1,2
1,0
0,6
1,2
1,4
0,4
0,1
3,3
2,8
2,5
5,0
4,7
2,6
1,7
2,4
2,2
1,9
2,9
2,4
1,5
1,6
89,9
86,6
37,7
28,1
75,2
80,1
83,3
92,2
90,2
49,5
32,2
78,8
83,0
84,3
12
14
62
72
25
17
17
- 0,4
0,1
0,1
1,6
0,5
-3,2
0,3
27,3
27,4
24,2
32,8
32,9
21,0
17,7
1,5
0,8
1,1
0,3
1,0
5,5
3,1
3,6
1,9
3,7
3,5
2,1
2,4
1,7
2,6
31,2
52,8
77,8
47,8
37,5
61,0
80,9
53,5
69
51
25
22
52
1,6
0,2
0,1
-0,3
0,8
36,5
26,1
28,9
18,3
29,2
O Brasil um dos pases mais populosos do mundo, com 174 milhes de

habitantes. Mas o seu crescimento populacional tem diminudo. A taxa de
crescimento projetada para 2002-15 de 1,1%, semelhante mdia dos pases de
rendas alta e mdia. A taxa de fertilidade caiu 46% - de 3,9 em 1980 para 2,1 em
41
42
43
Pases que participam do Projeto UNESCO/OCDE de Avaliao das Polticas Pblicas de Educao Infantil
Pases selecionados para servir como referencial de comparao com o Brasil.
Segundo os Indicadores do Desenvolvimento Mundial, os pases de baixa renda so aqueles que tinham em 2002
uma RNB (Renda Nacional Bruta) per capita de US$ 735 ou menos; os pases de renda mdia baixa ficam entre
US$ 735 e US$ 2.935; os de renda mdia alta ficam entre US$ 2.935 e US$ 9.076; e os de renda alta tm RNB de
US$ 9.076 ou mais. Dentro desta categorizao, a Indonsia, cuja RNB per capita em 2002 era de US$ 710, um
dos pases de baixa renda.
83
2002; o percentual da queda maior do que em qualquer dos pases na regio,

exceto o Mxico. A populao com idade entre 0 e 14 anos corresponde a cerca
de 28% do total.
A populao urbana brasileira est aumentando lentamente. A projeo
de crescimento de 7%, passando de 82,4% da populao em 2002 para 88,4%
em 2015. a taxa de crescimento mais rpida em comparao com os pases da
regio, mas ainda menor que a mdia mundial, de 12%, e da mdia dos pases
de renda mdia, 16%. O perfil demogrfico do Brasil no est expandindo em
ritmo preocupante.
2. Economia
Tabela 2: Dimenso e estrutura da economia
Pases
Renda
Desemprego
Crescimento
Nacional Bruta,
% da fora
% do PIB,
Agricultura
Indstria
Servios
per Capita (US$)
de trabalho
2001-02
% do PIB
% do PIB
% do PIB
PPC, 2002
total, 2000-02
Brasil
7.450
9,4
1,5
21
73
Projeto
Indonsia
Cazaquisto
Qunia
3.070
5.630
1.010
6,1
3,7
9,8
1,0
17
9
16
44
39
19
38
53
65
Referncia
Argentina
Chile
China
ndia
Mxico
Rep. da Coria
Sucia
10.190
9.420
4.520
2.650
8.800
23.730
25.820
17,8
7,8
3,1
2,4
15,8
5,2
-10,9
2,1
8,0
4,6
0,9
6,3
1,9
11
9
15
23
4
4
2
32
34
51
16
27
41
28
57
57
34
51
69
55
70
Global
Baixa renda
Renda mdia baixa
Renda mdia alta
Renda alta
Mundo
2.110
5.290
9.550
28.480
7.820
4,3
9,0
6,2
4,0
4,9
- 1,2
1,6
1,9
24
10
6
2
4
30
34
34
27
29
46
56
60
71
68
84
Estrutura do PIB, 2002
Em termos de PPC (Paridade do Poder de Compra) da renda nacional bruta

per capita, o Brasil (com US$ 7.450) fica numa posio intermediria entre os
pases de renda mdia baixa (US$ 5.290) e renda mdia alta (US$ 9.550). O
desemprego em 2000-02 ficou em 9,4%, prximo da mdia dos pases de renda
mdia alta. O PIB cresceu 1,5% em 2001-02. Embora esse ndice seja semelhante
ao crescimento de 1,6% dos pases de renda alta, pode ser considerado baixo em
comparao com outros pases de referncia e do Projeto, exceto Qunia, Mxico
e Argentina. Em termos de estrutura do PIB, o Brasil se assemelha aos demais
pases da regio o setor de servios o que mais contribui para o PIB (73%), o
que reflete a tendncia global.
Tabela 3: Distribuio de renda e pobreza
Pases
% participao da renda ndice de

ou do consumo
GINI44,
10% mais 10% mais
(ano da
baixos
altos
pesquisa)
Brasil
0,5
Projeto
Indonsia
3,6
Cazaquisto
3,4
Qunia
2,3
Referncia
Argentina
1,0
Chile
1,2
China
1,8
ndia
3,9
Mxico
1,0
Repblica da
Coria
2,9
Sucia
3,6
Fonte: Banco Mundial(2004).
Ano da
pesquisa
Linha internacional da pobreza

Populao Pobreza, Populao Pobreza,
c/ menos US$1/dia, c/ menos US$2/dia,
de US$
%
de US$
%
1/dia, %
2/dia, %
8,2
2,1
22,4
8,8
46,7
59,1 (1998)
2001
28,5
24,2
36,1
34,3 (2002)
31,3 (2001)
44,5 (1997)
2002
2001
1997
7,5
<2
23
0,9
<0,5
6,0
52,4
8,5
58,6
15,7
1,4
24,1
38,9
47,0
33,1
27,4
43,1
52,2 (2001)
57,1 (2000)
44,7 (2001)
32,5 (99-00)
54,6 (2000)
2001
2000
2001
99-00
2000
3,3
<2
16,6
34,7
9,9
0,5
<0,5
3,9
8,2
3,7
14,3
9,6
46,7
79,9
26,3
4,7
2,5
18,4
35,3
10,9
22,5
22,2
31,6 (1998)
25,0 (2000)
1998
<2
<0,5
<2
<0,5
Com um dos maiores ndices de Gini no mundo (quase 60 em 1998), o

Brasil tem um grande desafio relacionado disparidade na distribuio de
renda e consumo. Seus 10% mais ricos absorvem cerca de 47% da riqueza
nacional, enquanto os 10% mais pobres absorvem menos de 1%.
44
Mede o grau de desigualdade na distribuio de renda segundo a renda domiciliar e per capita. 2004 World
Development Indicators, p. 63.
85
Cerca de 8% da populao brasileira esto abaixo da linha internacional da

pobreza, sobrevivendo com US$ 1 por dia. Aumentando-se o patamar de pobreza
para US$ 2 por dia, o percentual abrange mais de 22% da populao, enquanto
entre os pases de referncia na regio somente o Mxico tem uma populao
maior abaixo da linha (cerca de 26%). Os pobres do Brasil que vivem com US$ 2
por dia so 8,8%, percentual maior que nos demais pases de referncia na regio,
exceto o Mxico.
3. Mulheres e desenvolvimento
Tabela 4: Situao das mulheres no mercado de trabalho
Pases
Taxa de participao da
fora de trabalho feminina, %
idades de 15-64 anos
1980
2002
Emprego feminino por atividade

econmica, (%)(2000-02)
Agricultura
Indstria
Servios
Brasil
Projeto
35,7
47,0
16
10
74
45,7
Indonsia
Cazaquisto
Qunia
45,6
70,5
77,7
59,1
68,9
76,8
54 (1980)
42 (95-01)
16
13 (1980)
16 (95-01)
10
33 (1980)
42(95-01)
75
29,7
37,8
Referncia
Argentina
Chile
China
ndia
Mxico
Rep, da Coria
Sucia
32,6
28,7
75,5
47,8
31,1
50,2
69,3
44,1
43,8
79,5
45,0
42,7
59,1
81,2
0
5
6
12
1
12
13
22
19
11
87
83
72
70
88
17,1
37,2
41,5
50,7
Global
Baixa renda
Renda mdia baixa
Renda mdia alta
Renda alta
Mundo
53,8
64,2
44,3
52,6
57,3
54,4
67,2
49,0
63,5
60,8
8
3
19
15
73
82
86
Mulheres no
setor no-agrcola, % do total,
2000-02
42,9
36,6
Em 2002, 47% das mulheres brasileiras de 15-64 anos estavam no mercado

de trabalho, um ndice maior do que os 44% na Argentina e no Chile, e os 43%
no Mxico. A estrutura da mo-de-obra feminina por atividade econmica
semelhante da regio e dos pases de renda alta ou mdia alta. As mulheres do
setor no-agrcola no Brasil somam cerca de 46%, ndice superior ao de qualquer
dos pases do Projeto e de Referncia citados, exceto a Sucia.
Tabela 5: Situao educacional das mulheres
Pases
Taxa bruta de
Taxa de mulheres
ndice de
ndice de
Alfabetizao
ingresso feminino
que concluram
paridade de
paridade de
feminina adulta,
na educao
a educao
gnero (homem/
gnero (homem/
% de 15 anos
primria, % da
primria, % da
mulher) na
mulher) na
para cima
faixa etria
faixa etria
taxa lquida de
taxa lquida de
relevante (2001)
relevante (2000)
escolarizao
escolarizao
1990
2000-04
primria (2001) secundria (2001)
Brasil
118,8
84,5
0,91
1,08
81,2
88,3
Projeto
Indonsia
Cazaquisto
Qunia
113,1
105,9
101,5
88,7
94,8
0,95
0,99
0,97
1,95
0,97
0,97
72,5
98,2
60,8
83,4
99,2
78,5
Referncia
Argentina
Chile
China
ndia
Mxico
Repblica da Coria
Sucia
112,4
95,9
98,8
109,9
109,6
99,7
98,7
93,3
100,0
95,8
63,5
90,1
1,00
0,99
1,01
0,83
1,00
0,98
1,00
1,06
1,03
1,03
1,00
1,01
95,6
93,6
68,9
35,9
84,3
93,4
97,0
95,6
86,5
88,7
1,00
1,01
97,5
98,6
Global
Pases desenvolvidos
98,4
Pases em
desenvolvimento
101,5
Mundo
102,0
79,6
0,97
0,85
57,9
69,3
87,0
1,02
0,89
69,1
76,5
No Brasil, o ingresso bruto de mulheres na educao primria est em torno

de 100%, enquanto a taxa de concluso da educao primria de 85%, ndice
semelhante ao da mdia mundial (87%), porm abaixo da Argentina, Chile e
Mxico. Existe paridade de gnero em termos de taxa lquida de escolarizao
87
primria e secundria no Brasil. A taxa de alfabetizao adulta feminina em

1990 ficou em 81%, mas durante os ltimos dez anos aumentou 9%, percentual
semelhante ao do aumento global de 10%.
Tabela 6: Paridade de gnero, vulnerabilidade e situao da sade reprodutiva das
mulheres
ndiceGDI45
Pases
Moradias
Taxa de
Mulheres
chefiadas por
fertilidade
grvidas com
mulheres, % adolescentes, atendimento
do total, (ano) nascimento
pr-natal, %,
por 1.000
1995-2002
mulheres, faixa
etria 15-19
anos, 2002
20 (1996)
68
86
Nascimentos
Taxa de
assistidos por mortalidade
profissionais
materna,
qualificados,
por 100.000
% do total, nascidos vivos,
1995-2002
estimativas
modeladas
2000
88
260
Brasil
60
Projeto
Indonsia
Cazaquisto
Qunia
90
63
114
12 (1997)
33 (1999)
31 (1998)
52
35
100
89
91
76
64
99
44
230
210
1.000
Referncia
Argentina
Chile
China
ndia
Mxico
Repblica da Coria
Sucia
36
40
71
103
50
29
2
10 (98/99)
60
43
15
98
62
4
9
95
95
90
60
86
98
100
76
43
86
100
100
82
31
56
540
83
20
2
Global
Renda baixa
Noruega:
Hungria:
Marrocos:
Paquisto:
98
41
657
1
35
100
120
Nigria:
Renda mdia baixa
Renda mdia alta
Renda alta
144
33
54
24
78
92
99
112
67
13
60
403
Mundo
63
Fontes: Banco Mundial (2004); PNUD (2004).
A posio do Brasil no ndice de Desenvolvimento do Gnero

relativamente baixa, 60 de 144, o que corresponde mais baixa entre os pasesreferncia na regio.
45
88
O GDI (Gender Development Index-GDI), ndice de Desenvolvimento do Gnero, representa a mdia que reflete
as desigualdades entre homens e mulheres em termos de expectativa de vida no nascimento, alfabetizao adulta,
escolaridade e renda estimativa (PPC US$). Human Development Report 2003. PNUD, p. 343.
As moradias chefiadas por mulheres no so muito comuns no Brasil (20%),

em comparao com pases em transio (p.ex. Cazaquisto, com 33%) ou
afetados por epidemias (p.ex. Qunia, com 31%). A taxa de fertilidade de
adolescentes (68) relativamente alta, em comparao com pases de passado
comunista (p.ex., China - 15 - ou Cazaquisto - 35), pases de Referncia na
regio e a mdia mundial, que de 63, mas certamente menor que a mdia de 98
existente nos pases de baixa renda.
Cerca de 86% das mulheres grvidas no Brasil recebem atendimento prnatal, mesmo percentual do Mxico (86%), porm menor que o da Argentina e
Chile (ambos com 95%). O percentual de nascimentos assistidos por profissionais
qualificados de sade de 88%, tambm semelhante ao do Mxico, 86%, porm
muito abaixo do argentino, 98%, e do chileno, 100%. Isto pode ser, em parte,
reflexo do ndice relativamente alto de mortalidade materna no Brasil, 260 para
cada 100.000 casos, enquanto na Argentina, Chile e Mxico os ndices so,
respectivamente, 82, 31 e 83.
4. Educao
Tabela 7: Financiamento educacional
Pases
Brasil
Renda
Gastos pblicos
Nacional Bruta, com educao,
per Capita
% do PIB,
(US$) PPC,
2001-02
2002
7.450
4,0
Gastos pblicos
com educao,
% dos gastos
totais governo,
2001-02
10,4
Gastos pblicos por estudante

% do PIB per capita
Primrio
2001-02
Secundrio
2001-02
Superior
2001-02
10,7
10,0
48,5
7,3
2,2
21,0
256,7
Projeto
Indonsia
Cazaquisto
Qunia
3.070
5.630
1.010
1,3
4,4
6,3
9,6
22,5
3,7
0,9
Referncia
Argentina
Chile
China
ndia
Mxico
Repblica da Coria
Sucia
10.190
9.420
4.520
2.650
8.800
23.730
25.820
4,6
3,9
2,2
4,1
4,4
3,6
7,7
13,7
17,5
12,7
22,6
17,4
13,6
12,4
14,3
5,4 (1990-1)
13,7
11,8
18,4
24,3
Global
Baixa renda
Renda mdia baixa
Renda mdia alta
Renda alta
Mundo
Fonte: Banco Mundial
2.110
5.290
9.550
28.480
7.820
(2004).
3,1
4,0
4,4
5,2
4,1
13,7
11,5
12,4
26,2
15,8
17,8
14,7
19,2
12,5 (1990-1) 102,4 (1990-1)
23,0
85,8
13,8
45,2
16,8
7,4
27,8
52,0
16,9 (1990-1)
31,0 (1990-1)
30,6
66,5
89
Os gastos do Brasil com educao em termos de percentual do PIB

ficam em 4%, percentual semelhante mdia dos pases de renda mdia baixa.
Isto se reflete nos percentuais relativamente baixos do PIB per capita nos gastos
pblicos por estudante. O Brasil gasta cerca de 10% do PIB por estudante com
a educao primria, enquanto a Argentina, o Chile e o Mxico gastam mais de
10%; e os pases de renda alta, mais de 26%.
O baixo investimento em educao no Brasil tambm se constata no
percentual dos gastos pblicos com educao em relao aos gastos totais do
governo: 10,4%. pouco, se comparado com os 13,7% da Argentina, os 17,5%
do Chile e os 22,6% do Mxico.
Tabela 8: Gastos pblicos com educao por nvel educacional, como % do total,
2000-01
Paises
Brasil
Argentina
Bolivia
Chile
Indonsia
Uruguai
Rep, da Coria
Frana
Alemanha
Espanha
Pr-primrio
Primrio
9,0
7,7
4,6
8,8
0,1
9,2
1,0
11,7
7,9
9,1
33,3
35,5
43,0
43,5
39,9
32,6
43,5
20,2
15,2
27,2
Secundrio/
ps-secundrio
36,1 / n,a
36,1 / n,a
22,4 /
34,8 / n,a
41,1 / n,a
37,8 / n,a
38,3 / n,a
49,7 / 0,1
49,4 / 2,3
45,5 /
Superior
No alocado
21,6
18,0
29,1
12,9
18,9
20,5
10,4
17,1
23,4
18,2
0
2,8
0
0
0
6,8
1,3
1,7
0
Fonte: UIS (2004).
No Brasil, a educao primria e secundria absorve cerca de 70% do

oramento destinado educao. Os gastos em educao pr-primria como
percentual do oramento da educao ficam em 9%, um dos mais altos da
regio, depois do Uruguai.
90
Tabela 9: Taxa de alfabetizao de adultos e jovens
Pases
Brasil
Taxa de alfabetizao adulta

de 15 anos para cima (%)
1990
2002
1990
2002
83
86
81
87
Taxa de alfabetizao de jovens

de 15 24 anos (%)
1990
2002
1990
2002
91
93
93
96
Projeto
Indonsia
Cazaquisto
Qunia
87
99
81
92
100
90
73
98
61
83
99
79
97
100
93
99
100
96
93
100
87
98
100
95
Referncia
Argentina
Chile
China
ndia
Mxico
96
94
87
62
91
97
96
95
93
96
94
69
36
84
97
96
87
89
98
98
97
73
96
98
99
99
97
98
98
93
54
94
99
99
99
96
64
72
42
53
75
82
59
70
87
92
74
82
95
96
91
94
92
79
95
84
88
63
92
71
97
87
98
89
95
78
98
83
Global
Baixa renda
Renda
mdia baixa
Renda
mdia alta
Mundo
A taxa de alfabetizao brasileira na faixa etria de 15-24 anos de 93%

entre os homens e 96% entre as mulheres. menor que o ndice dos pases do
Projeto e de Referncia citados. A alfabetizao entre mulheres de 15 anos para
cima no Brasil permanece relativamente baixa, 87%, porm acima da mdia
mundial, de 71%, e da mdia dos pases de renda mdia baixa, 82%, embora
outros pases da regio apresentem taxas maiores de alfabetizao.
91
Tabela 10: Escolarizao e eficincia interna na educao pr-primria, primria e

secundria
Taxa de escolarizao
Eficincia interna
Taxa bruta de Taxa lquida de Taxa lquida de

Pases
escolarizao escolarizao
Taxa de
escolarizao concluso do
Transio para Repetentes na Repetentes na

educao
educao
educao
pr-primria,
primria
secundria
primrio
secundria,
primria,
secundria
2001-02
2001-02
= 2001
2000/12002/3
2000
2001/02
2001
Brasil
67
97
71,6
82
84,0
21,5
18,0
Projeto
Indonsia
Cazaquisto
Qunia
20
13
44
92
90
70
47,4
84,1
24,0
107
99
56
79,5
98,8
73,1
5,3
0,2
0,3
0,2
61
77
27
26
75
100
89
93
83
99
80,8
74,5
60,2
100
96
102
77
96
94,1
97,5
88,9
91,8
6,2
2,0
0,6
3,7
5,5
2,7
4,8
2,1
79
74
99
100
88,6
98,6
99,6
Referncia
Argentina
Chile
China
ndia
Mxico
Repblica
da Coria
Sucia
Global
Mdia Pases
desenvolvidos: 98,9
Mdia
Pases em
desenvolvi-
Pases em
Pases em
mento: 7,4
desenvolvi-
desenvolvi-
Mundo: 4,4
mento: 48,5
mento: 84,0
Mdia Pases
desenvolvi-
dos: 90,0
Mundo: 54,9
Baixa renda
24
80
Renda
mdia baixa
36
91
Renda
mdia alta
63
93
Renda alta
90
97
Mundo
40
88
Fontes: Banco Mundial(2004); UNESCO (2004b).
Mundo: 90,8
74
6,7
97
4,7
89
5,2
5,6
A taxa bruta de escolarizao no pr-primrio foi de 67% no Brasil em

2001-2002, menor que a do Chile (77%) e do Mxico (75%). A taxa lquida de
escolarizao primria foi alta, 97%, igual mdia dos pases de renda alta.
Contudo, a taxa de concluso da educao primria foi de apenas 82% e o
percentual de repetncia foi extremamente alto, 21,5%.
92
Em contrapartida, entre os alunos que concluram a educao primria,

84% continuaram seus estudos na educao secundria, percentual semelhante
mdia dos pases em desenvolvimento. A taxa lquida de matrcula na educao secundria atinge 72%, maior que a mdia mundial de 55%. Mas a taxa de
repetncia na educao secundria (18%) muito alta.
A eficincia interna na educao primria e secundria parece ser um
grande problema no Brasil.
Tabela 11: Taxas de repetncia por srie na educao primria, %, 2000
Pases
1 srie
31,1
2 srie
19,1
3 srie
16,1
4 srie
14,2
5 srie
6 srie
Projeto
Indonsia
Cazaquisto
Qunia
10,8
0,1
7,2
6,6
0,3
5,4
0,2
4,2
0,1
2,9
0,5
Referncia
Argentina
Chile
China
ndia
Mxico
Pases em desenvolvimento
Mundo
10,4
0,9
1,2
3,5
9,6
10,7
6,5
7,3
3,9
0,2
2,7
8,0
7,9
5,4
6,4
0,8
0,2
3,9
6,4
7,7
5,2
5,5
2,5
0,1
4,2
4,6
7,5
5,3
4,7
2,3
0,1
4,5
3,2
6,3
3,9
1,6
1,1
5,8
Brasil
A taxa de repetncia na primeira srie superior a 30%, percentual maior

do que em qualquer outro pas ou regio citada. A eficincia interna na transio
da educao infantil para a escolaridade formal precisa de mais ateno.
93
Tabela 12: Escolarizao em instituies particulares como % da matrcula total na

educao pr-primria, primria e secundria, 2001
Pases
Pr-primrio
28,7
Primrio
8,1
Secundrio
11,3
Projeto
Indonsia
Cazaquisto
Qunia
98,8
11,9
10,4
16,0
0,6
5,6
42,7
0,9
4,2
Referncia
Argentina
Chile
ndia
Mxico
Repblica da Coria
Sucia
28,2
45,7
3,7
10,2
77,5
13,4
20,0
45,5
15,5
7,9
1,4
4,6
25,0
49,7
42,0
16,0
38,4
3,9
Global
Pases desenvolvidos
Pases em desenvolvimento
7,8
55,5
4,2
10,9
7,1
14,9
Brasil
Na educao pr-primria, a proporo brasileira de escolarizao em

instituies particulares (28,7%) semelhante da Argentina (28,2%) e menor
que a mdia mundial (40%). Na educao primria e secundria, o percentual
brasileiro de matrculas em escolas particulares (8,1% e 11,3%, respectivamente)
semelhante mdia mundial.
94
Tabela 13: Professores qualificados e proporo aluno-professor na educao pr-primria,

primria e secundria
Pr-primrio
Pases
Primrio
Secundrio
Professores
Proporo aluno
Professores
Proporo aluno
Professores
formados, %,
/professor
c/formao, %,
/professor
c/formao, %,
Proporo aluno
/professor
2000
1998
2001
2000
1988
2001
2000
1980
2001
Brasil
87,0
20
19
91,9
23
79,3
19
Projeto
Indonsia
Cazaquisto
Qunia
71,3
9
27
13
5
25
93,5
74,2
18
29
21
19
32
53
26
14
12
26
21
27
22
21
24
26
40
22
67,0
92,5
96,8
21
33
19
40
27
20
32
20
40
27
65,0
87,7
14
17
12
29
19
32
17
22
10
12
32
12
15
20
13
16
14
16
15
13
12
22
19
21
18
28
24
28
22
19
17
20
17
Referncia
Argentina
83,2
Chile
90,5
China
ndia
Mxico
Repblica
da Coria
Sucia
Pases
desenvolvidos
Pases em
desenvolvimento
Mundo
Fonte: UNESCO (2003c, 2004b).
Cerca de 87% dos professores do pr-primrio no Brasil tm formao

especfica. A proporo aluno-professor na educao pr-primria ficou em 19
no ano de 2001, proporo menor que a dos pases de referncia citados, exceto
a Sucia. Na educao primria, a proporo aluno-professor ficou em 23, um
pouco acima da mdia mundial de 22. O percentual de professores de educao
primria com formao adequada foi de 92%. Na educao secundria, a proporo aluno-professor (19 em 2001) ficou acima da mdia mundial de 17. A
educao secundria no Brasil mostra um percentual relativamente alto de professores com qualificao (79%).
95
Tabela 14: Desenvolvimento da criana e sade
Pases
Taxa de
Taxa de
Prevalncia de
Gastos
Gastos
Acesso a
mortalidade imunizao subnutrio infantil,
pblicos com sade
gua
de crianas contra
% de crianas abaixo em sade, privada,
potvel,
c/ menos sarampo,
de 5 anos,
% do PIB, % do total
% da
de 5 anos
2002
1996-2002
2001
2001
populao
2002
Peso por Altura por
Brasil
Projeto
Indonsia
Cazaquisto
Qunia
43
99
122
Referncia
Argentina
Chile
China
ndia
Mxico
Rep, da Coria
Sucia
19
12
38
90
29
5
3
Global
Baixa renda
121
Renda mdia baixa
40
Renda mdia alta
22
Renda alta
7
Mundo
81
idade
idade
76
95
78
25
4
22
10
33
0,6
1,9
1,7
97
95
65
67
96
97
94
5
1
10
47
8
12
2
14
45
18
65
78
94
90
72
42
9
17
Acesso a
saneamento bsico,
% da populao
2000
1990
2000
74,9
39,6
78,6
78
91
57
47
80
55
99
87
5,1
3,1
2,0
0,9
2,7
2,6
7,4
46,6
56,0
62,8
82,1
55,7
55,6
14,8
93
75
84
88
92
100
82
97
29
16
70
100
96
40
28
74
63
100
1,1
2,7
3,7
6,3
5,6
73,7
52,8
42,3
37,9
40,8
76
81
81
30
45
45
43
58
55
A taxa de mortalidade das crianas abaixo de cinco anos no Brasil (37)

bem menor que a mdia mundial de 81, ou da mdia nos pases de baixa renda,
121. Fica prxima da mdia de 40 que existe nos pases de renda mdia baixa.
Ainda assim, dentro da regio, todos os pases de Referncia revelam uma taxa
bem menor que a brasileira.
A taxa de imunizao infantil contra sarampo no Brasil ficou em 93%,
prxima da mdia de 94% nos pases de renda mdia alta. O percentual de
crianas subnutridas est abaixo da mdia dos pases de renda mdia baixa.
Os gastos pblicos brasileiros com sade como percentual do PIB (2001)
de 3,2%, semelhante mdia de 3,7% existente nos pases de renda mdia alta.
Os gastos com sade privada so de 59%, um dos mais altos na regio.
Cerca de 87% da populao brasileira tm acesso a gua potvel e o
percentual com acesso a saneamento bsico atingiu 76% em 2000, uma melhoria
de 7% em relao aos 71% em 1990.
96
PARTE II
Estudos Temticos Prvios
97
A EDUCAO INFANTIL NO FOGO CRUZADO

DAS RELAES INTER E INTRAGOVERNAMENTAIS1
Cndido Alberto Gomes2
A educao infantil, segundo a Constituio Federal e a Lei de Diretrizes e

Bases LDB compete aos municpios, determinao que refora uma tendncia
descentralizao verificada, sobretudo, nos anos 80. No entanto, como se ver, os
recursos municipais para a educao sero demandados alm das possibilidades,
inviabilizando o cumprimento das metas do Plano Nacional de Educao PNE.
Esse descompasso entre recursos e responsabilidades governamentais resulta de
lacunas da legislao, que estipula os montantes dos recursos a serem distribudos,
mas no instruda por estimativas claras sobre o custo dos servios. Ademais,
por predominar uma viso de governo, circunscrita e de curto prazo, e no de
Estado, faltam mecanismos de solidariedade intergovernamental que permitam
a reduo das disparidades de acesso e qualidade da educao, bem como a
observncia da igualdade no tratamento aos cidados. Por outro lado, ainda,
embora a LDB tenha estabelecido um prazo para a educao infantil ser integrada
aos sistemas de ensino, subsiste uma confuso de atribuies dentro de muitos
governos e a dificuldade de dispor os recursos no mbito de uma poltica social,
caso em particular da creche, cujas despesas no so apenas de manuteno e
desenvolvimento do ensino. O entrosamento inter e intragovernamental
constituem ns grdios que a educao infantil precisa desatar, a fim de atingir
os prprios objetivos firmados pela legislao e normas.
FRGIL COMO A CRIANA PEQUENA
Ao contrrio da educao compulsria, conquista das Revolues Americana
e Francesa, a educao infantil tem uma trajetria relativamente recente, inclusive
no Brasil. Na verdade, o atendimento se fazia at meados da dcada de 20, por
Este texto se baseia amplamente em resenha das pesquisas sobre financiamento e custos da educao
infantil para seminrio realizado na Cmara dos Deputados em 2003 (Gomes, 2004).
Consultor da Unesco e Professor Titular da Universidade Catlica de Braslia
99
meio de instituies particulares, em sua maioria de carter caritativo e

filantrpico. O Estado passou a se preocupar efetivamente com a criana mais
tarde. Em 1930 foi criado o Ministrio da Educao e Sade Pblica e dez anos
depois o Departamento Nacional da Criana, de tendncias mdico-higinica e
individual-assistencialista. Em 1948 estabeleceu-se no Brasil uma entidade privada,
a Organizao Mundial de Educao Pr-Escolar. Mantendo, inclusive, contratos
com a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura
Unesco, tornou-se grupo influente na valorizao da educao infantil (KRAMER,
1982).
No campo governamental, no entanto, reinou no ps-guerra e nos perodos
seguintes, do nacional-desenvolvimentismo e dos governos militares, um labirinto
de rgos, que, fragmentados, tinham a criana como um dos focos: os Ministrios
da Sade, da Educao, da Justia, da Previdncia e Assistncia Social (este com
variadas denominaes) e a Legio Brasileira de Assistncia LBA. A Coordenao
de Educao Pr-Escolar do Ministrio da Educao s foi criada em 1975, numa
poca em que esse nvel educacional era visto por muitos como teraputica para
carncias sociais e culturais (KRAMER, 1982). Lidando sempre com poucos
recursos, tem ocupado modesta posio nos organogramas do Ministrio e das
Secretarias de Educao.
Da mesma forma que ocupa posio apendicular nas estruturas burocrticas
governamentais, as citaes da educao infantil na legislao tm sido bastante
restritas. Um marco significativo foi a Constituio Federal de 1988, que situou
como dever do Estado o atendimento em creche e pr-escola s crianas de zero
a seis anos (art. 208, IV). Ao mesmo tempo, reforando manifesta tendncia
descentralizao, a Carta Magna (art. 30, VI) atribuiu aos Municpios a tarefa de
oferecer a educao pr-escolar, em rara exceo ao seu silncio quanto
distribuio das competncias de prestar servios. Por outro lado, a Constituio,
atendendo, inclusive, s crticas de Pontes de Miranda (1972), elevou o ensino
fundamental a direito pblico subjetivo, exigvel do Poder Pblico pelo cidado.
Com isso, foi fixada uma prioridade clara em favor do ensino obrigatrio, ficando
a educao infantil como direito programtico. A criana de at seis anos apareceu
expressamente como sujeito de direitos. Anos depois, a Lei de Diretrizes e Bases,
Lei Darcy Ribeiro, inseriu-a na educao bsica e dedicou-lhe uma seo (arts. 21,
29, 30 e 31). Mais ainda, nas disposies transitrias, deu o prazo de trs anos, a
partir da sua publicao, para que as creches e pr-escolas se integrassem ao
respectivo sistema de ensino (art. 89). Com isso, outro marco foi fincado: a
100
prevalncia dos objetivos educacionais, em vez dos assistenciais. Embora o labirinto

de rgos governamentais no tenha sido totalmente superado, a LDB marcou
um posicionamento significativo na histria da educao.
Essas alteraes legislativas vieram refletir importantes mudanas que j se
efetuavam no panorama social e educacional. Com efeito, ainda que a grande
distncia da demanda, a educao infantil veio crescendo e tomando vulto, em
especial na chamada dcada perdida, quando a recesso econmica e o desemprego
levaram a mulher a incrementar sua participao no mercado de trabalho. Outros
fatores, como novos arranjos familiares e a prpria corroso da famlia pelas
pssimas condies econmicas e sociais do continente latino-americano
(KLIKSBERG, 2001), tm tambm impelido procura, seno ao clamor, pelo
cuidado e educao na primeira infncia.
A DESCENTRALIZAO E A PARTICIPAO COMUNITRIA

A partir do fim dos anos 70 e nos anos 80, quando as dificuldades
econmicas se acentuaram em sucesso ao chamado milagre econmico
brasileiro, dois fenmenos marcaram a expanso da educao infantil: o
incremento da matrcula municipal e o novo papel das organizaes no
governamentais (VIEIRA, 1986; CRAIDY, 1994; DEMO, 1994; GUSSO, 1994).
Paralelamente distenso e abertura polticas, as administraes municipais se
revelaram sensveis s reivindicaes populares, de tal modo que um estudo
considerou o aumento da matrcula da educao pr-escolar e a contribuio
dos municpios como fenmenos nacionais, talvez os maiores da dcada de 80
(BRASIL, 1989; INSTITUTO DE PLANEJAMENTO; UNICEF, 1990). Essa
ampliao do atendimento se fez de modo precrio, com a concentrao, pelas
redes municipais, do maior percentual de professores sem formao especfica.
Ainda assim, as grandes prioridades declaradas pelos estabelecimentos eram de
natureza pedaggica. J as creches tinham carter predominantemente
assistencial, embora toda a educao at seis anos recebesse modesto
financiamento, com poucos recursos e oramentos instveis. Como resultado,
a participao municipal nas matrculas da pr-escola tem aumentado
substancialmente, com retrao dos Estados e do setor particular, este pelo
menos at por volta de 1996 (Tabela 1).
101
TABELA 1
Educao Pr-Escolar:
Matrculapor Dependncia Administrativa segundo Perodos
Selecionados
Em porcentagem
Anos
1972
1982
1992
1996
2001
Federal
0,5
2
0,2
0,1
0
Estadual
39,7
26
24,9
17,8
6,6
Municipal Particular
17,8
42
31
41
48,1
26,7
58,3
23,8
68
25,4
Total
100 (461)
100 (1.867)
100 (3.795)
100 (4.270)
100 (4.819)
Fonte: MEC. 1972-1996 apud Amaral, 2000. 2001 Censo Escolar, Inep/MEC.
(1): nmeros absolutos em milhares.
Antes mesmo que a Constituio Federal de 1988 atribusse, portanto, aos

municpios a responsabilidade pela educao pr-escolar, foi essa instncia de
governo que se revelou mais responsiva s demandas populares, possivelmente
por estar mais perto e por conta da realizao de eleies diretas para o Executivo.
Como foi observado, a Constituio veio reforar uma tendncia j existente de
descentralizao. Por sua vez, o setor privado, longe de ser homogneo, inclui
no s os estabelecimentos pagos como os chamados comunitrios. Os primeiros
tm a freqncia relacionada diretamente renda, de tal modo que, em 1982,
segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostragem de Domiclios Pnad, a
demanda era supostamente igual matrcula, a partir da faixa de renda familiar
mensal de cinco salrios mnimos (FERRARI, 1988). J o setor comunitrio, estava,
em grande parte, relacionado a movimentos populares, que, por sua vez, estavam
ligados ao menos em parte, a mobilizaes polticas e feministas. Como o poder
pblico deixava um vcuo de atendimento e o bipartidarismo restringia a atrao
dos grupos polticos, estes se aproximaram das camadas populares em torno da
demanda por creches. No entanto, pelo menos no caso de Belo Horizonte (MG)
(FILGUEIRAS, 1994), apesar do levantamento de fundos comunitrios, o
movimento se ampliou graas s subvenes governamentais, criando a um
dilema: exigir uma poltica de creches gerida pelo Estado ou defender a
manuteno e o controle das mesmas pela populao.
No Municpio de So Paulo a demanda tambm era atendida, nos anos 80,
por meio das Organizaes No-Governamentais Ongs, ligadas emergncia
de movimentos sociais urbanos desde a dcada de 70. As verbas pblicas repassadas
102
eram de tal proporo que respondiam por mais da metade das creches da
cidade (CAMPOS, 1988). Com isso, se estabeleceu uma forma de terceirizao
pelo Estado em favor da sociedade civil, similar ao que ocorre na educao
especial (GOMES; AMARAL SOBRINHO, 1996). Esta modalidade de educao,
de elevado custo relativo, pesa nas finanas pblicas, sendo vantajoso deix-la
no todo, ou ao menos em parte, a cargo da sociedade, em compromissos
renovveis, dependendo da flutuao dos oramentos, eliminando a necessidade
de se contratar funcionrios pblicos ou adquirir mveis e imveis. uma
questo a discutir: se esta a melhor alternativa ou se representa o tratamento
pobre da pobreza (FILGUEIRAS, 1994), adiando a incluso dos setores mais
pobres na clientela das polticas pblicas (CAMPOS, 1988).
Ao fim dos anos 80, trs ministrios ofereciam subvenes para creches.
S a LBA, no projeto Casulo, em 1987, tinha 1.709.020 crianas atendidas, com
carter predominantemente assistencial. Entretanto, o valor per capita repassado
correspondia a apenas 20% do custo de manuteno de uma criana (CAMPOS;
ROSEMBERG; FERREIRA, 1995). Com isso, andando na corda bamba, as Ongs
faziam mltiplos convnios e ainda precisavam da contribuio em dinheiro
e/ou em servios das famlias.
De qualquer forma, a trancos e barrancos, como resultado dessa soma de
esforos, direta e indiretamente governamentais, pblicos e, ainda, ligados
prestao de servios mediante pagamento de mensalidade, as taxas de
atendimento tm crescido com relativa rapidez. De 1,8% de atendimento para
a faixa de zero a seis anos em 1970 passou a 5,9% em 1980 e a 9,2% em 1985
(FERRARI, 1988). Aparentemente nas Regies Metropolitanas cobertas pelas
Pnads, a escolarizao para as crianas de at quatro anos saltou de 2,3% em
1979 para 4,9 em 1986. Na faixa etria dos cinco e seis anos, os mesmos valores
foram de 14,1 e 27,1% (ROSEMBERG, 1989). Em 1991, segundo dados do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, os nmeros eram de
5,1% para o grupo etrio de zero a trs anos e de 32,2% de quatro a seis anos
(BARRETO, 1994). Relacionando os Censos Demogrfico (IBGE) e Escolares
(INEP/MEC) de 2000, a taxa bruta de escolaridade para as creches (isto ,
relacionando o total das crianas matriculadas, independente da idade,
populao da mesma faixa), era de 7,0%. A taxa lquida (crianas de at trs
anos em relao ao total do grupo etrio) era de 4,2%. Na pr-escola, a taxa
bruta (para quatro a seis anos) j atingia 43,7% e a taxa lquida, 37,9%.
103
A DISTRIBUIO DE RESPONSABILIDADES
Se a educao pr-escolar tem cunho mais claramente educacional, a creche,
embora tambm assuma esse carter, envolve necessariamente outros cuidados, de
alimentao e sade, que requerem a integrao de diferentes rgos pblicos e
fontes de financiamento. Aqui est uma das maiores debilidades das polticas sociais
no Brasil: a compartimentao. Com efeito, os programas para a criana de at seis
anos continuam fragmentados (BARRETO; ALMEIDA; COELHO, 2003). Apesar
de, na dcada de 90, o governo federal ter-se concentrado nas funes de coordenao
mais que nos de execuo (CASTRO, 1998; CHAGAS; SILVA; CORBUCCI, 2001),
com a extino de ministrios e rgos como a LBA, de 1999 a 2002 o Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social teve a mdia de 1,5 milho de beneficirios no
Programa de Ateno Criana, com atendimento em creches e pr-escolas. A
Secretaria de Assistncia Social repassava para creches do setor privado sem fins
lucrativos, R$ 8,51 mensais por criana, para quatro horas dirias e R$ 17,02 para
tempo integral (cerca de oito horas). O Ministrio da Educao, por sua vez, prestava
assistncia s pr-escolas de municpios com ndice de Desenvolvimento Humano
IDH menor que 0,005, para aquisio de material didtico-pedaggico. O valor
correspondia a cerca de R$ 15 milhes anuais. O MEC tambm oferecia apoio
tcnico e financeiro aos municpios para a formao continuada de professores. As
pr-escolas pblicas e filantrpicas eram contempladas pelo Programa Nacional de
Alimentao Escolar base de R$ 0,06 por dia letivo, por criana, ou seja, menos da
metade do destinado aos alunos do ensino pblico fundamental (R$ 0,13), o que
supunha complementao de outras fontes. Esse repasse totalizava
aproximadamente R$ 45 milhes anuais (BARRETO; ALMEIDA; COELHO, 2003;
BRASIL, 2003). Em 2003 o valor da merenda da pr-escola equiparou-se ao do ensino
fundamental, enquanto o MEC passou a transferir R$ 0,18 por criana/dia s
creches pblicas e filantrpicas, atendendo a 881 mil alunos. Todavia, com base nos
balanos, foi constatado que, enquanto os recursos eram aplicados integralmente
na educao pr-escolar de carter pblico e universal, em 1995, o MEC gastou 80%
desse montante com dependentes de servidores pblicos, proporo reduzida para
78 e 65 %, respectivamente, em 1996 e 1997 (CHAGAS; SILVA; CORBUCCI, 2001).
A EDUCAO INFANTIL E O FUNDEF
Supondo-se que a mesma fragmentao da rea social se verifique ao nvel
de numerosos Estados e Municpios (SOUSA, 2000), cabe verificar como se
104
distribuem as responsabilidades entre os nveis de governo. A Constituio e a

