S3001901 PDF

BIBLIOTECA UCM
5309042063
EL ACCESO DE LA OPINION PUBLICA AL

PARLAMENTO
JOSE A. RUIZ SAN ROMAN
Tesis doctoral presentada en el Departamento de Sociologa VI

(Opinin Pblica y Comunicacin de Masas).
Universidad Complutense de Madrid.
Se recuerda al ector no hacer ms

use de esta abra que el que
permiten las ~jisqos~CIOnCS
Vqentes
sobre os Derechos de proq~edad

totelectual de! autor. La Biblioteca
queda exenta de toda responsablidad
rs
Director: Dr. D. Cndido Monzn Arribas.

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1~
Iv
NO
A mis padres.
Como agradecimiento por sus desvelos, por su aliento,
por su comprensin y por su ejemplo,
durante el largo camino de mi formacin.
AGRADECIMIENTOS
En primer
lugar
es de
justicia expresar
agradecimiento
al Profesor Monzn Arribas por
direccin de este trabajo, por el apoyo durante
realizacin, por sus indicaciones, por sus consejos.
mi
la
su
A los profesores y compaeros del Departamento, con

los que compart no pacas horas en Cursos de Doctorado,
Seminarios y conversaciones informales.
A los responsables del Departamento de Estudios,

del Departamento de Documentacin y del Servicio de
Prensa
del
Congreso
de
los
Diputados,
por
sus
orientaciones, facilidades y sugerencias.
A los residentes del Colegio Mayor Montalbn, con

los que compart los comienzos; y a las gentes de
Gurtubay, que padecieron el final. Sobre todo, a Quienes
tuvieron que ocuparse de lo que descuid, y a los que
colaboraron en mejorar el trabajo con sus aportaciones.
A todos los que, de una forma

llevado esta empresa a buen puerto.
de
otra,
han
Jos A. Ruiz San RomAn

marzo 1996
INDICE.
2
INDICE
CAPITULO INTRODUCCION
Planteamiento general.
26
Obj etivos generales.
27
Objetivos especficos.
27
Desarrollo metodolgico.
31
Fase A: En defensa de las

manifestaciones institucionales de la
31
opinin pblica.
Fase B: Dos vas para ahondar en las
manifestaciones institucionales de la
opinin pblica: estudios sobre la
representacin y estudios sobre la
legitimidad.
33
Fase C: Investigacin emprica del caso

espaol
34
CAPITULO 2. UN RECORRIDO POR LA TRADICION

CLASICA DE LA OPINION PUBLICA
Tradicin
clsica
y tradicin
emprica:
dos
aproximaciones a la opinin pblica.
36
En busca de un concepto de opinin pblica.

Inters permanente del estudio de la
tradicin clsica.
37
Lazarsfeld, Paul (1957) o el contenido de la

tradicin clsica.
38
Oncken, Hermann (1914).
38
Locke, John (1689>.
42
Hume, David (1739).
44
Madison, James (1788>
4.,
Necker, Jacques (1792).
46
Conte, Auguste (1823).
47
rocqueville, Alexis (1835/1840)
48
Tnnies, Ferdinand (1887, 1922)
43
Eryce, James (1888)
52
Tarde, Gabriel (1901>.
53
Dicey, Albert (1905)
56
Lowell, A. Lawrence (1913).
56
Heller, Hermann (1934).
517
Blumer, Herbert (1948).
59
Maclver, Robert M (1954).
60
Habermas, JUrgen (1962/1981)
61
Noelle-Neumann, Elisabeth (1980-1993)
62.
Rovigatti, Vitaliano (1981>
63
Price, Vincent (1992)
64
Los estudios de la tradicin clsica de la

opinin pblica en los pensadores espaoles.
69
Ausencias
71
CAPITULO 3. REFLEXIONES PARA UNA TEORA

GENERAL DE LA OPINION PUBLICA. UN
ACERCAMIENTO OMNICOMPRENSIVO A LA OPINION
PUBLICA Intentos
de explicacin
opinin pblica
general
de la
no omnicomprensivos.
73
Los estudios de la opinin pblica desde las

teoras sociolgicas
74
Los estudios de opinin pblica desde las

recopilaciones.
75
Una propuesta de concepto-base de opinin

76
pblica.
A>
Opinin.
78
E> El pueblo y el pblico.
80
C>
84
Lo pblico.
Esquema de los contenidos de la disciplina

acadmica Opinin Pblica.
87
Comunicacin pblica.
88
Comunicacin poltica.
88
Espacio pblico y teoras

omnicomprensivas del espacio pblico.
88
Esquema de los contenidos especficos para

el estudio de la Opinin Pblica.
91
1. Concepto. Qu es la opinin pblica.
91
2. Por qu interesa estudiarla.
92
3. Cmo se conoce y mide la opinin pblica.
92
4. Cmo se forma o quienes crean la opinin

pblica. Tcnicas de modificacin y
manipulacin de la opinin pblica.
92
5. Efectos de la opinin pblica.
93
6. Valoraciones ticas del fenmeno.
93
Dos aclaraciones necesarias: la opinin

publica no es slo la opinin pblica
poltica y la opinin pblica es divisible
y, de hecho, suele aparecer dividida.
93
A> La opinin pblica no es slo la

opinin pblica poltica
94
E) La opinin pblica es divisible y,

por tanto, porcentualizable: las corrientes
de opinin.
95
Las vas para conocer la opinin pblica. O

de cmo se conoce y mide la opinin pblica.
1. Freguntar a todos.
96
97
2. Preguntar a los que representan a

todos
(elegidos por votacin)
97
3. Preguntar a los que representan a

todos (elegidos por seleccin estadstica)
97
4. Deducir lo que piensan todos a

partir de sus acciones.
98
5. Combinaciones de los cuatro

anteriores.
98
Otras tcnicas para conocer la opinin

pblica?
98
.y los medios de comunicacin, acaso no

son una va para conocer la opinin pblica?
98
~..
A) Los medios de comunicacin son

cierto reflejo de la opinin pblica porque
tratan de ganar dinero.
103
B) Los medios de comunicacin son

cierto reflejo de la opinin pblica porque
tratan de influir.
103
C) En cualquier caso, la opinin

pblica no es lo mismo que la opinin
publicada.
104
6
CAPITULO 4. EN DEFENSA DE LAS
MANIFESTACIONES INSTITUCIONALES DE LA
OPINION PUBLICA
Preguntar a los que representan a todos
seleccionados mediante eleccin popular.
107
Las reflexiones de la doctrina espaola

sobre la posibilidad de institucionalizar la
opinin pblica.
109
La cuestin de la denominacin: comprensin

institucional de la opinin pblica y
manifestacin formal de la opinin
pblica. Una propuesta de sntesis:
manifestacin institucional de la opinin
pblica.
110
Posturas de la doctrina espaola en relacin

con las manifestaciones institucionales de
la opinin pblica.
110
A) Postura crtica.
111
E) Postura descriptiva.
112
Las crticas a las manifestaciones

institucionales de la opinin pblica.
113
Critica 1: Las manifestaciones

institucionales de la opinin pblica
pretenden ser la nica va de conocer la
opinin pblica.
114
Crtica 2: La institucionalizacin
obedece a una visin intelectualista de la
opinin pblica.
116
Crtica 3: Ficcin institucionalizada y

prdida de la espontaneidad. Planteamiento
de Haberinas.
1.8
Crtica 4: La institucionalizacin de
la opinin pblica supone merma de la
libertad, prdida de la soberana del
pueblo.
119
Crtica 5: Distancianiento entre la

realidad de los representados y los
representantes.
120
Crtica 6: Concedemos que las

manifestaciones institucionales son un modo
de conocer la opinin pblica. Pero son un
modo precientfico.
120
Ventajas de las manifestaciones

121
Ventaja 1: Las manifestaciones

institucionales de la opinin pblica son un
modo de reducir la complejidad del sistema.
Recen de una tora ideal una realidad
factible.
121
Ventaja 2: Evita que quienes no son

ms que voceros de sus propias opiniones y
sus adateres pasen por ser portavoces de la
opinin pblica.
124
Ventaja 3. El conocimiento de la
opinin pblica a travs de las
manifestaciones institucionales es ms
justo, dificulta sobrevalorar o minusvalorar
la relevancia de las corrientes de opinin.
127
Ventaja 4. Reconoce, sin complejos, que

desde el pensamiento poltico de todos los
tiempos se han ido haciendo aportaciones a
la disciplina Opinin Pblica.
130
CAPITULO 5. LA REPRESENTACION POLTICA:

EVOLUCION Y CRISIS.
LA CONTINICACION COMO
PROPUESTA.
La representacin poltica.
135
El principio puod onines tanait debet ab

ornnibus anorobari (lo que a todos
concierne debe ser aprobado por todos) como
fundamento o gran principio democrtico.
136
Explicacin del sentido del principio:

unanimidad o posibilidad de participar?
Motivos para un primera renunca.
138
Propuestas tericas alternativas al

principio democrtico
13 9
A) Anarquismo.
139
B) Tutelaje.
14)
Problemas prcticos del principio

democrtico en las grandes sociedades.
141
A) Ineficacia: ms lento, ms caro.
141
B) Demasiadas personas.
142
C) Problemas de comunicacin.
142
D) Proximidad de lo privado, lejana de
143
lo pblico.
La representacin como solucin a los
problemas de la puesta en prctica del puod
omnes tanait y la representacin como
alejamiento del ideal democrtico.
145
De la representacin medieval a la
representacin poltica. Retroceso terico y
avance en la prctica:
contradiccin.
la gran
148
9
La recuperacin del puod omnes tancrit a
travs de la soberana popular.
15 8
Una nueva transformacin de la participacin

o del puod omnes tanait: los partidos
polticos.
160
La crisis actual.
16 3
Propuestas para una salida
169
A) La subsidiaridad en la
17<)
representacin.
E) La comunicacin
17 0
CAPITULO 6. LEGITIMIDAD Y DEMOCRACIA: LA

COMUNICACION COMO SOLUCION.
Triple acercamiento: legitimidad en general;
apoyo especfico; y representatividad.
174
Legitimidad democrtica.
175
Apoyo especifico a las Cortes.
17 9
Representatividad.
18:1
Representatividad por ideologa.
188
Representatividad por sexo.
192
Representatividad por estudios.
193
Representatividad en relacin con el

recuerdo de voto.
195
Representatividad por edad.
196
Alternativas para medir la

representatividad.
198
Un modelo alternativo para medir la

representatividad.
199
lo
Conclusin: diferentes opiniones implica,
sobre todo,
falta de comunicacin.
201
CAPITULO 7. LA INFORMACION COMO ELEMENTO DE

LA VIDA PARLAMENTARIA. LA COMUNICACION EN
LAS ORGANIZACIONES. INTRODUCCION A LOS
MODELOS.
La comunicacin en las organizaciones.
Introduccin a los modelos.
203
Modelos de transmisin de informacin.
205
Problemas de eficacia del emisor.
206
Problemas relacionados con el mensaje.
206
Problemas relacionados con el receptor.
207
Problemas relacionados con el canal.
208
Notas sobre las aportaciones recientes en

los estudios de la relacin
Parlamento/comunicacin.
208
La informacin en los estudios empricos.
210
La informacin en la teora positiva.
212
Las conclusiones de Bimber (1991)
215
Propuesta metodolgica de investigacin de

los flujos de comunicacin forma]. interna en
el Congreso de los Diputados.
217
Una posibilidad descartada: trabajar

unicamente en los aspectos que permiten
considerar el Congreso como una organizacin
sin peculiaridades polticas relevantes.
218
Materiales para una investigacin en

comunicacin formal interna en el Congreso
de los Diputados: funciones y elementos.
219
11
A. Funciones del Congreso de los
Diputados.
220
B. Elementos hipotticamente relevantes

en los flujos de comunicacin interna en el
Congreso de los Diputados.
221
Comunicacin formal interna a partir de las

funciones: intentar un organigrama del
223
A. Organigrama para la funcin

legislativa.
225
B. El imposible organigrama para la

funcin de control.
226
C. Las dems funciones del Congreso y

sus organigramas.
227
D. Intento de un organigrama del

Congreso de los Diputados a partir de la
funcin de representacin o expresion.
228
un esquema provisional de los flujos de

comunicacin dentro del Congreso de los
Diputados a partir de los elementos
comunicativamente relevantes.
23:2
Una cuestin criticable en el grfico 3. De

si los flujos de comunicacin con el pueblo
son comunicacin interna.
235
El Grupo parlamentario como unidad

comunicativa basica en el Congreso de los
Diputados.
236
CAPITULO 8. UNA DESCRIPOZON DE LOS

INSTRUMENTOS O MEDIOS DE INFORMACION
FORMALES DEL DIPUTADO.
12
La informacin procedente de la Secretaria
General.
240
Principales rganos con funciones

informativas en la Secretara General del
Congreso.
243
1. Direccin de Asistencia
Tcnicoparlamentaria.
243
2. Direccin de Estudios y Documentacin.
244
3. Departamento de Biblioteca.
245
4. Departamento de archivo.
248
5. Servicio de Prensa.
249
El resumen de prensa.
6. Direccin de Relaciones Parlamentarias.
Servicio de Informacin.
7. Boletn de Informacion.
251
252
252
253
Estudio descriptivo de los cauces

jurdico-formales de acceso a la
255
informacin al Congreso de los Diputados.

1. Interpelaciones.
Las interpelaciones en cifras.
2. Preguntas.
255
260
263
Las preguntas en la Constitucin.
264
Regulacin reglamentaria.
265
Las preguntas con respuesta oral

ante el Pleno
267

en el Pleno en cifras.
en Comisin.
271
273
13
Las preguntas que solicitan

respuesta oral en Comisin en cifras.
Preguntas de contestacin escrita.
274
276
Las preguntas que solicitan

respuesta escrita en cifras.
3. Comisiones de investigacin.
277
279
Finalidad de las Comisiones de

Investigacion.
283
Normas que regulan la creacin de

las Comisiones de Investigacin.
284
Las comparecencias ante las

Comisiones de Investigacin.
Tramitacin de las conclusiones.
285
289
La cuestin de la compatibilidad
de las Comisiones de Investigacin con los
procesos judiciales.
289
Las Comisiones de Estudio e

Investigacin en cifras.
4. Derecho de Peticin.
292
295
5. Peticiones de informacin o
documentacin del art. 7 del Reglamento.
299
Una cuestin previa: el art. 109

de la Constitucin.
El articulo 7 del Reglamento.
299
300
Las solicitudes de informes del

art. 7 en cifras.
6. Comparecencias.
30~2
3017
7. Otros instrumentos de informacin

previstos por las leyes.
310
14
CAPITULO 9. TRES CAUCES FORMAIJES DE

INFORMACION POR LOS QUE FLUYE OPINION
PUBLICA: INFORMACIONES PROCEDENTES DEL
DEPARTA~NTO DE DOCUNENTACION, INFORMES DEL
DEFENSOR DEL PUEBLO, Y ENCUESTAS.
1. El Departamento de Documentacin de
la Direccin de Estudios de: Congreso.
312
Historia del Departamento de

Documentacn.on.
312
Funcionamiento del Servicio de

Documentacion.
314
A. Documentacin mediante
servicios peridicos. El Boletn de sumarios

(boletn rojo).
31!3
E. Elaboracin de informes
documentales para trabajos parlamentarios
especficos. Los dossieres de documentacin
<boletines verdes)
314~
C. Informacin a la carta
al Diputado.
317
Estructura y dotacin del

Departamento de Docuniantacin.
313
Distribucin de funciones segn la

organizacin por reas.
320
Usuarios del Servicio de

Documentacin.
321
2. Los informes del Defensor del

Pueblo.
322
El acceso de las opiniones de los
ciudadanos al Defensor del Pueblo.
325
A) El modelo ideal.
325
15
B) El modelo espaol.
326
El acceso a los Diputados de los

Informes del Defensor del Pueblo: Informes a
las Cortes Generales.
3. Las encuestas o sondeos de opinin.
329
334
De si el Gobierno democrtico en
un sistema representativo debe hacer todo lo
que las encuestas demanden.
335
Las encuestas como instrumento de

informacin de los Diputados.
337
A) Las encuestas del CIS.
337
1. Regulacin.
337
2. Acceso a las encuestas del CIS

por parte de los miembros de las Cortes y su
valoracin.
340
E> Otros sondeos: medios de
comunicacin, banca, fundaciones, partidos

polticos.
CAPITULO 10.
344
DESCRIPCION Y JUSTIFICACION DE
LA INVESTIGACION EMPRICA EN EL CONGRESO DE

LOS DIPUTADOS.
Objetivos generales de la investigacin.
348
Dificultades de la investigacin.
349
En realidad el cuestionario planteado a los

Diputados es un estudio de los denominados
semicualitativo.
352
Objetivo de la investigacin mediante el

cuestionario.
353
Por qu investigamos sobre este objetivo?
353
16
Datos de respuestas a cuestionarios
semejantes.
355
Valor cuantitativo del cuestionario?
356
A) La inadecuada aplicacin de la
formula para calcular el error muestral en
muestras finitas.
356
B) Una muestra de las posibles

desviaciones que ofrece el estudio a partir
de una comparacin con las variables
controladas. Una va de validacin
358
pragmtica.
Los tipos de preguntas del cuestionario a
los Diputados.
360
Preguntas abiertas! preguntas cerradas.
362
Las preguntas cerradas.
362
Las preguntas abiertas.
363
Orden del cuestionario.
364
Presentacin del cuestionario.
369
Ventajas y desventajas de hacer la

entrevista con entrega en casilleros de
distribucin de correspondencia y devolucin
a travs de correo ordinario.
CAPITULO 11.
370
EXPOSICION DE LOS DATOS
OBTENIDOS MEDIANTE EL CUESTIONARIO.

1.
Servicio de Documentacin.
375
Grfico de satisfaccin no
satisfaccion.
378
Grfico detallado sobre satisfaccin

con el Servicio de Documnetacin.
379
17
Grfico sobre la frecuencia de uso del

Servicio de Documentacin (16)
.
38 Ci
Relacin de las respuestas a la

pregunta abierta Qu mejorara? ordenadas
por partidos polticos.
Anlisis de los datos del cuestionario
2. Dossieres de Documentacin (volumenes
381.
382
383
verdes)
satisfaccin.
383
Grfico de barras sobre uso de los

dossieres de documentacion.
384
Grfico de barras con datos detallados

sobre satisfaccin <1-6).
385

Anlisis de los datos del cuestionario.
3. Biblioteca.
386
387
388
satisfaccion.
388
Grfico de barras sobre uso de la

biblioteca.
389
Grfico de barras son datos detallados

sobre satisfaccin.
390

391
391
18
4A. Resmenes de prensa elaborados por el
propio Grupo parlamentario.
393
393
satisfaccin.
resumenes de prensa elaborados por el propio
grupo parlamentario.
394

sobre satisfaccin (1-6)
395

pregunta abierta qu mejorara? ordenadas
396

4B. Resmenes de prensa del Servicio de
Prensa del Congreso.
397
398
satisfaccin.
398

resmenes de prensa del Servicio de prensa
del Congreso.
399

sobre satisfaccin (16)
400
Relacin de respuestas a la pregunta

abierta Que mejorara? clasificados por
Grupos parlamentarios.
Anlisis de los datos.
401
402
5. Acuerdo con la frase: el Congreso debe

investigar por medio de encuestas el sentir
de la opinin del pueblo
404
Grfico de acuerdo no acuerdo con la

frase.
404
19
Grfico de barras detallado sobre grado
de acuerdo con la frase
(1-6).
405
Grfico sobre la utilizacin de las

encuestas del CIS y otras encuestas.
406

abierta algn comentario? clasificadas
por grupos parlamentarios.
EA. Interpelaciones.
407
409
413
Grfico de satisfaccin / no
satisfaccin.
413
Grfico de barras sobre uso de las

interpelaciones.
416

417

abierta que mejorara? clasificadas por
6B. Preguntas.
418
420
422
Grfico de satisfaccin 1 no
satisfaccin.
422

preguntas.
423

sobre satisfaccin. (1-6)
424

abierta qu mejorara? clasificadas por
grupos parlamentarios.
425
427
2,0
6C. Comisiones de Investigacion.
429
satisfaccin.
429

430

431

432

6D. Derecho de peticin.
435
437
satisfaccin.
438
Grfico de barras sobre uso de la

informacin procedente del derecho de
peticin.
433

sobre satisfaccin <16)
439

440
441
6E. Las peticiones de informacin o

documentacin del art 7 del Reglamento.
443

interpelaciones
444

445
21
Relacin de respuestas a al pregunta

446
Anlisis de datos.
447
6F Informes del Defensor del Pueblo.
449
Grficos de satisfaccin no
satisfaccin.
449

informaciones procedentes de los informes
del Defensor del Pueblo.
450

451

452

ES. Comparecencias
453
454
satisfaccin.
454

informaciones procedentes de las
comparecencias.
456

457

458
459
6H. Informes del Consejo General del Poder

Judicial.
460
22

461
462
satisfaccin.
463

463
61. Informes, memorias y mociones de

Tribunal de Cuentas.
464

466
467
Grficos de satisfaccin 1 no
satisfacca.on.
468

sobre satisfaccin <16)
468
7. Trato directo con los electores.
469
satisfaccion.
471
Grfico descriptivo de los Diputados

que tienen horario fijo de atencin a los
electores y de los que no lo tienen.
472

sobre satisfaccin con el tiempo que dedican
a]. trato directo con los electores
(1-6)
472
Grfico de respuestas a la pregunta

cuantas horas dedica cada mes al trato
directo con los electores?.
472
23

473
475
8. Pregunta general: est satisfecho, en

general, de los medios de que dispone para
conocer las opiniones del pueblo?
479
Grficos de satisfaccin / no
satisfaccin.
480

sobre satisfaccin (16)
48<)

9 Medios de comunicacin.
48 :i
48~3
483
Grficos de acuerdo no acuerdo con la

frase: en ltimo trmino, por mucha
informacin que reciba por distintas vas,
el seguimiento personal y directo de los
medios de comunicaci resulta
imprescindible.
487
Grtico de barras con datos detallados

sobre acuerdo no acuerdo (1-6),
487
Tiempo dedicado cada da a los medios de

comunicacin.
488
Tiempo dedicado cada da a la televisn.
488
Tiempo dedicado cada da a la radio.
488
Tiempo dedicado cada da a la pr. nacional.
489
Tiempo dedicado cada da a la prensa local.
489
24
Tiempo dedicado cada da a las revistas.
490
Tabla resumen del nmero de Diputados

que declaran utilizar los medios de
comunicacin y el tiempo que les dedican
(tiempo en minutos).
490
491
Una reflexin final sobre los modelos

de relacin entre el poder poltico y los
medios de comunicacin.
492
10. Respuestas a la pregunta abierta:

desea hacer alguna otra sugerencia para
mejorar los flujos
de entra
da de informacin en el Congreso de los

Diputados?
497
Grfico resumen.
499
CAPITULO 12.
CONCLUSIONES.
A) Conclusiones del estudio terico.
501
B) Conclusiones de las investigaciones

empricas.
504
Anexo.
514
Bibliografa.
524
25
CAPITULO 1.
INTRODUCCION.
26
PLANTEAMIENTO GENERAL
La disciplina de la Opinin Pblica ofrece amplias

y atractivas posibilidades a los investigadores. Sigue
siendo una tarea apasionante trabajar en la conso-lidacin del cuerpo de conocimientos que articulan los
estudios universitarios de la materia. Esta tesis quiere
contribuir, mediante una reflexin sobre las posibilidades
tucionales
que
ofrecen
las
manifestaciones
instide la opinin pblica, al desarrollo de
nuestra disciplina.
Lgicamente, esta investigacin es tributaria de lo
que se ha venido en llamar tradicin clsica de la
opinin
pblica,
tigacin
con
amplsima
precedentes
fecunda
histricos
va
de
inves-
remotos.
De
tradicin
clsica
enumeramos
abundantes
representativos y, a lo largo de toda la obra,
referencia
investigaciones
y reflexiones
la
autores
hacemos
elaboradas
desde esa perspectiva. Procuramos en todo momento tener

presente la tradicin emprica, incluso convirtindola
en protagonista de partes muy sealadas.
La tesis pretende rescatar el valor del Parlamento
como institucionalizacin de la opinin pblica frente a
los duros ataques a que la doctrina lo ha sometido; y
con la conciencia clara de que, slo desde plantamientos
creativos,
las viejas asambleas representativas
tarn el tercer milenio con

ideales democrticos demandan.
la
fecundidad
afron-
que
los
27
OBJETIVOS GENERALES
El trabajo se propone como objetivos:

-Demostrar
la
viabilidad
de
las
manifestaciones

-Establecer pautas para el diagnstico de
calidad de las manifestaciones institucionales de
la
la
opinin pblica.
-Estudio/diagnstico de algunos elementos del caso
espaol.
OBJETIVOS ESPECFICOS.
1.
ocupado
Son muy variados los pensadores que

especficamente de estudios sobre la
se han
opinin
pblica; y an ms numerosos son los autores que, sin

hablar expresamente de opinin pblica, han dedicado
con el
importantes reflexiones a los asuntos que,
tiempo, hemos llegado a incluir dentro de la Opinin
Pblica.
seleccin
Pues bien,
de
ellos,
todos esos autores,

deben
ser
o al menos una
considerados
para
la
elaboracin de una Teora General de la Opinin Pblica.

2.
Los
conocimientos
que
se
imparten en la
asignatura Opinin Pblica dentro de la Licenciatura
de Ciencias de la Informacin estn en fase de
estructuracin~, por tanto, parece oportuno establecer
1
No me refiero a las modificaciones de los planes de

estudio que se estn empezando a poner en prctica en estos
aos, sino a que, de momento, nos encontramos con una disciplina joven, poco madura, a la que lentamente se va incorporando un cuerpo de investigaciones y de investigadores.
28
las bases para una Teora General de la Opinin Pblica
en la que podarnos enmarcar cualquier desarrollo de la
disciplina.
3. La opinin pblica es definible y cognoscible.
Se trata de mostrar las vas a travs de las cuales
podemos llegar a conocerla.
4.
que
Es preciso establecer argumentos
las manifestaciones
institucionales
en defensa de
de
la
opinin
pblica, son parte de la disciplina Opinin Pblica, a

pesar de las duras crticas que ha
doctrina publicada hasta el momento.
5.
El
estudio
de
recibido
las manifestaciones
por
la
institucio
nales de la opinin pblica implica el estudio de dos

relaciones:
-REPRESENTADOS / REPRESENTAflTES
-OPINION DE REPRESENTADOS OPINION DE REPRESENTANTES
Histricamente existen dos grandes enfoques para el
estudio de estas relaciones:
A. Las Ciencias Polticas y el Derecho Poltico
se
han
ocupado
de
estas
relaciones
travs
de
los
estudios sobre la representacin.

B.
La
Sociologa
se
ha
ocupado
de
estas
relaciones en los estudios sobre legitimidad.

Respecto a estos dos grandes
enfoques,
se plantea
una doble hiptesis que tiene cabida en este estudio en

la medida en que, para profundizar en el conocimiento de
29
las
manifestaciones
pblica,
conviene
institucionales
rastrear
en
de
las
la
opinion
teoras
de
la
representacin y la legitimidad.
5.A. Trataremos de probar que la representacion
pasa por un periodo de crisis en el que se ven
debilitados sus fundamentos tericos, como consecuencia
de sus problemas prcticos.
5.B.
Los estudios sobre la legitimidad de las
instituciones
en
representativas
distanciamiento
general,
en
sobre
la
particular,
significativo
entre
asambleas
muestran
las
opiniones
un
del
pueblo y las opiniones de los representantes.

6.
Tanto
la
mejora
de
la
calidad
de
la
representacin (5.A.) como el aumento de la legitimidad
(5.B.), y,
por consiguiente,
la exactitud de las
manifestaciones institucionales de la opinin pblica
dependen de la existencia y la calidad de los flujos de
comunicacin entre representados y representantes.
7.
Es objetivo del
trabajo
establecer modelos
diagnstico de
la
calidad de las
LA.
Para
el
desarrollo
de
manifestaciones
calidad
de
las
manifestaciones institucionales de la opinin pblica es

preciso evaluar cules son los
flujos de comunicacin
entre REPRESENTANTES / REPRESENTADOS.

Con este fin haremos un estudio de cuales son
las informaciones que reciben los representantes.
30
7.8. Para el desarrollo y calidad de las
manifestaciones institucionales de la opinin pblica,
es
preciso
determinar
la
calidad
de
los
flujos
de
comunicacin entre REPRESENTANTES 1 REPRESENTADOS.

Para ello, mediante cuestionario, pedimos a los
representantes valoraciones sobre
informacin de los que disponen.
los
instrumentos
de
311
DESARROLLO METODOLOGICO.
La investigacin se desarrolla en varias fases:
los
La primera consiste en un esfuerzo por determinar

contenidos de la disciplina Opinin Pblica, por
situar dentro de
institucionales.
la
disciplina
sus
manifestaciones
A continuacin, se hacen, de modo resumido, algunas

consideraciones tiles para la opinin pblica, desde
los estudios sobre la representacin y la legitimidad.
La fase siguiente consiste en estudiar algunos
aspectos relevantes del caso espaol: intrumentos de
informacin
de
los
representantes
la
valoracin
positiva o negativa que hacen de ellos.
FASE
A:
EN
DEFENSA
DE
LAS
MANIFESTACIONES
INSTITUCIONALES DE LA OPINION PUBLICA.
En
primer
destacados
por
lugar,
hacemos
un
repaso
de
autores
su contribucin a la reflexin terica
sobre la naturaleza y contenidos de la Opinin Pblica.

Se busca mostrar los contenidos de la tradicin clsica
que ms conectan con las reflexiones posteriores.
El
existe
repaso
un
por
corpus
los
de
autores
clsicos
conocimientos
que,
muestra
aunque
que
se
presenta desordenado, asistemtico, es susceptible de

una sistematizacin dentro de una disciplina que los
unifique.
32~
El siguiente paso es, precisamente, ese intento de

sistematizacin
de la disciplina
Opinin Pblica
mediante
lo
que
omnicomprensiva.
venimos
Algo as,
denominar
una
teora
como una teora general de
la disciplina o un programa de la asignatura.

Entre otras cosas, en la teora omnicompensiva se
trata de estudiar si la opinin pblica puede o no ser
conocida; y si puede ser conocida, de qu modo.
Como se ver, se pueden encontrar cuatro vas para
conocer la opinin pblica:
1.-
Preguntar a todos
2.-
Preguntar
los
que
representan
todos
los
que
representan
todos

3.-
Preguntar
(elegidos por seleccin estadstica)

4.- Deducir lo que piensan todos de sus acciones.
De
cada
derivan
unos
modo
de
conocer
contenidos
para
la
la
opinin
pblica
disciplina
se
Opinin
Pblica. Por ejemplo del modo 1 (preguntar a todos> se

deriva
la
necesidad
de
estudiar
los
sistemas
electorales, partidos polticos, etc.
Del modo 3 (preguntar a los que representan a
todos, elegidos por seleccin estadstica) se deriva la
necesidad de estudiar las tcnicas de sondeo, etc.
Pero
sobre
todo
nos
detenemos
en
el
modo
de
conocimiento de la opinin pblica que he sealado con

el nmero 2 (preguntar a los que representan a todos,
elegidos por votacin). Este modo de acceder a la
33
opinin
pblica
ha
sido
necesita una defensa
muy
atacado
y,
por
tanto,
y un desarrollo positivo.
Tarea
que emprendo
bajo
el ttulo de
Defensa de las
manifestaciones institucionales de la opinin pblica.
El estudio de las
manifestaciones institucionales
de la opinin pblica
supone el estudio
relaciones
REPRESENTANTES
1
REPRESENTADOS
relaciones
OPINION DE LOS REPRESENTANTES
de
y
las
las
OPINION DE
LOS REPRESENTADOS.
FASE B:
DOS VAS
INTITUCIONALES
PARA AHONDAR EN LAS MANIFESTACIOHES
DE LA OPINION PUBLICA:
ESTUDIOS
SOBRE
LA REPRESENTACION Y ESTUDIOS SOBRE LA LEGITIMIDAD.
Para poner de manifiesto
las posibilidades que se
abren al estudiar desde la disciplina Opinin Pblica

las
manifestaciones
institucionales,
proponemos
y
desarrollamos el
estudio de dos campos
desde otras disciplinas,
temticos que,
se han ocupado de la relacin
REPRESENTANTES REPRESENTADOS. Estos campos son:

-Desde la Ciencia
Poltica y el Derecho,
los
estudios sobre la representacion.

-Desde
la
sociologa,
los
estudios
sobre
la
legitimidad.
La principal de las conclusiones relacionadas con
este
estudio
es
que,
tanto
para
mejorar
La
representatividad, como para mejorar la legitimidad, es
necesario CONOCER Y MEJORAR LOS FLUJOS DE COMUNICACION
ENTRE REPRESENTADOS Y REPRESENTANTES.
34
Por
tanto,
comunicacin
conocer
entre
mejorar
representantes
los
flujos
de
representados
se
convierte en el gran tema de estudio de esta parte de la

disciplina.
FASE O: INVESTIGACION EMPIRICA DEL CASO ESPAOL.
Finalmente diseamos una investigacin que pretende

ser un modo concreto y prctico de desarrollar parte de
las
posibilidades
profundizacin en las manifesconsiste en describir y

institucionales:
taciones
evaluar los
de
flujos
formales
de
comunicacin
entre
representados y representantes en Espaa.

La
investigacin
se
detiene
en
los
siguientes
aspectos:
-Propuesta
diagnstico
de
metodolaica
los
procesos
para
la
formales
investigacin
de
comunicacin
interna del Congreso de los Diputados.

-Descripcin de los flujos formales de comunicacin
fuera-dentro del Congreso de los Diputados.
Valoracin.
por
medio
de
cuestionario
Dinutados. de los flujos de entrada de

los
informacin al
35
CAPITULO 2.
UN RECORRIDO POR LA TRADICION CLASICA DE LA
OPINION PUBLICA.
36
TRADICION
CLASICA
TRADICION
EMPIRICA:
DOS
APROXIMACIONES A LA OPINION PUBLICA.
Est ampliamente aceptada en los estudios sobre la

opinin pblica la distincin entre tradicin clsica y
tradicin
que
emprica.
las
As,
RIVADENEYRA
investigaciones
(1979:54>
sobre
opinin
afirma
pblica
evidenciaron dos ideas fundamentales: la terica y la

experimental, alrededor de las cuales se han formado dos
escuelas: la clsica y la emprica
La
tradicin
clsica
estudios histricos de
pretende
ahondar
en
los
las Ciencias Polticas buscando
el ser y el deber-ser de la opinin pblica. Se interesa

por la definicin e influencia de la opinin pblica.
Los fundadores y partcipes de la tradicin clsica se
han
enfrascado
en
la
recoleccin de
todas
las
tradiciones
especulativas
acerca
de
la
materia
(RIVADENEYEA
1979:99).
por
de
ejemplo,
pblicas
se
pblica,
La tradicin
clsica
la conveniencia de que
ajusten
profundiza
las
en
demandas
los
se ocupa,
las
de
polticas
la
estudios
opinion
de
la
representacin poltica.
La tradicin
podemos
extraer
emcrica se ocupa de los datos que

del
estudio
de
una
determinada
poblacin. La tradicin emprica se limita, y no

poco,
a estudiar las tendencias que de hecho
es
se
manifiestan en la opinin pblica: inclinacin poltica,

decisin de voto en las prximas elecciones, etc.
La tradicin clsica fue la primera en aparecer, de
manos
de
los
especialistas
en
Ciencia
Poltica.
La
37
tradicin
empirica
aparece
ms
tarde,
primero
como
modestas investigaciones, despus como potentes estudios

sociolgicos.
Explicacin detallada de muchos de estos
aspectos
puede
se
encontrar,
por
ejemplo,
en
interesante trabajo de Floyd H. ALLPORT (1937)

Science
of
Public
Opinion
en
los
el
Toward a
comienzos
de
la
Public Oninion Ouarterlv

El desluntramiento por
las
capacidades de la
Sociologa emprica en el campo de la Opinin Pblica ha
llevado -y sigue llevando- a numerosos investigadores a
dedicarse exclusivamente al empirismo puro, ignorando de
hecho las
clsica
abundantes
ha
reflexiones con que la tradicin
enriquecido
nuestra
disciplina.
Al
mismo
tiempo, se han levantado voces que desde el empirismo

vuelven la cara hacia las aportaciones de la tradicion
clsica y reconocen en ella una riqueza perenne.
EN BUSCA DE UN CONCEPTO DE OPINION PUBLICA.
INTERES
PERMANENTE DEL ESTUDIO DE LA TRADICION CLASICA.
Las
CHILDS
ms
en
de
1965
50
referencias
ilustran
las
que
recoge
dificultades
Harwood
de
los
investigadores para consolidar cimientos estables en las

investigaciones sobre la opinin pblica.
La posturas son diversas: desde las escapistas que
afirman
que
hablar
con
precisin
de
lo
que
sea
la
opinin pblica es tarea tan difcil como encontrar el

Santo Grial (REY 1975: 17 [v.o. 1968]), y que carecen
de inters por la desidia que demuestran, hasta la mera
descripcin de
esfuerzos
de
las dificultades que encontramos en los

clarificacin
del
concepto
que
suelen
38
anteponerse a los intentos de definicin. Las pginas

que siguen pretenden ser un repaso por algunos de los
autores que han reflexionado con mayor agudeza en torno
a la opinin pblica desde la tradicin clsica. Es del
todo imposible que la relacin sea completa. Pretende,
ms bien, resultar ilustrativa para los captulos que la
siguen.
LAZARSFELD. Paul
(1957) 0 EL CONTENIDO DE LA TRADICION
CLASICA
Tal vez el ms conocido esfuerzo realizado desde el

empirismo por hacer justicia a la tradicin clsica sea
el de Paul E.
LAZARSFELD
(1957),
quien
contrasta las
aproximaciones experimentales de nuestros das a la

investigacin en opinin pblica con las aproximaciones
tericas o especulativas del siglo XIX
(STEINBERG 1965:
75>.
la
LAZARSFELD propone un resumen de los contenidos de

tradicin clsica: en primer lugar se trata de
encontrar una definicin de opinin pblica; en segundo

lugar nos encontramos con un problema normativo: cul
es
la
mejor
relacin
entre
la
opinin
pblica
el
gobierno? y finalmente debemos resolver un problema

descriptivo: cmo influye en este momento la opinin
pblica en el gobierno? (LAZARSEELD 1957>.
ONCKEN, Hermann
Lazarsfeld
(1914:203-4>
(1914
selecciona
para
mostrar
un
al
texto
lector
de
el
ONCREN
campo
de
319
reflexiones que la tradicin clsica ha planteado en sus

estudios sobre opinin pblica:
Lo
que
es
vago
y variable
si
se
encierra dentro de una formula; ms an cuando
es
precisamente
una
caracterstica
del
concepto el que representa mil posibilidades

de variacin. Pero, una
todo lo que es posible,
saben,
vez hecho y dicho

todas las personas
si se ponen a meditar en ello,
significa opinin pblica.
lo que
Si tiene que ex-
presarse en palabras, entonces

slo puede aparecer recortado
el trmino
por muchas
clusulas restrictivas: la opinin pblica es

un conjunto complejo de declaraciones similares hechas por sectores grandes o pequeos de
la sociedad, que se refieren a asuntos pblicos
(1,
2>;
en
ocasiones
son declaraciones
espontneas,
en otras,
son declaraciones
hbilmente manipuladas
(3>;
expresadas en
multitud de formas, en clubs, asambleas, especialmente a travs de la prensa y las revistas,
o,
tal
vez,
contenidas
en
sentimientos de cada uno de nosotros, no expresados verbalmente (4); hechas por el hombre
comn
crculo
factor
de
de
en
la
calle,
intelectuales
poder,
que
los
por
(8);
un
pequeo
un verdadero
estadistas
deben
tomar en consideracin, o algo que no tiene

ninguna importancia poltica (5); algo que,
adems, debe ser valorado de modo distinto en
cada pais (5 6>; algunas veces son declaraciones unidas que se elevan como una ola gigantesca contra el gobierno y los expertos,
40
algunas veces son declaraciones divididas que
ocultan tendencias en conflicto (7); en ocasiones expresan los sentimientos simples y
naturales del pueblo,
en otras ocasiones son
manifestaciones pendencieras y tontas de instintos primitivos

siempre
(6>;
dirigidas
siempre dirigentes y
(5,
3>;
despreciadas
por
los mundanos, pero imn constante de las manipulaciones humanas (6, 5>; contagiosas como
una
epidemia
(9);
y locas
(10>;
por
caprichosas,
el poder
(como
traidoras
el
hombre
mismo) (6>; y, sin embargo, ms que un simple

concepto, una palabra que parece tener la
capacidad de hechizar a quienes se encuentran
en el poder (5>.
(ONCKEN 1914: vol. 1 203-4>.
Los nmeros insertados en la cita de ONCREN (1914>

han sido puestos por LAZARSFELD
detenimiento
(1957)
para glosar con
la variedad de posibilidades
que ofrecen
los estudios de la opinin pblica. A la vez,
pretende
ser un modo de ordenar las explicaciones de lo que pueda

haber quedado como una complicada marafla de asuntos
relacionados entre si. LAZARSFEIJD (1957>, al referirse a
la
explicacin de
ONCREN
(1914>,
seala
que
lo
que
resulta desconcertante de esta exposicin es que puede

desenredarse fcilmente tan pronto como se le enfrenta a
lo
que
podra
llarnarse
una
completa
distribucin
de
actitudes. Es un lugar comn para la mayor parte de

nosotros que las encuestas no consisten simplemente an
descubrir cuntas personas estn a favor o en contra de
algo. Necesitarnos conocer las caractersticas sociales y
demogrficas de quienes responden
tenemos gran cuidado en distinguir
que
estn bien
informadas
y que
a la pregunta, y
entre las personas
se preocupan por
el
41
problema
aquellas
que
no
lo
estn
En
(...>.
este
sentido Oncken indudablemente aporta una definicin de

la opinin pblica.
Es una distribucin estadstica dLe
declaraciones (nmeros 1 y 7), expresadas por diferentes

segmentos de la poblacin (nmero 2>, y estos segmentos
pueden
deben
ser
clasificados
competencia (nmero 8>
por
su
grado
de
(LAZARSFELD 1957>.
Pero mezclados con esta definicin hay numerosos

problemas empiricos que se encuentran en investigaciones
ms
complicadas
transversales.
que
las
simples
investigaciones
Qu factores determinan una distribucin
dada de actitudes en un momento determinado? (nmero 31.