LDB atribuem a educao infantil responsabilidade dos Municpios, que, por
sua vez, devem aplicar pelo menos 25% da receita de impostos na manuteno e
desenvolvimento do ensino. Dessa parte, 15% so subvinculados ao ensino
fundamental regular por meio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef dedicando-se, em
princpio, 10% educao infantil e ao ensino fundamental por meio da educao
de jovens e adultos.
Essa atribuio da educao infantil aos governos locais situa este nvel
educacional precisamente no elo mais fraco da corrente federativa. Se a gesto
descentralizada e os servios esto mais perto do cidado, por outro lado, no
municpio que se encontram as maiores dificuldades de ordem tcnica,
oramentao e gesto. Pesquisa junto a dirigentes municipais de educao
assinalou que a transferncia de encargos para os municpios um processo em
construo, com ambigidades e falta de identidade. Foi constatado o despreparo
das estruturas organizacionais em geral, de tal modo que, para subsistirem, os
governos locais muitas vezes reforam elementos constitutivos do atraso social,
como o assistencialismo, o clientelismo e o fisiologismo. Quanto aos dirigentes,
poca ocupados em colocar o Fundef em prtica, no se manifestaram sobre a
educao infantil, embora tivessem destacado como eixos da sua gesto, entre
outros, a melhoria da qualidade do ensino e a autonomia pedaggica das escolas
(WAISELFISZ; SILVA, 2000). Por outro lado, uma pesquisa sobre municpios do
Nordeste e do Sul verificou que, com freqncia, os processos decisrios relativos
ao financiamento da educao escapavam s secretarias municipais do setor
(GOMES, 1992). Entretanto, a situao pode ter mudado, a partir da implantao
do Fundef, no sentido de ampliar a capacidade decisria dos rgos municipais
de educao.
De qualquer modo, o Fundef erigiu como prioridade o ensino fundamental
regular, estabelecendo atraentes incentivos municipalizao. Portanto, a
educao de jovens e adultos, no nvel fundamental, fora do Fundo, tambm
passou a competir com a educao infantil pelos citados 10% restantes daqueles
recursos vinculados receita de impostos.
A Tabela 2 caracteriza as variaes de matrcula da educao infantil a partir
da implantao do Fundef, em 1997 (parcial) e 1998 (plena). Como decorrncia
da apontada expanso dos anos 80, a dependncia municipal predominava na
matrcula em creches no ano de 1997, deixando rede particular (lucrativa, apenas
em parte) cerca de um tero da demanda. Em 1998, os estados procuraram
105
compensar as perdas de receita acarretadas pelo Fundef, deixando o terreno da

educao infantil. Com isso, a participao proporcional dos municpios foi
recuando, ao passo que a dependncia privada foi aumentando o seu quinho.
Na educao pr-escolar, os Estados foram ainda mais drsticos nos seus cortes, o
que foi compensado pelas instncias municipal e particular. No entanto, apesar
da reao dos municpios, a participao do setor pblico recuou em relao ao
particular, o que significa, provavelmente, que a demanda no est sendo atendida
pela instncia governamental.
TABELA 2
Matrcula em Creches e Pr-Escolas segundo
Dependncia Administrativa
Brasil 1997-2003
Em porcentagem
Anos
Federal
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
0,1
0
0,1
0,1
0,1
0
0,1
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
0
0
0
0
0
0
0
0
Estadual Municipal Particular
CRECHES
4,7
62,3
32,9
3
64,6
32,4
2
62,8
35,1
1,8
61,7
36,4
1,7
60,7
37,5
1,6
60,6
37,8
1,5
60,5
37,9
PR-ESCOLAS
17,8
58,3
23,9
14,1
62,8
23,2
9,6
66,3
24,1
9
66,1
24,9
7,6
62,7
24,7
6,6
68
25,4
6,1
68,4
25,5
5,9
68,6
25,5
Total
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Fonte: MEC/Inep/SEEC. Censo de 2003: resultados preliminares.
Considerando a controvrsia presente na literatura (GUIMARES; PINTO,

2001; Banco Mundial, 2003) sobre a adequao, em princpio, do mnimo de 10%
da receita de impostos para a educao infantil e outras finalidades, pelo menos
dois argumentos precisam ser considerados. Em primeiro lugar, os aumentos
106
salariais dos professores da educao infantil, aps a implantao do Fundef,

foram idnticos aos dos professores do ensino fundamental, motivados inclusive
por princpios legais, como o da isonomia (BANCO MUNDIAL, 2003). Em
segundo lugar, os municpios procuraram preencher o vazio deixado pelos Estados,
conforme mostra a Tabela 3. Para isso devem ter contribudo as demandas
populares. Ainda assim, a dependncia municipal e o Poder Pblico como um
todo perderam espao para o setor privado nas creches, embora os municpios
tenham aumentado continuamente a sua participao na educao pr-escolar,
com exceo de um perodo de recrudescimento em 1998. O espao deixado pelos
estados foi preenchido pelas instncias municipal e com ligeiro predomnio,
particular. Desse modo, a matrcula da pr-escola voltou a crescer em 1999, ainda
que, apenas em 2000 tenha conseguido superar o nmero de 1997, anterior ao
Fundef.
Conforme os dados da Tabela 3, quanto s creches os estados foram
reduzindo gradativamente sua participao com a implantao do Fundef.
Entretanto, o maior crescimento ficou com a iniciativa privada. De modo geral,
o aumento foi mais rpido, tendo em vista, sobretudo, os modestos valores iniciais
da matrcula em creches na srie histrica elaborada. No campo da educao prescolar os estados tambm se retraram cada vez mais, enquanto os municpios
mantiveram a ascenso, aumentando suas matrculas, em nmeros absolutos,
em proporo superior ao recuo dos Estados. Todavia, a iniciativa particular
cresceu a um ritmo pouco mais elevado que a dependncia municipal.
A Tabela 3 merece uma palavra de precauo quanto ao aparente crescimento
da matrcula na educao infantil, caso da variao positiva de 117,9% nas creches
entre 1999 e 1998. Obviamente tais estabelecimentos no brotaram como
cogumelos em todo o Pas. Ao contrrio da pr-escola, cujos dados eram
anteriormente coletados pelo sistema estatstico, as creches passaram a ser
computadas aps a LDB, isto , no Censo de 1997. Em princpio foram coletados
os dados de estabelecimentos que ofereciam servios de creche, mas no
exclusivamente. Posteriormente foi realizado um esforo considervel de
aperfeioamento dos cadastros, inclusive com o Censo da Educao Infantil (2000),
o que levou a um aumento aparente de matrculas. Portanto, o crescimento da
educao infantil reflete, em parte, o incremento da demanda, mas tambm a
descoberta de estabelecimentos que j existiam, especialmente nas dependncias
municipal e particular, inclusive carter comunitrio.
Alm das crescentes responsabilidades no campo da educao infantil, os
municpios arcam com a redistribuio das matrculas do ensino fundamental
pela educao de jovens e adultos, como seu financiamento est legalmente fora do
107
Fundef, isto , cabe quele mnimo de 10% da receita de impostos, concorre

diretamente com a educao infantil. Em 1997 os municpios eram responsveis
por 26,2% das matrculas dessa modalidade, os estados por 65,9% e a dependncia
particular por 7,8%. Seis anos depois, embora a participao municipal no todo
seja pouco menor que na educao infantil, fica claro que os estados tambm esto
transferindo as suas responsabilidades, nos termos da Constituio e da Lei. Em
2003 as propores das dependncias estadual, municipal e particular eram,
respectivamente, de 39,4, 57 e 3,5%. Ou seja, os municpios passaram a atender
maior proporo de alunos, enquanto a iniciativa privada encolhia na oferta de
uma modalidade de educao dirigida, em grande parte, para camadas de baixa
renda. O ritmo de crescimento foi, todavia, expressivo: as matrculas no ensino
fundamental pela educao de jovens e adultos cresceram 42,1% entre 1997 e 2003;
as matrculas na instncia estadual diminuram 16,4%; na dependncia municipal
aumentaram 216,4% e no mbito particular foram reduzidas 53,3%.
Uma pesquisa abordou os impactos da implantao do Fundef numa
amostra de sete municpios paulistas (BASSI, 2001), entre os que contam com
melhores condies financeiras e institucionais para conduzir polticas pblicas.
Como o estado se dedicava amplamente ao ensino fundamental regular, era de
esperar que o aprisionamento dos recursos subvinculados viesse prejudicar a
expanso e a manuteno dos outros programas oferecidos. Com efeito, foi
constatada a conteno das matrculas de educao infantil no ano da
implantao do Fundo, mas as do ensino fundamental pela educao de jovens e
adultos continuaram a crescer. O gasto por aluno na educao infantil recuou
fortemente em dois municpios e a despesa com transporte e alimentao escolar
se reduziu na amostra, enquanto investimentos em programas no educacionais
tiveram que ser cortados em trs municpios. A educao infantil foi relegada a
posio secundria, porm no se confirmou a hiptese de que a prioridade ao
ensino fundamental redundaria em dificuldades oramentrias onde a pr-escola
se aproximava da universalizao da oferta. Igualmente foi rejeitada a hiptese
de que os municpios com alto grau de dependncia das transferncias
governamentais seriam os mais afetados.
Por outro lado, Aguiar e colaboradores (2000) constataram, numa amostra de
municpios do Cear, a aguda competio de recursos entre a educao infantil e o
ensino fundamental, sobretudo na rea da educao de jovens e adultos. Como
resultado, apesar de despenderem em mdia 34,8% da receita lquida de impostos na
manuteno e desenvolvimento do ensino, s 4% eram dedicados educao infantil,
apesar da complementao federal do Fundef. Se fossem gastos os 10% e acrescentada
modesta contribuio estadual da ordem de 14,1% dessa receita, a capacidade de
atendimento dobraria e o custo criana/ano poderia elevar-se para R$ 333.
108
Conclui-se, portanto, que os municpios tiveram capacidade de reao, o

que, porm, no significa que possam atingir as metas do Plano Nacional de
Educao, como se ver depois. Seu flego demonstrou ser forte, se bem que
curto: seu quinho, em 1997, estava em torno de 217 mil o nmero de matrculas
em creches e 2,7 milhes em pr-escolas, contra 12,4 milhes no ensino
fundamental; em 2003, 748 mil, 3,5 milhes e 17,9 milhes, respectivamente. No
entanto, a cobertura da educao infantil muito menor proporcionalmente ao
ensino fundamental. Neste se aproxima dos 100%, a cobertura lquida at seis
anos era de 23,1% em 2000.
Outro ponto interessante para reflexo e estudos que o exame dos Censos
Escolares de 2002 e 2003 demonstra que a educao infantil no Pas teve um
aumento de 267.243 matrculas, ao passo que o ensino fundamental teve uma
reduo de 430.856. Um recuo lquido, portanto, de 163.613 alunos. Contudo, a
matrcula municipal total cresceu 2,3%, em virtude de responsabilidades assumidas
na prpria educao infantil, na educao especial, no ensino fundamental regular
e educao de jovens e adultos.
TABELA 3
Matrcula em Creches e Pr-Escolas por
Dependncia Administrativa e Variaes Percentuais Anuais
Brasil 1997-2003
Anos
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Dependncias Administrativas
Estadual
Municipal
Particular
N
%
N
%
N
%
CRECHES
16.349
216.664
114.612
11.585
-29,1
246.676
+13,9
123.356
+7,6
16.593
+43,2
522.703 +111,9 292.174 +136,9
16.373
-1,3
565.370
+8,2
334.626
+14,5
18.292
+11,7
663.508
+17,4
410.661
+22,7
17.955
-1,8
698.643
+5,3
435.204
+6,0
18.589
+3,5
748.325
+7,1
469.229
+7,8
PR-ESCOLAS
606.858
2.695.893
987.432
396.361
-34,7 2.725.755
+1,1
987.624
0,0
379.802
-4,2
2.799.420
+2,7 1.054.831 +6,8
335.682
-11,6 2.995.244
+7,0 1.089.159 +3,3
317.861
-5,3
3.275.406
+9,4 1.223.907 +12,4
302.234
-4,9
3.402.909
+3,9 1.270.953 +3,8
303.261
+0,3 3.538.060
+4,0 1.317.679 +3,7
Total
N
348.012
381.804
+9,7
831.978 +117,9
916.864
+10,2
1.093.347 +19,2
1.152.511 +5,4
1.236.814 +7,3
4.292.208
4.111.120
4.235.278
4.421.332
4.818.803
4.977.847
5.160.787
-4,2
+3,0
+4,4
+9,0
+3,3
+3,7
Fonte: MEC/Inep/SEEC. Censo de 2003: resultados preliminares.

(1) Variaes anuais em porcentagem
109
OS GASTOS POR NVEL DE GOVERNO

E O IMPACTO DO PLANO NACIONAL DE EDUCAO PNE
No que se refere distribuio dos gastos pblicos por nvel de governo,
estudos do IPEA indicaram que, em 1995, 24,9% ficaram a cargo da Unio; 47,7%
sob responsabilidade dos Estados e os Municpios responderam por 27,4%
(CASTRO, 1998). Estes percentuais se aproximam da capacidade estimada de
financiamento pblico, que, incluindo fontes protegidas e flexveis, foi de 24,4,
46,1 e 29,5%, respectivamente, para Unio, estados e municpios (CASTRO;
SADECK, 2003). Isso significa, em outros termos, que, para uma receita de impostos
em parte descentralizada, a execuo da educao , proporcionalmente, tambm
descentralizada. Na educao infantil a participao da Unio, dos Estados e dos
Municpios foi, respectivamente, de 2, 23 e 75%. Conforme a legislao, a educao
infantil est a cargo da esfera municipal e, com efeito, a esta coube a maior parte
do nus. A questo, entretanto, a profunda assimetria da distribuio regional
dos recursos, em que o Estado de So Paulo realizou 92% dos gastos da Regio
Sudeste e 75% do Brasil (WORLD BANK, 2001). Apesar das marcantes disparidades
inter e intra-regionais, os governos federal e estaduais, sobretudo o primeiro, no
chegaram a cumprir efetivamente o seu papel redistributivo, haja vista a sua
pequena participao.
Embora sem os dados ano a ano, interessante notar as diferenas entre o
gasto pblico com educao, por governo de origem e de realizao da despesa. Em
1996 no programa oramentrio Educao da Criana de Zero a Seis Anos, o
governo federal aparentemente transferiu 13,1% dos seus recursos e os estados, 3%.
Enquanto isso, os municpios, como receptores, tiveram uma execuo superior em
127,2% aos seus recursos de origem. Sem considerar que os problemas de
redistributividade e correo das disparidades regionais estejam solucionados no
ensino fundamental, interessante cotejar os dados acima com os do programa
Ensino Fundamental: a Unio transferiu 70,8% dos seus recursos, os estados tiveram
uma execuo superior em 127,2% aos seus recursos de origem e os municpios,
100,2% (dados calculados a partir de BIASOTO; SEMEGHINI, 1999). Fica claro,
pelo volume de transferncias, que: 1) no ensino fundamental a Unio promoveu
maior distribuio de recursos, supostamente para corrigir distores, o que no
ocorreu na educao infantil; 2) tambm no ensino fundamental, naquele exerccio,
os estados assumiram maior responsabilidade que os municpios. A esse perfil
certamente deve-se atribuir a distribuio do salrio-educao aos estados, a quem
cabe a iniciativa de aprovar lei estabelecendo critrios para partilha com os
municpios, o que, com freqncia, no tem acontecido.
110
Fica, portanto, evidente que o papel dos municpios se vem ampliando, no

s com a expanso do ensino fundamental regular e educao de jovens e adultos,
como tambm da educao infantil. O ensino obrigatrio conta com um processo
corretivo de financiamento, o Fundef, pelo qual a cada aluno corresponde certo
valor. O mesmo no ocorre com a educao infantil, embora a demanda
certamente continue intensa e crescente. Ela se reflete no Plano Nacional de
Educao, que estabeleceu as seguintes metas de ampliao da cobertura por grupo
etrio: 1) em cinco anos, 30% da populao de at trs anos e 60% da populao
de quatro a seis anos; 2) em dez anos, 50% das crianas de at trs anos e 80% das
de quatro e cinco anos. Eis aqui como a corda arrebenta pelo lado mais fraco: os
municpios em 2000, tinham a menor capacidade de financiamento pblico para
a educao, e, alm disso, o ensino fundamental est protegido pela subvinculao,
ao contrrio da educao infantil.
At aqui, portanto, os municpios, segundo as suas competncias constitucionais
e legais, tm financiado a maior parte da educao infantil. Chegaram mesmo a
reverter a tendncia ao decrscimo provocada pela implantao do Fundef, que
levou os estados a perderem cerca de R$ 2 bilhes para a esfera municipal e, portanto,
a transferirem para os municpios encargos da educao infantil. Pode-se afirmar
ainda que a meta da matrcula na educao pr-escolar do Plano Nacional de
Educao PNE para 2006 est perto de ser cumprida. A matrcula facultativa no
ensino fundamental aos seis anos tem-se expandido em grande parte pelo incentivo
financeiro do Fundef: quanto mais crianas na escola fundamental, maiores as
verbas transferidas. Todavia, analistas indicam que o cumprimento das metas do
PNE esbarra na limitada capacidade financeira municipal. O Fundef veio constituir
o meio financeiro de concretizar o direito pblico subjetivo a que a Constituio
elevou o ensino fundamental. Com efeito, se tudo prioritrio, nada prioritrio.
Ocorre, porm, que o quadro atual diferente, com a universalizao do ensino
compulsrio prestes a ser atingida, ao lado de demandas crescentes de educao e
cuidado para a primeira infncia. A corda, portanto, arrebenta mesmo do lado
mais fraco: no conjunto dos nveis e modalidades de ensino e educao, a esfera
infantil tem fraco poder de barganha e cede o passo, tradicionalmente, ao nvel
fundamental e outros. Afinal, trata-se predominantemente de crianas pequenas
de baixa renda, e o grau de prestgio de um nvel educacional costuma ser
contaminado pelo status dos seus beneficirios. Na corrente tributria o elo mais
fraco o municpio. Unem-se ento, duas vertentes de vulnerabilidade: o municpio
e a educao infantil.
Segundo Guimares e Pinto (2001) as metas definidas pelo PNE, considerados
os recursos disponveis e a universalizao na faixa etria dos seis anos no ensino
111
fundamental, alm de 20% da matrcula na rede particular, o valor disponvel

por criana/ano na educao infantil seria de R$ 407 para o Brasil, com o mnimo
de R$ 178 para o Nordeste (valores nominais de 1998). Em dez anos esse valor
seria insuficiente e ainda mais precrio: pelas limitaes municipais, aqueles valores
cairiam, respectivamente, para R$ 349 e R$ 156. Essa reduo se deveria ao esforo
de aumentar a matrcula na rede municipal em 150% em relao a 1998, para
atender s metas qinqenais do PNE. As metas decenais projetam crescimento
de 267 % nas matrculas.
Barreto e Castro (2003), com base no financiamento pblico mnimo para a
educao, estabeleceram um cenrio conservador, em que o gasto per capita de
2006 seria o mesmo de 2000, isto , a qualidade estaria congelada ao nvel daquele
ano, renunciando aos objetivos e metas de melhoria do PNE. Nesse caso, os
municpios teriam que passar os gastos em educao infantil de R$ 3,27 milhes em
2000 para R$ 5,24 em 2006 e para R$ 7,74 milhes em 2011, ou seja, 139% dos
recursos iniciais. Isso representaria, respectivamente, 9,8 e 14,4% da receita municipal
de impostos, aps transferncias, se considerados os dados do ano 2000 (CASTRO;
SADECK, 2003). A distribuio dos gastos tambm mudaria: enquanto no ano da
pesquisa os recursos para creches representavam 13% do total e a pr-escola, 86%,
em 2011 os ndices passariam a 59% e 39%, respectivamente. Um maior esforo
financeiro, portanto, precisar ser feito com um nvel educacional de elevados custos
relativos, mais altos que os da pr-escola. Ademais, os municpios tm seus
compromissos constitucionais com o ensino fundamental na educao de jovens e
adultos, que no pode ser coberto pelo Fundef.
No segundo cenrio, as disparidades regionais seriam mitigadas, isto , o
gasto per capita mdio seria considerado o valor mnimo. Nesse caso os gastos
em educao infantil implicariam R$ 890 milhes a mais em 2006 e R$ 1,3 milhes
em 2011, o que significaria 17% a mais de recursos ao fim do decnio. Esses
incrementos supem que os estados manteriam a sua participao nos gastos, o
que pouco provvel na prtica. Tal esforo financeiro tende a ser maior que a
capacidade dos municpios. Considerando as receitas de 2000, esses valores
representariam, respectivamente, 10,3 e 15,2%. Eis aqui um srio obstculo que
limita a expanso e a qualidade da educao infantil. E o maior problema a
dependncia entre eles: em alguns municpios a receita de impostos poderia
eventualmente bastar, ao passo que em outros as carncias seriam muito grandes.
Ou seja, se aqui se trata de mdias, so amplas as variaes em torno delas.
A distribuio de recursos por nvel de governo, segundo os ltimos dados
publicados sobre a despesa educacional pblica, aparece na Tabela 4. A educao
infantil recebe o menor quinho, ou menos de um dcimo da despesa educacional
112
pblica, seguido, em ordem crescente, pelo ensino mdio e pelo ensino

fundamental. Por seu lado, o governo federal contribui com a menor parcela da
despesa, seguido pelos municpios e pelos estados, responsveis por cerca de metade
do total. Comparados os dados com os de 1995, em quatro anos diminuiu a
participao percentual da Unio e dos Estados e aumentou a dos Municpios.
No entanto, a dinmica do crescimento das responsabilidades inviabilizar seu
cumprimento na esfera municipal. Como a Constituio Federal preocupou-se
em discriminar minuciosamente a receita tributria, mas no todas as
responsabilidades de cada nvel de governo, com os respectivos custos, no de
surpreender que se chegue a este resultado. O PNE, ao que parece, cuidou de
estabelecer objetivos e metas, mas no chegou a projetar os cenrios financeiros
futuros. Pior ainda, como existem grandes disparidades intermunicipais e estaduais,
faltam mecanismos concretos para garantir a supletividade sucessiva de outras
esferas governamentais, quando uma no pode cumprir a sua misso ou quando
as desigualdades dos servios so intolerveis pelos prprios princpios
constitucionais de igualdade entre os cidados. Isso no significa que falte o
instituto jurdico correspondente, isto , o regime de colaborao na organizao
dos sistemas de ensino (C.F., art. 211, caput). Todavia, este instituto jamais foi
regulamentado, da mesma forma que nunca foi aprovada a lei complementar
prevista para dividir os encargos de cada nvel governamental. Com isso, estabelecese a irracionalidade administrativa e financeira que abre caminho tanto
conservao ou agravamento das disparidades sociais e espaciais, como s mltiplas
negociaes polticas. O volume de recursos incapaz de suprir as referidas
desigualdades.
TABELA 4
Despesa Educacional Pblica por Nvel Educacional segundo
Brasil 1999
Em porcentagem
Nvel Educacional
Dependncia Educao
Ensino
Ensino
Educao
Administrativa Infantil Fundamental Mdio
Superior
Federal
...
2
0,6
14
Estadual
0,8
27
9,8
6,9
Municipal
8,5
29,4
0,6
0,4
Total
9,3
58,4
11
21,3
TOTAL
16,6
44,5
38,9
100
Fonte: Almeida (2001).

113
A Tabela 5 focaliza outra dimenso da problemtica, isto , a diferena de despesa

mdia do Poder Pblico por aluno entre nveis educacionais e esferas de governo.
Considerando a mdia nacional como R$ 879 em valores nominais, em 1999,
aparecem dois fatos dignos de nota: 1) a reconhecida predominncia de investimentos
no ensino superior, ao contrrio de outros pases, sendo de 19 vezes a diferena entre
a educao superior federal e o ensino fundamental estadual e de quase 14 vezes entre
a educao superior estadual e o mesmo ensino fundamental; 2) o maior valor da
despesa unitria na educao infantil, sobretudo dos municpios (maiores responsveis
pela oferta de creches) em face do ensino fundamental. Esta diferena um tema a
investigar, j que salrios docentes, relao crianas/professor, instalaes e outros
fatores no parecem justific-la. Uma pista seria o pequeno porte dos estabelecimentos,
o que apontaria para a economia de escala (GOMES, 2004). Portanto, na distribuio
de recursos educacionais pblicos questes de eqidade favorecem a educao infantil
e aconselham a diminuir o hiato entre os nveis educacionais. Parece que a
descentralizao das matrculas na educao infantil e no ensino fundamental no
se tornou uma medida de barateamento, j que as despesas unitrias municipais so
mais altas que as estaduais. Se isso representa melhor qualidade, outro tema. De
qualquer modo, fundamental que se analisem as questes que elevam a despesa por
criana da educao infantil, por constituir srio bice sua expanso e
aperfeioamento.
TABELA 5
Gasto Pblico Mdio por Aluno em Cada Nvel Educacional,
segundo Dependncia Administrativa
Brasil 1999
Dependncia
Educao infantil:
Estadual
Municipal
Ensino fundamental:
Estadual
Municipal
Ensino mdio:
Federal
Estadual
Educao superior:
Federal
Estadual
Fonte: Almeida (2001).
(1) Mdia Nacional Geral = 100
114
Nvel Educacional
83
108
71
82
255
69
1.364
975
CONCLUSES
A problemtica aqui focalizada resulta em grande parte de lacunas da
legislao que deve nortear as polticas pblicas, por meio das tendncias de:
1. estabelecer insumos especificamente, sob a forma de recursos, sem definir
as competncias de cada nvel de governo. o caso da lei complementar
que nunca foi aprovada, que deveria discriminar as incumbncias de cada
nvel de governo de modo to especfico quanto foram distribudas as
receitas pblicas;
2. preocupar-se mais com os insumos do que com os resultados, isto , ser
especfica nos percentuais de impostos a serem transferidos aos nveis
governamentais e vinculados educao, e, ao mesmo tempo, ser vaga
quanto ao padro de qualidade;
3. fixar obrigaes sem recursos compatveis. o caso de optar pela
descentralizao da educao infantil em favor dos municpios e
estabelecer metas decenais sem verificar se os recursos sero suficientes;
4. manter uma viso de governo, circunscrita a cada uma das suas esferas e
ao curto prazo, em vez de adotar uma viso de Estado, indispensvel
para contemplar as necessidades nacionais presentes e futuras;
5. em decorrncia de tal perspectiva, manter na Constituio, sem
regulamentar e, portanto, como princpio vago, o regime de colaborao,
que, por meio da solidariedade e supletividade das esferas de governo,
poderia assegurar acesso, qualidade e eqidade educao.
O Quadro 1 aponta alguns problemas selecionados, fazendo lembrar que a
gesto e o financiamento andam de mos dadas. O primeiro deles a insuficincia
da capacidade de financiamento municipal. Para esse mal, a Constituio prov o
citado remdio do regime de colaborao intergovernamental na organizao dos
sistemas de ensino e o papel redistributivo e supletivo da Unio: [...] de forma a
garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade
do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municpios (C.F., art. 211, 1, na forma da Emenda Constitucional n 14/
96). Todavia, embora a literatura assinale que a Unio , relativamente, o nvel de
governo que se encontra em situao mais confortvel, em termos tributrios, seria
desejvel que cumprisse mais efetivamente essa misso. Para isso contribui o elevado
gasto com a educao superior, que se encontra dentro de casa e tem historicamente
rivalizado, de modo bem sucedido, com a colaborao a outras esferas
governamentais. Por sua vez, os Estados, apesar do seu quinho na receita tributria,
115
se sentem sobrecarregados, inclusive com a expanso acelerada do ensino mdio e

da educao superior, alm de manterem parte do ensino fundamental, de jovens
e adultos, especial e da prpria educao infantil.
A falta do regime de colaborao torna mais sria a questo do progressivo
aumento de recursos, ante a demanda popular, sobretudo numa instituio, a
creche, de custos unitrios mais elevados. Por envolver significativa participao
de gastos que, segundo a Lei de Diretrizes e Bases, no se enquadram na
manuteno e desenvolvimento do ensino, deve ser financiada por uma espcie
de oramento social, onde entrariam recursos educacionais e de outras reas
sociais. No entanto, a tradio brasileira, a ser superada, a de compartimentar
as polticas sociais, com perda de eficincia e efetividade. Novamente aqui a viso
burocrtica tradicional dificulta o entrosamento em cada nvel de governo, com
ambigidade de funes e dificuldade de integrar recursos. O fato de a educao
infantil ter privilegiado o seu carter pedaggico, em vez da simples guarda de
crianas, e passar a integrar a educao bsica, no significa que ela no tenha
funes sociais que implicam despesas no tipificadas como de manuteno e
desenvolvimento. Ela deve integrar o sistema de ensino, ter uma gesto coerente
e contar com a integrao de recursos correspondentes, do oramento social.
Para isso, dos pontos de vista da gesto e do financiamento, preciso ter a
perspectiva de poltica social.
A educao infantil constitui poderoso instrumento de combate pobreza,
desde que tenha qualidade. A mera guarda de crianas minora, disfara, ajuda,
mas no combate a pobreza. Para isso h vrias alternativas, como o cumprimento
da Constituio (padro mnimo de qualidade) e do Plano Nacional de
Educao (entre as normas, a adoo de padres mnimos de infra-estrutura,
no estatudos at hoje, embora o prazo legal tenha expirado em janeiro de
2002). A focalizao na populao de baixa renda, quando se administram recursos
escassos, e a discriminao positiva so outras alternativas.
Por sua vez, as disparidades regionais podem ser combatidas por meio de
um fundo para a educao bsica. Este, porm, no pode dividir o escasso bolo
entre os numerosos convidados, mas precisa conter mecanismos efetivos de
equalizao, isto , cumpre reduzir gradualmente no s as desigualdades intraestaduais, mas tambm as interestaduais. Afinal, em seguida s dificuldades de
entrosamento intergovernamental, h aquelas pertinentes esfera
intragovernamental. Em face da trajetria histrica apresentada, conforme o
governo estadual ou municipal, h interferncia de vrias secretarias e rgos
pblicos na educao infantil: educao, servio ou ao social, sade e outros.
116
Embora faltem dados empricos sobre as configuraes e propores deste

problema, a LDB clara e constitui um divisor de guas: creches e pr-escolas tm
carter educacional e no meramente assistencial , devendo estar vinculadas
ao sistema de ensino. J decorrido o prazo fixado para tal vinculao, no h
dvida de que a liderana cabe aos rgos de educao.
QUADRO 1
Educao Infantil
Principais Problemas e Solues
Principais
Problemas
Solues
Selecionadas
Alguns
Obstculos
Insuficincia da
capacidade de
financiamento
municipal a mdio e
longo prazos
Regime de colaborao
Fundo comum para a
educao bsica
Regime de colaborao
jamais regulamentado
A Unio precisa exercer
ao redistributiva e tem o
encargo da educao
superior
Estados se sentem
sobrecarregados
Disparidades sociais no
atendimento, em termos
quantitativos e
qualitativos
Adoo de padres
mnimos de qualidade
Focalizao na populao
de baixa renda
Discriminao positiva
Baixo poder de barganha

das camadas de baixa renda
Limitaes financeiras
Disparidades regionais
no atendimento, em
termos quantitativos e
qualitativos
Regime de colaborao
Fundo comum para
educao bsica, com
mecanismos efetivos de
correo das disparidades
interestaduais e
intermunicipais.
Limitaes polticas e
financeiras dos governos
para transferncias, apesar
do respaldo constitucional
Indefinio quanto
responsabilidade
intragovernamental pela
educao infantil. Falta
de entrosamento entre
rgos responsveis.
Vinculao formal e real ao

sistema de ensino. Viso de
poltica social para
entrosamento de aes e
recursos.
Compartimentao da
burocracia. Interesses
divergentes oriundos da
poltica local.
117
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120
PERFIL DA EDUCAO INFANTIL NO BRASIL:

INDICADORES DE ACESSO E CONDIES
DE OFERTA
Jos Marcelino de Rezende Pinto1
INTRODUO
O direito educao infantil foi incorporado tardiamente na legislao
brasileira, constituindo-se como um marco na rea o inciso IV do art. 208 da
Constituio Federal, o qual determina que o dever do Estado com a educao
ser efetivado mediante a garantia de: [...] IV- atendimento em creche e pr-escola
a crianas de zero a seis anos de idade. Portanto, a partir de 1988, a educao
infantil passa a ser um direito dos pais e um dever do Estado, podendo os primeiros
demand-lo judicialmente para garantir o cumprimento do que estatui a Lei
Maior.
O segundo elemento importante da inovao constitucional que a faixa
etria de zero a trs anos, que historicamente esteve sob a responsabilidade da
assistncia social, foi incorporada rea de educao, devendo adotar, portanto,
os princpios que norteiam o ensino no pas, definidos na Constituio Federal,
em seu art. 206. Destacam-se, entre eles, a igualdade de condies de acesso e
permanncia na escola, a valorizao dos profissionais do ensino, a gesto
democrtica e a garantia de padro de qualidade. Outra conseqncia importante
da consolidao da educao infantil como primeira etapa da Educao Bsica
(art. 29 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional Lei 9394/96) diz
respeito s instituies privadas que atendem faixa etria de zero a seis anos.
Como estabelece o art. 209 da Constituio Federal, essas devem cumprir as
normas gerais da educao nacional e, para funcionar, dependem de autorizao
e avaliao de qualidade por parte do poder pblico.
No obstante a Constituio ter sido aprovada em 1988 e a LDB em 1996,
muito pouco se conhece sobre o perfil da educao infantil no Brasil, em especial
1
Docente da Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras da Universidade de So Paulo USP de Ribeiro

Preto. Email: jmrpinto@ffclrp.usp.br
121
na faixa de zero a trs anos (creches). Isso porque os rgos responsveis pelas
estatsticas oficiais, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio
Teixeira (Inep) e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) ainda
esto adaptando seus instrumentos de coleta para esse novo setor. Alm disso,
um nmero significativo de instituies da esfera privada (particulares ou
filantrpicas) funciona ainda sem qualquer registro nos sistemas de ensino. Boa
parte desses sistemas, inclusive, no estruturou ainda a superviso da educao
infantil, especialmente nos municpios, responsveis pela fiscalizao desses
estabelecimentos.
Urge, portanto, a realizao de um levantamento do conjunto de indicadores
e estatsticas disponveis que possam trazer informaes relevantes sobre acesso e
qualidade da educao infantil, bem como sobre a qualificao dos profissionais
que nela atuam. Essa iniciativa serviria para, em primeiro lugar, subsidiar polticas
pblicas para a rea e, em segundo, detectar os aspectos em que as informaes
so insuficientes, com o objetivo de levantar sugestes teis de itens a serem
incorporados nos questionrios aplicados.
OBJETIVOS
Este estudo, portanto, tem como proposta traar um perfil geral da educao
infantil no Brasil com especial enfoque no acesso, qualidade e qualificao de
seus profissionais. So objetivos especficos:
122
Realizar um breve levantamento do perfil das famlias brasileiras,

considerando rendimento mensal, qualificao da despesa, indicadores gerais
de tamanho das famlias, taxa de fecundidade, mortalidade e escolaridade;
Levantar e analisar as condies de atendimento da populao de zero a trs
e de quatro a seis anos no Brasil, discriminadas por grandes regies geogrficas
e por perfil socioeconmico e tnico das famlias;
Levantar e analisar as matrculas na educao infantil (creches e pr-escola)
discriminadas por grandes regies geogrficas e por dependncia
administrativa;
Levantar e analisar as condies de oferta da educao infantil, considerando
a infra-estrutura e os equipamentos existentes nas escolas por grandes regies
geogrficas e por dependncia (pblica ou privada);
Levantar a analisar a qualificao dos professores que atuam na educao
infantil por grandes regies geogrficas e por dependncia (pblica ou
privada).
METODOLOGIA
Trata-se de um estudo de carter descritivo e analtico, centrado em anlise
documental. Como fontes de dados, valeu-se dos estudos e levantamentos
realizados pelo Inep e pelo IBGE.
Do Inep foram utilizados basicamente os dados do Censo Escolar, por
consulta direta ao sistema Edudatabrasil (www.edudatabrasil.inep.gov.br) e
solicitaes equipe tcnica da autarquia. A pesquisa preferiu os registros do
Censo Escolar 2003, mais recente. Contudo, em alguns casos, devido a
incongruncias nesta base, optou-se por dados de 2002. Foram usadas tambm as
estimativas de crescimento necessrio das matrculas da educao infantil, por
estados e grandes regies geogrficas, para adequ-las s metas de atendimento
definidas pelo Plano Nacional de Educao (PNE, aprovado pela Lei 10.172/
2001), conforme um trabalho elaborado na gesto 20032004 e publicado
recentemente (Inep/MEC, 2004).
Um srio problema metodolgico que ser abordado na anlise dos resultados
a denominao de creche ou pr-escola adotada pelos estabelecimentos de ensino
e incorporada no Censo Escolar, a qual no segue a definio legal. Ainda que na
legislao a creche corresponda faixa de zero a trs anos e a pr-escola de 4 a
6 anos, os estabelecimentos freqentemente no obedecem a essas definies por
faixa etria ao identificarem o atendimento que realizam.
Quanto aos dados do IBGE, utilizou-se o sistema de banco de dados agregados
(www.sidra.ibge.gov.br), principalmente os resultados do Censo 2000 e da Pesquisa
de Oramentos Familiares (POF) 20022003.
Todos os dados coletados foram processados em planilhas, gerando grficos
e tabelas, optando-se, em geral, pela apresentao dos resultados em ndices
percentuais e da forma mais elucidativa possvel.
RESULTADOS E ANLISES PRELIMINARES
1- Indicadores gerais das famlias
Neste primeiro item sero apresentados alguns indicadores gerais que
auxiliam na caracterizao das famlias brasileiras. Na Tabela 1.1 apresenta-se o
tamanho dessas por regio. Observa-se a mdia de 3,6 pessoas por famlia, sem
123
grandes diferenas entre as regies. A maior mdia ocorre na regio Norte o

que natural em virtude de ser regio de fronteira agrcola e a menor est na
regio Sul. Comparadas com as famlias de outrora, com cinco ou mais integrantes,
percebe-se claramente uma tendncia de queda. Essa perspectiva confirmada
pelos dados do Grfico 1.1 que mostram uma queda na taxa geral de natalidade
do pas e mais ainda pelo Grfico 1.2, indicando que a taxa de fecundidade caiu
de 2,7 filhos por mulher, em 1990, para 2,18, em 2001. Com tais ndices, a populao
tende a se estabilizar. O Grfico 1.1 aponta tambm para uma queda na
mortalidade infantil, que saiu de 48,2 crianas para cada mil nascidas vivas em
1990, para 32,7, em 2001.
BR
3,6
TABELA 1.1
Tamanho Mdio das Famlias por Regio
Brasil 2003
N
NE
SE
S
4,3
4
3,4
3,3
Fonte: POF/IBGE (2003)
Grficos 1.1 e 1.2: Fonte: IBGE (Censos e Pnad)

124
CO
3,5
O resultado desse processo que, pelas projees do IBGE, a populao de

zero a seis anos do Brasil deve ficar estvel nesta primeira dcada do sculo XXI,
conforme mostra o Grfico 1.3. Na faixa de zero a trs anos a populao deve
apresentar um pequeno crescimento at 2005 e iniciar um movimento descendente,
chegando a 2011 (ano que fecha a dcada do PNE) com 0,4% menos crianas do
que havia em 2003. No caso daquelas entre quatro e seis anos, estima-se um
movimento levemente ascendente at 2010, quando ocorre uma ligeira queda,
chegando, a 2011 com 7,7% mais crianas que em 2003. Considerando os dois
efeitos, a populao de zero a seis anos em 2011 dever ser 3% maior que em
2003. Do ponto de vista do planejamento educacional, trata-se de uma notcia
alvissareira, pois sinaliza maior facilidade no atendimento das demandas
quantitativas, assim como da necessria melhoria da qualidade. necessrio,
ainda, um estudo dessa projeo por Estados, levando em conta o fenmeno da
migrao entre eles, entre os municpios e mesmo dentro desses (da zona rural
para a urbana, ou do centro para periferia). Fatores como esses afetam de forma
decisiva a oferta dos servios educacionais. Um aspecto particularmente
importante que nos bairros j consolidados (onde h disponibilidade de servios
educacionais) a populao vai envelhecendo, reduzindo-se a demanda, enquanto
casais jovens, induzidos pelo prprio poder pblico, tendem a procurar bairros
mais afastados, onde os terrenos e aluguis so mais acessveis, mas a oferta de
ensino limitada.
TABELA 1.2
Projeo de crescimento populacional no perodo
entre 2003 e 2011, segundo Faixa Etria
Brasil
Faixa
Etria
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
0 a 3 13.799.709 14.031.666 14.266.844 14.169.608 14.071.795 13.973.393 13.874.390 13.774.775 13.739.059
4a6
9.774.842 9.768.979 9.763.562 9.929.569 10.097.934 10.268.694 10.441.885 10.617.544 10.531.187
0 a 6 23.574.551 23.800.645 24.030.406 24.099.177 24.169.729 24.242.086 24.316.274 24.392.319 24.270.246
Fonte: IBGE
125
Fonte: IBGE
O prximo aspecto a ser analisado a renda das famlias brasileiras. Os

dados apresentados no Grfico 1.4 indicam que 51% delas possuem rendimento
mensal de at R$ 1mil e 69% recebem at R$ 1.600. evidente que, com esses
recursos, no sobra muito dinheiro para investir em educao, como mostra o
Grfico 1.5, construdo com base nos dados da POF do IBGE. Constata-se que as
despesas com alimentao, habitao, vesturio e transporte consomem mais de
80% do total de gastos das famlias, ficando a educao com apenas 4,1%, na
mdia. Esse ndice cerca de 1% nas famlias cuja renda mensal chega a R$ 600,00
(30% do total de famlias) e prximo a 6,5% naquelas com renda acima de R$
4 mil. Tal fato mostra a necessidade de o setor pblico oferecer os servios
educacionais, uma vez que a maioria das famlias no possui condies de pagar
por eles.
Outro indicador que refora a necessidade de o poder pblico atuar na oferta
da educao infantil a escolaridade dos pais. Segundo dados do Censo 2000 do
IBGE, 31% das pessoas com 16 anos ou mais possuem at trs anos de estudo e
55% delas estudaram por at sete anos. No possuem assim a escolaridade mnima
obrigatria, estabelecida no pas desde 1971, portanto h mais de 30 anos. Como
mostra boa parte dos estudos sobre o tema, escolaridade dos pais esto associados
desde o desempenho escolar das crianas at indicadores como os de sade,
tamanho das famlias etc. Por isso, em um pas onde a instruo da populao
to baixa, cabe ao poder pblico, alm de fomentar programas de educao de
jovens e adultos, investir pesadamente na escolaridade das novas geraes para
ajudar a romper o ciclo da pobreza e da ignorncia.
126
TABELA 1.3
Famlias por faixa de renda
Brasil - 2002-2003
Em porcentagem
Renda Familiar Mensal

(R$)
Total
At 400
Mais de 400 a 600
Mais de 600 a 1000
Mais de 1000 a 1200
Mais de 1200 a 1600
Mais de 1600 a 2000
Mais de 2000 a 3000
Mais de 3000 a 4000
Mais de 4000 a 6000
Mais de 6000
Famlias
Nmero (em milhes)
48,55
7,95
6,75
10,18
3,53
5,09
3,35
4,57
2,42
2,24
2,47
%
100
16,4
13,9
21,0
7,3
10,5
6,9
9,4
5,0
4,6
5,1
Fonte: POF/IBGE (2003).
127
TABELA 1.4
Gastos das famlias por tipo de despesa
Brasil : 2002-2003
Em porcentagem
Alimentao
Vesturio
Higiene Pessoal
Educao
Diversos
20,8
5,7
2,2
4,1
4,5
Habitao
Transporte
Sade
Recr. e Cultura
35,5
18,4
6,5
2,4
2- Dados de matrcula e atendimento

Os indicadores apresentados na Tabela 2.1 oferecem um panorama com
razovel detalhe do atendimento da educao infantil no pas para os
diferentes Estados da Federao, alm de permitir uma comparao com o
ndice de Desenvolvimento Infantil (IDI), criado pelo Unicef. Como era de
se esperar, at porque a taxa de atendimento um dos componentes do
IDI2, com peso de 25% (Unicef, 2001), existe certa correlao entre os
indicadores, embora no totalmente. Tendo o IDI mximo o valor de 1,0,
128
O IDI= 0,25 (porcentagem de pais com menos de quatro anos de estudo) + 0,25 (porcentagem de mes
com menos de quatro anos de estudo) + 0,25 (servios de sade) + 0,25 (taxa de atendimento em creche e
pr-escola)
considera-se baixo aquele menor que 0,5. Nessa situao, encontravam-se em

2001 sete Estados: Alagoas, Acre, Bahia, Maranho, Par, Amazonas e Piau.
Analisando o atendimento escolar na faixa de zero a trs anos, observase, inicialmente, quo baixo esse indicador, que no chega a 10%, segundo
os dados do IBGE relativos ao Censo Demogrfico de 2000. Tendo como
metas definidas pelo PNE 30% at 2006 e 50% at 2011 para essa faixa
etria, ficam evidentes os desafios que se colocam para o setor. Numa anlise
por regies, o Norte (com Acre, Rondnia, Amazonas e Tocantins) e o CentroOeste (Mato Grosso) abrigam os cinco Estados em pior posio. No plo
oposto, talvez de forma surpreendente, lidera o Nordeste com trs Estados
(Rio Grande do Norte, Cear e Pernambuco) entre os cinco em melhor
situao (os outros dois so Rio de Janeiro e Santa Catarina). Como se ver
adiante, uma possvel explicao para o atendimento mais elevado numa
regio reconhecidamente carente de recursos financeiros pode estar na
ocorrncia de jornadas de aula reduzidas.
Os dados aqui utilizados so levantados nos domiclios, pelo IBGE, o
que minimiza os problemas existentes nas informaes em comparao s
do Inep, colhidas nos estabelecimentos de ensino. Especialmente para o
atendimento na faixa de zero a trs anos. que antes da LDB estava associado
Assistncia Social as estatsticas educacionais captam apenas uma parcela
do servio prestado, dado o grande nmero de instituies (em especial no
setor privado) que funcionam sem qualquer registro ou fiscalizao. As
estatsticas do Inep dependem do cadastro da instituio e no atingem, por
conseqncia, os estabelecimentos clandestinos, que no so poucos, por falta
de uma estrutura de superviso em boa parte dos municpios, responsveis
por essa tarefa.
Na faixa de quatro a seis anos, o pas apresenta uma mdia de 61,4%, um
pouco melhor, mas tambm baixa para as metas do PNE (at 2011,
atendimento de 80% da faixa de quatro e cinco e 100% das crianas de seis
anos). Entre as regies mantm-se o padro observado com as crianas
menores: o Nordeste destaca-se positivamente e o Norte, negativamente. Em
particular, causa surpresa a taxa de atendimento do Rio Grande do Sul na
faixa de quatro a seis anos, a quarta pior do Brasil.
129
TABELA 2.1
Indicadores de populao, atendimento na educao infantil e IDI, por
faixa etria,
segundo unidade geogrfica
Brasil 2000
Unidade
Geogrfica
Brasil
Norte
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Tocantins
Nordeste
Maranho
Piau
Cear
R. G. do Norte
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Sudeste
Minas Gerais
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Sul
Paran
Santa Catarina
R. G. do Sul
Centro-Oeste
M. G. do Sul
Mato Grosso
Gois
Distrito Federal
Populao
At 3 anos
13.020.216
1.309.073
122.622
62.016
309.504
35.579
618.291
54.170
106.891
4.016.141
551.985
239.394
631.669
221.268
266.845
634.127
265.444
156.415
1.048.994
5.028.116
1.278.887
226.731
976.346
2.546.152
1.760.165
701.108
377.471
681.586
906.721
161.110
200.501
382.642
162.468
4 a 6 anos
10.121.197
997.412
97.825
44.806
232.655
26.336
474.324
39.192
82.274
3.140.033
413.059
184.453
511.020
176.747
215.233
486.366
205.168
122.041
825.946
3.870.960
1.014.091
175.024
740.680
1.941.165
1.400.137
562.113
302.063
535.961
712.655
130.867
163.907
299.862
118.019
Taxa de Atendimento
(%)
At 3 anos 4 a 6 anos
9,4
61,4
5,4
50,2
3,4
40,2
2,9
42,4
3,6
41,0
9,4
66,6
6,9
56,6
5,0
54,6
4,1
48,4
10,0
67,3
6,4
63,2
9,8
67,3
14,1
76,0
14,7
75,2
8,9
69,4
11,8
67,2
7,7
56,1
11,4
73,1
8,1
63,7
10,3
63,5
7,5
59,1
11,1
61,6
14,4
73,4
10,1
62,2
10,1
53,3
9,7
53,3
12,9
63,0
9,1
47,9
6,3
55,0
6,8
49,2
4,5
50,1
4,9
56,1
11,3
65,0
Fonte: IBGE e Unicef (IDI)
130
ndice de
Desenv.
Infantil
0,539
0,527
0,428
0,471
0,606
0,464
0,571
0,513
0,455
0,484
0,517
0,549
0,504
0,522
0,426
0,55
0,451
0,568
0,609
0,661
0,657
0,594
0,619
0,63
0,593
0,552
0,598
0,673
A Tabela 2.2 mostra a distribuio das matrculas dos alunos na faixa etria
de zero a seis anos em creches, pr-escolas, classes de alfabetizao e ensino
fundamental. A primeira observao a ser feita que, para o pas, 14,4% dos
alunos no se encontram nem em creches nem em pr-escolas que, pela LDB,
deveriam atend-los. Nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste mais de 20%
dos alunos encontram-se em classes de alfabetizao ou no ensino fundamental
(EF). O percentual relativamente elevado de alunos no ensino fundamental pode
ser atribudo ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) que, ao vincular o repasse
dos recursos ao nmero de alunos desse nvel de ensino estimulou muitas redes
de ensino a colocar em suas turmas alunos de seis anos e mesmo de cinco anos.
Nos casos em que as redes ampliaram a durao do EF para nove anos, o problema
no to srio. O mesmo no se pode dizer, contudo, quando as crianas so
simplesmente retiradas das turmas de educao infantil e colocadas em escolas de
EF que no esto preparadas, sequer, para receber crianas de sete anos. Um dos
efeitos do Fundef, esse positivo, foi a reduo das classes de alfabetizao, embora
ainda abriguem cerca de 10% das matrculas nas regies Norte, Nordeste e CentroOeste.
TABELA 2.2
Matrculas das crianas de zero a seis anos na educao infantil, classes de
alfabetizao e ensino fundamental
Brasil e regies 2003
Em porcentagem
Brasil e
Regies
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
C-Oeste
Creche
Pr-Escola
17,1
11,2
13,5
18,7
25,0
17,4
68,5
66,5
62,2
75,8
67,0
61,2
Classe de
Alfabetizao
6,4
11,6
12,5
1,6
0,3
10,3
Ensino
Fundamental
8,0
10,7
11,9
3,9
7,7
11,2
Fonte: Inep/MEC 2003
Os Grficos 2.1 e 2.2 mostram como se distribui a matrcula nas creches e

pr-escolas em funo da idade das crianas. Evidencia-se aqui que no seguida
a nomenclatura legal que define como creches os estabelecimentos que atendem
a faixa etria de zero a trs anos e como pr-escola aqueles para crianas de quatro
131
a seis anos. Isso ocorre especialmente nas creches, em que apenas 60% dos alunos
esto dentro da faixa definida pela legislao.
Embora possa parecer um problema meramente formal, esse fato ter
conseqncias, por exemplo, quando forem analisados indicadores de alunos/
turma que apresentam muitas diferenas entre as faixas etrias. As estatsticas do
Inep no permitiro essa medida com a devida acuidade, pois estes indicadores
so levantados por tipo de instituio e no por faixa etria atendida.3 Entre as
regies, Norte e Nordeste (rede pblica) so aquelas que apresentam maior
distncia entre a definio legal e a realidade escolar.
Fonte: INEP/Censo Escolar 2003
Na pr-escola esse fenmeno no to intenso: a presena de crianas com menos

de quatro anos aparece apenas na rede privada. Isso pode ser explicado por certo
preconceito em torno da nomenclatura creche, muitas vezes associada ao
atendimento de famlias pobres.
132
Surge aqui a primeira sugesto de mudana nos critrios de construo de indicadores.

Elaborado com base nos dados do Inep, o Grfico 2.3 apresenta a evoluo
das matrculas nas creches, por regio, de 1999 (quando aquele rgo iniciou a
sua divulgao dessas informaes) a 2003. Como j observado, h que se olhar
com certa cautela esses nmeros, pois o aumento apresentado pode decorrer to
somente de uma progressiva melhoria no sistema de coleta de informaes. Alm
disso, escapam ao Censo Escolar boa parte das instituies clandestinas. Como a
freqncia educao infantil no pr-condio para o ingresso no EF, as
instituies particulares possuem maior liberdade para fugir regulamentao
do setor. Feitas essas observaes, constata-se que, entre 1999 e 2003, houve um
crescimento de cerca de 50% nas matrculas registradas de forma
aproximadamente similar nas diferentes regies do pas, com exceo de Norte e
Nordeste, onde o aumento foi inferior a 40%.
Fonte: INEP/Censo Escolar

133
A evoluo das matrculas da pr-escola, por sua vez, j mostra trajetria

bem mais acidentada, em que o ano de 1998 aparece como momento de forte
queda contra tendncia ascendente de longa data (as inscries cresceram 12
vezes de 1972 a 1995). A explicao mais plausvel para essa queda brusca est, sem
dvida, na entrada em vigor do Fundef. Como j anotado, esse fundo levou
muitas redes de ensino a retirar alunos da pr-escola e inclu-los no nvel
fundamental ou transformar salas de educao infantil em EF. Os dados apontam
para uma recuperao a partir de 1999, mas muito lenta, de forma que, em 2002,
as matrculas totais ainda eram inferiores quelas de 1995. Somente as regies
Sudeste e Sul chegam a 2002 em situao levemente superior a 1995.
Quanto distribuio dos alunos nas diferentes dependncias

administrativas (Grficos 2.5 e 2.6) observa-se, no caso das creches, que a rede
municipal responde por 60% do total (98% das matrculas pblicas), ficando a
rede privada com 38%. Na pr-escola constata-se uma progressiva
municipalizao do atendimento na rede pblica, em especial a partir de 1996
quando os Estados, com a LDB, passaram a abandonar a educao infantil,
bem como um virtual congelamento das matrculas no setor privado. Esse
processo se deu na ltima dcada (a chamada dcada perdida) motivado,
tudo indica, pela crise econmica que atingiu muito duramente a classe mdia,
consumidora de educao particular.
134
Finalmente, a Tabela 2.3 dimensiona a enorme tarefa que caber ao setor

pblico, a fim de atender as metas que constam no Plano Nacional de Educao
para o crescimento das matrculas na educao infantil. Pelos dados apresentados,
constata-se que at 2011 as matrculas nas creches pblicas teriam que crescer seis
vezes em comparao a 2003. Na pr-escola, esse crescimento deveria ser de 1,8
vezes. Nas regies, os maiores desafios encontram-se no Norte (creche e pr-escola)
e no Centro-Oeste (pr-escola). necessrio observar que essa tabela considera
que a proporo de matrculas nas redes pblica e privada seria mantida no
perodo 2003 a 2011 com valor igual existente em 2002 (INEP, 2003). Trata-se de
135
hiptese meramente terica, pois, como se viu, o setor privado apresenta grande
estagnao e, logo, a presso por expanso do setor pblico ser ainda maior, a
no ser que o pas viva um novo milagre econmico.
Estimativa feita pelo Inep (2001) aponta que o atendimento dessas metas
com melhoria no padro de qualidade demanda aumento de investimentos: dos
0,33% do Produto Interno Bruto (PIB) gastos atualmente para 1,2% at 2011.
Nessa simulao, o gasto por aluno ao ano nas creches sairia de um patamar de
R$ 1.188, em 2003, para R$ 2.459, em 2011. Na pr-escola o valor sairia de R$ 905
por aluno/ano, para R$ 1.873.
TABELA 2.3
Projeo da evoluo necessria nas matrculas pblicas em
creches e pr-escolas para atender s metas do PNE
Brasil e regies 2003 a 2011
Brasil e
2011/2003
Segmentos
2003
2006
2011
Regies
cresc. (%)
Norte
Creche (At 3 anos)
45.103
310.887 536.423
1.189
Pr-Escola (4 a 6 anos) 317.162
478.911 688.975
217
Nordeste Creche (At 3 anos)
237.584
959.438 1.505.970
634
Pr-Escola (4 a 6 anos) 1.069.413 1.354.882 2.047.475
191
Sudeste
Creche (At 3 anos)
275.263
827.242 1.334.684
485
Pr-Escola (4 a 6 anos) 1.826.738 1.816.787 2.819.513
154
Sul
Creche (At 3 anos)
145.525
379.404 611.858
420
657.961 995.209
216
C-Oeste Creche (At 3 anos)
48.580
184.715 304.220
626
330.718 534.819
292
Brasil
Creche (At 3 anos)
752.055 2.661.686 4.293.155
571
Pr-Escola (4 a 6 anos) 3.857.245 4.639.258 7.085.991
184
Fonte: Inep/MEC
3- Perfil do atendimento
Analisados, no item anterior, os indicadores gerais do servio e a distribuio
das matrculas por regies e dependncias administrativas, ser verificado aqui,
com maiores detalhes, o perfil desse atendimento e as condies em que a educao
infantil oferecida.
136
Para iniciar a anlise, ser considerada a renda das famlias (Tabela 3.1 e
Grfico 3.1). Os dados evidenciam que a educao na faixa etria de zero a seis
anos no Brasil determinada pelas condies socioeconmicas das famlias,
mostrando uma relao diretamente proporcional entre renda familiar e acesso
escola. Embora esse fato seja esperado na rede privada, a rede pblica (responsvel
por 62% das matrculas em creches e 74% nas pr-escolas) deveria exercer um
efeito equalizador no acesso, o que no est acontecendo4. A taxa de atendimento,
por exemplo, para crianas cujas famlias tm renda per capita superior a cinco
salrios mnimos cerca de trs vezes maior que para as de famlias sem
rendimento. Isso parece indicar que, mesmo no sistema pblico, as famlias mais
carentes encontram maior dificuldade de acesso aos servios, inclusive porque as
reas municipais nas quais vive a populao mais pobre registram menor oferta
de equipamentos sociais.
TABELA 3.1
Escolarizao na faixa de zero a seis anos segundo
renda familiar per capita
Em percentagem
Renda Familiar per capita
Sem rendimento
at 1/2 SM
mais de 1/2 at 1 SM
mais de 1 at 2 SM
mais de 2 at 3 SM
mais de 3 at 5 SM
mais de 5 SM
Brasil
21,5
27,2
31,9
38,0
44,5
50,7
59,3
Norte
15,5
21,2
28,8
36,6
41,4
45,3
50,7
Nordeste Sudeste
24,9
21
31,8
25,6
43,3
30,6
51,6
37,0
56,7
43,9
58,8
50,7
64,7
60,1
Sul
16,7
21,1
26,3
33,7
41,3
48,1
57,3
Centro-Oeste
21,5
27,2
31,9
38,0
44,5
50,7
59,3
Fonte: IBGE/Censo Demogrfico 2000

Nota: SM = Salrio Mnimo
Seria interessante verificar com o IBGE a possibilidade de desagregar esses dados por dependncia.
137
Na anlise do atendimento segundo a etnia das crianas, observa-se,

novamente, uma clivagem, embora no to explcita (Tabela 3.2 e Grfico 3.2). O
grupo que mais se destaca o dos amarelos5 na faixa de zero a trs anos,
apresentando atendimento 60% acima da mdia nacional, diferena devida
principalmente aos Estados do Sul e do Sudeste. Em situao oposta encontramse os indgenas, com taxa inferior metade da mdia nacional, com exceo
apenas do Sudeste. Os brancos, em geral, apresentam participao superior a
pretos que, por sua vez, superam, por pequena diferena, os pardos. O atendimento
na faixa etria de quatro a seis anos (Tabela 3.2 e Grfico 3.2) segue esse padro,
embora com menos intensidade. De qualquer forma, os dados indicam que a
clivagem socioeconmica mais acentuada que a racial, em especial se considerados
os pretos e pardos em relao aos brancos.
TABELA 3.2
Taxa de atendimento na faixa de zero a trs anos, por etnia
Brasil e regies - 2000
Brasil e Regies
Total
Amarela
Branca
Preta
Parda
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
C-Oeste
9,4
5,4
10,0
10,3
10,1
6,3
15,2
5,6
10,9
18,3
17,5
7,1
10,3
6,2
11,0
11,0
10,3
7,0
9,5
4,7
8,7
11,3
9,7
6,7
8,3
5,2
9,5
8,7
9,0
5,5
Fonte: IBGE/Censo Demogrfico 2000.

5
138
Critrio de classificao de etnia e cor adotado pelo IBGE.

Indgena
3,9
1,4
8,1
11,8
3,2
1,2
TABELA 3.3
Atendimento na faixa de quatro a seis anos, por etnia
Brasil e Regies
Total
Amarela
Branca
Preta
Parda
Indgena
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
C-Oeste
61,4
50,2
67,3
63,5
53,3
55,0
72,6
50,5
67,7
78,4
72,3
62,1
63,9
56,1
72,3
66,5
54,6
59,4
59,3
49,2
65,6
58,8
47,5
51,5
56,9
43,8
60,0
60,0
46,5
46,6
35,8
22,9
59,0
56,3
33,9
26,5
Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2000
Fonte: IBGE. Censo Demogrfico 2000

139
Considerando o perfil do atendimento de acordo com o sexo, constata-se

que tanto na faixa etria de zero a trs anos como para quatro a seis existe eqidade
no acesso, com ligeira vantagem para as crianas do sexo feminino (exceo na
faixa zero a trs no Sudeste e no Centro-Oeste).
TABELA 3.4
Taxa de escolarizao por sexo e faixa etria
Brasil e Regies
Idade
Homens
Mulheres
Brasil
0a3
9,4
9,5
4a6
60,5
61,9
Norte
0a3
5,2
5,6
4a6
48,6
51,7
Nordeste
0a3
9,7
10,3
4a6
65,9
68,4
Sudeste
0a3
10,5
10,2
4a6
63,1
63,4
Sul
0a3
10,1
10,1
4a6
53
53,3
C-Oeste
0a3
6,4
6,1
4a6
53,9
55,9
140
O Grfico 3.5 apresenta os resultados conforme a situao do domiclio e a

regio. Observa-se que, em especial na faixa de zero a trs anos, h uma enorme
disparidade entre o atendimento na zona urbana, trs vezes maior que aquele
oferecido na rea rural. Na regio Sul, essa razo sobe para seis vezes e no CentroOeste, para sete. Na faixa etria de quatro a seis anos, embora a disparidade no
seja to grande, no est havendo igualdade no acesso educao infantil para
crianas do campo e da cidade, em desacordo com o que determina o art. 206, I,
da Constituio Federal. Alm disso, em algumas regies a populao rural pode
estar sendo atendida em estabelecimentos urbanos.
A educao infantil frequentemente ofertada em estabelecimentos que

atendem outras etapas educacionais. A seguir, sero relacionados os arranjos mais
comuns na oferta das creches e pr-escolas. Com relao s primeiras, (Tabela 3.6
e Grficos 3.6.a e 3.6.b) constata-se que predomina o arranjo creche + pr-escola,
seguido de perto pelo modelo de creches exclusivas. No setor privado aparece
tambm com certo peso o padro creche + pr-escola + ensino fundamental. Este
ltimo pode se explicar pela estratgia, comum nas instituies de menor porte,
de ir ampliando as turmas medida que os alunos avanam nas sries.
Tomando-se as pr-escolas (Tabela 3.7 e Grficos 3.7.a e 3.7.b), observa-se
uma diferena no padro. Quando se considera o nmero de estabelecimentos,
predomina o arranjo pr-escola + ensino fundamental, em especial nas instituies
pblicas. Por outro lado, quando se observa a matrcula, mais comum o modelo
141
pr-escola exclusiva, predominncia que se deve ao setor pblico. Na esfera privada

prevalece o arranjo pr-escola + creche.
TABELA 3.6
Arranjos na oferta das creches pblicas e privadas
Brasil 2003
Em percentagem
Arranjo
Total
Pblica
Privada
Estabelecimento Matrcula Estabelecimento Matrcula Estabelecimento Matrcula
Apenas creche
Creche + Pr-Escola
Creche + EF
Cr. + Pr + E.F.
Total
25,9
60,2
1,0
12,9
100,0
41,3
51,7
0,5
6,6
100,0
32,9
58,4
1,7
7,0
100,0
Fonte: Inep/MEC, Censo Escolar 2003

142
43,3
52,0
0,7
4,0
100,0
17,3
62,5
0,1
20,2
100,0
37,5
51,1
0,0
11,3
100,0
TABELA 3.7
Arranjos na oferta das pr-escolas pblicas e privadas
Brasil 2003
Em percentagem
Arranjo
Total
Pblica
Privada
Estabelecimento Matrcula Estabelecimento Matrcula Estabelecimento Matrcula
Exclusiva
Pr e Creche
Pr + EF
Pr + Cr. + E.F.
Total
17,6
23,6
53,8
5,1
100,0
40,0
24,9
30,1
5,1
100,0
18,6
16,1
63,4
1,9
100,0
44,8
20,8
32,3
2,1
100,0
13,8
50,1
19,8
16,2
100,0
19,3
42,5
20,5
17,8
100,0
Fonte: Censo Escolar 2003
As Tabelas 3.8 e 3.9 oferecem um panorama do grau de regulamentao das

instituies do setor. Contudo, esto consideradas aqui apenas aquelas que
respondem ao Censo Escolar do Inep. Esto excludos, portanto, os
estabelecimentos que escapam a qualquer acompanhamento por parte dos sistemas
de ensino. Entre as instituies cadastradas no Censo, considerado todo o pas,
143
constata-se o predomnio daquelas devidamente regulamentadas, responsveis

por mais de 75% das matrculas, tanto em creches quanto em pr-escolas. Preocupa,
porm, a situao das regies Norte e Nordeste, onde cerca de apenas metade das
crianas est matriculada em estabelecimentos regulamentados. Observa-se ainda
que o setor privado encontra-se em situao levemente melhor, o que esperado,
visto que tendem a responder ao Censo Escolar apenas aquelas instituies que
esto regulares ou em processo de regulamentao.
TABELA 3.8
Creches pblicas e privadas cadastradas no Censo Escolar, segundo
situao de regulamentao
Em percentagem
Regio
Tipo
BR
Total
Pub.
Priv.
Total
Pub.
Priv.
Total
Pub.
Priv.
Total
Pub.
Priv.
Total
Pub.
Priv.
Total
Pub.
Priv.
NE
SE
CO
Regulamentada Em Tramitao No Regulamentada

No Sabe
Estab. Matric. Estab. Matric. Estab. Matric. Estab. Matric.
74
75
16
14
7
6
4
5
68
72
17
14
10
8
5
6
80
80
15
14
3
3
2
3
46
48
28
26
19
21
6
6
43
44
28
27
21
23
7
6
56
69
29
18
13
8
3
5
53
53
22
22
18
18
6
7
48
50
23
22
22
20
7
8
65
64
21
21
10
10
4
4
92
92
6
5
1
1
2
2
95
96
3
2
0
0
2
2
90
88
8
9
1
1
1
2
69
70
23
19
3
3
5
8
71
71
19
17
3
2
7
10
67
69
27
25
3
3
2
3
68
69
27
25
3
3
2
3
62
65
31
29
4
3
2
3
74
75
22
18
3
4
2
3
Fonte: Inep/MEC, Censo Escolar 2003.
144
TABELA 3.9
Pr-escolas pblicas e privadas cadastradas no Censo Escolar, segundo
situao de regulamentao
Em percentagem
Regio Depend.
BR
NE
SE
CO
Total
Pub.
Priv.
Total
Pub.
Priv.
Total
Pub.
Priv.
Total
Pub.
Priv.
Total
Pub.
Priv.
Total
Pub.
Priv.
No Sabe
Regulamentada Em Tramitao No Regulamentada
Estab. Matric. Estab. Matric. Estab. Matric. Estab. Matric.
72
79
17
13
8
5
3
3
69
79
17
12
10
6
3
3
78
80
16
15
4
3
2
2
44
52
29
28
24
18
3
2
42
49
28
28
26
20
3
2
58
62
30
28
10
9
2
2
59
57
24
26
13
13
4
4
57
53
25
27
15
15
4
4
65
66
23
24
8
6
4
4
94
96
4
2
0
0
1
2
97
97
2
1
0
0
1
2
91
93
7
5
1
0
2
2
86
87
9
9
1
1
4
3
89
89
6
6
1
1
4
4
75
81
20
15
2
1
3
2
73
80
23
17
1
1
3
2
72
79
24
18
1
1
3
2
76
81
21
17
1
1
2
1
Fonte: Inep/MEC, Censo Escolar 2003.
Quando se considera o tamanho das creches segundo o contingente de alunos

(Grficos 3.8 e 3.9) observa-se que predominam estabelecimentos de pequeno porte
(menos de 51 alunos) nos setores pblico e privado. As matrcula, entretanto,
concentram-se nos estabelecimentos que possuem entre 51 e cem alunos e entre
101 e 200. No setor privado, entretanto, os pequenos estabelecimentos somam o
maior quantitativo de matrculas. Essa informao importante quando se pensa
na organizao dos sistemas de superviso da educao infantil, uma vez que o
critrio nmero de estabelecimentos pesa mais que o nmero de matrculas.
Quanto s pr-escolas (Grficos 3.10 e 3.11) acirra-se ainda mais a diferena
da distribuio a depender do parmetro considerado. Pelo nmero de
estabelecimentos, continuam predominando as instituies de menor porte, que
145
representam mais de dois teros do total. Por outro lado, ao se considerar as

matrculas, no setor pblico, as escolas com mais de cem alunos detm 56% do
total. No setor privado prevalece a faixa de 51 a 200 alunos, com 55% das matrculas.
146
Na anlise da distribuio das matrculas segundo o tamanho dos

estabelecimentos nas diferentes regies do pas (Grficos 3.12 e 3.13) constata-se
que, no caso das creches, elas predominam nas instituies com at cem alunos.
O quadro bem mais variado para as pr-escolas. Assim, nas regies Norte e
Sudeste destaca-se a participao dos estabelecimentos com mais de cem alunos
no total de matrculas, enquanto no Nordeste e no Sul, a concentrao se d
naqueles de at 100 alunos. O Centro-Oeste, por sua vez, fica numa situao
intermediria.
147
Como esperado, em relao distribuio pelas zonas urbana e rural, h

um predomnio de estabelecimentos nas cidades, seja porque concentram a maioria
das crianas na faixa etria de zero a seis anos, seja porque a taxa de atendimento
melhor (Grficos 3.14 e 3.15). Quando se leva em conta o nmero de
estabelecimentos, surpreendem os dados relativos ao campo, tanto para creches
como pr-escolas, nas regies Norte e Nordeste. A zona rural da regio Norte
tem 63% das instituies pr-escolares, contra 24% das matrculas. No Nordeste,
os ndices so de 60% e 28%, respectivamente.
148
Questo fundamental, quando a preocupao volta-se para a qualidade de

atendimento e para os custos, a jornada diria dos alunos. Esses dados so
apresentados nos Grficos 3.16 e 3.17 e nas Tabelas 3.10 e 3.11. Constata-se que,
quanto s creches, predominam, na mdia nacional, os estabelecimentos de tempo
integral (mais de nove horas) tanto no setor pblico (56% do total de matrculas),
quanto na esfera privada (48% do total). Verifica-se, porm, grande variao entre
as regies. Enquanto no Nordeste apenas 19% dos alunos freqentam
estabelecimentos em tempo integral, na regio Sul, no setor pblico, esse ndice
de 80%. As regies Sudeste e Centro-Oeste apresentam padro prximo. No Norte
o indicador assemelha-se ao do Nordeste. Essa baixa jornada diria, ao que tudo
indica, foi a forma encontrada pelos administradores pblicos da regio para
melhorar a taxa de atendimento. Assim, onde deveria estar uma criana, existem
duas ou trs. Cabe discutir, nesses casos, a qualidade e a efetividade desse tipo de
atendimento que, para 10% dos alunos, inferior a quatro horas dirias.
Nas pr-escolas, por sua vez, predomina a jornada diria de quatro horas,
embora aparea tambm, com certo destaque, perodos inferiores e ainda aqueles
entre quatro e cinco horas. Jornada com menos de quatro horas, como seria de
se esperar, mais freqente no Nordeste, onde representam mais de um quinto
das matrculas. O perodo de quatro a cinco horas aparece com mais destaque
nas regies Sudeste e Centro-Oeste, representando 45% das matrculas no setor
pblico. As pr-escolas em tempo integral tm algum destaque apenas na regio
Sul do pas, em especial no setor privado, onde atingem 26% das matrculas.
149
TABELA 3.10
Jornada das turmas das creches pblicas e privadas
Em percentagem
Regio
Tipo
BR
Pub.
Priv.
Pub.
Priv.
Pub.
Priv.
Pub.
Priv.
Pub.
Priv.
Pub.
Priv.
N
NE
SE
S
CO
Menos de
de 4h
4
3
6
6
10
12
1
0
0
1
1
1
4h
21
26
43
47
47
50
7
21
6
14
11
32
Fonte: Inep/MEC
150
Mais de
4h a 5h
6
14
15
12
7
11
7
15
2
11
5
19
Mais de
de 5h a 9h
12
10
8
8
18
9
11
10
10
13
6
6
Mais de
de 9h
56
48
27
27
19
19
74
54
81
60
77
42
TABELA 3.11
Jornada das turmas de pr-escolas pblicas e privadas
Em percentagem
Regio
Tipo
BR
Pub.
Priv.
Pub.
Priv.
Pub.
Priv.
Pub.
Priv.
Pub.
Priv.
Pub.
Priv.
N
NE
SE
S
CO
Menos de
de 4h
11
9
11
10
22
22
6
1
6
3
4
2
4h
60
51
66
64
61
58
57
48
70
39
42
51
Mais de
4h a 5h
23
29
21
22
14
16
31
38
6
27
45
38
Mais de
de 5h a 9h
2
3
1
2
2
2
2
4
3
6
1
2
Mais de
de 9h
4
8
1
2
2
2
3
9
16
26
7
6
Fonte: Inep/MEC
Fonte: MEC/Inep, Censo Escolar 2003
H outro elemento fundamental quando se discute a qualidade da educao

infantil: a razo de alunos por turma. Os resultados apresentados nos Grficos
3.18 e 3.19 em especial o primeiro devem ser vistos com certo cuidado, uma vez
que as pr-escolas (embora em menor nmero) atendem alunos com menos de
quatro anos, enquanto cerca de 40% dos alunos matriculados em creches tm
mais de trs anos (Grfico 2.1). Como exatamente na faixa de zero a trs anos a
151
relao adulto/criana elemento central na discusso da qualidade e do custo,

esse dado seria fundamental, mas no foi possvel obt-lo. Portanto, de se esperar
que a razo alunos/turma nas creches esteja acima daquela efetivamente praticada
na faixa de zero a trs anos.
Feitas tais consideraes, na anlise dos dados das creches (Grfico 3.18) observase inicialmente uma grande diferena entre o padro do sistema pblico e aquele
apresentado pelo setor privado, o qual apresenta mdia de nmero de alunos por
turma 50% superior das creches pblicas. O Nordeste a regio onde essa diferena
menor, em mdia 25%, o que se explica basicamente pela elevada razo alunos/
turma do setor privado (20). Considerando apenas o sistema pblico, a regio Sul
a que mostra o melhor indicador (18), mesmo assim elevado, enquanto, no extremo
oposto, situa-se a regio Norte, com 28 alunos por turma. Um aspecto que merece
comentrio que nas creches pblicas do Nordeste esse indicador um pouco
melhor que nas do Sudeste, onde as prefeituras, a quem cabe a responsabilidade
principal pela educao infantil, so muito mais ricas. O que torna o dado mais
surpreendente que o Nordeste se destaca tambm pelo maior grau de
municipalizao do ensino fundamental, ou seja, maior participao no atendimento
do contingente de alunos da educao bsica.
Sobre os dados das pr-escolas (Grfico 3.19) constata-se que seguem o padro
mostrado pelas creches, mas com diferenas de atendimento ainda maiores. Em
nenhuma regio a diferena de alunos/turma entre setor pblico e privado
inferior a 40%, chegando a 79% na regio Sudeste, para uma mdia nacional de
50%. No setor pblico a melhor razo alunos/turma tambm ocorre na regio
Sul (21) e a pior, na regio Norte (27). O Centro-Oeste sempre fica prximo da
mdia do pas, tanto nas creches quanto nas pr-escolas.