Qu efecto tienen sobre los estadistas y sobre el
proceso
legislativo
en general?
(nmero
5>.
Cmo
se
comunican y difunden las opiniones? (nmero 10)

Dos elementos ms en este pasaje anuncian ciertos
tpicos de gran inters para nosotros. Cmo escoger
entre las diversas fuentes y recursos que pueden usarse
para asegurar una distribucin de actitudes? (nmero 4>
(...>.
Y traduciramos la frase caprichosas, traidoras
(nmero
9)
la
terminologa
de
las
tcnicas
del
panel, que distinguen a las personas que a travs de

entrevistas sucesivas muestran actitudes constantes, de
aquellas cuyas actitudes fluctan. Finalmente (nmero
6>, Oncken est visiblemente preocupado con el problema
normativo
de
cmo
deben
evaluarse
ciertas
opiniones
(LAZARSFELD 1957>
Queda de manifiesto,
en consecuencia,
que los
problemas, enfoques y posibilidades de investigacin son
La traduccin castellana
tcnicas de papel
(1969.
Mxico:
Roble>
dice
)
,
42
variados.
clsica
Dentro de los planteamientos de la tradicin

apuntamos
continuacin
el
pensamiento
de
algunos de sus ms destacados representantes, e incluso

de algunos autores que, no siendo ellos mismos hitos en
nuestra disciplina, han sabido recoger y desarrollar con
claridad las reflexiones ajenas.
LOCKE. Jobn <1689
En sus An Essav Concernina Human tJnderstandina

obra publicada en 1689 [aunque NOELLE-NEUfrIANN (1995:97>
asegura
que
fue
publicado
tres tipos de leyes:
en
1671],
LOCKE
distingua
en primer lugar la ley divina;
en
segundo lugar la ley civil; y en tercer lugar la ley de

la opinin o la reputacin. Y explica que probablemente
sea esta ltima la ms difcil de esquivar. Veamos sus
palabras:
The laws that men generally refer
their actions to judge of their rectitude or
obliquity,
seem to me to be these three:
The divine law.
1.
2. The civil law. 3. The law
of oninion or reputation, if 1 may so cal

it. By the relation they bear to the first of
these,
men judge whether
their actions
sins or duties; by the second,

be
criminal
or innocent;
are
whether they
and by the third,
whether they be virtues or vices

1689: Libro II, cap XXVIII, n~7>2
(LOCKE
Las leyes tenidas en cuenta por los hombres para

juzgar si los actos son rectos o torcidos, me parece que son
estas tres: 1. La ley divina; 2. La ley civil; 3. La ley de
la opinin o de la reputacin, si se me permite llamarla
asi. Por la relacin que guardan las acciones con la
primera, los hombres juzgan si son pecados o deberes; con la
2
43
Son claros los prrafos en los que LOCKE explica el

modo
en
que
acta
la
ley
de
la
opinin
de
la
reputacin:
1 think 1 may say, that he who imacommedations and disgrace not to be
gines
strong motives to men to accominodate themselves to the opinions and rules of those with
whom they converse seems little skilled in
the nature or history of mankind: the greatest
part
themselves
whereof we
chiefly,
shall
if not
find
solely,
Lo
govern
by this
law of fashion; and so they do that which

keeps them in reputation with their company,
little regard the laws of Cod,
or the magis-
trate.
The penalties that attend the breach
of Gods
laws sorne,
nay,
perhaps most men,
seldom seriously reflect on: and anongst those that do, many, whilst they break the law,
entertain thoughts of future reconciliation,
and making their peace for such breaches.
And as to the punishxnents due E rom
the laws of the commonwealth, they treguentity
E latter themselves
nity.
with
the hopes
of
impu-
But no man escapes the punishment
of
their censure and dislike who of fends against

the tashion and opinion of the company he
keeps,
and would recommend himself Lo.
segunda, si son criminales o inocentes, y con la tercera, si
son virtudes o vicios (LOCKE 1689: Libro II, cap XXVIII,
>
44
(LOCKE 1689:
HUME. David
Libro II, cap XXVIII, n~12).4
<1739
De inters son las reflexiones de HUME que en 1739,

en su A Treatise
of Human Nature,
al arte de gobernar
lo
incoado por LOCKE
afirma que cualquier gobierno

opinin. Veamos el texto:
Nothing
aplica
appears
est
more
directamente
(1689>.
sostenido
surprising
en
As
la
to
those who consider human affairs with a philosophical eye, than the easiness with which
the many are governed by the few; and the
implicit submission, with which men resign
their own sentiments and passions to those of
Creo que debo decir que quien se imagine que La

alabanza y la ignominia no son motivos suficientemente
fuertes como para que los hombres se ajusten a las opiniones
y reglas de aquellos con los que tienen trato, demuestra
poco conocimiento de la naturaleza o la historia de los
hombres. Porque notaremos que la mayor parte de la gente se
gua principal, si no nicamente, por esta ley de la moda. Y
por eso hacen lo que mantiene su buena reputacin entre sus
conocidos, teniendo poco en cuenta las leyes de Dios o las
del juez. En cuanto a las penas que acompaan la violacin
de las leyes divinas, algunos, o mejor dicho, la mayor parte
de los hombres, raramente reflexionan seriamente sobre los
castigos que conleva el incumplimiento de la ley de Dios. Y
muchos de los que lo hacen piensan en una reconciliacin
futura mientras estn infringiendo la ley, permaneciendo
tranquilos a pesar de sus infracciones. Por lo que se
refiere a los castigos derivados del incumplimiento de las
leyes del Estado, es frecuente que se hagan ilusiones con la
esperanza de la impunidad. Pero nadie que atente contra la
moda y la opinin de las compaas que frecuenta, y a las

que se encomendara, se libra del castigo de la censura y el
desagrado de stas (LOCKE 1689: Libro II, cap XXVIII,
n212).
45
their rulers. When we inquire by what means

this
wonder
is
effected,
shall
find,
the governors have nothing to support
.......
them but opinion.
nion
we
only
that
It
is,
theretore,
government
is
on opi-
founded;
and
this maxim extends to the most despotic and

most military governments, as well as to the
most free and most popular
MADISON. James
J.
(HUME 1739)
(1788
Madison
se
interesa
en
diversos
artculos
de
1788, recogidos en el libro The Federalist, por el

principio sostenido medio siglo antes por HUME de que
cualquier
gobierno
se
sostiene
en
la
opinin
pero
aade
unos
elementos
interesantes a la reflexin
cientfica. En concreto, en el artculo publicado por
El Correo de U.
York
el martes 5 de
febrero de 1788,
it
true
governments
sostiene:
It
be
rest en opinion,
that
al
it is no less true that the
strength of opinion in each individual,
and
its practical influence on his conduct,
de-
pend much on the number which he supposes to

have entertained the sanie opinion. The reason
of man,
like man himself,
is timid and cau-
Nada resulta tan sorprendente a los que observan los

asuntos humanos con mirada filosfica que la facilidad con
que unos pocos gobiernan a muchos. Y la docilidad implcita
con que los hombres someten sus propios sentimientos y
pasiones a los de sus gobernantes. Si indagamos cmo se
produce este milagro, descubriremos que los gobernantes no
tienen nada que les sostenga excepto la opinin. Y esta
mxima se aplica tanto a los gobiernos ms despticos y
militares como a los ms libres y populares (HUME 1739)
46
tious, when left alone; and acquires firmness

and conf idence, in proportion to the nuxnber
with which it is associated (MADISON 1788>6
NECRER. Jacaues <1792
NBCKER acumula motivos para ser uno de los autores
mencionados expresamente
en nuestra relacion.
Ministro
francs de Finanzas,
procur mantener
estable
la
economa del gobierno a pesar del creciente desorden
pblico.
Se le suele atribuir la popularizacin de la
frase lopinion publique durante la dcada de 1780/1790

<cfr. entre otros: PALMER 1936 y BARER 1990>.
La
aplicacin
bastante moderna en
que
NECKER
hace
su espritu.
de
la
frase
Utilizaba el
es
trmino
para referirse a una creciente dependencia del
status
financiero del gobierno con respecto a la opinin de sus

acreedores. NECKER reconoca que era necesario el apoyo
de la elite francesa para el xito de la poltica del
gobierno. Con este fin,
abogaba por la publicidad total
de las actividades estatales. Public un informe de las

cuentas
del
gobierno
(Comete
principalmente para calmar a
para reafirmarles en
(SPEIER
1950,
consecuencia,
relaciones
los acreedores
la seguridad del
BAKER
haber
Rendu
1990).
sido
sistemticas
de
los
de
1781>
pblicos y
tesoro nacional
NECKER
primeros
puede,
en
en
proponer
entre pblico y gobierno.
Slo
es cierto que todos los gobiernos se apoyan en la

opinin
no es menos que la fuerza de la opinin en cada
individuo, y su influencia prctica sobre la conducta,
dependen en gran parte del nmero de individuos que cree que
comparten la misma opinin. La razn del hombre, como el
hombre mismo, es tmida y precavida cuando se halla sola y
adquiere firmeza y confianza en proporcin al nmero de
aquellos con quienes se asocia (HAMILTON o MADISON, 1788>
6
Ihsi
4,7
los
los
locos,
tericos
observ en 1792,
puros,
dejan de
aprendices,
tener en cuenta
pblica (citado por PALMEE 1936>

CONTE, Auauste
los
la
opinion
(PRICE 1994: 26>.
(1823
Para MARTIN LOPEZ
(1990>,
que se propone realizar
una indagacin en los clsicos de la Sociologa a la

bsqueda de reflexiones sobre la opinin pblica, los
principales
puntos
tratados
por
Auguste
COMTE
(1823)
son:
1.
El
particularismo
de
la
opinin
frente
al
carcter universal de la ciencia

2.
La
implicacin
subj etiva recproca de las

opiniones, ms ocupadas en discutirse unas a otras que
en trascenderse.
3.
las
La conexin entre
opiniones
el contenido
-diagnstico
cognoscitivo de
de
la situacin- y
creacin de actitudes y de modos de obrar coherentes.
4.
El
especial
social
condicionamiento
las de
los
reyes-
desempeados,
lo
de
por
cual
las
el
opiniones
papel y la
aporta
una
su
en
funcin
perspectiva
desfiguradora de la realidad.
5. El riesgo de extenderse el principio crtico de
tal modo que toda
cuestionable,
general,
negando
absolutamente
conocimiento
1990:37>
la realidad
en
el
social
cualquier
imprescindible
de
la
se presente como
posible
en
accin
el
doctrina
orden del
(MARTIN
LOPEZ
48
TOCCUEVILLE. Alexis
Las
(1835/1840
aportaciones
de
TOCQUEVILLE
(1835>
las
reflexiones sobre la opinin pblica se resumen bien en

los siguientes puntos:
1.
Del siglo XVI al XIX se ha producido una clara
evolucin del mbito

con
la
Reforma
de lo
cuestionable,
religiosa
que comienza
concluye
con
la
generalizacin del mtodo de la razn individual a todas

las cuestiones, de modo que desaparecen los dogmas al
ensancharse los lmites de lo que la razn de cada cual
puede someter a discusion.
2.
Las creencias dogmticas
individuos
sin
discusin.
son aceptadas por los
Pero,
en
principio,
su
extensin es mayor en los paises aristocrticos. En las

situaciones de igualdad social -bien sea originaria o se
alcance
travs
de
una
revolucin
democrtica-,
la
razn individual encuentra en s misma la capacidad de

comprender las cosas y formar opiniones.
3. La autoridad intelectual y moral aristocrticas,
basada
en
autoridad
la
seleccin,
basada
en
la
es
sustituida
unanimidad.
La
ahora
por
la
masa,
con
la
adhesin a una opinin, convierte sta en creencia comn

que se impone a los individuos, no por va racional,
sino por una presin espiritual.
4. Frente a la opinin comn los individuos pierden
su conciencia de igualdad -sentida frente a cada uno de
los otros individuos- para sentirse dbiles y sumisos.
49
5.
Existe
el
riesgo
de
que
el
propio
principio
democrtico tergiverse la razn individual, al sometera

al poder creciente de la mayora,
suprimiendo la
posibilidad de pensamiento individual. La individualidad
se sometera a la mayora y la opinin comn vendra a
ser una especie de religin (MARTIN LOPEZ 1990:47>.
TNNIES. Ferdinand <1887. 1922
El
socilogo
distincin
alemn
entre
TONNIES
los
propuso
conceptos
Gesellshaft, relacionando
opinin con la segunda.
religin
su
conocida
Gemeinschaft
la primera
con
El problema planteado es situar a la opinin

pblica en un punto entre los valores permanentes del
subconsciente social y las reacciones fluctuantes de la
gente
ante
los
acontecimientos
del
da.
La ms
interesante
concepto
aportacin
en
este
clima de opinin.
LAZARSFELD
(1957)-
los
sentido
ha
En este punto
clsicos
tienen
sido
el
-reconoce
mucho
que
ensearnos.
En 1922 publica su Kritik der ffentliche Meinuna
que
constituye
sistemtico
sobre
el
el
primer
tema.
Sin
estudio
embargo,
sociolgico
muchos
aos
antes -en 1887-, en su obra fundamental Gemeinschaft und

Gesellschaft,
se ocupa tambin del problema de la
opinin pblica y sienta las bases de lo que ms tarde
desarrollar con mucha mayor
1990:49)
amplitud,
(MARTIN LOFEZ
50
Interesa
destacar
el
concepto
de
pblico
que
propone:
todos los hombres que participan en el
correspondiente contenido mental y son capaces y estn
dispuestos
dar
su
parecer
sobre
ello
(HELLER
1974:194>
Otros autores se detienen en considerar aspectos
diversos de su original planteamiento: Tiene la visin
de que la opinin pblica exista en varios grados de
estado de agregacin:
solido,
(NOELLE-NEUMANN 1984:63>.
MARTIN
LOPEZ
(1990:55>
lquido
destaca
las
gaseoso
principales
aportaciones de TNNIES (1887):

1.
La opinin pblica tiene como fundamento
ideas
y representaciones, a partir de las cuales se elaboran

principios, mximas y reglas, y a partir de ellas se
enjuician las personas, acciones e instituciones.
2.
Aunque
la
opinin pblica
puede
versar
sobre
todo tipo de asuntos sociales se centra especialmente

sobre la vida y el trfico de la sociedad y del
Estado, y tiene
fundamental.
3.
en
Toda vez que
una especie
de
los
asuntos
polticos
su
ncleo
la opinin pblica funciona
cdigo
moral,
se
centra
como
especialmente
sobre las transgresiones, juzgando de la correccion

formal de los comportamientos, dando por supuesto que lo
normal es la regularidad.
4. En cuanto a su formacin,
conocimiento,
hay
que
sealar
su
al depender sta del

carcter
variable,
51
dependiendo de un posible mejor conocimiento y, por otra

parte,
hay
tambin
que
contar
con
la
existencia
de
oposicin a sus juicios y dictados.

5.
Todos
cuantos viven en el estado
societario y
tienen conciencia de los asuntos sociales y polticos,

tienen el deber de participar
opinin pblica, discutiendo
en la elaboracin de la
lo que crean falso o
erroneo.
opinin
Sin
embargo,
la
aparecerse a los individuos
pblica
como un poder
suele
exterior y
extrao
6. Este carcter aparece reforzado en los medios de
comunicacin literaria y sobre todo en la prensa, que
se presenta como el rgano de la opinin pblica por
excelencia. El carcter distante e impersonal de esta
comunicacin contribuye a la formacin de la conciencia
mencionada. Por otra parte el poder de la prensa es
incluso en muchos aspectos superior al del propio
Estado,
stos,
ya que no posee
y parece
tender
los
a
lmites
una
territoriales
repblica
universal
de
de
sabios.
7.
Puesto
que
la
opinin
pblica
proyecta
sus
juicios morales sobre la conducta del Estado, tanto

los partidos que aspiran al poder como
los que
eventualmente lo ejercen,
tienen un marcado inters en
hacer
que
la opinin pblica coincida o
coincidir con sus propios ideales, intereses
parezca
o modos
concretos de concebir el bien comn.
las
8. La conexin de las estructuras societarias con

correspondientes estructuras comunitarias, de las
que histricamente proceden, hace que la opinin pblica
:52
conserve
cierta
semejanza,
en
sus
mandatos
en
sus
normas, con la religin (MARTIN LOPEZ 1990:55-56>.
BRYCE. James <1888
Otros
procurado
esfuerzos
de
encontrar
en
inters han
los
sido
clsicos
los
que han
planteamientos
verificables en los resultados de las investigaciones

empricas.
Se tratara -en palabras de LAZALRSFELD
(1957)- de retomar la cuestin de en qu lugar
encontrar material aplicable a las observaciones de los
clsicos. Obviamente este material no se encuentra en un
nico sondeo y el periodo de tiempo en que han sido
aplicados los sondeos es generalmente muy corto [las
reflexiones son de finales de los 50] para servirnos de
ayuda.
Sin
embargo,
estarnos
empezando
reunir
datos
comparativos de opinin pblica y ellos nos preparan la

posibilidad de futuras generalizaciones. Veremos varios
de los ejemplos que propone, uno de ellos es BRYCE.
BRYCE
IV,
(1888>
cap.X>
en su
compara
American Commonwealth
Amrica
con
(parte
Inglaterra
en
participacin poltica. Propone que podemos distinguir

en ambos pases tres estratos:
-Aquellos que toman las decisiones polticas.
-Aquellos que seriamente
debaten las cuestiones
influyen en los que toman las decisiones a travs de la

prensa, los libros, reuniones, etc.
-Aquellos
polticarnente
inertes
las
masas
desinteresadas.
BRYCE
(1888>
considera
considerablemente mayor
en
que
los
el
grupo
Estados
central
Unidos
que
es
en
53
Inglaterra;
pero,
aporta pruebas.
tratar
de
segn
LAZARSFELD
Desde mediados
comprobarlo
por
(1957>,
del
el
BRYCE
no
siglo XX podemos
ndice
de
actividad
poltica diseado por WOODWARD y ROPER (1950> o a traves

de los estudios sobre cultura poltica (ALMOND y VERBA
1963> que, tambin en nuestro pas son cada vez ms
abundantes: MONZON
(1986>; etc.
En
concreto,
informaciones
de
(1990);
LINZ,
WOODWARD
J.J.
ROPER
actividades de
y MONTERO J.R.
(1950)
partidos
obtuvieron
y grupos
de
presin, discusiones de poltica con los amigos, La

regularidad del voto, etc. Finalmente dividieron a la
poblacin americana en 4 grupos:
-Muy activos 10%
-Activos 17%
Inactivos 35%
-Muy inactivos 38%
Una
lectura
de
ambos
estudios
hace
pensar
LAZARSFELD que los activos coinciden con el segundo

grupo de BRYCE, con independencia de la calidad de la
cifra
exacta
que
es
til,
sobre
todo,
para
hacer
comparaciones en el tiempo y en el espacio.
TARDE. Gabriel (1901
Dentro de los
Tarde
ha
clsicos
propuesto
una
de
la Sociologa,
distincin
en
tres
Gabriel
vas:
tradicin, opinin y moda.

MARTIN LOPZ (1990:71-72> destaca en TARDE (1922>
54
1.
El
espiritual,
fsicamente
pblico
es
una
formada
por
colectividad puramente
individuos
dispersos,
separados y cuya coherencia,
conciencia de poseer simultneamente
basada en la
las mismas ideas,
es puramente mental.
2.
El
directamente
desarrollo
histrico
del
pblico
est
ligado a la aparicin y desarrollo de
la
imprenta,
al
perfeccionamiento
de
los
medios
de
transporte y a la elevacin del nivel cultural de las
gentes.
3.
Sostiene,
frente a LE SON
(1895>,
tiempo no es la era de las masas,

pblicos y, precisamente por eso,
que nuestro
sino la era de los
pone gran inters en
distinguir el pblico de la masa:

en cuanto a
pertenencia contrasta el carcter exclusivista de
masa,
con
pblicos;
la
posibilidad
en cuanto
de
pertenecer
a las motivaciones,
la
la
varios
la masa
est
influida por factores externos y primarios, como los

tnicos, en tanto que el pblico est motivado por las
ideas
que
recibe
consecuencia,
en cuanto a
de
sus
dirigentes
y,
es,
en
ms cambiante a lo largo de la historia;

la libertad es mucho ms amplia en el
pblico, pues en l se da una doble seleccin entre el

que escribe y el que lee.
4.
partes:
Distingue
la
dentro
opinin,
la
del
espritu
tradicin
la
social
razon.
tres
Las
relaciones entre estas tres fuerzas constituyen uno de

los fenmenos ms interesantes de la historia.
5.
Por
momentneos
opinin
y
ms
entiende
menos
un
grupo
lgicos,
que
de
juicios,
responden
55
problemas
actualmente
planteados
y que
se
encuentran
reproducidos en numerosas personas de un mismo pas y de

un mismo
tiempo.
Es necesario que estas personas sean
conscientes de la similitud de sus juicios.

6.
Las
comunicacin
cual
las
conversaciones
interpersonal-
opiniones
informacin dejan
de
privadas
es
es,
la
travs
del
los
medios
de
vehculo
expresadas
ser
-esto
por
opiniones
individuales
para
convertirse en opiniones sociales.

7. Se entiende por conversacin un dilogo sin
utilidad directa e inmediata, en el que se habla por
placer, por juego, por educacin, sin
objetivo
interesado.
La conversacin
originar una intensa atencin espontnea,
que medie
es
capaz
un
de
a lo que se
debe su capacidad de influir sobre las personas.
En la
conversacin no cuenta slo la palabra, sino todos los

dems
componentes de la comunicacin corporal.
La
comunicacin epistolar viene a ser una conversacin a
distancia, mantenida a pesar de la ausencia. El libro
procede
del
discurso
del
monlogo,
peridico procede de la conversacin.
en
tanto
que
el
De este modo,
el
peridico
es una
carta pblica,
una
conversacin
pblica, que se convierte en el mayor regulador de la
conversacin y en su fuente principal de inspiracin y
abastecimiento de materiales (cfr. M. LOPEZ>.
56
DICEY. Albert (1905
Libro importante, dentro de la tradicin clsica es

Lectures on the Relations Between Law and Public
Opinion in Enaland Durina the lSth Centurv de DICEY
(1905> . En el libro se pone de manifiesto un efecto de
retroalimentacin: las leyes crean opinin y la opinin
crea leyes.
Ahora
-dice
LAZARSFELD
(1957>tenemos
un
considerable volumen de datos que nos permiten pensar
que
Dicey
estaba en
lo
cierto.
CA.NTWELL y HYMAN
han
demostrado que inmediatamente despus de que el Congreso

aprueba una ley se percibe una tendencia a que aumente
la gente que aprueba dicha ley. Lazarsfeld se admira de
que
en
los
actuales
estudios
estadsticos
se
puede
verificar
este
fenmeno
de
retroalimentacin
pero
ninguno se pregunta a qu se debe... Dicey s lo hace.
Esta es la grandeza de la tradicin clsica.
LOWELL. A. Lawrence <1913
Otro aspecto en el que se detiene la tradicin

clsica es cul debera ser la adecuada relacin entre
opinin pblica y gobierno democrtico. Lawrence LOWELL
(1913> se pregunta por la true [verdadera] opinin y
con ello pretende significar aquella opinin pblica que
debe ser tenida en cuenta necesariamente por un gobierno
que
quiera
ser democrtico.
LOWELL
(1913>
tiene
tres
criterios muy distintos de verdadera opinin pblica.

En trminos modernos LAZARSFELD (1957) los explica del
siguiente modo:
57
-Las
opiniones
despus de un
incluidas las
seran
adecuado
personas
tenidas
en
cuenta
slo
debate general y slo serian

que tuvieran suficientemente
pensado el asunto.
-Ni
las elecciones ni los referenda realmente dan
con la actitud de la gente. Las elecciones fallan porque

no tratan de asuntos sino de personas; los referenda
fallan porque no nos consta que la gente que participa
est correctamente informada.
-Ciertos
legislacin
verdadera
asuntos
y,
por
nunca
tanto,
opinin pblica;
no
la
son
sujetos
pueden
ser
religin
es
de
objeto
un
la
de
ejemplo
expresamente mencionado por la Constitucin americana.

Comentando
a LOWELL
(1913>,
LAZARSFELD
(1957>
afirma que los sondeos habran recibido la bienvenida
de
nuestro
autor
cuando
analizados e interpretados.
estuvieran
propiamente
La verdad es que esta toma
de posicin de LAZARSFELD parece ms un intento de

barrer hacia dentro de su parcela emprica que una
interpretacin vlida, despus de ver el poco entusiasmo
de LOWELL hacia las elecciones como mecanismo de
expresin de la opinin pblica (MUOZ ALONSO 1990:71>.
HELLER, Hermann <1934
La aproximacin de Hermann HELLER (1934) es de gran

inters: la opinin pblica tal y como nosotros la
entendemos -seala HELLER (1974: 191 [v.o. 1934]>es
opinin de voluntad poltica en forma racional. Destaca
HELLER el carcter racional,
aunque pone sobre la mesa
la paradoja de la irracionalidad: el hecho de que se

prefieran fundamentaciones de apariencia racional para
un
querer
que,
veces,
puede
ser
completamente
desatinado, no se halla en contradiccin con el otro

hecho de que la opinin pblica juzga, en general, las
cuestiones polticas segn motivos sentimentales HIELLER
(1974: 193 [v.o. 1934])
Y
embargo,
adems
las
Heller
denuncia
exteriorizaciones
que
de
de
hecho,
opinin,
en
sin
primer
trmino, y, a la larga, las mismas opiniones se han

visto
siempre
coaccionadas,
tanto
social
como
polticamente,
por
procedimientos
ms
menos
autoritarios HELLER (1974: 195 [v.o. 1934]>.

La
postura
de
HELLER
pone
de
manifiesto
una
interesante reflexion:
1.
La
opinin
pblica
es
entendida
como
opinin
poltica racional de los pblicos. Entendiendo pblico a

partir del concepto de TONNIES: todos los hombres que
participan en el correspondiente contenido mental y son
capaces y estn dispuestos a dar su parecer sobre ello.
2.
Pone
de
irracionalidad
manifiesto
en
los
la
paradoja
comportamientos
de
racionalidad
la
opinin
pblica.
3. Considera que en la prctica la opinin pblica
est
siempre
coaccionada
(cfr.
la
conexin
con
HABEEMAS). La ficcin norteamericana de un gobierno de
la opinin pblica supone una uniformidad y capacidad de
obrar de la opinin pblica que slo puede concebirse si
se admite la ficcin demoliberal de una voluntad del
59
pueblo que se forma a

elemento autoritario.
BLTJMER. Herbert
misma
sin intervencin
del
<1948
Seguidor de MEAD
(1934>,
y,
por
tanto,
perspectiva del interaccionismo simblico,
desde
la
BLUMER (1948>
apunta la relacin entre sociedad y opinin pblica.

Explica que una sociedad es una organizacin, no slo un
agregado de individuos.
La sociedad
la
es
que
actan
fenmeno de
grupos
la
lugar
opinin pblica.
como
una
sociedad
ensamblaje de grupos
individuos,
el
como organizacin
donde
Bluiner da
se
a
da
en
el
entender
humana est
compuesta por
el
funcionales. Tienen que existir
comits,
comisiones..,
que
tomen
las
decisiones que afecten al resultado de las acciones de

estos grupos funcionales Por opinin
entenderse la parte de esta opinin
pblica ha
global que
de
es
conocida o tenida en cuenta por quienes deben actuar en

respuesta
realista
de
ella
Es
una
definicin
de
manera
(DADER 1990:1934>
La opinin de KEY
(1961> tiene una clara relacin:
opiniones sustentadas por personas privadas a las que

los
gobernantes
Tambin
se
atisba
estiman
prudente
el parentesco
prestar
con
las
NOELLE-NEUMANN o con la de SPEIER <1950>:

de los ciudadanos con su gobierno.
atencin.
posturas
de
comunicacin
60
MaCIVER, Robert H.
Maclver
svstem
<1954
introdujo
[sistema
diferentes
el
de
trmino
opinin
dimensiones
en
oublic
pblica]
el
concepto
pblica: una es la opinion alianment
ouinion
distingue
de
opinin
[alineacin de
opiniones], que corresponde al tipo de informacin que

obtenemos de los sondeos; la segunda dimensin sera la
structure
of
communication
[estructura de
la
comunicacin]. Esto se refiere a una serie de cuestiones
en las que estn interesados muchos socilogos: el papel
de las asociaciones y de los lderes; el modo en que los
medios de comunicacin y el pblico se influyen
mutuamente.
La
tercera
dimensin
es
the
around
of
consensus [el fundamento del consenso], que toma en

consideracin una distincin que ha ocupado a otros
autores. Algunas de las actitudes de las personas cuando
se estudian determinadas situaciones histricas resultan
ser de carcter, duradero, estable: la gente casi no se
da cuenta,
supuestas,
que estos
casi no es consciente de ellas,
las da por
y slo atraen la atencin en situaciones en

sentimientos bsicos son de alguna manera
amenazados.
Tales
distinguirse de
controversia.
fundamentos
las opiniones
Los
tres
del
consenso
deben
sobre temas actuales
componentes
juntos
forman
de
el
sistema de opinin pblica LAZARSFELD (1957>.

De los tres componentes expuestos por Macver,
Lazarsfeld sostiene que dos tienen un claro paralelismo
con lo expuesto por Oncken.
un elemento que ha
XIX:
sido
El tercer componente aade
abundantemente tratado en
el
Qu aspectos del sentir popular tienen relevancia
en el
1957>
anlisis
del
acontecer
pblico?
(LAZARSFELD
,
)
61
HABEEMAS. Jiiraen
En su
(1962/1981
Historia y crtica de la Opinin Pblica
deficiente traduccin -como es sabido- del original

habermasiano, aparece un estudio de la opinin pblica a
travs de un prisma o concepcin que podemos denominar
crtica.
HABERMAS
dialctica,
(1962> propone una reflexin de contraste,

entre
lo que es y
lo que
debera ser
la
opinin pblica: el ser de la opinin pblica -a pesar

de los que pretendan algunos defensores del status auo
poltico- pasa por una opinin receptiva y acrtica de
los mensajes que a ella se dirigen. Por contra, el
deber-ser de la opinin pblica debe situarse en torno
a una concepcin crtica
no slo receptora sino ante
todo emisora del sentir real de la sociedad, elemento de

articulacin de las demandas sociales frente al poder.
Slo as podramos hablar de una verdadera opinin
pblica.
Estamos,
por
tanto,
ante
la
elaboracin
de
un
paradigma de la opinin pblica ideal, en la medida en

que la realidad se acerque a la propuesta estamos ante
una mejor opinin pblica. Tambin por eso no dudo mas
adelante en calificar el desarrollo del pensamiento de
HABERMAS (1962> sobre la materia como una valoracin
tica del fenmeno de la opinin pblica y no como una
mera descripcin del proceso.
NOELLE-NEUMANN. Elisabeth (1980-1993
62
Una de las investigadoras
que ms ha influido
en
los ltimos aos en las investigaciones sobre la opinin

pblica ha sido E. NOELLE-NEUMANN.
Sus
trabajos
se
han
ido
completando
en
NOELLE-NEUMANN, Elisabeth 1980, 1984 y 1993 (ediciones

sucesivamente revisadas> The Soiral of Silence. Qur
Social 5km Chicago: The Universty of Chicago Press.
Su
planteamiento
busca
profundizar
en
las
consecuencias, en los efectos de la opinin pblica. La
espiral
del
acierto, es,
propagacin
silencio,
que
describe
con
claridad y
en realidad, un proceso de creacin y de

de
la opinin pblica
NOELLE-NEUMANN
(1984:59>
La autora propone una definicin operativa de
opinin pblica: opiniones sobre asuntos controvertidos
que
pueden
expresarse
en pblico
sin quedar
aislado
NOELLE-NEtJMANN (1995: 88).

Conviene subrayar que NOELLE-NEUMANN seala que se
sita
en
una
perspectiva
incompleta
que
permite
aportaciones desde
otros
campos.
Nos encontramos ante
una visin psicosociolgica en la que el ncleo de las

reflexiones se centra en el
control social
a que es
sometido cada individuo. Y se reconoce en gran medida

deudora de LOCKE (1671>. Encuentra buena parte de sus
aportaciones
apuntadas
en
ley
de
la
opinin
la
reputacin del pensador del XVII.

En las propuestas de NOELLE-NEUMANN destaca la
explicacin sobre los modos de actuar de los procesos de
opinin pblica, pero explica poco sobre la creacin y
>
63
modificacin de la opinin pblica.
Por tanto resulta
expresiva la afirmacin de Anbal GOMEZ <1982: 366-7)

asumida por DADER (1990:209>: la autora parece colocar
un punto final a la problemtica de la opinin pblica,
ah donde
justamente
nosotros encontramos el punto
de
partida.
ROVIGATTI. Vitaliano <1981
El
intento
de
(1981:723)
de
sistematizacin
en
ser
recogido
ROVIGATTI
estas
lneas.
merece
Distingue que con opinin pblica se puede designar:
el
grupo
social
o
1.
Sen ido
subi etivo
psicolgico (es decir el pblico> que es portador de la
opinin.
2.
Sentido
objetivo:
en
el
que
su
vez
cabe
distinguir dos sentidos:

-Opinin pblica juicio:
El juicio colectivo
sobre un hecho o una situacin

-Opinin
nblica
matriz:
Las
condiciones
culturales y psicolgicas que concurren para determinar

aquel mismo juicio colectivo.
3.
Sentido
particularmente
instrumental:
los
instrumentos
los medios de comunicacin social>
constituyen la causa ms prominente y la ms

manifestacin de la opinin pblica.
(y
que
evidente
)
.
64
PRICE, Vincent
(1992
Afladimos el esfuerzo de sntesis de las reflexiones

clsicas sobre la opinin pblica realizado por Vincent
PRICE
(1994
resumen
[v.o. 1992]). Consideramos que resultan un
sencillo
acertado
del
desarrollo
de
las
investigaciones sobre la opinin pblica.

PRICE
(1994:
3037),
para
explicar
al
lector
las
diversas lineas de trabajo existentes, pone sobre la

mesa los que considera principales problemas relativcs
a la opinin pblica:
-1. Falta de competencia
Las
pblico
en
reservas
respecto
general para
dirigir
la
los
capacidad
asuntos
del
pblicos
datan de antiguo (...>, al menos desde Platn, y fueron

importantes desde la Ilustracin. Pero tal vez las
criticas ms
fuertes al gobierno de la opinin popular
sean producto del siglo XX: Public Oninion de LIPPMAN

(1922> , y su secuela The Phantom Public (1925> . El
principal
argumento
de
LIFPI4ANN
es
que
la
teor:La
democrtica pide demasiado a los ciudadanos ordinarios.

No
puede
esperarse
de
ellos
que
acten
corno
legisladores, que sean activos y se impliquen en todos
los asuntos importantes del momento. Parte del problema,
en la estimacin de LIPPMANN,
es la desatencin general
del pblico y su falta de inters por las cuestiones

polticas. Tal como BRYCE
(1888) haba observado, las
cuestiones pblicas ocupan el tercer o cuarto lugar
entre los intereses de la vida. Las personas invierten
poco tiempo y poca energa en aprender los necesarios
hechos
no
visibles
del
mundo
poltico.
(...)
El
65
conocimiento exacto de los asuntos pblicos,

deben basarse las opiniones slidas
inalcanzable (PRICE 1994: 312)
es
en los que
sencillamente
-2. Falta de recursos

una corriente de estudios posteriores a Lippmann se
muestra mucho ms optimista sobre las posibilidades del
pblico
para
ser
sujeto
activo
en
el
gobierno
democrtico. As DEWEY (1927:180) consideraba que el

problema no era la incompetencia por parte del pblico,
sino ms bien una falta de mtodos suficientes para la
comunicacin pblica.
Los medios fsicos y externos de
recoger informacin, observ,

intelectual de investigacin
han sobrepasado la fase

y organizacin de los
resultados
En esa misma lnea cita
(PRICE 1994:
33).
PRICE el trabajo de LASSWELL
(1941)
Democracv Throuq~
Public Opinion
Otros han considerado tambin un objetivo principal
el
proporcionar
recursos
adecuados
al
pblico.
SCHATTSCHNEIDER (1960), por ejemplo, proclamaba que si

en realidad hay un problema con la opinin pblica,
reside
en
las
asunciones
pretendidas
por
la
teora
democrtica clsica
<por ejemplo,
la necesidad de
ciudadanos omnicompetentes), no en el propio pblico.
La gente es capaz de sobrevivir en el mundo moderno
aprendiendo lo que necesita saber y lo que no necesita
saber
(SCHATTSCHNEIDER
1960:
137)
(...>.
Los
ciudadanos no necesitan implicarse en todos los detalles
diarios de gobierno.
(PRICE 1994:
34).
66
Otros crticos, como ENTMAN (1989> han establecido

argumentos similares, culpando, de una u otra forma,
al pblico sino a la Cmara de Representantes
Of icina del
Editor.
La
solucin,
que
ha
no
o a la
sugerido
la
Comission on Freedom of the Press (1947), radica en

ofrecer mejores recursos -especialmente a travs de los
medios de comunicacin- para que los utilice el pblico
(PRICE 1994: 34>
-3. Tirana de la mayora
El peligro es que frente a amplias mayoras, los
puntos de vista de minoras importantes, an siendo
vlidos,
1995:
no
puedan
hacerse
valer
con
fuerza
(FRICE
34>. Es un tema puesto de manifiesto en repetidas
ocasiones: TOCQUEVILLE (1835/1840), NHITE

(1975), NOELLE-NEtJMANN (1984).
(1961), ALLEN
Muchos analistas han advertido que el poder de la

mayora podra resultar crecientemente problemtico con
el tiempo.
pblica,
Cuanto ms tiempo haya gobernado la opinin

sugera BRYCE
(1888:
23>,
ms absoluta sera
la autoridad de la mayora, menos probabilidades tendrn

las
minoras
estarn los
activas
polticos
de
rebelarse,
a preocuparse,
ms
dispuestos
no de
formar
la
opinin,
sino
de
descubrirla
y
apresurarse
a
obedecerla. La respuesta al problema, proponen BRYCE y
otros
crticos,
es
la
apropiada
socializacin
democrtica y la educacin (PRICE 1994: 34-5).
-4. Susceptibilidad a la persuasion
Una
cuarta
susceptibilidad
del
preocupacin
pblico
se
la
centra
persuasin
en
y,
la
en
(7
general,
llamamientos
altamente
emocionales
racionales. Esta preocupacin parece justificada

1994:
35>.
aspectos
De uno o de otro modo
LIPFMANN
GAUDET y HERZOG
(1925> ,
no
(PRICE
se ocupan de estos
(1927) ,
LASSWELL
CANTRIL,
(1940), SMITH, LASSWELL y CASEY
DOOB
(1948),
CARTWIRGHT,
ELDERSVELD
KORM{AUSER (1959>, EDELMAN (1964), etc.
LEE
(1946>,
(1954),
-5. Dominio de las elites

Aunque algunos haban temido una
de
poder
en
preocupa que
manos
del
pblico,
sea demasiado poco.
a
Una
sobreabundancia
muchos
otros
les
quinta causa de
inters respecto a la opinin pblica se enfoca hacia lo

que GINSBERG (1986) ha llamado la domesticacin de las
creencias de la masa. Se considera el problema desde el
punto de vista de la creciente pasividad por parte del
pblico, que lo conduce, de varias maneras, a su dominio
por parte del gobierno y de las elites agrupadas. MILLS
(1956>, por ejemplo, vio la sociedad americana compuesta
de tres estratos jerrquicos: el primero, una fina capa
de elites poderosas; el segundo, un grupo estancado de
fuerzas polticas contrapuestas; y el tercero,
una
amplia, y cada vez con menos poder, masa de ciudadanos.
Lejos de disfrutar de la idealizada y libre discusin
del debate democrtico, MILLS (1956) indicaba que la
poblacin americana haba sido transformada por los
medios de comunicacin en un mercado que consume,
que un pblico que produce
ideas
opiniones.
ms
(PRICE
1994: 36) Puede verse tambin en HAIBERMAS (1962> o en

GITLIN (1978). Tambin HERMAN y CHOMSKY (1988) han
descrito formas de dominio. Tanto es as que, desde este
enfoque, no se duda en afirmar que con el desarrollo de
las
instituciones
electorales,
la expresin de la
68
opinin de la masa se ha hecho menos subversiva;
los
ciudadanos
fuente
de
empezaron
beneficios,
fundamentalmente
menos
central...
En resumen,
convirtieron
hostil,
la
al
la
gobierno
opinin
se
hizo
hostil
hacia
la
autoridad
los
regmenes
occidentales
opinin
impredecible y,
ver
cuando
como una
de
la
masa,
con frecuencia,
de
una
fuerza
destructiva en
un fenmeno menos peligroso y ms tratable
(GINSBERG
1986: 58>.
-6.
Resumen de BRICE
La cuestin clave es si los procesos de la opinin

pblica en su actuacin natural son, de hecho, realmente
democrticos en el sentido implcito en las primeras
nociones
de
verdadera
la Ilustracin;
opinin
pblica,
en otras palabras,
o
la
que
influye
si
la
en
la
eleccin poltica
(REY 1961), est en realidad formada

por una comunicacin igualitaria, de abajo a arriba [la
versin castellana de 1994 traduce de arriba abajo por
error],
de los intereses pblicos
polticos
(BRICE 1994: 37)
y las
ideas
a los
(9
LOS
ESTUDIOS
DE
LA TRADICION
CLASICA
DE
LA
OPINION
trabajo
recoger
PUBLICA EN LOS PENSADORES ESPAOLES.
Por no
ser
la
finalidad de
este
todas las investigaciones referidas a los fenmenos de

opinin pblica,
lo que sigue ser breve y busca slo
dejar constancia de que tambin en el pensamiento

poltico espaol se dan reflexiones interesantes sobre
estas materias.
En primer lugar resulta obligada la mencin en este
punto de las investigaciones de ROSPIR (1983)
Los
orgenes de la Opinin Pblica en Espaa, el mayor y
ms completo esfuerzo investigador realizado sobre los
autores
clsicos
de nuestro pas.
De
las
fuentes que
all se aportan hemos tomado partes importantes de los

planteamientos que se exponen en este trabajo.
En Espaa, aunque
Pblica est dando sus
la disciplina de la Opinin
primeros pasos, han aparecido
otros trabajos de envergadura que se han detenido en el

problema:
DADER
(1992
1990:
186
Ss);
con
otro
enfoque MONZON
(1987:
135 y ss>.
Una perspectiva
histrica universal ha sido expuesta por MUOZ ALONSO
(1990:
23 y ss>
(1983>.
y para Espaa el ya citado de ROSPIR
Aunque
parciales,
resultan
de
inters
las
recientes aportaciones de CANEL (1993). Casi anecdtico

resulta el esfuerzo realizado por el Diccionario de la
Real
Academia
pblica
ya
de
que
la
en
Lengua
realidad,
para
por
definir
medio
opinin
de
tales
definiciones no se pretende explicar la esencia de las

cosas, sino tan solo el sentido en el que las palabras
se usan, lo que se pretende dar a entender cuando se
emplean
(MARTIN
LOPEZ,
1990:25) .
El
Diccionario
70
publicado por la Real Academia propone como definicin

de opinin pblica sentir o estimacin en que coincide
la
generalidad
de
las
personas
determinados. MARTIN LOFEZ (1990:

el anlisis de esta definicin.
acerca
autores no han continuado
asuntos
25-32) se detiene en
Otros trabajos como los de BENEYTO

GONZALEZ SEARA (1965 y 1968) o
(1971), etc., son reflexiones de
de
<1961 y 1963),
MARTNEZ ESTERUELAS
inters, aunque sus
las lneas
de investigacin
all incoadas.
Probablemente
la ms
Espaa se la debemos
original de
a DADER
(1992:
las visiones
234 y ss)
en
cuando
afirma que slo una imagen artstica podra expresar de

manera certera [el subrayado es nuestro] la solucin al
problema de qu es la opinin pblica. An reconociendo
que la idea es muy interesante,
la rotundidad slo una
imagen artstica... parece excesiva.

Del
inters
por estudiar
la tradicin clsica
autores de la Ciencia Poltica y
la Sociologa
en
en el
mbito latinoamericano es claro ejemplo RIVADENEYBA

(1979:54>, que define la opinin pblica como fenmeno
psicosocial y poltico que
consiste en la discusin y
expresin libres de un grupo

objeto de inters comn.
humano,
en
torno
a un
RIVADENEYRA (1979:101> incluye entre los autores

ms destacados de nuestro siglo en la tradicin clsica
a E. T&INIES (1922), BAUER (1914, 1930> y LIPPMANN
(1922, 1925>. En general, como todos los investigadores
en
castellano,
salvo
ROSPIR
(1983),
vuelven
71
repetidamente los ojos ms all del entorno cultural de

los hispanoparlantes.
AUSENCIAS.
Aunque
este
captulo
no
tiene
deseos
de
ser
exhaustivo, se dan en l ausencias que mereceran

una
justificacin expresa: De una parte, Niklas LUHMANN
(1970)
y BAUbflIAUER
por otro
lado,
(1976)
son comentados ms adelante;
quiz las ausencias europeas pesen ms
que las norteamericanas,
sobre todo,
cuando ha sido a
este lado del ocano donde mayores esfuerzos se han

dedicado al enf oque clsico. Ejemplo de ausencias
europeas significativas podran ser los trabajos de VON
GERSDORFF (1846>, los de HOLTZENDORFF (1879), o los
mucho mas recientes de STOETZEL <1943>, etc., sin salir
de
los
que
son,
sin
lugar a
duda,
clsicos
de
la
disciplina. Sin embargo, cuando se pretende destacar la

importancia de la perspectiva clsica no parece mala via
seguir el planteamiento de LAZARSFELD, y ponerse en la
piel y en el ambiente de los empiristas, y ver que
tambin
en
su
tradicin
la
reflexin
desde
los
planteamientos clsicos es obligada.

En general,
la
eleccin de
autores ha pretendido
ser variada en el tiempo y en el enf oque,
con la vista
puesta en los planteamientos que a continuacin van a

exponerse. Toca a otros juzgar el xito del esfuerzo.
72
CAPITULO 3.
REFLEXIONES PARA UNA TEORA GENERAL DE LA
OPINION PUBLICA.
UN ACERCAMIENTO OMNICOMPRENSIVO A LA
OPLNION PUBLICA.
2rGRAL.sam
73
UNA TEORA ONNICOMPEENSIVA DE LA OPINION PUBLICA
Cuando planteamos la idea de un acercamiento omnicomprensivo,
no
pretendemos
encontrar
la
teora
definitiva, explicadora de todo. Se trata, ms bien, de

un
modo
distinto
pblica.
de
mirar,
de
una
perspectiva,
un
ngulo
para contemplar los fenmenos de opinin

Buscamos
una
visin
lo
suficientemente
distante como para ver los estudios de la opinin

pblica en el marco de todos los dems conocimientos
del hombre; y lo suficientemente cercana como para
distinguir todos los campos desde los que es posible
acercarse. Lgicamente este trabajo recibir objeciones
que permitirn precisar, aadir, suprimir y modificar
cuanto sea necesar2.o.
INTENTOS DE EXPLICACION GENERAL DE LA OPINION PUBLICA

NO OI4NICOMPRENSIVOS.
Los autores que hemos ido estudiando hasta este

momento han apuntado gran cantidad de cuestiones. Sin
embargo, difcilmente se
satisfactorios de reunir
conocimientos que,
a
la disciplina
puede hablar de intentos

y ordenar el corpus de
con los aos,
se han ido adhiriendo
universitaria que
se imparte
en
las
facultades de Ciencias de la Informacin bajo el ttulo

de Opinin Pblica. Hemos encontrado, eso s, estudios
que
pretendan
acudimos
una
teora
con frecuencia
general.
intentos
en bsqueda de auxilios
completar un acercamiento omnicomprensivo.
2T~GRAL.sam
esos
para
74
Aquellos
aunque,
en
autores
ocasiones,
los que hemos

tratan
de
tenido
hacer
acceso,
una
teora
oznnicomprensiva de la opinin pblica, no logran su

objetivo.
Se
quedan
en
estudios
parciales,
con
seguridad valiosos y que han contribuido con magnficas
aportaciones
nuestra
disciplina,
pero
que
no
consiguen ser omnicomprensivos porque suelen considerar

una nica perspectiva y centrar en ella su atencion.
Hasta el
estudios
que
momento han aparecido dos tipos

pueden confundirse con
intentos
de
de
acercamiento omnicomprensvo:
A) Aplicaciones de teoras sociolgicas
estudios de los fenmenos de opinin pblica.
B)
Recopilaciones
de
estudios
en
torno
los
la
opinin pblica.
LOS
ESTUDIOS
DE
OPINION
PUBLICA
DESDE
LAS
TEORAS
SOCIOLOGICAS.
En cuanto a los
general
del
fenmeno
intentos de dar una

de
la
explicacin
opinin pblica desde
la
teora sociolgica, cabe criticar, en primer lugar, que

ordinariamente
espacio pblico
poltica,
contunden
e incluso
de manera que,
sus explicaciones,
2rGRAL.sasn
opinin
pblica
con la entera
con
el
comunicacin
siendo generalmente adecuadas
no explican la opinin pblica sino
fenmenos adyacentes
distintos.
la
indudablemente relacionados,
pero
75
En
teorias
general,
son
estudios
sociolgicas y,
deudores
generalmente,
de
grandes
las reflexiones
que se hacen en torno a la opinin pblica, pretenden

ser una prueba ms de la solidez de la teora
sociolgica general en
tanto, de sociologismo,
comunicacin
poltica
distintas. Es ms,
la que nacen. Adolecen, por

e ignoran
habitualmente que
y
opinin
pblica
son
cosas
el principal problema es que no han
llegado
a percibir que
la comunicacin poltica
-incluso la comunicacin pblica- es el marco en el que
debe
hacerse
la
aproximacin
opinin pblica.
denominamos
Hemos
materias
omnicomprensiva
recogido
que
forman
disciplina
acadmica
Opinin
desarrollan estas ideas.
LOS
ESTUDIOS
RECOPILACIONES
En cuanto
DE
ms
OPINION
adelante
el
de
lo
entorno
Publica,
PUBLICA
de
donde
DESDE
la
que
la
se
LAS
a los
libros
que se han esforzado
hacer una recopilacin de estudios diversos,
por
de manera
que, a tuerza de acumular, se llegue a entrever toda la

disciplina de la Opinin Pblica,
pueden ser ms
clarificadores porque no confunden al lector llevndole
a pensar que est ante una explicacin omnicomprensiva
del fenmeno y,
adems, pueden provocar que se plantee
el problema de buscar una teora omnicomprensiva. Pero,

el
planteamiento
de
estas
recopilaciones
no
es
unificador, aunque en ocasiones tratan de no dejar nada

fuera.
Estos
trabajos
ms
bien
pretenden
una
superposicin
2TNJRAL.sa,n
de
relatos
ordenados
con
ciertos
76
criterios,
sin excesiva
repeticiones o ausencias.
Las
recopilaciones
preocupacin
son
propias
por
de
posibles
disciplinas
emergentes, en las que no est clara la columna

vertebral y los autores se limitan a exponer lo que
van sabiendo de los distintas partes de la disciplina
sin preocuparse excesivamente en si el orden en que lo
hacen es adecuado, si estn dejando fuera elementos de
importancia o,
por el contrario, estn detenindose en
exceso en minucias de poco interes.

UNA PROPUESTA DE CONCEPTO-BASE DE OPINION PUBLICA
Por
mostrar
nuestra
el
parte,
punto
de
con
partida
el
de
slo
este
propsito
trabajo,
de
hemos
condensado en una frase nuestras reflexiones sobre qu

es la opinin pblica. Trataremos de aunar la visin
de la calle con los planteamientos cientficos, tanto
los
de
los
estudios
tericos
como
los
de
las
investigaciones
concepto
todos.
empricas
sencillo:
[melor.
dejar,
opinin pblica
del
uueblo
es
al
final,
la
activo,
un
opinin de
del
publico
participantel sobre los asuntos que a todos afectan. O

de otro modo: la opinin del oueblo sobre lo publico
Insistiendo
en
que
el
nueblo
que
genera
la
opinin
pblica es un pueblo activo, participante, que se aleja

del pueblo-masa, un pueblo al que se viene denominando
pblico
Aunque
sin
dedicar
la
atencin
que
podra
prestarse a desgranar el concepto-base que acabamos de

2T~GRALsam
77
enunciar pasamos a desarrollar unas breves reflexiones
sobre las explicaciones que histricamente se han dado
a los elementos que componen esta descripcon. Vayamos
por partes:
Para proponer una
preciso
partir
sencillo
de
de
un
explicacin omnicoiflprensiva es
concepto
entender
la
clarificador.
opinin
pblica.
Un modo
Este
modo
sencillo, y muy antiguo por cierto, no es tributario de

complejas y ajenas teoras sociolgicas. Consiste en
volcar en
opinin
el
papel
pblica.
simpleza,
es
lo
que
Lejos
nuestro
las
de
gentes
ser
juicio
esta
un
conciben
como
actitud
una
modo
de
hacer
comprensible la disciplina a cuantos pretenden cooperar

con sus investigaciones. Y conseguir alejarse, lo antes
y lo ms posible, de quienes slo conciben el progreso
de las Ciencias Sociales, desde teoras crpticas, casi
siempre contusas.
El
concepto del que partimos
es
-como ya
se ha
dicho- que la opinin pblica es la opinin del pueblo

(del
pueblo
pblico.
poltica,
gobernada
activo,
esto
es
del
pblico)
sobre
lo
Entendido el pueblo como una comunidad

en cierto modo como una unidad, en tanto que
por
un
nico
gobierno.
entendido
lo
pblico como lo que a todos concierne, siguiendo el

viejo principio jurdico romano: lo que a todos afecta
por todos debe ser aprobado)
Ms adelante,
en el captulo dedicado a las
relaciones de las manifestaciones institucionales de la
opinin pblica con las teoras sobre la representacin
poltica, me extiendo sobre el principio Quod omnes
tanait debet ab omnibus approbari [Lo que a todos
concierne
por
todos
debe
ser
aprobado],
como
2rORALsam
78
En definitiva,
la propuesta de concepto-base tiene
tres elementos de los que se habla a continuacin:

opinin; b) pueblo/pblico; y c) lo pblico.
a>
A) OPINION
Existen
dos
sentidos
fundamentales
del
trmino
opinin, como explica HABERMAS (1962):

El primer sentido es esencialmente epistemolgico
y proviene de su uso para distinguir una cuestin de
juicio de un asunto de hecho, o algo incierto de algo
que se sabe cierto, ya sea por demostracin, ya sea por
la
conviccin
de
la
fe.
Esta
nocin
-tomada
de
la
expresin latina oninio y taJ. vez el sentido primitivo

del trmino- se refleja an hoy en su uso general,
cuando
alguien
se
refiere
una
como a
una cuestin de opinin
asercin particular
ms que a un hecho
(.W. Opinin, usado en esta forma epstemolgica, se

relaciona esencialmente con un estado cognoscitivo, una
forma menor de conocimiento (BRICE 1994: 20>.
Estas
reflexiones
sobre
la
opinin
no
pueden
calificarse de ningn modo como novedosas. Los estudios

sobre
el
qu
el
porqu
de
la
opinin
fundamento o gran principio democrtico. Aportaciones

capitales en este punto son las de MARAVALL en La
corriente democrtica medieval en EsPaa y la frmula
Ouod omnes
tanait
en
que
se puede consultar
MARAVALL, Jos Antonio. 1983. Estudios de Historia del
Pensamiento
Esnaol,
Tomo
1,
Madrid:
Cultura
Hispnica.
2TN3RAL.n
79
desarrolladas en el marco de la teora del conocimiento
existen en el pensamiento filosfico desde siempre.
Los primeros pensadores griegos -explican concisa
y
bellamente
los
historiadores
del
pensamientocontraponan la dxa, saber imperfecto y oscilante, a
la epistme,
en
la
conocimiento cierto y firme,
sopha,
participa
al
saber
que
plenario
del
amorosamente
nunca a poseerlo cumplidamente
que
tiende,
Que culmina
el
hombre
sin
llegar
(LLANO: 1983: 62).
Las reflexiones sobre la opinin extradas de la

bsqueda de una teora del conocimiento tampoco son
extraas al pensamiento medieval, vase como muestra el
resumen de lo escrito por una de las cimas del
pensamiento de la poca: A veces, el entendimiento se
inclina ms a una parte de la contradiccin que a la
otra. Sin embargo, las razones que le impulsan no
determinan suficientemente
al entendimiento para que
se pronuncie totalmente en tal sentido. De aqu que, en

semejante
tesitura,
la
partes, pero recelando

opuesta.
Tal
es el
mente
de si
sentido
asienta
una
de
la verdadera ser
del que
opina:
las
la
el
asentimiento
a
la verdad de
una
parte
de
la
contradiccin, con temor de la verdad de la opuesta.
(ctr. TOMAS DE AQUINO en De Veritate, g. 14, a. 1).
Esta
acepcin
de
opinin
permanece
en
el
pensamiento de nuestros das pero, junto a ella, ha ido

tomando cuerpo un seaundo sentido que la considera
equivalente
a
maneras,
moral,
costumbres
(cfr.
NOELLE-NEUI4ANN). En estos casos se destaca el papel de
2rGRALSir
80
la opinin como una clase informal de presin y control
social.
Opinin
es
equivalente
reputacin,
consideracin y a visin general de los dems, de

inters principalmente porque restringe la conducta
humana (SFEIER 1950). Esta forma de entender la opinin
qued cristalizada en los escritos de LOCKE
explicados.
La
opinin
no
se
entiende,
<1689)
en
ya
esta
perspectiva, como un modo deficiente de conocimiento.

Este sentido del trmino se centra en la idea de
aprobacin o censura social: opinin como una manera
de condonar o condenar (BRICE 1994: 20)
La opinin,
.
bajo
esta
luz,
es
generalmente
perjudicial
no
racional, relacionada con el sentimiento como opuesto a

la razn (cfr. aZOTE 1988>.
B) EL PUEBLO Y EL PUBLICO.
En la definicin de opinin pblica la doctrina ha
sedimentado el concepto de pblico, distinto de otros
agregados sociales, como el de multitud
(LeBON 1859)
y sobre todo distinto del de masa.

Por su rotundidad, y como ejemplo ilustrativo,
resulta de inters atender a lo expuesto por
Wright
MILLS
(1956:
286)
cuando
distingue
entre
pblico
masa:
En el pblico:
a)
Hay virtualmente tantas personas que expresan
opiniones cuantas son las que reciben

las opiniones
2TNSRAL.sain
de los otros.
el impacto de
81
b)
de
Las
tal
comunicaciones
modo
que
es
pblicas
posible
estn
responder
organizadas
inmediata
eficazmente a cualquier opinin expresada en pblico.

c) La opinin formada en dicha discusin desemboca
inmediatamente en una accin eficaz,
incluso en contra de la autoridad.
si es
necesario
d) Las instituciones del ejecutivo no penetran en

el pblico, el cual por lo tanto acta de manera ms o
menos autnoma.
Cuando se dan estas condiciones se tiene un modelo
eficiente de comunidad basada en el pblico, y este
modelo se adapta a los diversos presupuestos de las
teoras clsicas de la democracia.
En la masa:
a) Aquellos que
expresan una opinin son mucho
menos numerosos que los que la reciben, por lo cual la
comunidad se reduce a una burda cantidad de individuos
sujetos pasivamente a los medios de informacin.
b>
La
comunicacin de noticias y
opiniones est
organizada de tal manera que al individuo

difcil
eficacia.
2TNil(ALsin
imposible
contrastara de
le resulta
inmediato
y con
82
c)
El
controlado
paso
por
de
las
la
opinin
autoridades,
la
que
se
accin
est
preocupan de
canalizar la misma accin.

d> La masa no es todava autnoma respecto de las
instituciones; ms bien penetran en ella los agentes de
la
autoridad,
reduciendo
posibilidades
de
los
irremediablemente
individuos
de
las
tonnarse
autnomamente una opinin a travs de la discusin.

ROVIOATTI
apreciables:
(1981),
con un ejemplo,
supongamos
que
sobre la siguiente pregunta:
realizamos
aade matices
una
encuesta
en las paredes internas
de la casa prefiere la pintura o el papel tapiz?

Supongamos que el resultado indica una neta preferencia
por la una o por la otra de las dos posibilidades o
revela
posiciones
sustancialmente
equilibradas.
Se
podra hablar en este caso de opinin pblica? Nosotros

creemos
que no;
en
efecto
juzgamos
que
no
se puede
hablar de opinin pblica si se da el caso de que, aun

cuando exista una opinin idntica compartida por una
gran cantidad de
individuos,
cada uno de ellos sigue
siendo un individuo privado, sin llegar a formar un

pblico como unidad psicolgica
(ROVIGATTI 1981:
83-84)
Adems destaca cmo el concepto de pblico cambia
con el tiempo. Aunque se atreve a sealar que con
referencia a la opinin pblica, podemos tipificar, con
cierta aproximacin, tres modelos de pblico que se han
sucedido en el tiempo:
2TGRAL.gamn
83
a) Un pblico relativamente pequeo, ms bien
orgnico, dotado de cierta cultura, competente o al
menos
suficientemente
informado,
todos modos, no extrao)

econmicas y culturales
burguesa
que
ha
interesado
(o,
de
en las vicisitudes polticas,

corresponde a la clase
(...);
dominado
la
vida
democracias liberales del siglo XIX,
poltica
de
las
o al menos a la
parte ms responsable de ella.

b)
Al
ampliarse
la instruccin obligatoria y la
participacin popular en la vida democrtica, tambin

se ampla un cierto pblico; se forma una cierta
sociedad de masa, ms bien desintegrada, con intereses
no definidos explcitamente, organizados o expresos.
Este pblico segn MILLS consiste en la masa neutral e
indefinida en un mundo determinado por intereses muy
definidos.
c)
un nuevo tipo de nblico, que potencialmente

(pero no siempre) coincide con la masa o con toda la
poblacin es el que domina el siglo XX, al menos
despus de la primera guerra mundial. La idea de masa
como
agregado
inerte,
desorganizado,
cede
el
puesto
polimorfo
la
imagen
ms
bien
de
una
masa
superorganizada por la accin poltica, dominada por la

industria cultural y por la publicidad comercial o
poltica,
en la que empero
pblica est
el pblico de
la opinin
cuantitativamente en aumento
(ROVIGATTI
1981: 1312)
Prcticamente
consideraciones
2VGRAL.sa,,i
en
todos
torno
los
al
autores
pblico,
se
en
detienen
tanto
en
que
84
sujeto de los fenmenos de opinin pblica; ocuparnos
ms de la cuestin nos apartara del objeto de la
investigacin.
0
LO PUBLICO.
El trmino pblico ha tenido muchas acepciones

diferentes (...)
pero, de nuevo aqu, podemos sealar
dos, en particular, que merecen destacarse. La palabra
latina
Dublicus
fue,
con
mucha
probabilidad,
un
derivado de poblicus o ~onulus, que quera decir el

pueblo . Pero haba, al menos, dos sentidos diferentes
de
el pueblo
presentes
en los primeros
usos de
la
palabra pblico.
En un primer sentido,
el trmino hacia referencia
al acceso comn (por ejemplo: lugar pblico>. Segn

HABERMAS (1962>, la res publica era cualquier propiedad
generalmente abierta
feudales
ciertos
pblicos
fuente
porque
y
a la poblacin, y en los tiempos
espacios
comunes
proporcionaban
la
plaza
del
se
acceso
consideraban
abierto
mercado.
El
la
concepto
fundamental es de apertura o accesibilidad. En su gran

mayora esta nocin contina en uso en la actualidad,
cuando,
pblico
por
para
ejemplo,
referirnos
ampliamente accesible
Tal vez haya
sentido
del
empleamos
al
la
expresin
proceso
de
hacer
algo
(BRICE 1994: 20-21>.
tenido mayor predominio
trmino
hacer
publico
en
un
seciundo
referencia
cuestiones de inters general y, mas especficamente, a

asuntos relacionados con la administracin y el estado
2TX3RAL.,au
85
(SPEIER
con
Este segundo sentido tiene poco que ver
1950).
el
mero
acceso
de
todos,
acceso
comn.
Se
refiere, ms bien, al inters comn o bien comn. OZOUF

(1988)
destaca
que,
antes
de
1830,
los
diccionarios
franceses oponan pblico no a priv (privado) sino a

particulier (particular, individual>.
Con
un
acertado
ejemplo
PRICE
explica
los
dos
sentidos:
Un edificio gubernamental puede considerarse
pblico,
incluso
si
no
est
permitido
el
acceso
nadie BRICE (1994: 21)

Cabe,
sobre
lo
pblico,
a partir de aqu,
que
ha
venido
hacer un prolijo estudio

considerndose
como
lo
la cosa pblica, etc., en toda la tradicin
jurdico-poltica. Se trata de un asunto pendiente de

estudio desde la ptica de la Opinin Pblica.
No obstante, DADER
estudiosos
espaoles,
(1992: 140 y ss), entre

realiza
un
esfuerzo
sistematizacin que merece
ser reseado.
concebir
territorio
desde
ahora
el
Se trata de
social
con
imagen de tres anillos concntricos

(frente
dualidad clsica microgrupo-macrogrupo> DADER
145):
lo privado;
una
a la
1992:
lo pblico; y lo social.
El anillo interior es el
e
los
de
individualidad
de
incluyen tambin
sus
cada
mbito
sujeto
de la orivacidad
social;
en
interacciones microgrupales
se
como
son las familiares, y las relaciones familiares y

afectivas que incluyen un pequeo crculo. Este mbito
de
2TCRALn
lo
particular
ha
constituido
siempre
el
objeto
86
material de estudio -desde diferentes pticas- de la

psicologa, la tica, el derecho privado, etc. El
anillo exterior ha sido siempre el mbito social, donde
el
individuo
trasciende
sus
pequeos
familiares, laborales o interpersonales de
crculos
cualquier
tipo para pasar a interactuar en colectividades ms o

menos
numerosas,
ms
o
menos
organizadas
o
institucionalizadas.
Este ha
sido tradicionalmente el
objeto material de estudio de las ciencias sociales ms

propiamente dichas, como la sociologa, la tica social
y la ciencia poltica,
todo el derecho pblico y parte
del privado, etc.

Pero
nunca
se
tambin
haya
siempre
ha
distinguido
autnoma se haya ocupado
existido,
ninguna
aunque
ciencia
especficamente
de
casi
social
ello,
un
mbito o anillo intermedio, ajeno a lo privado, dentro

de lo social, pero no confundible directamente con esto
ltimo. Este anillo intermedio es el espacio pblico
o esfera pblica (....).
La actuacin social de la
persona
tiene
una
interpersonal>,
indeterminada)
expectativas
dimensin
otra
y
otra
externa
publica
macrosociales),
interna
(privada
(relacin
(de
finalmente,
social
respuesta
que
en
a
ma.
opinin nunca hasta ahora haba sido diferenciada

conceptualmente con la intensidad que se merece (DADER
1992: 1456>.
2TGRALs~m
87
ESQUEMA DE LOS CONTENIDOS DE LA DISCIPLINA ACADEMICA
OPINION PUBLICA.
Fij ados
los
consideraciones
elementos
sobre
omnicomprensivo
definitorios
ellos,
proponemos
y algunas
un marco
en el que dar cabida a los estudios
de la disciplina Opinin Pblica.

El esquema que se desarrolla es el siguiente:
Comunicacin privada:
*Su mbito: entornos privados.
*Sus interlocutores: individuos o colectivos en su
condicin de particulares.
Comunicacin pblica:
*Su mbito: el espacio pblico.
*Sus interlocutores: individuos o colectivos a los
que se suma el pblico (al menos como espectador en el
proceso comunicativo). En este proceso el pblico va
conformando una opinin: la opinin pblica.
La comunicacin pblica puede ser:
-Comunicacin poltica.
-Comunicacin no-poltica.
Del
breve
continuacin
se
esquema
deduce
interlocutor necesario
en
que
que
la
desarrollaremos
el
pblico
es
comunicacin pblica.
a
un
Y
que, por tanto, la formacin de opinin pblica es

corolario de la comunicacin pblica en condiciones de
normalidad.
2TtRAL.sam
88
As
podemos
dejar
asentadas
las
siguientes
reflexiones:
COMUNICACION PUBLICA.
La comunicacin pblica puede
ser entendida como
las relaciones de comunicacin en el espacio pblico.

La opinin pblica, como opinin del pblico sobre lo
pblico es uno de los elementos importantes, elemento
esencial,
condicin sine gua non en este proceso
comunicativo.
COMUNICACION POLITICA.
La comunicacin poltica es una parte de la

comunicacin pblica. Obviamente aquella parte
que
contiene elementos polticos.
La opinin pblica,
como
opinin del pblico sobre lo pblico, adquiere tanta

mayor importancia en la medida en que se valora la
participacin del pueblo en las decisiones que a todos
afectan, como consecuencia inmediata de la puesta en
prctica del ideal democrtico.
ESPACIO
PUBLICO
TEORAS
O>CUCOMPRENSIVAS
DEL
ESPACIO PUBLICO.
Este
epgrafe
sobre
captulo a la bsqueda
el
espacio
pblico
en
un
de una teora omnicomprensiva
de la opinin pblica tiene sentido ya que, a pesar

de que el espacio pblico es un concepto distinto del
2rGRALsam
.
,
89
de opinin pblica, ha provocado confusiones con la

opinin pblica. Tanto es as que ha dado lugar a
teoras
omnicomprensivas del
espacio pblico
autores confunden con una teora sobre

pblica.
Hemos
considerado
conveniente
continuacin
dos
de
las
teoras
que
los
la opinin
referir
a
sobre
el
espacio
pblico con la finalidad de que se vea que se centran

en el
lugar
de la comunicacin pblica y no en los
interlocutores y sus opiniones:

Baumhauer y la de Luhnann.
son
la
de
Otto
La visin sistmicoestructural de la opinin pblica

(en realidad del espacio pblico) de Otto Baumhauer
Para
lograr
entre el sistema
llamamos
al
opinin
una
diferenciacin
terminolgica
[de la opinin pblica] y su output
primero
clima de
pblica
opinin
(BAUMHAUER
su output
1979:11).
Esta
clarificadora
distincin
ha
orientado
trabajos
posteriores. Permite explicar que el estudio citado se
centra sobre todo en el sistema de la opinin pblica o
clima de opinin, no tanto en la opinin pblica misma.
Tiende a dejar sentada la premisa de que la opinin
pblica
es
el producto del proceso transformativo
de
informacin introducida en el sistema abierto de clima

de opinin
La
(BAUI~1RAUER 1979:11).
visin
de
Otto
Bauxnhauer
es
un
interesante
esfuerzo por encajar los fenmenos en una teora de

sistemas. Sin embargo, su explicacin -seala DADER
(1990:192)- no es capaz de valorar el papel real de
cada elemento en contraposicin con algn paradigma de
2rGRAL.samn
90
relaciones;
no es
implicaciones
capaz de explicar por
institucionales,
culturales,
sola
etc.,
las
que
rodean a cada elemento dentro de marcos sociales o

momentos culturales concretos; y menos an sirve para
explicar el porqu de las vinculaciones entre
opinin
pblica y Estado Liberal de Derecho.

La teora de la estructura temtica de la comunicacin
pblica
de
Luhmann
que
LUR~4ANN
es
una
teora
sobre
(1970>
define
como
el
espacio
pblico
Lo
estructura
temtica de la comunicacin pblica no es exactamente

la
opinin
pblica
sino
ms
bien
una
aproximacin
afortunada al espacio pblico. Es un buen modo

explicar que la opinin pblica se enmarca en
de
la
comunicacin pblica pero no acierta cuando seala que

opinin
pblica
es
la
comunicacin pblica,
los
temas
sobre
estructura
temtica
porque estructura
los
que
recaen
de
la
temtica son
opiniones.
Pero
la
opinin pblica no son, sin ms, una serie de temas que

conformaran la agenda de la comunicacin pblica, sino
que
son,
pblico)
pblica
precisamente,
sobre
los
(sobre
porcentualizables
las
opiniones
temas
objeto
otra
de
comunicacin
lo
pblico>.
Opiniones
en
un
momento
dado, ms o menos estructuradas,

Por
(opiniones del
parte,
las
sobre
diversas,
un
aspecto
etc.
reflexiones
de
Lubmann
describen como las decisiones pblicas precisan de un

proceso de simplificacin que se da a travs, en buena
medida,
213RAI.sam
de los medios de comunicacin.
Son los medios
91
de
comunicacin
los
que
establecen
la
temtica de la comunicacin pblica.
estructura
En ese contexto
est su visin de la opinin pblica como estructura

temtica
de
la
comunicacin
pblica.
Perspectiva
afortunada
con
las
observaciones
expuestas.
adelante abundar en este planteamiento.
Estas dos teoras,
tanto la de BAULU-IAUER
Ms
(1979),
como la de LUHMANN (1970>, estn elaboradas desde

concepto de sistema de la Sociologa y consideran
el
al
espacio pblico como subsisterna del sistema poltico.

Sirven al desarrollo de
la disciplina
de la
Opinin
Pblica, pero ni la definen ni delimitan su contenido.

ESQUEMA DE LOS CONTENIDOS ESPECIFICOS PARA EL ESTUDIO
DE LA OPINION PUBLICA.
Desde
el
concepto-base
de
opinin
pblica
establecidos los marcos sucesivos en los que se sitan

los distintos estudios publicados sobre Comunicacin
Pblica,
Opinin
Espacio Pblico,
Pblica,
quedan
Comunicacin Poltica,
fijados
los
grandes
compartimentos en los que situar cualquier aproximacin

cientfica a la opinin pblica.
A
continuacin
para ahondar
pblica:
en las
se
detalla
el
investigaciones
esquema
sobre la opinin
1. CONCEPTO. QU ES LA OPINION PUBLICA.
2T~3RAL.sam
propuesto
92
La opinin pblica es la opinin del pueblo

participante (pblico) sobre lo pblico (lo que a todos
concierne>
2. POR QU INTERESA ESTUDIARLA.
Nos
interesa
en
la
medida
en
que
queremos
un
gobierno democrtico, gobierno del pueblo.
3. COMO SE CONOCE Y MIDE LA OPINION PUBLICA.
A.
todo
el
Por conocimiento directo de la opinin de
pueblo.
Ya
sea
por
asamblea,
referndum,
elecciones o por sondeos.

B. Por conocimiento indirecto de la opinin de
todo el pueblo a travs de sus actuaciones o por medio
de
las
opiniones
de
los
que directamente
ha
elegido
como sus representantes.

Nota importante:
en este apartado habra que
desarrollar el estudio de los impostores: los que

atribuyndose ser portavoces de la opinin pblica, en
realidad no lo son. Algo apuntamos ms adelante.
4.
COMO SE FORMA O QUIENES CREAN LA OPINION PUBLICA.
TECNICAS DE MODIFICACION Y MANIPULACION DE LA OPINION

PUBLICA.
2rGRAL.nzn
93
-Teoras sobre los efectos de los medios de

comunicacin, de los sondeos, de las declaraciones de
los lderes, etc, en la opinin pblica.
En este apartado se estudiara el denominado
marketing poltico.
5. EFECTOS DE LA OPINION PUBLICA.

Ejemplo de este tipo de estudios podran ser:
-Teora de NOELLE-NETJMANN
espiral del silencio
-Teora de BLUMER
(1948):
(1980>
sobre
la
como expresin de
la opinin pblica ha de entenderse
la parte de esta
opinin global que es conocida o tenida en cuenta por

quienes deben actuar en respuesta de ella.
6. VALORACIONES ETICAS DEL FFANOIffiNO.
-Teora paradigintica de HABEEMAS (1962).
DOS ACLARACIONES NECESARIAS:
LA OPINION PUBLICA NO ES
SOLO LA OPINION PUBLICA POLTICA Y LA OPINION PUBLICA

ES DIVISIBLE Y, DE HECHO, SUELE APARECER DIVIDIDA.
Por
un
lado,
distinguimos
las
teoras
generales
sobre el espacio pblico de las teoras generales sobre

la opinin pblica.
Y,
por otro,
dentro
de
la teora
general de la opinin pblica, tratarnos de no confundir

2rGRAL.sain
94
una teora general de la opinin pblica con una teora
de los efectos de los medios de comunicacin en la
formacin
parciales.
de la opinin pblica u otras teoras

Aclarado
esto,
destacamos
dos
notas
distintivas
de
la
opinin
pblica:
A>
La
pblica no es slo opinin pblica poltica;

opinin
pblica
es
divisible
y,
por
opinin
y B>
La
tanto,
porcentualizable.
A>
LA OPINION PUBLICA NO
ES SOLO LA OPINION PUBLICA
POLTICA.
Debo aclarar que la opinin pblica a la que me

referir a lo largo de este estudio ser casi siempre
lo que el propio HABERMAS (1987; v.o.1981> denomina
opinin
pblica
continua
impresin
no-poltico
de
que
De
alguna
queda
fuera
manera
la
todo
lo
se corresponde con el planteamiento del
trabajo porque,
importancia
de
no-polticos,
poltica.
aun
la
cuando estoy convencido de la

opinin
pblica
en
asuntos
al tiempo habr
que convenir que las
diferencias entre la opinin pblica poltica y la

no-poltica permiten estudiarlas por separado, aunque
siempre atentos a sus relaciones.
2rGl~AL.smn
95
B>
LA
OPINION
PUBLICA
PORCENTUALIZABLE:
ES
DIVISIBLE
Y,
POR
TANTO,
LAS CORRIENTES DE OPINION.
Resulta imprescindible indicar expresamente que la

opinin
pblica
sobre
un
habitualmente
nica.
pblico
estar dividida.
suele
Al
determinado
contrario,
aspecto
la
no
opinin
Sin embargo,
es
del
pese a la
divisin, podemos hablar de la opinin pblica porque

la entendemos como una opinin divisible en tendencias.
Precisamente, partiendo del hecho de la divisin se
establecen
los
desarrollos
corrientes de opinion.
Jo se puede olvidar,
doctrinales
por tanto,
sobre
las
que los estudios
para conocer y medir la opinin pblica deben

reflejar que la opinin pblica es porcentualizable
porque es potencialmente divisible en tendencias
Tendencias que tericamente se pueden medir sumando los
miembros
de
una
comunidad que en
un momento
dado y
sobre un mismo tema tienen una opinin comn.

Resultan
falaces
tal
expresiones
cual
como
medida.
la
opinin
Mejor
debiera
pblica
apoya
decirse:
tal o cual medida est apoyada por un 80% de
la poblacin o no habiendo datos expresos, al menos

sealar que tal medida es apoyada mayoritariamente, o
frases semejantes que hagan percibir al receptor la ms
que probable ausencia de unanimidad.
2rGRAL.Sm
96
LAS VAS
PARA CONOCER LA OPfl4ION PUBLICA.
O DE COMO
SE CONOCE Y MIDE LA OPINION PUBLICA.
De todo lo que hemos denominado

contenidos
especficos para el
Esquema de
estudio de
los
la Opinin
Pblica, la estructura general de la investigacin

lleva a detenerse en uno de los apartados que acabo de
esbozar: COMO SE CONOCE Y MIDE LA OPINION PUBLICA.
Conocer la opinin pblica no es tarea fcil. Cada
vez que los gobernantes han querido -por el motivo que
sea- escuchar las demandas de la opinin pblica (la
opinin del pueblo participante, la opinin del publico
sobre lo pblico, sobre lo que afecta a todos), se han
encontrado con uno de los grandes problemas de la
opinin pblica: cmo conocerla, aun ms, cmo medirla
con precisin.
No son pocos los gobernantes que han
apelado al parecer del pueblo
sin ms
fundamento
una vaga intuicin de sus preferencias. Sin embargo,
que
la
opinin pblica es cognoscible, puede ser medida y, por

tanto, atendida o postergada. Veamos cmo.
Prescindimos de rebatir posturas que sostengan que
la opinin pblica no puede ser conocida;
aunque, como
es lgico, el mero hecho de afrontar una descripcin de

las vas para conocer la opinin pblica es una toma de
postura frente a ellas.
La
hiptesis
que
sostenemos
es,
cuando
menos,
doble; primero: es posible conocer y medir la opinin

pblica; y segundo: los modos de conocer la opinin
pblica son los que a continuacin se describen:
2rt3LALgsw
97
1.
PREGUNTAR A TODOS
Las posibilidades de
reunin de
preguntar a todos
todos
asamblea;
el
PREGUNTAR
LOS
REPRESENTAN
son:
referndum;
la
y las
elecciones.
2.
QUE
TODOS
<ELEGIDOS POR VOTACION)
Adems de
establecer
pblica
un
al
preguntar a todo
mecanismo
que
de
denominamos
el
pueblo,
medicin
de
podemos
la
representacin
opinin
poltica
esto es,
unos
cuantos
representan a todos. La
reunin de los representantes de todos suele ser una
asamblea poltica que calificamos de representativa.
Esto no es otra cosa que institucionalizar la opinin
pblica.
La
defensa
de
este
modo
de
conocer
la
opinin pblica es objeto de reflexiones posteriores.
3.
PREGUNTAR
LOS
QUE
REPRESENTAN
TODOS
<ELEGIDOS POR SELECCION ESTADSTICA)
La
aparicin de
las
tcnicas de
sondeo,
permite
descubrir las opiniones de todo el pueblo, aplicando

las leyes de la estadstica. Se trata de analizar una
muestra que representa a todos.
2TGK4.tsam
98
4.
DEDUCIR LO QUE
PIENSAN TODOS A PARTIR DE SUS
ACCIONES.
Habra
que
incluir
aqu
destacadamente
las
tcnicas de anlisis de contenido as como las tcnicas

de observacin de masas.
5. COMBINACIONES DE LOS CUATRO ANTERIORES.
Por supuesto,
un estudio para conocer la opinin
pblica ser tanto ms rico cuantas ms vas de acceso,

-modos
de
conocer
medir
la
opinin
pblica-,
utilice.
OTRAS TECNICAS PARA CONOCER LA OPINION PUBLICA?
Lo
que MONZON
tcnicas
para
ciertamente,
(1987:187
analizar
un conjunto
la
de
ss.)
opinin
denomina
otras
pblica
instrumentos
tiles
son,
para
analizar la opinin pblica. El grupo es heterogneo y,

en todo caso, cada tcnica descrita est contenida en
la cudruple distincin expuesta anteriormente.
En una publicacin posterior el prof.
MONZON se
refiere a la manifestacin y medida de la opinin

pblica (MONZON 1990:176 y ss.). A partir del cuadro
que
propone,
nos
parecen
necesarias
algunas
observaciones para hacer ver que, pese a lo que all se

explica,
pblica
los modos de conocer y medir

son, hoy por hoy,
reducibles
sealados:
2T3RAL.~azn
la opinin
a los ya
99
1.
Los paneles y barmetros estn incluidos dentro de
las encuestas de opinin ya que -como seala el propio

MONZON- son una modalidad de las encuestas (MONZON
1990: 179).
2.
Los
estudios
cualitativos
como
la
entrevista
abierta o las discusiones de grupo son tcnicas para

profundizar en las razones ltimas de los fenmenos de
opinin, pero requieren una muestra representativa
previa
(MONZON
1990:
180).
Por
tanto
preferimos
considerar
que
son
un instrumento
opiniones pblicas conocidas. Tambin,
modo,
la escalas de actitud
para
analizar
aunque de otro
se encuentran entre las
tcnicas que miden la opinin pblica a un nivel ms

profundo (MONZON 1990:180>
3. La comunicacin informal, el rumor, por su propia
estructura, suele crear expectativas de informacin,
abre
las
posibilidades
ordinariamente mantiene a
de
los
confirmacin,
interlocutores
pero
en la
incertidumbre, a la espera. Y no sirve tanto para dar a

conocer
opiniones
(valoraciones,
actitudes>
sino
hechos,
momentneamente
inciertos,
pendientes
de
confirmacin.
4.
La
opinin
pblica
dirigentes (cfr.
representatividad
travs
MONZON 1990:181)
anlogos a los
de
los
lderes
tiene problemas de
de los medios de
comunicacin (cfr. mas adelante nuestra postura sobre

los medios).
Aunque, tiene tanto ms inters cuanto
mejor
pasos.
2rGRALsam
funcione
la
teora
de
la comunicacin en dos
loo
5.
En
los
tcnicas
comportamientos colectivos
de
observacin de
usada
en
estos
casos
comnortamientos colectivos.
nasas.
por medio
La
de
tcnica ms
es
la
observacin
de
La observacin forma parte
de la actividad diaria y subjetiva,
pero se convierte
en tcnica cientfica -dice SELLTIZ-, cuando: a) sirve

a un objetivo ya formulado de investigacin; b) es
planificada sistemticamente;
c>
es
controlada
y
relacionada con proposiciones ms generales en vez de
ser presentada como una serie de curiosidades de
inters; y d) est sujeta a comprobaciones y controles
de
fiabilidad
validez
(MONZON
1990:184> .
Es
evidentemente una parte de la cudruple clasificacin.

6. En declaraciones dirigidas a organismos pblicos
podemos encontrarnos con un problema semejante al de
los
votos de paja.
La muestra no es aleatoria sino
autoseleccionada y, por tanto, origina errores, acaba

con la calidad de las percepciones.
...
.Y
LOS MEDIOS
DE
COMTJNICACION,
ACASO
NO
SON UNA
VA PARA CONOCER LA OPINION PUBLICA?
Puede
resultar
desconcertante
que
en
la
descripcin de los modos de conocer y medir la opinin
pblica no aparezcan los medios de comunicacin. La

explicacin es sencilla: los medios no tienen como
finalidad dar a conocer la opinin pblica
Explica
interesadas
2rGRALsam
MONZON
en
los
(1990:177)
que
temas
opinin,
de
las
personas
como
los
101
gobernantes y pensadores sociales, hasta que surgen las
nuevas tcnicas de investigacin del siglo XX, no
tienen otras vas para llegar a la opinin pblica que
la experiencia personal o el seguimiento de la prensa,
especialmente
opinin.
Las
publicidad
los
editoriales
opiniones
est
en
son de
los
los
artculos
los pblicos,
medios,
de
aqu
de
pero
que
su
siga
oyndose en la actualidad que la opinin pblica es lo

que dicen los medios de comunicacin. Sin embargo, nada
ms incorrecto y alejado de la realidad, porque [cita a
KEY 1962:293)]
los puntos de vista de los editoriales
de peridicos pueden estar en completo desacuerdo

los puntos de vista predominantes del electorado.
Los medios son interlocutores
en el
pblico que pretenden esencialmente dos cosas:
1)
ganar
comercial> con
dinero
traficando
(en
opiniones
(y con otras
comunicacin de noticias,
con
espacio
un
sentido
actividades:
entretenimientos,
etc.).
El
objetivo principal de un medio de comunicacin en

nuestra sociedad es, sobre todo, el propio beneficio,
el lucro.
y 2)
Queda tambin,
como finalidad de los medios,
un propsito ambiguo pero comprensible: influir. No

debe
entenderse
influir slo
como una perniciosa
actividad de minoras controladoras sino tambin como
la
saludable
misin
democrtica
vigilancia social al entorno.
2rGRAL~azu
de
suministrar
102
En los medios de titularidad pblica,
excluido el
afn de lucro, slo queda el propsito de influir.

En definitiva, sostenemos que los medios no tienen
como
razn de ser
medir la opinin pblica o
reflejarla.
La misin de los medios no es ser eco de
la opinin
comunicacin
pblica;
sin
son
cierto
pblica,
del mismo
modo
embargo,
reflejo
los medios de
de
la
opinin
que la vegetacin
no
tiene
como misin indicar la presencia de agua en una zona,

aunque la vegetacin es un cierto reflejo de la
presencia del agua en esas tierras. Veamos qu queremos
decir.
Por una parte hay que insistir en que los medios
de comunicacin no estn Dara ser reflejo de la opinin
pblica sino para hacer dinero e influir. Para lograr
este
doble
opiniones
al
objetivo
(valores,
pblico.
trabajan
ideas,
Estas
constantemente
etc...>
opiniones
con
y las hacen llegar
que
los
medios
de
comunicacin hacen llegar al pblico no son la opinin

pblica
sino
son
opiniones
de
los
medios
de
comunicacin. Entonces por qu decimos que los medios
de
comunicacin
son
cierto
reflejo
de
la
opinin
pblica?
La respuesta es doble:
los medios de comunicacin
son cierto reflejo de la opinin pblica precisamente

por su doble finalidad:
A> Son cierto reflejo de la opinin pblica porque
tratan de ganar dinero.
2TGRAL.sam
103
B)
son
cierto
reflejo
de
la
opinin
pblica
porque procuran influir.
A)
Los medios
la opinin
de
pblica
comunicacin
poraue
tratan
son
cierto
reflejo
de
de ganar dinero
Cuando un medio quiere ganar dinero, con las

actuales estructuras de mercado, su objetivo debe ser
aumentar el nmero de lectores y con ello la cantidad y
calidad de la publicidad. Para ello debe contentar a su
audiencia
con
opiniones
cercanas
a
su
pblico
potencial. Por tanto, podemos sostener de modo genrico
que una publicacin que busque ganar dinero se esfuerza
por coincidir con las opiniones de su pblico. En esa
medida
se
esforzar
por
ser
cierto
reflejo
de
la
opinin pblica.
E)
Los medios de comunicacin son cierto reflejo de
la opinin
pblica
poraue tratan
de influir
Los medios de comunicacin que tratan de influir

tambin son cierto reflejo de la opinin pblica ya que
reflejan alguna de las tendencias en las que la opinin
pblica se divide en un momento dado. Al tiempo, tratan
de
influir en la configuracin de la opinin pblica
futura.
QVGRAL,sam
104
O)
En
cualcuier
caso,
la
opinin
pblica
no
es
lo
mismo aue la oDinin publicada
As las cosas, del mismo modo que se ha denunciado

la disolucin psicosociolgica de la opinin pblica,
parece oportuno alertar frente a los que tratan de ver
en los medios de comunicacin una exacta manifestacin
de la opinin pblica, cuando su fin es bien distinto:
hacer dinero e influir. No sostenemos que este papel de
los medios
sea pernicioso,
cuestin en la que no
se
entra en este momento, sencillamente se es el papel

que desempean hoy los medios de comunicacin en el
dilogo pblico.
Cosa
distinta
es
que
para
estudiar
la
pblica en un determinado momento se pueda,

sea aconsejable,
no como medida
creacin.
pblica.
Queda
opinin
e incluso
atender a los medios de comunicacin,

sino como uno de los elementos de
E incluso como cierto reflejo de la opinin
as,
en su
justo
punto
el
papel
de
los
medios de comunicacin en el espacio pblico. Sera

engaoso decir que pretenden ser mero reflejo o un modo
de medir la opinin pblica cuando, en realidad, son
creadores de opinin, que es un paso previo y de
naturaleza distinta.
Si considerramos
que los medios
reflejo de la opinin pblica tendramos
son exacto
que dar por
probado en las investigaciones sobre influencia de los

medios en la poltica algo absurdo: todo intento de los
2rGRALaan,
105
medios por cambiar la opinin pblica de una sociedad

consigue
los
distinta,
un
resultados
fuerte
que
intento
busca.
La
realidad
de modificar
es
la opinin
pblica de una nacin puede fracasar, afianzando la

opinin contraria, o puede tener xito, provocando un
cambio de la opinin pblica en poco tiempo.
En
ltimo
trmino,
para
saber
si
pblica ha cambiado o permanece estable,
la
opinin
tendremos que
recurrir a uno de los modos de medir la opinin pblica

(preguntar
electos,
todos,
preguntar
los
representantes
preguntar a los representantes estadsticos
o deducirlo de las acciones del pblico>.

As
pues,
comunicacin
la
de
un
sola
presencia
cambio
de
en
los
opinin da
medios
cuenta
de
del
intento de los medios por forzar el cambio de actitud e

incluso puede interpretarse como indicio del cambio
mismo,
pero no
como cambio demostrado.
Reflexin que
tiene consecuencias inmediatas en la valoracin, por

ejemplo, de los trabajos de anlisis de contenido. Por
tanto,
el lugar de los medios de comunicacin en los
estudios de opinin pblica es el mismo que el de los

intelectuales de antao, y lo que habr que estudiar es
los
efectos
opinin
pblica:
silencio, etc.
2rGRAL.sam
de
los
medios
de
comunicacin
aaenda-settincs,
espiral
en
la
del
106
CAPITULO 4.
EN DEFENSA DE LAS MANIFESTACIONES
INSTITUCIONALES DE LA OPINION PUBLICA.
107
El capitulo anterior se desarroll
en torno a un
objetivo: probar que son cuatro los modos por los que
podemos llegar a conocer la opinin pblica: 1) Preguntar a todos; 2>
Preguntar a los que representan a to
dos seleccionados mediante votacin; 3) Preguntar a

los que representan a todos elegidos por seleccin estadstica y 4)
Deducir lo que piensan todos a partir
de sus acciones.
De
entre
estos
cuatro modos
aceptables
como vas
para conocer la opinin pblica, desde este momento, nos

acercarmos con especial detenimiento a uno de ellos:
preguntar a los
que representan a todos seleccionados
mediante eleccin popular.
PREGUNTAR A LOS QUE REPRESENTAN A TODOS SELECCIONADOS

MEDIANTE ELECCION POPULAR.
No
debera
resultar
demasiado
difcil
justificar
Que preguntando a los representantes de todos se pueda

llegar a conocer la opinin de todos,
o cuando menos,
una opinin relativamente ajustada a la de todos.

El problema est en el modo de seleccionar a los
representantes de todos. Hay procedimientos de seleccionar a los
representantes
de
todos
aceptables, correctos. Sin embargo,
que nos
resultan
existen vas de se-
leccionar representantes de todos que resultan,

das luces, insatisfactorias.
a to
Bsicamente podramos dividir los modos de seleccionar los representantes de todos en dos grandes tipos:
108
-Los representantes de todos los elegimos

todos.
-Los
representantes de todos
entre
los eligen unos po-
cos, incluso uno solo.

Inicialmente
el
movimiento
intelectual
natural,
fruto del arraigo de los ideales de participacin democrtica, se inclina por pensar que el mejor modo de
elegir a los que representan a todos ser hacerlo entre
todos. Curiosamente,
en el mundo de la medicin de la
opinin pblica se da una interesante paradoja: se acepta con mucha mayor facilidad que los que representan a
todos
sean
seleccionados
por
un
equipo
de
expertos,
incluso por un nico experto, mediante las tcnicas de

elaboracin de la muestra. Este procedimiento cuenta
con el beneplcito general. Sin embargo, cuando la seleccin de los representantes se hace, precisamente, por
medio
de
elecciones,
las
criticas
de
los
expertos
en
medicin de opinin pblica, se levantan con dureza.

Todo lo ms se concede que son modos primitivos de
conocer la opinin pblica
veremos ms adelante.
(cfr.
HENNESSY 1965),
como
A todo lo cual, habra que aadir que, al hablar de

conocer la opinin pblica mediante los que representan
a
todos
selecocionados
mediante
eleccin
popular,
se
habla necesariamente de una de las instituciones polticas fundamentales en los sistemas democrticos de nuestro tiempo: el Parlamento. De tal manera que, en cuanto
llegan las reflexiones a la institucin parlamentaria,
la tarea de los crticos de las manifestaciones institucionales de la opinin pblica se simplifica: basta descargar sobre
el proceso de institucionalizacin
de la
109
opinin pblica todo el aparato crtico elaborado contra
la institucin parlamentaria.
Los mayores ataques que histricamente han recibido
los procesos de institucionalizacin
pblica vienen desde dos frentes que
de la opinin
desarrollar en
captulos sucesivos: la teora de la representacin

(captulo 5> y los problemas de legitimidad (captulo
6). A continuacin me propongo detallar las reflexiones
procedentes de los estudios ms prximos a la disciplina
Opinin Pblica.
LAS REFLEXIONES DE LA DOCTRINA ESPAOLA SOBRE LA POSI-
BILIDAD DE INSTITUCIONALIZAR1 LA OPINION PUBLICA

En el estudio de esta peculiar perspectiva de aproximarse a la opinin pblica encontramos en la doctrina
espaola
dos
planteamientos,
aunque
no
absolutamente
enfrentados, s distintos:
A. Una nostura crtica, asumida en nuestro pais por
Dader que se refiere a la institucionalizacin cuando
habla de la comprensin institucionalista de la opinin
pblica
(1990: 196-198), descrita tambin en DADER
(1992: 117-122) como visin intelectualista, institucionalista y funcionalista.
y B.
Una nostura descrintiva,
que en nuestro pas
han esbozado tanto los planteamientos de MONZON en su

manifestacin formal de la opinin pblica
(1990:
Institucionalizar tiene, al menos, una doble lectura:
la sociolgica y la jurdica. La institucionalizacin, en
sentido jurdico, requiere una regulacin que delimite el
instituto.
En
la
Sociologia
es
suficiente
para
hinstitucionalizarll la mera existencia de los hechos, no se
requiere su normativizacin expresa.
o
180-181), como las posturas de MUOZ ALONSO y ROSPIR Que
conectan Opinin Pblica y Comunicacin Poltica.
LA CtJESTION DE LA DENOHINACION:
COMPRENSION
INSTITUCIONAL
MANIFESTACION
FORMAL
PROPUESTA DE SNTESIS:
DE
DE
LA
OPINION
LA
OPINION
PUBLICA
PtJBLICA%
UNA
MANIFESTACION INSTITUCIONAL DE
LA OPINION PUBLICA.
En principio,
no asumimos el
trmino
comprensin
institucionalista de la opinin pblica. Porque, a pesar de que Dader se inclina a incluir la comprensin
institucionalista de la opinin pblica entre las concepciones sistmicas de la opinin pblica ya que
-segn este autor- ofrece una visin del fenmeno
vocacin globalizante y desarrollada
con
<DADER 1990:188).
Pensamos ms bien que la visin institucionalista no es

globalizante porque no trata de explicar todo el fenmeno, por tanto, parece exagerado hablar de comnrensirL
Se trata ms exactamente de una nersnectiva que trata de
incluir en los estudios de opinin pblica las investigaciones sobre los procesos de institucionalizacin
de
la opinin pblica por medio de rganos polticos representativos del pueblo.

Parece ms exacto hablar de
manifestacin
formal
de la opinin pblica, como

hace MONZON (1990:180>.
Por cuanto nos encontramos ante una de las posibles vas
de conocer (por tanto, de darse a conocer, de manifes-ET1 w

tarse) la opinin pblica. Sin embargo, frente a MONZON
(1990:180> hay que sostener que existen manifestaciones
formales de la opinin pblica muy variadas, desde los
sondeos, hasta los referenda, incluyendo, por supuesto,
111
las manifestaciones institucionales. Por tanto el trmino manifestacin formal resulta demasiado genrico.
Sin embargo, ambas frmulas tienen elementos clarificadores. De ah que optemos por no dejar de lado ninguna
de
las
propuestas
hablar
de
manifestacin
institucional de la opinin pblica, tomando el trmino

manifestacin de MONZON y el trmino institucional
de DADER.
Esta
manifestacin
institucional
de
la
opinin
pblica consistira en la expresin de opiniones por los

representantes del pueblo, con el nimo de actuar como
representantes. Va precedida de un proceso de institu-ET1 w

cionalizacin de la opinin pblica (eleccin de representantes) por medio del cual la institucin (asamblea
de representantes) adquiere su legitimidad originaria.
POSTURAS DE LA DOCTRINA ESPAOLA EN RELACION CON LAS
MANIFESTACIONES INSTITUCIONALES DE LA OPINION PUBLICA.
Como ha quedado expuesto ms arriba,
la cuestin de
las manifestaciones institucionales de la opinin pblica es asunto del que se ocupan expresamente
-aunque de
modo breve- los principales investigadores de la opinin

pblica del pas.
A. POSTURA CRTICA.
1.
Los autores partidarios de esta postura,
mano de HABERMAS
FRAENKEL
(1957)
(1962),
y
critican posturas
aseguran
pblica es reducida <...)
que
en
ellas
como
la
de
la
la de
opinin
a su aspecto institucional.
112
2. De inters para aproximarse a estos planteamier:tos es la discusin LUIUIANN/HABEHMAS (1971) en la que

uno muestra ser realista (Luhmann) y otro opta por ser
idealista
3.
(Habermas).
Describen la defensa de la institucionalizacin
de la opinin pblica a partir de planteamientos

los
como
del gaullismo francs de los aos sesenta hacien-
do ver que argumentos como que la misin del pueblo es

decir a dnde quieren ir, la de los gobernantes elegidos
ocuparse de los incidentes de la ruta (Club Jean Moulin
1962) rozan los lmites de lo democrticamente tolerable.
En general, los textos de esta postura, como los de
DADER (1990:127 y 1992:120-1), se muestran beligerantes
con lo que denominan comprensin institucionalista de
la opinin pblica.
En todo caso pensamos que el
fondo de acuerdo es
mucho mayor del que las divergencias que aparecen en

primer plano pone de manifiesto. El problema est en que
los textos a los que nos hemos referido toman siempre el
institucionalismo
todas las dems,
pectiva,
un
como una concepcin
exoluyente de
cuando en realidad es slo una pers-
modo
de
acercarse
conocer
la
opinin
pblica, que debe completarse con otras visiones.
B. POSTURA DESCRIPTIVA.
1. Hay que destacar que esta postura hace justicia

a la historia de la disciplina ya que trata como merece
113
el hecho incontrovertible de que gran parte de las reflexiones sobre la opinin pblica se las debemos a los
esfuerzos de institucionalizar en una asamblea representativa el sentir del pueblo. As,
la mayor parte de los
autores que escriben sobre la opinin pblica a lo largo

del siglo XIX destacan la representacin y canalizacin
de la misma a travs de las elecciones,
las discusiones
parlamentarias, y las leyes que aqu se aprueban

(MONZON 1990: 180). La justa valoracin del proceso
histrico de formacin de la opinin pblica ha dado
origen a obras-clave en la construccin de la disciplina
en Espaa como el trabajo doctoral de ROSPIR (1983)
so-
bre los origenes de la Opinin Pblica en Espaa.