152
Fator essencial para a qualidade do ensino, o nvel de formao dos

professores apresentado nas Tabelas 3.12 e 3.13. Constata-se uma distncia
ainda grande da situao ideal, que seria a presena majoritria de professores
com formao em nvel superior. Seja para creche ou pr-escola, em nenhuma
regio do pas o percentual de professores com formao em nvel superior
(licenciados ou no) chega a 50%. O dado positivo que a maioria dos professores
possui, pelo menos, escolaridade referente ao Ensino Mdio, embora nem sempre
com a habilitao mnima legalmente exigida, o Normal (antigo Magistrio).
Merece destaque o fato de que a rede privada rene mais professores sem o
nvel mdio. Entre as regies, Sul, Norte e Nordeste destacam-se por um percentual
acima de 10% de professores que no possuem esse nvel de escolaridade. Como
se poderia supor, a situao das pr-escolas melhor que a das creches. Focando
o setor pblico, o Sudeste, que tem 46% dos professores com nvel superior, a
regio em melhor situao na pr-escola e o Centro-Oeste, com 28%, (certamente
devido ao Distrito Federal) destaca-se no segmento das creches. Em situao oposta
encontra-se a regio Norte, onde apenas 3% dos professores de creches e 5% dos
de pr-escolas tm nvel superior. Essa regio , reconhecidamente, aquela onde
ocorre a menor oferta de educao superior do Brasil, o que explica, em parte,
esse baixo ndice.
153
TABELA 3.12
Funes Docentes nas creches por grau de formao
Em percentagem
Regio
Tipo
Brasil
Pblica
Privada
Pblica
Privada
Pblica
Privada
Pblica
Privada
Pblica
Privada
Pblica
Privada
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
C-Oeste
Fundamental
Completo
11
12
12
8
12
15
8
11
13
17
10
7
Mdio
Completo
73
69
85
84
79
74
70
68
69
64
63
73
Superior
Completo
17
19
3
8
9
11
22
21
18
18
28
20
TABELA 3.13
Funes docentes nas pr-escolas por grau de formao
Em percentagem
Regio
Tipo
Brasil
Pblica
Privada
Pblica
Privada
Pblica
Privada
Pblica
Privada
Pblica
Privada
Pblica
Privada
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Fundamental
Completo
3
4
5
3
6
5
1
3
2
4
2
2

154
Mdio
Completo
66
65
90
86
82
78
53
59
56
54
54
65
Superior
Completo
31
31
5
11
12
17
46
38
41
41
44
34
Considerando a larga lista de itens que o Censo Escolar levanta nas escolas,
foram selecionados aqueles que possibilitam melhorar a qualidade de oferta na
educao infantil, ressalvando que a existncia de um bem ou equipamento no
garante o seu uso. Pelos resultados apresentados na Tabela 3.14 (Grfico 3.20)
referente s creches, constata-se, um padro inferior nas escolas pblicas em relao
s do setor privado. Mais uma vez a realidade se contrape ao princpio de
igualdade de acesso educao para todos os brasileiros, previsto na Constituio
Federal. Preocupam em particular as condies de oferta na regio Nordeste,
onde apenas 20% das crianas atendidas pelo setor pblico encontram-se em
creches que possuem parque infantil, 30% nas que possuem sanitrios adequados
sua idade, 13% nas que contam com berrio e 28% nas que possuem refeitrio.
No setor privado a situao no muito melhor. Constata-se que, para assegurar
um atendimento mais amplo na regio Nordeste, paga-se o preo de oferecer
uma escola carente de recursos bsicos. Em melhor situao encontra-se a regio
Sul, seguida de perto pelo Sudeste, onde mais de 70% das crianas matriculadas
em creches tm acesso a tais recursos.
TABELA 3.14
Recursos existentes em creches pblicas e privadas
Em percentagem
Regio
Tipo
Brasil
Total
Pub.
Priv.
Total
Pub.
Priv.
Total
Pub.
Priv.
Total
Pub.
Priv.
Total
Pub.
Priv.
Total
Pub.
Priv.
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
C-Oeste
Parque
Sanitrio Adequado
Berrio
Infantil
Pr-Escola
Estab. Matric. Estab. Matric. Estab. Matric.
62
62
61
64
40
52
45
54
47
57
43
53
80
75
75
76
37
49
33
35
36
43
12
15
24
28
28
37
10
14
63
68
63
73
16
19
25
25
33
37
9
13
12
20
21
30
8
13
51
41
59
57
10
14
79
76
75
77
50
66
65
71
67
74
66
75
87
82
79
80
41
56
79
80
70
73
65
76
73
78
65
71
71
79
87
86
77
78
56
70
74
74
70
70
50
61
60
67
58
62
69
72
88
84
81
84
32
44
Refeitrio
Estab.
58
56
60
44
42
48
21
20
24
76
86
70
74
76
70
59
73
46
Matric.
69
66
72
54
54
57
30
28
35
86
90
83
79
80
78
74
77
69

155
Quanto s pr-escolas (Tabela 3.15 e Grfico 3.21), repetem-se os problemas

verificados com as creches: menos de um tero dos alunos dos estabelecimentos
pblicos estudam em pr-escolas que contam com biblioteca ou sala de leitura;
menos da metade em instituies que possuam parque infantil; menos de um
quarto nas que tm quadra de esporte; e 60% deles freqentam escolas sem sanitrio
adequado sua faixa etria. No setor privado a situao melhor, mas ainda
deixa a desejar.
Considerando as regies, Nordeste e Norte mais uma vez destacam-se
negativamente, de tal forma que nove em cada dez crianas nordestinas estudam
em pr-escolas sem parque infantil ou quadra de esportes, e 80% delas freqentam
estabelecimentos sem biblioteca ou sala de leitura nem sanitrio adequado. Os
melhores indicadores, encontram-se na regio Sul, em que 55% das crianas
estudam em escolas pblicas com biblioteca ou sala de leitura; 63% em instituies
com parque infantil; 44% em prdios com quadras esportivas; e 54% em
estabelecimentos com sanitrio adequado, um ndice, no entanto, ainda muito
ruim.
Todas essas consideraes foram feitas com base no volume de alunos
atendidos; ao se considerar o nmero de estabelecimentos, a situao muito
mais crtica, conforme realam os grficos 3.20 e 3.21. Do ponto de vista da
avaliao das condies de oferta, o dado de matrcula mais relevante, mas,
com relao demanda de investimentos pblicos, o nmero de escolas muito
importante. Isso porque o ideal que cada estabelecimento possua esses recursos
bsicos e os dados mostram uma realidade bastante diversa: oito em cada dez
pr-escolas (em mdia) e uma em cada duas creches pblicas no possuem os
itens.
156
TABELA 3.15
Recursos existentes em pr-escolas pblicas e privadas
Em percentagem
Regio
Brasil
Tipo
Total
Pub.
Priv.
Norte
Total
Pub.
Priv.
Nordeste Total
Pub.
Priv.
Sudeste Total
Pub.
Priv.
Sul
Total
Pub.
Priv.
C-Oeste Total
Pub.
Priv.
Biblioteca ou
Sala de Leitura
Estab. Matric.
34
41
22
32
66
69
17
27
11
21
62
60
19
30
8
17
59
59
50
45
34
36
71
75
57
60
54
55
67
73
46
53
30
41
74
77
Parque
Infantil
Estab. Matric.
37
54
21
45
78
78
13
28
6
20
65
64
15
24
3
11
58
57
64
72
43
66
90
91
63
70
55
63
90
92
53
64
32
50
88
91
Quadra
de Esportes
Estab. Matric.
24
31
16
24
44
51
12
19
7
13
41
44
11
18
5
11
31
36
35
35
23
26
51
61
45
47
44
44
48
57
37
44
28
35
51
61
Sanitrio Adeq.
Escola
Estab. Matric.
35
52
20
43
72
76
15
34
8
27
65
71
17
30
6
18
56
61
57
65
39
59
81
85
55
62
47
54
82
88
46
57
28
45
74
82
Pode-se, com base nos dados do Censo Escolar do Inep, verificar a

disponibilidade das tecnologias de comunicao e informao (TCI) em creches
e pr-escolas. Ainda que no sejam destinados ao uso pelas crianas pequenas
(como o acesso internet em creches, por exemplo, embora fosse bom que usassem),
tais recursos so peas importantes para auxiliar na prtica e na formao em
157
servio dos educadores. Aqui tambm se analisa a existncia de energia eltrica, prcondio para as demais tecnologias.
Os dados encontram-se nas Tabelas 3.16 e 3.17 e revelam uma distncia
preocupante entre os recursos colocados disposio em escolas privadas e seus
correspondentes em escolas pblicas. Assim, o ndice de creches ou pr-escolas com
acesso internet seis vezes maior na rede privada; com relao ocorrncia de
sala de TV/vdeo ou antena parablica, duas vezes maior. Considerando que as
crianas das escolas privadas j tm facilidade de acesso, em casa, a esses meios, seria
fundamental que o Estado compensasse a carncia desses itens para assegurar uma
real igualdade de oportunidades educacionais. Esses dados evidenciam o quanto
ainda necessrio caminhar no s na ampliao quantitativa da oferta, mas
tambm na garantia de um padro mnimo de qualidade.
escusado dizer que os problemas das desigualdades regionais se repetem na
oferta dessas tecnologias. Para sintetizar, basta comentar o fato de que menos de
duas crianas em cada cem, nas regies Norte e Nordeste, estudam em pr-escolas
pblicas com acesso rede mundial de computadores, ou que quatro em cada dez
estabelecimentos pr-escolares da regio Norte no possuem energia eltrica.
TABELA 3.16
Situao das creches pblicas e privadas segundo disponibilidade de
tecnologias de comunicao e informao e de rede de eletricidade
Em percentagem
Regio
Brasil
Tipo
Total
Pub.
Priv.
Norte
Total
Pub.
Priv.
Nordeste Total
Pub.
Priv.
Sudeste Total
Pub.
Priv.
Sul
Total
Pub.
Priv.
C-Oeste Total
Pub.
Priv.
Internet
Estab.
21
6
37
6
0
25
7
1
20
32
14
43
16
5
31
24
2
45
Matric.
19
9
35
5
0
27
5
1
18
29
19
40
14
7
30
18
2
44
Sala de TV
e Vdeo
Estab. Matric.
38
36
22
26
56
52
17
18
10
13
40
42
13
13
6
8
30
26
53
47
36
37
62
58
43
41
30
33
60
58
44
40
26
28
61
59

158
Parablica
Estab.
15
18
12
17
16
21
11
11
10
14
20
11
22
28
15
17
23
12
Matric.
16
19
13
18
18
21
12
13
9
15
18
12
25
27
20
20
25
13
Eletricidade
Estab.
99
97
100
93
92
98
96
94
99
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Matric.
99
99
100
97
97
99
98
98
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
TABELA 3.17
Situao das pr-escolas pblicas e privadas segundo disponibilidade
de tecnologias de comunicao e informao e de rede de eletricidade
Em percentagem
Regio
Brasil
Tipo
Total
Pub.
Priv.
Norte
Total
Pub.
Priv.
Nordeste Total
Pub.
Priv.
Sudeste Total
Pub.
Priv.
Sul
Total
Pub.
Priv.
C-Oeste Total
Pub.
Priv.
Internet
Estab.
16
6
40
5
1
34
5
1
22
33
19
52
19
11
45
24
10
47
Matric.
26
19
47
7
2
35
9
2
27
41
34
61
24
15
54
33
19
59
Sala de TV
e Vdeo
Estab. Matric.
24
32
13
24
53
55
10
17
6
13
37
40
10
17
4
9
33
36
43
41
26
33
66
69
37
42
29
34
64
67
33
40
19
30
56
61
Parablica
Estab.
24
28
14
18
18
21
16
16
12
27
38
13
44
53
16
37
48
17
Matric.
29
33
17
28
29
23
23
27
14
27
30
17
46
54
20
40
52
19
Eletricidade
Estab.
90
86
100
67
63
98
84
79
100
100
99
100
100
100
100
97
95
100
Matric.
98
98
100
93
92
99
96
95
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Em meio a indicadores to negativos, possvel comemorar o fato de que

praticamente todas as crianas matriculadas em pr-escolas pblicas tm acesso
merenda escolar; nas creches esse ndice de 95%. Embora o valor assegurado
pelo governo federal, por aluno, seja muito baixo (passou, em 2003, de R$ 0,06
para R$ 0,13) esse dado mostra como polticas estveis e contnuas podem ter
impacto extremamente positivo nesse nvel de ensino. importante reiterar que
se trata aqui de medidas implementadas pelo governo federal que, pela LDB, coresponsvel pela educao infantil.
159
TABELA 3.18
Oferta de merenda escolar em estabelecimentos pblicos
Em porcentagem
Regies
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
C-Oeste
Creche
94,8
95,7
95,1
94,8
94,9
92,5
Pr-escola
99,1
98,0
98,6
99,6
99,0
98,6
Por fim, os Grficos 3.22, 3.23 e 3.24 oferecem um quadro sucinto das
categorias de instituies do setor privado que oferecem educao infantil.
Constata-se que, no segmento das creches predominam as instituies no
lucrativas, com destaque para as filantrpicas, que respondem por 41% das
matrculas totais, e as comunitrias, com 18%. No segmento pr-escolar so mais
presentes as instituies lucrativas (particulares), as quais respondem por 68% do
total de crianas matriculadas. Esse dado parece dar razo ao (pr)conceito que
associa creche a pobreza e leva as instituies particulares a evitar essa
denominao. Em vez de creche, preferem denominar-se, geralmente, Escola
Infantil, escolha no muito feliz.
Uma informao relevante indicada no Grfico 3.24: metade das matrculas
em creches no setor privado ocorre em estabelecimentos conveniados com o
setor pblico (estados ou municpios), com grande participao nas regies Sudeste
e Sul. Na pr-escola o fenmeno ocorre com menor peso, embora atinja 30% das
matrculas na regio Sul, um ndice considervel. Esses convnios, muitas vezes,
so a forma encontrada pelo poder pblico para aumentar a oferta a custo menor.
O problema que, exatamente em razo dos valores repassados ficarem,
geralmente, abaixo daqueles praticados pelo prprio poder pblico, tais
estabelecimentos, em especial os filantrpicos, no conseguem cumprir os
parmetros mnimos de atendimento (como, por exemplo, razo adulto/criana
e qualificao do corpo docente). Observe-se que so parmetros estabelecidos
justamente pelo mesmo poder pblico, o que gera uma postura de tolerncia do
rgo supervisor (que, quando existe, mal estruturado) com o descumprimento
das normas funcionamento. Outra conseqncia que a oferta de dois tipos de
servios aceita como se fosse natural e como se o direito a educao de qualidade
fosse diferente para as crianas.
160
Fonte: INEP/MEC Censo Escolar 2003
161
CONCLUSES:
Dos dados levantados, ressaltam-se alguns aspectos:
1. A educao infantil oferecida em creches e pr-escolas entendida como um
direito social das famlias e de todas as crianas, independentemente de cor
ou de renda ou escolaridade dos pais e, mais que isso, como um bem de interesse
coletivo da sociedade exatamente para amenizar, desde cedo, os efeitos danosos
de uma estrutura social marcada pela desigualdade econmica e social.
Entretanto, apesar dessa compreenso, os indicadores referentes ao perfil das
famlias brasileiras que apontam para baixa renda e reduzida escolaridade
dos pais s reforam a importncia e a necessidade da oferta de uma educao
infantil de qualidade por parte do Estado;
2. As projees sobre o tamanho da coorte de zero a seis anos nos prximos sete
anos apontam para sua estabilizao, o que facilitar sobremaneira o
planejamento para o setor. No se deve esquecer, contudo, os problemas
decorrentes da migrao, em especial entre cidades e no interior de um mesmo
municpio, para se garantir o preceito do Estatuto da Criana e do Adolescente
ECA que determina a proximidade entre a residncia da criana e a escola;
3. Os indicadores referentes ao atendimento mostram que este marcado
fortemente por clivagem socioeconmica e, com menor intensidade, tnica.
4. Quanto ao gnero das crianas, o atendimento no privilegia um ou outro.
5. Quanto situao do domiclio, a oferta nas regies rurais est muito abaixo
daquela dos centros urbanos;
6. Observam-se grandes disparidades entre as regies e estados do pas;
7. H contradio entre a definio legal de creche e de pr-escola e aquela adotada
pelas escolas e pelo Censo Escolar;
8. Tanto nas creches quanto nas pr-escolas, no setor pblico ou privado,
predominam estabelecimentos com menos de 51 alunos;
9. Quanto jornada escolar, nas creches predomina o atendimento em tempo
integral, com exceo das regies Norte e Nordeste e nas pr-escolas, a jornada
de quatro horas dirias;
10. O fato de que no Nordeste 10% dos alunos de creche freqentam
estabelecimentos com jornada inferior a quatro horas dirias parece indicar
que, naquela regio, a forma encontrada para aumentar a taxa de atendimento
se deu pela via da reduo do perodo escolar;
162
11. Com relao formao dos professores, predominam aqueles docentes

com escolaridade de nvel mdio, existindo, ainda, nas creches, 10% dos
professores que possuem apenas at o fundamental completo;
12. Quanto infra-estrutura e equipamentos e tecnologias de comunicao e
informao colocados disposio das crianas ou de seus educadores,
observa-se uma situao ainda bastante crtica. Boa parte das crianas, em
especial nas regies Norte e Nordeste, atendida em estabelecimentos
sem condies bsicas de funcionamento, considerando a faixa etria e as
novas demandas tecnolgicas;
13. Destaca-se ainda a diferena entre os recursos disponveis nas escolas
pblicas e aqueles encontrados em estabelecimentos particulares, o que
torna inaceitavelmente desigual o tratamento dado a crianas de uma
mesma regio;
14. Impressionam, tambm, quanto aos recursos, as diferenas entre as regies
do pas, em especial no setor pblico, problema que s pode ser resolvido
se a Unio assumir sua responsabilidade de corrigir tais disparidades e de
garantir um padro mnimo nacional de qualidade de ensino (art. 75 da
LDB, Lei 9394/96);
15. No que concerne organizao do setor privado, constatou-se, no
segmento das creches, o predomnio de estabelecimentos filantrpicos ou
comunitrios, enquanto para pr-escolas prevalecem instituies de carter
empresarial;
16. tambm significativo o fato de que metade das matrculas em creches
privadas viabilizada por convnios com o poder pblico; no segmento
de pr-escola, essa participao de 17%. O ndice menor, mas
considerando que o montante dessas matrculas maior, no se trata de
um nmero desprezvel, em especial no que se refere ao impacto sobre as
finanas e ainda quanto ao cumprimento do preceito constitucional (art.
213) que estabelece a prioridade de aplicao em escolas pblicas dos
recursos da educao;
17. Considerando a realidade do atendimento em 2003 e as metas definidas
pelo Plano Nacional de Educao (Lei 10.172/2001), o poder pblico dever
sextuplicar, at 2011, as matrculas em creche (faixa de zero a trs anos) e
duplicar as da pr-escola (faixa de quatro a seis), um esforo considervel;
18. Estimativa feita pelo Inep (2001) aponta que, para o atendimento dessas metas
com simultnea melhoria no padro de qualidade, o Brasil deveria saltar dos
atuais 0,33% para 1,2% do PIB gastos em educao infantil at 2011.
163
Sobre a abrangncia e qualidade dos dados disponveis, vale comentar:

1. O conjunto dos dados obtidos pelo Inep, via Censo Escolar, e aqueles
conseguidos no questionrio da amostra do Censo do IBGE permitem a
construo razovel do perfil de condies de oferta e atendimento;
2. Faz-se necessrio compatibilizar essas duas bases de tal forma que os dados
referentes s escolas sejam enquadrados nos setores censitrios do IBGE, para
que se possam fazer cruzamentos entre a oferta (Censo Escolar) e a demanda
(Censo do IBGE);
3. No foi possvel verificar se o questionrio da Pnad/IBGE similar quele do
Censo Demogrfico (Amostra), o que permitiria um acompanhamento mais
prximo da evoluo do atendimento por unidade de federao, com exceo
da zona rural na regio Norte;
4. preciso consultar a equipe do Inep sobre a possibilidade de, a partir do
banco de dados do Censo Demogrfico (resultado da Amostra), se obter a
taxa de escolarizao por etnia, renda familiar e escolaridade dos pais,
desagregados por rede pblica e privada (a partir da anlise do questionrio
isso parece possvel), o que daria maior refinamento informao;
5. Faz-se necessria a incluso de um filtro na base dados do Inep, de forma que,
diante da solicitao de informaes sobre creches (alunos/turma, durao
da jornada diria, infra-estrutura e equipamentos, por exemplo) seriam
consideradas apenas as respostas referentes faixa etria de zero a trs anos;
6. Ainda que parea redundante, vale a pena incluir no item 27 (bloco 1) do
questionrio do Censo Escolar 2004 uma explicao sobre as faixas etrias
correspondentes a creche e pr-escola, segundo a legislao;
7. O Bloco 5 do questionrio do Censo Escolar de 2004 poderia ser repensado,
de forma a ficar mais fcil identificar os dados das creches pelo critrio
LDB (faixa de zero a trs anos): por exemplo, o item 2 desse bloco aceita a
entrada de dados de matrculas em creche de crianas de nove anos ou mais
(nascidos antes de 1995).
164
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168
QUALIDADE NA EDUCAO INFANTIL:ALGUNS

RESULTADOS DE PESQUISAS
Maria Malta Campos
Jodete Fullgraf
Verena Wiggers
INTRODUO
A discusso sobre a qualidade da educao para crianas de zero a seis
anos oferecida nas instituies do setor adquiriu maior destaque a partir
da dcada de 1990, acompanhando as mudanas polticas e legais que
surgiram com a redemocratizao do pas.
O fim da dcada de 70 e os anos 80 foram marcados por diversas
mobilizaes da sociedade civil que demandavam a extenso do direito
educao para as crianas pequenas: movimentos de bairro e sindicatos nas
grandes cidades lutavam por acesso a creches; grupos de profissionais e
especialistas da educao mobilizavam-se para propor novas diretrizes legais;
prefeituras procuravam dar resposta demanda crescente , criando e/ou
ampliando o atendimento institucional. No mbito dos movimentos sociais,
a demanda por creches era vista da perspectiva do direito da me
trabalhadora; em outro espao de mobilizao, os movimentos pela defesa
dos direitos de crianas e adolescentes lutavam principalmente pelo
atendimento queles pertencentes a famlias consideradas em situao de
risco (CAMPOS , 1999).
A qualidade da educao oferecida nas instituies de educao infantil
ficou em segundo plano naquele perodo: a ampliao do atendimento em
creches deu-se principalmente por meio do repasse de recursos pblicos a
entidades filantrpicas e/ou comunitrias, que freqentemente operam em
condies precrias; pr-escolas municipais aumentaram a oferta de vagas
muitas vezes colocando maior nmero de crianas por turma e/ou
desdobrando os turnos de funcionamento dirio, como a cidade de So
Paulo, onde as Escolas Municipais de Educao Infantil Emeis, para
crianas de quatro a seis anos at hoje atendem em trs turnos (das 7h s
11h; das 11h s 15h; das 15h s 19h), e as classes agrupam at 40 crianas
(CORREA, 2003).
169
A preocupao com a baixa qualidade do atendimento foi crescendo medida

que foram surgindo os primeiros estudos sobre as condies de funcionamento
dessas instituies, principalmente creches vinculadas a rgos de bem estar social
revelando precrias condies de prdios e equipamentos, falta de materiais
pedaggicos, baixa escolaridade e ausncia de formao de educadores, inexistncia
de projetos pedaggicos e dificuldades de comunicao com as famlias.
Um estudo sobre os programas de educao infantil implantados no estado
de Mato Grosso entre 1983 e 1990 (SILVA, 1999) exemplifica as polticas sociais
que levaram a essa situao nas instituies voltadas populao mais pobre:
com o intuito de ampliar o atendimento a baixo custo, foram desenvolvidos
projetos que utilizavam espaos adaptados e pessoal no qualificado, em convnios
federais com entidades e municpios.
Outro trabalho recupera a trajetria das creches e escolas comunitrias das
favelas cariocas, uma rede, que surge no contexto dos movimentos sociais das dcadas
de 70. Apoiada inicialmente por um acordo entre o Fundo das Naes Unidas para
a Infncia Unicef e a prefeitura do Rio de Janeiro para a favela da Rocinha, essa
estrutura expande-se para outras favelas da cidade, formando uma rede de baixa
qualidade, vinculada ao rgo municipal de assistncia social, funcionando
precariamente, atendendo interesses polticos clientelistas e recebendo crianas que
no encontram lugar nas escolas regulares (TAVARES, 1996).
Rosemberg (2003) mostra como essa orientao de ampliao a baixo custo,
adotando as chamadas solues de emergncia, foi privilegiada por organismos
internacionais como o Banco Mundial, a Organizao das Naes Unidas para
a Educao, a Cincia e a Cultura Unesco e o Unicef que atuam nos pases em
desenvolvimento. Fullgraf (2002) tambm constatou, no processo de expanso
do atendimento em Florianpolis (SC), em um perodo de 25 anos, o crescente
recurso ao conveniamento como meio de ampliar as matrculas, minimizando
os gastos.
Muitos estudos mostraram que esses baixos custos foram obtidos com o
repasse de encargos para as prprias famlias que se buscava assistir, utilizadas
como fonte de financiamento e/ou de trabalho no remunerado. Merchede (1998)
traz um exemplo dessa situao, ao comparar os custos de duas instituies do
Distrito Federal, levando em considerao os gastos dos pais.
A preocupao com a baixa qualidade da educao infantil trouxe a criana
para o centro das discusses: percebia-se que era necessrio basear o atendimento
no respeito aos direitos da criana, em primeiro lugar, para que fosse possvel
170
mostrar a legisladores e administradores a importncia da garantia de um

patamar mnimo de qualidade para creches e pr-escolas. Foi principalmente no
mbito da atuao de grupos ligados universidade e aos profissionais da educao
que se formularam os princpios que seriam acolhidos pela Constituio Federal
de 1988 e que foram em grande parte conservados na Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional LDB, de 1996.
A principal mudana foi a definio da educao infantil como primeira
etapa da educao bsica (composta tambm pelo ensino fundamental obrigatrio
de 8 anos e pelo ensino mdio), o que significou, na prtica, a exigncia de que
prefeituras e outras instncias governamentais transferissem para os rgos de
educao a responsabilidade pelas redes de creche.
O segundo aspecto importante dessas reformas foi a exigncia para
professores e educadores de crianas pequenas, de formao prvia,
preferencialmente em nvel superior, mas admitindo-se ainda o curso de magistrio
em nvel mdio.
Essa exigncia vem sendo aceita com alguma dificuldade pelos sistemas de
educao, especialmente no caso das creches. Ao mesmo tempo que, muitos estados
e prefeituras organizaram cursos de formao para os educadores leigos que j
trabalhavam nessas instituies, outros tm contestado essa exigncia e buscado
subterfgios, como por exemplo, a contratao de educadores como se
desempenhassem atividades de limpeza, para fugir ao requisito de formao prvia.
O incio do novo sculo, assim, d continuidade a esse processo de mudanas
desencadeado pelas reformas da dcada anterior. um perodo de ajustes e
adaptaes, que ainda enfrenta grandes dificuldades para alcanar as desejadas
melhorias de qualidade.
A atuao do Ministrio da Educao e das demais instncias
federais
A Constituio e a LDB determinaram que a responsabilidade pela oferta
de educao infantil dos municpios. Dessa maneira, os rgos federais
responsabilizam-se principalmente pela orientao sobre os padres de
atendimento que devem ser seguidos pelos sistemas educacionais estaduais e
municipais, incluindo-se as escolas privadas e as instituies subvencionadas com
recursos pblicos.
171
No perodo entre a promulgao da Constituio (1988) e a aprovao da

LDB (1996), o Ministrio da Educao MEC, reforado inicialmente pelos
compromissos assumidos internacionalmente na Conferncia de Jomtien,
desempenhou importante papel na formulao de diretrizes para a educao
infantil, publicando documentos, promovendo estudos e debates, elaborando
propostas curriculares e apoiando a mobilizao da rea em diversos espaos
(MACHADO; CAMPOS , 2004).
O documento Critrios para um atendimento em creches que respeite os
direitos fundamentais das crianas, de 1995, era composto por um cartaz contendo
os doze critrios para a unidade creche, uma fita de vdeo Nossa creche respeita
criana e um folheto com sugestes para discusso em grupos. Seu contedo
baseou-se em uma experincia de assessoria e interveno em creches conveniadas
do municpio de Belo Horizonte, que contou com a parceria de diversas
instituies e de rgos da prefeitura. Reflete, assim, a realidade encontrada nessas
creches, que pela primeira vez contavam com uma superviso sistemtica da
prefeitura. Procurou abordar os problemas concretos observados e as dificuldades
que as equipes de educadoras leigas enfrentavam no cotidiano, comum maioria
das instituies que atendem crianas pequenas das classes populares em todo o
pas.
Em 1988 foi publicado outro importante documento, fruto de uma discusso
organizada no mbito dos Conselhos Estaduais e Municipais de Educao, com
o ttulo Subsdios para credenciamento e funcionamento de instituies de
educao infantil. Com diversos textos sobre aspectos como espao fsico, sade,
formao de pessoal, entre outros, a publicao seria uma referncia para as
regulamentaes a serem adotadas pelos conselhos nos processos de autorizao
e orientao do funcionamento de instituies de educao infantil em seus
estados e municpios.
Tambm o Conselho Nacional de Educao assumiu seu papel de orientador
da implantao das novas diretrizes legais, aprovando uma srie de pareceres
com normas para a absoro das creches pelos sistemas de educao, assim como
instrues curriculares para as instituies e para os cursos de formao de
professores de educao infantil e das primeiras sries do ensino fundamental.
Em 1998, o MEC publicou o Referencial Curricular Nacional para a Educao
Infantil RCNEI, em trs volumes enviados a escolas de todo o pas, oferecendo
subsdios para os projetos pedaggicos das prefeituras e das unidades de educao
infantil.
172
Paralelamente a esses esforos, o debate sobre o Plano Nacional de Educao

PNE desenvolvia-se nas organizaes da sociedade civil e no Congresso Nacional
(DIDONET, 2001). Aprovado em 2000, aps longos debates, o plano prev padres
mnimos de infra-estrutura para as instituies de educao infantil, que assegurem:
- espao interno, com iluminao, insolao, ventilao, viso para o espao
externo, rede eltrica e segurana, gua potvel, esgotamento sanitrio;
- instalaes sanitrias e para a higiene pessoal das crianas;
- instalaes para preparo e/ou servio de alimentao;
- ambiente interno e externo para o desenvolvimento das atividades, conforme
as diretrizes curriculares e a metodologia da educao infantil, incluindo o
repouso, a expresso livre, o movimento e o brinquedo;
- mobilirio, equipamentos e materiais pedaggicos;
- adequao s caractersticas das crianas especiais.
O PNE tambm define metas de expanso do atendimento para creches e prescolas em nvel nacional. No entanto, a aprovao do novo sistema de
financiamento da educao, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef, implantado no
pas a partir de 1998, no conferiu prioridade expanso da educao infantil
(GUIMARES; PINTO, 2001). Dessa forma, as novas diretrizes legais que apontam
para melhorias na qualidade do atendimento no puderam ser traduzidas em
efetivas medidas prticas na escala necessria. A distncia entre a legislao e a
realidade continua a caracterizar grande parte da educao infantil no pas,
como se ver a seguir.
Nesse contexto, as mobilizaes da sociedade civil, agora articuladas nos Fruns
de Educao Infantil locais e no Movimento Interfruns de Educao Infantil
do Brasil MIEIB, em mbito nacional, cumprem importante papel, atuando
no sentido de converter em realidade o que foi conquistado na lei.
2. A qualidade da cobertura da educao infantil em relao

populao de crianas de zero a seis anos no pas
Uma concepo democrtica de qualidade no pode se esquivar de considerar
o tipo de acesso que a populao tem s creches e pr-escolas. Em um pas populoso
como o Brasil, onde a faixa etria de zero a seis anos corresponde a 13,3% do
total de habitantes, chegando, em alguns estados, a mais de 17% (INEP, 2002, p.
173
17), com grandes desigualdades regionais e de renda, importante verificar quem

tem acesso a que tipo de atendimento educacional.
Kappel (2003) realizou um estudo com base em dados colhidos pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE e pelo MEC para o perodo de 1995 a
2001. So essas as principais fontes de dados estatsticos sobre o atendimento
educacional no pas, sendo que o IBGE colhe seus dados nos domiclios, em censos
demogrficos decenais e pesquisas anuais, e o MEC obtm informaes de
matrcula fornecida pelos sistemas de ensino, que realizam sua coleta junto s
escolas. Como mostrou Rosemberg (1999), a contagem do IBGE apresenta sempre
nmeros mais altos de crianas atendidas, o que pode ser explicado pelo fato de
que muitos servios utilizados pelas famlias no so supervisionados e
contabilizados pelos rgos educacionais, existindo margem dos sistemas de
ensino pblicos e privados regulares.
O trabalho de Kappel mostrou que no perodo considerado houve
crescimento do nmero de matrculas; entretanto, grande parte das crianas ainda
continuava excluda do acesso educao infantil em 2001. Nesse ano, apenas
10,6% das crianas entre zero e trs anos e 57,1% daquelas entre quatro e seis
anos estavam matriculadas em creches e pr-escolas. Kappel, Carvalho e Kramer
(2001) mostraram tambm, em trabalho anterior, baseado em dados de 1996 e
1997, a existncia de grandes desigualdades de acesso a creches e pr-escolas por
idade, faixa de renda, cor/etnia, escolaridade da me e do pai, ocupao da me,
quantidade de pessoas no domiclio, regio e por moradia urbana ou rural. Os
percentuais de crianas matriculadas eram superiores para aquelas com idade
mais prxima dos sete anos, de famlias das faixas de renda mdias e altas, de cor
branca, com pais, e principalmente mes, de escolaridade mais elevada , mes que
trabalham, morando em domiclios com menor nmero de pessoas, nas regies
mais desenvolvidas e nas zonas urbanas.
Em seu diagnstico sobre o atendimento em Florianpolis, Santa Catarina,
Fullgraf menciona um total de 1.945 crianas de at seis anos registradas em
listas de espera nas escolas municipais, pelo censo escolar de 2000. Segundo a
autora, a pesquisa verificou que, na falta de vagas, muitas famlias buscam
alternativas como creches domiciliares no regulamentadas e algumas comeam
a acionar os rgos de Justia na busca por seus direitos. Na mesma cidade, Lobo
e Gonalves (2001) verificaram que a localizao das unidades de educao infantil
nos bairros apresenta descontinuidades, agravando o problema do dficit de vagas
em muitos locais.
174
Os dados examinados por Kappel (2003) revelam srias distores que ainda
subsistem: em 2001 o IBGE registrava um total de 627 mil crianas entre sete e
nove anos freqentando pr-escolas e classes de alfabetizao, alm de um total
de 38 mil crianas com mais de nove anos na mesma situao! Crianas que j
deveriam, portanto estar cursando o ensino fundamental, retidas ilegalmente na
educao infantil (ver tambm ROSEMBERG, 1996).
Situao inversa constitui a absoro de crianas de seis anos e at de cinco
anos no ensino fundamental, uma tendncia que tem se acentuado nos ltimos
anos. Permitido pela legislao, e adotado pela maioria dos pases, esse ingresso
antes dos sete anos pode ser prejudicial s crianas nos sistemas locais que ainda
apresentam altos ndices de repetncia nas primeiras sries, o que leva a uma
antecipao dessa experincia negativa para muitas crianas. Em 2001, 25,4% das
crianas de seis anos e 4,8% das crianas de cinco anos, respectivamente 725 mil e
103 mil, j se encontravam matriculadas no ensino fundamental no pas (KAPPEL
, 2003).
Os estudos sobre o financiamento da educao no pas revelam os enormes
obstculos que se colocam para a ampliao e melhoria da qualidade da educao
infantil. Como mostram Guimares e Pinto (2001), a maioria dos municpios,
principais responsveis pelo atendimento dessa faixa etria, no conta com
recursos suficientes para consolidar redes de educao infantil de qualidade.
Segundo esses autores, seria necessrio o aporte de novos recursos federais para
que as metas de expanso definidas no PNE saiam do papel. Como mostrou o
estudo de Barreto (2003) sobre o perodo de governo anterior (1998-2002),
ocorreu exatamente o inverso na definio de prioridades do poder executivo
federal.
Reviso bibliogrfica sobre qualidade da educao infantil
Ao longo da ltima dcada, a produo de pesquisa e estudos sobre educao
infantil cresceu significativamente no pas. Essa produo divulgada
principalmente em eventos acadmicos e revistas de educao. Por vezes resulta
de trabalhos em programas de mestrado e doutorado, outras por iniciativa de
secretarias de educao ou Organizaes no Governamentais Ongs, que
encomendam diagnsticos sobre o atendimento. Esses estudos fornecem dados
significativos sobre a qualidade da educao infantil em diversos contextos e sob
diferentes aspectos.
175
1. Metodologia
Este levantamento teve como objetivo principal a coleta de resultados
recentes de pesquisas sobre a qualidade da educao infantil nas
instituies brasileiras e no visou a uma anlise crtica dessa produo
seguindo o modelo de um estado da arte. Na busca e seleo dos textos,
foi utilizado o critrio da pertinncia ao tema da qualidade, com
preferncia a trabalhos que trouxessem dados empricos sobre a realidade
pesquisada. Foram includos textos que refletiam a qualidade e sua
avaliao numa perspectiva terica, ou apresentavam anlise de polticas
e/ou legislao pertinentes
Na escolha do perodo 1996 a 2003 optou-se por iniciar com o
ano da aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
LDB, marco legal da nova realidade da educao no pas, que impactou
significativamente os sistemas e as polticas educacionais nas diversas
instncias governamentais federal, estaduais e municipais , provocando
mudanas no atendimento pblico, privado e conveniado criana de
zero a seis anos.
Para o perodo que antecedeu a aprovao da LDB de 1980 a 1995
foram selecionadas obras de referncia relacionadas ao tema, utilizandose como fonte de pesquisa o documento Educao Infantil 1983-1996,
da Srie Estado do Conhecimento, publicado pelo MEC/Inep em 2001.
O levantamento referente ao perodo de 1996 a 2003, aps a vigncia
da nova LDB, localizou estudos publicados nas principais revistas
brasileiras de educao e apresentados no mais importante evento cientfico
da rea, a Reunio Anual da Associao Nacional de Ps-graduao e
Pesquisa em Educao ANPEd, no Grupo de Trabalho Educao da
Criana de zero a seis anos (GT 7).
Os textos selecionados foram lidos e resumidos. Para que os focos de
anlise no se perdessem e para padronizar os resumos, foi criado um
roteiro de leitura baseado nas categorias indicadas no Projeto de Reviso
de Polticas e Servios em Educao Infantil desenvolvido em parceria
entre o MEC e a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento
Econmico Unesco/OCDE:
176
Pedagogia e
treinamento
integrados
Qual o nvel de integrao entre o contedo, a prtica

e o treinamento de pessoal nos servios de ateno
primeira infncia, nos servios de educao pr-escolar e
na ducao escolar formal?
Como a poltica e os sistemas podem ser adaptados para
integrar servios de ateno e educao e para facilitar a
transio da criana da Educao e Cuidados com a
Primeira Infncia ECCE para a educao escolar
formal?
Recursos fsicos e A infra-estrutura fsica dos servios de ECCE
materiais de apoio adequada? Que melhorias so necessrias com mais
urgncia, e como podem ser mobilizados os recursos
necessrios?
Os materiais para ensino e aprendizagem em ECCE so
adequados em termos quantitativos, culturais e de
desenvolvimento? Quais so as melhores prticas no
desenvolvimento e na proviso de materiais de qualidade
que podem ser aplicadas em maior escala?
Essas questes sero retomadas nos comentrios finais deste texto.
1.1. Artigos publicados em peridicos