2. De modo expreso, esta corriente seala la importancia en nuestra disciplina de la historia del sufragio
como intento de ajustar la opinin del pueblo a las
asanibleas
de representantes.
destaca las
entre Opinin Pblica y Comunicacin Poltica
conexiones
(cfr. por
todas MUOZ ALONSO 1990, prlogo).

En general, esta postura se refiere a las manifestaciones institucionalistas de un modo asptico, descriptivo:
La doctrina de la opinin pblica surge al
amparo de la idea democrtica y desde que aparecen los

primeros
gobiernos
de
este
signo,
la opinin
pblica
encontrar en el sufragio una va de expresin y en el

Parlamento su representacin formal
(MONZON 1990: 180).
LAS CRITICAS A LAS MANIFESTACIONES INSTITUCIONALES DE

LA OPINION PUBLICA
La defensa de las
de la opinin pblica pretende explicar un modo de co-
114
nocer y medir
la opinin pblica. Habr que mostrar
las limitaciones de este modo de acercamiento al fenmeno y poner de manifiesto sus ventajas frente a los otros
modos de conocer la opinin pblica.
Con el propsito de ir acometiendo las objeciones
puestas a la posibilidad de institucionalizar la opinin
pblica glosarnos las crticas ms sealadas que ha soportado.
CRITICA
1:
LAS MANIFESTACIONES
INSTITUCIONALES
DE LA.
OPINION PUBLICA PRETENDEN SER LA UNICA VIA DE CONOCHR

LA OPINION PUBLICA.
De acuerdo con esta forma de entender la opinin

pblica, es el Parlamento su nica y ms realista expresin [o nica o ms realista]. Las corrientes de opinin
sobre los asuntos pblicos se reducen, a efectos de ser
consideradas
obtenido
por
los
gobernantes,
representacin
aquellas
parlamentaria
que han
(DADER
1990:
197)
Un planteamiento muy significativo de esta concepcin de la opinin pblica es, por ejemplo -segn recuerda HABEEMAS <1962)- el de E. FEAENKEL (1957: 182>:
Valindose del procedimiento de la discusin parlamentaria,
-dice FRAENKEL-,
la opinin pblica hace llegar
al gobierno sus deseos y,
a su vez, el Gobierno pone a
la opinin pblica en conocimiento de su poltica.

Para DADER la opinin pblica es reducida as a su
aspecto institucional (DADER 1990:197>. Pero desde lo
que
cita
es
verdaderamente
arriesgado
deducir que
la
11:5
opinin pblica es reducida
a su aspecto institucio-
nal.
De lo ya expuesto, y, en general de todo el estudio, se desprende que al hablar de manifestaciones mstitucionalistas de la opinin pblica nunca pretendemos
sostener que sea
el nico modo de conocer
la opinin
pblica, sino que se trata de defender la validez de una

de las perspectivas aceptables, lo que necesariamente
implica considerar como satisfactorios otros modos
conocimiento y medida de la opinin pblica.
de
No se trata de defender la idea de que todo lo que

se puede aportar a la opinin pblica debe venir de mano
de
las
de
la
opinin
pblica. Valoramos, y no en poca medida, el papel que

las Ciencias Sociales deben seguir desempeando en los
estudios de la opinin pblica. Precisamente por eso, no
son horas de buscar explicaciones desde una sola de las
perspectivas posibles. Urge el esfuerzo verdaderamente
pluridisciplinar de acercamiento al fenmeno de la opinin pblica al que no puede ser ajena la Sociologia, ni
la Estadstica, ni la Historia, ni la Psicologa Social,
ni
las
Poltica,
Ciencias
de
la
ni el Derecho,
Comunicacin,
ni
la
Ciencia
ni cualquiera otra disciplina
que pueda aportar luces a nuestros estudios.

Por tanto,
la defensa de las manifestaciones ins-
titucionales de la opinin pblica no excluye -insisto

los dems modos de conocer la opinin pblica, sino
pretende abrir paso en los estudios de opinin pblica a
una perspectiva llamativamente fecunda en nuestra historia, que, con frecuencia, es injustamente menospreciada.
11 6
CRTICA 2:
LA INSTITUCIONALIZACION OBEDECE A TINA VI-
51011 INTELECTUALISTA DE LA OPINION PUBLICA.
Es sta una crtica ms consistente y requiere una

explicacin tambin detallada, sobre todo de en qu con-siste la crtica porque la respuesta es sencilla.
En la doctrina espaola, Dader es quien critica con
mayor dureza lo que denomina concepcin institucionalista de la opinin pblica y explica que la concepcin
institucinalista, versin ms reciente y pragmticamente mediocre del intelectualismo, sostiene que la cristalizacin o representacin genuina de la opinin pblica
es el Parlamento (...). Para el institucionalsmo, muy
presente en las actitudes que reflejan indirectamente
buena parte de los polticos profesionales occidentales,
las corrientes de opinin popular o manifestaciones que
no reciban una canalizacin parlamentaria -va partidos
politicos- carecen de legitimidad o importancia. Cuando
consideran
que el respeto
esencia de la democracia,
a la opinin pblica es
la
entienden por opinin pblica
la parte organizada y estructurada en partidos polticos

con representacin parlamentaria, exclusivamente
Se mantiene,
pues,
(...).
la separacin sealada por los
intelectualistas [se refiere a ORTEGA y a MAI~1T{EIMJ.

Pero en los intelectualistas al menos era por razones
de
excelencia
intelectual,
ahora
es
slo por razones
operativas y burocrticas DADER (1992:120-1).

En esta lnea DADER afirma que el concepto comprensin institucionalista de la opinin pblica es
una reedicin, mediante otro envoltorio argumental, de
la visin intelectualista que sobre el deber ser de la
117
opinin pblica tenan,

XX,
en la primera mitad del siglo
tanto el elitismo conservador representado por la
rebelin de las masas de ORTEGA Y GASSET, como la sociologa del conocimiento planteada por KARL MA.NHEIM.
(DADER 1990: 196)
El principio
que sustenta el intelectualismo pre-
tende que la discusin y la actividad motora o generadora de las distintas corrientes de opinin es realizada
por representantes, que se supone son ms ilustrados o
expertos, de este modo, se evita el peligro de la
irracionalidad de una democracia demasiado directa
(DADER 1990:
197)
Segn GERMANT (1967), el racionalismo del siglo

XVIII no queda totalmente eliminado [por las teoras de
Manheim]
pues podramos pensar que los aspectos que el

iluminismo2 asignaba a la opinin pblica de la sociedad
global quedan transferidos a una categora determinada
de personas, a un pblico muy especial, el pblico constituido por los intelectuales
(GEEMANI 1967:
106).
En la sociologa del conocimiento la opinin es

considerada como una forma de pensamiento propia de las
masas, con escaso rigor intelectual y fuertemente condicionada por los impulsos colectivos o la accin de los
lderes. Ocupar
dicionados,
(MONZON
uno de los ltimos lugares, y ms con-
entre las diferentes formas de pensamiento
1987:
56).
No debemos
olvidar que
SOHELER y
MANNHEIM son tambin tericos de la sociedad de masas y

2
GERMANI (1967) se refiere al iluminismo como la poca
en que se da el reconocimiento de la existencia de un campo

de
debates
de
opiniones
contradictorias
enfrentadas
racionalmente con la pretensin de alcanzar de este modo la
verdad
118
que, desde esta teora, el ciudadano es considerado como

hombre masa,
inculto, mediocre y manipulable. Por ello,
los grandes pensadores
de la corriente conservadora o
elitista nunca han tenido al ciudadano o al pblico como

sujetos de la verdad -ni de poder llegar a la verdad
(como defenda el liberalismo)- porque sta ha estado
siempre en manos de minoras como los filsofos,
toridad, el partido o el jefe
Estos
paol:
planteamientos
la au-
(MONZON 1990: 159).
tienen
un
buen
ejemplo
es-
el pensamiento de ORTEGA en La rebelin de las
masas
Como desarrollaremos
ms
adelante,
no es
esta la
justificacin de la representacin poltica vigente.
CRTICA 3:
FICCION INSTITUCIONALIZADA Y PERDIDA DE LA
ESPONTANEIDAD. PLANTEAMIENTO DE HkBERMAS.
Al
proceso
de
institucionalizacin
de
la
opinin
pblica HABERMAS se refiere con desprecio: en 1962 haba

de ficcin institucionalizada de la opinin pblica
(HABERMAS 1962)
El desprecio de HABERMAS por
las
manifestaciones
institucionales de la opinin pblica habra que atribuirlo a su decidida defensa de la necesidad de la espontaneidad crtica de todas las dems
manifestaciones
de
la opinin pblica,
institucional.
Y,
estar de acuerdo:
distintas
de
con esa defensa no

en ningn caso
la
manifestacin
podemos ms
se puede
reducir
que
la
opinin pblica a sus manifestaciones por medio de instituciones
representativas. Pero,
a la vez,
nos parece
119
poco riguroso negar la realidad e importancia de las

manifestaciones institucionales de la opinin pblica.
CRTICA 4:
LA INSTITUCIONALIZACION DE LA OPINION PU-
BLICA SUPONE HERMA DE LA LIBERTAD, PERDIDA DE LA SOBE-RANIA DEL PUEBLO.
Esta crtica es patente en el pensamiento de Rousseau, al menos en El contrato social. En sus obras
anteriores y posteriores se muestra mucho menos beligerante con la representacin (cfr. DAEL 1993: 272-3).
Rousseau
considera
que
la
representacin
es
un
preludio de la ruina del Estado. Cuando los ciudadanos

se procuran representantes incurren en la misma grave
falta que cuando buscan mercenarios pagados para la defensa de la patria.
La soberana -escribe Rousseau- no
puede ser representada por la misma razn que es alienada: la soberana consiste, esencialmente, en la voluntad
general y la voluntad no se representa en absoluto...
Los diputados del pueblo, pues, no son, ni pueden ser,
sus representantes; no son ms que sus comisarios y no
pueden concluir nada definitivamente3 Por esta razon,
segn
ROUSSEAU,
los
ingleses
se
equivocan
cuando
se
creen un pueblo libre: solamente lo son mientras dura la

eleccin de los miembros del Parlamento. Tan pronto como
dichos miembros son elegidos, el pueblo ingls vuelve a
ser esclavo, no es nada y lo tiene bien merecido, por el
uso que, en sus cortos momentos de libertad, hace de
sta
CG. SEAEA 1968: 489).
ROUSSESAU,
GONZALEZ SEARA
J.-J.
en su
Garnier (Pp. 301-303).
Du
contrat
social
citado
por
versin de 1954. Pars: Classiques
120
La representacin supone una cierta prdida de libertad para el representado,
es indudable,
de libertad relativa porque,
pero prdida
en virtud de la confianza
que le merezca su representante,
se multiplicar su ca-
pacidad de hacer, pues har lo que por s mismo sea capaz y cuanto haga el representante en su nombre.
En cualquier
caso,
sobre
esta crtica
tambin
se
habla en el captulo siguiente.

CRTICA
5:
DISTANCIAMIENTO
ENTRE
LA REALIDAD
DE
LOS
REPRESENTADOS Y LOS REPRESENTANTES.

Esta
crtica
la
estudiaremos
en
un
captulo
es-
pecfico sobre legitimidad en el sentido que ms adelante se expone.
CRTICA
6:
WONCEDEMOS
INSTITUCIONALES
PUBLICA.
SON
UN
QUE
MODO
DE
LAS
MANIFESTACIONES
CONOCER
LA
OPINION
PERO SON UN MODO PRECIENTIFICO.
En realidad, no estamos ante una crtica a las manifestaciones
institucionales
estamos ms bien,
de
la
opinin
pblica,
ante una minusvaloracin de un modo de
conocer la opinin pblica. Es una postura tpica de los

expertos en sondeos
(cfr.
HENNESSY 1965).
Para HENNESSY
(1985 [v.o.1965fl50) partimos de una definicin sencilla

de qu es la opinin pblica the measurement of oublic
oninion is. in its simolest sense. findina out what neo

ole think.4 Partiendo de tan sencillo planteamiento
La medida de la opinin pblica
sencillo,
es, en el sentido ms
descubrir qu piensa la gente
y contina
As
definida, la opinin pblica es tan antigua como la socie

dad <HENNESSY 1985: 50>.
12 1
-que como
es sabido debe
ser matizado- no
tiene otro
remedio el autor que dedicar un epgrafe a modos distintos de los sondeos para medir
-mejor para conocer-
la opinin pblica. Estos otros modos, por sus imperfecciones frente a los sondeos, no duda en calificarlos de
pre-cientficos
(cfr. cap 4 del libro de HEIS3NESSY).
Tiene inters observar cmo llega a descubrir que

existen otros modos de acercarse a la opinin pblica:
en primer lugar pone de manifiesto cmo para cualquier
poltico medir la opinin es de gran importancia; pasa
luego a preguntarse cmo la conocera antes de existir
la tcnica del sondeo y es entonces cuando junto a mtodos informales y poco rigurosos descubre la teora de la
representacin poltica.
VENTAJAS DE LAS MANIFESTACIONES INSTITUCIONALES DE LA
OPINION PUBLICA
VENTAJA
1.
LAS MANIFESTACIONES
INSTITUCIONALES
DE
LA
OPINION PUBLICA SON UN MODO DE REDUCIR LA COMPLEJIflAD

DEL
SISTEMA.
HACEN
DE UNA TEORA
IDEAL UNA REALIDAD
FACTIBLE.
Es interesante la discusin entre HABERMAS y LIJE

MANN
(1970)
sobre
este punto. Viene
resumida en DADER
(1990:197). De la postura de LUM4ANN en la que defiende

las ventajas de los procesos de institucionalizacin en
tanto que simplificadores,
reductores de la complejidad
del sistema de la opinin pblica, nos parecen muy aprovechables sus reflexiones. De algn modo la institucionalizacin, al simplificar el sistema, nosibilita su
funcionamiento.
122
Adentrndonos,
siquiera parcialmente,
en el pensa-
miento de LUHMANN, es interesante destacar que nos erLcontramos ante un pensamiento enraizado en los ideales
democrticos,
pero injertado en corrientes
crticas,
las que personalmente suma una dosis no despreciable de

realismo.
El valor que atribuye al ideal
democrtico lo re-
salta VALLESPIN (1993) cuando afirma que a la vista de

lo que hemos visto hasta aqu, parece evidente que para
este autor no hay lugar, no ya slo para una visin de
la democracia como valor moral sustantivo, sino para
cualquier otro concepto normativo como justicia,
liber-
tad, igualdad, etc. Una teora que renuncia a explicar

la realidad social a partir de sujetos humanos no tiene
cabida para la tica, ni por tanto, para una concepcin
democrtica normativa. Esto lo puso ya de manifiesto en
el pequeo trabajo donde se ocup por primera vez del
tema5, y arremeta ya contra un concepto de democracia
que ignora los condicionamientos de la diferenciacin
funcional y
trata de
imponerse sobre
ellos.
Frente
este postulado normativo LUHMANN propona otro funcional, casi tecnocrtico: democracia seria el mantenimiento de la complejidad a pesar del continuo trabajo
decisorio,
el mantenimiento del mbito de seleccin ms
amplio posible para decisiones
siempre nuevas y diver-
sas6. Dentro del sistema poltico
(...),
la democracia
cobra sentido como principio regulador del movimiento y

la comunicacin circular entre sus tres subsistemas:
LUHHANN, Niklas.
1971.
Komplexitt und Demokratie,
en
Politische
Plannunp,
Opladen:
Wesdeutscher
Vlg.,
(pp.35-43) [citadopor VALLESPIN (1993>].
6
LUHMANN, Nijclas. 1971. Komplexitt und Demokratie, en
Politische Plannuncx, Opladen: Wesdeutscher Vlg., pgina 40
[citadopor VALLESPIN (1993)].
123
la comunicacin circular
poltica,
pblico
entre sus tres subsistemas:
Administracin
(VALLESPIN
1993:
27).
Pero la democracia necesita unos elementos limitadores que la hagan posible ya que,
asegura LUH!~IANN, Democracia no es:
1.
El
dominio del
oueblo
segn expresamente
sobre el pueblo.
No
es
autorreferencia cortocircuitada en el concepto del dominio. No es tampoco la superacin del dominio, la anulacin del poder
vinculado al
por
el
dominio,
poder.
En un
lenguaje
terico
sta es la nica posibilidad de
expresar la autorreferencia; y ste podra ser tamben

el motivo por el que la palabra democracia ha sobrevivido. El supuesto de que el pueblo pueda gobernarse a sa.
mismo es, sin embargo, tericamente inservible.
Democracia no es tampoco:
2. Un principio segn el cual todas las decisiones
deben
tomarse de
modo participativo;
valdra a disolver todas
pues
las decisiones
esto
equi-
en decisiones
sobre las decisiones. La consecuencia seria una acumulacin ilimitada de las cargas de la decisin, una inmensa
teleburocratzacin y una falta de transparencia ltima
de las relaciones de poder en beneficio de los insidera
que son capaces de captar precisamente esto y de ver y
nadar en este agua turbia.
(LUHMANN 1993: 162).
El problema que plantea LUHMANN es que estamos ante

teoras rimbombantes, pero inviables en la prctica.
124
LUI-~4ANN describe que se ha producido una importante
transformacin en el gobierno de los pueblos.
El cambio
hay que buscarlo en el hecho de que, en vez de la simple

diferencia entre arriba y abajo, es preciso distinguir ahora entre tres distintas relaciones intersistm:i.cas, que no se dejan reducir ya a una nica frmula
(LUm4ANN 1993: 77). Las tres relaciones a las que se
refiere son: pblico/poltica; pblico/Administracin; y
poltica/Administracin. Al tratar de la primera afirma,
y es ahora cuando nos acercamos a su concepcin de opinin pblica, que en lo referente a la relacin entre
pblico y poltica, la referencia al entorno acontece a
travs de lo que se califica como oninin pblica, que
se presenta por los medios de comunicacin de masas.
Tndependientemente del contenido factual de las noticias, stas tienen su repercusin; aunque slo sea porque nadie tiene el tiempo (o al menos slo se tiene en
casos excepcionales) para hacer indagaciones por s mismo. Esto vale para ambas partes: para personas que viven
como el pblico, as como para los politicos. En cada
caso, pues, tanto el pblico como la poltica han de
aceptar algo como dado que no se puede alterar: un campo
de resonancia para actividades y acontecimientos, que si
bien pueden influir en sus propias
acciones,
no puede
ser nunca controlado del todo por ellos. Lo que elude el

control no son tanto los acontecimientos
individuales,
cuanto el contexto al que la opinin pblica se refiere

y en el que sta adquiere su sentido propio (LU}~4ANN
1993: 77-78). Como se ve, hay una cierta confusin entre
opinin pblica y espacio pblico,
momento.
Adems,
ya
sealada en
su
aclara que el papel de la opinin pblica
no debe ser el de nuevo Poder Supremo porque la virtud
12:5
de la democracia radica precisamente en la sensibilidad
del sistema
consecuencia de su permanente
inestabili-
dad. Veamos el texto:

El poder poltico originariamente
cdigo diferente,
responda a un
la distincin entre poder superior e
inferior, o, como por ejemplo en las teoras del Estado

de la segunda parte del siglo XVIII, la distincin entre
poder pblico (superior) y poder privado (interior). La
falta de ambigedad de esta diferencia de poder constituy el motor y la meta de la diferenciacin de un sn.stema poltico autnomo. Este no fue abandonado, sino
relativizado por una especie de segundo cdigo, por Ita
supercodificacin del poder
superior,
en una posicin
valorada positiva y negativamente. Y el poder gobernante

renuncia al mismo tiempo a investirse con la autoridad
de la verdadera opinin. Su lugar lo ocupa una opinin
pblica, que caprichosamente favorece ora al gobierno
ora a la oposicin. El Poder Supremo deviene inestable.
Seria un autoengao atribuir ahora el Poder Supremo a la
opinin pblica en tanto que soberano oculto, o incluso
al pueblo. La ganancia estructural reside ms bien en la
inestabilidad como tal y en la resultante sensibilidad
del sistema
(LIfl*IANN 1993: 164).
Queda claro, por tanto, que el deseo de simplificar

la complejidad del sistema con vistas a hacerlo posible
no es en LU}*IANN un intento encorsetador sino la conviccin de que es un mal necesario para hacerla posible.
En definitiva
LURMANN
sugiere
que
de
hecho
la
gente comun prefiere tal procedimiento. La gente comun,

dice, combate la creciente complejidad de las sociedades
modernas simplificando selectivamente tal complejidad y
reducindola a niveles que le resulten
significativos
126
para entenderse en la comunicacin que entabla con sus

iguales
(DADER 1990: 197)
VENTAJA 2.
SUS
EVITA QUE QUIENES NO SON MAS QUE VOCEROS DE
PROPIAS OPINIONES Y SUS
ADLATERES
PASEN POR
SER
PORTAVOCES DE LA OPINION PUBLICA.
La consideracin de la importancia de las manifestaciones institucionales de la opinin pblica evita que

quienes no son ms que voceros de sus propias opiniones
y de sus adlteres, se crean con derecho a ser portavoces de la opinin pblica. No defendemos que se calle la
voz de las minoras, sino que se las oiga como a represextantes de minoras y no como a representantes sociales (de toda la sociedad), ya que en estricto espritu
democrtico,
slo
son representantes
sociales
los que
tienen legtima representacin del pueblo. Parece acertado sealar que

agentes sociales
los verdaderos interlocutores o

no deben ser otros que los mismos
parlamentarios, puesto que son elegidos por el pueblo.

Todos los dems grupos sociales intermedios,
aun defen-
diendo como defiendo que deben fomentarse y que contribuyen a la salud social, no representan al pueblo en su
conjunto, sino a porciones. Por tanto, sus opiniones no
son la opinin pblica, sino opiniones, de gran relieve si se quiere, que contribuyen a la formacin de la
opinin del pueblo sobre lo pblico. Opinin del pueblo que, como hemos visto es variada y porcentualizable.
127
VENTAJA
3.
TRAVES DE
JUSTO,
EL
CONOCIMIENTO
DE
LAS MANIFESTACIONES
DIPICULTA
LA
OPINION
PIJBLICA
INSTITUCIONALES
SOBREVALORAR
ES MAS
MINUSVALORAR
LA
RELEVANCIA DE LAS CORRIENTES DE OPINION.
El conocimiento de la opinin pblica, a travs de

los procesos de institucionalizacin, no slo reduce la
complejidad del sistema de la opinin pblica, sino que
parece posible afirmar que la institucionalizacin de la
opinin pblica hace que el sistema acte con un aceptable grado de justicia,
sin sobrevalorar opiniones mino-
ritarias pero ruidosas.

La defensa de
la posibilidad de
institucionalizar
la opinin pblica que hace Lubmann es una defensa por

motivos
negativos:
su pensamiento podra
resumirse en
que lo ideal sera dejar al sistema de la opinin pblica actuar espontneamente de tal modo que las decisiones se tomarn de un modo participativo. Pero esto, que
en teora aparece como excelso, en la prctica es inviable. Por tanto, Luhmann es partidario de la institucionalizacin de la opinin pblica por un motivo meramente
funcional:
institucionalizar es lo nico posible en la
prctica.
Pero lo que sostenemos es algo ms. No es slo que
sea lo nico posible en la prctica sino que tiene unas
ciertas ventajas
en
orden a la justicia
del
sistema.
Secundar las opiniones de grupos humanos numerosos slo

es posible hacerlo a travs de un mecanismo que asegure
que aquellos que participan en las decisiones pblicas
cuentan con respaldo cuantitativo y cualitativo por parte de los dems miembros de la comunidad.
12:8
Es una cuestin numrica que slo unos pocos van a
poder participar en la toma de las decisiones que afectan a todos. Incluso cuando nos referimos a una tarea de
la mxima importancia poltica,
titucin,
como elaborar una Cons-
la mayora de los afectados quedar fuera del
proceso de elaboracin: de entrada van a quedar excluidos todos los que todava no han nacido y sern gobernados por esa ley; pero sin llevar las cosas tan lejos, a
nadie se le oculta que la mayora de los que han nacido
y son mayores de edad en el momento de elaborarse una
Constitucin, no tienen tiempo para dedicarse al asunto;
y si lo tienen no quieren dedicarlo a la Constitucin,
etc.
Pero si dejamos, sin ms, que participe quin quiera y cmo quiera, sin establecer ningn tipo de normas,
conseguiremos que participen slo los ms fuertes, capaces de liberar a personas para dedicarse en exclusiva
a esas tareas.
Es fcil que el presidente de un banco
pueda enviar a varios de sus empleados para que dediquen

las horas necesarias a la elaboracin de la Constitucin, disponiendo de tiempo abundante y remunerado para
asistir a interminables reuniones y debates.
Sin embar-
go, la gente corriente, no tiene posibilidades de hacerlo.

As pues, bajo la apariencia de un rgimen absolutamente participativo de asambleas abiertas, interminables, absolutamente espontneas, nos encontramos con
el sistema abonado para que el control sea ejercido por
unos pocos.
Por el contrario el sistema representativo al crear
unas normas,
un cauce, razonablemente justo,
para esta-
129
blecer quines son los sujetos activos en el debate sobre
los asuntos pblicos,
aparece como el
sistema mas
adecuado para encauzar las opiniones de todos, del modo

menos iniusto posible
En un dilogo en el que se reflejan los argumentos
a favor y en contra de la representacin poltica DAHL
explica a un escptico de la representacin lo siguiente:
Supongo que usted no pretender restringir la democracia a sistemas polticos de menos de un centenar de
personas...
Seamos generosos y supongamos que su lmite
superior es mil personas, o aun diez mil. En esa escala,

la mayora de los ciudadanos no podr participar en ninguna asamblea haciendo otra cosa que escuchar, pensar y
votar. Y eso es precisamente lo aue nueden hacer en un
sistema representativo. Cul es la diferencia? Una gran
asamblea (de un millar de individuos o ms, digamos)
intrnsecamente una clase
de
sistema
es
representativo,
pues unos pocos oradores deben representar con su voz a

todos los que no pueden hablar. Pero si no rigen las
reglas propias de una representacin ecunime, la seleccin de los oradores-representantes podra ser accidental,
arbitraria
injusta.
Establezca
reglas
para
la
seleccin de los oradores y ya estar muy prximo a tener un sistema representativo. Una evidente solucin es
crear un sistema en que todo ciudadano pueda ser elegido
para hablar y a todos se les permita votar para elegir a
quienes hablarn por ellos, O bien, si lo prefiere, los
representantes pueden ser elegidos por algn procedimiento de azar. De cualquier manera, tendr a la postre
un sistema ms ecunime que el que usted pretende obtener sin el gobierno representativo
(DAHL 1993: 274-5).
130
VENTAJA 4.
RECONOCE,
SIN COMPLEJOS,
QUE DESDE EL PEN-
SAMIENTO POLTICO DE TODOS LOS TIEMPOS SE HAN IDO HA.CIENDO APORTACIONES A LA DISCIPLINA OPINION PUBLICA.
Las
manifestaciones institucionales de la opinin
pblica deben considerarse hoy como pieza clave en los

intentos de comprensin del fenmeno, a no ser que se
pretenda prescindir de todo el bagaje de reflexiones que
heredamos de los tericos de la Ciencia Poltica y el
Derecho Pblico con relacin a la democracia y a la representacin. Dejar a un lado estas reflexiones seria
una grave ausencia porque, a lo largo de la historia,
los autores que se han ocupado primero y de modo expreso
de los fenmenos relacionados con la opinin pblica han
sido los
gobierno.
estudiosos de las relaciones entre pueblo y

Y, singularmente, los que han trabajado sobre
la representacin. Si se acepta este modo de acercarse a

la opinin pblica se pueden aprovechar,
sin complejos,
las reflexiones de no pocos preclaros pensadores que nos

precedieron.
Es ms,
tancia
de
el reconocimiento de la existencia e imporlas
manifestaciones
institucionales
de
la
opinin publica requiere, al menos, una cierta comprensin de lo que en
teora poltica se denomina repre-ET1 w
sentacin poltica. Es decir, las posibilidades que da

el sistema representativo de las democracias occidentales a los representantes elegidos por el pueblo para ser
realmente opinin pblica. Este camino para avanzar en
las investigaciones sobre la opinin pblica deber seguir las interesantes aportaciones de un importante
cuerpo de investigadores de la Ciencia Poltica y el
Derecho
Pblico
entre
los
que,
sin
salir
de
nuestro
131
pas, cabra citar a TORRES DEL MORAL (1982), DE VEGA

(1985),
CHUECA RODRGUEZ
(1987 y 1988),
GARRORENA
(1991),
CAAMANO
DOMNGUEZ
(1991
1992),
y MARTNEZ
GARCA (1993). Pero ha sido MUOZ-ALONSO (1989:50 y ss.>

quien destaca, desde los estudios de la opinin pblica,
las conexiones entre el mundo de la comunicacin y la
representacin. La idea de representacin que, formulada de maneras muy diversas,
es una de las omnipresentes
en la historia de las ideas polticas, lleva implcita

en s misma una idea de comunicacin MUNOZ-ALONSO
(1989:50) y un poco ms adelante, citando a SEEZ (1988),
indica
que
hay
una
coincidencia
total
de
las
dos
teoras clsicas de la representacin y la comunicacin.

Ambas reposan sobre una triparticin. La comunicacin,
en efecto, plantea la distincin entre emisor-receptor e
introduce entre ellos un canal. La representacin alude
a un representante y un representado y los vincula por
un mediador
(SFEZ 1988:55)
De manos de las teora polticas de la representacin se trata de
establecer
presupuestos para
que
la
opinin pblica pueda ser representada en una institucin que, respetando las minoras, prime razonablemente
la opinin de la mayoria.
La bsqueda de cauces que mejoren las instituciones
de representacin de
la opinin pblica
favorecer
Ita
profundizacin en las posibilidades del gobierno democrtico, esto es, del que atiende a la opinin pblica
real,
cientficamente
medida,
concilibulos de opinadores profesionales,
no
slo
investidos de
dudosa representatividad social, cuya funcin crtica

defendemos, pero cuya legitimidad representativa no podemos suponer sino que habr que probar en cada caso.
132
Se pretende un mejor y ms optimista acercamiento a

las manifestaciones institucionales de la opinin pblica a travs de las asambleas polticas representativas
que, modernamente, llamamos parlamentos. Pero la teoria
es igualmente aplicable a cualquier asamblea que pretenda representar a todo el pueblo.
En la medida en que
consigamos una representacin lo ms fiel posible a la

realidad social representada,
conseguiremos
unas asam-
bleas polticas ms representativas; por tanto, se

podr decir, cada vez con mayor razn, que son una mejor
medida de la opinin pblica. En la medida en que contribuyamos a mejorar la representatividad de las asambleas polticas, estaremos contribuyendo a mejorar el
conocimiento y medida de la opinin pblica.
Probablemente, parte de la complejidad7 de la cuestin est en lo que plantea DUXTERGER (1978): las relaciones
entre
electores y elegidos
no
tienen nunca
un
sentido nico. No existe una opinin pblica preestableAdems, no deben sorprendernos las dificultades para
acercarse a las manifestaciones institucionales de la
opinin pblica ya que, incluso investigadores que se han
dedicado a profundizar en las relaciones entre Parlamento y
opinin pblica, no acaban de percibir que las opiniones
expresadas
en
el
Parlamento
sean
manifestaciones
institucionales de la opinin pblica. Slo como ejemplo
citamos el ambicioso estudio de RUSH (1976:110> en el que
sostiene que la opinin pblica puede medirse de varias
formas ... .> . En Gran Bretaa en este momento se mide
sistemticamente en las elecciones y por medio de sondeos de
opinin. Como se ve, ninguna referencia a la perspectiva
institucionalista.
Desde
los
estudios parlamentarios
se han hecho
interesantes intentos de acercamiento a los fenmenos de
comunicacin. Un resumen de los esfuerzos realizados por los
estudiosos anglosajones puede encontrarse en BMBER (1991)
En Espaa desde una perspectiva
estrictamente
jurdica
estn
los trabajos del Letrado de las Cortes Fernando SANTAOLALLA

(1982 y 1990)
133
cida que se exprese a travs de sus representantes.
Por medio de la campaa electoral y tambin de sus discursos, sus actos y sus votos, los Diputados influyen en
la opinin pblica. La modelan tanto como la representan.
134
CAPITULO 5
LA REPRESENTACION POLTICA: EVOLUCION Y
CRISIS.
LA COMUNICACION COMO PROPUESTA.
135
LA REPRESENTACION POLITICA.
El deseo
de que todo
el pueblo participe
en las
decisiones que a todos afectan no es una novedad en la

Ciencia Poltica. Un elemental sentido de justicia lleva
a los hombres a pensar que en aquellos asuntos en que
son varios los afectados,
deben ser tenidas
las
As
opiniones
de
todos.
aparece
en
en cuenta
el
Derecho
privado el principio jurdico Quod omnes tanait debet

ab omnibus
aoorobari:
lo que
todos
todos debe ser aprobado. Con el tiempo,
concierne
por
la fuerza del
razonamiento se invoca tambin en el Derecho pblico. Se

convierte,
en fin,
en el gran argumento en favor de la
democracia.
La aplicacin de este principio del Derecho Romano
a la vida poltica tiene consecuencias inmediatas.
Llevarlas o no a la prctica a lo largo de la historia
depender de la voluntad poltica de los gobernantes.
Estos y otros puntos interesa considerarlos en este
trabajo,
por cuanto el
democrtico
est
esfuerzo por aplicar el
vinculado
la
tarea
de
ideal
conocer
ejecutar las demandas de la opinin pblica.

Este esfuerzo por poner en prctica el ideal
democrtico ha recorrido dos caminos paralelos: el
primero consiste en tratar de
opinin pblica;
el
conocer directamente la
segundo ha sido recorrido por los
que han pretendido institucionalizar la opinin pblica,

esto es, la creacin y mantenimiento de instituciones
polticas que pretendan ser reflejo del pensamiento del
pueblo y, por tanto,
tendencialmente democrticas como
136
la representacin.
Nos detendremos ahora en la segunda
via.
Centraremos
la
reflexin
en
torno
al
principio
jurdico-poltico puod orines tanait, porque a lo largo

del tiempo ha sido la justificacin de la participacin
del pueblo en la toma de las decisiones pblicas. El
objetivo es hacer ver la constancia con que este
principio y,
por tanto,
el ideal democrtico,
es
invocado
lo
largo
de
la
historia
de
polticas. De algn modo puede asegurarse que
las
ideas
el puod
orines tanait siempre tuvo alguien que lo defendiese.
EL PRINCIPIO OUOD OICES TANGIT DEBET A3 ONNIBUS

APPROBARI
<LO QUE A TODOS CONCIERNE DEBE SER
APROBADO POR TODOS)
COMO FUNDAMENTO O GRAN PRINCIPIO
DEMOCRATICO.
Los defectos de las distintas aplicaciones del

sistema democrtico a lo largo de la historia apenas han
daflado lo que venimos denominando ideal democrtico,
esto es, el convencimiento de que los asuntos que
afectan a la comunidad deben resolverse teniendo en
cuenta las opiniones de los miembros de la comunidad
afectada.
En la medida en que la organizacin social ha
avanzado a favor de esta tendencia democrtica se han
ido creando instituciones polticas democrticas; y al
contrario,
en los momentos en
los que
la voz de
los
afectados por las decisiones pblicas ha sido ignorada,

se han consolidado instituciones
no-democrticas.
Aunque pueda resultar simplista, no parece exagerado
137
sostener que el grado de democratizacin de una sociedad

ha venido dado por el grado de respeto al gran principio
de la participacin poltica: el puod omnes tanait
VALDEAVELLANO <1973:464) sostiene la pervivencia de
la teora participativa ya que
pensamiento
poltico
en el siglo XIII, el
...
medieval
convirti
en
mxima
poltica la frmula que el Cdigo de Justiniano (y,

59, 5> aplic a la tutela de que lo que a todos atae
debe ser por todos aprobado (auod onines tanait debet
ab omnibus annrobari; e pues a todos atanne, todos
sean llamados, deca en el siglo XIV el Canciller Ayala
en
el
Rimado
-cannica
que,
de
Palacio)
como
algunos pasajes de las

Alfonso
el
Sabio.
ha
regla
mostrado
jurdica
MARAVALL,
Partidas y del
As,
erigida en mxima poltica,
esta
vieja
romano
inspira
Espculos de
regla
jurdica,
vino a ser la justificacin
doctrinal de la participacin de todos los estamentos en

el gobierno del Estado y, por consiguiente, del acceso
del estado ciudadano o popular a las Curias o asambleas
convocadas por los Reyes.
ULLI4ANN
los
(1971:267
medievalistas
no
[v.o. 1961])
espanoles
que
es buen ejemplo de
se
refieren
la
recepcin de este principio del Derecho Romano por parte

de autores medievales como MARSILIO DE PADUA (1275-1343)
en su Defensor Pacis, obra radicalmente antipapista y
original
en
sus
concepciones
polticas,
aunque
probablemente no tanto como pretenden los que apenas han
trabajado
el
instituciones.
pensamiento poltico medieval

y sus
El propio ULLMANN <1971:222 [v.o. 1961])
seala como toda la comunidad se reuna en asamblea, ya

que antes del siglo XIII estas comunidades no estaban
aun familiarizadas con la idea de representacin. De ah
138
que
tales
todo,
asambleas
no
fueran
sino que eran el todo.
representativas
del
Esta situacin es prueba
de la vigencia del ideal democrtico de la participacin

y de la existencia de prcticas democrticas frecuentes.
de
MARAVALL (1983) es quien ms extensamente se ocupa

estudiar la vigencia de este principio en la Edad
Media
en
Espaa,
en
un
excelente
artculo
de
1964
titulado La frmula quod omnes tangit y la corriente

democrtica medieval en Espaa. Sus aportaciones son
suficientes para afirmar Que se da una notable presencn.a
tanto
en
la
zona
catalano-aragonesa
Adems
MARAVALL
castellana
del principio
cita
estudios
como
en
la
zona
quod omnes tangt.
sobre
su
presencia
en
diversos puntos de la Europa medieval.
EXPLICACION DEL SENTIDO DEL PRINCIPIO:

POSIBILIDAD DE PARTICIPAR?.
RENUNCIA.
UNANIMIDAD O
MOTIVOS PARA UNA PRIMERA
Lo que a todos afecta por todos debe ser aprobado

puede entenderse como una llamada a ponerse totalmente
de acuerdo en los asuntos en los que intereses de varios
estn en juego.
Inicialmente,
debe interpretarse que el acuerdo ~
todos que reclama este principio es la unanimidad, esto

es, que se acte despus de conseguir la aprobacin de
todos, de absolutamente todos. Esta interpretacin es la
correcta si uno pretende ajustarse a la literalidad del
principio que analizamos. Cualquier otra interpretacin
que hagamos
del
auod
omnes
tanait
debe
ser con
la
139
conciencia de que nos alejamos del
ideal democrtico
propuesto.
Pero, por otra parte, pretender que en todos los
grupos y sobre todos los puntos se llegue a acuerdos
unnimes es desconocer la naturaleza de los hombres y de
las sociedades.
que
ser
Por tanto, el principio acaba por tener
interpretado
como
la nosibilidad de
todos de
participar en la toma de decisiones. Se da aqu una

primera renuncia en el ideal democrtico, en orden a
hacerlo posible.
PROPUESTAS
TEORICAS
ALTERNATIVAS
AL
PRINCIPIO
DENOCRATICO.
Segn
DAHL
(1993
p.49)
hay
dos
clases
de
objeciones a la democracia que, de no ser respondidas

satisfactoriamente, volveran ftil cualquier anlisis
ulterior de
la idea democrtica.
(radicalmente
distintas
entre
defensores del anarquismo (...)
Estas dos objeciones
s)
provienen
de
los
y del tutelaje.
A) ANARQUISMO
El argumento anarquista sostiene que dado que el

Estado es coactivo y toda coaccin es intrnsecamente
negativa,
adems
todo Estado es inherentemente malo;
que
los
deberan serlo
sustituyndolos
(1993:49).
Estados
podran
ser
sostiene
eliminados
(y
puesto que son un mal innecesario),

por
asociaciones voluntarias
DAE{L
140
Dah contesta que los planteamientos anarquistas se

apoyan en una sociedad perfecta o ideal en la que no
habria
coaccin.
perfecta,
y no es
Pero
no
vivimos
probable que
en
una
sociedad
jams lo hagamos.
Ms
bien lo probable es que sigamos viviendo en un mundo

imperfecto, habitado por seres humanos imperfectos -o
sea, por seres humanos-. Por lo tanto, hasta que vea la
luz su sociedad, la mejor sociedad posible ser la que
tenga el mejor Estado posible.
Estado posible
En mi opinin el mejor
ser aquel que minimice
la coaccin
maximice el consentimiento,
dentro de los limites
impuestos por las condiciones histricas y el logro de
otros
valores,
justicia.
como
el
bienestar,
la
libertad
la
Si se juzgara a los Estados por el grado en
que han alcanzado finalidades como stas, creo que el

mejor de todos sera el Estado democrtico (DAHL 1993:
6566)
B)
es
TUTELAJE
Una alternativa permanente frente a la democracia

que
el
gobierno est
a cargo
de
tutores,
custodios
defienden
o guardianes de la sociedad. Para quienes

esta
concepcin,
la
idea
de
que
el pueblo
comprender y defender
sus
propios
intereses
es
ridcula, y ms ridculo an es pensar que comprender y
defender
crticos
los
intereses
insisten
calificada,
afirman que
en
de
la
que
la
sociedad global.
gente
evidentemente,
para
la premisa contraria
comn
no
Estos
est
autogobernarse,
y
de los demcratas
debera reemplazarse por la respuesta de que el gobierno

le sea confiado a una minora de personas especialmente
141
capacitadas para asumirlo en virtud de sus conocimientos

o virtudes superiores
Pero
ideal,
por
(DAHL 1993:67).
excelso
que
parezca
el
tutelaje
como
las extraordinarias exigencias que impone a los
tutores en materia de saber y de virtud son casi

imposibles de cumplir en la prctica. (...) En gran
parte,
esta idea resulta persuasiva a raz de su
concepcin negativa de la idoneidad moral o intelectual
de
la
gente
comn;
pero
aunque
se
aceptase
dicha
concepcin -Dah aporta razones para rechazarla-, no se

sigue de ella que existan presuntos tutores dotados de
un conocimiento y virtud decididamente superiores a los
dems, o que pueda formrselos y confiarles el gobierno
en nombre del bien pblico. Sea cual fuere la opinin
que merezcan los argumentos negativos de esta doctrina,
los
positivos
no
resisten
el
examen
critico
(DAHL
1993:83). En los prrafos siguientes se extiende Dah en

la crtica de esos argumentos. En lo que a nuestro
trabajo se refiere, lo expuesto parece suficiente.
PROBLEMAS
PRACTICOS
DEL
PRINCIPIO DEMOCRATICO
EN
LAS
GRANDES SOCIEDADES.
En el
terreno prctico
tenido y sigue
teniendo
el
es donde ms problemas ha
principio del
puod omnes
tanait
A) INEFICACIA: MAS LENTO, HAS CARO.
Aunque
las, decisiones
tomadas
entre
todos
tienen
mayor leaitimidad, en la prctica, llegar a ellas es

lento, a veces caro, y casi siempre, menos eficaz. Por
142
tanto, el primer enemigo en la prctica del puod omnes

tanait es la necesaria eficacia en el gobierno. De ah,
una
de
las
tendencias
pendulares
en
el
modo
de
gobernarse los hombres: gobierno de uno o de unos pocos

(ms eficaz, p.ej. en los ejrcitos) frente a gobierno
de
todos
(ms
legtimo,
p.ej.
en
los
concejos
municipales abiertos).
B>
DEMASIADAS PERSONAS.
Otro problema para poner en prctica el puod
OIflflE~
tanait es la gran cantidad de personas que se ven

afectadas por las decisiones polticas. Si los afectados
son muchos, las opiniones que deben ser odas tambien
seran numerosas, y el acuerdo se presenta casi como un
imposible. En los asuntos privados, en que las opiniones
que
deben
decisiones
tenerse
comunes
en
cuenta
pueden
llegar
son
a
reducidas,
ser
las
difciles,
incluso las leyes prevn los casos en que el acuerdo es

imposible.
Tanto ms crecern las posibilidades de
desacuerdo cuanto mayor es el nmero de los interesados.
Y,
en definitiva,
mayores sern
las
dificultades
prcticas
de articular el principio democrtico de
la
participacion.
C) PROBLEMAS DE COMUNICACION.
Otro
inconveniente
-tambin
prcticoes
imposibilidad
de
comunicacin
y,
por
tanto,
la
la
imposibilidad material de que los afectados por una

medida de gobierno puedan opinar. Parece un buen ejemplo
de esta dificultad el modo de gobernarse del pueblo
visigodo. En ellos siempre pervive el principio de que
143
el rey es elegido por el pueblo; as ocurre mientras

permanecen agrupados. En el proceso de colonizacin de
la
Pennsula
Ibrica
se
produce
una
dispersion
territorial del pueblo y, por tanto, las comunicaciones
se hacen muy difciles, pero el principio de eleccin
real en teora permanece. Cuando se forman grandes
asambleas de visigodos, nadie duda de la legitimidad de
todos para elegir al rey,
precisamente porque el
principio democrtico del puod omnes tancuit, ineficaz
por la imposibilidad de establecer comunicaciones, se
reaviva en la prctica,
cuando la comunicacin se hace
posible.
todas
Hoy,
cuando
las
comunicaciones
son
posibles, nadie puede alegar este inconveniente prctico

para
impedir la aplicacin masiva del principio
puod
orines tanait. Los visigodos de haber contado con correo

electrnico
vaya conjeturalhubieran
consolidado
instituciones
de
participacin
poltica
impedidas
entonces por las distancias geogrficas.
E)) PROXIMIDAD DE LO PRIVADO, LEJANA DE LO PUBLICO.
Con todo, el ms claro motivo por el que el

principio del puod omnes tanait ofrece resistencia
para ser aplicado en la prctica tiene sus races en el
modo de ser de los hombres. La mayora de los gobernados
piensa lo que Benjamn CONSTANT cuando con agudeza
resume la realidad social que contempla como la
participacin en los asuntos pblicos,
esto es, la
libertad poltica,
no es que haya dejado de interesar.
Importa, y mucho; pero tanto como ella misma, importa el

conseguir organizarla de modo que perturbe lo menos
posible aquel aspecto de nuestra libertad que de verdad
interesa,
esto
es,
la
dedicacin
del
burgus
sus
144
asuntos. El realismo nos permite contemplarnos como

pasivos ante muchos de los asuntos que nos conciernen,
y ese
sabernos
pasivos
ante
gran cantidad de
asuntos
pblicos obedece a que consideramos ms urgente, ms

importante para nuestras propias vidas, la dedicacin a
nuestros
proyectos privados.
La
limitacin
del
tiempo
del que disponemos nos obliga a elegir, y necesariamente

debemos
escoger
en
qu
asuntos
vamos
emplear
el
siempre escaso tiempo del que disponemos. Incluso los

hombres con marcada vocacin poltica desechan asuntos
pblicos que les conciernen porque han considerado
prioritarios otros aspectos de la vida poltica. No es,
por tanto, un fenmeno deseable,
es, ms bien, un hecho
inevitable, ante el que no podemos cerrar los ojos.
14:5
LA REPRESENTACION COMO SOLUCION A LOS PROBLEMAS DE LA

PUESTA
EN
PRACTICA
REPRESENTACION
DEL
QUOD
COMO
OMNES
TANGIT;
ALEJAMIENTO
DEL
LA
IDEAL
DEMOCRATICO.
La
solucin
estos
problemas
prcticos
para
aplicar el principio tericamente justo

(esto es,
conforme a la ms elemental justicia, que lleva a dejar
participar a todos los afectados en las decisiones que
les afectan) se arbitra a travs de una institucin
jurdica, que se concibe como un mal, un mal menor que
evita
un mal mayor,
pero
en definitiva
un mal.
Esta
institucin -concebida como el nico modo de salvar el

justo
principio
del
puod orines
tanaites
la
representacin.
La
representacin
supone
que
unos
pocos
van
decidir lo que a todos afecta, pero esos pocos lo

harn en nombre de todos. El principio pasaba a
formularse,
en la nrctica,
de
este modo:
lo
que
todos concierne por los aue actan en nombre de todos

debe ser decidido. Este principio se acepta, no por su
propia bondad, sino porque se presenta como una opcin
posible, esto es, que se ouede llevar a la nrctic4
frente a la opcin muy deseable (en teora), pero
imposible
todos
<en la prctica)
concierne
acepta para
por
evitar
todos
caer
en
del
principio
debe
ser
la
lo
decidido.
indeseable
que a
Y
opcin
se
(en
teora) pero sencilla y a veces muy eficaz (en la

prctica) de lo que a todos concierne por uno debe ser
decidido.
Esta
cierta
conciencia
distorsin
de
del
que
la
representacin
principio
justo
puod
es
una
omnes
146
tanait -esto es,

representados
medievales),
del ideal democrtico-,
(las
gentes
celosos
de
que
habitan
conservar
el
lleva a los
las
poder
ciudades
que
les
pertenece, a no ceder excesivas atribuciones a los

representantes, conservando para el pueblo representado
las ms de las facultades y,
por supuesto,
como en la
representacin privada, la posibilidad de revocacin.