As revistas de educao foram pesquisadas na base de dados da Biblioteca
Ana Maria Poppovic da Fundao Carlos Chagas FCC. Foram selecionados os
seguintes peridicos ali indexados: Cadernos Cedes; Cadernos de Pesquisa;
Educao e Pesquisa; Educao & Realidade; Educao & Sociedade; Em Aberto;
Ensaio; Estudos em Avaliao Educacional; Pro-Posies; Revista Brasileira de
Educao; Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos.
Os Cadernos Cedes so publicaes monotemticas, do Centro de Estudos
Educao e Sociedade Cedes, da Universidade Estadual de Campinas Unicamp,
que tambm edita a revista Educao & Sociedade; os Cadernos de Pesquisa e a
revista Estudos em Avaliao Educacional so publicaes da Fundao Carlos
Chagas, de So Paulo; a Revista Brasileira de Educao publicada pela ANPEd; a
Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos e a publicao monotemtica Em Aberto
so editadas pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio
Teixeira Inep, do MEC, em Braslia; Ensaio uma publicao da Fundao
Cesgranrio, do Rio de Janeiro; Educao e Pesquisa a revista da Faculdade de
177
Educao da Universidade de So Paulo USP; Educao & Realidade publicada

pela Faculdade de Educao da Universidade Federal do Rio Grande do Sul e ProPosies publicada pela Faculdade de Educao da Unicamp .
No sistema de busca da FCC, a partir dos descritores creche e educao
infantil, foram localizadas 240 referncias. Esses dois descritores abarcam as
referncias a trabalhos sobre pr-escolas. Com base nas datas de publicao e nos
ttulos, foram selecionados 41 artigos para leitura e resumo. Posteriormente, foi
feita uma nova anlise das listagens e selecionados mais nove ttulos. Alguns dos
peridicos inicialmente includos foram descartados por no conterem dados
de pesquisa, restando aqueles j mencionados acima.
1.2. Trabalhos apresentados na Reunio Anual da ANPEd
Esses trabalhos constam de disquetes e CD-ROMs editados pela ANPEd e de
sua pgina na internet. Seus ttulos e resumos tambm so encontrados nos
Programas editados para as reunies. As buscas foram realizadas entre julho e
agosto de 2004. As referncias incluem trabalhos e psteres apresentados no GT 7
da ANPEd, dos quais foram selecionados 30 ttulos e resumos. Foram descartados
os textos no localizados na ntegra, por no constarem por extenso no CDROM ou na pgina da ANPEd, e entre aqueles disponveis em ambas as mdias,
optou-se pelos publicados nos peridicos mencionados. Chegou-se, assim, ao total
de 18 trabalhos.
1.3. Caractersticas dos textos e sua utilizao na reviso
Em anexo encontram-se dois quadros que mostram a distribuio desses textos:
1) por peridico e por ano; 2) por ano de realizao da reunio da ANPEd.
A caracterstica mais interessante dos artigos selecionados que uma parte
significativa foi publicada em nmeros especiais e/ou temticos, ou em dossis
temticos de algumas revistas: 21 dentre 50. Desses 21, dez constam do Em Aberto
Educao infantil: a creche, um bom comeo. Isso pode ser constatado nas
referncias da Bibliografia.
Tanto os artigos, como os trabalhos apresentados na ANPEd, muitas vezes
resultam de dissertaes ou teses, cujos dados principais so resumidos. Em alguns
casos, a mesma dissertao ou tese pode fundamentar mais de um artigo.
O aproveitamento das informaes foi realizado livremente, ao longo desta
reviso. Textos com descrio e/ou anlise de dados sobre polticas de atendimento,
178
diagnsticos de redes de educao infantil, estudos de caso sobre instituies e

relatos de experincia foram utilizados para fundamentar os temas abordados:
formao de profissionais, propostas pedaggicas, condies de
funcionamento, prticas educativas e relaes com as famlias. Os textos
considerados do tipo conceitual e/ou terico pertinentes questo da qualidade,
sobre a histria recente da educao infantil no pas,e aqueles que abordam
aspectos das polticas oficiais de atendimento e da legislao foram utilizados na
parte introdutria e ao longo do trabalho, quando necessrio. O estudo de
Rocha (1999) sobre a produo da ANPEd no perodo anterior a 1996 foi
destacado, por trazer uma boa reviso sobre os antecedentes da produo aqui
analisada.
Na Bibliografia constam dois conjuntos de textos: primeiro os 60 ttulos
resumidos a partir do levantamento sobre a produo de 1996 a 2003 e em seguida
os trabalhos localizados com base no mencionado estado da arte (MEC/Inep ,
2001), assim como outras referncias utilizadas no texto.
2. A produo da ANPEd entre 1990 e 1996, segundo estudo de
Rocha (1999)
O artigo de Rocha oferece um interessante panorama sobre a produo
apresentada na ANPEd no perodo anterior ao coberto por esta reviso. A autora
analisa 122 textos, 110 apresentados no GT 7 e 12 em outros grupos temticos.
Rocha observa que um nmero crescente de pesquisas investiga os diferentes
aspectos das relaes travadas nas instituies de educao infantil e que h uma
significativa ampliao dos trabalhos que se voltam ao acolhimento das crianas
de at trs anos em instituio de tempo integral. A tendncia anterior de discutir
questes relacionadas s polticas educacionais substituda por maior presena
de estudos que analisam experincias regionais ou locais. Esses reafirmam a
prevalncia do acesso s instituies de educao infantil para crianas de quatro
a seis anos, em tempo parcial, o que acaba por privilegiar segmentos sociais j
favorecidos.
Outros temas analisados so: a diversidade das caractersticas dos
profissionais da creche, que resulta em baixa qualidade do trabalho, no qual
a criana desconsiderada como elemento central para a elaborao das
propostas pedaggicas; a influncia de estudos de outros pases nos modelos
educativos e na reflexo sobre a realidade nacional; o jogo e a brincadeira
relacionados linguagem, com o reconhecimento de seu papel mediador. A
rea da linguagem (incluindo a escrita) recebe a ateno de um grande nmero
179
de trabalhos, nos quais predominam, como temtica mais estudada, o impacto

das interaes com o adulto na compreenso e na constituio da linguagem
pela criana.
O levantamento tambm indica que as pesquisas apresentam indicativos
para a prtica pedaggica, como valorizao do jogo e da explorao do
ambiente, favorecimento das interaes criana-criana pela estruturao e
diversificao de objetos e do espao, explorao de situaes significativas,
interaes com os adultos, incorporao do folclore e das brincadeiras
tradicionais, bem como da literatura infantil, associados a um conjunto de
atividades de expresso.
Por outro lado, so poucas as pesquisas que incluem determinaes
socioculturais como classe, gnero e etnia: a maior parte dos trabalhos trata de
uma criana abstrata, referida no singular, sem distino das multiplicidades
que a determinam e a constituem. Os estudos que procuram dar voz s crianas,
em geral concluem que incorporam de forma precoce uma viso escolar, onde
prevalece a autoridade e o controle do professor.
H pesquisas que discutem a formao de professores, sobretudo aquela
oferecida pelos cursos superiores de pedagogia e suas implicaes para a prtica
pedaggica, destacando situaes de redimensionamento da atuao a partir
dos estgios supervisionados. Outros articulam formao regular com formao
em servio dos professores, sobretudo nas redes pblicas. A relao pesquisaensino apontada em alguns trabalhos como eixo fundamental na formao,
destacando-se nesse caso o papel de algumas creches universitrias pblicas que
tm sustentado muitas dessas iniciativas, orientando novas prticas a partir de
suas prprias experincias.
As relaes entre adultos s se fazem presentes de forma indireta nos dois
estudos sobre a interao creche-famlia. Entre as pesquisas analisadas so
reduzidos os trabalhos que investigam a identidade especfica desses profissionais.
So tambm limitados os estudos que se preocupam com os efeitos da prescola e sua relao com a desigualdade socioeconmica. Nesse aspecto, a autora
chama ateno para a necessidade de associar a discusso sobre qualidade ao
problema das desigualdades sociais, articulao que ela no encontrou na
maioria dos estudos examinados. Critica tambm os textos que defendem a
indissociabilidade entre o cuidado e a educao das crianas pequenas, mas
negligenciam a dimenso do cuidado em sua abordagem.
180
3.A qualidade da educao infantil nos estudos divulgados no perodo

1996-2003
3.1. Profissionais de educao infantil e sua formao
Um dos principais critrios utilizados internacionalmente para avaliar a
qualidade de escolas em qualquer nvel de ensino o tipo de formao prvia e
em servio dos professores ou educadores que trabalham diretamente com os
alunos.
No Brasil, anteriormente nova legislao, as duas principais modalidades
de atendimento a crianas de zero a seis anos encontravam-se vinculadas a
diferentes setores governamentais. As pr-escolas, atendendo crianas de quatro a
seis anos em meio perodo dirio, sempre estiveram ligadas aos sistemas de ensino,
funcionando em classes anexas a escolas primrias, ou em unidades prprias de
educao infantil. Nessas escolas, exigia-se professoras (em sua maioria mulheres)
formadas no curso de magistrio em nvel secundrio, j existindo, em alguns
sistemas, percentuais significativos de profissionais de nvel superior. Em algumas
regies, subsistiram atendimentos de carter emergencial, geralmente sob a forma
de convnios, que admitiam educadoras leigas. Por outro lado, as creches estavam,
em sua maioria, subordinadas a rgos de bem estar social, geralmente
funcionando em perodo integral, atendendo a faixa etria de zero a seis anos,
seja sob administrao direta das prefeituras e governos estaduais, seja em
regime de conveniamento com rgos pblicos ou eventualmente, Ongs nacionais
e internacionais. Na rea de bem-estar social era rara a exigncia de formao
prvia em curso de magistrio ou nvel mnimo de escolaridade para adultos que
trabalhavam diretamente com as crianas (TAVARES, 1996). Quando muito,
propiciava-se alguma formao em servio, de maneira no sistemtica, por
meio de estruturas de superviso ou assessorias externas.
Com a recente absoro das creches pelos sistemas educacionais, ainda em
processo, h a exigncia legal de formao dessas educadoras. Diversas estratgias
vm sendo utilizadas para enfrentar esse desafio: organizao de cursos supletivos
para educadoras leigas que j trabalham nas creches, substituio por professores
formados em cursos de magistrio, utilizao, em cada turma, de duplas com
uma professora e uma auxiliar, e assim por diante (YAMAGUTI, 2001; VIEIRA,
1999). Observa-se uma tendncia a maior exigncia de formao para turmas nas
faixas mais prximas de sete anos. Reforando essa tendncia, as professoras
formadas que vo trabalhar em educao infantil preferem assumir as turmas
de crianas maiores (TOMAZZETTI , 1997).
181
Dados referentes ao ano de 2002 mostram que no Brasil, 64% das funes
docentes na pr-escola contavam com nvel mdio e 23% com nvel superior,
restando, portanto, um contingente de funes preenchidas por pessoal no
habilitado (MEC/INEP, 2003, p.23). Na creche, entretanto, setor no qual as
estatsticas do MEC no abrangem todos os estabelecimentos, as deficincias de
formao so mais graves. No Municpio de So Paulo, onde as creches formam,
desde os anos 80, uma espessa rede direta e conveniada, os nmeros comprovam
a afirmao. Em 2001, quando a rede direta foi transferida para a Secretaria de
Educao, 50% das chamadas Auxiliares de Desenvolvimento Infantil ADIs
tinham menos que nvel mdio de escolaridade e 40% tinham nvel mdio sem
magistrio, enquanto na rede de pr-escolas Escolas Municipais de Educao
Infantil Emeis, todas as professoras tinham, pelo menos, formao no magistrio
e 60% curso superior. (PMSP, 2001, apud CAMPOS , 2003). Outro exemplo so
creches e pr-escolas comunitrias da Baixada Fluminense: apenas 27% dos 245
educadores titulares possuam formao em magistrio e menos de 2% em nvel
superior (FUNDAO F E ALEGRIA DO BRASIL, 2001, p.49).
Levantamento realizado nos 91 municpios do estado do Rio de Janeiro
por pesquisadores da Pontifcia Universidade Catlica PUC do Rio de Janeiro
(KRAMER et al. 2001; CORSINO e NUNES , 2001), que obteve informaes de
54 dentre eles, revelou srios problemas de qualidade no aspecto da formao
prvia e em servio dos profissionais. Ainda existiam diferentes exigncias quanto
escolaridade e qualificao, conforme se tratasse de auxiliares ou professoras:
em 50 municpios era exigido o curso de magistrio para as professoras; 22 s
exigiam ensino fundamental para as chamadas auxiliares; e 25 municpios no
sabiam informar o nvel de formao dessas auxiliares. O acesso por concurso
no adota provas especficas para educao infantil em mais de 70% desses
municpios e os planos de carreira existem em apenas metade deles.
O levantamento tambm recolheu diversas informaes sobre a superviso
e a formao em servio. A maioria dos municpios que enviaram informaes
declarou desenvolver projetos de formao, mas apenas metade deles tem
propostas especficas para a educao infantil.
Quanto aos diretores, a grande maioria chega ao cargo por indicao;
somente onze municpios adotam o processo de eleio para a escolha dos
diretores. A formao no nvel mdio exigida em 40 municpios para a prescola e em 30 para a creche. Apenas sete exigem curso superior para diretores de
pr-escola e seis para creche.
182
Outros dados revelam a segmentao e a heterogeneidade das redes escolares

municipais, que interpretam a seu modo a legislao e no recebem orientao
nem apoio dos rgos estaduais. Assim, por exemplo, a incorporao das crianas
de seis anos ao ensino fundamental parece ocorrer ao acaso das decises isoladas
de cada prefeitura, de forma que sistemas de municpios vizinhos apresentam
maneiras muito diferentes de organizar as sries e sua articulao (ou falta de )
com a educao infantil.
No material revisto nesse trabalho, encontram-se relatos de diagnsticos
realizados em municpios de diversas regies, que incluem dados sobre educadores
e professores.
Em Fortaleza (CE), Cruz (2001) realizou levantamento sobre creches
comunitrias que recebiam subsdios pblicos, estudando, entre outros aspectos,
uma amostra de 25 educadoras. A maioria delas era bastante jovem, entre 20 e 28
anos, negra, com pouca escolaridade, recebia baixos salrios e trabalhava em
condies precrias. Mesmo assim, em geral mostravam-se satisfeitas com o
trabalho. Revelavam, no entanto, vises bastante negativas das crianas e suas
famlias, alm de uma concepo da funo da creche predominantemente
assistencial.
Na cidade de Florianpolis (SC) Rocha e Silva Filho (1996) produziram
um diagnstico sobre uma amostra de 20% das instituies de educao infantil,
levantando dados sobre 464 profissionais de diversas funes. A maioria dos
professores tinha formao secundria ou em nvel superior. Na rede particular
identificou-se 10% de professores sem formao adequada. J nas creches
domiciliares, nenhum dos adultos que atuavam com crianas tinha qualquer
formao. Naquelas instituies que atendiam as crianas em tempo integral foi
encontrada uma maior concentrao da categoria outros profissionais. Cerca
da metade da amostra possua vnculo empregatcio formal. Os autores concluram
que seria urgente uma definio de polticas de valorizao de recursos humanos,
via formao, profissionalizao, carreira e salrio.
No municpio do Rio Grande (RS) , Sayo e Mota (2000) caracterizaram
uma amostra de 48 professoras estaduais, 70 da rede municipal, 84 da rede privada
e 21 de entidades no governamentais. Foi constatada a inexistncia de
atendimento pblico para a faixa de zero a trs anos . Os nveis de qualificao
encontrados para os profissionais de educao infantil foram bastante precrios:
possuam diploma de magistrio apenas 13% na rede estadual, 29% na municipal,
27% na particular e 33% na rede no governamental; contavam com curso de
183
pedagogia apenas 13% na rede estadual, 9% no municpio, 11% na rede particular

e 5% nas instituies no governamentais. As maiores ocorrncias (de 47 a 57%)
foram encontradas na categoria outros profissionais. Esse dado, ao lado daquele
que aponta 10% de professoras com idade abaixo de 20 anos, faz supor que um
grande contingente de educadores apresenta baixa escolaridade e falta de
qualificao. Grande nmero dos professores das escolas privadas e no
governamentais no contavam com contratos de trabalho formalizados. Tambm
foi nessas instituies que se registrou uma maior concentrao de profissionais
com poucos anos de experincia.
Em Niteri (RJ), Vasconcellos (2001) realizou uma pesquisa em 13 unidades
de educao infantil, colhendo dados sobre 210 profissionais. Nesse caso foi
observado o emprego crescente de profissionais com nvel superior, recebendo,
entretanto, baixos salrios e manifestando dificuldade em conciliar os papis de
educao e cuidado. Posteriormente, a mesma pesquisadora desenvolveu um
projeto de pesquisa-ao com algumas profissionais desse municpio, no qual
observou a importncia de se garantir programas de formao em servio para
o aperfeioamento do trabalho educativo com crianas pequenas.
Outros trabalhos de menor escala preocuparam-se em olhar de mais perto
a prtica de professoras e educadoras em instituies de educao infantil,
observando seu cotidiano com as crianas e recolhendo depoimentos. Os
resultados no foram muito diferentes daqueles registrados na pesquisa de Cruz
sobre as creches comunitrias de Fortaleza. Maranho (2000), em estudo de caso
que focalizou a questo da sade em um berrio de creche, identificou a concepo
de mal necessrio para crianas caracterizadas como carentes, frgeis e
dependentes. Dados empricos revelaram que as educadoras reconhecem necessitar
de certo saber para desempenhar tarefas de cuidado, e que tais conhecimentos
so construdos no prprio desenrolar do trabalho com as crianas, trocando
experincias com aqueles que j cuidaram dos filhos, sobrinhos e netos ou que
esto h mais tempo na creche.
Uma reviso sobre teses e dissertaes que continham dados sobre crianas
de at trs anos (STRENZEL, 2001) aponta a mesma falta de clareza das
educadoras sobre seu papel, o que as leva a confundir as competncias da creche
e da famlia, sem distinguir espao pblico do privado.
Micarello (2003) entrevistou profissionais de secretarias municipais de
educao de um mesmo estado, sobre a formao de pessoal na educao infantil.
Os depoimentos trazem o reconhecimento dos tcnicos de que, na ausncia de
184
melhor qualificao , as educadoras mobilizam experincias pessoais,

principalmente como mes e, ao longo dos anos de atuao nas escolas, vo
construindo um saber baseado no desempenho desses dois papis: me e professora.
As entrevistas atestam a precariedade dos cursos de magistrio, com estgios
meramente formais que no preparam professores para a realidade a ser
enfrentada. Limitaes tambm verificadas na formao em servio, pois muitas
vezes no existem horrios previstos para o planejamento e reflexo em equipe
e os modelos adotados no favorecem a integrao de teoria e prtica.
Cruz (2003) tambm investigou as experincias de formao de profissionais
de educao infantil na cidade de So Paulo entrevistando 21 tcnicos formadores
de 17 instituies pblicas e privadas. Seu foco foi a educao sexual, enquanto
componente desses programas. Esses formadores consideram as creches e prescolas carregadas de preconceito e descrevem, durante a formao, episdios
vividos com as crianas no mbito da sexualidade e dos papis de gnero, com os
quais no sabem lidar e que lhes causam ansiedade. Porm, frente ao conjunto de
problemas que devem ser enfrentados, esse tema no ganha prioridade, recebendo
intervenes apenas cclicas, espordicas, pontuais e raramente continuadas.
Outra pesquisa que investigou uma amostra de creches domiciliares do
municpio de Blumenau (SC), constatou que as crecheiras, mesmo recebendo
treinamento e superviso da prefeitura, no tinham clareza sobre seu papel e
acreditavam que para cuidar de crianas basta gostar delas, ter bom senso e no
carregar problemas sociais (BENTO; MENEGHEL, 2003). A pesquisa, que
observou essas mulheres em seu cotidiano, registrou que concentram sua ateno
nas tarefas de segurana, higiene e alimentao das crianas, atividades
desempenhadas por algumas delas. Nos momentos de formao oferecidos pela
prefeitura, as crecheiras pouco so ouvidas, estabelecendo-se uma relao de poder
entre elas e o rgo responsvel pelos convnios.
A confuso de papis tambm registrada por estudo que observou
professoras e monitoras que trabalham lado a lado em creches de Campinas (SP)
(WADA , 2003). A diviso de tarefas entre quem educa (a professora) e quem
cuida (a monitora) acaba por ser reduzida, na prtica, apesar das diferenas de
salrio, formao e jornada de trabalho. Segundo a autora, no cotidiano, as
professoras buscam referncias nos contextos da casa e da escola, enquanto as
monitoras adotam a casa como modelo. Sem preparo adequado, acabam por
desenvolver prticas contraditrias.
185
A pesquisa de Bfalo (1999) chegou a resultados semelhantes ao observar

um centro de educao infantil onde professoras e monitoras dividiam o trabalho
com crianas de um a dois anos. A autora notou certa hierarquizao de tarefas
entre as profissionais e ao mesmo tempo uma ambigidade nos papis
desempenhados. No caso das monitoras, a falta de qualificao e a informalidade
estariam levando desateno com o planejamento e a avaliao do trabalho
com as crianas.
Esses resultados apontam para alguns dos principais problemas da
formao de profissionais da educao infantil. Quanto formao prvia,
mesmo professoras com curso de magistrio ou at pedagogia, no recebem
qualificao necessria para desenvolver seu trabalho educativo, principalmente
com crianas menores atendidas nas creches em tempo integral. As educadoras
ou monitoras, por sua vez, em sua maioria sem sequer o curso secundrio,
baseiam seu trabalho no conhecimento domstico, priorizando atividades de
higiene, alimentao e segurana. Os programas de superviso e formao em
servio, quando existentes, apresentam falhas em sua concepo e, alm disso,
os profissionais no dispem de horrio remunerado reservado para
planejamento e trabalho em equipe.
Essa fase de transio que envolve a transferncia das creches para os sistemas
educacionais, adiciona desafios para a definio de papis e a diviso de trabalho
nas instituies. Por outro lado, esse processo parece estar abrindo, pela primeira
vez, perspectivas de formao em servio e de qualificao para as educadoras
leigas das creches. Ainda assim, como alerta Haddad (1997), esse processo teria de
ser acompanhado por uma profunda reviso e reformulao das funes e
objetivos de ambas as instituies frente a responsabilidade pelo cuidado e
socializao da criana.
3.2. Propostas pedaggicas e currculo para educao infantil
O relato de Yamaguti (2001) sobre a experincia de integrao das creches
ao sistema de ensino municipal em So Jos do Rio Preto, no interior de So
Paulo, representa a realidade registrada em muitos outros municpios. Dentre as
principais providncias adotadas para as creches que migraram do rgo de bem
estar, esto a capacitao continuada, o estmulo retomada dos estudos para os
profissionais e a elaborao da proposta pedaggica. Com raras excees,
entretanto, enquanto vinculadas estrutura de bem estar social, as creches no
contavam com programao que contemplasse o desenvolvimento integral das
186
crianas. Geralmente, os documentos orientadores, quando existentes, ocupavamse dos aspectos de sade, alimentao e higiene.
Em levantamento nacional realizado pelo MEC (1996), que analisou uma
amostra de 45 conjuntos de documentos enviados por estados e municpios de
cinco regies brasileiras, foi constatado que a maioria no inclua propostas
para a faixa de zero a trs anos, pois a maior parte das creches ainda no se
vinculava aos rgos educacionais. Nos estudos de caso de uma sub-amostra de
cinco capitais de estados, com entrevistas e visitas a unidades de educao infantil,
as concluses mostram que os setores ligados educao estavam gradativamente
assumindo o atendimento da faixa de zero a seis anos. Tambm apurou que a
maioria dos estados e capitais possua currculos/propostas pedaggicas, muitos
restritos ao segmento pr-escolar. Ao lado de iniciativas promissoras, se registraram
desvios, como a permanncia das classes de alfabetizao entre a pr-escola e a
primeira srie do ensino fundamental (ento chamado de 1 grau) e a escolarizao
precoce das crianas de quatro a seis anos, expressa na rigidez dos modelos
pedaggicos adotados no cotidiano. Esse estudo, rico em observaes e sugestes,
detectou muitos problemas que ainda persistem nos sistemas educacionais, como
por exemplo, a desarticulao entre o discurso das equipes tcnicas, as prticas
dos educadores e o teor dos documentos das propostas.
No perodo que se seguiu aprovao da LDB, o debate sobre as concepes
pedaggicas e o currculo para a educao infantil, agora abrangendo as crianas
menores de quatro anos e as creches, ganhou destaque na rea educacional,
principalmente aps a publicao pelo MEC do documento Referencial
Curricular Nacional para a Educao Infantil RCNEI em 1998. Elaborado
por uma equipe de assessores contratados pelo Ministrio, o documento est
organizado em trs volumes: o primeiro apresenta uma reflexo geral sobre o
atendimento no Brasil, sobre as concepes de criana, educao e profissional;
o segundo trata da Formao Pessoal e Social e o terceiro volume ocupa-se dos
diferentes contedos includos em Conhecimento do Mundo. Uma verso
preliminar do texto foi enviada a um grande nmero de consultores (cerca de
700, segundo Cerisara, 2002), que elaboraram pareceres individuais. Com base
nesses pareceres o documento foi reformulado e enviado a todas as instituies
de educao infantil do pas, com o objetivo de atingir diretamente os professores
e educadores. Posteriormente o MEC financiou processos de formao, por todo
o pas, com base no RCNEI.
187
Seguindo o que prescreve a LDB, a Cmara de Educao Bsica do Conselho

Nacional de Educao aprovou as Diretrizes Curriculares Nacionais para a
Educao Infantil (1998), cuja relatora foi Regina de Assis, com carter mandatrio
para todos os sistemas municipais e/ou estaduais de educao, diferente do RCNEI,
que no tem esse sentido. As diretrizes so claras ao definir, em seu art. 3, os
fundamentos norteadores que devem orientar os projetos pedaggicos
desenvolvidos nas instituies de educao infantil:
a) Princpios ticos da Autonomia, da Responsabilidade, da Solidariedade e do
Respeito ao Bem Comum;
b) Princpios Polticos dos Direitos e Deveres de Cidadania, do Exerccio da
Criticidade e do Respeito Ordem Democrtica;
c) Princpios Estticos da Sensibilidade, da Criatividade, da Ludicidade e da
Diversidade de Manifestaes Artsticas e Culturais.
O documento do MEC, no entanto, monopolizou o debate e suscitou
diversas crticas, principalmente na rea acadmica (KRAMER, 2002; BUJES, 2000).
A ANPEd (1998) publicou na Revista Brasileira de Educao a ntegra do parecer
institucional elaborado por uma comisso e enviado ao MEC. Ali so feitas diversas
sugestes, algumas delas acolhidas na verso final do documento. Entre as falhas
apontadas, destaca-se a omisso do documento quanto integrao entre a prescola e a escola fundamental, especialmente sobre a absoro das crianas de
seis anos na primeira srie. Outras crticas referem-se a excessiva nfase em
contedos de aprendizagem, mesmo para a faixa de zero a trs anos e ao vis
psicologizante.
Cerisara (2002) analisa o RCNEI no contexto das reformas educacionais da
dcada de 90. Reconhece os mritos da iniciativa do MEC, mas aponta o destaque,
exagerado segundo ela, no modelo escolar de currculo. A autora tambm
questiona o fato de o programa Parmetros em Ao, implantado pelo MEC,
supor a adoo do Referencial por parte dos municpios e das instituies. Isso
porque, dessa forma, o documento que se pretendia aberto e flexvel se tornaria
na prtica, obrigatrio e nico.
Outros trabalhos levantados preocuparam-se em investigar as propostas
curriculares adotadas localmente. No diagnstico sobre o atendimento em
Florianpolis, de Rocha e Silva Filho (1996), j comentado no item anterior,
verificou-se que metade das instituies diziam adotar uma nica orientao para
turmas de diferentes idades, 23% disseram que adaptam diversos mtodos em
suas propostas e 15% declararam dar liberdade aos professores para atuar. As
188
orientaes tericas mais mencionadas foram o construtivismo e o

interacionismo (PIAGET; VYGOTSKY). O mesmo estudo constatou, porm,
que as prticas e condies nem sempre correspondiam s orientaes citadas.
Wiggers (2002) analisa as respostas apresentadas por 46 instituies que
acolhem crianas de zero a seis anos em creches e/ou pr-escolas de Florianpolis,
em levantamento realizado nos anos de 1997 e 1998. Um tero delas declarou
no possuir proposta pedaggica, mais ocorrente, em termos percentuais, nas
instituies particulares. Esse indicador de qualidade, entretanto, segundo a
autora, deve ser relativizado, pois essas propostas se caracterizavam por certa
falta de clareza e excessiva nfase nas reas de conhecimento e no desenvolvimento
cognitivo, desconsiderando outras necessidades importantes da criana pequena.
Dentre as instituies estaduais, 67% declararam possuir um currculo/proposta
pedaggica, e mais de 80% tambm seguiam um modelo bastante escolarizado,
organizado por reas do conhecimento, com nfase em Portugus e Matemtica.
Em contraste, 42% das instituies municipais afirmaram no possuir proposta
pedaggica prpria. Uma hiptese levantada pela autora que o Movimento de
Reorientao Curricular realizado em perodo anterior nesse municpio no obteve
os resultados esperados. Entre as instituies comunitrias foi encontrado o maior
percentual de escolas sem projeto pedaggico: 66%. Metade delas disse organizar
seu trabalho por atividades e um percentual equivalente declarou atuao por
reas do conhecimento. A nica instituio federal da amostra apresentava uma
proposta diferenciada, organizada por eixos de trabalho e projetos. Uma das
concluses do estudo que, ao desconsiderar a especificidade das crianas menores
de trs anos, as propostas provavelmente subordinam-se ao que pensado para
as maiores.
Outros estudos trazem experincias localizadas que procuram adotar
inovaes em suas propostas curriculares, como o relato da experincia de Arago,
Domingos, Almeida e Freitas (2001) sobre uma creche de Braslia ou o trabalho
de Garms e Cunha (2001), que descreve um diagnstico sobre creches para filhos
de professores e funcionrios de diversos campi da Universidade Estadual Paulista
Unesp, contendo recomendaes para mudanas no funcionamento, inclusive
quanto s propostas pedaggicas.
3.3. Condies de funcionamento e prticas educativas no cotidiano das
instituies
Dentre os resumos analisados, foram localizadas 15 pesquisas que trazem
dados empricos com base em entrevistas e observao do cotidiano de creches e
189
pr-escolas: nove sobre creches e seis que incluem pr-escolas e/ou atendimento a
crianas de quatro a seis anos. Quase todas descrevem estudos de caso localizados
sobre redes de instituies ou unidades, mas possvel identificar, nesse conjunto,
traos comuns que caracterizam o dia-a-dia nesses ambientes.
O levantamento de Cruz (2001) sobre as creches comunitrias de Fortaleza
(CE), que recebeu subsdios governamentais, traz informaes a partir de
observaes realizadas em 19 instituies que atendiam 950 crianas. As creches
so mal equipadas e tm problemas de segurana e insalubridade. As crianas
so atendidas em perodo integral, com atividades que privilegiam a alimentao,
a higiene e o repouso. Permanecem longos perodos ociosas, em espera. Observouse uma dicotomia entre atividades consideradas de rotina e de escolarizao. Frente
a essa realidade, tanto as educadoras como as famlias parecem ter poucas crticas:
as educadoras por conta de uma viso negativa das famlias e estas porque so
gratas pelo atendimento recebido.
Em outro extremo do pas, Tomazzetti (1997) observou uma realidade
semelhante no municpio de Santa Maria (RS), em estudo que cobriu 24 creches
municipais e cinco conveniadas. Quanto s instalaes, funcionavam em prdios
de alvenaria, de quatro a 11 cmodos, utilizando as salas de atividade como
dormitrio. As salas so descritas como sem atrativos: ausncia de almofadas,
tapetes e elementos visuais, sem cantinhos para atividades, limitando a explorao
do olhar infantil e as possibilidades de brincadeira. Os contatos fsicos entre
crianas e adultos ocorrem somente nos momentos de higiene, prejudicando as
interaes. Dessa forma as crianas so tolhidas e as rotinas levam a uma
homogeneidade de comportamentos sob o regime da autoridade, da regra e da
restrio. As prticas pedaggicas observadas caracterizam-se por tarefas formais
de repetio, decodificao e treino. Grande parte dessas deficincias atribuda
pela pesquisadora falta de formao das educadoras e ao emprego de estagirias
(estudantes de magistrio ou de qualquer licenciatura de ensino superior),
observando-se uma grande precariedade nos quadros de pessoal, com rotatividade,
instabilidade e provisoriedade. Falta de preocupao da prefeitura em relao
ao envio de material pedaggico e brinquedos s creches, o que visto como
agravante da situao constatada. Dessa maneira, os objetivos de formar o
cidado, presentes em 11 propostas pedaggicas analisadas, no parecem estar
contemplados nas prticas concretas vividas pelas crianas.
Em Blumenau, outra cidade da regio Sul, Bento e Meneghel (2003)
observaram uma amostra de creches domiciliares, selecionadas em universo de
60, distribudas por 13 bairros da cidade, supervisionadas e subsidiadas pela
190
prefeitura. Em funcionamento desde a dcada de 80, no momento da pesquisa o

atendimento era considerado como provisrio, com prazo definido para ser
encerrado. Apesar de a prefeitura defender para esse atendimento uma concepo
diferente das creches institucionais, sem rigidez de horrios, com flexibilidade
para atender as necessidades das famlias, foi observado que na prtica as creches
domiciliares procuram imitar o mesmo modelo de organizao do tempo e do
espao das demais. Assim, a rotina da creche domiciliar vai se constituindo no
dia-a-dia, com aes voltadas para alimentao e higiene, sendo que o potencial
de desenvolvimento infantil fica por conta da iniciativa das crianas, as quais
no pareciam esperar da crecheira alguma atitude de educadora/professora.
Nesse contexto, os bebs recebem muito pouca ateno, os que andam e tem
menos de dois anos quase no participam das atividades e os maiores procuram
o que fazer por conta prpria.
A partir de um estudo de caso exploratrio, Batista (2001) procura interpretar
as tenses existentes entre a homogeneidade buscada pelas rotinas pr-estabelecidas
e a heterogeneidade trazida pelas crianas na vivncia do cotidiano de uma creche.
Quando a autora colocou o foco de suas observaes nas crianas, explicitou-se
esse conflito entre o proposto e o vivido, revelando que o modelo adotado pela
instituio no condiz com as formas de atuao das crianas no mundo.
Outro estudo de caso sobre uma creche municipal (COUTINHO, 2002),
que utilizou registros escritos, fotogrficos e em vdeo, constatou a mesma
rotinizao do cotidiano, onde rituais, constantemente repetidos pelos adultos,
que buscam ordenar e moralizar os comportamentos por meio de cerimnias,
castigos, modos valorizados de ser e proceder, desempenham uma funo
estruturante na construo das subjetividades. A autora observou alguns
momentos de ruptura, quando ocorrem vivncias intensas que evidenciam a
alteridade da infncia.
Sayo (2003) e Finco (2003) trazem observaes sobre manifestaes infantis
relacionadas a papis de gnero e sexualidade, que provocam reaes precipitadas
e moralistas dos adultos, revelando ser este um tema ainda pouco trabalhado nas
programaes e nos cursos de formao de creches e pr-escolas.
Uma pesquisa com professoras de creche e de pr-escolas que investigou como
trabalhavam com o desenho das crianas, descreve situaes do cotidiano em
que esta atividade geralmente utilizada tanto como instrumento de treinamento
de habilidades motoras finas, quanto para acalmar, distrair ou passar o tempo. A
produo das crianas no respeitada e as professoras realizam intervenes
191
corretivas que revelam sua dificuldade para considerar o desenho infantil como
atividade simblica. As crianas, ao contrrio, vivem essas situaes de forma
diferente, comentando seus trabalhos e exercendo sua criatividade (SILVA, 1999),
Curiosamente, um trabalho (PIOTTO et al, 1998) realizado em quatro tipos
de creches de Ribeiro Preto (particular, universitria, municipal e filantrpica),
no interior de So Paulo, que procurou testar um instrumento de avaliao de
qualidade elaborado a partir de documento utilizado na Austrlia, verificou que,
a despeito de algumas dessas instituies apresentarem realidades muito
semelhantes ao que foi descrito acima, a viso das equipes sobre seu trabalho era
bastante positiva. A experincia tambm revelou uma grande dificuldade dos
profissionais em lidar com material escrito e em realizar as atividades de avaliao
propostas pelo instrumento. O fato de prever a consulta aos pais foi mal
interpretado pelos profissionais, evidenciando vises bastante negativas sobre as
famlias das crianas.
No relato de Yamaguti (2001), sobre a gesto das creches na prefeitura de
So Jos do Rio Preto, sobressaem as medidas adotadas no sentido de quebrar
muitos desses padres herdados da tradio assistencialista das creches. Assim, ela
cita medidas relativas ao arranjo dos espaos, como desmonte de beros, ampliao
das atividades fora das salas, adoo do sistema self-service nas rotinas de
alimentao etc.
Se nos estudos relativos ao cotidiano das creches, a realidade que emerge
aquela marcada por atividades de alimentao, higiene e sono, quando so
examinados os estudos sobre pr-escola, o padro aponta modelos pautados na
escolarizao. Esses trabalhos tambm trazem dados que indicam melhores
condies de funcionamento, quanto a instalaes, equipamentos, material e
preparo dos profissionais.
Kishimoto (2001) realizou uma pesquisa entre 1996 e 1998, sobre uma amostra
aleatria de 84 Escolas Municipais de Educao Infantil Emeis, de So Paulo, o
que corresponde a 20% do total de 375 unidades. Para uma sub-amostra de 13
escolas foram realizadas observaes, entrevistas e registros em vdeos. As
instituies funcionam em trs turnos dirios, recebem crianas de quatro a seis
anos e contam com professoras formadas. Esse estudo traz um retrato detalhado
dos aspectos aspectos da disponibilidade e uso de brinquedos e materiais
pedaggicos. Com base em uma devoluo de 65% dos 704 questionrios
distribudos aos professores, pode-se inferir que, de forma geral, e em relao
realidade brasileira, essas escolas apresentavam boas condies de funcionamento,
192
com equipamentos e materiais variados. Em mais de 65%, foram mencionados