Este modelo de representacin es el que desarrollan las
Cortes en los reinos medievales de la Reconquista.
La
conciencia es que la ciudad representada es la que debe

decidir en Cortes y sus representantes sern tan slo el
eco de la opinin de sus representados ante los demas
convocados a Cortes y ante el propio rey.
Queda
claro,
elemental y casi
en consecuencia,
la
afirmacin
tpica de que representacin y
democracia no son categoras intercambiables; de siempre

se ha advertido -y aqu se tiene presente- que entre
ellas hay incluso un cierto repudio. A la representacin
se llega tras el convencimiento de que es imposible o es
inoportuno
que
la
participacin
poltica
del
demos
adopte formas ms inmediatas; dicho de otra manera, hay

representacin cuando (entindase esta expresin en su
adecuado alcance) no puede haber democracia; de donde la
idea de representacin comporta siempre un principio de
distanciamiento -inevitable o querido- entre el pueblo y
las decisiones polticas. Desde Sieys (el concurso
inmediato de los ciudadanos caracteriza a la verdadera
democracia.
El
representativo.
polticos es
concurso
designa
al
gobierno
La diferencia entre estos dos sistemas
enorme)
parlamentarismo
mediato
no
hasta Kelsen
son
puede presumir de una

(GARRORENA, 1990).
democracia y
(...
idnticos...),
tal
aceptacin bastante
postulado
sostenida.
147
a
la
Veamos,
entonces,
una
aproximacin
representaca.on. El profesor TORRES DEL MORAL (1983)
explica que los trminos representacin, representante
y representativo se utilizan en mltiples sentidos:
a)
Unas
veces
para
designar
la
sustitucin
voluntaria de una persona por otra que acta en nombre y

por cuenta de aquella.
b>
se
Otras veces expresa esta misma sustitucin, que
realiza
fundamento
por
en
imperativo
la
legal
realidad,
con
como
mayor
cuando
menor
el
padre
representa al hijo.
c) En ocasiones alude al modelo o tipo de un grupo;
por
ejemplo
cuando
de
un
individuo
se
dice
que
es
representativo
medio.
Es
sta
del
americano
representacin sociolgica de que habla SARTORI.
d)
No
falta
su
utilizacin
la
escenogrfica:
representar es encarnar un personaje

e)
Otras
representacin
veces
nos
simblica de
una
encontramos
entidad,
de
con
la
una
idea
(una bandera, un himno). Nuestra Constitucin define al

Rey como smbolo de la unidad.
f)
dominio;
En otras
as
ocasiones
cuando
es
expresin de
el dueo representa
seoro
su propiedad,
como en nuestra legislacin sobre propiedad horizontal.

g) En fin, representacin es, o ha sido siempre,
peticin, queja, demanda. Esta acepcin se encuentra
148
explcita
dirigir
en
nuestro
constitucionalismo
representaciones
al
monarca
histrico:
significa
hacerle
peticiones conforme a unos requisitos formales.

Como puede verse, cualquiera de los sentidos en que
se invoque la representacin, supone retroceso en el
ideal
democrtico,
en la
intervencin directa de
aquellos a los que las decisiones afecta.
DE
LA
REPRESENTACION
POLTICA.
MEDIEVAL
LA
RETROCESO TEORICO Y AVANCE
REPRESENTACION
PRACTICA:
EN LA
LA GRAN CONTRADICCION.
profesor
El
SNCHEZ
<1983)
AGESTA
propone
un
acercamiento que arranca en los orgenes iusprivatistas

de
la
institucin,
concepto
de
acaba
representacin
por
explicar
poltica
del
el
que
moderno
vamos
ocuparnos.
Pretendemos que la lectura crtica del
proceso descrito por Snchez Agesta lleve a percibir
cmo paulatinamente
modo
de
la representacin pasa
implementar
el
ideal
de
ser
democrtico,
un
hasta
convertirse en un valor por s mismo, por encima de los

ms nobles y justos principios que trat de articular en
la prctica en sus orgenes.
La
representacin
-seala
Snchez
Agesta- ha revestido histricamente formas

muy diversas. Esta diversidad se funda en los
distintos sujetos que intervienen en la relacin representativa
o en la naturaleza del
vnculo que fundarenta la sustitucin. Dentro
de esta variedad de doctrinas,
limitamos
nuestra exposicin a las que han tenido efec-
149
tividad histrica en el Derecho pblico continental europeo, ya que en Inglaterra sigue

un proceso diverso.
Una teora de la representacin en Derecho pblico no ha existido hasta
fines
del
siglo XVIII, y esta se construye apresuradamente con los principios del Derecho privado.
Algo parecido a una doctrina
representativa
construyeron (Dig.,1,4,l) Gaio y Pomponio al

querer justificar la autoridad del Emperador
sobre las hiptesis de la ley Regia, en que
el pueblo confera a aqul su imperio y su
potestad. La Edad Media, que en una annima
inventiva histrica traza las ms originales
instituciones representativas, carece,
sin
embargo,
de una teora que trate de explicar
este hecho vivido. Ahora bien, el hecho mismo
se conf igura sobre la representacin de Derecho privado: entre des sujetos (la ciudad
representada y sus representantes) se establece un pacto expreso o tcito de apoderamiento que tiende a constituirse sobre la
figura
del
mandato
con
representacin.
El
procurador o representante reciba un cuaderno o carta de instrucciones.

Cuando en los aos 1789 a 1791 entra en
una nueva ebullicin la idea representativa,
se construyen dos teoras de la representacin que tambin se acomodan a los conceptos
iusprivatistas. Sin embargo, desde su mismo
origen estas dos doctrinas aportan dos novedades trascendentales con relacin a la re-
150
presentacin medieval. En primer lugar, ya no

se representan los estamentos o las ciudades,
sino el pueblo en su unidad abstracta o en
partes concretas; en segundo lugar, el vnculo entre representante y representado se va a
establecer
a travs de un procedimiento es-
pecfico que va a
imprimir
historia del siglo XIX:

del
sufragio
su
sello
en la
la eleccin a travs
individual.
Con
ello
se va
constituir el pueblo en un nuevo molde individualista como cuerpo electoral, que no es

sino la suma de individuos que posee un igual
derecho de voto.
La primera de estas
teoras se limita a
definir con ms rigor la representacin medieval. La llamada doctrina del mandato imperativo
supone
una
relacin
contractual
concreta de mandato con representacin entre
el representante y los electores concretos
que le designaron, con todas las consecuencia
que a esta figura atribuye el Derecho privado; especialmente la facultad de revocacin y
el cuaderno de instrucciones que garantizan
la concordancia del inters y la voluntad del
representante y el representado.
(....>
La segunda doctrina denominada del mandato representativo,
se
expande desde Francia
al Derecho Constitucional de todos los paises

latinos, introduciendo nuevas interpretaciones
en
la
teora
de
la
representacin
de
acuerdo con los principios que rigen el rgimen democrtico en Europa. La relacin repre-
151
sentativa
se
establece
segn
esta
nueva
concepcin entre el
pueblo como totalidad
poltica abstracta, titular de la soberana,
y sus representantes. Esta concepcin unitaria y revolucionaria del pueblo como sujeto
representado, que refleja la doctrina rusoniana de la voluntad general,
pal novedad,
es su princi-
novedad que se proyecta con un
sentido polmico frente a la doctrina del

mandato imperativo. Sieys defiende esta interpretacin del
carcter
representativo
de
la Asamblea y de sus miembros en trminos que

expresan claramente este sentido. Un diputado -dice- lo es de la nacin entera; todos
los ciudadanos son sus comitentes;
no es po-
sible que un diputado de todo el reino atienda

antes
al
deseo
o
inters
de
una
municipalidad o
nacional.
un distrito que
al
inters
La consecuencia inmediata de esta
nueva interpretacin es que por su propia

naturaleza elimina el cuaderno de instrucciones y la revocacin de mandato, desvinculando
al representante de sus electores concretos
(SANCHEZ AGESTA 1983:273).
Fues bien,
la representacin concebida como un modo
de articular en la prctica el justo principio del quod

orines tangit, del ideal democrtico, ha sufrido un
cataclismo apenas considerado por los historiadores. La
representacin va a empezar a ser considerada,
un
mal
menor,
sino
gobierno posibles.
como
la
mejor
de
las
no como
formas
de
152
Hay
que
institucin
darse
de
cuenta
la
de
que,
representacin
al
a
entender
partir
de
la
las
revoluciones posteriores al absolutismo, nos encontramos

ante dos planteamientos tericos muy distintos:
En primer lugar, el gobierno representativo puede
entenderse como un mal menor inevitable. La explicacin
de su necesidad -como hemos visto- sera ms o menos la
siguiente: Lo ideal para tomar decisiones sobre los
asuntos que a todos afectan es que todos intervengan en
la toma de decisiones.
estado
mecanismo
que
permita una cierta participacin en el gobierno;

mecanismo lo llamamos democracia representativa.
ese
Frente
necesario
representativo,
imposibilidad
permite
la
la democracia
el
Por
ser
no
en la prctica,
directa.
tanto,
moderno
Sin embargo,
establecer
un
interpretacin
falaz
del
rgimen
que los contempla como resultado de la

material
democracia
directa
contempornea, queda
de
en
muy
llevar
la
claro
la
prctica
la
organizacin
estatal
que, para Sieys, el
rgimen representativo tiene un valor y un significado

cualitativo y sustancialmente diferente al del gobierno
y la democracia directos. Ms que manifestar la voluntad
concreta del pueblo que puede ser equivocada o errnea,
lo que se pretende con l es expresar en abstracto la
razn, la justicia y la virtud colectivas
(VEGA,
1985:
3132)
CARR
DE
MALBERG
(1948:943
ss.)
cita
varios
autores para confirmar esta ltima perspectiva clara y

conscientemente distanciada del ideal democrtico:
153
Empieza
por
el
propio
SIEYS:
El
concurso
inmediato de los ciudadanos caracteriza a la verdadera

democracia. El concurso mediato designa al gobierno
representativo. La diferencia entre estos dos sistemas
polticos es enorme (...). La eleccin entre estos dos
mtodos
de
hacer
la
ley no
puede
ser
dudosa
entre
nosotros. La gran pluralidad de nuestros conciudadanos

no tiene bastante instruccin, ni bastantes momentos de
ocio para querer ocuparse directamente de las leyes que
han de gobernar a Francia; su parecer es, pues, el de
nombrarse representantes. Y puesto que es el parecer del
mayor
nmero,
los
hombres
esclarecidos,
as
como
los
dems, deben someterse a l.

MONTESQUIEU:
El pueblo es admirable para elegir a
aquellos a quienes debe confiar una parte de su

autoridad... Pero sabr conducir un asunto, conocer los
lugares,
las ocasiones,
los momentos y aprovecharse de
ellos? No, no lo sabr.

STUART MILL:
Una constitucin representativa es un
medio de sacar a la luz la inteligencia y la honestidad

existentes en la comunidad, y al mismo tiempo, de hacer
valer
ms
directamente
entendimiento y
mejor dotados.
Y
MADISON:
la virtud
Efecto
de
sobre
el
superior
de
la
gobierno
los
el
individuos
representacin
es
que
afina y ampla la opinin pblica pasndola por el matiz

de un grupo escogido de ciudadanos cuya prudencia puede
discernir mejor el verdadero inters del pas.
Es
importante
llamar
la
trascendental cambio de enfoque:
atencin
sobre
el
el ideal no es que lo
154
que a todos concierne, por todos sea decidido; el ideal

se transforma y pasa a
concierne,
por
los
que
decidido.
Hemos
ser que lo que a todos

representan a
todos
sea
cambiado la perspectiva clsica y la
perspectiva medieval. Hemos desmontado el gran principio

democratizador, el puod omnes tanait, el principio que
haba sido invocado ante cualquier abuso. Ahora, lo
deseable
cambio
no
de
es
lo
justo
perspectiva
sino
se
lo
prctico.
pierde
la
Con
este
tendencia
democrtica de cualquier organizacin social, se pierde

a
favor
de
la
tendencia
a
ser
gobernada
por
aristocracias.
Como
1964),
reaparezcan las
cuando
setala MARAVALL
<1983,
tesis
1~
ed.
en
democrticas,
el
principio moderno de la representacin poltica no

encajar bien con aquella apelacin a todos -omnes- de
la
frmula
medieval.
La
vol ont
pnrale
no
es
la
voiLont de tous. Por eso, su uso no ser renovado.

Lo peor no es que
este cambio
de perspectiva se
diera, sino que se considerara casi con unanimidad como

un paso adelante. En la prctica, frente a los gobiernos
absolutistas anteriores fue un aumento democrtico; para
los
planteamientos
tericos,
sin
retroceso. Se convirti un medio

un
fin,
se
olvid
que
el
embargo,
fue
(la representacin)
fin
era
el
puod
un
en
orines
tanait
El perodo en el que se asientan las teoras de la
soberana nacional son un grave retroceso del principio
democrtico en su formulacin terica. Sin embargo, los
principios tericos que se consolidan facilitan un
avance prctico en la democratizacin
las naciones continentales.
apariencia
pueda
resultar
del gobierno de
Lo que sostengo,
contradictorio
no
aunque en
lo
es
en
155
absoluto,
porque,
como
hemos
visto,
no
es
difcil
demostrar que, junto al avance en la prctica de las

formas democrticas, se dio un retroceso terico en el
modo de fundamentarlo.
En
el
continente
permitieron
olvidar
los
el
monarcas
quod
omnes
absolutos
tangit
mediante las revoluciones del siglo XIX,

invocaciones
al pueblo,
se
slo
con continuas
fue recuperndose terreno.
Sin
embargo, los tericos del absolutismo (Bodino, etc.)

haban conseguido
empapar
la Ciencia Poltica de
tendencias no democrticas.
De tal modo que,
cuando se
trata de avanzar con vistas a recuperar e). puod orines

tanpit,
de
triunfan unas teoras intermedias,
reconciliar
las
tendencias
que tratan
aristocrticas
del
gobierno de los mejores con el puod omnes tanait

Aparece entonces la soberana nacional (que no es ni
monarqua
soberana,
ni
soberana
del
pueblo),
el
sufragio restringido (participa el pueblo, pero no todo

el pueblo); el mandato representativo (el pueblo tiene
representantes pero no puede apenas controlarlos). Todo
lo
cual
hace
que,
en
la prctica,
aumente
la
democratizacin de la sociedad. Pero al ser considerado
como
el
modo
profundizacin
ptimo
de
ser
democrtica,
la
gobernados,
impide
la
representacin deja
de
ser mal menor y es situacin ideal.

Esta
Cuando
se
contradictoria
van
realidad
consiguiendo
pasa
desapercibida.
organizaciones
polticas
representativas
los
demcratas
lo
celebran
con
entusiasmo. Y cuando las asambleas representativas son
aplastadas, los demcratas lo lamentan.
excelencia del sistema representativo
entredicho.
Sin embargo, la
no se pone en
Incluso insignes politlogos contemporneos
156
aseguran que es imposible separar el ideal democrtico

de la representacin poltica. As, y para que sirva de
resumen de lo expuesto acudimos a lo que SNCHEZ AGESTA
(1983:268 y ss.) sostiene: hay sin duda formas de
actuacin directa que el pueblo
inmediata,
pero todas estas
desenvuelve de manera
formas tienen un valor muy
limitado que se limita a la aprobacin o desaprobacin

de
una
propuesta
una
eleccin
entre
varias
alternativas posibles. En las sociedades complejas que

constituyen comunidades de millones de habitantes es
necesario
superar
este
crticas de aceptacin
tipo
de
actuaciones
o reprobacin,
puramente
transfiriendo la
accin del pueblo a representantes, que, sustituyndolo,

obren en su nombre para hacer valer su nombre o su
voluntad. Sobre la naturaleza y funcin de ese proceso
representativo,
se han formulado muchas doctrinas desde
la Edad Media, en que por primera vez

estas
instituciones
representativas.
doctrinas
son,
en
cierta
manera,
se presentaron
Todas
esas
complementarias
conviene recordarlas para entender ms adecuadamente lo

que la representacin significa:
1~ De acuerdo con una doctrina enunciada por Burke,
la representacin slo significa una delegacin de poder
fundada en la confianza que merecen los representantes a
las personas que representan.
2~
Desde su origen medieval la representacin fue
un reflejo del pluralismo de una sociedad que recoge sus

matices en un rgano para contrastarlos y reducirlos a
una sntesis o compromiso como un procedimiento para
reducir una pluralidad
de intereses y opiniones a una
unidad. De aqu la insistencia con que hoy se reclama a

veces
un
sistema
de
eleccin
proporcional
que
acuse
157
todos los matices ideolgicos

rgano representativo.
32
posible
(...)
la
de
una
sociedad
La representacin es la
participacin
en
cuanto
va
los
en
el
que hace
miembros
representados influyen en las decisiones a travs de la

eleccin peridica de representantes.
42
el
La doctrina de la representacin est tambin en
fundamento mismo de la democracia,
vinculada
a la
soberana del pueblo y desde este punto de vista ejerce

una funcin legitimadora, en cuanto los representantes
actan en nombre del pueblo representado, cuya autoridad
invocan.
52
del
No debe perderse tambin de vista la vinculacin
fenmeno
publicidad
de
en
la
que
representacin
los
rganos
de
un
rgimen
gobierno
de
son
la
expresin de la opinin pblica. Segn esta doctrina,

los representantes lo son de las corrientes de opinin y
en cuanto actan en pblico permiten un contacto fluido
y permanente
con la opinin pblica y sus
rganos de
expres ion.
62
cuanto
Por ltimo,
sta
se
a travs de la
realiza
de
una
representacin,
manera
en
regular
peridica, se articulan los intereses y se agregan en

las corrientes de opinin que representan los partidos.
La multiplicidad de intereses y opiniones se agrupan y
simplifican al ser representados a travs de un proceso
electoral.
Cada
individuo,
con
intereses
opiniones
singulares, cede algo y se acomoda a intereses y

opiniones anlogas,
estableciendo grandes corrientes
homogneas
que
se
expresan
en
los
partidos.
esta
158
articulacin y agregacin corresponde, pues,
un proceso
de simplificacin: una variedad de intereses y opiniones

de los representados se reducen a un nmero reducido en
los representantes,
que,
a su vez,
las concuerdan para
traducirlas en leyes o decisiones de gobierno unitario

(SANCHEZ AGESTA 1983: 268 y Ss.).
LA RECUPERACIN DEL OUOD OMNES TANG? A TRAVES DE LA

SOBERANA POPULAR.
La justificacin de la representacin como el mejor

de
los
sistemas
polticos
lentamente
tambalearse. y, pensando que

inexploradas, los politlogos
tanpit,
la
necesidad
de
posible lo que a todos

decidido.
Se
empieza
a
empieza
se adentran por sendas

vuelven al puod omnes
que
en
la
concierne
recuperar
medida
por
el
de
todos
norte,
lo
sea
se
redescubre que el fin de la organizacin de gobierno no

es
slo
procurar
la
mejora
del
pueblo
sino
hacerle
actor,
participante,
responsable en esa tarea.
Se
ensancha
el
sufragio
a
todos,
lenta
pero
paulatinamente.
En
general,
apenas
sistema representativo.
se
cuestiona
Sin embargo,
radicalmente
el
la visin de la
soberana nacional y del sufragio-funcin es algo que no

se atreveran a mantener ni siquiera los parlamentarios
ms
conservadores
(ESTEBAN
y
GONZALEZ-TREVIJANO,
1992:149). Por tanto, parece no quedar otro remedio que
sostener
que
la
representacin
es
un
mal
necesarl2
alguna de cuyas posibles explicaciones la doctrina

rechaza de plano (el sufragio-funcin, por ejemplo). Un
mal
necesario
que
aparta
del
ideal
democrtico
de
159
participacin pero que, al tiempo, paradjicamente, es

el mejor modo de poner en prctica elementos esenciales
del ideal democrtico.
no
Se recupera
es otra cosa
la idea de la soberana popular que

que la aplicacin del auod orines
tanpit a un nuevo mbito de gobierno: la nacin. Ambito

en el que las decisiones del que gobernaba empezaban a
afectar a todos.
El avance de las comunicaciones
permita una cierta efectividad en el gobierno de una
nacin.
Hasta entonces,
el mbito efectivo de gobierno
no era mayor que la ciudad o la comarca. Cualquier otra

autoridad tena influencia,
probablemente grande,
pero
demasiado lejana. De ah, que las dificultades en la

comunicacin a la vez que impedan la participacin del
pueblo,
impedan, al mismo tiempo,
el gobierno efectivo
sobre muchos territorios.

La recuperacin terica por la doctrina del
omnes
tanait
es
un hecho
-ms
o menos
puod
inconsciente-
desde que se desarrolla la soberana popular. Parece

claro que la evolucin del sufragio ha llevado a afirmar
sin miedo
el
por
todos
(sin
excepciones)
debe
ser
decidido. Esta evolucin de la organizacin poltica es

una clara puesta en prctica del principio democrtico.
Cuando los modernos sistemas de consultas al pueblo
hacen que ste hable con suficiente informacin y con
suficiente
tanait
proceso
libertad,
la
es un hecho en
se
ponen
de
inconvenientes
aplicacin
del
puod
omne~
la realidad nacional. En
manifiesto
las
ventajas
el
e
de la democratizacin de las decisiones
colectivas. Quedan claros los problemas ya descritos:

cierto
desinters
por
los
asuntos
pblicos;
imposibilidad
de
matizar
las
opiniones,
que
son
160
muchsimas;
y,
notable lentitud en la toma de decisiones;
finalmente, problemas de comunicacin que impiden la
fluidez de la comunicacin creando distorsiones, a veces

muy serias, en los mensajes.
UNA
NUEVA
TRANSPORMACION
DE
LA
PARTICIPACION
DEL
OUOD OSES TANGIT: LOS PARTIDOS POLTICOS.
La
materia
gran
de
novedad de los dos

relaciones
entre
ltimos siglos
representados
en
y
representantes son unas organizaciones intermedias a laLs

que llamamos partidos polticos. Qu son los partidos
polticos y cual es su funcin en el sistema democrtico
excede las pretensiones de nuestro trabajo. Sin embargo,
es claro que los partidos son el ncleo de informacin
poltica
ms
influyente
democrtico continental
Los
partidos
son
en
un
moderno
sistema
europeo.
una
profunda
transformacin
del
sistema
representativo.
En la relacin
representado
-representante
se interpone un elemento intermedio del
que apenas se puede prescindir. Tanto es as que algunos
estudiosos
se
inclinan
a pensar
que
el
sistema
competitivo de partidos conduce a una fragmentacin del
proceso de la representacin en dos etapas o elementos:
(a) la que vincula
al elector
con el partido
cuya lista
resulta elegida en el momento del acto electoral ; y (b)

la que vincula al Diputado singularmente elegido con su
propio Grupo Parlamentario
(PORRAS NADALES 1994, y cfr.
GARRORENA 1990).
Nos encontramos,
en dos vasos
de hecho,
(;indirecta?>.
ante una reoresentacin
Existiran
dos
relaciones
161
distintas: la primera, entre electores y partidos, sera

la autntica representacin poltica conforme al mandato
representativo; y en segundo lugar, la relacin entre
partido poltico y representante (por ejemplo Diputado).
La sensibilidad popular sostiene que esta relacin debe
ser semejante a la de un mandatario de derecho privado,
esto
es,
con
mandato
imperativo
que
impida
al
representante apartarse de las directrices del partido

aunque con una cierta autonoma que permita salirse de
la
disciplina
libertad
de voto
dejando
conciencia
de
un cierto
los
margen a
representantes.
la
Esta
fragmentacin del mecanismo de la representacin operada

a travs del mandato tiende naturalmente a dificultar
las
posibilidades
de
un
representantes, generndose as
control
sobre
los
una mayor opacidad en
los mecanismos que permiten en su caso la puesta en

prctica de la responsabilidad poltica (PORRAS NADALES
1994)
Supone
esta
representacin
en
dos
pasos,
consecuencia de la aparicin de los partidos polticos,
un avance o un retroceso en la tendencia democrtica,
en la aplicacin del puod orines tanait
A
nuestro
beneficiosos
juicio
cuanto
los
mayor
partidos
es
el
son
tanto
mbito
de
ms
la
representacin, cuanta ms gente tengan que representar.

De algn modo, lo que venimos a sostener es que los
partidos polticos son un obstculo en los casos en que
la escala de la representacin resulta abarcable: por
ejemplo 1/1500 (SARTORI, 1968) . En estos casos, en que
el representante puede mantener una relacin cercana con
sus representados, los partidos son un impedimento para
la tendencia democrtica, ya que si todos
pueden
162
acceder
directamente
sentido
establecer
los
representantes,
entorpecedoras
tiene poco
instancias
interine-
dias.
Sin
embargo,
representacin
cuando
la
escala
de
la
se deshumaniza e impide el contacto con
los representados
por parte de
los representantes,
el
problema cambia. Cuando la eleccin del pueblo consiste

en
elegir
los
miembros
de
una
institucin
como
el
Congreso de los Diputados se vota una visin del

mundo, un modo de enfocar los problemas o, sin ms,
un modo de castigar al gobierno de turno. El partido
poltico parece, para estos casos, un buen sujeto para
ejercer
la
representacin poltica,
travs
de
unos
mandatarios, los Diputados.

Debe quedar claro, que los partidos polticos
501li
como la representacin, un mal inevitable para canalizar

las opiniones colectivas de conjuntos de gobernados muy
numerosos que implican una cierta visin del mundo
Pero cuando la intervencin de los partidos se extiende
a
todos
los
intermediacin
necesaria,
mbitos
de la sociedad,
cuando
trata
de
infiltrarse
donde
no
su
es
los partidos dejan de ser un mal inevitable
para convertirse en la principal traba para que todos

-y no solamente los partidos- decidan sobre lo que a
todos concierne.
trabajo,
la
Y esta no
tendencia de
los
es una mera hiptesis de

partidos
cualquier
institucin representativa,
bleas
vecinos,
de
hasta
los
es penetrar
desde
pequeos
las
en
asaEn-
ayuntamientos,
donde
las
ms
de
las
veces,
sencillamente
son
innecesarios, porque la escala de la representacin y
los temas que se tratan permiten la actuacin de los aue
reoresentan
todos
(representacin
personal
sin
163
partidos);
incluso
la
actuacin
de
todos
sin
intermediarios.
A todo lo cual habra que aadir la clsica teora
de MICHELS
(1911)
de la ley de hierro de las
oligarquias que pone en entredicho la posibilidad real
de democracia interna dentro de los partidos polticos.
Tratamos
de
mostrar,
en
fin,
que
la
actual
representacin en dos vasos. no debe considerarse como

un excelente modo de gobierno,
sino como un mal
antidemocrtico pero cine, hasta la fecha. no hemos
sabido superar. En escalas de representacin ms humanas
es posible
siempre
recuperar democracia.
atentos
para
recuperar
Pero hay que
en
todos
los
estar
mbitos
posibles frente a la tendencia de los partidos a estar

presentes en todas partes ocupando todos los resortes de
la sociedad.
LA CRISIS ACTUAL
En cualquier caso,
la realidad est ah,
tanto la
representacin poltica como los partidos polticos,
pesar de sus elementos contrarios al ideal democrtico,

son un hecho. Hay posibilidades
efectos antidemocrticos?
de contrarrestar sus
La coincidencia de los autores al sostener que la

representacin poltica est en crisis lleva a una parte
de los politlogos a buscar modos de afrontarla.
La
necesidad
de
replantearse
representativo lo pone de manifiesto
el
Pedro
mandato
de VEGA
164
(1985:37) cuando afirma que la realidad poltica ofrece

un
cuadro de
fenmenos
concretos
que sistemticamente
niegan la vigencia efectiva del mandato representativo

Esta
(...)
escandalosa
poltica y
poda
realidad
suceder
de
jurdica
otra
respuestas doctrinales.
lado aparecen
cuyo remedio
contraposicin
ha
manera,
entre
dado
a
realidad
lugar,
las
como
ms
no
distintas
De suerte que, mientras por un
las opiniones crticas de una situacin

se exige y se reclama con urgencia
(BIRNBAUM, HAMON Y TROPER, 1977; KOLLREUTER, etc.), por

otro lado no faltan quienes la entienden como una
situacin poltica y jurdicamente
irrelevante
(HENKE,
1964)
Garrorena pone de manifiesto la situacin de crisis
al elogiar la teora de RELSEN como la teora ms
valiosa con la que (...) todava hoy podamos contar para
explicar
el
instituto de
KELSEN
sostiene
-viene
que
decirnos
pblico que,
no
la representacin poltica.
hay representacion.
Kelsen-,
una
ficcin
Hay,
de
si,
Derecho
al hacer pasar la voluntad del Farlamenl:o
por voluntad del soberano,
ha prestado
el inestimable
servicio histrico de ayudar a mantener en unos niveles

razonables
la
arrolladora
presin
de
la
idea
democrtica, cuyo empuje, de no haber sido por ello,

hubiera desbordado
los
moderados,
pero
efectivos,
niveles
funcionales
de
libertad
que
hoy
disfrutamos
(GARRORENA, 1990:56).
El propio GARRORENA matiza a RELSEN sealando que
su
error
consiste,
apresuradamente
que
representacion.
(...>
sin
embargo,
en
en
este
esquema
concluir
no
hay
Parece bastante claro que no hay
165
relacin representativa, de ah no se puede deducir que

no haya representacin
Cuando
Garrorena denuncia
la
inexistencia
de
una
relacin representativa, lo hace con el nimo de que la

doctrina tome conciencia de que no existe una relacin
efectiva
entre
representantes
representados:
Habr
que generar frmulas que aproximen a renresentantes -x

representados, evitando caer en formas imperativas de
relacin que el
sistema no tolerara,
pero intentando
tambin que ello no nos conduzca a la apresurada

conclusin de que, entre electores y elegidos, no caben
ms
formas
de
relacin,
que
las
imperativas;
que
Por su parte TORRES DEL MORAL (1983:24)

la
representacin
no
cumplir
su
sostiene
funcin
legitimadora en tanto que no se la refuerce en sentido

democrtico. En este sentido, ha habido propuestas de
desigual fortuna histrica.
El propio TORRES DEL MORAL (1983:24-25) seala como
frmulas posibles:
-
Sustitucin del principio de representacin por
el de identidad, que postulaba C. SCHMITT.

Refuerzo de la representacin,
-
con
sin
representacin de intereses.
-
Participacin global.
TORRES DEL MORAL (1983:25) rechaza la postura de

SC}*4ITT del principio de identidad porque ni dio
verdadera representacin ni verdadera participacin.
166
Al
referirse
al
refuerzo
de
la
representacin,
TORRES DEL MORAL (1983:25) habla de una diversidad de

medidas
con vistas
a
llevar a la prctica
el
reforzamiento
de
la
representacin
en
sentido
democrtico, desde la total garanta del derecho de las
minoras
obtener
tativos,
con una
poltica
con
el
(oposicin al gobierno y oposicin al rgimen,

nico requisito
de respeto a las
formas
democrticas),
puestos
en
los
rganos
institucionalizacin
pasando
por
la
de
represen-
la oposicin
descentralizacin
que
acerque a los interesados a los centros de decisin, por

la
representacin
en
la
Administracin,
por
incremento de la transparencia del sistema y por
el
la
instauracin
de
de
controles
adopcin de decisiones.
en
el
mismo
proceso
Al concretar lo
que denomina
transparencia del sistema TORRES DEL MORAL <1983 p.26>
habla de:
a) Coordinacin de funciones.
b)
Mayor
comunicacin
entre
el
elector
sus
representantes.
c)
Mayor
preocupacin de
informacin
los
rganos
los
ciudadanos
del poder
por
mayor
informarse
ellos mismos
de la opinin de los ciudadanos; porque
como dice FRIEDRICH, no existe forma definitiva alguna
de
determinar
cul
es
el
inters
pblico
ms
que
consultando al pblico.
d) Libertad de exnresin (...)
las materias reservadas.
limitando al mnimo
167
e)
Ms
abandono
facultades
de
parlamentarismo
enmiendas,
decisorias
ciertas
de
las Cmaras,
con
recelosas
del
tcticas
actual,
como
son
la
inadinisin
de
las trabas a la iniciativa legislativa (...)
etc.
f>
Respeto
absoluto de
parte del equipo

propio beneficio.
en
el
las
poder,
reglas
no
del
juego
alterndolo
en
por
su
g) A lo que podramos aadir elecciones frecuentes,

prudentemente frecuentes, procurando evitar el cansancio
del electorado.
Lo
sealado
se
refiere
la
representacin
ideolgica y alas posibilidades de mejorarla.

Sin
embargo,
TORRES DEL MORAL
(1983 p.26)
sistematiza
tambin la representacin
-siguiendo
ESTEBAN
de intereses en seis tipos
(1967)-
arbitrarse
como
refuerzo
de
ideolgica, no para sustituirla.
Los
ESTEBAN
seala
la
que
puede
representacin
seis tipos de representacin de intereses que

(1967)
reconoce en el derecho comparado y que
reflejan la variada utilizacin del trmino son:

-
Representacin extraparlamentaria.
Cuasi-representacin parlamentaria.
Representacin intraparlamentaria.
Representacin consultiva.
Representacin negociada.
Representacin parlamentaria en sentido estricto.
Finalmente TORRES DEL MORAL

de la
participacin global
(1983:28-29)
que,
nos habla
segn el autor,
nos
168
lleva al concepto de
participativa,
cosa que
la
sociedad participada,
democracia
o democracia gobernante que no es otra

profundizacin en las
medidas
que
antes
exponamos como productoras de control y transparencia

en la toma de decisiones. Es entonces cuando
TORRES
DEL MORAL aade unas reflexiones sobre las posibilidades
de
la
las
formas
participacin
participacin
en
de
democracia
la
vida
social .
Esto
directa,
municipal
es,
en
y
el
sobre
sobre
seno
de
la
la
la
empresa, en el de los sindicatos, de los partidos, de

las ligas y asociaciones, en el comit de barrio; es una
gimnasia participativa continua.
169
PROPUESTAS PARA UNA SALIDA.
La crisis
profunda:
la
de la representacin
divergencia
entre
tiene una causa

la
naturaleza
no-democrtica de la institucin representativa y el

ideal democrtico. Hemos tratado de poner de manifiesto
esta
contradiccin
en
los
prrafos
anteriores.
La
democracia reclama que lo que a todos afecta por todos

sea aprobado; la representacin instaura que lo que a
todos
afecta
por
unos
pocos
en
nombre
de
todos
es
aprobado.
El problema est en que en la prctica, no podemos
prescindir de la representacin y, por consiguiente,
debemos
acostumbrarnos
convivir
con
dos
elementos
llamados a enfrentarse: democracia y representacin.
que
Adems, habr que permanecer

pretendan
convencernos
de
representacin son
adems
de
falaz
alerta frente a los

que
democracia
y
la misma cosa. Ese planteamiento

es
narcotizante
porque
impide
profundizar en el ideal democrtico.

A todo
mbito
de
lo
cual
hay que
influencia
de
aadir
los
la
partidos
extensin del
polticos
que
tratan de capitalizar cualquier forma de representacin

en la sociedad. Este monopolio de la representacin por
parte de los partidos es denunciable por lo que supone
de desmantelamiento de la sociedad civil.
de
la
preocupante
tendencia
generalmente poco participativa
democrtica)
estructura
interna
Pero,
adems
monopolstica,
(por no decir
de
los
partidos,
la
poco
con
clarsimas tendencias oligrquicas, agrava la crisis del

ideal democrtico.
170
En
este
marco,
proponemos
algunas
posibilidades
para afrontar el futuro:
A) LA SUBSIDIARIDAD EN LA REPRESENTACION.
Nuestra propuesta se formulara con la forma de un

principio de
subsidiaridad en
la representacin.
As,
donde sea posible que todos participen en las decisiones

que a todos afectan, que no se interfiera representante
de ningn tipo. Del mismo modo, all donde baste la
representacin con una escala humana
(1/1500 por
ejemplo)
que no se interfieran los partidos,
por
innecesarios, y finalmente para la representacin de las
grandes visiones del mundo y cuando la escala de la
representacin
resulta
inabarcable
para
los
representantes,
que entonces y slo
representen los partidos polticos.
entonces,
nos
En cualquier caso, y en todos los mbitos, fomentar

la
comunicacin
entre
representados
representantes
supone avanzar hacia el puod orines tanait, avanzar en

la democratizacin.
B) LA COMUNICACION.
Nuestra segunda propuesta consiste en concretar la

llamada de Garrorena a urofundizar en las posibilidades
relacionales de la representacin (cfr. GARRORENA, 1990.
p.57)
A nuestro parecer,
de
las posibilidades
la representacin pueden
ser
relacionales
estudiadas
desde
las
171
Ciencias Jurdicas, partiendo de un concepto amplio que

denominamos
participacin poltica.
Pero
tambin,
modernamente, debemos plantear que la profundizacin en
el instituto de la representacin poltica se haga desde
la Comunicacin Poltica y la Opinin Pblica, como
disciplinas
emergentes.
Buena
parte
de
los
avances
democrticos del sistema representativo vendrn desde la

consideracin del potencial comunicativo del propio
sistema, convencidos de que un modo de avanzar en la
tendencia
comunicacin
democrtica
entre
es
mejorar
renresentados
los
flujos
de
representantes
contribuir a esta tarea es el propsito de los captulos

finales de este trabajo.
17.2
CAPITULO 6.
LEGITIMIDAD Y DEMOCRACL4:
LA COMLJNICACION COMO SOLUCION.
173
REPRESRUTATIVIDAD SOCIAL O LEGITIMIDAD
En
este
captulo
tratamos
de
averiguar
en
qu
medida el Parlamento y el pueblo comparten unas mismas

opiniones, qu semejanzas y diferencias se dan entre las
opiniones
del
pueblo
las
de
la
institucion
parlamentaria que lo representa. Veremos si la relacion

de representacin que de hecho se da en la realidad se
ajusta o no a la teora representativa.
Como contraste de la teora de la representacin a
la que nos hemos referido en las pginas anteriores no
es
infrecuente encontrar -sobre todo en los medios de
comunicacinactual
del
similar
sistemas
expresiones
crticas
sistema parlamentario
lo
que
polticos,
ocurre
suele
con
con
la
situacin
en Espafla.
De
forma
Parlamentos
de
otros
achacarse
al
espatiol
el
incumplimiento o la desnaturalizacin de sus funciones.

Y,
puestos
sefialar
una
peculiaridad,
acaso
quepa
destacar entre nosotros la rotundidad con que se efecta

el diagnstico.
Por ejemplo,
su desprestigio,
de
se califica como inmenso

la marcha de sus trabajos
agnica
o de absoluta la perdida de su credibilidad.

Del
otro
lado,
frente
las
opiniones
negativas
expuestas, destacan otras como la de LIEBERT (1988:93-4)

que no duda en sostener que tras decadas de crisis y
declives
de
los
Parlamentos
en
algunas
de
las
democracias consolidadas, esta crucial institucin de la

democracia
liberal ha experimentado una
revalorizacin
Los datos de las tablas y los grficos de este

capitulo, salvo indicacin en contra, estn expresados en
tanto por ciento.
174
en el rea del sur de Europa durante los aos setenta y

parte de los ochenta. Con la transicin a la democracia
desde regmenes autoritarios en Grecia, Portugal y
Espaa, y con las reformas parlamentarias en Italia en
el marco de una profunda crisis poltica,
del
Legislativo
en
esta
regin
la posicion
se
ha
visto
GENERAL;
APOYO
(...)
considerablemente realzada.
TRIPLE
ACERCAMIENTO:
LEGITIMIDAD
EN
ESPECIFICO; Y REPRESENTATIVIDAD.
Una primera va
para
estudiar
la
calidad
de
la
relacin representativa entre el Parlamento y el pueblo

consiste
en
examinar
las
encuestas
que
estudian
la
satisfaccin que perciben los ciudadanos sobre el papel

de
las
instituciones
democrticas.
La
investigacin
trata de tres aspectos relacionados pero distintos:

A.
Legitimidad
ciudadanos
con
el
general.
papel
Satisfaccin
de
las
de
los
instituciones
democrticas.
B.
Legitimidad del Parlamento o apoyo especfico a
las Cortes.
Satisfaccin de los ciudadanos con el papel
de las Cortes.
C.
se
Renresentatividad.
sienten
parlamentaras.
En qu medida los ciudadanos
representados
por
las
instituciones
175
LEGITIMIDAD DENOCRATICA.
Durante los ltimos veinte

los
procesos
aos,
democratizadores
importancia de
la
los vaivenes de
han
legitimidad en
reforzado
los
nuevos
la
sistemas
polticos. Se trata ciertamente de una cuestin clsica,

alrededor
de
la
anlisis
sobre
politlogos,
cual
la
que
WEBER
no
socilogos
inaugur
han
dejado
intelectual no la ha privado,
una
de
linea
de
pronunciarse
filsofos.
Su
solera
sin embargo, de problemas
en el mbito terico. La legitimidad sigue sufriendo de

dificultades definitorias, conceptuales y operativas: se
considera
un
trmino
escasamente
riguroso,
demasiado
cargado de contenidos normativos y poco apropiado para

las condiciones de la investigacin emprica. Pero, a la
vez, la legitimidad tambin es considerada como elemento
esencial
para
el
buen
funcionamiento
de
la
poltica
democrtica.
Como debe medirse la legitimidad? Si adoptamos una
nocin de legitimidad ms bien minimalista y relativa,
la legitimidad se definira por la creencia en que,
pesar
de
las
deficiencias
de
los
fallos,
las
instituciones polticas existentes son mejores que otras

que hubieran podido establecerse.
Pero
para
lo
quiz
que
subsiguientes,
de
una
sea ms
se
refiere
definir
las
legitimidad,
consideraciones
como un conjunto de actitudes positivas
sociedad hacia
consideradas
adecuado
sus
instituciones
como la forma de
democrticas,
gobierno ms
apropiada.
Aunque existen varias definiciones alternativas a este
176
concepto,
la
elegida
es
compartida
por
autores,
recientes y lejanos, de probada solvencia en la materia

como LIPSET<1959), ALMOND y VERBA
(1963),
LINZ
(1978),
MONTERO y MORLINO (1993:9), etc.

El erfoque de MONTERO y MORLINO (1993> contiene un
estudio de tres dimensiones diferentes:
En
primer
generales
lugar
consideran
(legitimidad difusa);
considera
las
democrtico
alternativas
que
son
las
actitudes
ms
la segunda dimensin
preferibles
concebidas
por
al
los
sistema
ciudadanos
(legitimidad por defecto); Y finalmente consideran la

eficacia percibida en las instituciones democrticas.
Teniendo
en
autoritario
cuenta
(no
desprovistos
de
que
en
los
democrtico)
alguna
pases
cercano
nocin
clara
y
de
sin
pasado
por
tanto,
alternativas
polticas, es probable que lo que acuda a sus memorias,

cuando se les pide que evalen la legitimidad,
sea la
eficacia o el funcionamiento del sistema democrtico

Es manifiesto que las percepciones de los espaoles
sobre las Cortes varan con las percepciones generales
sobre la situacin poltica.
As, en momentos en que se
percibe un Gobierno dubitativo, o una situacin de

mxima incertidumbre, aparecen valoraciones negativas
del
sistema
general
instituciones.
y,
por
viceversa,
generalizada en el
Gobierno,
tanto,
de
en momentos
todas
de
la valoracin de
las
confianza
todo el
sistema y de las instituciones mejora. No obstante,
esa
similitud se rompe en algunas dimensiones especficas de

las Cortes:
por ejemplo,
los juicios crticos sobre la
177
representatividad de los parlamentarios con respecto a

sus votantes.
Resultar
de
inters
comprobar
algunos
datos
empricos obtenidos mediante encuestas de opinin:
CONFIANZA EN LAS
INSTITUCIONES
SOCIALES Y POLTICAS.
1986.
Orden
Instituciones
Indice *
El Rey
3.70
Medios comunicacin
3.15
El Parlamento
2.92
El Gobierno
2.88
La Iglesia
2.85
Los Ayuntamientos
2.85
Los Tribunales Justicia2.84
El ejrcito
2.82
Los empresarios
2.70
lo
Los Gob. Autonmicos
2.68
11
Los sindicatos
2.58
12
La banca
2.56
Los partidos polticos 2.42

13
*El ndice consta de cinco puntos
FUENTE: FUNDACION FRIEDRICE EBERT. 1987. Las elecciones
generales.
de
1986.
nolticas.
Movilidad
Valores
y
sociales
motivacin
del
y
voto
a.ctz.tudes
Madrid:
Fundacin Friedrich Ebert. p.69.

La
espaolas
juventud
de
impiden una
las
instituciones
democrticas
comparacin totalmente
adecuada
con los estudios de legitimidad de realidades de nuestro
178
entorno. No obstante, puede ser de inters ver el lugar

que
ocupa
el
Parlamento
en
el nivel
de
confianza
de
algunos pases:
Una
Ejrcito
encuesta
realizada
(con el 63%),
en
1986
revelaba
que
el
la Iglesia y el Tribunal Supremo
eran las instituciones que generaban una mayor confianza

en los Estados Unidos; le seguan la banca, las escuelas
pblicas,
el
Congreso
ocupando
las
ltimas
(con un 41%>
posiciones
el
y los peridicos,
sindicalismo,
las
grandes empresas y la televisin (GALLUP REPORT 1986:3).

Tambin el Ejrcito
confianza
en
una
(con un 88%)
encuesta
del
mereca la mxima
Reino
Unido
de
1983,
seguido por la polica, el sistema legal y el Parlamento

(con un 54%);
los
los ltimos lugares estaban ocupados por
sindicatos
y la
televisin
(HASTINGS
y }LASTINGS,
1984:3367)
En la Repblica Federal de Alemania,
el Bundesta~
ocupaba en una encuesta de 1983 una sexta plaza
(con un
71%> de un total de casi una veintena de instituciones

(...)
81%,
Estaba precedido por el Tribunal Federal

los servicios de salud, la Polica,
las Universidades,
peridicos,
los
el Ejrcito, y
y ocupaban los ltimos

sindicatos
los
(con un
puestos
partidos
los
polticos
(HASTINGS y HASTINGS, 1985:306)

En Suiza,
su asamblea federal reciba la confianza
del 38% de los entrevistados en otra encuesta de 1983,

tras
el
Gobierno
autoridades
Federal,
locales
los
el
Tribunal
servicios
Federal,
sanitarios
las
o
educativos; como en tantos otros paises los sindicatos y
179
los partidos eran las instituciones con los porcentajes
de confianza ms bajos (HASTINGS y HASTINGS, 1985:309>
Por ltimo,
conceder
sus
franceses y canadienses coincidan

respectivos
rganos
escasos niveles de confianza,
legislativos
al
unos
casi compartidos con los
usualmente bajos destinados a los partidos y sindicatos

(HASTINGS y HASTINGS, 1988:354 y 1986:343).
APOYO ESPECFICO A LAS CORTES.
De
otra
parte,
el
aDovo
esnecfico
presenta
un
perfil distinto:
VALORACION DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. 1983~1988*
Positiva
Regular
Negativa
NS/NC
1.983
30
35
13
22
1.984
30
1.985
36
1.986
38
48
36
34
10
12
9
19
7
22
1.987
28
38
11
26
36
31
8
26
*Desde 1983 a 1986 se preguntaba la valoracin de la labor del Parlamento; en 1987 y

1988, la del Congreso de los Diputados (y la del Senado, que no se recoge en este
cuadro).
Fuente: Banco datos del CIS (MONTERO 1990:113).
180
EVOLUCION
CONGRESO.
DE
LA
DE
VALORALCION
LA
LABOR
DEL
19831988.
50
40
Positiva
Regular
20
Negativa
10
NS/NC
30
A 1983
A 1984
A 1985
A 1986
A 1987
A 1988
Fuente: Banco de datos del CIS

enfrentarlos a los estudios
que comparan el apoyo al Congreso de los Diputados ccm
el apoyo al resto de las instituciones Asi:
Estos datos conviene
COMPABACION DE LOS APOYOS ESPECFICOS DEL CONGRESO CON

OTRAS INSTITUCIONES.
Positiva

Gobierno.
Parlamentos Autonmicos,
Gobiernos Autonmicos.
Ayuntamientos.
36
33
27
31
42
Regular Negativa NS/NC
31
42
35
38
35
8
12
13
14
11
FUENTE: Banco de datos del GIS (MONTERO 1990:113)
26
11
24
17
11
181
REPRESENTATIVIDAD.
Llegamos a la parte central de este captulo en la

que se analiza el contenido de
preguntan
al
pueblo
hasta
qu
representado
por
los
Miembros
las encuestas que

punto
se
siente
del
Congreso
de
los
nos muestran
qu
Diputados.
Vayan por delante dos puntos conflictivos:
En primer
lugar,
las
encuestas
grupos significativos de votantes de todos los partidos,

incluidos
los
del
partido
partidos
que
gobiernan,
opinan
que
sus
intereses
estn
deficientemente
representados por las personas a las que votaron; y que
el
Congreso
presta
demasiada
atencin
a problemas
de
poca importancia.
En segundo trmino, hay que indicar que medir la
representatividad por medio de encuestas es liniitarse a
preguntar a los seleccionados en la muestra por un vago
sentimiento de estar representado que,
es
insuficiente.
Ordinariamente
los
a todas luces,
indices
esta
respuesta manifiestan el mayor o menor conocimiento del

entrevistado sobre la vida parlamentaria y, no tanto, el
grado en que sus representantes lo representan. Con
mayor
razn
prestar poco
cuando
inters
sabemos
a
las
que
los
espaoles
actividades del
suelen
Congreso,
desconocen sus funciones bsicas y tienden a conferirle

un poder poltico
reducido.
Tambin en esto
los
espaoles son similares a los ciudadanos de otros paises
europeos:
el
Parlamento
ha
perdido
el
protagonismo
182
clsico
que
ocupara
en
el
proceso
de
decisiones
polticas para cedrselo al Gobierno.

En todo caso, de forma prcticamente ininterruiripida
desde el comienzo de la transicin, alrededor de ocho de
cada diez espaoles han estimado necesario el Parlamento
y han resaltado su importancia.
Aunque MONTERO
(1990:117)
relativa de entrevistados
los Diputados
nada los
Estos
como los
seala que
una mayoria
afirmaba en 1988 que tanto
Senadores
representaban poco o
intereses de las personas que los eligieron.
porcentajes
(que
se
han
mantenido
bsicamente
invariados desde los aos anteriores) parecen responder

ms a cuestiones de naturaleza estructural que a
motivaciones de tipo coyuntural. Sin embargo, los datos
posteriores a 1988 no parecen darle la razn. Sirva corno
ejemplo una primera aproximacin:
VALORACION DR LA REPRESENTATIVIDAD 1988-1994.

IX 1988 XII 1989 XII 1990:XII 1992~XII 1993 V 1994
Mucha o
34
45
40
30,4
18,4
bastante
Poca o
41
34
42
52,3
55,8
68,7
ninguna
29
NS/NC
25
21
18
18,7
13,7
12,8
Total
100
100
100
100
99,9
99,9
Fuente: Banco datos CTS yMONTERO 1990:117 y 1992:60

En la tabla hemos
agrupado las respuestas de
los
que afirman que se sienten muy representados o bastante

representados, por una parte; y las de los que se
sienten poco o nada representados.
Las respuestas mucho
183
y bastante
reunen
a los
ciudadanos
que
valoran
positivamente la representatividad; las respuestas poca
o ninguna agrupan a los ciudadanos descontentos con la
representatividad.
EVOLUCION
DE
LOS
QUE
PIENSAN
TENEMOS
QUE
UNA
REPRESENTATIVIDAD MUCHA O BASTANTE
Ao 1988
Ao 1989
Ao 1990
Ao 1992
Alio 1994
Ao 1993
FUENTE: Banco de datos del CIS.

MONTERO slo con los datos de los estudios de 1988
y de 1990 saca las siguientes conclusiones:
Resulta dudoso
representativa haya
aumentado
de
modo
que la debilidad
sido causada,
o
sustancial,
por
de la relacin
haya al menos
el
progresivo
deterioro que estn supuestamente sufriendo las Cortes

en los ltimos aos. Y tampoco parece probable que la
debilidad
de
dicha
estructurales
parlamentario,
sistema
caractersticas
si
atribuida
causas
del
inicio
de
nuestro
sistema
se haya originado en un slo factor. De
forma recurrente,
del
relacin,
numerosos analistas han solido hacer
electoral
de
las
(ms
listas
exactamente
electorales de
de
las
nuestros
184
distritos plurinominales)
la
causante
exclusiva
de
la
deficiente representatividad achacada por los electores

al Congreso y al Senado. Pero cabe encontrar problemas
similares en pases con sistemas electorales opuestos, y
diferencias
apreciables
entre
quienes
comparten
mecanismos
bsicamente semejantes.
As un 40% de los
britnicos sealaba en 1984 que la Cmara de los Comunes

distaba de ser representativa
(HASTINGS y HASTINOS
1986:358). Opinin que gana en relevancia si se tiene en
cuenta que surge en un sistema poltico cuyo Parlamento
goza de uno de los
democracias
mayoritaria
apoyos difusos ms amplios de las
occidentales,
en distritos
y cuya frmula electoral

uninominales sigue todava
aducindose como la mejor garanta de una estrecha

relacin entre los votantes y los parlamentarios (PULZER
1975>.
En
disfrutan
cambio
los
norteamericanos,
la
que
consideracin
representantes
contrasta
con
positiva de que
y
senadores
el
apoyo
ms
bien
escaso al Congreso, no se debe tanto a la existencia de

un sistema electoral mayoritario cuanto a la
profesionalizacin de su elite parlamentaria
intensa
(POLSBY
1975>.
En
el
caso
espaol,
es
probable
que
las
percepciones crticas sobre la representatividad de

Diputados y Senadores se deban a una combinacin de las
circunstancias del nacimiento de sistemas de partidos,
las
condiciones
de
desarrollo
de
las
prcticas
electorales y las normas de funcionamiento de las

Cortes. Cada uno de estos elementos contiene, a su vez,
numerosas dimensiones complementarias: por ejemplo,
las
consecuencias de la aparicin de los partidos y de sus

lderes en una poca dominada por los medios de
comunicacin de masas, sobre todo la televisin; la del
185
necesario surgimiento ex novo de una elite poltica, sin

tiempo,
ni
necesidad,
locales
en
considerable
de
establecer
sus distritos
invertebracin
slidos
vnculos
electorales;
las
de la
de la sociedad espaola,
que, al impedir la canalizacin de demandas e intereses

hacia sus representantes,
impide tambin la realizacin
por stos de un trabajo parlamentario especfico, y las

de un largo etctera similar.
Por otra
estructurales
parte,
sin minusvalorar los
expuestos,
en
la
evolucin
aspectos
de
los
sentimientos de representatividad se reflejan con cierta

claridad los vaivenes del momento poltico. Y, aunque la
crisis
del
fenmeno
estructural,
se
representativo
agrava
suaviza
es
en
ciertamente
funcin
de
la
coyuntura poltica.
Veamos
ahora
los
resultados
completos
pregunta clave para nuestra investigacin:
de
la
EN QUE MEDIDA CREE UD QUE LOS DIPUTADOS ESPAOLES

REPRESENTAN LOS INTERESES DE LOS QUE LOS ELIGIERON?
Mucho
Bastante
Poco
Nada
NS/NC
TOTAl
XII 1989
8
XII 1990
7
XI 1992
1,9
XII 1993
2,1
V 1994
1,8
37
28
6
21
33
34
8
18
27,1
39,5
12,8
18,7
28,3
41,2
14,6
13,7
16,6
45,3
23,4
12,8
100
100
100
99,9
99,9
FUENTE: Banco de datos del CIS
186
EVOLUCION
DE
LOS
QUE
PIENSAN
REPRESENTAN MUCHO, BASTANTE,
QUE
LOS
DIPUTADOS
POCO O NADA LOS INTERESES
DE LOS QUE LOS ELIGIERON.
XII 1989
XII 1990
XII 1993
XI 1992
Mucho
Bastante
Poco
Nada
V 1994
FUENTE: Banco de datos del CIS

Los
negativa
datos
de
institucin
los
precedentes
niveles
parlamentaria:
detectan
de
una
evolucin
representatividad
los
datos
que
de
J.a
implican
un
distanciamiento entre el Congreso de los Diputados y los

que lo eligieron tienen una tendencia a subir en los
ltimos cinco aos.
Al mismo
tiempo,
la sensacin de
sentirse representado mantiene una tendencia a la baja

que no se ha corregido ni siquiera en las encuestas muy
cercanas a las elecciones generales en las que se acaba
de emitir el voto.
Los ciudadanos al ser preguntados en qu medida se
sienten
representados
por
los
diputados
tienden
alejarse de posturas extremas (muy representado, nada

representado>
si las condiciones son de normalidad
poltica.
Slo el entusiasmo o una radical oposicin al
187
sistema llevan a contestar
representado.
muy representado
nada
Pues
bien,
la
minora
que
se
senta
muy
representada en 1989 era el 8% de la poblacin y en 1990
era el 7%. En noviembre de 1992, haba cado hasta e].
1.9%; ni siquiera las elecciones de junio de 1993 logran
que los entusiastas de la representacin aumenten.
Los
datos siguen siendo alarmantes; 1993: 2.1% y 1994: 1.8%..

La
evolucin
del
parmetro
radicalmente
opuesto
(nada representado) nos lleva a percibir la misma

tendencia. Los que no se sienten nada representados
por el actual Congreso de los Diputados deberan ser una
minora de personas poco integradas en el sistema. Los
descontentos deberan optar por sealar que se sienten
poco representados. Sin embargo, los datos que tenemos
muestran
una
radicalizacin
de
la
postura
de
los
totalmente insatisfechos con el sistema representativo.

Los nada satisfechos eran, en 1989, el 6%. A lo largo
de 1990 aumentan en dos puntos, llegando al 8%. Pero
ser
tambin
lo
largo
del
ao
91
92
cuando
la
situacin se agrave, y los nada representados pasan a

ser el 12.8%. Las elecciones generales de junio de 1993
no
logran
agravan:
corregir
en
la situacin.
diciembre
de
Por el
1993
los
contrario
la
radicalmente
descontentos son ya el 14.6%. Sin embargo, el proceso no

haba atravesado su peor momento pues en slo cinco
meses, en mayo de 1994,
las cifras de los nada
representados llegan a alcanzar el sobrecogedor 23.4%.
Tambin confirma la tendencia descrita la evolucin
de los que piensan que la
calificarse
de
bastante.
representatividad puede
En
1989,
la
opinin
188
mayoritaria
entre
los
espaoles
era
bastante representados por el Congreso.
que
estbamos
As lo pensaba
el 37% de la poblacin, nueve puntos por encima de los

que pensaban que estbamos poco representados, que eran
entonces el 28% de la poblacin. Un ao despes, en
1990, el nmero de los que se consideran bastante
representados baj cuatro puntos para situarse en 33%;
en noviembre de 1992, sigue bajando hasta alcanzar el
27.1%. Como puede comprobarse las elecciones generales
de junio de 1993 consiguen parar la tendencia a la
cada, de modo que los que se consideran bastante
representados
posteriores
parecen
a
las
estabilizarse
elecciones
en
en
torno
los
al
meses
28%.
Sin
embargo, en slo seis meses la caida es espectacular, en

mayo de 1994 los bastante representados no llegan al
17%.
Finalmente, el indicador de los poco representados
refleja la misma tendencia.
En 1989,
los que se
consideraban poco representados son el 28%. Los poco
representados aumentan en el ao 1990 hasta situarse en
el 34%.
En 1992,
se mantiene la tendencia a aumentar,
aunque algo contenida, para llegar al 39.5%. Despus de

las elecciones generales no se altera la evolucin, de
manera que en un ao se alcanza el 41.2%, y en slo seis
meses ms,
en mayo de 1994,
se llega al 45.3% de los
poco representados.
REPRESENTATIVIDAD POR IDEOLOGA.
El
Gobierno
inters
del
de
esta divisin se centra en que el
Partido
Socialista,
su
control
del
Congreso de los Diputados, deber mostrar un mayor apoyo
190
El
centro-izquierda
natural
tanto,
de
es
la mayora de
la
posicin
los votantes
ideolgica
del
PSOE.
son la franja ideolgica que con ms
Por
facilidad
puede sentirse representada por las
instituciones.
Los
datos hacen realidad la previsin y,
en comparacin con
el resto de los grupos, son los de centro izquierda los

que ms representatividad detectan en el Congreso de los
Diputados. Ahora bien, la tendencia que manifiestan los
dems grupos ideolgicos se pone de manifiesto con
claridad en los votantes naturales del socialismo. As,
aunque el sentimiento de representatividad no baja hasta
casi el 10% de satisfechos,
como ocurre en la franja
conservadora, es cierto que un grado de satisfaccin del

25% entre los que apoyan a la mayora del Congreso es
muy baja y, por ello, muy significativa.
CENTRO
Ao 1989
50
Mucha o
bastante
Pocao
nada
Ao 1990 Ao 1992
28,1
36
Ao 1993
31,8
Ao 1994
15,4
59,8
59,1
75
NS/NC
14
12,1
9,6
TOTAL
100
100
99,9
100

El
centro
resto de
que,
se comporta
los grupos.
con coherencia
respecto
al
Destaca en el votante de centro
tras
los
comicios
generales
estabiliza
su
sentimiento
de
de
junio
de
representatividad.
1993,
Sin
191
embargo,
siguientes
datos
la
representatividad
seis meses
positivos,
se
percibida
derrumba
aumenta
en
un
en
la mitad
50%
en
los
en
los
los
datos
negativos.
CENTRO-DERECHA
Muchao
bastante
Poca o
nada
Ao 1989
41
Ao 1990
-
40
Ao 1992
21,9
NS/NC
18
TOTAL
99
Ao 1993 Ao 1.994
29
11,9
64,1
57,2
77,7
14
13,8
10,4
100
100
100

Ante un Congreso de los Diputados con una mayora
ideolgica adversa, es normal que el electorado natural
del Partido Popular parta en 1989 de un grado de
satisfaccin
con
la
representatividad
dividido
casi
exactamente al 50%. Al acabar la cuarta Legislatura el

distanciamiento
es
alto,
pero
sufre
una
notable
correccin despus de las elecciones generales de junio
de 1993. Sin embargo, el grado de satisfaccin es mucho
ms bajo que el que generaron las elecciones de 1989.
Por tanto, se percibe un distanciamiento estructural y
una tendencia global negativa.
192
DERECHA
Ao 1989
Poca o nada
Ao 1990
34
Ao 1992
Ao 1993
20
Ao 1994
17,2
70,4
63,1
76,5
100
100
Fuente: Banco de datos del CTS

Lo ms sorprendente de los datos de la derecha y de
la extrema derecha es que su sentimiento de estar
representados es superior al de los ciudadanos que se
autoubican en el
resultan
estos
centro derecha.
datos
cuando,
conservadores,
se detecta
institucin
del
Congreso
Ms
entre
un
de
sorprendente an
los
grupos
ms
rechazo a la misma
los
Diputados.
La
explicacin del fenmeno no es sencilla. Puede tener que

ver con el desencanto de las fuerzas de centro derecha
que aspiraban una mayor representatividad y, al no
alcanzarla, la frustracin producida provoca una actitud
especialmente crtica. Sin embargo, los sectores ms a
la
derecha,
que
no
tenan
mayores
aspiraciones
representativas,
frustracin. En
tendencia
al
representatividad.
no
han
cualquier
abandono
sufrido
caso, se
del
ese
proceso
de
percibe la misma
sentimiento
de
REPRESENTATIVIDAD POR SEXO.
Las encuestas estudiadas no perciben variaciones de

inters
en
este
aspecto.
Slo
es
destacable
que
el
193
nmero de mujeres que 0pta por el NS/NC es ms elevado.
Como ejemplo, adjuntamos los datos del barmetro del CIS
de 1989
Varones
Mucho o bastante
Poco o nada
NS/NC
TOTAL
Mujeres
41
32
27
100
50
37
13
100
REPRESENTATIVIDAD POR ESTUDIOS.
Resulta interesante poder cruzar los datos sobre el

sentimiento
de
representatividad
realizados.
Los
aportamos
tendencias
que
sostenemos
como
y
con
los
o onfinnacin
par a
mostrar
estudios
de
las
que
el
sentimiento de aislamiento respecto al Congreso de los

Diputados
no
depende
de
los
estudios
de
los
entrevist ados de modo significativo.
ENCUESTA
19-26 DICIE~RE DE 1989

Menos de Primarios
Mucho
Bastante
Poco
Nada
NS/NC
8
27
21
6
38
TOTAL
100
8
40
28
6
18
100
Bachiller Suyeriores
9
42
34
5
10
100
No
contesta
8
41
31
9
11
26
13
17
4
39
100
99
194
ENCUESTA DICIEMBRE DE 1990
Mucho
Bastante
Poco
Nada
Menos de Primarios
prunano~
7
8
27
35
27
31
6
7
Bachiller Superiores
6
39
40
6
27
46
No
contesta
10
15
35
13
NS/NC
33
19
40
TOTAL
100
100
100
100
100

ENCUESTA DE 1-4 DICIEMBRE DE 1992
Sin
estudios
Estudios
primarios
2,1
1,9
24,4
25
28,6
Poco
35
39,5
43
45,5
44,9
43,6
Nada
14,6
3,6
12
10,5
12,7
14,5
NS/NC
24
19,8
14,5
15,5
7,6
9,4
TOTAL
100
100
100
100
99,9
100
Estudios
Estudios
Mucho
Bastante
Estudios Formacin Estudios

secundarios Profesional med. univ.
Estudios
superiores

~NCUESTA 16-21 DE DICIEMBRE DE 1993
Sin
Estudios
Estudios Formacin
estudios
Mucho
onmanos secundarios Profesional mcd. unix. SUDCflOTCS
1,9
2,3
1,8
2,4
2,8
3,8
27,9
38,4
16,7
14,7
29,4
43,6
15
10,2
24,8
24,1
36,4
NS/NC
27,5
30,8
13,6
26,2
51
12,4
9,4
55,2
12,4
5,5
45,5
11,4
2,9
TOTAL
100
100
100
100
100
100
Bastante
195
ENCUR STA 12-16 DE MAYO DE 1994
Sin
estudios
Mucho
Estudios Estudios Formacin Estudios Estudios

orimarios secundarios Profesional mcd. unix. superiores
2,8
1,3
Bastante
20,4
18,7
15
Poco
Nada
32,1
18,7
41,7
22,8
49,4
24,9
NS/NC
26,8
14
TOTAL
100
100
9,4
30,1
7,5
23,5
5,9
20,5
2,1
100
99,9
100
100
REPRESENTATIVIDAD EN RELACIN CON EL RECUERDO DE VOTO
Con
distinto
las
siguientes
sentimiento
de
tablas
pretendo
representacin
mostrar
que
el
puede
detectarse segn las preferencias por uno u otro partido

poltico. En lneas generales pueden aplicarse las
reflexiones hechas en representatividad por ideologa:
CONSIDERAN LA REPRESENTATIVIDAD MUCHA O BASTANTE
(expresada en % de los q-ue recuerdan haber votado al partido)
IU
PP
PSOE
Diciembre de
1992
30,2%
18,7%
41,6%
PNV
36,4%
CIU
Otros
27,3%
27,7%
Diciembre de
1993
26,3%
26,2%
40,5%
20%
45,6%
22,1%
Mayo 1994
12,3%
13,4%
29,7%
18,2%
18,9%
7,2%
196
CONSIDERAN LA REPRESENTATIVIDAD POCA O NINGUNA
(expresada en el %de los que recuerdan haber votado al partido>
Diciembre de
1992
62,5%
66,9%
41,6%
50%
56,1%
63,3%
IU
PP
PSOE
PNV
CIU
Otros
Diciembre de
1993
58%
62,1%
46,2%
66,6%
47%
66,9%
Mayo 1994
80%
77,3%
54,9%
68,2%
76,7%
90,1%
REPRESENTATIVIDAn POR EDAn.
Aportamos a continuacin los datos de las encuestas

sobre representatividad cruzados con la edad de los
encuestados con el fin de intentar percibir las posibles
variaciones
que
pueda
haber
en
la
percepcin
de
la
representatividad segn la edad.

En
la
encuesta
de
1994
es
donde
se
descubren
algunos datos significativos en relacin a la edad. Los

jvenes se muestran ms insatisfechos que los mayores.
En
encuestas
incluso
anteriores
aparecen
este
cifras
fenmeno no
contrarias
en
se
las
detecta,
que
los
jvenes se muestran ms satisfechos que los mayores. A

nuestro
juicio
slo
cabe
deducir
que
la
coyuntura
poltica afecta singularmente en la opinin cambiante de

los ms jvenes,
sin embargo,
se refleja menos en las
percepciones de los de edad avanzada.
197
Veamos los datos:
ENCUESTA DICIEMBRE DE 1992
25a34
1,8
28,8
40,8
13
15,6
35a44
2,2
30,1
43,8
12,9
11
45a54
Mucho
Bastante
Poco
Nada
NS/NC
18a24
2
23,9
42,3
12,7
19,1
55a64 5oms
1,6
26,7
41,6
13,9
16,2
1,1
25
35
17,9
21
2,9
27,1
32,8
7,1
30,1
TOTAL
100
100
100
100
100
100
Fuente: Banco de Datos del CIS.
ENCUESTA DE DICIEMBRE DE 1993
18a24
Mucho
Bastante
Poco
Nada
NS/NC
TOTAL
2ILM 35a44
45a54
3,4
27,3
46,5
12,9
9,9
1,8
27,4
48,2
13,7
8,9
1,5
30,8
43,2
15
9,4
27,7
42
14,6
13,9
100
100
99,9
100
Fuente: Banco de Datos del CIS.
1,8
55a64 65oms
2,9
1,5
29,1
27,9
36,8
28,9
15,9
15,8
15,3
25,9
100
100
198
ENCUESTA DE MAYO DE 1994
18a24
25a34
fl.aA4
45a54
Mucho
1,8
1,9
1,9
0,5
Bastante
11,9
12,4
17,8
17,6
16,4
24,3
Poco
50,7
52,1
47
43,2
43,8
33,8
Nada
24,8
26,1
22,7
26,6
21,9
17,9
S/NC
TOTAL
10,8
100
7,5
10,6
100
12,1
100
15,4
100
21,4
100
100
55a64 65oms
2,5
2,6
Fuente: Banco de datos del CIS.
ALTERNATIVAS PARA MEDIR LA REPRESENTATIVIDAD
No nos hemos detenido a explicar el mtodo empleado

para aportar datos sobre los niveles de representatividad
del Congreso
de
los
Diputados porque no parece
adecuado a los objetivos propuestos. Sin embargo, puede

ser oportuno considerar algunos aspectos de la cuestin.
Hasta ahora,
los
datos empricos
aportados
a
nuestra investigacin tienen su origen en encuestas con
preguntas
directas
sobre
el
sentimiento
de
representatividad que percibe el encuestado. Esto es, se
pregunta a cada ciudadano cmo se siente representado,
si est satisfecho con sus representantes polticos.
Como es sabido,
contra estos datos de encuesta se
puede argumentar con la ignorancia de un importante

tanto por ciento de los que contestan. Ya que la gran
mayora no saben en que emplean su tiempo los Diputados
y si,
por
tanto,
estn
dedicando
su tiempo
representantes en inters de los representados.
de
199
UN MODELO ALTERNATIVO PARA MEDIR LA REPRESENTATIVIDAD.
El modelo que denominamos alternativo, no pregunta

a los representados la opinin que les merece el trabajo
de los representantes. Pretende ser ms equilibrado.
Aunque se han aplicado diversas vas,
como ejemplo
seguimos los estudios propuestos por HERRERA, HERRERA y

SMITH <1992).
En primer lugar, se seleccionan una serie de temas
fuertes en los que la opinin pblica est dividida, de
manera que se perciban las diferencias entre unos
colectivos y otros.
Los
temas seleccionados deben
ser
variados, buscando no slo percibir matices polticos

sino,
si es posible,
los distintos
aspectos que
configuran el mundo de las ideas.
En
el
estudio
que
seguimos
como
ejemplo
se
seleccionaron los siguientes temas:

-Gastos de Defensa.
-Amrica Central.
-Rusia.
-Ayudas a grupos minoritarios.
-Servicios Pblicos.
-Calidad de vida.
-Aborto.
-Ideologa.
El
siguiente paso consiste en tomar los datos de
una encuesta nacional sobre los aspectos seleccionados

para obtener el estado de la opinin pblica sobre cada
200
uno de los puntos (Gastos de Defensa, Amrica Central,
etc.). Los investigadores utilizaron los datos obtenidos
por los trabajos del Center for Political Studies
<CPSL
1986 National Election Studv

A continuacin, enviaron por correo un cuestionario
a
una
seleccin
de
los
Miembros
de
la
Cmara
de
Representantes plantendoles preguntas sobre los asuntos

estudiados
en
las
encuestas
los
ciudadanos.
Las
preguntas formuladas a los Congresistas eran las mismas,

con las mismas palabras, que en el cuestionario que el
Center for Political Studies (CPS)
ciudadanos.
La
baja
respuesta
haba formulado a los

de
los
Parlamentarios
oblig a los investigadores a repetir el envo para

completar un nmero suficientemente significativo de
contestaciones.
Una vez obtenidos los datos del pueblo y de sus
representantes basta con comparar las opiniones de la
encuesta a los ciudadanos con los datos obtenidos en el
cuestionario a sus representantes.
En caso de que los puntos de vista de representados
y representantes coincidan estamos ante una representacin correcta. Cuanto mayor sea la diferencia entre las
opiniones de los representantes y las del pueblo peor es
la representacin2.
Otros autores que han contribuido con sus trabajos
a desarrollar esta va son McCLOSRY, HOFFMAN y OHABA
(1960); BACKSTROM (1977); HISHOP y FRANCOVIC (1981);
Para mayor abundamiento en el ejemplo expuesto cfr.
HERRERA, Cheryl Lyn, HERRERA, Richard, SMITH, Eric R.A,N.,
Publio Ordnion and Conaressional ReDresentation en PubljQ
Oninion Ouaterlv 56 pAYES ss.
2
201
CONVERSE
(1982);
PIERCE
ANCHEN
(1986);
(1978);
JACKSON,
ERIRSON
BROWN
(1978);
BOSTIS
LUTTEEG
(1968);
MILLER y STOKES (1966).

Una va ms sencilla de hacer estas comparaciones
consiste en cotejar ciertas votaciones de las Cmaras
sobre
asuntos
reflejado
en
relevantes
las
con
la opinin
encuestas.
El
de
problema
la
gente
sobre
la
fiabilidad de este mtodo para el caso espaol es que

los Diputados estn sometidos a disciplina de voto por
lo que es difcil comprobar si su decisin al votar tal
o cual proyecto es una decisin basada en sus propias
convicciones o una imposicin de las normas internas de
funcionamiento del Grupo Parlamentario.
CONCLUSIN:
DIFERENTES OPINIONES IMPLICA,
SOBRE TODO,
FALTA DE COMUNICACIN.
En
cualquier
caso,
la
existencia
de
diferentes
opiniones entre Diputados y electores no necesariamente

implica una decisin equivocada por parte del Congreso.
Los representantes pueden estar acertando y puede ser el
pueblo el que, por desinformacin o desinters, carezca
de los datos necesarios para actuar debidamente.
Las diferencias
Parlamento
lo
que
de
opinin entre
prueban
es
que
el
pueblo y el
existe
falta
de
comunicacin entre ambos. Y, si se quiere profundizar en

los modos democrticos de gobierno, la situacin exige
que esa incomunicacin se corrija, esto es, profundizar
en los estudios para el conocimiento y la mejora de los
cauces de comunicacin entre el Parlamento y el pueblo.
203
CAPITULO 7.
LA INFORMACION COMO ELEMENTO DE LA VIDA
PARLAMENTARIA.
LA COMUNICACION EN LAS ORGANIZACIONES.
INTRODUCCION A LOS MODELOS.
204
LA INFORMACION COMO ELEMENTO DE LA VIDA PARLAMENTARIA.
LA COMUNICACION EN LAS ORGANIZACIONES.
INTRODUCCION A
LOS MODELOS.
El
desarrollo
de
la
investigacin
comunicacin en las organizaciones
sobre
es patente.
la
Basta
acercarse
a
la
bibliografa
sobre
organizacin
empresarial para darse cuenta de que las referencias a
la
calidad
de
la
comunicacin
se
han
hecho
imprescindibles. Resulta adecuado que tantin nosotros
nos acerquemos
a las propuestas
investigadoras bsicas
que se realizan en comunicacin en las organizaciones

con la finalidad de enmarcar nuestras aportaciones
posteriores
sobre
la
comunicacin
en
la
vida
parlamentaria.
Se
acude
con
frecuencia
explicaciones generales
sobre
el
dos
tipos
funcionamiento
de
de
la
comunicacin:
los
modelos
lineales
y
los modelos
circulares. En los modelos lineales se asume una
concepcin
de
la
comunicacin
como
transporte
de
informacin o de contenido informativo. En los modelos

circulares la comunicacin consistir en la ida y vuelta
de contenidos informativos que produce cambios en los
sujetos. Estamos ante dos concepciones diferentes de la
comunicacin:
En el modelo
lineal se considera que la
efectividad de la comunicacin proviene,

la
perfecta
expresin
por
parte
del
sobre todo,
emisor.
Por
de
el
contrario, en el modelo circular, la eficacia de la

comunicacin consiste en una perfecta comprensin del
mensaje. El emisor no se limita a emitir con la mxima
205
correccin,
sino que debe asegurarse de que el mensaje
es comprendido por el receptor.

Segn LUCAS MARIN (1995) estos dos grandes modelos
de comunicacin en las organizaciones pueden resuinirse
en el siguiente cuadro:
MODELOS DE TRANSMISION DE INFORMACION
Circular
Lineal
Asuncin bsica.
Transporte.
Expresin efectiva =
Comunicacin efectiva.
Hace ser precisos al dar la
informacion.
Une comunicacin y accin.
Ida y vuelta de contenido.

Comprensin
Comunicacin efectiva.
Conecta con una
predispocicin natural.
Es ms precisa la
comunicacin.
Confunde la comunicacin Hace creer que la
con la informacin,
comprensin lleva al
Se ve al receptor como
acuerdo.
pasivo.
Hace a la comprensin el
Se ve los mensajes como
fin de la comunicacin.
significados.
Lentitud.
Lasswell (Descriptivo).
Scharamm (personal y de
Shannon y Weaver
masas).
(Matemtico).
De Fleur (Simultneo).
Ventajas.
Inconvenientes.
Autores.
Los estudios de Teora de la Organizacin tienden

a considerar la organizacin como un sistema,
es decir,
algo
de
as
como
un
organismo
conjunto
partes
interrelacionadas en equilibrio dinmico. Este sistema

es abierto, en el sentido de que hay unas relaciones con
el exterior,
con la sociedad,
de la que se reciben
unas
influencias o imvuts y a la que se da unos resultados o

outouts.
De
esta
manera,
podemos
hablar
de dos
procedimientos de relacionarse en las organizaciones, la
comunicacin interna que hace referencia a la que
mantienen los miembros de la organizacin entre s y la
206
comunicacin externa que nos lleva a ver la transmisin

de informacin con personas y grupos del exterior.
Sobre
la
comunicacin
interna
KREPS
no
duda
en
asegurar que los canales formales de comunicacin

interna son herramientas extremadamente importantes para
la direccin, coordinacin y reestructuracin de las
actividades organizativas
(KREPS 19
:20)
En cuanto a los problemas peculiares que puede

presentar la comunicacin en las organizaciones cabe
destacar -siguiendo los pasos de la formula tradicional
de LASWELL (1948: 37-51> quin dijo, qu, a quin, por
qu canal, con qu efectos- los siguientes:
-PROBL~(AS DE EFICACIA DEL ~dISOR
Los
problemas
de
eficacia del
emisor
suelen
plantearse en los inicios del estudio cientfico de la

comunicacin. La personalidad y caractersticas de la
persona que enva el mensaje aparecen como elementoclave,
tanto
de
la
comunicacin personal
como
de
la
colectiva. La capacidad natural de comunicar que poseen

determinadas personas es considerablemente mayor a la de
otras.
Su
caracterizacin
nuestros objetivos.
es
No obstante,
difcil
sobrepasa
vale la pena destacar
que quien emite, no debe hacerlo en vaco, sino que debe

ponerse en el lugar de los receptores. A veces, este
role-takinp no es fcil, sobre todo en la medida en que
la audiencia es dispersa o desconocida.
-PROBLEMAS RELACIONADOS CON EL MENSAJE
EJ. mensaje se estudia con frecuencia

investigadores
en
comunicacin.
Nadie
duda
por los
de
su
207
importancia
pero
tampoco
es
fcil
que
pasen
desapercibidos los problemas que presenta. El primero se
refiere a que el mensaje suele ser complejo. As, por
ejemplo, en un acto de comunicacin fundamentalmente
verbal
pueden
simultneos:
transmitirse
mensajes
con los gestos,
complementarios
con el nfasis.
complementarios que pueden llegar a

diferente a la comunicacin verbal;
llamadas
interferencias
Mensajes
dar un sentido
se generan las
psicolgicas.
En
trminos
prcticos y con referencia a los aspectos ms materiales

de la comunicacin, suele hablarse de dos problemas
tpicos de los mensajes:
conseguir el volumen adecuado
(que no sea ni demasiado ni poco) y la calidad adecuada

(grado de contaminacin).
PROBLEMAS RELACIONADOS CON EL RECEPTOR.
Es
conocido
que
ante
un
mismo
mensaje
las
percepciones son diferentes. Hay tendencia a oir lo que

se
quiere
oir.
comunicacin
Para
es
garantizar
preciso
la
fidelidad
de
la
atencin
la
prestar
comunicacin
de
retorno,
trabajar
pendientes
del
feedback, mantener una continua dinmica de adecuacin a
las percepciones del receptor. En trminos generales, se
han
enumerado
como
barreras
clsicas
una
escucha
efectiva:
las condiciones
fsicas,
las diferencias
culturales, la existencia de problemas personales entre
los
comunicantes,
subjetivo
1993:
connotativo
13-16).
eficacia de
organizacin.
los
Esas
prejuicios
dado
situaciones
la comunicacin
Con
todo,
los
un mensaje
son
(DEFLEUR,
aplicables
interna o
la
significados
externa
importancia
la
en una
de
la
planificacin en la comunicacin da las organizaciones,

puede amortiguar buena parte de los efectos negativos.
208
PROBLEMAS RELACIONADOS CON EL CANAL.
El canal debe ser asequible por igual al emisor

y
al
receptor.
Con
frecuencia,
junto
al
mensaje
se
trasladan
multitud
de
contenidos
informativos
adicionales que producen ruidos y pueden dificultar la
recepcin.
ms
Conseguir la utilizacin del medio
adecuado
para
enviar
un
mensaje
general
(personal
colectivo) y del medio concreto ms eficaz
(entrevista
personal o reunin de grupo, prensa o televisin, por

ejemplo) es un problema -sobre todo de experiencia, y
muchas
veces,
de
intuicin-
que no
resulta
fcil
de
de
los
resolver.
En
trminos
generales,
la
importancia
problemas comunicativos en una organizacin se deriva de

que la comunicacin es el nico medio para intervenir en
la construccin social de la organizacin. Los hombres
hacen o producen la organizacin, que una vez construida
produce al hombre organizativo, con todos los matices
que deseemos sealar sobre el carcter relativo de la
dialctica
1995)
social
en
las
organizaciones
(LUCAS MARIN
NOTAS SOBRE LAS APORTACIONES RECIENTES EN LOS ESTUDIOS

DE LA RELACION PARLAI.fflNTO/COMUNICACION.
Con nimo de no apartarnos excesivamente del objeto

de nuestra investigacin nos limitamos a enuciar de la
mano de BJIMBER (1991)
las principales aportaciones
recientes
en
las
investigaciones
sobre
informativos en la vida parlamentaria.
los
recursos
209
Las doce proposiciones que ofrece el autor citado,

basadas
en
estudios,
tanto
empiricos
como
tericos,
sobre la informacin en la vida parlamentaria, tienen un

mensaje comn y ofrecen la posibilidad de comparar anbas
lneas de estudio.
Conviene advertir que los estudiosos del Parlamento
tienen diferentes puntos de vista sobre el papel que la
experiencia poltica y la informacin sustantiva juegan
en
la
vida
parlamentaria.
La
que
se
podra
llamar
postura baconiana, ya que Bacon es quien afirma que la

informacin
equivale
a
poder,
entiende
que
la
informacin es uno de los principales factores de cara a
los resultados polticos y legislativos. Por otro lado,
hay quienes sealan que la informacin sustantiva o
tcnica y la experiencia tienen un valor frecuentemente
limitado.
Desde esta perspectiva, el discernimiento
tcnico raramente constituye el factor principal en las
decisiones parlamentarias, incluso aquellas que implican
conocimiento
informados
cientfico
no
siempre
tecnolgico,
los
prevalecen
sobre
mejor
otros
competidores menos informados.

La gran divisin est entre los estudios de teoria
positiva y los orientados empricamente. Los estudios
empricos destacan la importancia de la informacin en
la
estructuracin
de
las
Comisiones;
distinguen
entre
diferentes tipos de informacin y discuten la influencia

de
la
informacin
la
experiencia
en
la
vida
parlamentaria. De todas maneras, la informacin como tal

slo ha tenido un inters marginal para los autores de
esta tradicin.
210
En la teora positiva,
sobre
la
informacin
las proposiciones explcitas
siempre
han
sido
importantes,
aunque slo ltimamente se han desarrollado modelos en

los que la informacin en si misma es el objeto central
de
su anlisis.
Estos
modelos
analizan
cmo
la
organizacin
de
las
Comisiones,
las
reglas
de
procedimiento
y
la
incertidumbre
acerca
de
los
resultados se relacionan con los incentivos que tienen
los miembros para obtener o divulgar informacin sobre
la vida poltica.
La tesis de BIMBER (1991) es que, a pesar de sus
diferencias, la teoria positiva y los estudios empircos
comparten, por lo menos, una idea: la ordenacin de la&
instituciones es la que determina la importancia de la
informacin en los resultados polticos
Fijarse en las instituciones hace que se desvie la
atencin del contenido de la informacin,
la motivacin
e intereses de los miembros considerados individualmente

o las cuestiones polticas concretas, centrndola en la
organizacin del Parlamento como tal, ya que es eso lo
que
determinar
el
papel
de
la
informacin
en
la
poltica.
LA INFORMACION EN LOS ESTUDIOS EMPIRICOS.
Los estudios sobre
la informacin en el Parlamento
pueden dividirse en tres apartados:

primero,
los estudios sobre elecciones, comisiones,
normativa, etc..., que prcticamente no hacen mencin de

la informacin como un factor
de la vida poltica;
211
segundo,
los
parlamentaria,
importancia de
estudios
sobre
que
introduce
la informacin
la
reforma
un
debate
sobre
la
tcnica y el anlisis
poltico en la vida parlamentaria;

tercero,
los
estudios
que
analizan
la
toma
de
decisiones, que aportan definiciones y clasificaciones

de la informacin y sus usos.
Cada
una
de
estas
aportaciones
nos
ayudan
entender el papel de la informacin en el proceso

legislativo, ya que sealan que el acceso y el uso de la
informacin
institucional
se
y,
relacionan
con
la
por
supuesto,
con
la
estructura
estrategia
poltica. Sin embargo, no responden a la pregunta de

cal sea esa relacin o en qu circunstancias la
informacin sustantiva y la experiencia o habilidad son
importantes para la vida parlamentaria. Para organizar y
resumir esas investigaciones, se proponen las siguientes
ideas clave, indicando la fuente de la que proceden.
1.
Para que las Comisiones adquieran experiencia e
informacin,
son
necesarias
la
reciprocidad
las
diferencias. As pues, el valor de la informacin puede

depender de la normativa de la institucin.
2.
Los parlamentarios
suelen optar por
reglas
de
decisin simples y evitan largas cavilaciones cuando se

trata de recursos informativos, sobre todo si tales
reglas suponen una clara conexin entre el recurso en
cuestin y las preferencias del electorado.
3.
votantes
La
falta
supone
interesados
de
informacin
una
(Mayhew)
ventaja
y
crea
por
parte
electoral
inseguridad
de
los
para
los
acerca
del
212
mtodo por el cual los parlamentarios representan a su

electorado.
4.
Los
parlamentarios
buscan
la
informacin
ms
para asegurar sus posiciones que para desarrollar otras

nuevas. De esta manera,
no se valora la informacin en
abstracto sino en la medida en que puede apoyar

decisiones ya tomadas en otros campos (Jchick; fones y
Schneier).
5.
El acceso a la informacin es un privilegio y
una ventaja de la autoridad dentro del Parlamento, y la

direccin de los Comits ver como una amenaza a su
autoridad los potenciales nuevos cauces de informacin
(Schneier)
6.
Para
los
parlamentarios
el
valor
de
la
informacin tcnica sobre la direccin de los asuntos
pblicos
est
parcialmente
determinada
por
su
fuente
poltica (Zwier, Ringdom>.

7. Los parlamentarios hacen un triple uso de la
informacin: estratgico, el ms comn; elaborativo y
sustantivo.
mayor medida
Cuanto ms
se usar
conflictivo sea un
asunto,
en
el estratgico en lugar de los
otros dos.
LA INFORMACION EN LA TEORA POSITIVA
La
teora
positiva
trata
de
explicar
cmo
reaccionan los agentes polticos ante la informacin y
cmo la usan para conseguir sus objetivos. En los
modelos formales sobre la vida parlamentaria estos
autores
asumen
determinados
presupuestos
sobre
la
21:3
habilidad
de
la
gente
para
adquirir
usar
la
informacin. El ataque a estos presupuestos es el

argumento ms comn de los detractores de la teora de
la eleccin racional. Lo que se cuestiona es qu saben
los agentes, qu es lo que les motiva y cmo esos
factores llevan a realizar acciones concretas.
En trabajos ms recientes de teora positiva se han
desechado,
por ser poco realistas,
algunos de los
presupuestos que los primeros modelos de votacin y
legislatura asumieron. El papel de la informacin en la
poltica ha sido tratado de forma ms explcita en estos
estudios que en los empricos a los que antes se ha
hecho referencia. No obstante, slo ltimamente se ha
tratado
la
informacin
en
misma
se
distingue
como
objeto
de
anlisis.
La
teora
positiva
de
los
anlisis
empricos por el uso explcito de caractersticas y

propiedades bien definidas de la informacin, como son
el coste, la distribucin y la certeza.
Coste es el esfuerzo que se requiere para adquirir
una informacin.
La distribucin es el flujo de quien tiene a quien
no tiene informacion.
La certeza no es una propiedad de
la informacin
sino de los
resultados
de decisiones
basadas
en
informacin: obtener informacin ms completa disminuye
la
incertidumbre
de
los
decisores
de
cara
los
resultados.
Las
investigaciones de
teora positiva se resumen
tambin en una serie de proposiciones:
214
8.
Los beneficios
dependen
de
distribucin
lo
y
netos por conseguir
que
de
su
informacin
cueste
conseguirla,
de
capacidad
de disminuir
su
la
incertidumbre.
9. Las reglas de decisin abiertas reducen los
incentivos a la especializacin de los Comits (de cara
a la adquisicin y revelacin de
informacin).
De ah
que haya una relacin ms estrecha entre las reglas de

decisin
cerradas
y
informacin de comits
los
expedientes
con
buena
especializados (Austen-Smith y
Riker, Gilligan y Krehbiel).

10. Cuanto mayor sea la incertidumbre en el entorno
de
la
decisin,
ms
probable
ser
que
el
Parlamento
delegue sus responsabilidades de toma de decisiones
Comisiones (Mc Cubbins y Page>.

11. Dada una discordancia entre el Parlamento y una
Agencia, cuanto mayor sea el coste que le supone
Parlamento localizar la informacin que resuelve
discordancia,
mayor
al
la
ser la probabilidad de que exija
requisitos procedimentales a la Agencia que la pide

capacidad de toma de decisiones del punto n~ 10)
adquirir y revelar informacin
Cubbins, Nol y Weingast).
por
su
(la
para
cuenta
<
Mc
12. Cuanto mayor sea la incertidumbre en el entorno

de la decisin, mayores sern,
de
la
informacin,
los
desde un punto de vista
beneficios
netos
especializacin de Comits. Por otro lado,
de
la
cuanto mayor
sea la disparidad de preferencias entre la Agencia y la

entidad de la que depende, menores sern esos beneficios
(Gillian y Krehbiel).
215
LAS CONCLUSIONES DE BIMBER (1991>.

La teora positiva ha llegado a varias conclusiones
que apuntan a que la ordenacin de las instituciones y
el valor de la informacin estn relacionados. Esto, en
general, coincide con muchas de las conclusiones a las
que, por su parte, han llegado los estudios empricos.
el
As, por ejemplo, los nuevos modelos reinterpretan

concepto de informacin incompleta de la teoria
formal,
de manera que
signifique
lo mismo que
en los
estudios empricos.
Otra
consecuencia es
que,
asumiendo
que
los
miembros del Parlamento saben los resultados que espera
su
electorado,
pero no
estn
seguros
de
cal
sea la
poltica ms aconsejable a tal efecto, el nuevo enfoque

de toda esta cuestin permite a la teora positiva
interesarse directamente por las clsicas preocupaciones
sobre la utilidad e importancia del anlisis poltico y
el asesoramiento de expertos en la vida parlamentaria.
Conseguir estos objetivos exigir que la teora sea
contrastada con la evidencia histrica y fctica.
De
igual
frecuentemente
forma,
dado
que
el
Parlamento
es
bombardeado con ms informacin de la
que es capaz de asimilar, hay miembros que tienen ms

problemas a la hora de seleccionar y dar prioridad a la
informacin que para conseguirla. Por ello los modelos
amplios deben ser capaces de determinar la verdadera
utilidad o eficacia de la informacin, una propiedad que
todava no ha sido bien estudiada.
216
Asimismo,
la
informacin
tcnica
es
menudo
esotrica y difcil de entender. Obtenerla no significa

reducir la incertidumbre de cara a los resultados ya que
es dificlmente asimilable y relacionable
asuntos concretos de la poltica.
con
los
217
PROPUESTA METODOLOGICA DE INVESTIGACION DE LOS FLUJOS
DE CONUNICACION FORMAL INTERNA EN EL CONGRESO DE LOS
DIPUTADOS.
Ms
arriba,
en
las
pginas
dedicadas
a
legitimidad,
hemos
pretendido
dejar
probado
alejamiento
que
se
da
entre
el
representantes. Alejamiento que debe
como
un
fallo
del
sistema
la
el
pueblo
y
sus
ser considerado
participativo
que,
por
tanto, debemos tratar de corregir.