materiais de msica, equipamentos de comunicao visual, sonoros, audiovisuais
e informatizados, instalaes para atividades motoras e de educao fsica, objetos
para manipulao e experincias sensoriais e de motricidade fina, recursos de
artes visuais e plsticas, estes os mais freqentes (91%). Os brinquedos e materiais
destinados a atividades simblicas, de construo e socializao foram os menos
citados.
A observao das escolas, entretanto, mostrou que muitas vezes esses materiais
so guardados fora das salas e do alcance das crianas, o que, em parte, pode ser
explicado pela falta de tempo para preparar e arrumar o material antes de
receber os alunos, j que cada sala recebe trs turmas e professoras diferentes ao
longo de dia. Como exemplo significativo, o estudo descreve uma escola onde a
coordenadora abre consecutivos armrios situados no corredor, todos trancados
a chave, contendo material escolar e audiovisual, livros infantis, brinquedos,
instrumentos musicais etc. O uso desses materiais limitado: instrumentos
musicais so utilizados em datas especiais; os brinquedos fixos da rea externa s
so acessveis durante o recreio de 20 minutos dirios; as revistas so utilizadas
para atividades de alfabetizao, descontextualizadas de propostas criadas pelas
crianas; bibliotecas e brinquedotecas, quando existentes, so pouco freqentadas.
Nas salas quase no se observam produes infantis e nas pastas das produes
individuais das crianas predominam modelos estereotipados de natureza grfica,
com uso de papel de tamanho padronizado. O computador mais utilizado
como fim em si mesmo e no como instrumento de outras aprendizagens. As
brincadeiras esto restritas ao espao externo, s atividades de educao fsica e a
perodos de descanso. Entre as brincadeiras propostas e at mesmo no conjunto
dos numerosos livros infantis esto pouco presentes contedos ligados cultura
e realidade brasileiras. A autora deduz desses resultados que a concepo
pedaggica ainda prevalecente adultocntrica, expositiva e verbalista,
mencionando ser comum o uso de estratgias que imobilizam as crianas e
exigem silncio.
No diagnstico sobre as instituies de educao infantil de Florianpolis
(SC), Rocha e Silva Filho (1996) observaram tambm rotinas que privilegiam
uma diviso fixa e constante do tempo. Os autores indicam que as pr-escolas de
tempo parcial so mais propensas a seguir o modelo escolar enquanto as que
atendem crianas entre zero e trs anos em perodo integral dedicam mais tempo
para atividades ao ar livre e de convvio coletivo.
193
Alguns estudos de caso mostram experincias que procuram inovar e escapar

desses padres. Um exemplo est em Florianpolis, o Ncleo de Educao Infantil
do Canto da Lagoa, descrita por Delgado (1999). A pesquisadora permaneceu
nesse ncleo por um perodo prolongado, investigando sua histria, realizando
entrevistas e observando turmas de crianas de quatro a seis anos. Ela registra
diversos aspectos dessa experincia educativa, influenciada pelo Movimento de
Reorientao Curricular desenvolvido no municpio: a integrao das atividades
com o meio ambiente natural, cultural e social da escola, com participao intensa
das famlias, desenvolvimento de projetos, e insero do ldico e da arte na proposta
pedaggica. Os problemas detectados referem-se principalmente s relaes de
gnero e ao excessivo controle do tempo por parte das professoras.
De forma geral, esses estudos revelam padres que se repetem nas creches e
pr-escolas, a despeito da diversidade de condies. Esses padres so diferentes
para as creches, oriundas dos rgos de bem estar, e para as pr-escolas, que sempre
estiveram ligadas ao campo educacional. Algumas iniciativas esto procurando
quebrar a rigidez desses modelos, mas ainda resta muito a fazer para se concretizar,
na prtica, concepes mais avanadas presentes nos currculos oficiais e nos
textos legais.
3.4. Relaes com as famlias
Alguns estudos cobertos nesta reviso focalizaram as relaes estabelecidas
entre instituies de educao infantil e famlias das crianas atendidas.
Franciscato (1997) realizou pesquisa qualitativa com quatro profissionais de
uma creche pblica da Regio Metropolitana de So Paulo, que atendia 200 crianas
de zero a sete anos. Constatou que os entrevistados possuem uma concepo de
famlia baseada em suas experincias pessoais e influenciada pelos meios de
comunicao. Descrevem as famlias atendidas pela creche como muito
desestruturadas, utilizando adjetivos depreciativos. Manifestam, por outro lado,
expectativas quanto sua colaborao, esperando dos pais, e especialmente das
mes, que acompanhem em casa o trabalho desenvolvido na creche tanto nos
cuidados de higiene e sade quanto no incentivo leitura e demais tarefas
pedaggicas. No reconhecem, portanto, suas reais condies materiais e
simblicas.
Corra (2002) pesquisou uma Emei do Municpio de So Paulo, selecionada
como escola onde se desenvolvia um trabalho de aproximao com a
194
comunidade. A autora encontrou canais institucionalizados de participao, como

conselho de escola, associao de pais e mestres, reunies peridicas com a famlia.
A escola aplicava questionrios para caracterizar o que chamava de perfil da
clientela e para avaliar o prprio. Entretanto, a percepo dos pais dessa
participao encontrava-se mais focalizada nas atividades de obteno de recursos
e contribuio financeira. A pesquisa conclui que a escola no explorava todas as
potencialidades desse trabalho com as famlias, demonstrando uma prtica mais
limitada do que a desejada.
Outro estudo de caso (TANCREDI; EALI, 2001) sobre uma escola municipal
em cidade de porte mdio do interior de So Paulo, que recebe tanto crianas de
quatro a seis anos quanto crianas maiores em perodo complementar, investigou
as interaes com a famlia e seu impacto no processo ensino-aprendizagem.
Foram entrevistados 17 professores que formavam um corpo docente descrito
como qualificado, experiente e antigo na instituio. A viso dos professores sobre
as famlias revelaram-se estereotipadas e preconceituosas: essas so descritas como
inseridas em ambientes violentos, agressivos, com problemas de alcoolismo e uso
de drogas. Segundo os profissionais, as crianas so enviadas escola para que
no fiquem na rua, porque os pais trabalham e/ou querem se livrar delas. Os
educadores parecem construir suas concepes baseados nos contatos individuais
com os pais, geralmente nas portas da escola ou da sala de aula e nos comentrios
isolados que ouvem de outras crianas. A ausncia de comunicao de dupla
mo, e no somente da escola para os pais, contribui para o desconhecimento da
realidade dessas famlias e do contexto em que vivem. Para os pais, ao contrrio
do que supem os professores, a pr-escola importante porque prepara as crianas
para o ensino fundamental, para que melhorem de vida no futuro.
As observaes de Pinheiro (1997) sobre as relaes ambguas e contraditrias
entre mes e professoras de uma pr-escola tambm evidenciam dificuldades
semelhantes. Pulilo (2001), ao contrrio, descreve a experincia desenvolvida h
dezoito anos em uma escola de educao infantil gerida por uma associao de
pais, onde se busca harmonia entre pais, profissionais e crianas no processo de
gesto coletiva da instituio. Esse caso parece tratar-se de um grupo de classe
mdia vivendo uma experincia que comum a outras escolas privadas de tipo
cooperativo.
Uma exceo a realidade descrita em pesquisa sobre o processo de adaptao
de bebs em creche universitria de Ribeiro Preto, a qual revela um ambiente
que desenvolve escuta aberta para as dificuldades vividas pelas famlias no
momento (AMORIM; VITRIA; ROSSETTI-FERREIRA, 2000).
195
A maioria desses resultados, porm, aponta para grandes bloqueios no

relacionamento entre educadores e pais de crianas pequenas, principalmente
onde a populao atendida identificada como pobre e marginalizada, mesmo
que a realidade no corresponda exatamente a essa imagem. Como apontam
alguns desses pesquisadores em suas concluses, seria necessrio que nas formaes
prvias e em servio, essa questo fosse melhor contemplada e debatida,
propiciando aos profissionais uma viso menos fechada e preconceituosa , que
lhes permita considerar as famlias em sua positividade, como portadoras de
aspiraes legtimas e de direitos, alcanando maior igualdade nessa interao.
COMENTRIOS FINAIS
O conjunto de resultados de pesquisa coletados nesse levantamento revelam
aspectos importantes da realidade vivida por crianas e adultos nas creches e prescolas brasileiras, nessa etapa de transio impulsionada pelas reformas legais e
institucionais. Velhas concepes, preconceitos fortalecidos por uma histria de
colonizao e escravido que ainda marca o presente, rotinas e prticas herdadas
de tradies assistencialistas, convivem e resistem s propostas mais generosas
que presidiram as novas diretrizes legais, baseadas em uma viso da criana como
sujeito de direitos, orientada pelos conhecimentos da psicologia do
desenvolvimento e informada pelas noes de respeito diversidade
(ABRAMOWICZ, 2003; DIDONET, 2001).
Com base nos dados analisados, pode-se tentar oferecer algumas respostas
s questes propostas no Projeto Reviso de Polticas e servios de Educao
Infantil no Brasil.
Pedagogia e treinamento integrados
Qual o nvel de integrao entre o contedo, a prtica e o treinamento de
pessoal nos servios de ateno primeira infncia, nos servios de educao prescolar e na educao escolar formal?
De forma geral, pode-se dizer que esta integrao encontra-se em processo.
Os marcos legais esto postos e sua divulgao e adoo encontram-se em
andamento, ainda que de forma desigual nos diversos contextos do pas.
J existe uma conscincia bastante disseminada de que as formaes existentes,
tanto o ensino secundrio o curso de magistrio quanto o nvel superior o
196
curso de pedagogia no respondem s necessidades de qualificao requeridas

para a atuao em creches e pr-escolas. Assim, os desafios encontram-se no
apenas na falta de formao ou da escolaridade mnima exigida, como tambm
na inadequao dos cursos existentes s necessidades da educao infantil (VIEIRA,
1999; MICARELLO, 2003; KISHIMOTO, 1999).
Os resultados das pesquisas mostram que as educadoras de creche tm
dificuldade em superar as rotinas empobrecidas de cuidados com alimentao e
higiene para incorporar prticas que levem ao desenvolvimento integral das
crianas; por outro lado, as professoras de pr-escola dificilmente conseguem
escapar do modelo excessivamente escolarizante, calcado em prticas tradicionais
do ensino primrio. O conjunto de profissionais revela concepes negativas
sobre as famlias atendidas, apontando para outro tipo de lacuna em sua formao
prvia ou em servio.
A recente incorporao das creches aos sistemas de ensino, especialmente
os municipais, parece trazer alguns benefcios, como maior preocupao com a
formao dos profissionais e com a programao pedaggica. Diversas iniciativas
para formar as educadoras leigas que atuam nas creches, assim como para
possibilitar a formao em nvel superior para professoras com diploma de
magistrio vm sendo adotadas.
Entretanto, muitas arestas ainda precisam ser aparadas nesse processo de
integrao, como mostraram alguns estudos. O campo educacional tem
dificuldade em lidar com as necessidades da famlia e da comunidade e ainda v
com restries um servio que precisa atender tambm a essas demandas
(HADDAD, 1997).
A integrao com as primeiras sries do ensino fundamental ainda
incipiente, apesar da crescente incorporao das crianas de seis anos a essa segunda
etapa da escola bsica. Alguns sistemas de ensino tm adotado o modelo de ciclos
(agrupamento de sries, sem reprovao ao longo da etapa) com a alternativa de
incorporar o ltimo ano da pr-escola. Neste levantamento, porm, no foram
localizados estudos sobre essas experincias.
Como a poltica e os sistemas podem ser adaptados para integrar servios de
ateno e educao e para facilitar a transio da criana da ECCE para a educao
escolar formal?
Como foi descrito, essa adaptao j foi realizada, no que diz respeito s
definies legais e aos ajustes no mbito dos sistemas de ensino, com a
197
transferncia das creches da assistncia social para a rea da educao. Nesse

sentido, pode-se afirmar que os sistemas j foram adaptados. No aspecto da
integrao vertical com as escolas de ensino fundamental, ao conferir a
responsabilidade pela educao infantil e pelo ensino fundamental
prioritariamente aos municpios a lei, em tese, facilita essa seqenciao.
No entanto, as polticas desenvolvidas pelas diferentes instncias
governamentais nem sempre respeitam ou so coerentes com as diretrizes legais.
Como muitos textos mostraram, ainda no foi equacionado de maneira adequada
o financiamento pblico para a educao infantil (BARRETO, 2003; GUIMARES;
PINTO, 2001). Por outro lado, em muitos estados e municpios persiste a
mentalidade de que creches e pr-escolas no necessitam de profissionais
qualificados e bem remunerados, de servios eficientes de superviso, no requerem
prdios e equipamentos adaptados s necessidades infantis, no precisam de livros
nem de brinquedos, e assim por diante.
Mais ainda, persistem as concepes mais restritivas quanto melhoria da
qualidade do atendimento, reforadas muitas vezes por agncias internacionais
que procuram incentivar servios de baixo custo, desconsiderando a histria vivida
no pas, os conhecimentos j acumulados sobre as conseqncias dessas experincias
e os esforos desenvolvidos por muitos grupos e movimentos na busca de melhorias
para a educao da criana pequena (ROSEMBERG, 2003).
Recursos fsicos e materiais de apoio
A infra-estrutura fsica dos servios de ECCE adequada? Que melhorias
so necessrias com mais urgncia, e como podem ser mobilizados os recursos
necessrios?
Os materiais para ensino e aprendizagem em ECCE so adequados, em
termos quantitativos, culturais e de desenvolvimento? Quais so as melhores
prticas no desenvolvimento e na proviso de materiais de qualidade que podem
ser aplicadas em maior escala?
Em relao a esses aspectos, viu-se, pelos dados trazidos nas pesquisas
levantadas, que a situao varia muito conforme o contexto regional, segundo a
modalidade de gesto e atendimento, apresentando uma grande heterogeneidade.
As creches, especialmente comunitrias e conveniadas, geralmente
apresentam maiores deficincias quanto ao prdio e aos equipamentos, nos aspectos
198
de conforto, saneamento e adequao faixa etria. As pr-escolas, de forma

geral, contam com melhores condies, porm costumam ser restritivas quanto
aos espaos para brincadeiras e atividades autnomas por parte das crianas.
Percebe-se um esforo das secretarias de educao por reformar e introduzir
melhorias nos prdios das creches, porm, em geral, dentro da mesma concepo
educativa anterior, sem inovaes quanto s condies necessrias para o
desenvolvimento integral das crianas.
No caso das pr-escolas, como mostra a pesquisa de Kishimoto (2001), at
mesmo quando os equipamentos e materiais esto disponveis, a estrutura de
funcionamento, incluindo a jornada de trabalho das professoras e o rodzio de
turmas dirias, alm do tipo de orientao e formao recebida pelas equipes,
no favorece o acesso das crianas a esses materiais no dia-a-dia.
Nesse sentido, para reverter a situao, no basta garantir os recursos
necessrios para melhorias nos prdios e no fornecimento de materiais e
equipamentos. Seria importante investir em orientaes operacionalizadas a
secretarias, entidades e escolas, a respeito de especificaes na aquisio e uso desses
equipamentos e materiais e tambm quanto s construes e reformas realizadas
nos prdios que sediam creches e pr-escolas.
A preocupao com o arranjo do espao e com o uso de um leque mais
diversificado de equipamentos e materiais precisa tambm fazer parte dos cursos
de formao prvia e em servio de professores e gestores da educao infantil,
para que essas melhorias revertam em benefcio para as crianas, em seu cotidiano
nas creches e pr-escolas.
O quadro geral que emerge desses estudos, assim, aponta para uma situao
dinmica, com importantes mudanas introduzidas na ltima dcada, mas ainda
contraditria, apresentando desafios que parecem se desdobrar medida que
uma nova conscincia sobre a importncia da educao infantil vai se
disseminando na sociedade.
199
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206
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208
ANEXOS
QUADRO 1
Artigos selecionados por ano e peridico
Peridicos
Cadernos CEDES
Cadernos de Pesquisa
Educao e Pesquisa
Educao & Realidade
Educao & Sociedade
Em Aberto
Ensaio
Estudos em Avaliao
Educacional
Pro-Posies
Revista Brasileira de
Educao
Revista Brasileira de
Estudos Pedaggicos
Total
1996
1
2
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2
1
2
2
1
10
1
1
12
16
1
50
1
6
1
2003 Total
1
1
10
1
2
3
10
1
1
3
10
QUADRO 2
Seleo de trabalhos apresentados nas Reunies Anuais da ANPEd
1996
19 RA
1
1997
20 RA
4
1998
21 RA
1999
22 RA
1
2000
23 RA
1
2001
124 RA
4
2002
5 RA
5
2003
6 RA
2
Total
18
209
FINANCIAMENTO DAS POLTICAS E SERVIOS DE

EDUCAO E CUIDADOS DA PRIMEIRA INFNCIA
NO BRASIL
Jorge Abraho de Castro1
Bruno Duarte2
1. Introduo
Este trabalho visa subsidiar a discusso sobre a educao infantil como poltica
pblica no Brasil. Primeiro procura-se compreender e situar as competncias e o
financiamento das polticas, programas e aes de mbito federal, estadual e
municipal dirigidos criana de zero a seis anos, especialmente aqueles que se
referem ao atendimento em creches e pr-escolas. A anlise volta-se tambm para
alguns desafios impostos pelo Plano Nacional de Educao (PNE) relativos a
sugestes e estratgias de financiamento para a ampliao dos gastos destinados
educao infantil.
Adicionalmente, procura-se analisar aspectos socioeconmicos das famlias
de potenciais beneficirios de gastos pblicos em Educao e Cuidados com a
Primeira Infncia ECCE examinando-se, para tanto, as condies de pobreza e
hiatos de renda resultados de indicadores do mercado de trabalho , a
escolaridade dos membros da famlia e a adequao da moradia. Esse exame traz
resultados diferentes entre os grupos de famlias com crianas matriculadas nas
redes pblica e privada e aquele com crianas de zero a seis anos que no
freqentavam escola ou creche. Alm disso, procura-se mapear e ordenar as
crianas segundo o grau de vulnerabilidade a que esto submetidas.
Nesse sentido, expem-se inicialmente as responsabilidades e competncias
para a oferta de educao, assim como a legislao e a estrutura de financiamento
da Educao e Cuidados da Primeira Infncia. Relacionam-se, posteriormente,
os gastos pblicos realizados em favor da educao infantil para o perodo
compreendido entre 1995 e 2002. Procura-se tambm medir o esforo das famlias
para manter os filhos na educao infantil, a partir de estimativas sobre gastos
privados com educao. Algumas sugestes de polticas governamentais so
1
2
Doutor em Economia e professor do Departamento de Contabilidade da Universidade de Braslia.

Economista, mestre em Cincia Poltica e consultor da UNESCO.
211
apontadas, bem como opes e estratgias para aumentar a capacidade de

financiamento para a Educao Infantil, buscando-se responder pergunta sobre
a necessidade de reviso da poltica governamental de acesso ECCE.
2. Estrutura de responsabilidades e competncias para a oferta de
educao
A Constituio Federal (CF) de 1988 estabeleceu que a educao um direito
social e definiu a famlia e o Estado como responsveis pelo seu provimento.
Visando assegurar o cumprimento desse mandamento e assim garantir ao cidado
pleno gozo desse direito afirmou a gratuidade do ensino pblico em
estabelecimentos oficiais e definiu as fontes de financiamento geradoras dos
recursos de que o Estado disporia. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB,
Lei n 9.394/1996) vinculou a educao ao mundo do trabalho e prtica
social, estabelecendo tambm fontes de financiamento para os gastos educacionais.
Assim como na Constituio Federal, na LDB fica assegurada a possibilidade do
provimento e da produo de educao pela iniciativa privada, atendidas algumas
condies normativas e de qualidade.
No que diz respeito ao Estado, a legislao define as responsabilidades de
cada esfera de governo na prestao de servios educacionais, determinando que
Unio compete o financiamento do ensino superior e de escolas tcnicas federais,
alm da funo supletiva e redistributiva em favor das unidades subnacionais,
por meio de transferncias de recursos aos estados, ao Distrito Federal e aos
municpios.
Quanto aos estados, a CF estabelece que atuaro prioritariamente no ensino
fundamental e mdio. A LDB mais especfica e lhes atribui como prioridade
oferecer o ensino mdio e a funo secundria de colaborar com os municpios
na oferta de ensino fundamental. Aos municpios, por sua vez, a Constituio
delega os gastos com ensino fundamental e educao infantil, em regime de
colaborao com estados e Unio. A LDB ratifica essas responsabilidades e probe
as esferas governamentais de atuar em outros nveis de ensino sem antes ter
atendido plenamente as necessidades de sua rea de competncia.
A Constituio de 1988, ao dispor, em seu artigo 211, sobre a organizao
das esferas de governo em regime de colaborao, referenda, na rea da educao,
o regime federativo fundamentado na cooperao. Essa prerrogativa abriu
margem para desvios quanto s responsabilidades por parte das esferas
212
subnacionais, por falta de clareza sobre a competncia de cada uma. A

promulgao da LDB implantou uma nova etapa ao atribuir s esferas de governo,
competncias e responsabilidades especficas para com os nveis de ensino, sem,
contudo, descartar a necessidade de cooperao tcnica e financeira entre as
unidades federadas ou infringir o princpio de autonomia.
A abertura do ensino ao setor privado possibilitou que se constitussem no
pas instituies particulares criadas e mantidas por pessoas fsicas ou jurdicas de
direito privado, com ou sem fins lucrativos, atendendo a orientaes ideolgicas
especficas. Cabe s famlias cujas crianas se dirijam a essas instituies, grande
parte do nus pela manuteno e provimento desse servio, mediante pagamentos
de mensalidades . Por outro lado, a legislao permite que recursos pblicos (art.
213, CF) sejam destinados a escolas comunitrias, confessionais e filantrpicas,
desde que cumpram pr-requisitos estabelecidos pela Constituio Federal.
A LDB introduziu a exigncia de controle sobre a aplicao dos recursos
repassados, mediante prestao de contas ao Poder Pblico. Ainda em relao
aos investimentos, a LDB, visando assegurar a qualidade da educao, determinou
aos entes federados o estabelecimento de padres mnimos de qualidade para o
ensino, com base no clculo do custo anual mnimo por aluno. Fixou, ainda,
como responsabilidade da Unio, clculos para definio daquele valor mnimo,
levando-se em considerao as variaes regionais e as diversas modalidades de
ensino. No que diz respeito distribuio dos recursos pblicos, de acordo com o
Plano Nacional de Educao, de carter plurianual, a prioridade nacional o
ensino fundamental, o qual obrigatrio.
3. A legislao e a estrutura de financiamento da Educao e

Cuidados da Primeira Infncia.
As normas legais atriburam, conforme descrio anterior, Unio, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios a responsabilidade pela
manuteno e expanso do ensino, estabelecendo uma estrutura de
financiamento. O quadro 1 apresenta as responsabilidades pelo financiamento
agrupadas segundo os componentes administrativos da Federao, com as
devidas fontes de recursos.
213
Quadro 1
Sistema de Financiamento da Educao e Cuidados com a Primeira
Infncia por Esfera de Governo
Brasil 1988
UNIO
ESTADOS
MUNICPIOS
1. ORAMENTRIOS
(Tesouro)
Ordinrios do Tesouro
Vinculao da receita de
impostos (18%) para
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino MDE
1. ORAMENTRIOS
(Tesouro)
impostos (25%) para MDE
1. ORAMENTRIOS
(Tesouro)
impostos (25%) para MDE
2. TRANSFERNCIAS
Oramentrios da Unio
2. TRANSFERNCIAS
Oramentrios do Estado
Oramentrios da Unio
2. CONTRIBUIES
SOCIAIS
Contribuio sobre o lucro
lquido
Contribuio para a
seguridade social
Receitas brutas de
prognsticos
3. OUTRAS FONTES
Diretamente arrecadados
Operaes de crdito
Diversos
3. OUTRAS FONTES
Operaes de crdito
Diversos
3. OUTRAS FONTES
Operaes de Crdito
Renda lquida da loteria federal
Diversos
Fonte: Constituio Federal, LDB e demais leis ordinrias.
Elaborao: Castro, J. A.; Duarte, B.
Observa-se ao exame do Quadro 1, que a Unio deve aplicar recursos na

execuo de alguns programas/aes prprios, e pode transferir verbas para os
estados e municpios. Na composio de sua receita, os estados somam os repasses
da Unio aos valores provenientes das prprias fontes, os quais so utilizados na
manuteno e expanso de seus sistemas de ensino. Por sua vez, na composio do
montante destinado a manuteno e expanso de sua rede de ensino, os municpios
recebem repasses da Unio e dos estados, aos quais so somados os recursos prprios.
Seguindo o que estabelece a norma legal, portanto, observa-se que o regime de
financiamento entre os entes federados o de colaborao, e que a ao supletiva e
redistributiva da Unio e estados est condicionada plena capacidade de
atendimento e ao esforo fiscal de estados, do DF e dos municpios.
A estrutura de financiamento da educao apresentada no Quadro 1 mista
e complexa: a maior parte dos recursos provm de fontes do aparato fiscal, tpico
caso de vinculao de impostos. Essa estratgia - reserva de percentual do valor
arrecadado por meio de impostos - uma das mais importantes medidas polticas
214
para garantir o cumprimento das inmeras responsabilidades do poder pblico

na educao. Historicamente a educao vem sendo contemplada por um preceito
constitucional com esse teor. A CF de 1988, aps um amplo debate, assegurou o
incremento da vinculao dos recursos da Unio, de 13% para 18%, mantendo o
percentual (25%) definido para estados e municpios.
No caso federal, uma parte dos recursos pode provir das contribuies sociais,
principalmente daquelas originalmente destinadas ao financiamento da seguridade
social e daquela criada exclusivamente para o setor, conhecida como SalrioEducao. A outra parte provm de operaes de crdito com agncias internacionais
e fontes como as aplicaes financeiras do Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educao (FNDE) e recursos diretamente arrecadados pelas instituies
vinculadas. A partir de 1994, um fundo de financiamento atpico (Fundo Social de
Emergncia FSE) foi criado e utilizado para financiar a educao.
Existem duas situaes nessa estrutura de financiamento que restringem o
poder de dispndio e, conseqentemente, as possibilidades de aumento da
abrangncia e qualidade das polticas de educao infantil. A primeira diz respeito
ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio Fundef, que no incluiu entre os seus beneficirios
os alunos da educao infantil, voltando-se exclusivamente ao financiamento do
ensino fundamental, considerado prioritrio pelo governo federal na segunda
metade da dcada de 90. A Emenda que criou o Fundef reafirmou a necessidade
do cumprimento, por parte de Estados, DF e Municpios, dos dispositivos da
Constituio de 1988 relativos vinculao de 25% das receitas - de impostos e
das transferncias - para manuteno e desenvolvimento do ensino. Tais entes
federados devem ainda, desde 1998, alocar 60% daqueles recursos no Ensino
Fundamental, obrigao prevista pela subvinculao de 15% daquelas receitas
para esse nvel de ensino.
A segunda restrio diz respeito ao salrio-educao, criado em 1964 e destinado
ao ensino fundamental pela Constituio de 1988. Assim, o pargrafo 5 do art.
212 estabelece que o ensino fundamental pblico ter como fonte adicional de
financiamento a contribuio social do salrio-educao, recolhida, na forma da
lei, pelas empresas que dela podero deduzir a aplicao realizada no ensino
fundamental de seus empregados e dependentes. Essa fonte de financiamento,
portanto, destinada clara e exclusivamente ao ensino fundamental.
4. Gasto Pblico na Educao e Cuidado da Primeira Infncia
A seguir so apresentados os gastos pblicos com educao, sobretudo entre
1995 e 2002. Este recorte temporal retrata o perodo posterior ao Plano Real,
215
quando no ocorrem mudanas de moeda, o que torna os dados mais confiveis

para anlise, inclusive comparativa, entre exerccios distintos.
Na composio destes dados foi utilizado o conceito de rea de Atuao
para orientar o agrupamento das despesas de carter educacional. Esse conceito
aloca o gasto pelo critrio da finalidade da despesa, na tentativa de obter a
melhor aproximao possvel da destinao efetiva dos investimentos junto
populao beneficiria. Essa abordagem no se enquadra nas classificaes
funcionais ou institucionais geralmente utilizadas em estudos sobre os dispndios
do governo federal; a forma de agregao do gasto pblico vai alm de um mero
registro de despesas por rgo setorial (critrio institucional), bem como de um
simples levantamento de despesas por funes ou programas (enfoque funcionalprogramtico). Os dados dos gastos pblicos de 1995 at 1999 aqui apresentados
foram obtidos de Almeida (2003); j os gastos de 2000 a 2002 so projees3 efetuadas
pelos autores, com base nos resultados apresentados pela Secretaria do Tesouro
Nacional (STN) para a Lei de Responsabilidade Fiscal.
TABELA 1
Gasto Pblico em Milhes de Reais por Nvel Educacional
Brasil 1995-2002
Em milhes de reais correntes
Anos
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Educao
Infantil
(a)
2.787
3.246
3.453
3.469
3.845
4.206
4.692
5.233
Gasto em educao
Outros nveis
e modalidades
(b)
22.412
23.426
29.051
35.278
37.631
43.065
46.845
52.251
Total
(c)
25.199
26.672
32.504
38.747
41.476
47.271
51.537
57.484
Participao percentual
Educao
Outros nveis
Infantil
e modalidades
(a/c*100)
(b/c*100)
11,1
88,9
12,2
87,8
10,6
89,4
9,0
91,0
9,3
90,7
8,9
91,1
9,1
90,9
9,1
90,9
Fonte: Ipea/Disoc, IBGE/MP, Inep/MEC.

216
importante, contudo, salientar as limitaes da estimativa feita por meio da criao de cenrios. A formalizao
e a composio de cenrios obviamente no conseguem cobrir todas as especificidades que as variaes reais
exigiriam. Como em grande parte dos trabalhos do gnero, torna-se necessrio certo grau de arbitrariedade na
montagem das projees para os parmetros utilizados. Apesar disso, acredita-se estar fornecendo uma medida
relativa minimamente aceitvel das modificaes recentes na estrutura e na responsabilidade da execuo dos
gastos, sendo mais importante observar a tendncia do que os valores propriamente ditos.
Os dados da Tabela 1 mostram que os gastos em educao infantil, pelas

trs esferas de governo, tiveram uma ampliao e ganho de importncia, em
termos relativos, mas apenas entre 1995 e 1996, quando saram de 11,1% para
12,2% do total de gastos em educao . A partir daquele exerccio, pode-se dizer
que a rea passou a perder espao em termos relativos, principalmente a partir
de 1998, coincidentemente o ano da implantao do Fundef, quando sua
importncia relativa desce a 9% e no retorna ao patamar mais elevado dos
anos anteriores.
Os mesmos dados atualizados para 2002 pelo ndice Geral de Preos
Disponibilidade Interna (IGP-DI) mdio (Tabela 2) mostram, numa comparao
com base nos dados de 1995, uma queda em torno de 5% no valor dos gastos na
educao infantil, em termos reais. No total da educao, por outro lado, o que
se observa um crescimento de 15%, para o mesmo perodo.
TABELA 2
Gasto Pblico em Milhes de Reais por Nvel Educacional
Brasil 1995 a 2002
Em milhes de reais constantes
Anos
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Gasto em educao
Educao Outros nveis
Infantil e modalidades
(a)
(b)
5.508
44.290
5.774
41.673
5.692
47.890
5.504
55.975
5.480
53.629
5.268
53.950
5.325
53.173
5.233
52.251
Nmero ndice - 1995=100%

Total
(c)
49.798
47.447
53.583
61.479
59.109
59.219
58.499
57.484
(a)
100,0
104,8
103,4
99,9
99,5
95,7
96,7
95,0
(b)
100,0
94,1
108,1
126,4
121,1
121,8
120,1
118,0
(c)
100,0
95,3
107,6
123,5
118,7
118,9
117,5
115,4

(*) Valores deflacionados pelo IGP-DI mdio para 2002.
Utilizando os dados anteriores, so apresentados, a seguir, os gastos em

educao infantil na perspectiva econmica, o que permite analisar a importncia
dessa subrea social em face do desempenho geral da economia, o que representa
um indicador da prioridade do investimento no contexto econmico. Para tanto,
em geral utiliza-se a relao entre o gasto ocorrido na rea e um dos mais
importantes agregados econmicos, que o Produto Interno Bruto (PIB). A Tabela
217
3 apresenta a relao entre o gasto em educao com recorte na etapa da educao

infantil e o PIB brasileiro para o perodo compreendido entre 1995 e 2002.
TABELA 3
Gasto Pblico em Percentual do PIB, por Nvel Educacional
Brasil 1995 a 2002
Em percentual do PIB
Ano
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Educao Infantil
(a)
0,43
0,42
0,40
0,38
0,40
0,39
0,40
0,40
Nveis e modalidades de educao

Outros gastos educacionais
(b)
3,47
3,39
3,34
3,86
3,90
3,91
4,00
4,00
Total
(c)
3,90
3,81
3,73
4,24
4,30
4,30
4,40
4,40

Por meio desses dados, pode-se observar que a participao relativa e a evoluo
do gasto em relao ao desempenho do PIB em cada ano apresentam movimentos
distintos quando a evoluo de toda a rea educacional comparada da educao
infantil. Para a rea de educao, observam-se dois movimentos: (i) no primeiro,
que vai de 1995 at 1997, verifica-se uma queda constante da participao relativa,
de 3,9% para 3,73% do PIB. Esse movimento pode ser explicado pelo crescimento
do PIB no perodo, maior que os gastos em educao. Isso significa que a rea de
educao no foi beneficiada por um maior aporte de recursos quando ocorreu
crescimento; por outro lado, (ii) nos dois anos seguintes, quando o crescimento
foi bastante reduzido, observa-se uma melhoria no valor do indicador (4,24% e
4,3% do PIB). Esses nmeros, contudo, podem apenas ser reflexos de um efeito de
composio, por ter sido baixa a taxa do PIB. No significam que a educao
obteve mais recursos, embora sinalizem que rea conseguiu manter o patamar
anterior.
O nvel de gasto tambm pode ser um elemento importante para se comparar
o grau de responsabilidade na oferta dos bens e servios educacionais pelas esferas
de governo (tabela 4).
218
TABELA 4
Gasto Pblico em Milhes de Reais Correntes por Unidade Federada
Brasil 1995 a 2002
Ano
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Unidades Federativas
Municpios
Estados
Unio
(a)
(b)
(c)
2.239,4
547,9
10,3
2.623,2
623,1
12,9
2.984,1
465,3
22,9
3.112,0
357,2
18,2
3.518,1
326,9
3.795,9
395,3
14,3
4.288,8
389,4
13,5
4.839,1
387,2
6,8
Total
(a/d*100) (b/d*100) (c/d*100)
(d)
2.787,0
3.246,0
3.453,0
3.469,0
3.845,0
4.205,5
4.691,7
5.233,1
80,4
80,8
86,4
89,7
91,5
90,3
91,4
92,5
19,7
19,2
13,5
10,3
8,5
9,4
8,3
7,4
0,4
0,4
0,7
0,5
0,0
0,3
0,3
0,1

Os dados indicam que a manuteno do volume de investimentos em

favor da educao infantil foi predominantemente de responsabilidade contnua
dos municpios, observando-se, nesse sentido, uma forte ampliao desse encargo.
No perodo analisado, constata-se a municipalizao da Educao Infantil, pelo
crescimento de 80,4% para 92,5% na participao relativa dos municpios. J os
estados reduziram sua atuao, de 19,7% para apenas 7,4%. Enquanto, isso a
Unio continua com baixa e cadente participao.
No entanto, como recorda Barreto (2001): as intenes de polticas
relativas criana de zero a seis anos (...) se fazem a partir de perspectivas que
vm se consolidando no cenrio brasileiro, consagradas na Constituio de
1988 e em leis setoriais posteriores, como a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional, a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) e a legislao prpria da
rea da sade, entre outras. Observa-se, entretanto (...) que aspectos assegurados
nas leis no esto ainda completamente incorporados nas propostas do governo.
Isto mais evidente quando se trata da educao da criana de zero a trs anos,
embora, com a LDB, a creche tenha sido includa, junto com a pr-escola, na
educao infantil, reconhecida como primeira etapa da educao bsica. Assim,
principalmente naquilo que se refere s creches, o que se observa grande parte
dos oramentos ainda na Assistncia (tabela 5).
219
TABELA 5
Gasto Pblico em Milhes de Reais por Programas Federais
por Modalidade
Brasil 1995 a 2002
Em milhes de reais
Anos
2000
2001
2002
Gasto em programas para criana

de zero a seis anos
Educao
Atendimento em
Infantil
creches
(MEC)
(Assistncia)
Total
(a)
(b)
(c)
17,9
323,3
341,2
15,3
288,4
303,7
6,8
260,2
267,0
(a/c*100)
5,2
5,0
2,5
(b/c*100)
94,8
95,0
97,5