Tambin qued dicho que la va para solucionar esta
falla pasa por la mejora de los flujos comunicacionales
entre ciudadanos
Las
y parlamentarios.
prximas
metodolgica
para
lneas
la
pretenden
investigacin
ser
una
propuesta
de
la
situacin
actual de los flujos de comunicacin formal que existen

en el interior del Congreso de los Diputados.
Comienza con un resumen de lo que tradicionalmente
demnominamos funciones del Parlamento democrtico, es
decir, qu hace y para qu sirve una organizacin
parlamentaria. La descripcin de estas funciones ser el
punto de partida.
Adems,
contamos con el apoyo de los especialistas
en comunicacin
distinguir entre
externa
(cfr.
en las
organizaciones
comunicacin interna y
KREPS
1990).
Los
que
suelen
comunicacin
trabajos
de
esta
investigacin se centran en los procesos de comunicacin

externa del Congreso de los Diputados en las entradas y
salidas de informacin que se dan en la organizacin.
Sin embargo, parece oportuno dedicar unas reflexiones
218
previas
decir,
los
los
procesos
flujos
de
de
comunicacin
informacin que
interna,
circulan
es
en
el
interior del Congreso de los Diputados. Flujos que unen

los distintos elementos que constituyen y dan vida a la
organizacin. Por tanto, resulta pertinente incluir en
la investigacin una rpida descripcin de los elementos
hipotticamente relevantes en los flujos de comunicacin
interna del Congreso de los Diputados.
UNA POSIBILIDAD DESCARTADA: TRABAJAR UNICAMENTE EN LOS
ASPECTOS QUE PERMITEN CONSIDERAR EL CONGRESO COMO UNA
ORGANIZACIOZ? SIN PECULIARIDADES POLTICAS RELEVANTES.
El modo de acercarnos al estudio de la comunicacin
organizacional interna en el Congreso de los Diputados
ofrece
diversas
posibilidades.
Un
primer
posible
planteamiento pasarla por ignorar las peculiaridades de
la institucin poltica y hacer un estudio de las
comunicaciones que se dan entre los funcionarios de la
Cmara. De ese modo nos encontraramos ante el estudio
de una organizacin relativamente convencional.
El
estudio
podra partir
del
organigrama
formado
por el cuerpo de funcionarios del Congreso de

Diputados. Es un organigrama relativamente claro,
relaciones
encuentra
jerrquicas
el
Secretario
definidas.
General
En
del
la
cspide
Congreso.
Y,
los
con
se
en
escalones sucesivos de dependencia, se pueden establecer

las relaciones existentes entre los letrados, cuerpo de
taqugrafos,
documentalistas y bibliotecarios,
de ugieres,
servicio de
limpieza y
servicio
de mantenimiento,
personal no funcionario del Congreso como servicios de

polica,
personal
contratado
por
los Grupos parlamen-
tarios etc. Como puede deducirse de la sola enumeracin
219
de
los
trabajos
que
desempean
en
la
Cmara,
aunque
existen indudables peculiaridades, tambin es cierto que

se trata de una organizacin con relaciones internas
semejantes a las de cualquier empresa, y como tal, puede
ser estudiada.
Sin
embargo,
prescindir
de
todas
las
funciones
polticas del Congreso de los Diputados es renunciar a

lo ms atractivo de la organizacin
trmino, ignorar su razn de ser.
No
se
puede
comunicaciones
negar
internas
que
entre
el
y,
en
estudio
los
ltimo
de
las
funcionarios
del
Parlamento es un instrumento vlido de aproximacin a la.

realidad, se trata ms bien de hacer ver que adentrarse
en el completo entramado comunicacional del Congreso es
ciertamente terreno ms confuso, menos organizado y, por
tanto,
lugar
difcilmente reductible
a resultados
imprecisos,
a un
organigrama,
incluso
puede
dar
que
sea
absolutamente estril, pero la empresa merecer el

esfuerzo aunque slo sea para mostrar las dificultades
de acometerlo.
MATERIALES
FORMAL
PARA
INTERNA
tINA
EN
EL
INVESTIGACION
EN
CONTJNICACION
CONGRESO
DE
LOS
tcnicas
utilizadas
DIPUTADOS:
FUNCIONES Y ELEMENTOS.
En
lnea
con
las
por
los
especialistas en comunicacin en las organizaciones, lo

aconsejable para estudiar los procesos de comunicacin
formal en una organizacin es tratar de establecer cual
es el organigrama de la institucin. Del organigrama se
deducen los cauces de comunicacin formal dentro de
la
220
organizacin y aparecen algunos de los ms importantes

flujos
de
comunicacin.
Estudiar
esos
cauces
y
evaluarlos es un tpico modo de diagnosticar la calidad
de las comunicaciones internas.
Para
tratar
de
construir
el
organigrama
de
una
organizacin parece necesario tener claro, al menos, dos

puntos: qu elementos constituyen la organizacin y qu
funciones tienen esos elementos y la organizacin en su

conjunto. En otras palabras,
medios
de
la
organizacin.
cuales son los fines y los

Y,
partir
de
ah,
establecer qu relaciones de dependencia jerrquica une

a unos elementos con otros.
A. FUNCIONES DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS.
Nos limitamos a enunciar las funciones: Remito en

esta materia a los tratados de Ciencia Poltica o
Derecho Constitucional.
-Funcin presupuestaria. Dar el consentimiento a
los ingresos y gastos del Estado. En ltimo trmino, no
es ms que dar el consentimiento a los presupuestos y a
sus modificaciones.
-Funcin
legislativa:
jurdicas de mayor relieve.
Confeccionar
las
normas
-Funcin de control: Actuar como contrapeso crtico

del Poder Ejecutivo.
Y
junto
a
las
tres
clsicas
funciones
del
Parlamento, cabe aadir, hacindonos eco de los estudios
221
de politlogos contemporneos, al menos,
tres funciones
ms, a saber:
-Funcin de representacin o de expresin: Hacerse
eco de las opiniones
e intereses de
los ciudadanos y
trasladarlas al espacio pblico.

-Funcin de provisin de rganos constitucionales:
Designar a quienes
forman las altas instituciones del
estado como el Defensor del Pueblo,

Tribunal Constitucional, etc.
-Funcin
funcin
jurisdiccional.
jurisdiccional,
suplicatorios
es
Es
los miembros del
atrevido
pero
la
hablar
resolucin
una muy peculiar misin
de
de
de
carcter
procesal.
E.
ELEMENTOS
FLUJOS DE
HIPOTETICASNTE
COMUNICACION INTERNA
RELEVANTES
EN
LOS
EN EL CONGRESO DE LOS
DIPUTADOS.
Hablar
Diputados
de
las
requiere
funciones
una
cierta
del
Congreso
preparacin
en
de
los
Derecho
Poltico y una
cierta abstraccin acadmica.
Sin
embargo, establecer los elementos que participan en la
vida de la Cmara es, sin ms, hacer una lista de todos
los
posibles
desaparecern
implicados.
Aunque
algunos
elementos
ms
para
adelante
evitar
repeticiones, o utilizaremos nombres tcnicos para ganar

en precisin, la lista incluida a continuacin pretende
ser resultado de una observacin minuciosa de todos los
que participan en las actividades del Congreso de los
Diputados
que,
de
algn
modo,
pueden
considerarse
222
parte de la Cmara. Afiadimos a cada elemento alguna nota

que nos sirve para posteriores consideraciones.
Diputados.
Personas
eleccin directa,
en
calidad de
fsicas
que,
por
medio
de
acceden al Congreso de los Diputados
representantes.
Con voz
y voto
en
las
reuniones de la Cmara, conforme a las prescripciones

reglamentarias y con un estatuto jurdico propio.
Partidos polticos.
Colectividad de personas con
una ideologa comn que propugna candidatos a Diputados
en las convocatorias electorales.
Diputados
para
funcionamiento
de
Generalmente han sido elegidos bajo

mismo partido poltico.
las
Presidente
el
Agrupaciones ideolgicas
del
Congreso.
Representa
la
de
Cmara.
siglas
de un
a la Cmara,
modera los debates, vela por el cumplimiento

Reglamento, preside la Mesa y el Pleno.
del
Mesa del Congreso. Organo de direccin del Congreso

con
representacin
proporcional
de
miembros
de
los
Portavoz de Grupo Parlamentario. Persona designada

por el Grupo para tomar la palabra en los debates.
Junta de Portavoces.
Reunin de los portavoces
todos los Grupos parlamentarios. Uno por cada grupo.
de
223
Diputacin
Permanente.
Grupo
de
Diputados
que
representan a la Cmara en las pocas del ao en que no

hay sesiones parlamentarias.
Gobierno.
Miembros del Ejecutivo.
Estn sometidos
al Control del Parlamento.
Pleno. Reunin de todos los Diputados.

Comisin.
reducido
Grupo de trabajo
y proporcional
de
formado por un nmero
Diputados
que
trabaja
en
materias especficas.
Ponencia. Grupo de trabajo formado por una parte de

los Diputados de una Comisin para trabajos especficos.
Funcionarios
del
Congreso
del
para
Congreso.
tareas
de
Personal
al
asesoramiento,
servicio
ayuda,
administracin, etc.
Electores. Personas con capacidad de votar y, por
tanto, de otorgar su confianza o remover del puesto a
los Diputados.
Medios de comunicacin.
Dan cuenta al pblico de lo
que ocurre en el Congreso. Tienen acceso a casi todos

los sitios en casi todos los momentos.
COMUNICACION FORMAL INTERNA A PARTIR DE LAS FUNCIONES
INTENTAR UN ORGANIGRAMA DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS.
Descritas las funciones y apuntados los elementos

del Congreso, un paso ms ser tratar de ponerlos en
relacin.
Esta tarea no es ms que buscar los vnculos
224
que
se
dan
entre
las
funciones
del
Congreso
los
elementos que las desempean. Este esfuerzo unificador

que pretende dar sentido a los elementos que constituyen
una organizacin desemboca,
casi necesariamente,
en un
esquema. Y cuando el esquema es una descripcin de las

relaciones de poder, una descripcin de quin manda
sobre
quin
en
qu
materias,
el
resultado
es
un
organigrama de la organizacin.
El
organigrama
es
uno
de
los
instrumentos
clave
para aproximarse al estudio de cualquier organizacin.

Tanto ms, como es el caso que nos ocupa,
si el estudio
que se pretende es la descripcin y valoracin de los

flujos
de
comunicacin
interna.
Sin
embargo,
las
peculiaridades del Congreso de los Diputados hacen

especialmente ambiguas las relaciones de poder dentro de
la institucin y, por consiguiente, las posibilidades de
obtener un organigrama claro disminuyen.
Hemos
partir
de
optado
las
por
hacer
distintas
sucesivos
funciones
del
acercamientos
Congreso.
Cada
acercamiento incide sobre una perspectiva. Al final, el

estudio expone las dos fundamentales: el Congreso de los
Diputados como rgano legislativo y como controlador del
Gobierno.
Adems,
queda
aadida
al
trabajo
una
visin
novedosa por la que se pretende un paralelismo entre la

organizacin empresarial convencional y el Congreso de
los Diputados. Para establecer este paralelismo se parte
de la funcin de representacin o expresin, sin duda la
ms relevante desde el punto de vista comunicativo.
225
Conviene recordar que cada organigrama muestra slo

un aspecto del trabajo de la organizacin y, despus de
posibles soluciones para unificar en un solo esquema los
distintos flujos de comunicacin que se dan en el
Congreso de los Diputados, el esquema resultante tiene
algo que ver con un organigrama pero, en modo alguno
puede
llamarse
descripcin
organigrama
esquemtica de
las
sin
ms,
es
relaciones
decir,
jerrquica:s
dentro del Congreso de los Diputados. Ms bien,
lo que
queda, es un esquema de flujos de comunicacin dentro de

la Cmara y el trabajo que habr que desarrollar ser la
descripcin y valoracin de cada flujo de comunicacin.
A. ORGANIGRAMA PARA LA FUNCION LEGISLATIVA.
A continuacin sealamos algunos intentos de llegar

a un organigrama del Congreso de los Diputados. Las
peculiaridades del Congreso como organizacin hacen que
aparezcan distintos modos de relacin segn la misin
que desempee.
(ver figura 1)
FIGURA 1. ORGANIGRAMA DE LA FUNCIN LEGISLATIVA
ELEC
?X
COMISIN
PONENCIA
COMISION
COMISION
-o-
-o-
PONENCIA
COMISION
COMISIN
COMISIN
-~
ir
ir
ir
PONENCIA PONENCIA PONENCIA PONENCIA
ad~
fl
226
La
figura
expuesta
pone
de
manifiesto
una
organizacin jerrquica en la elaboracin de las normas

jurdicas.
legislativo,
En
la
cspide,
estara
el
estara el pueblo activo:
controlando
pueblo.
En
el
proceso
realidad,
los electores,
slo
representados
por el Pleno. El Pleno por razones de eficacia puede

delegar en Comisiones, y stas pueden formar Ponencias.
El
organigrama
no
resulta
satisfactorio
pero
muestra
relaciones bsicas.
E.
EL
IMPOSIBLE
ORGANIGRAMA PARA
LA
FtJNCION
DE
CONTROL.
El organigrama,
como descripcin de las relaciones
de dependencia jerrquica que se dan en una organizacin
tiene muy difcil aplicacin a la funcin de control. La

realidad es que, en los mecanismos para el control del
Gobierno, nadie depende de nadie. La actividad consiste
en controlar a la cspide de un organigrama jerrquico,
esto es,
controlar al Gobierno como cabeza de la
Administracin pblica. Pero dentro del Congreso, cada
Diputado puede llegar a hacer funcionar en solitario
instrumentos de control. Por ejemplo, es muy conocida la
posibilidad de los parlamentarios de hacer preguntas al
Gobierno.
Por tanto, dentro de las actividades de
control las jerarquas internas dentro de la Cmara son,
en teora, muy poco rgidas. As, el esquema que sigue a
estas lneas se reduce a una presentacin de los cauces
de comunicacin y relaciones de mutua dependencia entre
los participantes en las actividades de control, pero no
quiere significar ningn matiz
2).
jerrquico.
(ver figura
227
FIGURA 2. FUNaN DE CONTROL
INSTRUMENTO
DE
CONTROL
PREGUNTAS
INTERPELACIONES
MOCIONES
COMISIONES
DE
INVESTIGACIN
*Existen otros instrumentos que podran considerarse como modos de controlar al

gobierno pero, de hecho son modos de removerlo o de confirmarlo, y en muy poca
medida de control parlamentario. Estos instrumentos sedan la comunicacin a peticin
del Gobierno; la investidura; la cuestin de confianza y la mocin de censura.
C.
LAS
DEMAS
FUNCIONES
DEL
CONGRESO
SUS
ORGANIGRAMAS.
Ninguno de los dos organigramas elaborados a partir

de las funciones clsicas del Congreso y que tratan de
reflejar el modo en que se organiza el Congreso de los
Diputados responde a
Ninguno de los dos
las necesidades de este estudio.

esquemas agota los procesos de
comunicacin interna y, mucho menos,
los modos de
comunicacin entre el Congreso y el mundo que lo rodea.
228
Podramos seguir tratando de esbozar los distintos

organigramas para las distintas funciones del Parlamento
pero las semejanzas con lo descrito nos permiten
obviaras ya que la funcin presupuestaria y la funcin
de provisin de rganos jurisdiccionales son semejantes
a la legislativa, desde el punto
tomando; la funcin jurisdiccional
vista que estamos

es discutible que
exista y, en cualquier caso, es muy excepcional.
D.
INTENTO DE UN ORGANIGRAMA DEL CONGRESO DE LOS
DIPUTADOS A PARTIR DE LA FUNCION DE REPRESENTACION O

EXPRES ION.
Finalmente,
nos
ocupamos
de
la
funcin
representativa o de expresin, probablemente la que ms
consiga acercarnos al problema de las comunicaciones en
el Congreso de los Diputados.
Qu pretende una asamblea parlamentaria al ejercer
su funcin de expresin? En pura teora, el objetivo de
las intervenciones parlamentarias no es otro que influir
en el modo de dirigir
la nacin,
por tanto,
tendra
como
primer
destinatario
al
Gobierno.
Lo
lgico,
en
consecuencia, sera ejercer esta funcin por medio de
comunicados al Ejecutivo, con propuestas para modificar
tal o cual accin de Gobierno. La funcin de expresin
tratara de hacerse eco de las opiniones de los
ciudadanos
las
canalizara
hacia
el
poder.
Las
intervenciones de los distintos miembros de la Cmara

tendran como finalidad ser portavoces de ciertas voces
de la calle,
la~ ms cercanas
a su modo de ver la vida.
229
Sin
embargo,
todo esto.
la realidad
poco
tiene que ver con
Cuando la mayora de los Diputados hablan en
la Cmara,
no se dirigen tanto
a quienes forman parte
del Gobierno, sino ms bien hablan a los electores a los

que tratan de persuadir porque son, en ltimo trmino,
quienes nombran a los que gobiernan.
Ciertamente,
se da una apariencia de
comunicacin
entre el Gobierno y los Grupos parlamentarios,
o entre
los Grupos parlamentarios entre s. Pero se trata slo

de una apariencia de comunicacin.
por
la
comunicacin
El receptor buscado
parlamentaria
participante y slo secundariamente
es
se
el
pblico
tiene una
leve
esperanza de ser odo por alguien dentro de la Cmara.

Las menos
de
las
veces
se
busca
ser
eco
de
las
opiniones de la calle. Se pretende que la calle secunde

las propias opiniones. Queda claro, en fin, que la
funcin de expresin debera ser comunicacin entre el
pueblo y el Gobierno
aunque,
en
la
travs de
prctica,
acabe
por
los parlamentarios,
ser,
sobre
todo,
comunicacin desde los parlamentarios hacia el pueblo.

En cualquier caso,
las posibilidades de
encontrar
alguna pista para la descripcin futura de los procesos

de
comunicacin
estrategia
de
externa,
investigacin
hacen
en
til
orden
emplear
a
aclarar
una
los
procesos de comunicacin interna.

Si
consideramos que el Congreso de los
Diputados
tiene como una de sus funciones (ms o menos reconocida>

hacer llegar informaciones al exterior,
podemos empezar
a encontrar similitudes con una empresa comercial que

pretende hacer llegar sus productos al exterior, al
230
mercado. Establecer este paralelismo puede ser una

eficaz ayuda para fijar un organigrama de la funcin de
expresin
y,
la
vez,
elementos comunicativamente
mos, pues, el paralelismo.
Cuando
nos
puede
darnos
luces
significativos.
acercamos
al
sobre
Establezca-
organigrama
de
organizacin empresarial rpidamente percibimos
una
que
el
organigrama jerrquico coincide sustancialmente con laLs

lneas de comunicacin formal que se establecen en la
empresa. Vamos a tratar de considerar al Congreso de los
Diputados como
paralelo entre
una
el
empresa comercial. Establecer

Congreso de los Diputados y
un
un
organigrama convencional, no se trata de una propuesta

mercantilizadora del Congreso, sino de tratar de buscar,
y comprobar si la bsqueda de similitudes y diferencias
puede llegar a aportar alguna luz sobre los modos de
comunicacin de la institucin parlamentara.
SOCIEDAD COMERCIAL
ASAMBLEA PARLAMENTARIA
Accionistas.
Junta de Accionistas.
Consejo de Administracin.
Grupos de Consejeros.
Consejeros Ejecutivos.
Pueblo.
Elecciones.
Parlamento.
Ompos Parlamentarios.
Gobierno.
Establecido
cierto
paralelismo
entre
Congreso
de
los Diputados y empresa comercial resulta significativo

que la unidad comunicativa bsica en el Congreso de
los
Diputados
semejante
al
es
el
control
Grupo
que
Parlamentario,
desarrollan
los
de
modo
grupos
de
accionistas mayoritarios en las sociedades mercantiles.

Por tanto, los parlamentarios individuales, apenas son
231
una
pieza
en
un
complejo
de
comunicacin
que
les
Y,
en
el
otro
extremo,
desborda.
los
rganos
institucionales apenas producen comunicaciones de cierta
relevancia poltica.
Hasta
aqu
las
propuestas
para
investigar
la
comunicacin del Congreso de los Diputados partiendo del

anlisis de las funciones que desempea la Cmara en la
vida poltica.
veamos unas notas sobre lneas de investigacin en
comunicacin
interna
del
Congreso
partir
de
los
elementos que forman la organizacin.
Es obvio que estas reflexiones quedan aqu solamente

apuntadas. Podrn ser desarrolladas justificando con ms
detenimiento cada apartado.
1
232
UN ESQUEMA PROVISIONAL DE LOS FLUJOS
DE COMUNICACION
DENTRO DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS A PARTIR DE LOS

ELEMENTOS COMUNICATIVAMENTE RELEVANTES.
Otro
modo
de
acercarnos
a
los
procesos
comunicativos del Congreso de los Diputados consiste en
tomar los elementos de la relacin que se propona ms
arriba y tratar de describir y valorar los flujos de
comunicacin que se dan entre ellos con independencia de
la funcin que desempeen.
Objetivo de esta perspectiva es procurar la reunin
grfica de
los cauces
de comunicacin que unen a los
distintos emisores y receptores de comunicacin interna

dentro del Congreso. El resultado del anlisis no es,
por tanto, un organigrama sino un esquema en el que
se describen un buen nmero de relaciones comunicacionales.
La
elaboracin de este esquema podra
servir,
al
flujos
de
menos, a dos objetivos:

Objetivo
1:
descripci6n
de
los
comunicacin dentro del Congreso de los
Diputados.
Se
trata de explicar cules son los flujos de comunicacin

dentro del Congreso de los Diputados.
procesos de comunicacin interna,
Centrados en los
los pasos de nuestro
trabajo en una primera fase seran:

-a> Enumeracin de los rganos del ConaresQ
Trabajo descriptivo que pretende establecer desde dnde
puede salir informacin y hasta dnde puede llegar
informacin. Cada rgano descrito es, potencialmente, un
emisor y un receptor.
233
-b)
De
entre
los
rganos
del
Congreso
enumerados
es claro
que no todos
son igualmente
relevantes desde el punto de vista de la comunicacin
interna. Por tanto, un segundo paso ser la seleccin de
los rganos del Conareso comunicativamente relevantes
Como toda tarea de criba en la que unos son escogidos
frente
otros,
criterios de
ataques
se
la
crtica
puede
cebarse
seleccin.
En defensa
debern
aclarar
los
discriminacin
los
que
habr
que
con
los
de previsibles
criterios
de
sujetarse.
En
cualquier caso, siempre se procurar dar prioridad a los

aspectos con relevancia poltica o con trascendencia en
la opinin pblica.
Objetivo
2: valoracin
de la calidad de los flujos
de comunicacin y el. grado de satisfaccin de emisor y

receptor
en
ese
flujo.
Este
segundo
aspecto
de
la
investigacin es menos sistemtico. Las valoraciones no

deben ser excesivamente ambiguas. Aunque siempre, en
ltimo trmino, el modo
riguroso de valorar la calidad
de
un
cauce
interesados
de
en
comunicaciones
el
proceso
es
de
interrogar
comunicaca.on.
los
Las
entrevistas realizadas deben considerarse suficientes

para iniciar un proceso de reflexin, pero insuficientes
para establecer conclusiones definitivas.
(ver figura 3 Flujos de comunicacin interna
Congreso)
en
el
FLUJOS DE COMUNICACION INTERNA EN EL CONGRESO.
Mesa
Direccin del
Grupo
parlamentario
Mesa de
Comisin
Comisin
PLENO
Grupo
parlamentario
Diputados
Diputados
por
por
Comisiones
PUEBLO
234
insertar fig 3
235
Cada flecha en la figura 3 representa un flujo de

comunicacin. La metodologa que enunciamos tratara de
presentar dos aspectos en cada flujo de comunicacin:
A.
Describir
el
flujo
de
comunicacin
en
cuestin.
Tratar de valorar el grado de satisfaccin y
posibilidades
de
mejora
de
ese
flujo
de
B.
las
comunicacin.
Este trabajo
de anlisis
se desarrollara
con el
detenido estudio de los 36 flujos esenciales descritos.

Llegar a hacerlo es slo cuestin de continuar con el
mtodo
incoado.
reflexiones
Por
ahora,
nos
metodolgicas
las
limitamos
dejar
investigaciones
en
sobre
comunicacin interna.
No obstante,
la comunicacin
antes de acabar con estas notas sobre

formal
interna
Diputados parece oportuno

conflictivas
y recordar
investigaciones
relevantes
en el Congreso
exponer
que
un
de
los
algunas opiniones
resumen
de
las
publicadas
recientemente
ha
sido expuesto ms arriba.
UNA
CUESTION CRITICABLE
EN
EL GRAPICO
3.
DE
SI
LOS
FLUJOS DE COMUNICACION CON EL PUEBLO SON CO14UNICACION

INTERNA -
La
respuesta es
tan
clara como
tajante:
no.
Los
flujos de comunicacin entre el pueblo y el Congreso de

los
Diputados
no
son
comunicacin
interna
en
la
236
organizacin.
Sin
embargo,
los
introducimos
en
el
esquema para una mejor comprensin de los procesos que

se describen y valoran. Si la inclusin del pueblo en el
esquema oscurece
la cuestin,
suprimase sa y cuantas
partes del esquema la entorpezcan. Pero, en defensa de

la inclusin, debemos decir que la permanente presencia
del pueblo, como razn ltima de la existencia de la
institucin, avalan su presencia, de manera que ilumine
a quien lo desee, pero que a nadie estorbe.
EL GRUPO PARLAMENTARIO COMO UNIDAD COMUNICATIVA BASICA
EN EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS.
los
La decisiva importancia del Grupo parlamentario en

proceso de comunicacin externa puede constatarla
cualquier observador avisado. Las noticias aparecidas en

los medios de comunicacin casi nunca se refieren a
flujos
informativos
institucin,
gobierno.
cuyo
las
origen
sea
decisiones
de
Lo relevante es
el
Congreso
sus
lo que parte
rganos
como
de
de los Grupos
parlamentarios o de los representantes individuales en

tanto que representan a un Grupo
o tienen gran
influencia
en
las
decisiones
del
Grupo
al
que
pertenecen. En cualquier caso, el esquema de la figura 3

es una muestra grfica de lo que decimos.
Un dato -entre muchos- resulta revelador y ayala la
importancia
comunicativa
del
Grupo
bsica,
parlamentario
frente
como
las
unidad
reducidas
posibilidades de establecer flujos de comunicacin por

parte de Diputados aislados:
en Espaa,
los secretarios
de prensa que trabajan en el Congreso, dependen del

Grupo parlamentario, sin embargo, en los Estados Unidos
donde
la unidad
comunicativa bsica es
el
congresista
237
individual,
prensa
nos encontramos con que los secretarios de
estn
congresistas,
en
los
equipos
y se detecta que
personales
el nmero
de
los
de personas
dedicadas en exclusiva a tareas de comunicacin excede

el nmero de miembros del Congreso.
PERSONAL
DEDICADO
LA
PRENSA
EN
LOS
EQUIPOS
DE
TRABAJO DE LOS MIEMBROS DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES

DE LOS ESTADOS UNIDOS.
Ao Ao Ao
1970 1974 1978
Congresistas con secretano
de prensa a tiempo completo
en Washington.
Congresistas con secretario
de prensaatiempo parcial en
Washington.
Congresistas con un
secretario de prensa en
Washington y otro en el
distrito electoral.
Congresistas sin Secretario

de prensa
Ao Ao Ao Ao
1982 1986 1990 1993
54
135
185
226
243
242
223
17
31
32
45
75
81
17
366
263
193
154
112
82
74
Fuente: COOK (1993). Conferencia Cursos de Verano U. Complutense.
La cuestin abierta no es si podemos considerar al

Grupo parlamentario como pieza clave de los procesos de
comunicacin interna, cuya respuesta necesariamente debe
ser afirmativa,
no
sino que la duda se desplaza a si es o
conveniente que
los hechos
sigan
siendo
as.
Esta
polmica que llevado a plantear la supresin de los

parlamentarios individuales, en favor de la tirana de
los Grupos.
238
CAPITULO 8
UNA DESCRIPCION DE LOS 1NSTRUMENTOS O MEDIOS
DE INFORMACION FORMALES DEL DIPUTADO.
239
UNA
DESCRIPCION
DE
LOS
INSTRUMENTOS
MEDIOS
DE
INEORI4ACION FORMALES DEL DIPUTADO
Lo propuesto hasta
ahora son algunas
ideas
sobre
cmo acercarse al estudio de los flujos de comunicacin

interna que existen en el Congreso de los Diputados. El
desarrollo
para
de
la metodologa
conocer mejor
los
expuesta
flujos
de
puede
ser
comunicacin
til
en
la
organizacin. El captulo que ahora comienza trata de

presentar
una
perspectiva
alternativa
que
podria
calificarse como meramente descriptiva.
En el desarrollo de
esta parte del
trabajo no se
trata de someterse a un sistema que permita detectar qu

elementos
sufren
incomunicacin
o
cuales
estn
sobresaturados. Eso se consigue mejor a partir de los
mtodos de estudio desarrollados en puntos anteriores.
El objetivo de estas lneas es describir, tal como es en
la
actualidad,
la
realidad
comunicativa
de
la
organizacin del Congreso de los Diputados. Realidad en
la que entraremos desde la perspectiva del Diputado
individual.
pregunta
Se
trata,
por
tanto,
de
responder
Con au instrumentos comunicacionales
La
cuen~~
el Diputado para inforinarse

Empezarnos
describiendo
los
instrumentos
informa-
tivos que
la Secretaria General del Congreso de los
Diputados
pone
suministrarles
al
servicio
de
informacin;
los
Diputados
para
continuacin
nos
detendremos en lo que hemos denominado instrumentos

informativos jurdico-formales; y ya en el siguiente
captulo
hablamos
de
tres
de
los
instrumento
de
informacin que pasan por ser los cauces ms adecuados

para que la opinin pblica llegue al Congreso de los
240
Diputados: las informaciones facilitadas por el Servicio

de Documentacin,
por el Defensor del Pueblo y por las
encuestas.
LA INFORMACION PROCEDENTE DE LA SECRETARfA GENERAL.
Los
Diputados y
Senadores
cuentan,
para
llevar
cabo sus funciones, con el apoyo de la Administracin

Parlamentaria. Se trata de un conjunto organizado de
medios personales y materiales regido por el Secretario
General del Congreso de los Diputados y por el Letrado
Mayor del Senado, segn se trate de una u otra Cmara;
el primero de ellos acta asimismo como Letrado Mayor de
la Cortes Generales. La Secretara General acta bajo
las directrices marcadas,
tanto por la Mesa, de acuerdo
con la competencia atribuida a la misma por el art. 31.1

del Reglamento del Congreso para
adoptar cuantas
decisiones y medidas requieran la organizacin del
trabajo y el rgimen y gobierno interiores de la
Cmara,
32.1
como por el Presidente
del
Reglamento
al que,
corresponde
segn el art.
asegurar
la
buena
marcha de los trabajos.

La
Administracin
Parlamentaria
sentido,
servicio
una
organizacin
del Parlamento y,
pblica
(PAESA y GONZALO 1993:318)
Un
General
esquema de la
del
Congreso
siguiente:
SECRETARIO GENERAL
servicial,
por tanto,
es,
en
este
por estar al
de la opinin
distribucin de la
de
los
Diputados
Secretar:La
sera
el
241
-Gabinete del Secretario General.
-Departamento de Asesora Jurdica.
Servicio de Prensa.
Dotacin de Seguridad.
SECRETARIO GENERAL ADJUNTO
-Unidad de coordinacin del Tesauro
DIRECCION DE ASISTENCIA TECNICO-PARLAMENTARIA
-Departamento de Asistencia Jurdica
-Departamento
de
Registro
Distribucin
de
Documentos.
-Servicio de Tratamiento administrativo de
Base de Datos.
-Area
de
Gestin
de
las
la
Publicaciones
Oficiales.
-Departamento de Redaccin del Diario de Sesiones.
-Servicio de Redaccin del Diario de Sesiones.
DIRECCION DE COMISIONES
-Departamento de Asistencia
Administrativa
las
Comisiones.
-Area de Tratamiento Administrativo de la Base
de Datos.
-Primer
Area
de
Comisiones
Permanentes
Legislativas.
-Segunda Area de Comisiones Legislativas.
-Area de Comisiones no Legislativas
DIRECCION DE ESTUDIOS Y DOCLiMENTACION
-Departamento de Estudios.
-Departamento de Estudios Comunitarios y de Derecho
comparado.
-Departamento de Documentacin.
242
-Departamento de Biblioteca.
-Departamento
-Servicio
de Archivo.
de Publicaciones.
DIRECCION DE GOBIERNO INTERIOR

-Departamento de Personal y Gobierno Interior.
-Servicio de Accin Social.
-Gabinete Mdico.
DIRECCION DE RELACIONES PARLAMENTARIAS
-Departamento
de Relaciones
Interparlamentarias.
-Departamento de Protocolo.
-Servicio de Informacin.
DIRECCIOLJ DE INFOEMATICA
-Area de Explotacin y Gestin.
-Area de Desarrollo.
Area de Sistemas.
DIRECCION DE ASUNTOS ECONOMICOS

-Departamento de Caja de Cortes Generales.
-Departamento de Caja Congreso de los Diputados.
-Departamento de Infraestructura e Instalaciones.
-Servicio
de Materiales
e Instalaciones.
-Departamento de Adquisiciones y Suministros.

-Servicio de Contratacin.
INTERVENCION
-Oficina de Contabilidad
243
PRINCIPALES
ORGANOS CON FUNCIONES
INFORMATIVAS
EN LA
SECRETARIA GENERAL DEL CONGRESO.
1. DIRECCION DE ASISTENCIA TECNICO-PARLAMENTARIA.
DEPARTAMENTO DE ASISTENCIA JURDICA.
Citamos
las
este
funciones
informativas,
Departamento para hacer

que
sino
desempefla
como
su
no
constar
son
que
exactamente
denominacin hace
suponer,
realiza tareas de asesoramiento y asistencia jurdica a

los
rganos
superiores
de
la Cmara:
Pleno,
Mesa del
Congreso, etc.
DEPARTAMENTO DE REDACCION DEL DIARIO DE SESIONES.

SERVICIO DE REDACCION DEL DIARIO DE SESIONES.
DIARIO DE SESIONES.
Elaborado
partir
de
las
transcripciones
taquigrficas realizadas por funcionarios cualificados.

Se realizan tanto del Pleno como de las Comisiones. Son
suficientemente
parte,
conocidas
parece
claro,
por
otra
que la misin de los diarios de sesiones no es
esencialmente
comunicativa
trminos del debate,

ocurrieron,
con
jurdico-polticos.
de
fines
sino
de
forma que
fijacin
de
los
consten tal y como
esencialmente
histricos
244
2. DIRECCION DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACION.
DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS.
Las
funciones
expuestas
en
la
del Departamento
descripcin
desempefia el personal
en la Plantilla
Entre
las
de
incorporado
de
las
Estudios
estn
actividades
al Departamento
que
hecha
Orgnica del Congreso de los Diputados.
funciones
atribuidas
cabe
destacar
la
elaboracin de informes, dictmenes y propuestas de

acuerdos sobre materias parlamentarias y constitucionales;
la
parlamentario
iniciativas
elaboracin de manuales
con
formularios
de
para
procedimiento
las
distintas
Destaca por su periodicidad el Boletn de Jurisprudencia Constitucional en el que el Departamento de

Estudios da cuenta de las recientes disposiciones del
Tribunal Constitucional.
DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS COMtJNITARIOS Y DE DERECHO

COMPARADO.
Tiene
cono
funciones
asignadas
disposiciones reguladoras de la
-segn
las
Flantilla Orgnica de
la Secretara General del Congreso de los Diputados,

publicada en BOCG, Serie E, n~199 de 25 de julio de
1989- el asesoramiento jurdico en materias de Derecho
Comunitario y Comparado.
tcnico-jurdico.
Departamento
de
carcter
DEPARTAMENTO DE DOCUNEX4ITAC ION

Por
su
estrecha
relacin con
los
fines
trabajo lo desarrollamos aparte en el captulo 9.
de
este
245
3. DEPARTAMENTO DE BIBLIOTECA.
Conforme a la
General
del
BOCG,
Serie
organizacin
Plantilla
Orgnica
de
la Secretaria
Congreso de los Diputados,

publicada
E, n~199 de 25 de julio de 1989
de
la
Biblioteca
Diputados puede resumirse,
del
Congreso
de
en
la
los
segn el personal que trabaja
en el Departamento de siguiente
modo:
Jefatura de la biblioteca
Personal
Funciones
Jefe de
Departamento
Organizacin, coordinacin, impulso y

direccin de las tareas encomendadas a
las distintas Areas del Departamento,
garantizando el adecuado incremento,
control y conservacin de los fondos y
el apoyo bibliogrfico necesario para
los trabajos parlamentarios. Jefatura del
personal adscrito al Departamento.
Administrador
Tareas de apoyo y gestin de

adquisiciones, contabilidad, preparacin
y tramitacin de expedientes derivados
de aquellas.
Administrativo
Tareas de taquimecanografla, archivo,

registro, calculo elemental, trmite y, en
general, cuantas sean necesarias para el
apoyo administrativo del Departamento
o su titular.
246
Area de Proceso Tcnico de la Biblioteca
Personal
Funciones
Responsable de
Coordinacin, impulso y control del

rea. Concretamente, tareas de control,
catalogacin, clasificacin, seleccin y
adquisiciones y revisin y conservacin
del fondo histrico-bibliogrfico.
________
Area
Bibliotecario
Colaboracin y realizacin de las tareas

de catalogacin, clasificacin, seleccin
de adquisiciones y revisin y
conservacin del fondo
histrico-bibliogrfico, y de aquellas
otras anlogas que se le encomienden.
2 administrativos
Tareas administrativas del

Departamento
2 ujieres
Tareas de reproduccin, porteo y acceso

a fondos.
247
Area de Informacin Bibliogrfica de la Biblioteca
Personal
Funciones
Responsable de
rea
2 bibliotecarios
2 administrativos
Recepcin y orientacin del usuario,

informacin bibliogrfica, servicio de
referencia, informacin bibliotecaria y
atencin a los investigadores.
Colaboracin con el responsable del
rea y tareas anlogas.
Tareas administrativas del
Departamento.
3 ujieres
Tareas de atencin general de usuarios.
248
4. DEPARTAMENTO DE ARCHIVO.
Conforme a la
Plantilla
Orgnica
de la Secretara
General del Congreso de los Diputados publicada
en BOCG,
Serie E, n~199 de 25 de julio

funciones
del
de 1989, el personal y las

son
las
Departamento
de
Archivo
siguientes:
Personal
Funciones
Jefe del
Departamento
Organizacin y coordinacin de las tareas

de gestin del archivo de la Cmara.
Supervisin de las tareas de instalacin,
reproduccin, restauracin, organizacin
(clasificacin y ordenacin), descripcin
(inventariacin y catalogacin) y diffisin y
consulta de los expedientes. Expedir copias,
certificaciones, etc. Jefatura inmediata del
personal adscrito al Depertamento.
4 archiveros
Colaboracin con el Jefe de Departamento

en las tareas asignadas, bien en la Unidad
de Fondos Parlamentarios o en la Unidad de

Fondos Administrativos.
5 administrativos
Tareas administrativas del Departamento.
2 ujieres
Tareas de reproduccin, porteo, custodia,

acceso a fondos y cuantas anlogas se le
encomienden.
249
5. SERVICIO DE PRENSA.
El Servicio de Prensa del Congreso de los Diputados
depende directamente del Secretario General.
ORGANIZACION
DEL
SERVICIO
DE
PRENSA
DEL
CONGRESO
DE
LOS DIPUTADOS.
Conforme a lo establecido en la Plantilla Orgnica

de la Secretara General del Congreso de
publicada
1929,
personal
en BOCO,
Serie
continuacin
del
Servicio
se
de
E,
n~199
detallan
Prensa
de
las
del
25
los Diputados
de
julio
funciones
Congreso
de
Diputados.
Personal
Funciones
Jefe de
Servicio
Asistencia al Secretario General en materia de

prensa y relaciones con los medios de
comunicacin (redaccin de notas de prensa,
convocatoria de reuniones con periodistas,
distribucin de informaciones especificas..).
Propuesta y control de la concesin de
acreditaciones a los medios de comunicacin.
Relacin con los jefes de prensa de los Grupos
Parlamentarios y de las Administraciones Pblicas
a fin de facilitar su labor dentro de la Casa.
Relacin permanente con los medios de
comunicacin. Elaboracin de informes o
resmenes de prensa. Supervisin de las
instalaciones tcnicas puestas a dispocicin de los
informadores.
de
el
los
250
Asesor de
Prensa
Colaboracin en las tareas encomendadas a la

unidad bajo la supervisin del Jefe de Servicio.
Preparacin y control de los Boletines de Prensa
(diario, fin de semana y semanal). Seguimiento de
la documentacin e informacin solicitada por los
medios de Comunicacin, acreditados y no
acreditados. Elaboracin de Boletines de Prensa
monogrficos. Apoyo al Jefe de Servicio.
Tcnico
Gestin ordinaria de los asuntos que se le
encomienden. Redaccin de oficios y

comunicaciones. Examen de expedientes,
elaboracin de resmenes y notas sobre el estado
de los asuntos. Confeccin de los boletines de
prensa bajo la supervisin del Asesor y del Jefe de
Servicio. Recepcin y distribucin de
correspondencia. Tramitacin de credenciales.
Gestin del Listn de Diputados. Etc.
4
Trabajos de mecanografia, archivo, atencin de
administrativos
llamadas, agenda de gestiones, manejo de

terminales de informtica y teletipos y, en general,
cuantos se requieran para el apoyo administrativo
al Departamento.
251
EL RESUMEN DE PRENSA
De entre
las
funciones
los
del Servicio
Congreso
de
Diputados,
resumenes
de prensa merece un tratamiento
ya que es, propiamente,

Diputados
(a
algunos
funcionarios
Servicio
la
de Prensa
elaboracin
de
del
los
ms detenido
una tarea de informacin a los

Diputados)
y
a
los
altos
de la Cmara. El resto de las funciones del
de
Prensa
tienen
un
carcter
organizativo,
vinculado
con los medios
de comunicacin
pero
propiamente informativo. Por ejemplo, tramitacin
acreditaciones
a informadores,
organizacin
no
de
de ruedas de
prensa, etc.
En el Congreso de los Diputados se han elaborado
distintos
tipos de resmenes de prensa. Actualmente los
Grupos parlamentarios no elaboran su propio resumen sino
que han optado por entregar dossieres personalizados por
temas a determinados
parlamentarios
con responsabilida-
des concretas en una determinada materia. Esta funcin

en los Grupos parlamentarios la hacen los gabinetes de
prensa del Grupo.
A
los
esfuerzos
realizados
por
los
parlamentarios se aflade el resumen de prensa
Grupos
realizado
por la Servicio
de Prensa del Congreso. El resumen
institucional
no se distribuye entre todos los miembros
de la Cmara. Segn Jess Serrano, actual Jete de prensa
del Congreso de los Diputados, se hacen unas cincuenta
copias que se reparten entre los miembros de la Mesa del
Congreso, presidentes de Comisiones, portavoces, Grupos
parlamentarios
y altos
funcionarios
de la Cmara.
252
El
resumen
madrileos
fotocopias
consta
de
de
difusin
en secciones.
fotocopias
nacional
A saber:
Editoriales,
Parlamento,
Nacional
ms extensa es la de Parlamento.
Se trata
de
los
diarios
y
clasifica
las
Primeras pginas,
e
Internacional.
de recoger todo lo que se refiera
La
de algn
modo a la vida parlamentaria.

De manera que quedan
recogidas copias de todas las noticias en las que salga
cualquier
Diputado,
comparecencia
o,
realizada
en
debatindose
El
el
o
se
incluso,
Congreso
refieran
cualquier
aunque
el
cualquier
declaracin
tema
no
est
en ningn mbito parlamentario.
resumen
de
prensa
se
ha
convertido
en
una
necesidad para el trabajo en las Cmaras, prueba de ello

es que los parlamentarios que no lo reciben suelen
quejarse en su respuesta al cuestionario planteado en la
investigacin del que damos cuenta ms adelante. Parece
aconsejable
articular
un sistema de distribucin del
resumen de prensa a todos los Diputados
los das
en que
hay Pleno.
6.
DIRECCION DE RELACIONES PARLAMENTARIAS.
SERVICIO DE INFORNACION.
El
Servicio
Relaciones
de
Informacin
Parlamentarias
suministro
de
informacin
instituciones
y organismos,
tiene
de
la
Direccin
de
como
misin
el
al
pblico
en
general,
excluidos
los medios de
comunicacin, de todas la actividades de la Cmara.
253
En lo que se refiere
al
estudio
de
los medios de
informacin de los Diputados hay que sealar que

Servicio de Informacin se ocupa de la realizacin
distribucin
del
calendario
de
actividades
el
y
diario
semanal, control de los tablones de anuncios situados en

los edificios parlamentarios,
entrega a los Diputados de
las
Actas
taquigrficas
de
Plenos
y
Comisiones,
distribucin
de los
parlamentarios,
listados
as
como
de votaciones
archivo
a los Grupos
control
de
los
mismos.
7.
BOLETIN DE INFORMACION.
El
Boletn
de
Informacin
es
el
documento
de
comunicacin interna por excelencia dentro del Congreso

de los Diputados. Se distribuye entre todos los miembros
de la Cmara y altos
funcionarios.
Su
principal
funcin
es dar cuenta exacta de la situacin de los trabajos que

se estn realizando en el Congreso y de cuales son los
que previsiblemente se van a realizar en eJ. futuro. Se
realiza con una periodicidad semanal en los momentos en
que las Cortes estn reunidas.
Su
contenido
actividades
se
divide
en
dos
grandes
del Pleno y las Comisiones,
documentacin,
materias:
por un lado;
tanto espaola como de la CE, por otro.
Adjunto el ndice esquemtico de la primera

partes como muestra de su contenido:
A) Pleno de la Cmara.
1. Pleno
de las
254
A) Asuntos susceptibles
de ser incluidos
era la
prxima sesin plenaria.

B>
Asuntos
incluidos
II.
Asuntos relevantes
la
prxima
sesin
plenaria.
presentados
en registro
desde la aparicin del ltimo boletn.