(*) Valores deflacionados pelo IGP-DI mdio para 2002.
Observa-se, quando so consolidados os gastos com a criana de zero a seis

anos do Ministrio de Educao e Cultura - MEC e os do atendimento em creches
alocados na Assistncia, que os investimentos da Unio sobem quase vinte vezes.
Ou seja, os gastos do MEC representam apenas 5% dos realizados pela Unio,
que, todavia, sofreram queda de 22% em termos reais, se comparados aos valores
de 2000.
5. Beneficirios potenciais do gasto pblico em Educao e Cuidados
da Primeira Infncia
Esta parte do trabalho visa a identificao e anlise de caractersticas
socioeconmicas de trs grupos de famlias de crianas de 0 a 6 anos. O grupo 1
compreende aquelas em que nenhuma criana da faixa etria encontra-se no sistema
educacional. O grupo 2 inclui as famlias que tm crianas matriculadas em creches
e/ou pr-escolas da rede pblica de ensino, a despeito da existncia de outras crianas
fora da escola. E finalmente, o grupo 3 formado pelas famlias com crianas na
rede particular de ensino, independente de haver outras no matriculadas. No primeiro
grupo encontram-se as famlias das crianas que representam uma demanda potencial
para a rede pblica e, por isso, podem ser alvo das polticas e no grupo 2 esto aquelas
que so beneficirias diretas das polticas em favor da educao infantil. Esses trs
grupos so comparados quanto a indicadores do mercado de trabalho; situao
financeira (pobreza); escolaridade dos componentes e adequabilidade da moradia4.
220
Tambm se analisa como as crianas que vivem ou no em situao de vulnerabilidade,

de diferentes graus, encontram-se em relao oportunidade de acesso educao
infantil, pblica ou privada.
5.1. Cobertura e caractersticas demogrficas dos grupos de famlias
Em 2002, segundo dados da Pnad2 5, 12,5% da populao brasileira
constitua-se de crianas na faixa etria de zero a seis anos, mas apenas
36,5% delas freqentavam escola. O percentual das matriculadas em
creches ainda menor: apenas 11,7% do total de crianas na faixa de zero
a trs anos. Por outro lado, 67% daquelas entre quatro e seis anos
freqentavam escolas 6. Esses dados indicam que a universalizao da
educao infantil somente seria possvel com uma poltica atuante, em
especial em favor das creches.
Os grupos de famlias derivados para estudo so muito distintos
quanto representatividade e distribuio espacial. O Grupo l, composto
por famlias com crianas fora da escola, representa 55,7% do total das
famlias, seguido pelo Grupo 2, com 31,5% dos casos enquanto o Grupo 3,
representa apenas 5,3% do total. Esses percentuais refletem tambm a
quantidade de crianas em cada grupo: 52,6%, 34% e 13,3% para os Grupos
1, 2 e 3, respectivamente.
A anlise segundo a etnia 7, por sua vez, indica que nos Grupos 1 e 2
h uma predominncia de pessoas negras (51,9% e 56,2%, respectivamente).
No Grupo 3, os brancos so majoritrios, com 59,4% de representatividade.
Um exame da ocorrncia por etnia indica que 15,7% do total de pessoas
brancas pertencem ao Grupo 3, enquanto apenas 10% do total de pessoas
negras pertencem a esse grupo. Quanto distribuio regional, Sudeste e
Nordeste concentram mais de 75% do total das matrculas das redes pblica
e particular (Grfico 1).
4
6
7
A diviso das famlias em trs grupos isolados entre si acarreta uma perda de 0,4% do total de crianas
freqentando escola, ou 0,3% do total de indivduos cujos domiclios tm a presena de crianas na educao
infantil ou em idade adequada para tal. Esses casos referem-se a famlias que tm crianas matriculadas em
ambas as redes pblica e privada, inclusive freqentando a mesma modalidade em redes de ensino diferentes
(por exemplo, uma matriculada em pr-escola pblica e outra em pr-escola privada). Como os motivos para
a deciso de colocar algumas crianas na rede pblica e outras na rede privada so mais subjetivos do que a
deciso de coloc-los em apenas uma das redes, e dada a pequena representatividade desses casos, optou-se
por desconsider-los.
Todas as estatsticas apresentadas ao longo dessa seo referem-se apenas aos casos considerados vlidos para
fins deste trabalho, representando 96,5% da populao brasileira estimada pela pesquisa.
87,2% dessas estavam matriculadas na pr-escola; e 12,8% , no ensino fundamental.
Considerando apenas brancos e negros, que representam 99,5% dos casos. Os negros incluem pretos e pardos,
de acordo com classificao utilizada pelo Instituto Brasileiro Geografia Estatstica IBGE.
221
Tomado todo o pas, a rede pblica de ensino respondia em mdia

por 68,2% do total de crianas que freqentam a educao infantil,
cobrindo 52,7% daquelas em creches e 71,6% das que estavam na prescola. Nas regies, a distribuio segundo rede de ensino apresenta
particularidades interessantes. Sul e Centro-Oeste apresentavam,
respectivamente, a maior e a menor proporo de matrculas na rede
pblica de ensino (70,6% e 61,9% do total de suas matrculas).
Grfico 1
Distribuio das Matrculas por Grandes Regies e Rede de Ensino
Brasil - 2002
Considerando apenas as matrculas da rede pblica, ento, no limite,

investimentos pblicos na educao infantil poderiam beneficiar diretamente
cerca de 3% da populao brasileira. Supondo, por outro lado, que as polticas
em favor da educao infantil sejam totalmente destinadas a atrair crianas que
se encontram fora do sistema educacional e que 63,5% da populao entre zero e
222
seis anos no freqentavam escola, ento, no limiar, mais 8% da populao

poderiam se tornar potenciais beneficirios diretos. Somando, portanto, ambos
os casos, o ndice de beneficirios potenciais diretos chegaria a 11%.
5.2. Mercado de Trabalho
Analisando-se os resultados da taxa de desemprego e taxa de participao
para cada grupo de famlia (tabela 6) observa-se que o grupo de famlias em que
as crianas encontram-se fora do sistema educacional que apresenta os piores
ndices, seguidos das famlias de crianas das creches e pr-escolas pblicas. Os
melhores so apresentados pelo grupo de famlias que possuem crianas de at
seis anos de idade nas escolas particulares.
Tabela 6
Indicadores de Atividade Econmica segundo Grupos de Famlias
Brasil 2002
Grupos de
famlias
Grupo 1
Grupo 2
Grupo 3
Total
Indicadores da atividade econmica

Taxa de Desemprego
Taxa de Participao
11,9%
71,4%
10,8%
74,4%
8,8%
78,2%
11,1%
73,2%
Outra forma de analisar a situao de vulnerabilidade no mercado de

trabalho verificar o tipo de vnculo empregatcio. Considerando tambm a
populao acima de 16 anos (tabela 7), observa-se que os trabalhadores com vnculos
formais8, ou seja, mais protegidos por terem direitos assegurados, so mais
representativos no total de vnculos no grupo das famlias de crianas em escolas
particulares (grupo 3), do que nos demais grupos. Alm disso, quase 10% dos
vnculos do grupo 3 so de empregadores, proporo bem maior que no total
dos outros dois.
Na classificao formal esto considerados os trabalhadores com carteira assinada, funcionrios pblicos,
estatutrios e militares.
223
Tabela 7
Tipo de Vnculo Empregatcio segundo Grupos de Famlias
Brasil 2002
Grupos de
Famlias
Grupo 1
Grupo 2
Grupo 3
Total
Tipo de vnculo empregatcio
Total
Formal
Sem carteira
Conta prpria
Empregador
Outros
35,9%
36,2%
52,0%
38,4%
27,6%
28,6%
17,0%
26,3%
22,9%
23,5%
18,8%
22,5%
3,0%
2,4%
9,3%
3,8%
10,6%
9,2%
2,9%
9,0%
100%
100%
100%
100%
Fonte: Pnad/IBGE microdados.

Elaborao: Castro, J.A.; Duarte, B.
Os tipos de vnculos apresentados pelos Grupos 1 e 2 so bastante

proporcionais ao total da populao. Apresentam, nitidamente maior proporo
de trabalhadores sem carteira assinada9 e de outros tipos de vnculos empregatcios.
Na categoria outros esto includas pessoas que declararam exercer, na semana
de referncia da pesquisa, trabalhos para o uso ou consumo prprio alm dos
no remunerados10.
Por sua vez, a categoria conta prpria apresenta propores semelhantes
nos respectivos totais de cada grupo. Entretanto, a valorao dessa categoria
muito imprecisa, tendo em vista que muitos so conta prpria por opo
(profissionais liberais ou no querem trabalhar para patres etc.); outros por
falta de opo (so autnomos, seja por desalento ou falta de colocao no
mercado de trabalho formal).
Dessa forma, pode-se analisar a categoria conta prpria segundo o
rendimento mdio advindo do trabalho. Para uma anlise comparativa, esse
mesmo exerccio pode ser feito para a categoria de trabalhadores formais, cujas
relaes de trabalho so menos sujeitas s oscilaes de rendimento (tabela 8).
9
10
224
Includos os trabalhadores sem declarao de carteira.

Na categoria trabalhadores no remunerados esto includos aqueles que declararam trabalhar sem
remunerao em ajuda a membros da unidade domiciliar, bem como estagirios no remunerados, voluntrios
e cooperativistas (ver metodologia da Pnad).
Tabela 8
Mdia e mediana do rendimento do trabalho principal,
segundo tipo de vnculo
Brasil - 2002
Grupos de
famlias
Grupo 1
Grupo 2
Grupo 3
Total
Rendimento mdio
Formal
Conta prpria
R$ 559,3
R$ 607,5
R$ 488,1
R$ 503,4
R$ 1.080,9
R$ 1.331,6
R$ 645,7
R$ 667,0
Mediana do rendimento
Formal
Conta prpria
R$ 400,0
R$ 230,0
R$ 380,0
R$ 200,0
R$ 600,0
R$ 450,0
R$ 400,0
R$ 250,0

Elaborao: Castro, J.A. e Duarte, B.
Nota: os valores em reais (R$) esto a preos de setembro de 2002, ms de referncia da pesquisa
Em primeiro lugar, pode-se ver como a mdia de rendimento das famlias

com crianas matriculadas na rede particular (Grupo 3) bem maior do que a
mdia dos demais grupos11. A anlise da renda pelo valor da mediana (isto , da
renda que divide ao meio os estratos) particularmente interessante, pois, ao
contrrio da mdia, insensvel aos chamados outlying12, e por isso de se esperar
que os valores sejam um pouco menores. As diferenas nas medianas mostram a
situao bem mais favorvel das famlias com crianas nas escolas particulares. O
fato de a mediana do grupo 3 ser expressivamente mais baixa do que a mdia
demonstra que nele maior o peso dos altos rendimentos.
5.3. Pobreza e hiatos de renda
A anlise da renda pelo seu valor nominal muitas vezes no suficiente
para definir a situao financeira de uma famlia. Por outro lado, a anlise da
renda per capita ainda que tambm apresente limitaes13 pode dar uma viso
mais ampla da condio da famlia14, ao relativizar os totais, distribuindo-os entre
os indivduos que partilham dos valores. Considerando uma linha de pobreza de
de salrio mnimo per capita15, pode-se dividir a populao em pobres e nopobres (tabela 9).
11
12
13
14
15
50% ganham acima daquele valor e 50%, abaixo.

Casos de rendimentos muito altos.
No incorpora, por exemplo, ganhos de escala, e distribui os valores igualitariamente entre os indivduos,
mesmo que muitos, dado o ciclo de vida ou sua prpria condio financeira, no se apropriem efetivamente
do total distribudo.
Comparando dois domiclios com rendas iguais e em condies similares, provvel que o mais numeroso
esteja em situao relativamente pior.
Igual a R$ 100,00, dado o salrio mnimo em setembro de 2002.
225
Tabela 9
Situao Financeira dos Grupos de Famlias
segundo a Linha de Pobreza
Brasil 2002
Grupos de famlias
Situao
Pobres
No pobres
Grupo 1
47,2%
52,8%
Grupo 2
52,7%
47,3%
Grupo 3
13,4%
86,6%
Total
44,6%
55,4%
Esses dados evidenciam que o percentual de pessoas que vivem com
rendimento16 abaixo da linha de pobreza extremamente alto nos grupos de
famlias cujas crianas esto fora da escola e nas que se encontram nas escolas
pblicas, caindo significativamente no grupo de famlias com filhos em escolas
particulares (Grupo 3).
5.4. Escolaridade
Observa-se grande diferena entre os grupos quando comparados segundo
escolaridade, medida pelo nmero de anos de estudos de seus membros que tm
idade superior a 15 anos. Assim, enquanto no grupo das famlias das crianas de
escolas particulares essa mdia de 9,4 anos de estudos, no grupo em que as
crianas encontram-se fora da escola 6,0 e naqueles que possuem crianas nas
escolas pblicas 5,5 anos. No conjunto das famlias de crianas nessas trs
condies, a escolaridade mdia de 6,3 anos.
Alm dos anos mdios de estudo, interessante avaliar a escolaridade de
acordo com nveis de ensino17. No Grfico 2 os grupos de famlias so apresentados
em termos da escolaridade de seus integrantes, considerado-se apenas a populao
de 15 anos ou mais. Pode-se ver que o percentual de pessoas analfabetas e com o
ensino fundamental incompleto bem maior nos Grupos 1 e 2. Nesses, o
percentual de pessoas com o ensino superior completo ou incompleto
relativamente pequeno.
16
17
226
A referncia a renda domiciliar per capita, derivada a partir dos rendimentos todas as fontes da famlia,
inclusive de todos os trabalhos, aluguis, aposentadorias e penses.
Inclusive a categoria Nenhuma escolarizao formal: todos que sabem ler, mas nunca frequentaram escola.
Grfico 2
Escolaridade dos Grupos de Famlias,
na Populao de 15 Anos ou Mais
Brasil 2002
J no grupo de famlias com crianas na rede privada (Grupo 3), os

percentuais de pessoas com os nveis mais elevados de escolaridade so bastante
mais expressivos. Somando as que possuem ensino superior completo ou
incompleto, verifica-se que totalizam 23,5% dos indivduos com 15 anos ou mais.
5.5. Moradia Adequada
Considera-se aqui que a moradia adequada possui os seguintes requisitos,
que devem ser positivamente avaliados: disponibilidade e forma de acesso gua
na residncia; disponibilidade e tipo de rede de escoamento de esgoto; quantidade
de pessoas por cmodo considerado dormitrio; tipo de material predominante
nas paredes e no telhado do domiclio; condio da moradia (no especial ou
aglomerado subnormal); e relao com o imvel (prprio, quitando, alugado,
cedido etc.).
No conjunto das famlias dos trs grupos, verifica-se que 2/3 dos indivduos
vivem em domiclios classificados como inadequados. Analisando os grupos de
famlias individualmente, observa-se que mais de 70% das pessoas pertencentes
aos Grupos 1 e 2 vivem em domiclios considerados inadequados. Por outro lado,
227
mais da metade das pessoas pertencentes ao Grupo 3 moram em domiclios

classificados como ideais.
Grfico 3
Percentual de Pessoas Vivendo em Domiclios segundo
os Grupos de Famlias
Brasil 2002
O ndice de pessoas vivendo em domiclios considerados inadequados

elevado em face do critrio utilizado que, para ser classificada como adequada, a
moradia deve satisfazer positivamente s seis condies. Dos domiclios
considerados inadequados, porm, os dados indicam que 49,2% das pessoas
moravam em domiclios que atendiam a cinco dos seis requisitos18; e outros 32,8%
residiam em moradias que satisfaziam a quatro daquelas condies19.
5.6. Crianas em situao de vulnerabilidade
Para os fins deste estudo, a situao de vulnerabilidade analisada com base
na combinao de trs fatores caractersticos do domiclio: (i) linha de pobreza
18
19
228
Nesse caso, mais de 60% tiveram a rede de escoamento de esgoto considerada inadequada.
Nesse caso, quase metade teve reprovados os indicadores de acesso gua e de rede de escoamento de esgoto.
definida pela renda per capita; (ii) escolaridade da pessoa de referncia20; e (iii)
condio de atividade (PEA ou PEI), condio de ocupao (ocupados e
desocupados), e tipo de vnculo empregatcio (formal, informal, contra prpria,
empregador e outros). Da posio em cada um desses parmetros, diferentes graus
de vulnerabilidades foram estabelecidos (quadro 2).21.
Quadro 2
Graus de Vulnerabilidade
Pessoa de referncia do domiclio
Vulnera-bilidade Situao financeira
Escolaridade
Corte: linha de
Condio de Atividade/
Extrema
pobreza
Ocupao
Alta
Baixa
Pobre
Inativo (Populao
Economicamente Inativa - PEI),
desocupado ou ocupado, mas sem
carteira, por conta prpria ou
Mdia
sem-remunerao.
Baixa
Pobre
Ocupado, com vnculo formal ou
Baixa
como empregador.
Alta
Pobre
No importa se est ocupado ou
Mdia
no, tampouco o tipo de vnculo.
Alta
Baixa
No-pobre
Inativo (PEI), desocupado ou
ocupado, mas sem carteira ou por
Baixa
conta prpria.
Baixa
No-pobre
Ocupado, com vnculo formal ou
Baixa
como empregador
Baixa
Alta
No-pobre
Inativo (PEI), desocupado ou
ocupado, mas sem carteira ou semMnima
remunerao.
Alta
No-pobre
Ocupado, com vnculo formal por
conta prpria ou como
empregador.
20
21
A pessoa de referncia definida como a responsvel pela unidade domiciliar (ou pela famlia) ou que assim
fosse considerada pelos demais membros (ver metodologia da Pnad).
Como a anlise agora focada na observao direta das crianas, estas no mais representam necessariamente
os grupos de famlias anteriormente estudados. Por outro lado, nos casos de crianas que residam em um
mesmo domiclio, as caractersticas da situao financeira e da pessoa de referncia so as mesmas, embora
sejam classificadas distintamente quando a modalidade ou rede de ensino difere.
229
A criana em situao de vulnerabilidade extrema, portanto, aquela cuja renda

domiciliar per capita inferior linha de pobreza adotada neste trabalho. A variao
de alta a baixa foi feita com base na combinao dos demais fatores. Dessa forma,
uma criana classificada em situao de vulnerabilidade extrema-alta aquela que
vive em domiclio cuja renda per capita inferior linha de pobreza (pobre) e a
pessoa de referncia tem escolaridade baixa22 e encontra-se na situao de inatividade23
ou est desocupada,24 ou ocupada sem carteira assinada como conta prpria25 ou
ainda sem receber remunerao26. J a categoria extrema-mdia difere da primeira
apenas pelo tipo de vnculo, considerado o empregado formal27, uma situao mais
estvel. Por sua vez, na categoria extrema-baixa esto as crianas pobres, mas cuja
pessoa de referncia tem escolaridade considerada alta28, no importando se est
empregada ou no, nem o tipo de vnculo empregatcio29.
As categorias mdia-alta e mdia-baixa referem-se s crianas no-pobres30 e
com a pessoa de referncia apresentando escolaridade baixa. A diferena entre as
duas est na condio de atividade e/ou no tipo de vnculo empregatcio31.
Finalmente, crianas em situao de vulnerabilidade baixa so no-pobres e tm
pessoas de referncia com escolaridade alta. Novamente, a diferena entre baixa
e mnima est na condio de atividade e/ou no tipo de vnculo, sendo agora os
empregados conta prpria considerados na categoria mnima32.
A partir dessas derivaes, chegou-se aos resultados apresentados no Quadro
3, a seguir. Nele, so apresentados os resultados das crianas em situao de
vulnerabilidade33, segundo a rede e modalidade de ensino nas quais estudam.
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
230
Levando-se em considerao os resultados da anlise da escolaridade, foram classificadas como baixa as

seguintes categorias: analfabeto; sem escolarizao formal, ou seja, sabe ler, mas nunca freqentou escola; e
ensino fundamental incompleto.
Pertencente Populao Economicamente Inativa (PEI).
Como definido anteriormente, faz parte da Populao Economicamente Ativa (PEA), mas estava desocupada,
isto , no tinha trabalho, mas estava procurando.
O conta prpria foi aqui considerado, pois, dada a condio de pobreza e a baixa escolaridade, configura-se
uma situao de instabilidade.
Trabalhador para consumo ou uso prprio, ou sem remunerao (cooperativismo, voluntarismo, etc.).
Servidores pblicos, estatutrios, militares e empregados com carteira assinada.
Ensino Fundamental completo ou escolaridade maior.
Isso porque, dada a escolaridade mais alta, a pessoa provavelmente est mais apta a conseguir um emprego
ou trocar por outro melhor.
Renda per capita acima ou igual linha de pobreza.
Mais uma vez o empregado conta prpria foi colocado na categoria mdia-alta, pois a escolaridade do
indivduo baixa, sendo provvel, para a maioria dos casos, que essa situao seja instvel.
Ao contrrio dos outros casos, dado que a escolaridade do indivduo considerada alta, provvel que
muitos sejam autnomos por opo (profissionais liberais e outros) ou esto mais aptos a procurar uma
atividade com outro tipo de vnculo empregatcio diverso.
importante ressaltar que 3,5% dos casos no puderam ser classificados (missing values), em decorrncia da
combinao das variveis que compem o indicador de vulnerabilidade (renda per capita condio de
atividade/ocupao, tipo de vnculo e escolaridade ignorados, ou a combinao desses fatores). Os percentuais
se referem apenas aos casos vlidos.
QUADRO 3
Grau de Vulnerabilidade segundo Rede e Modalidade de Ensino
Brasil 2002
Percentual de crianas em situao de vulnerabilidade.
Total pelo tipo de rede de ensino 2002
(c)
Grau de
Vulnerabilidade
Fora da
Escola
Extrema-alta
Extrema-mdia
Extrema-baixa
Mdia-alta
Mdia-baixa
Baixa
Mnima
Total
35,2%
9,0%
6,8%
15,8%
10,4%
4,5%
18,2%
100,0%
Rede pblica
Creche
31,3%
7,8%
6,3%
15,5%
13,1%
4,6%
21,5%
100,00%
Pr-escola
35,5%
8,2%
6,4%
16,5%
12,8%
4,0%
16,7%
100,0%
Rede particular
Creche
4,0%
2,4%
2,8%
13,6%
7,8%
9,3%
60,2%
100,00%
Pr-escola
7,1%
2,6%
4,0%
14,1%
8,8%
10,6%
52,9%
100,0%
Percentual de crianas em situao de vulnerabilidade.

Total pelo grau de vulnerabilidade 2002
(b)
Grau de
Fora da
Rede pblica
Rede particular
Vulnerabilidade
Escola
Creche
Pr-escola
Creche
Pr-escola
Extrema-alta
70,9%
3,4%
23,5%
0,4%
1,9%
Extrema-mdia
71,8%
3,3%
21,3%
0,9%
2,7%
Extrema-baixa
68,8%
3,4%
21,2%
1,3%
5,3%
Mdia-alta
64,5%
3,4%
22,1%
2,6%
7,4%
Mdia-baixa
61,9%
4,1%
25,0%
2,2%
6,7%
Baixa
57,0%
3,1%
16,8%
5,6%
17,5%
Mnima
52,7%
3,3%
15,9%
8,2%
19,9%
Total
64,1%
3,4%
21,1%
3,0%
8,3%
Total
31,9%
8,1%
6,3%
15,7%
10,8%
5,0%
22,1%
100,00%
Total
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%

Elaborao: Castro, J.A., Duarte, B.
Nota: as crianas fora da escola referem-se quelas na faixa etria de zero a seis anos.
Pode-se ver que 35,2% das crianas de zero a seis anos fora da escola
encontravam-se na condio de vulnerabilidade extrema-alta, representando 70,9%
das crianas classificadas com esse grau. Por outro lado, no extremo oposto, 18,2%
dessas crianas apresentaram vulnerabilidade mnima, representando 52,7% do
total de crianas classificadas com esse grau de vulnerabilidade. Assim, trs dados
podem ser inferidos: (i) o percentual de crianas fora da escola muito
231
representativo, pois apenas 36,5% das crianas de zero a seis anos freqentavam
escola; (ii) muitas dessas no o faziam dada a situao de vulnerabilidade da
famlia, que certamente influencia na deciso ou na possibilidade de proceder
matrcula em escolas; e (iii) muitas crianas nessa faixa etria no freqentavam
escola, apesar da baixa vulnerabilidade da famlia, o que leva a crer que a opo
pelo ensino pouco tem a ver com questes econmicas34.
Por outro lado, muitas crianas matriculadas na rede pblica apresentam
situao de vulnerabilidade extrema-alta, embora no sejam desprezveis os
percentuais daquelas cujas famlias foram classificadas com vulnerabilidade
mnima, mdia-alta e mdia-baixa. No extremo superior esto provavelmente as
famlias que matriculam suas crianas na rede pblica por restries oramentrias,
enquanto no extremo inferior esto supostamente aquelas que mantm filhos
na rede pblica por opo consideram esta adequada ou no vem diferenas
considerveis entre uma e outra.
Finalmente, as crianas matriculadas na rede privada apresentam graus de
vulnerabilidade menos drsticos do que as demais maioria classificada com
vulnerabilidade mnima ou baixa. Essas famlias, assim como aquelas com filhos
na rede pblica, provavelmente consideram essa fase educacional importante
para a formao da criana, mas devem ver diferenas entre as redes, optando
pelo ensino privado uma vez que tm possibilidades financeiras. De qualquer
forma, como j mencionado, muitas so as crianas em vulnerabilidade mnima
ou baixa fora da escola, sendo provvel que essa opo no decorra de restries
oramentrias da famlia.
6. Sugestes de polticas governamentais, opes e estratgias para
aumentar a capacidade de financiamento para a educao infantil.
Diante da necessidade de investimentos, em razo da ainda baixa oferta
pblica da educao infantil, verificou-se que a capacidade de financiamento no
permite alternativas mais ousadas de ampliao da oferta e de melhoria da
qualidade dessa etapa educacional. Nesse sentido, so apresentadas algumas
sugestes que envolvem trs formas de financiamento: tributrio; outras fontes
no tributrias de recursos; melhorias e recomposio dos gastos pblicos.
1. Possibilidades de financiamento tributrio:
34
232
Ficam de fora por opo de suas famlias, que podem no considerar a escola necessria naquela idade da
criana, ou porque no h oferta apropriada disponvel.
- Ampliao da vinculao de impostos (i) destinada ao governo federal o

ndice destinado Educao passaria para 25% das receitas de impostos. A
receita do MEC seria fixada em 0,3% do PIB; e (ii) destinada aos estados e
municpios. O percentual das receitas de impostos a ser investido em educao
passaria para 30%. Poderia gerar um adicional de 0,7% do PIB.
- Reordenao da relao impostos versus contribuies sociais na estrutura
de arrecadao tributria, de forma que os primeiros impostos voltem a ganhar
importncia (pode ocorrer na reforma tributria). Isso porque os impostos
no aumentaram sua arrecadao nos anos 90 (em mdia apenas 9% PIB). Por
outro lado, as contribuies para a seguridade social, que representavam 9,2%
cresceram constantemente na dcada at chegar, em 2002, a 13,1% do PIB,
sendo uma das principais responsveis pela ampliao da carga tributria bruta.
Grande parte desse esforo, no entanto, retirada mediante a Desvinculao
de Receitas da Unio (DRU) para outras atividades de governo, que no as
sociais. Qualquer rearticulao do sistema (no um aumento da carga) pode
favorecer a educao, uma vez que a grande fonte de financiamento do setor
so os impostos. Por exemplo, uma reordenao que favorea a arrecadao
de impostos que gire em torno de 1% do PIB pode gerar 0,2% de recursos para
a educao.
- Utilizao de parte dos recursos federais da educao como forma de incentivar
estados e municpios, mediante contrapartida, a fazer um esforo de
arrecadao que seria destinada ao setor. Os estados mantiveram sua
arrecadao de impostos em torno de 8,5% do PIB durante o perodo. J os
municpios tiveram uma ampliao da arrecadao, saindo de 0,85% para
1,11% do PIB.
- Reduo do gasto indireto de natureza tributria realizado por meio de
subsdios e renncia fiscal. De acordo com recente estudo divulgado pela Receita
Federal, esses gastos indiretos podem chegar a 1,55% do PIB, sendo 85% relativos
a impostos, ou seja, 1,31% do PIB. Se todos estes recursos fossem direcionados
aos cofres pblicos, estariam gerando, automaticamente, 0,26% do PIB para
educao, por fora da vinculao. S com a deduo do Imposto de Renda
referente aos gastos das famlias com educao, a Receita Federal deixa de
arrecadar R$ 908,7 milhes.
- Rediscusso das isenes de impostos para escolas privadas: apesar de ser um
dos mais promissores negcios do pas, boa parte das instituies privadas
continua, por variados meios, a no pagar impostos.
233
2. Possibilidades de financiamento de outras fontes de recursos35:

- Captao de recursos das agncias pblicas nacionais de fomento (BNDES,
BNB, etc.). Essa captao ocorreria mediante o desenvolvimento de projetos,
para todos os nveis e modalidades de educao, comprometidos com o
desenvolvimento econmico e social nos mbitos nacional, regional e local.
- Captao de recursos de agncias internacionais de fomento. Esses recursos
estariam voltados principalmente para realizao das obras e outros bens e
servios que o sistema demanda.
- Captao de recursos de empresas pblicas (estatais) e privadas.
- Parceria com a sociedade civil organizada como forma de viabilizar programas
e aes na rea.
3. Possibilidades mediante polticas de melhorias e recomposio do gasto pblico
em educao:
- Retirada da contabilizao sobre o que se entende como manuteno e
desenvolvimento do ensino daqueles gastos relativos a aposentados e
pensionistas. No caso federal, por exemplo, esses valores chegaram cerca de R$
2,9 bilhes, aproximadamente 15% dos gastos do Ministrio da Educao em
2002.
- Implementao de polticas ativas que visem eficincia do sistema pblico de
educao. Podem-se estabelecer metas de melhorias associadas utilizao dos
recursos pblicos a serem aplicados em educao.
- Melhoria do controle social dos recursos, mediante maior participao e
responsabilidade da sociedade civil na definio e acompanhamento dos
investimentos dos recursos pblicos da educao.
- Auditorias sistemticas sobre a aplicao dos recursos vinculados rea.
- Criao no MEC de comisso de acompanhamento e monitoramento das
receitas e despesas com educao nos trs entes federados.
Por ltimo, importante ressaltar que as possibilidades de financiamento
sero extremamente facilitadas se houver crescimento econmico.
7. Reviso da poltica governamental de acesso a Educao e
Cuidados da Primeira Infncia.
Para a poltica governamental de acesso Educao e Cuidados da Primeira
Infncia importante tomar em considerao o Plano Nacional de Educao
35
234
Para a implementao da captao de recursos proposta neste item, sugere-se a composio, no Ministrio da
Educao, de comisso tcnica com o objetivo de conhecer os possveis agentes financiadores e seus procedimentos de oferta de recursos e proceder s negociaes de captao.
(PNE), que reafirma a educao infantil como direito da criana e obrigao do

Estado, e reala a co-responsabilidade das trs esferas de governo Unio, Estados
e Municpios com fundamento no artigo 30 da Constituio Federal.
O PNE estabelece um conjunto de 25 objetivos e metas para a educao
infantil36. Entre eles, encontram-se alguns especficos sobre o financiamento dessa
etapa. So eles: (i) assegurar que, em todos os municpios, os 10% daqueles
reservados manuteno e desenvolvimento do ensino, alm de outros recursos
municipais no vinculados ao Fundef, sejam aplicados, prioritariamente, na
educao infantil. (ii) promover debates com a sociedade civil sobre o direito dos
trabalhadores assistncia gratuita a filhos e dependentes, em creches e pr-escolas,
conforme estabelece o art. 7o, XXV, da Constituio Federal. Encaminhar, ao
Congresso Nacional, Projeto de Lei visando regulamentao daquele dispositivo;
(iii) exercer a ao supletiva da Unio e do Estado junto aos Municpios que
apresentem maiores necessidades tcnicas e financeiras, nos termos dos artigos
30, VI e 211, 1, da Constituio Federal; e (iv) realizar estudos sobre o custo da
educao infantil com base nos parmetros de qualidade, com vistas a melhorar
a eficincia e garantir excelncia de atendimento de forma generalizada.
Destaca-se o objetivo/meta do PNE para a Educao Infantil que trata da
ampliao da oferta, de forma a atender, em cinco anos, a 30% da populao de
at trs anos e 60% da populao de com idade de quatro e seis (ou quatro e cinco
anos). At o final da dcada, a meta alcanar 50% das crianas de zero a trs
anos e 80% das de quatro e cinco anos37.
Castro e Barreto (2003) montaram cenrios38 para essas metas, multiplicandose o valor per capita mdio pelo total da demanda de matrculas na educao
infantil calculado para o PNE. Esses cenrios mostraram que seriam necessrios
5,2 bilhes de reais em 2006 e 7,74 bilhes em 2011, para o atendimento em
creches e pr-escolas. Isto significa um incremento de recursos da ordem de 60%
em cinco anos e de 140%, em 10 anos, tomando-se o Brasil como um todo.
36
37
38
Eram 26 as metas/objetivos, porm uma foi vetada pelo Presidente da Repblica. Tambm sofreu veto a meta
do captulo sobre financiamento da educao que elevava os gastos pblicos com educao de 5% para 7%
do Produto Interno Bruto -PIB. O argumento utilizado pelo Executivo para o veto foi o de que a meta
contrariando a Lei de Responsabilidade Fiscal.
A definio de metas especficas para as duas faixas de idade (zero a trs e quatro a seis) justificada no Plano
pela histria do atendimento a essas faixas etrias no Brasil, com predomnio da rea da assistncia social
para as crianas menores.
Esse cenrio considera constantes os nveis de qualidade do atendimento e de eficincia dos sistemas de ensino
em 2000. Alteraes nesses fatores so, entretanto, necessrias e devem implicar mudanas nos valores aqui
estimados.
235
Alm disso, na simulao efetuada observou-se forte desigualdade nos

resultados dos clculos dos recursos per capita disponveis nas diferentes unidades
da federao. Esses dados fortalecem a necessidade de que a instncia federal atue
no sentido de minimizar as diferenas com formas consistentes de assistncia
financeira aos municpios, responsveis pela oferta da educao infantil.
Essas anlises evidenciam que a questo do financiamento deve pautar a
luta poltica pelo direito da populao brasileira educao infantil.
8. Estimativas dos gastos das famlias em educao
O que mais se aproxima atualmente, no Brasil, do conceito de gastos privados
com educao so aqueles que compem o dispndio das famlias. Nesse sentido,
so teis os resultados da Pesquisa de Oramento Familiar (POF), elaborada pelo
IBGE para o perodo 1995-1996, relativo distribuio percentual da despesa
mdia mensal familiar, por grupo de gastos. Os dados mostram que nas onze
regies metropolitanas pesquisadas, a participao da Educao de apenas 3,49%
das despesas familiares, bem abaixo de itens como habitao, alimentao,
transporte etc. Esse baixo valor est relacionado ao fato de que a educao tem
forte carter pblico, ou seja, os servios pblicos, por serem gratuitos, tm um
impacto nas estruturas do consumo das famlias, mas no em seus gastos
monetrios.
Apesar de os maiores gastos mdios das famlias serem com habitao,
alimentao e transporte etc., as prioridades so diferentes para os diversos nveis
de rendimento e instruo. Os dados mostram mudanas no perfil dos dispndios
mdios de acordo com a renda e a instruo do chefe das famlias. Quando a
renda e a instruo aumentam, cresce a participao mdia nos gastos de itens
como servios pessoais, recreao, cultura e educao. So investidos em educao
1,39% da despesa mdia mensal para o grupo que ganha at dois salrios mnimos;
esse percentual aumenta continuamente at atingir 3,98% para a faixa daqueles
acima de 30 salrios mnimos.
Quanto estimativa do esforo oramentrio familiar dirigido rea de
educao, respeitada a oferta vigente desse servio pblico chegaria, ao final do
ano 2000, a algo em torno de 2,06% do PIB (tabela 10). Esses gastos resultam
principalmente do pagamento de mensalidades escolares para os cursos regulares
e cursos complementares, compras de livros e revistas e outras despesas
educacionais.
236
TABELA 10
Estimativas de Gastos com Educao, por Ano,
segundo Tipos de Despesa
Brasil 1996 a 2000
Percentual em relao ao PIB
Itens
Gastos das famlias
Gastos das famlias em educao (1)
- Cursos regulares de 1, 2 e 3 graus e pr-escola
- Outros cursos
- Livros e revistas tcnicas
- Outros gastos com educao
1996 1997 1998 1999 2000

61,6 61,2 60,4 60,4 59,2
2,2
2,1
2,1
2,1
2,1
1,4
1,4
1,4
1,4
1,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,00 0,00 0,00 0,00
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais.

(1) O gasto das famlias em educao corresponde aos valores apurados na Pesquisa de Oramento Familiar
POF do IBGE para o perodo 1995-1996, estimado como constante para os anos subseqentes.
Os gastos destinados a mensalidades escolares para os cursos regulares (1,

2 e 3 graus e pr-escola) representam 64% das despesas educacionais; outros
cursos chegam a 17%, ou seja, as mensalidades concentram cerca de 81% dos
investimentos familiares com educao. Enquanto isso os gastos com livros e
revistas tcnicas representam apenas 1%. Um fator limitante para esta anlise foi
a impossibilidade de se identificar os gastos por modalidade educacional,
inviabilizando que se isolasse aqueles destinados educao infantil.
Quanto mais elevada a renda e a instruo do chefe, tanto maior ser o
gasto da famlia em termos absolutos e maior ser a diversidade de produtos e
servios educacionais consumidos. As famlias em pior situao de renda e instruo
concentram seus gastos nas necessidades bsicas de sobrevivncia com menos
diversificao de consumo.
9. Consideraes finais
Na distribuio de competncias entre as esferas governamentais, a
Constituio Federal delega aos municpios os gastos com ensino fundamental e
educao infantil, alm da manuteno, em regime de colaborao, de programas
de educao infantil e de ensino fundamental. No entanto, o sistema de
financiamento que foi reestruturado nos anos 90, principalmente com a criao
do Fundef, acabou por prejudicar aportes de maiores recursos em favor da
educao infantil. Por isso, os dados mostram queda nos valores aplicados e a
237
transferncia crescente das responsabilidades para os municpios, configurandose um processo de forte municipalizao, com os estados deixando de aplicar
recursos neste nvel educacional. Com isso o regime de colaborao, na prtica,
foi pouco ou nada exercido. Observou-se, ainda, que na Unio grande parte dos
recursos est alocada na Assistncia Social e no no MEC.
Quanto dimenso e abrangncia da poltica governamental de acesso
Educao e Cuidados da Primeira Infncia, importante levar em considerao
o Plano Nacional de Educao PNE, que reafirma a educao infantil como
um direito da criana e uma obrigao do Estado, realando a co-responsabilidade
das trs esferas de governo Unio, Estado e Municpios. Algumas simulaes j
realizadas mostram que seriam necessrias grandes somas de recursos para cumprir
tais determinaes.
Mediante os resultados de simulaes referentes ao PNE, verificou-se que a
atual capacidade de financiamento insuficiente para aes mais ousadas de
ampliao da oferta e melhoria da qualidade da educao infantil. Foram
apresentadas algumas possibilidades para ampliao dos gastos. Essas envolvem
trs tipos de financiamento: tributrias; outras fontes de recursos no tributrias;
e de melhorias e recomposio dos gastos pblicos.
Os investimentos pblicos na educao infantil so necessrios para inserir
as crianas que no esto no sistema educacional e para melhorar a oferta para
aquelas que j esto na rede pblica de ensino. Dessa forma, crianas em condies
de pobreza e vulnerabilidade, as mais excludas atualmente, podero ser
beneficiadas.
238
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239
PARTE III
241
ATUALIZANDO O QUADRO DA EDUCAO

INFANTIL BRASILEIRA
Angela Rabelo Barreto1
Desde a concluso do relatrio de avaliao das polticas pblicas de educao

infantil, em 2006, importantes mudanas vm ocorrendo nesse campo. Foi criado
o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao (Fundeb), em 2006, ano em que tambm foi
aprovada a lei que alterou a durao do ensino obrigatrio para nove anos,
incluindo nele a criana de seis anos de idade. No mbito da Assistncia Social,
avanou-se na implementao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS),
aprofundando-se a retirada dos recursos dessa rea no financiamento de creches
conveniadas e pr-escolas. No Ministrio da Educao, foram definidos e publicados
os Parmetros de Qualidade para a Educao Infantil e, no mbito do Plano
Nacional de Educao (PDE), lanado em 2007, foi criado o programa de apoio
aos municpios para a construo de centros de educao infantil (ProInfncia).
Dessas medidas, apenas o ProInfncia no estava na pauta de discusses
durante a realizao do estudo realizado em parceria pela Unesco, OCDE e MEC,
objeto desta publicao. A fim de disponibilizar ao leitor quadro mais atualizado
da educao infantil, essas medidas so aqui comentadas, ao tempo em que dados
mais recentes sobre a oferta dessa etapa educacional so apresentados.
A. As principais mudanas e iniciativas nas polticas e programas
para a educao infantil no perodo 2006-2008
1. A criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e
de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb)
No final de 2006, foi editada nova emenda constitucional (EC 53/2006) que
cria o Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
1
Doutora em Psicologia pela Universidade de Braslia. Pesquisadora e consultora nas reas de polticas
educacionais e de educao infantil.
243
Profissionais da Educao (Fundeb), em substituio ao Fundef. O Fundeb, com

vigncia de 14 anos, abrange toda a educao bsica e no apenas o ensino
fundamental, estendendo-se da educao infantil (creche e pr-escola) ao ensino
mdio, inclusive educao de jovens e adultos e educao especial. A subvinculao
passa a ser de 20% (e no 15%) das receitas de impostos. O leque dos impostos
abrangidos ampliado e so definidos os valores totais anuais de complementao
mnima da Unio para os trs primeiros anos do Fundo (R$ 2 bilhes, R$ 3
bilhes e R$ 4,5 bilhes), passando a partir do 4 ano participao de 10% do
Fundo (ou seja, da soma dos valores referentes ao Fundeb em todas as Unidades
Federadas).
A lei de regulamentao do Fundeb estabeleceu que se definiria a cada ano
fatores de diferenciao relativos aos vrios nveis e modalidades de ensino, para
a distribuio dos recursos do Fundo. Foram elencados 15 valores diferentes, que
levam em conta tambm a localizao e jornada de atendimento. Fixou-se, como
valor de referncia (1,0) aquele destinado s primeiras sries do ensino
fundamental de tempo parcial, urbano. Em torno desse ndice, so definidos os
demais, numa amplitude que se estende de 0,7 a 1,3.
A emenda constitucional 53 ampliou tambm a distribuio dos recursos
do salrio-educao para toda a educao bsica. O montante dos recursos dessa
contribuio social dividido em cotas federal, estaduais e municipais, equivalendo
a primeira (federal) a 1/3 e a dos estados e municpios aos 2/3 restantes. As cotas
estaduais e municipais so distribudas proporcionalmente ao nmero de alunos
matriculados na educao bsica nas respectivas redes pblicas de ensino.
O processo que culminou com a instituio do Fundeb, em dezembro de
2006, foi mais uma evidncia das dificuldades enfrentadas no campo das polticas
educacionais para a concretizao dos avanos legais anteriores conquistados
pela Educao Infantil brasileira. A creche constituiu um dos aspectos do Fundo
que estiveram no centro dos conflitos de interesses entre as instncias estaduais e
municipais e nos embates entre as reas responsveis pelas polticas educacionais
e econmicas, respectivamente.
A primeira Proposta de Emenda Constitucional (PEC) para a criao do
Fundeb foi enviada ao Congresso Nacional em junho de 2005, quando estava
sendo concludo o relatrio do estudo objeto desta publicao. No contemplava
as creches no sistema de financiamento da Educao Bsica. Os argumentos
contrrios incluso desse tipo de atendimento, apresentados especialmente pelos
representantes dos estados, sempre mencionavam os custos elevados e a
244
possibilidade de que os municpios aumentassem muito as matrculas nesse

segmento e essas passassem a representar fatia muito elevada na distribuio dos
recursos entre as duas instncias. Outro argumento era o de que as creches
poderiam ser financiadas com os impostos municipais, no includos no Fundo.
Contra esse argumento, os defensores da participao das creches no Fundo
trouxeram luz os dados sobre as finanas dos municpios, os quais mostram
que apenas uma pequena percentagem deles tem arrecadao prpria significativa.
Em muitos, a arrecadao era irrisria: eram 1.565 municpios cujos impostos
prprios representavam menos de R$ 100 mil reais/ano, segundo dados da
Secretaria Nacional do Tesouro.
A mobilizao da sociedade civil resultou em forte presso sobre a Cmara
dos Deputados e na abertura da agenda para a tramitao da PEC. Articulaes
como o Fraldas Pintadas e o FUNDEB pra Valer congregaram vrias entidades, bem como parlamentares comprometidos com os direitos das crianas, das
mulheres e com a participao legislativa. O movimento teve como reivindicao destacada a incluso das creches no Fundo. No texto finalmente aprovado
na Cmara e no Senado, a creche estava includa.
O desafio que se imps criao do Fundeb passou a ser a votao da lei de
regulamentao. Com a exigidade dos prazos, delineava-se a soluo de
regulamentar o Fundo por meio da edio de uma Medida Provisria (MP).
Naquele momento, os participantes do FUNDEB pra Valer levaram ao MEC
algumas reivindicaes, entre as quais se destacaram a de que as ponderaes
quanto ao valor por aluno por etapa e modalidade da Educao Bsica fossem
estabelecidas considerando-se a estimativa do custo real de cada uma delas; e que
fossem abrangidas pelo Fundeb, por um perodo de 5 anos, as matrculas em
Educao Infantil atendidas por entidades comunitrias sem fins lucrativos
conveniadas com o Poder Pblico.
No findar do ano de 2006, foram editadas a Emenda Constitucional n 53,
de 20 de dezembro de 2006, e a Medida Provisria n 339, de 28 de dezembro de
2006, de regulamentao do Fundeb. As reivindicaes do FUNDEB pra Valer
no estavam contempladas. A MP instituiu a Junta de Acompanhamento dos
Fundos, sendo uma de suas atribuies a de definir, anualmente, as ponderaes
aplicveis distribuio proporcional dos recursos entre as 15 especificaes de
etapas, modalidades e tipos de estabelecimentos. Foram dados os limites de 0,70 a
1,30, correspondendo o ndice 1 s primeiras sries do Ensino Fundamental
urbano.
245
Para o ano de 2007, a Junta definiu, em fevereiro, os ndices de 0,80 para a

creche e 0,90 para a pr-escola; o valor mais elevado (1,30) foi atribudo ao Ensino
Mdio em tempo integral e ao Ensino Mdio integrado Educao Profissional.
Os ndices da creche e da pr-escola foram superiores apenas Educao de Jovens
e Adultos (com 0,70), no respondendo, portanto, a critrios de custo real, uma
vez que na Educao Infantil esse mais elevado especialmente porque exige
nmero menor de alunos por professor. Contraditoriamente, para a Educao
Infantil, etapa educacional que apresenta maior demanda de atendimento em
tempo integral, no foram estabelecidas ponderaes especiais para essa situao,
ao contrrio dos ensinos Fundamental e Mdio. Como a reivindicao da incluso
no Fundeb, por um prazo determinado, das entidades de Educao Infantil
conveniadas com o Setor Pblico no foi atendida na MP, passou a ser objeto de
mobilizao junto ao Congresso, no processo de converso da MP em Projeto de
Lei.
A reivindicao dos movimentos em defesa da Educao Infantil era de que
as matrculas das instituies j conveniadas, que atendessem critrios de qualidade
definidos pelo respectivo sistema de ensino, fossem includas por um perodo
mximo de cinco anos no cmputo dos alunos beneficiados com os recursos do
Fundeb. Como os valores repassados por criana variavam muito de municpio
para municpio, a sugesto era de que as eventuais diferenas entre o valor/aluno/
ano da Educao Infantil do Fundeb e o repassado s entidades conveniadas
fossem aplicados rigorosamente na criao da infra-estrutura da rede escolar
pblica para a absoro progressiva daquelas matrculas.
Aps uma acirrada disputa no Congresso Nacional, a MP foi transformada
em Projeto de Lei. Aprovou-se, finalmente, em 20 de junho de 2007 a lei 11.494. As
instituies de educao infantil conveniadas com o setor pblico eram ento
includas no Fundeb, diferenciando-se os segmentos de creche e pr-escola. Para
essa ltima faixa etria, passaram a contar no Fundo as matrculas cadastradas
no Censo Escolar de 2006, e por um perodo de quatro anos. As matrculas de
crianas de at 3 anos e onze meses creche seriam consideradas durante toda
a vigncia do Fundeb (14 anos) e contabilizadas a cada ano com base nos dados
no censo do ano anterior. Para todas as instituies foram postas as seguintes
exigncias: I - oferecer igualdade de condies para o acesso e permanncia na
escola e atendimento educacional gratuito a todos os seus alunos; II - comprovar
finalidade no lucrativa e aplicar seus excedentes financeiros em educao na
etapa ou modalidade previstas na lei; III - assegurar a destinao de seu patrimnio
a outra escola comunitria, filantrpica ou confessional com atuao na etapa
246
ou modalidade previstas na lei ou ao poder pblico no caso do encerramento de

suas atividades; IV - atender a padres mnimos de qualidade definidos pelo rgo
normativo do sistema de ensino, inclusive, obrigatoriamente, ter aprovados seus
projetos pedaggicos; V - ter certificado do Conselho Nacional de Assistncia
Social ou rgo equivalente, na forma do regulamento (Artigo 8).
A Lei 11.494, de 2007, tambm determinou novos fatores de diferenciao
para distribuio dos recursos do Fundo no ano de 2008, que levavam em conta
a jornada diria (parcial e integral). Para as creches pblicas ou conveniadas de
horrio parcial o fator atribudo foi 0,80; para as conveniadas de horrio integral,
0,95 e as pblicas dessa mesma jornada, 1,10. As pr-escolas em tempo parcial
tiveram o fator 0,90 e de tempo integral, 1,15. Reafirmou a lei que caberia Junta
de Acompanhamento dos Fundos a definio dos valores nos anos seguintes.
Para 2009 (Portaria 932, de 30 de julho de 2008), a Junta aumentou os fatores da
pr-escola, que passaram a ser de 1,0 para horrio parcial e 1,20, para horrio
integral, valores idnticos ao do ensino fundamental. Manteve para as creches os
valores definidos para 2008.
2. A implementao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) e o
financiamento das creches conveniadas
No ano de 2003 teve lugar a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social e
as discusses e deliberaes motivaram um processo de reformulao da rea.
Como resultado, foi aprovada em setembro de 2004 a nova Poltica Nacional de
Assistncia Social, por meio da Resoluo 145 do CNAS, e criado o Sistema nico
de Assistncia Social SUAS.
No mbito do MDS, a permanncia, sob sua gesto do financiamento de
creches e pr-escolas considerada inadequada em razo da falta de competncia
legal do Setor Assistncia Social para desenvolver uma cooperao tcnica com
Estados e Municpios; para acompanhar e avaliar o servio prestado na rede de
creches e pr-escolas; dar orientaes para a rede de educao infantil e para as
Secretarias; capacitar os demais entes federados; capacitar os profissionais desta
rede e produzir material de capacitao e documentos oficiais sobre a Educao
Infantil (Nota tcnica MDS/Departamento de Proteo Social Bsica, 2004).
Essas inconsistncias foram tambm percebidas pelo MEC e pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, o que motivou a articulao entre os trs
ministrios. Como resultado, instituiu-se de Grupo de Trabalho Interministerial, com
o objetivo de apresentar proposta visando promover a transio das aes
desenvolvidas pelo MDS em relao s creches e pr-escolas, do mbito da Assistncia
247
Social para o da Educao. Firmou-se, ento o compromisso de no descontinuidade

do apoio financeiro prestado s creches no mbito da Assistncia Social, at que a
rea de educao definisse sua sistemtica de financiamento educao infantil.
A legislao referente ao SUAS instituiu uma sistemtica de financiamento
da assistncia social por meio de pisos para os diferentes nveis de servios: piso de
proteo bsica e piso de proteo especial. Criou-se um piso de transio, para os
servios prestados e que deixariam de ser assumidos pela assistncia social, como
as creches. Com a aprovao do Fundeb e a incluso das instituies de educao
infantil conveniadas com o Setor Pblico no Fundo, o MDS estabeleceu que o
final de 2008 seria o limite para o repasse de recursos do Fundo Nacional de
Assistncia Social para apoio financeiro s creches.
A situao observada no final desse prazo estabelecido de incerteza em
muitos municpios. Entre as razes encontram-se as exigncias para incluso no
financiamento da educao (recursos do Fundeb) ainda no cumpridas por muitas
instituies e a identidade com um modelo de assistncia social que, na realidade,
busca-se tambm rever com o SUAS. Com isso, muitas instituies e mesmo rgos
municipais de assistncia mostram-se resistentes a realizar a transio das creches
para a rea educacional.
Por seu lado, o Ministrio da Educao elaborou em um processo de produo
coletiva, orientaes para os rgos municipais de educao relativas ao
conveniamento com as instituies de educao infantil. Participaram desse
processo, dirigentes e conselheiros de educao, movimentos sociais de defesa da
educao infantil, instituies conveniadas, entre outros segmentos interessados.
As orientaes, disponveis no stio do MEC (www.mec.gov.br), vm sendo
utilizadas por vrios municpios.
3. A incluso da criana de seis anos no ensino fundamental de nove anos
A LDB e o PNE previam a incluso da criana de 6 anos no Ensino
Fundamental, gradativamente. Com a lei 11.274, de 2006, foi criado o Ensino
Fundamental com nove anos de durao, iniciando aos 6 anos de idade. Foi
estipulado o prazo at 2010 para que todas as crianas de 6 anos sejam
matriculadas no ensino fundamental. A Emenda Constitucional n 53, de 20
dezembro de 2006, redefiniu, ento, a abrangncia da pr-escola s crianas de
quatro e cinco anos de idade.
O Conselho Nacional de Educao definiu que as crianas devem ter seis
anos completos ou a completar no incio do ano letivo para serem matriculadas
248
no ensino fundamental. As demais devem permanecer na educao infantil. Em

vrias localidades, entretanto, as normas permitem que crianas que completaro
os seis anos durante o ano letivo matriculem-se no ensino fundamental. Essa
diversidade na aplicao da lei, assim como as adequaes desejveis na organizao
das redes de ensino e das propostas pedaggicas, nem sempre promovidas,
continuam a gerar debates na rea da educao infantil, demandando mais
pesquisa.
Mesmo anteriormente a essas leis, havia crianas de seis anos matriculadas
no Ensino Fundamental. Em 2005, segundo a PNAD, 24,4% das crianas estavam
no ensino fundamental e 65,3% encontravam-se na pr-escola, restando quase
10% fora da escola. Em 2007, 92% das crianas dessa idade estavam na escola,
metade delas na educao infantil2. Crianas de seis anos continuaro a ser
atendidas na pr-escola e isso esperado uma vez que muitas completam essa
idade no transcorrer do ano letivo.
4. A publicao de Parmetros de Qualidade para a Educao Infantil
O MEC, por intermdio da Coordenao Geral de Educao Infantil,
publicou em 2005 o documento Poltica Nacional de Educao Infantil e em
2006 os Parmetros Nacionais de Qualidade para a Educao Infantil e os Padres
de Infra-estrutura para Instituies de Educao Infantil. Os documentos
resultaram de discusses com diferentes segmentos da rea, como conselheiros de
educao, gestores, pesquisadores, professores e tcnicos. Constituem referncias
tanto para os sistemas de ensino quanto para os estabelecimentos de educao
infantil, que espera o MEC, promovam a igualdade de oportunidades
educacionais e que levem em conta diferenas, diversidades e desigualdades de
nosso imenso territrio e das muitas culturas nele existentes (Apresentao dos
Parmetros Nacionais de Qualidade para a Educao Infantil).
Foram impressos 20 mil exemplares de cada conjunto desses documentos,
enviados a secretarias, conselhos de educao e instituies da rea, estando prevista
nova impresso, com 100 mil exemplares.
Ainda visando melhoria da qualidade, o MEC publicou, em 2009, os Indicadores da Qualidade na Educao Infantil, elaborados sob a coordenao
conjunta da Secretaria da Educao Bsica, da Ao Educativa, da Fundao
2
As que se encontram em classes de alfabetizao tm sido contabilizadas na educao infantil.

249
Orsa, da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime) e do

Unicef. A publicao, tambm desenvolvida com a participao dos diferentes
segmentos da rea, caracteriza-se como um instrumento de autoavaliao da
qualidade das instituies de educao infantil, por meio de um processo
participativo e aberto a toda a comunidade. (Apresentao dos Indicadores de
Qualidade para a Educao Infantil).
5. A criao de programa de construo de escolas, de assessoramento e de
fortalecimento da poltica municipal de educao infantil (ProInfncia)
Entre as aes do PDE, lanado em 2007, destaca-se o ProInfncia, ou
Programa Nacional e Reestruturao e Aparelhagem da Rede Escolar Pblica
de Educao Infantil. No mbito do programa, so destinados recursos a
municpios definidos como prioritrios e ao Distrito Federal, os quais devem
ser aplicados na construo, reforma, pequenos reparos e aquisio de
equipamentos e mobilirio para creches e pr-escolas pblicas da educao
infantil. So considerados prioritrios, segundo critrio de vulnerabilidade social,
os municpios com maiores percentuais de mulheres chefes de famlia, maiores
percentuais de jovens em situao de pobreza e menores disponibilidades de
recursos para financiamento da educao infantil. No critrio populacional, a
prioridade refere-se aos municpios com maior populao na faixa etria prpria
educao infantil, maior taxa de crescimento da populao nessa faixa e maior
concentrao de populao urbana. Os critrios educacionais priorizam os
municpios com menores taxas de defasagem idade-srie no ensino fundamental
e maiores percentuais de professores com formao em nvel superior.
O programa uma iniciativa relevante da esfera federal para o aumento
das oportunidades de acesso educao infantil, porm suas metas so tmidas
em face da demanda que tem se apresentado em praticamente todos os
municpios brasileiros. No primeiro ano do ProInfncia, enviaram declarao
de interesse 4.296 prefeituras, sinalizando ao MEC a necessidade de ampliar as
metas e recursos para o ProInfncia. O valor repassado para a construo de
novas escolas, adotando-se modelo de projeto executivo padronizado, era
inicialmente de R$ 700 mil por escola. Atualmente o valor est sendo aditivado
at 950 mil. Ao fim de 2008, estavam construdas ou em construo 1.024
unidades. Em 2009, novo modelo de projeto foi includo, destinado a atender
120 crianas em perodo parcial ou 60 em tempo integral.
O ProInfncia tem-se constitudo como um programa de apoio tcnico e
financeiro aos municpios em sua poltica de educao infantil, incluindo
250
assessoramento pedaggico a outros aspectos da oferta dessa etapa educacional

alm daqueles referentes construo das escolas. Isso tem exigido uma ao
articulada entre a Secretaria de Educao Bsica, por intermdio da Coordenao
Geral de Educao Infantil, e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educao (FNDE).
6. A incluso da educao infantil em aes de apoio geridas pelo FNDE

A educao infantil vem conquistando espao em outras polticas e programas
do MEC, geridas pelo FNDE. Isso foi facilitado, em parte, pela extenso dos
recursos do salrio-educao a toda a educao bsica, garantida na EC 53, de
2006.
Deve-se destacar a incluso, a partir de 20093, das escolas pblicas de educao
infantil no Programa Dinheiro na Escola (PDDE), por meio do qual so repassados
recursos para despesas de custeio, manuteno e pequenos investimentos, com base
no nmero de alunos matriculados. Da mesma forma, a educao infantil comeou
a ser contemplada no Programa Nacional de Transporte Escolar (PNATE). Tambm
o Programa Nacional de Biblioteca da Escola (PNBE) passou a incluir, a partir de
2008, 60 ttulos de literatura para crianas pequenas de at seis anos, os quais esto
sendo distribudos em creches e pr-escolas pblicas. O Programa Nacional de
Alimentao Escolar (PNAE) que antes abrangia apenas as instituies pblicas e
filantrpicas de educao infantil estende-se agora s comunitrias conveniadas
com os Estados, Municpios e Distrito Federal.
7. Novo modelo de implementao do ProInfantil

O ProInfantil teve sua implementao iniciada quando da realizao do
estudo de avaliao, em 2005. Desenvolvido por meio de parceria entre o MEC,
os Estados e os Municpios, cabia ao MEC, alm do oferecimento do material
didtico-pedaggico, a formao de formadores e tutores. Para tanto, o Ministrio
necessitava contratar consultores, o que implicava custos elevados tanto em
recursos financeiros quanto em processos de gesto.
3
Segundo Medida Provisria 455, de 28 de janeiro de 2009, transformada na Lei 11.947, do mesmo ano.
251
A partir de 2008, foram estabelecidas parcerias com Universidades Federais

que, por meio de suas faculdades de educao, passaram a assumir a formao de
formadores e tutores. Desde seu incio, o ProInfantil formou 1.200 professores de
educao infantil que atuavam sem habilitao de nvel mdio. Atualmente
encontram-se em processo de formao 3.700 professores; outros 12.597 esto
matriculados para as novas turmas. O programa estende-se a 22 Estados e conta
com a parceria de 14 Universidades Federais. O novo modelo de implementao
possibilitou o aumento de escala do programa.
B. A situao atual da oferta de educao infantil
De 2005, ano em que o Relatrio aqui publicado foi concludo, a 2007, ano
para o qual h dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD),
observou-se expanso no acesso educao infantil um pouco mais pronunciada
que nos perodos anteriores. O crescimento, entretanto, tem sido insuficiente
para fazer frente s demandas evidentes nos municpios e para alcanar as metas
postas pelo Plano Nacional de Educao (PNE).
Alm de restrito, o acesso desigual. Analisando-se os dois grupos de idade (0
a 3 e 4 a 5), correspondentes aos segmentos de creche e pr-escola depois da lei de
ampliao do ensino fundamental para nove anos de durao, observa-se que o
percentual de crianas de at trs anos que estavam includas no sistema
educacional que era de 13% em 2005, alcanou 17,1% em 2007. Para a faixa de 4
e 5 anos, aumentou de 62,8% para 70,1% no mesmo perodo. As oportunidades
de freqentar a educao infantil permanecem maiores ou menores conforme as
caractersticas sociais das crianas e suas famlias. Destacam-se para os dois
segmentos etrios as desigualdades devidas renda da famlia, situao de
domiclio e regio, e em menor grau cor e ao sexo (tabelas 1 e 2).
O hiato que separa os mais pobres e os mais ricos na oportunidade de
freqentar um estabelecimento de educao infantil mostra-se perverso tanto
para as crianas de at 3 anos quanto para as de 4 a 5. Se 1/3 da populao das
crianas at 3 anos de idade pertencente ao quinto de famlias mais abastadas
freqenta a Educao Infantil, para os mais pobres o percentual de apenas
10%. No caso das crianas de 4 e 5 anos, quase 90% das mais ricas encontram-se
matriculadas no sistema educacional, enquanto entre as mais pobres esse
percentual de aproximadamente 62%.
252
Tabela 1: Taxa de freqncia creche/escola das crianas de 0 a 3 anos

de idade por sexo, cor, situao do domiclio, grandes regies e faixas
de rendimento mensal familiar per capita - 2005 a 2007 Brasil
(%)
Brasil, sexo, cor, situao no

domiclio, Grandes Regies,
faixas de rendimento
familiar per capita
Brasil
2005
13,0
2006
13,3
2007
17,1
Sexo
Homens
Mulheres
Hiato
13,3
12,7
0,6
16,1
14,8
1,3
17,0
17,3
-0,3
3,7
4,6
Cor
Branca
Preta ou parda
Hiato
14,5
11,6
2,9
17,1
13,8
3,3
19,4
14,9
4,5
4,9
3,3
Situao do Domiclio
Urbano
Rural
Hiato
15,2
4,6
10,6
17,6
6,6
11,0
19,6
6,4
13,2
4,4
1,8
Grandes Regies
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Hiato Sudeste- Norte
5,8
11,7
15,8
16,1
10,0
10,0
8,0
13,3
19,2
18,3
11,5
11,2
7,5
13,1
22,1
21,3
13,3
14,6
1,7
1,4
6,3
5,2
3,3
Renda familiar mensal per capita

20% mais pobres
20% mais ricos
Hiato
8,2
29,6
21,4
9,5
32,3
22,8
10,2
36,2
26,0
2,0
6,6
0 a 3 anos de idade
Cresc.
2005-07
4,1
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2005, 2006 e 2007.
Residir na zona urbana ou rural outro aspecto de tem impacto

importante na oportunidade de acesso Educao Infantil. Isso provavelmente
reflete no apenas fatores relacionados estrutura da oferta, mas tambm
cultura e ao modo de vida na rea rural. fato conhecido que entre os
253
fenmenos que impulsionaram a Educao Infantil no Brasil e em outros pases

destaca-se a urbanizao e com ela as mudanas no contexto familiar, como o
trabalho feminino fora do lar e mudanas nos valores sobre cuidado e educao
das crianas. Porm, a rarefao da populao rural, tornando difcil organizar
a oferta nas proximidades da residncia da criana certamente tem um peso
muito importante na baixa cobertura educacional na zona rural, especialmente
para as crianas mais novas. Se para as crianas nos primeiros anos da idade de
escolaridade compulsria muitas vezes o acesso escola torna-se penoso, com
longas caminhadas ou precariedade de transporte escolar, para as menores
acentuam-se as dificuldades. Os dados da PNAD 2007 mostram que as crianas
de at 3 anos que freqentam creche trs vezes maior na zona urbana que na
rural. Tambm para a faixa de 4 e 5, a diferena de acesso pronunciada
(73,8% e 54,9%, respectivamente). Observa-se, entretanto, que comparado ao
que se verificava dois anos antes (2005), houve um expressivo aumento da oferta
escolar para as crianas dessa faixa etria residentes na zona rural.
As diferenas de acesso educao entre as grandes regies para as crianas
de at 3 anos mostram que Sul e Sudeste apresentam percentuais um pouco
superiores a 20%, distanciando-se do Nordeste e Centro-Oeste, com 14,1% e 13,3%,
respectivamente. A Regio Norte mostra acesso muito inferior s demais (7,5%).
Tais diferenas refletem em grande parte a participao da zona rural no total da
populao, embora se deva tambm a outros fatores, como a polticas e programas
implementados ao longo das ltimas dcadas em alguns estados, aumentando o
atendimento. O crescimento entre 2005 e 2007 foi maior nas regies em que a
oferta era mais expressiva.
No que tange faixa de 4 e 5 anos, a superioridade da Regio Nordeste no
indicador de acesso educao (78,8%) tem chamado a ateno dos estudiosos.
Observa-se que a regio supera ligeiramente o Sudeste (75,2%) e que essas duas
afastam-se bastante do Sul, Centro-Oeste e Norte (56,9%, 54,9% e 59,7%,
respectivamente). A superioridade do Nordeste, regio que via de regra apresenta
baixos indicadores na rea social, tem sido atribuda ao direcionamento a seus
municpios de apoio financeiro advindo de programas federais de incentivo ao
atendimento pr-escolar, especialmente na dcada de 80.
A populao preta ou parda continua apresentando desvantagem no acesso
educao infantil, tanto para as crianas at 3 anos (14,9% e 19,4%,
respectivamente) quanto para as de 4 e 5 anos (68,2% e 72,5%).
254
Tabela 2: Taxa de freqncia creche/escola das crianas de 4 e 5 anos

de idade por sexo, cor, situao do domiclio, grandes regies e faixas
de rendimento mensal familiar per capita - 2005 a 2007 Brasil
(%)
Brasil, sexo, cor, situao no

domiclio, Grandes Regies,
faixas de rendimento familiar
per capita
Brasil
2005
62,8
2006
67,6
2007
70,1
Cresc. 2005-2007
Sexo
Homens
Mulheres
Hiato
62,5
63,1
0,6
67,1
68,1
1,0
69,6
70,7
1,1
7,1
7,6
Cor
Branca
Preta ou parda
Hiato
65,3
60,6
4,7
70,2
65,4
4,8
72,5
68,2
4,3
7,2
7,6
Situao do Domiclio
Urbano
Rural
Hiato
67,5
44,5
23,0
72,0
50,0
22,0
73,8
54,9
18,9
6,3
10,4
Grandes Regies
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Hiato Sudeste- Norte
48,5
70,9
67,3
49,1
49,9
18,8
54,6
73,8
73,5
53,7
54,7
18,9
59,7
76,8
75,2
56,9
54,9
15,5
11,2
5,9
7,9
7,8
5,0
Renda familiar mensal per capita

20% mais pobres
20% mais ricos
Hiato
52,9
86,9
34,0
58,5
88,3
29,8
61,9
89,4
27,5
9,0
2,5
4 e 5 anos de idade
7,3
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2005, 2006 e 2007.
A respeito das crianas de seis anos de idade, os dados de 2007 mostram que
o 90,1% encontram-se na escola. Ainda que menos pronunciadas, verificam-se
desigualdades no acesso educacional dessas crianas: se praticamente a totalidade
255
(97,8%) daquelas oriundas do quinto mais abastado encontra-se na escola, entre

o quinto mais pobre o percentual bem menor (88%).
Conforme a legislao, a depender do ms de nascimento, as crianas de 6
anos devem estar na educao infantil ou no ensino fundamental4. Segundo a
PNAD, do total delas 42,5% encontram-se no ensino fundamental, 28,8% na prescola e 20,5% em classes de alfabetizao. No possvel saber se essas classes
fazem parte ou no do ensino fundamental. Das 630 mil crianas dessa idade
que freqentam classes de alfabetizao, 40,8% esto no Nordeste.
CONSIDERAES FINAIS
As mudanas ocorridas neste breve perodo que separa a concluso do
Relatrio e sua publicao evidenciam tendncia de consolidao da educao
infantil no mbito do sistema educacional.
inegvel que a incluso dessa etapa educacional nos mecanismos de
financiamento da Educao Bsica, como o Fundeb e o salrio-educao, representa
oportunidade mpar de inflexo nas polticas pblicas de educao infantil, tanto
no mbito federal quanto no dos municpios. Entretanto, ainda no possvel
verificar o impacto do Fundeb. Como a distribuio dos recursos do fundo em
cada Estado realizada com base em matrculas existentes no ano anterior, h a
necessidade de um esforo inicial de criao de novas vagas, o que exige construo
de novos espaos. Quanto s instituies conveniadas, essas passaram a contar
no Fundeb apenas em 2008 e ainda no h informaes sobre como essa incluso
est se dando nos municpios, se, por exemplo, implicou aumento de recursos
para as instituies.
Alm disso, se recursos financeiros so fundamentais, no so suficientes
para uma poltica de educao baseada em padres de qualidade e eqidade. Esse
especialmente o caso da educao infantil, que teve sua ampliao no territrio
nacional com o sacrifcio da qualidade e com excluso de segmentos da populao
que dela tanto se beneficiariam.
O Conselho Nacional de Educao, no Parecer CEB/6/2005, determina que os sistemas de ensino devero
fixar as condies para matrcula de crianas de 6 (seis) anos no Ensino Fundamental quanto idade cronolgica:
que tenham 6 (seis anos) completos ou que venham a completar seis anos no incio do ano letivo. Muitos
conselhos estaduais e municipais, entretanto, definiram a matrcula no EF de crianas que completam 6 anos
durante o ano letivo. O ms de referncia difere nos vrios sistemas.
4
256
As iniciativas no mbito federal, como as orientaes aos setores

municipais de educao para que assumissem as instituies conveniadas, o
apoio financeiro para a expanso da rede de escolas pblicas de educao
infantil, as orientaes aos municpios no estabelecimento de suas polticas e
de padres de qualidade dos servios, a incluso da educao infantil em
programas de apoio aos sistemas de ensino, como o PDDE, o PNATE, a
Biblioteca Escolar, etc. respondem a problemas identificados no Relatrio e
que demandavam atuao do MEC. Devero ter impactos expressivos na rea
e devem ser objeto de monitoramento e avaliao por parte do Ministrio.
Finalmente, relevante mencionar que o MEC, por meio do Conselho
Nacional de Educao e da Secretaria de Educao Bsica (SEB), deu incio
reviso das Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educao Bsica, inclusive
da educao infantil. Orientaes curriculares para essa etapa educacional vm
sendo discutidas, sob coordenao da SEB e com participao dos dirigentes
municipais, setores acadmicos e profissionais da rea. Alm de referncia para
os sistemas de ensino e para creches e pr-escolas, devero constituir base para
reviso dos cursos de formao de professores de educao infantil.
257
BIBLIOGRAFIA
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Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (Fundeb), regulamenta a Lei n 11.494, de 20 de junho de
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BRASIL. Emenda Constitucional N 53 de 2006. D nova redao aos arts. 7,
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Disposies Constitucionais Transitrias.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/
emc53.htm
BRASIL. Lei 11.274 de 2006. Altera a redao dos arts. 29, 30, 32 e 87 da Lei no
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com matrcula obrigatria a partir dos 6 (seis) anos de idade
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/
L11274.htm
BRASIL. Lei 11.494 de 2007. Regulamenta o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (Fundeb), de que trata o art. 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias.
ftp://ftp.fnde.gov.br/web/fundeb/lei_11494_20062007.pdf
BRASIL. Lei 11.947 de 2009. Dispe sobre o atendimento da alimentao escolar
e do Programa Dinheiro Direto na Escola aos alunos da educao bsica;
altera as Leis nos 10.880, de 9 de junho de 2004, 11.273, de 6 de fevereiro de
2006, 11.507, de 20 de julho de 2007; revoga dispositivos da Medida Provisria
no 2.178-36, de 24 de agosto de 2001, e a Lei no 8.913, de 12 de julho de 1994;
e d outras providncias.
258
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http://portal.mec.gov.br/cne/arquivos/pdf/pceb006_05.pdf
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BRASIL/MEC/SEB. Indicadores da Qualidade na Educao Infantil. Braslia:

MEC/SEB, 2009
http://portal.mec.gov.br/dmdocuments/indic_qualit_educ_infantil.pdf
BRASIL/MEC/SEB/DPE/COEDI. Orientaes sobre convnios entre secretarias
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MEC/Secretaria de Educao Bsica/DPE/COEDI, 2009. http://
portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=
12579%3Aeducacao-infantil&Itemid=859
BRASIL/MEC/SEB/DPE/COEDI. Parmetros Bsicos de Infra-estrutura para
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http://portal.mec.gov.br/seb/arquivos/pdf/Educinf/miolo_infraestr.pdf
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BRASIL/MEC/SEB/DPE/COEDI. Parmetros Nacionais de Qualidade para a
Educao Infantil. Braslia: MEC/Secretaria de Educao Bsica/DPE/
COEDI, 2005.
http://portal.mec.gov.br/seb/arquivos/pdf/Educinf/eduinfparqualvol1.pdf
http://portal.mec.gov.br/seb/arquivos/pdf/Educinf/eduinfparqualvol2.pdf
BRASIL/MEC/SEB/DPE/COEDI. Poltica Nacional de Educao Infantil: pelo
direito das crianas de zero a seis anos educao. Braslia: MEC/Secretaria
de Educao Bsica/DPE/COEDI, 2005.
http://portal.mec.gov.br/seb/arquivos/pdf/Educinf/eduinfpolit2006.pdf
CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO EDUCAO. Fundeb pra valer.
So Paulo: Campanha Educao, 2006.
http://www.campanhaeducacao.org.br/fundebpravaler/
MIEIB. Fraldas Pintadas. Rio de Janeiro: Movimento Interfruns de Educao
Infantil do Brasil/Frum de E.I. do Rio de Janeiro, 2006.
http://www.mieib.org.br/
260
Ministrio
da Educao

Politica Educacao Infantil Relatorio Avaliacao 260411

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Ministrio da Educao

Secretaria de Educao Bsica

Braslia, outubro de 2009

2009 Ministrio da Educao (MEC).

Reviso tcnica: ngela Rabelo Barreto

Tiragem: 10.000 Exemplares

A Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura

referncia para a formulao e o acompanhamento de polticas e programas de

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Projeto UNESCO/OCDE de Avaliao das Polticas para

Relatrio de Avaliao de Poltica de

Alm disso, eu gostaria de agradecer aos seguintes especialistas e

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

bem-sucedida e a elaborao do Relatrio. As eventuais falhas do Relatrio so

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

RELAO DE TABELAS E GRFICOS

Perfil dos servios de atendimento na Educao Infantil .......... 36

Distribuio de Classes de Alfabetizao, por regio, 2003 ........ 48

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Uma criana que j passou do primeiro ano de vida

Taxa de atendimento o termo usado pela Pesquisa

Uma equipe local de especialistas preparou o

Em junho de 2006, US$ 1 valia cerca de R$ 2,23.

A maioria dos dados deste Relatrio proveniente da

O termo usado no Brasil para se referir especificamente

Na Lei de Diretrizes e Bases da Educao promulgada

O termo se refere, neste Relatrio, a servios prestados

Exceto quando especificado de outra forma, o termo

O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento e de

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

primria havia sido confirmada por lei; assim, a educao

O Fundo de Desenvolvimento e de Valorizao do

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, vinculado

Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, vinculado

Classe de Alfabetizao Esta etapa, embora no contemplada na Lei de Diretrizes

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Pelo artigo 76 da CLT, um salrio mnimo de R$ 300 (vigente

Diretrizes Curriculares O Conselho Nacional de Educao definiu as Diretrizes

Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, realizada

De acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educao,

Neste Relatrio, educao primria (termo de uso

Servios particulares so o atendimento fornecido por

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Taxa de Escolarizao Esta expresso usada neste Relatrio para se referir ao

Preparado de acordo com as recomendaes da Lei de

A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional a lei

A Constituio brasileira estabelece que a organizao

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Esse Relatrio de Avaliao entregue s autoridades e parceiros do pas para

Consultor5, criados pelo Ministrio da Educao. Os critrios para seleo dos

comentrios mais detalhados, com base nos dados relevantes disponveis. As

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Fonte: Banco Mundial (2004).

nacional, enquanto os 10% mais pobres ficam com menos de 1% (1998). Em

Fonte: IBGE: Pesquisa de oramentos familiares 2002-2003.

2.1.4. Condies das mulheres e crianas12: Em 2002, 47% das mulheres de 15

Veja Tabelas 4, 5, 6 e 14 no Anexo 3.

2.2. PERFIL EDUCACIONAL13

2.2.3. Participao na educao: A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios

Veja Notas Tcnicas

2.2.8. Os gastos pblicos com educao em relao ao PIB ficaram em 4% em