E) Comisiones de la Cmara.
De las catorce comisiones del Congreso de los
Diputados y de las seis ms que son mixtas con el Senado
se especifican
de una en una el trabajo
pendiente
dividido
en:
1. Proyectos y proposiciones
de ley o convenios
internacionales;
2. Proposiciones no de ley;
3. Preguntas;
4 Comparecencias;
-
y 5. otros.
La extensin de este ltimo apartado suele ser de
unas
150
pginas,
condensada.
contiene.
Esto
repleto
de
da idea del
informacin
notablemente
cmulo de informacin
que
255;
ESTUDIO DESCRIPTIVO
DE LOS CAUCES
DE
INFOEMACION
ACCESO
DIPUTADOS
DE
LA
JtJRIDICO-FORMALES
AL
CONGRESO
DE
LOS
Quien mejor ha
informacin contenidos
estudiado
los
instrumentos de
en las normas reguladoras de la
funcin parlamentaria
en nuestro derecho es el Letrado
de
las
Cortes
Fernando
Santaolalla
al
que,
obligadamente,
tenemos que seguir en estas pginas. Su
trabajo
viene
instrumentos
recogido
tanto
de informacin
de sus investigaciones
como el resumen que
del Parlamento
sobre
-fruto
los
maduro
para obtener el grado de doctor-,

viene contenido en el Derecho
Parlamentario Espaol,
especialistas
en la monografa
libro de cabecera de todos los
en Derecho parlamentario.
1. INTERPELACIONES
Las
Gobierno
interpelaciones
son
sobre
de
materias
preguntas
carcter
dirigidas
general
al
de
particular relieve poltico, que suelen provocar la

apertura de un debate que, eventualmente, termina con :La
votacin de una mocin en la que la Cmara fija su
posicin respecto al asunto debatido (SAX~PTAOLALLA 1990:
410)
Las
tradicin
interpelaciones
en nuestro
Congreso de 1838
cuentan
parlamentarismo.
contena
con
una
antigua
El Reglamento del
ya una puntual
regulacin
de
este procedimiento. En general, la regulacin de las

interpelaciones
se ha ajustado a la descripcin dada.
256
La
Constitucin de
1978
regula
expresamente
este
procedimiento. El art. 111 de la Constitucin contempla

la
existencia,
determinando
que
los
Reglamentos
del
Congreso y del Senado establecern un tiempo mnimo

semanal para su debate, y llega, incluso a fijar que
toda interpelacin podr dar lugar a una mocin en la
que la Cmara manifieste su posicin. El texto dice as:
1.
El
miembros
Gobierno
estn
interpelaciones
cada uno de
sometidos
a
preguntas
que
sus
las
se
le
formulen en las Cmaras. Para esta clase

de debate los Reglamentos estableceran un
tempo mnimo semanal.
2.
Toda interpelacin podr dar lugar
una mocin en la que la Cmara manifieste

su posicin
A travs del
Reglamento
del
Congreso
se ha
procurado delimitar el objeto de las interpelaciones con
vistas a evitar un empleo injustificado del instituto.
Su art. iSlA. establece
1.Las
interpelaciones
habrn
de
presentarse por escrito ante la Mesa del
Congreso y versarn sobre los motivos o
propsitos de
en cuestiones
la conducta del Ejecutivo

de poltica general, bien
del Gobierno
ministerial.
2.
La Mesa
caso,
de
algn
calificar el
departamento
escrito y,
en
de que su contenido no sea propio
257
de
una
interpelacin,
conforme
lo
establecido en el apartado precedente, lo

comunicar a su autor, para su conversin
en
pregunta
con
respuesta
oral
por
escrito.
Las interpelaciones,
por tanto,
se hallan sujetas
al trmite de calificacin, competencia de la Mesa de la

Cmara,
que
entraa
un
juicio
de
admisibilidad.
Lgicamente, al hallarse ms delimitado el contenido de
las interpelaciones, ese juicio ha de ser ms estricto
que en el caso de las preguntas (FERNANDEZ SEGADO 1992:
654)
Sobre
la
tramitacin
de
interpelaciones,
art.182.l del Reglamento del Congreso dispone que:
transcurridos
quince
das
desde
el
la
publicacin de la interpelacin, la misma

estar en condiciones de ser incluida en
el orden del da del Pleno.
Con
posterioridad
al
Reglamento
del
Congreso
-explica Santaolalla- se ha regulado un trmite para las

interpelaciones urgentes. <Resolucin de la Presidencia
del Congreso BOCG, Serie E, n21, de 17 de septiembre).
En este
jueves
caso deben
de
la
presentarse
semana
pretenda su debate,
anterior
entre
a
el
aquella
martes y el
en
que
se
siendo el Presidente quien aprecia
esta urgencia. En las sesiones de una misma semana no

reservadas para asuntos determinados pueden incluirse
hasta dos interpelaciones urgentes.
258
El artculo 183 del Reglamento del Congreso expone
el procedimiento de sustanciacin de las interpelaciones
en los trminos siguientes:
1. Las interpelaciones se sustanciarn
ante el Pleno, cabiendo un turno de
exposicin por el autor de la interpelacin;
la
contestacin
del
Gobierno
sendos turnos de rplica. Las primeras

intervenciones no podrn exceder de diez
minutos, ni las de rplica, de cinco.
2.
Despus
interpelante
de
e
la
intervencin
interpelado,
podr
de
hacer
uso de la palabra un representante

cada
Grupo parlamentario,
excepto
de
de
aquel de quien proceda la interpelacin,

por trmino de cinco minutos, para fijar
su posicin.
El
desarrollo
del
citado
artculo
111.2
de
la
Constitucin lo hace el Reglamento del Congreso a travs

del art. 184:
1.
Toda interpelacin podr dar lugar a
una nocin en que la Cmara manifieste su

posicin.
2.
El Grupo Parlamentario interpelante o
aquel al que pertenezca el firmante de la

interpelacin, deber presentar la mocin
en el da siguiente al de la sustanciacin de aqulla ante el Pleno. La mocin,
una vez admitida por la Mesa, se incluir
259
en
el
orden
sesin
del
plenaria,
da
de
pudiendo
la
siguiente
presentarse
enmiendas hasta seis horas antes del

comienzo de la misma. La Mesa admitir la
mocin si es
congruente
con la interpe-
lacin.
La inmensa mayora de las interpelaciones que han
llegado a ventilarse,
de urgencia.
De las
lo han sido por el procedimiento

ordinarias
casi todas
han acabado
transformndose en preguntas de contestacin escrita al

amparo del artculo 182.3.
260
LAS INTERPELACIONES EN CIFRAS.
Interpelaciones Legislatura
-presentadas
385
-tramitadas
381
Intemelaciones ordinarias II Legislatura

Autor
Tramitadas
Presentadas No
Tramitadas
como
preguntas
tramitadas
Iniciativa
de Grupos
Grupo
Popular
27
18
Minora
Catalana
Grupo
Popular
21
16
Grupo
Centrista
Minora
Catalana
Grupo
Mixto
10
66
15
43
Iniciativa
Diputados
TOTAL
Fuente: Elaboracin propia a partir de la Memoria de la II Legislatura.
261
Internelaciones urgentes II Legislatura
Autor
Grupos
Parlamentarios
Popular
Centrista
Minora
Catalana
Presentadas
No tramitadas
Tramitadas
71
7
31
6
40
1
22
14
Vasco
Mixto
Minora
Catalana y
Vasca
Iniciativa de
Diputados:
Popular
12
Centrista
Minora
Catalana
Vasco
Mixto
11
lo
144
76
68
TOTAL
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos de la Memoria de la II

Legislatura.
262
Interpelaciones ordinarias III Legislatura
Internelaciones urgentes III Legislatura
Presentadas
No debatidas
Debatidas
Grupo CDS
G. Coalicin
Popular
G.Minoria
Catalana
19
73
3
22
16
51
G.Mixto
6. Mixto ADC
G.MixtoAIU-IC
13
29
11
G.MixtoAPL
6. Vasco PNV
G. Socialista
19
TOTAL
1
177
II
12
8
7
17
8
1
3
1
62
115
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos de la Memoria de la III

Legislatura.
263
PREGUNTAS
SANTAOLALLA (1990: 390)

explica que las preguntas
centra la cuestin cuando

son instrumentos
de que
disponen los parlamentarios para obtener informacin del

Gobierno sobre cuestiones puntuales, concretas. Se trata
de medios de inspeccin de carcter
sentido
de
que
cualquier
Diputado
individual,
o
en el
Senador
puede
formularlas por s mismo y sin apenas requisitos.

Las preguntas tienen como sujeto pasivo al Gobierno
y a cada uno de sus componentes. En ningn pas es
lcito formular estas cuestiones a rganos independientes,
como el Jefe del Estado,
Tribunal Constitucional,
Jueces y Magistrados, etc. Adems las preguntas han de

dirigirse al Gobierno sobre materias de las que directa
o indirectamente sea responsable.
No son admisibles si
se refieren a materias que son competencia de otros

rganos. Esto se dara en nuestro pas con asuntos
competencia de las Comunidades Autnomas,
Provincias
Municipios, por ejemplo.

Las preguntas deben tener un objeto preciso,
corresponde
su
caracterstica
rpido y ligero de
forma
se
dilaciones,
ser
el
medio
informacin parlamentaria.
favorece
y,
de
una
la
vez,
contestacin
la
ms
De esta
puntual,
contestacin
como
de
sin
ms
preguntas formuladas por mayor nmero de parlamentarios.

Se diferencian de las interpelaciones en que, normalmente, deben reservarse para el debate de las cuestiones de
relevancia general o de marcado inters poltico, donde
se
necesita
1990: 390)
dedicar
mayor
tiempo.
(cfr.
SANTAOLALLA
264
Las preguntas pueden clasificarse segn el tipo de

respuesta
que
solicite
el
Diputado
Senador:
preguntas pueden ser contestadas en forma oral,
las
tanto en
Pleno como en Comisin; o bien las preguntas pueden ser

contestadas de forma escrita. En cualquier caso, tanto
unas como otras, deben formularse mediante escrito.
Las
ventaja
preguntas
de
contestacin
de que permiten
brevsima,
preguntas
al
de
la
Ministro de
contestacin
rplica
oral
tienen
inmediata,
la
aunque
turno. Por su parte

escrita,
gracias
a
las
la
precisin que brinda el lenguaje escrito,

permiten
ajustar mejor la respuesta a lo que se demanda. Resultan
singularmente adecuadas para asuntos tcnicos de mayor
complejidad y tienen la ventaja de no depender del
tiempo
disponible
correspondiente
por
el
Pleno
la
Comisin
LAS PREGUNTAS EN LA CONSTITUCION.
Las Preguntas no son una novedad en la legislacin

parlamentaria. Desde 1847 los Reglamentos de las Cmaras
contemplan esta institucin. Lo llamativo de la actual
regulacin es que este instrumento de informacin ha
sido constitucionalizado.
razonable,
la
regulacin
Especialmente si,
detallada
de
como parece
las
preguntas
corresponde a los reglamentos y en muchas Constituciones

el instituto no viene recogido en su texto (DE ESTEBAN
y LOPEZ GUERRA 1982: 199>. Los autores citados sealan
coma ejemplo de Constituciones en las que no aparecen
las preguntas parlamentarias las de Alemania e Italia.
265
El artculo
111.1 de la Constitucin,
como vimos,
afirma:
el Gobierno y cada uno de sus miembros
estn sometidos a las interpelaciones
y
preguntas que se les formulen en las
Cmaras.
Para
esta
clase de
debate
los
Reglamentos establecern un tiempo mnimo

semanal
Este texto obliga a los Reglamentos del Congreso y
del Senado a regular las preguntas, empresa que acometen
en los art 185-192 del Reglamento del Congreso y 160-169
del Reglamento del Senado,
estableciendo el llamado por
los britnicos puestion time. La frmula empleada por la

Constitucin
parece
inspirada
en
el
art.
48
de
la
Constitucin francesa de 1958.
REGULACION REGLAMENTARIA.
Aunque el Reglamemto del Congreso no contiene una

definicin
SANTAOLALLA
general
de
(1990:401>
las
preguntas
deduce
del
parlamentarias
art.188.1
que
el
objeto de toda pregunta es la interrogacin sobre un

hecho, una situacin o una informacin, sobre si el
Gobierno ha tomado o va a tomar alguna providencia en
relacin con un asunto, o si el Gobierno va a remitir al
Congreso algn documento o a informarle acerca de algn
extremo.
La posibilidad de
solicitar
informacin por medio
de preguntas es un Derecho reconocido a cada Diputado a

ttulo individual.
La tramitacin de las preguntas no
266
requiere ni del visto bueno del Grupo Parlamentario al

que pertenezca el Diputado o Senador que formula la
pregunta, ni mucho menos de la aprobacin de la Cmara
o, en su caso,
la Comisin. Es cierto que toda pregunta
est sujeta a un juicio de admisibilidad por parte de

la Mesa de la Cmara, que debe calificar el escrito y
admitirlo si se ajusta a las previsiones reglamentarias;
sin
embargo,
estamos
en
presencia
de
un
trmite
puramente formal. Las nicas preguntas reglamentara-mente inadmisibles son las que respondan al exclusivo
inters personal de quien las formula o de cualquier
otra persona singularizada, o aquellas que supongan una
consulta de ndole estrictamente jurdica (...)
o que
vertieren
conceptos
ofensivos
al
decoro.
(FERNARDEZ
SEGADO 1992:
653-4) As,
el artilES que abre
regulacin reglamentaria de la materia dispone que
la
los Diputados podrn formular preguntas

al
Gobierno
cada
uno
de
sus
miembros.
Y el 186.2 concreta:
No
ser
admitida
la
pregunta
exclusivo inters personal de quien
formula
de
cualquier
otra
de
la
persona
singularizada, ni la que suponga consulta

de ndole estrictamente jurdica.
Por razones de funcionalidad fcilmente comprensibles, las disposiciones reglamentarias priman la tramitacin escrita de las preguntas. Y de entre las orales
se procura reservar para el Pleno
las de mayor
trascendencia o, sin ms, las que las circunstancias
267
polticas
art.
lleven
a una posicin
187 establece
de protagonismo. As el
que
en
defecto
que
quien
de
indicacin
formula
la
se
pregunta
entender
solicita
respuesta por escrito, y si solicitara

respuesta oral y no lo especificara, se
entender que esta ha de tener lugar en
la Comisin correspondiente.
LAS PREGUNTAS CON RESPUESTA ORAL ANTE EL PLENO.
El art 191 del Reglamento concreta lo previsto en

el art.
llEl de la Constitucin sobre la necesidad de
tiempo
dedicado
las
preguntas
en
los
siguientes
trminos:
las
semanas en que
ordinaria del Pleno se
regla
general,
dos
exista sesin
dedicarn, por
horas,
como
tiempo
mnimo, a preguntas e interpelaciones.

Aunque el inciso,
por regla general, podra haber
supuesto una sencilla va de eludir el necesario tiempo

que debe dedicarse
a las
preguntas,
la realidad
parlamentaria ha hecho una aplicacin ajustada a la
letra y
al
espritu
constitucional,
prctica totalidad de las semanas,
dedicando,
en
La
el tiempo previsto a
las preguntas.
Respecto
la
inclusin
de
las
preguntas
en
el
orden del da el art. 188.1 del Reglamento del Congreso

establece:
268
Los
escritos
se
presentarn
con
la
antelacin que fije la Mesa, y que nunca

ser superior a una semana ni inferior a
cuarenta y ocho horas.
A esta disposicin hay que aadir lo expresado en
el 188 in fine del Reglamento del Congreso que seala
que:
Las preguntas presentadas y no
incluidas en el orden del da, y las
incluidas y no tramitadas, debern ser
..)
(.
reiteradas,
si se desea su mantenimiento
para la sesin plenaria siguiente.

Esta regulacin pretende que las preguntas que se
debatan
ante
el
Pleno
tenga
verdadera
actualidad
interesen al conjunto de la Cmara.

En las normas expuestas,
por contra, cabe criticar
la rigidez de los plazos establecidos.

El modo de inclusin de las preguntas en el orden
del da viene regulado en el artculo 188.2 en que se
establece lo siguiente:
Las preguntas se incluirn en el orden
del
da,
dando
prioridad
a
las
presentadas por Diputados que todava no
hubieren formulado preguntas en el Pleno
en
el
mismo
perjuicio
Presidente,
periodo
de
este
de acuerdo
de
sesiones.
criterio,
con la Junta
Sin
el
de
269
Portavoces,
sealar
el
nmero
de
preguntas a incluir en el orden del da
de cada sesin plenaria y el criterio de
distribucin entre Diputados correspondientes a cada Grupo parlamentario.
Aunque
no
es
muy
claro
combinar dos
criterios para
preguntas en el orden del da:
para
las
presentadas
por
este
precepto,
parece
la inclusin de las
por un lado, prioridad
Diputados
que
no
hubieran
formulado preguntas en el correspondiente periodo de

sesiones, y, por otro, distribucin entre los Grupos del
nmero de preguntas
explanables en cada
sesin.
No se
especfica si esta distribucin ha de ser proporcional a

la importancia numrica de cada Grupo, dejando que sea
el Presidente,
de acuerdo con la Junta de Portavoces,
quien lo interprete en cada caso. Pero lo ms problemtico es si los dos criterios son excluyentes entre s, y
en qu forma,
conjuntamente.
o si,
Aunque
por el
esta
contrario,
ltima
deben aplicarse
parece,
primera
vista, la interpretacin ms correcta, ser la prctica

reglamentaria, una vez ms, guien determine el concreto
alcance de esta disposicin
(SAIrAOLALLA 1990:404>
Conviene tener en cuenta que segn el art.188.4 el

Gobierno podr solicitar, motivadamente, en cualquier
momento, y por una sola vez respecto de cada pregunta,
que sea retrasada hasta la siguiente sesin plenaria. sto
se determina quien debe decidir sobre la solicitud de
aplazamiento, pero hay que suponer que corresponde a La
Mesa del Congreso y que el aplazamiento es habitualmente
concedido -
270
El
Reglamento
regula
el
modo
en
que
desarrollarse el debate. El art.188.3 establece que

En
el
debate,
tras
tortnulacin
de
la
Diputado, contestar
podr
intervenir
la
escueta
pregunta
por
el
el Gobierno. Aqul
continuacin
para
replicar o repreguntar, y tras la nueva

intervencin del Gobierno, terminar el
debate. Los tiempos se distribuirn por
el Presidente y los intervinientes, sin
que en ningn caso la tramitacin de la
pregunta pueda exceder de cinco minutos.
Terminado el tiempo de una intervencin,
el Presidente automticamente dar la
palabra
a
quien
deba
intervenir
a
continuacin o pasar a la cuestin
siguiente.
debe
271
LAS
PREGUNTAS
CON
RESPUESTA
ORAL
EN
EL
PLENO
CIFRAS.
1 Legislatura
Presentadas
Tramitadas
285
275
II Legislatura
Presentadas
No tramitadas
Tramitadas
G.P. Socialista
G.P. Popular
132
1.167
28
104
713
G.P. Centrista
G.P. M.
Catalana
G.P. Vasca
GP. Mixto
73
TOTAL
454
74
18
25
18
69
5
34
35
1533
564
969
55
49
13
Fuente: Elaboracin propia con datos de la Memoria de la II Legislatura.
EN
272
III Leaislatura
Presentadas Inadmitidas Retiradas Decaidas Contestadas
por exceso
de cupo
GrupoCDS
G.C.
Popular
G.M.
Catalana
190
34
26
92
144
423
584
34
9
47
96
127
10
146
14
37
94
101
74
20
49
47
31
54
42
132
24
105
1.510
69
105
249
1.085
156
15
G.Mixto
G.Mixto
ADC
G.Mx.
AIU-IC
G.Mixto
APL
G.Vasco
PNV
G.
Socialista
TOTAL
Fuente: Memoria de la III Legislatura.
273
LAS PREGUNTAS CON RESPUESTA ORAL EN COMISIN.

El artculo
1.
189 del Reglamento dispone:
Las preguntas a las que se pretenda
dar respuesta oral en Comisin estarn en

condiciones de ser incluidas en el arden
del da una vez transcurridos siete das
desde su publicacin.
2.
Se
tramitarn
conforme
lo
establecido en el apartado 3 del artculo

anterior,
las
con
primeras
la particularidad
intervenciones
de
que
sern
por
tiempo de diez minutos, y las de rplica

de cinco.
derlas
los
Podrn comparecer para responSecretarios
de Estado y
los
Subsecretarios.
3.
las
Finalizado
preguntas
como
antes
preguntas
de
la
un periodo de
pendientes
por
escrito
iniciacin
perodo de sesiones.
se
sesiones,
tramitarn
del
contestar
siguiente
274
LAS PREGUNTAS QUE SOLICITAN RESPUESTA ORAL EN COMISIN

EN CIFRAS
1 Le2islatura
Presentadas
782
Tramitadas
764
Fuente: Memoria de la 1 Legislatura.
II Lei=islatura
Presentadas Inadmitidas Retiradas Tramitadas Tramitadas
decaidas o
como
nregunta
caducadas
escrita
Socialista
54
69
20
Centrista
Vasco
149
2
1
Mixto
109
12
36
56
TOTAL
265
25
18
94
128
Popular
Fuente: Memoria de la II Legislatura.
275
III Legislatura
Tramitadas Tramitadas
como
decaidas o
caducadas
oregunta
escrita
Presentadas Inadmitidas
G.CDS
G.C.
Popular
313
808
3
26
10
142
CM.
Catalana
29
6. Mixto
80
G. Mixto
ADC
G.Mx.
AIU-IC
G.Mixto
APL
G.Vasco
PNV
177
151
6.
Socialista
12
TOTAL
1.593
202
431
98
209
21
35
34
35
108
33
90
52
11
207
910
440
15
36
276
PREGUNTAS DE CONTESTACION ESCRITA
El art.187 del Reglamento del Congreso se refiere a

preguntas escritas. De l se deduce, entre otros, la
expresa voluntad del legislador de fomentar el trmite
escrito para las preguntas.
SANTAOLALLA lo resume del siguiente modo:
Se
establece un plazo de contestacin de veinte das desde
la publicacin de la pregunta, plazo muy superior del
que, en principio, parece disponerse para las preguntas
orales.
De otra
realidad
exige,
veinte das,
necesario,
parte,
se
conf igura
la cual
pues
y para adaptarse a
una
prrroga
sin embargo,
requiere
lo que
de
la
otros
no tiene carcter
solicitud
del
Gobierno
autorizacin expresa de la Mesa. Esta ltima podr negar

la prrroga, posibilidad que lgicamente deber limitarse a supuestos en que sea manifiesto el abuso por
parte del Gobierno (art.l90.l del Reglamento).
Las
preguntas
escritas
tienen
asegurada
la
contestacin porque en el caso de que no se reciba

respuesta por el Gobierno en el tiempo previsto,
incluida la prrroga, se permite exigir su inclusin en
el orden del da de la siguiente sesin de la Comisin
competente por razn de la materia para su exposicin
como pregunta oral
1990: 406)
(art.190.2
Reglamento)
SANTAOLALJLA
277
LAS
PREGUNTAS
QUE
SOLICITAN
RESPUESTA
ESCRITA
CIFRAS
1 Legislatura
Presentadas
Tramitadas
3.892
3.255
Fuente: Memoria de la 1 Legislatura
II Legislatura
Presentadas
Inadmitidas
Socialista
Popular
245
8.373
6
229
Centrista
Minora
Catalana
57
123
Vasco
Mixto
12
406
36
9.216
241
631
TOTAL
Retiradas Contestadas
decaidas o
caducadas
9
230
575
7.571
57
11
110
Fuente: Memoria de la 11 Legislatura.
12
366
8.346
EN
27~
III Le~slatura
Contestada
G.CDS
1.248
Retirada
decaida o
caducada
142
G.C.
Popular
GM.
Catalana
G. Mixto
15.108
114
1.095
13.899
219
25
192
669
14
54
601
1.497
24
356
44
83
1.099
G. Socialista
190
179
TOTAL
19.457
157
1.351
17.950
279
COMISIONES DE INVESTIGACION
La
Constitucin
de
1978
en
su
articulo
76
hace
mencin expresa de las Comisiones de Investigacin:

1.
El Congreso y el
caso,
Senado,
y,
en
su
ambas Cmaras conjuntamente, podrn
nombrar Comisiones de Investigacin sobre

cualquier asunto de inters pblico.
conclusiones
los
no
sern
Tribunales,
ni
vinculantes
afectarn
resoluciones judiciales,
Sus
para
las
sin perjuicio de
que el resultado de la investigacin sea

comunicado
al Ministerio
ejercicio,
cuando
Fiscal
proceda,
para el
de
las
acciones oportunas.
2.
Ser
obligatorio
requerimientos
de
las
comparecer
Cmaras.
regular
las
sanciones
imponerse
por
incumplimiento
La
que
a
ley
puedan
de
esta
obligacin.
Las
Comisiones
instrumento colegiado
legislativas,
sobre
que
terceros
de
investigacin
de
informacin de
implica
extraos
constituyen
unas
a
las
un
las Asambleas
facultades
mismas.
especiales
(SANTAOLALJLJA
1990:415)
Santaolalla
explica
como
tres
notas
bsicas
caracterizan a este procedimiento, principalmente frente
280
a
otros
medios
de
informacin
como
preguntas
interpelaciones A) Por un lado,

como
las
dejadas
preguntas
al uso
de
supone una actuacin colegiada. As

e
interpelaciones
cada
parlamentario
suelen
estar
individual,
las
encuestas o investigaciones parlamentarias son atributo

de Comisiones o Subcomisiones,
y,
por tanto,
conllevan
la intervencin de distintos Diputados o Senadores.

E)
Por
instrumento
otro
ocasional de
interpelaciones
continuada
en
tienen
el
ahora estudiado,
debe
lado,
ser
de
estas
encuestas
informacin.
una
tiempo.
Las preguntas
aplicacin
En
son
cambio,
el
numerosa
un
e
y
procedimiento
mucho ms oneroso que los anteriores,

uso
espordico,
reservado
para
el
tratamiento de cuestiones de especial importancia.

C)
En
tercer
lugar,
encierra
facultades especiales,
como
funcionarios y particulares
Comisin
correspondiente,
conocimiento
de
conjunto
de
exigir la presencia
para declarar ante
de
la
requerir
documentos
un
la
datos,
exhibicin
sancionar
y
las
infracciones que en esta materia puedan producirse, etc.

Normalmente,
Gobierno,
los Parlamentos slo se relacionan con el
pero
las Comisiones
de investigacin
son un
supuesto especial que trasciende esa relacin habitual y

afecta
terceras
tipificadas
como
personas.
un
De
ahi
instrumento
que
puedan
ser
cualificado
de
informacin.
Las Comisiones de investigacin no estn afectadas
de una peculiar funcin de las Cmaras, sino que pueden
281
servir
todas
ellas.
La
prctica
experimentada
en
distintos pases revela que no slo se han utilizado con

vistas
controlar
desarrollar
una
al
Gobierno,
ulterior
sino
obra
tambin
para
legislativa,
para
coadyuvar en la funcin presupuestaria del Parlamento,

para actos de naturaleza jurisdiccional o para servir de
cauce
de
expresin
las
fuerzas
polticas.
(SANTAOLALLA 1990: 415-6)

De ESTEBAN y LOPEZ GUERRA destacaban, antes incluso
de
la aprobacin
como
un
del
elemento
Comisiones
de
actual
de
especial
Investigacin
formacin y la composicin.
constitucin
mayora,
Reglamento
quede
suele
el
(..)
la
Congreso,
importancia
en
las
procedimiento
de
A fin de evitar que su
exclusivamente
atribuirse
del
en
manos
iniciativa
de
un
la
nmero
razonable de parlamentarios, para que la oposicin pueda

imponer su nombramiento incluso contra la voluntad de la
mayoria. En cuanto a la composicin estn representadas
todas
las
minoras
parlamentarias
nmero de sus miembros
en
proporcin
al
(ESTEBAN y LOPEZ GUERRA 1982:
203)
Sea cual sea el procedimiento,
lo normal
es que
las Comisiones de investigacin acaben sus trabajos con

la elaboracin de un informe en el que se recogen sus
conclusiones,
acompaadas de
testigos examinados,
son ms
que
un
llevados
cabo
trabajos
realizados,
etc. Formalmente estos informes no
informe
por
carcter vinculante.
los
la
la
Cmara
Comisin
de
sin
los
que
trabajos
gocen
de
(SANTAGLALLA 1990:417). Pero pol-
ticamente su influencia puede ser enorme, aunque como es

lgico,
no
se
pueden establecer
en este punto
normas
282
generales,
ya
y prestigio
que
de
polticas,
la
etc-
investigacin
depende
de
Comisin,
Los
de
resultados
pueden
tener
la
independencia
las
circunstancias
de
una
Comisin
consecuencias
de
sobre
la
relacin de confianza en caso de que las conclusiones

impliquen una severa crtica al Gobierno.
de
producirse
una
estrictamente
jurdico
dimisin
voluntaria
desde
constitucional,
polticamente
del
obligada.
Gobierno,
un
aunque
igual
punto
quiz
sucede
consecuencia de la investigacin realizada,

una mocin de censura;
Sin embargo,
ser
de
vista
pueda
ser
si,
como
se presenta
tanto en un caso como en otro,.
estas consecuencias son independientes de la Comisin de

encuesta como
tal.
(DE ESTEBAN y LOPEZ GUERRA
1982:
204)
A
lo
largo
Constitucin
de
de
1978
nuestra
se
historia,
cita
slo
expresamente
en
a
la
las
Comisiones de investigacin. Es ms, slo algunos de los

Reglamentos
creacin
del
investigacin
Congreso
contemplaban
funcionamiento
,
de
mientras que otros,
las
expresamente
la
Comisiones
de
aunque prevean las
facultades y medios que suelen utilizar,
haciendo asi
posible su existencia, no los mencionaban expresamente.

Las
constituciones
SANTAOLALLA <1990:417),
de
la
posguerra,
como
recoge
han ido constitucionalizando la
regulacin de las Comisiones de investigacin.
As,
la
italiana en el art. 82; la alemana en art. 44; la griega

en el art. 68.2; y la portuguesa en el art 181.1.
2 ~3
FINALIDAD DE LAS COMISIONES DE INVESTIGACIN.
No
estamos
ante
un
instrumento
misin es controlar al Gobierno,

instrumento
de
informacin.
instrumento de control,
cuya
exclusiva
sino ante un completo
Si
fuese
nicamente
un
se habra colocado en el Ttulo
y de la Constitucin referente a las relaciones entre el

Gobierno y las Cortes. Lejos de ello se ha insertado en
el
ttulo
III
<de
las
Cortes
Generales>
y,
ms
concretamente, en su captulo 1, que es el general sobre

las Cmaras.
Por tanto,
es enteramente posible que se dispongan
investigaciones parlamentarias tanto para comprobar
la
actuacin del Gobierno o de algn servicio pblico, camo

para conocer alguna materia con vistas a su tratamiento
legislativo.
encuestas
aquellos
Al
mismo
amplen
otros
su
tiempo,
campo
aspectos
nada
de
que,
impide
accin
aunque
que
para
de
menor
estas
abarcar
impor-
tancia, han constituido tambin su objeto en el pasado.

Nos referimos a las de carcter personal sobre Diputados
y
Senadores
las
de
carcter
jurisdiccional
(SANTAOLALLA 1990: 418).

En
cualquier
caso,
siempre
habr
que
tener
presente, que todas las Comisiones deben versar sobre un

asunto de inters pblico
(76.1 CE),
lmite impreciso
frente a posibles utilizaciones meramente personales de

este instituto.
284
NORMAS QUE
REGULAN LA
CREACIN DE LAS
COMISIONES
DE
INVESTIGACION.
La creacin de Comisiones de Investigaciones viene

regulada en primer lugar,
facultad
concedida
Congreso,
al Senado,
por
como se ha sealado,
la
Constitucin
(art
por la
76)
al
y arribas Cmaras en conjunto, para
crear Comisiones de investigacin. Por tanto, es posible

la
creacin de Comisiones
de
investigacin mixtas
con
miembros del Congreso y el Senado.

El
art.
52
del Reglamento
del Congreso
establece
que estn legitimados para solicitar la creacin de una

Comisin de investigacin:
Cmara,
la Mesa de la
dos Grupos parlamentarios o la quinta parte de
los miembros de la Cmara.

del
el Gobierno,
Congreso)
Tambin el
(cfr art 52.1 del Reglamento

Reglamento
del
Senado
exige
para solicitar la Comisin de investigacin la solicitud

del Gobierno o de 25
senadores que no pertenezcan al
mismo Grupo (cfr. art. 59.1 Reglamento del Senado).

La
va
Comisiones
empleada
suele
para
la
ser mociones
creacin
de
resoluciones de
estas
cada
Cmara. Pero no hay nada que se oponga a que su creacin

se efecte por ley. El inconveniente de la forma legal
es que si no se fija un plazo para el funcionamiento de
la
Comisin,
sta
dura
tanto
como
la
propia
ley,
pudiendo afectar a Cmaras ulteriores a aquellas que la

aprobaron,
mandato
con el riesgo de un posible desfase entre el
legal
y la
realidad
parlamentaria,
pues
bien
puede ocurrir que en estas
legislaturas posteriores no
se
desarrollar una determinada
sienta la
necesidad de
285
investigacin. En cambio, las investigaciones dispuestas

por una resolucin o mocin decaen, como muy tarde, con
la
terminacin de la
legislatura que las
vincular a las posteriores.
LAS
COMPARECENCIAS
aprob,
sin
(SANTAOLALLA 1990: 421).
ANTE
LAS
COMISIONES
DE
INVESTIGACION.
Como norma general

ordinario
detenerse
de
las
el
funcionamiento
Comisiones.
a considerar
No
se ajusta
obstante,
al
conviene
las peculiaridades en materia de
comparecencias. El inters de este punto estriba en que

las
Comisiones
de
investigacin
pueden
obligar
comparecer ante ellas a todo tipo de personas, y no slo

a los altos cargos de los Ministerios.
Las
comparecencias
ante
las
Comisiones
de
investigacin estn reguladas tanto
en los Reglamentos
del
lo
Congreso
funcionamiento
del
Senado,
interno;
pero
en
que
adems,
en
afecta
tanto
a
que
regulan comportamiento de personas ajenas al Parlamento

ha sido necesario establecer una norma con rango de Ley
Orgnica
Orgnica
que
aborde
obedece
tipificacin de
esta
que
delitos
materia.
se
y penas
El
ha
rango
de
establecido
Ley
una
por desobediencia
al
mandato de comparecer. Esta regulacin vena contemplada

en el art. 76.2 de la Constitucin que dispone que la
ley
regular
las
sanciones
que
incumplimiento de esta obligacin

requerimiento
de
las
Cmaras)
puedan
imponerse
por
(la de comparecer a
Esta
remisin
se
ha
cumplido con la Ley Orgnica 5/1984, de 24 de mayo, de

comparecencia ante las Comisiones de investigacin del
286
(BOE n2 126
Congreso y del Senado, o de ambas Cmaras

de 26 de mayo).
El artculo primero de la LO 5/1984 dice:
Todos
los
ciudadanos
extranjeros
espaoles
que residan
en Espaa
los
estn
obligados a comparecer personalmente para

informar,
a requerimiento de las Comisio-
nes de Investigacin nombradas

Cmaras Legislativas
por
las
El art 2~ 1. de la LO 5/1984 indica que

Los
requerimientos
para
comparecer
se
formularn mediante citacin fehaciente

de la Presidencia de la Cmara respectiva
-
.) en la que se har constar:
a)
cual
La fecha del acuerdo en virtud del

se
requiere
Investigacin
ante
la
la
Comisin
que
se
ha
de
de
comparecer.
b)
El
nombre
los
apellidos
del
requerido y las seflas de su domicilio.

c)
haya
El lugar,
de
comparecer
apercibimiento
en
que
el da y la hora en que
de
pudiera
el
las
requerido,
con
responsabilidades
incurrir
en
caso
de
desobediencia.
d) El tema sobre el que deba versar el
testimonio.
e) La referencia expresa a los derechos
reconocidos en esta Ley al requerido.
287
El art. 2~ 2 se refiere a los plazos para notificar

las comparecencias que deber
hacerse
respecto
con quince das de antelacin

de la fecha en que haya de
comparecer
el
requerido.
Cuando
se
considere que concurren circunstancias de

urgente necesidad, podr hacerse en un
plazo menor, que en ningn caso ser
interior a tres dias.
Aunque
la
regulacin
inicial
del
Reglamento
del
Congreso haca secretas las sesiones de las Comisiones

de
investigacin
testigos,
la
en
presin
normativo que ha
las
que
hubiera
social
eliminado
ha
el
comparecencia
llevado
un
de
cambio
secreto en favor de
la
publicidad.
Al
levantamiento
del
secreto,
indudable
para los derechos de los comparecientes,
garanta
hay que aadir
que el art 3Q 1. de la Ley Orgnica 5/1984 establece que

Previa conformidad del Presidente de la
Comisin,
comparecer
el
ciudadano
acompaado
requerido
de
podr
la persona que
designe para asistirlo.

Adems en el art. 1~ 2. se establece que
las Mesas de las Cmaras velarn porque
ante
queden
las
Comisiones
de
salvaguardados
el
investigacin
respeto
la
288
intimidad y el honor de las personas,
el
secreto
de
profesional,
conciencia
la
los
clusula
dems
derechos
constitucionales.
Habr
que
tener
especialmente
en
cuenta
por
analoga, lo dispuesto en el art. 24.2 CE 2 . Se trata, en

definitiva,
estas
de una garanta muy amplia para evitar que
comparecencias
informativa y
testigos,
lo
se
extravasen
conviertan
que
obligacin de comparecer
serie
de
lmites,
Comisiones
cientes,
en un
implicara
competencia jurisdiccional
su
de
una
Jueces
misin
puramente
antejuicio
de
los
invasin
de
la
y Tribunales.
La
se ve as compensada con una
equilibrando
los
intereses
con los legtimos derechos de
especialmente cuando estos
de
las
los compare-
son particulares.
(SA.NTAOLALLA 1990:423)
El art.
en que
4Q
de la LO 5/1984 prev el tipo de delito
se verja
incurso
el
que
sin justificacin no
comparezca.
El requerido que dejara voluntariamente
de
comparecer
para
informar
ante
una
Comisin de Investigacin incurrir en un

delito de desobediencia grave.
El art 24.2 CE dice, entre otras cosas que todos

tienen derecho (. .) a un proceso pblico sin dilaciones
indebidas y con todas las garantas, a utilizar los medios
de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra
s mismos, a no confesarse culpables y a la presuncin de
inocencia.
1
289
TRAMITACIN
DE LAS CONCLUSIONES.
Aunque
Senado
en
las
las
Comisiones
conclusiones
son
de
investigacin
publicadas
antes
del
de
su
discusin por el Pleno, en el Congreso de los Diputados

se sigue un iter diverso.
incluyen
en
discutido
conclusiones
un
Primero,
dictamen
votado
en
que,
el
aprobadas.
las conclusiones se
E,
posteriormente,
es
publicndose
las
el
del
Pleno,
incluso,
art
52.6
Reglamento explicita que

A
peticin
proponente
se
del
Grupo
publicarn
Parlamentario
tambin
en
el
Boletn Oficial de las Cortes Generales

los votos particulares rechazados
LA CUESTION DE LA COMPATIBILIDAD DE LAS COMISIONES DE

INVESTIGACION CON LOS PROCESOS JUDICIALES.
La cuestin la plantea el final del art.

la Constitucin cuando
las
para
Comisiones
los
de
investigacin
Tribunales
judiciales,
seala que
ni
sin perjuicio
de
investigacin sea comunicado

el
ejercicio,
cuando
las conclusiones
no
afectarn
que
76.1 de
de
sern vinculantes
a
el
las
resoluciones
resultado
de
la
al Ministerio Fiscal para
proceda,
de
las
acciones
oportunas.
No
hay
inconveniente,
desde
el
punto
de
vista
jurdico constitucional, a que investigaciones sobre los

mismos
asuntos
produzcan
conclusiones
distintas
en
la
290
Comisin de investigacin y en los rganos jurisdiccionales.

SANTAOLALLA
sobre
la
(1990:424-5)
compatibilidad
aporta
al
debate abierto
incompatibilidad
de
una
investigacin parlamentaria con un proceso judicial los

siguientes argumentos en favor de la compatibilidad:
1.
La
Constitucin no
lo prohibe
ni
directa
ni
indirectamente.
2.
La determinacin de que las conclusiones de la
encuesta
no
sern vinculantes
para
los
Tribunales
ni
afectarn a las resoluciones judiciales, hace presumible

la previsin del constituyente de la coincidencia entre
la actuacin parlamentaria y la judicial.
3.
El
precepto
estudiado
afirma
que
las
investigaciones podrn recaer sobre cualquier asunto de

inters pblico, por lo que si tiene verdadero inters
pblico,
cualquier
asunto
puede
ser
objeto
de
la
mismos hechos
de separacin
no
de
encuesta.
4. La coincidencia sobre unos
tiene porque afectar al principio
poderes, dado que la encuesta parlamentaria y el proceso

judicial persiguen finalidades completamente diferentes:
obtencin de informacin para su eventual aplicacin a
alguna
funcin
primer
caso,
constitucional
y resolucin
Derecho en el segundo.
de
de
las
Cmaras,
pretensiones
en
conforme
el
a
291
5.
La
mayora
de
los
precedentes
de
Derecho
comparado coinciden con esta interpretacin: Inglaterra,

Estados Unidos,
Italia;
III y IV Repblicas
francesas.
slo en la Francia actual, en la que rige una reconocida

desconfianza
frente
al
Parlamento,
se
dispone
la
incompatibilidad y el decaimiento forzoso de la encuesta

parlamentaria
judiciales.
desde
que
se
inician
las
actuaciones
292
LAS COMISIONES DE ESTUDIO E INVESTIGACIN EN CIFRAS
1 Legislatura
Peticiones de apertura de investigacin o encuesta:

Presentadas
12
Tramitadas
II Letslatura
Comisiones no permanentes
Comisiones de Estudio
-Para
la
reforma
arrendamientos urbanos
Informe
con
Socialista
1984.
en BOCG,
de
voto
Serie E,
la
legislacin
particular
n248, de 18
de
del
Grupo
de mayo de
-Fecundacin in vitro e inseminacin artificial

humanas
Informe
con
bloque
de
sugerencias
de
los
distintos Grupos Parlamentarios en BOCG, Serie E, n2166,

de 21 de abril de 1986. Aprobacin por el Pleno el 10 de
abril de 1986.
-Actuacin de la Agencia EFE y criterios para
la determinacin de su Estatuto.
Comisiones de Investigacin
293
-Evolucin y situacin del Grupo Rumasa.

Dictamen con conclusiones y votos particulares
rechazados en BOCG, Serie E, n9124, de 3 de junio de
1985.
El Pleno acord sus conclusiones el 8 de mayo de
1985.
-Catstrofes
areas ocurridas los
das
17
de
noviembre y 7 de diciembre de 1983 en las inmediaciones

del aeropuerto de Barajas.
rechazados en BOCG, Serie E, n2117, de 3 de mayo de
1985. El Pleno acord sus conclusiones el 24 de abril de
1985.
-Financiacin
de
partidos
polticos
otros
extremos
aprobados y rechazados en BOCG, Serie E, n~l04, de 14 de
marzo de 1985.
III Legislatura
Comisiones no permanentes
Comisiones de Estudio
-Situacin de las sectas religiosas en Espaa.
Conclusiones
aprobadas
por
el
Pleno
del
Congreso de los Diputados el 2 de marzo de 1989, BOCG,
Congreso, E-174.
-Desarrollo de
Guinea Ecuatorial.
la cooperacin entre Espaa y
294
Conclusiones aprobadas por el Pleno el 16 de

noviembre de 1988. BOCG, Congreso, E-DAS.
Comisiones de Investiaacin
-Incompatibilidades y trfico de influencias.
Conclusiones
aprobadas
por
el
Pleno
del
Congreso de los Diputados el 23 de junio de 1988, BOCG,
Congreso, E-117.
295
DERECHO DE PETICION
Al
amparo
Constitucin
informacin
derecho
de
los
artculos
encontramos
del
Congreso.
tradicional,
el
otro
de
Esta
de
29
los
vez,
expresar
77
de
la
mecanismos
de
travs
los
de
agravios
quejas de los ciudadanos ante los poderes pblicos:
un
y
el
derecho de peticion.
El art. 29.1 de la Constitucin afirma:
Todos los espaoles tendrn el derecho
de peticin individual o colectiva, por
escrito,
en la forma y con
los
efectos
que determine la ley.

El
art.
77
de
la
Constitucin,
por
su
parte,
concreta lo referido a las Cmaras cuando seala:

1. Las Cmaras pueden recibir peticiones
individuales y colectivas, siempre por
escrito,
quedando
prohibida
la
presen-
tacin directa por manifestaciones ciudadanas.

2. Las Cmaras pueden remitir al Gobierno
las peticiones
que reciban.
El Gobierno
est obligado a explicarse

sobre
contenido, siempre que las Cmaras
su
lo
exijan.
Queda
prev,
claro
que
el
art
77.1
en concordancia con el art.
escrita,
individual
colectiva
de
la Constitucion
29,
la presentacion
de
peticiones
las
296
Cmaras,
prohibiendo
manifestaciones
su
ciudadanas.
presentacin
El
77.2
directa
comienza
por
estable-
ciendo que las Cmaras pueden remitir al Gobierno las

peticiones que reciben determinacin que con acierto
SANTAOLALLA (1990:428>
califica de desafortunada sobre
todo
significar
porque
podra
que
las
peticiones
recibidas slo pudieran ser remitidas al Gobierno.

Los artculos 49.2 del Reglamento del Congreso de
los Diputados y el 193.1 del Reglamento del Senado han
venido
corregir
la
literalidad del
texto
cional, ampliando el campo de destinatarios.
constituEn concre-
to, el Reglamento del Congreso establece:

2.
La Comisin examinar
individual
colectiva,
cada peticin,
que
reciba
el
Congreso de los Diputados y podr acordar

su remisin, segn proceda, por conducto
del Presidente de la Cmara:
jQ
2~
Al Defensor del Pueblo

A la Comisin del Congreso
que
estuviere conociendo del asunto de que se

trate.
39
Al
Senado,
al
Gobierno,
los
Tribunales, al Ministerio Fiscal o a la

Comunidad Autnoma, Diputacin, Cabildo o
Ayuntamiento a quien corresponda.
Dentro de cada Cmara las peticiones individuales o
colectivas son objeto de consideracin por una Comisin
ad
hoc:
canalizar
la
las
Comisin
de
peticiones,
Peticiones
tiene
que,
facultades,
adems
de
segn
el
art. 49.3 del Reglamento del Congreso, para el archivo
297
de
la peticin
considere
sin ms
improcedente
trmites
en
el
caso
de
que
la tramitacin de la peticin.
De la letra de estas disposiciones parece desprenderse
que
lo
nico
que
remitir las peticiones
puede
hacer
o archivaras.
la
Comisin
es
Sin embargo,
al
amparo del art. 77.1 de la Constitucin es evidente que

puede reclamar informacin y explicaciones, consecuencia
sin la cual quedara intil este procedimiento,
los
particulares,
cualquier
al
instancia
poder
dirigirse
oficial,
no
ya que
directamente
obtendran
ninguna
ventaja de recurrir para cuestin tan sencilla al

intermedio de una Comisin parlamentaria. Pero no slo
esto sino que la Comisin puede instar
actuaciones
de
los
rganos
afectados
peticiones.
medidas o
por
las
(SANTAOLALLA 1990: 429>
El Reglamento del Senado mejora al del Congreso al

menos en dos aspectos. En el Senado se prev el traslado
de
peticiones
parlamentarias,
peticiones del
Pleno
en
peticiones
los
Grupos
perodo
recibidas,
y de
podido
disponer
impulsar
iniciativas
por
otra
parte,
la
Comisin
Senado resulta obligada a informar
cada
ellas,
para
las
de
de
la
resoluciones
las
sesiones
del
nmero
de
al
de
decisin
adoptada
sobre
que,
su
hayan
autoridades
en
las
caso,
que
se
hayan
remitido.
Como
consecuencia
del
derecho
de
peticin
se
proporciona a las Cmaras una doble ocasin de obtener

informacin: primero, al recibir las peticiones de los
ciudadanos; y segundo, la que puede derivarse de las
instituciones o autoridades a las que se hace llegar la
peticin.
Ambos
cauces podran servir
los parlamen-
298
tarios para conocer la situacin de los problemas que
afectan a sus representados, especialmente, los referidos a las Administraciones Pblicas.
Sin embargo, a nadie se le oculta la crisis que
atraviesa el derecho de peticin. Los motivos parecen
centrarse
en
que
las
vas
para
hacer
efectivas
las
demandas ciudadanas ante las asambleas representativas

son distintas del ejercicio del derecho que nos ocupa.
Resulta ms eficaz dirigirse
a los partidos polticos
con representantes en la asamblea o, sin ms, hacerlo a

travs de los medios de comunicacion. Tambin puede
haber contribuido al declive de esta institucin, la
mejora
de
los
procedimientos
administrativos
de
reclamacin.
Esta crisis no significa ni la inutilidad ni el
desuso del derecho de peticin. No debemos olvidar que
estamos ante un instrumento de comunicacin extraordinariamente directo entre los ciudadanos y sus representantes.
Trabajar
en
la
articulacin de
su mejora
es
avanzar en la participacin e implicacin del pueblo en

el gobierno. Y, adems, no podemos ignorar que
peticiones ante las Cmaras se suceden ao tras ao.
las
299
PETICIONES DE
INFORMACION O DOCUMENTACION DEL ART 7
DEL REGLAMtNTO.
UNA CUESTION PREVIA: EL ART. 109 DE LA CONSTITUCION.

Al redactar
la Constitucin
se abord
de la informacin parlamentaria.
el problema
Desde diversos puntos
de vista se vena destacando como la insuficiente

informacin y el escaso asesoramiento con que cuentan
las Asambleas legislativas las coloca en una situacin
de interioridad respecto del Gobierno, que cuenta, en
cambio,
con la ayuda de
Esta desventaja
sus
expertos
y funcionarios.
se convierte en un elemento ms de la
crisis del parlamentarismo. Tal vez por este motivo,
el
constituyente ha querido incluir en nuestra Carta Magna

el siguiente texto en el art 109:
Las
Cmaras
recabar,
sus
Comisiones
podrn
a travs de los Presidentes de
aqullas,
la informacin y ayuda que
precisen del Gobierno y sus Departamentos
y de cualesquiera autoridades del Estado
y de las Comunidades Autnomas
En lo que
facultad
a este
concedida
estudio
la
se refiere,
Cmara
destaca la
permite
recabar
informacin de cualesquiera autoridades del Estado y de

las
Comunidades
Autnomas,
por
tanto,
no
slo
del
Gobierno,
tradicional interlocutor de las Asambleas
legislativas. Sin embargo, esta facultad no es concedida
a los Diputados individuales sino a las Comisiones o a
las Cmaras.
300
EL ARTICULO 7 DEL REGLAMENTO
Seguimos la argumentacin
expuesta por SANTAOLALLA
(1990: 4256)
El Reglamento del Congreso de 1982 estableci una
facultad de los Diputados, absolutamente desconocida en
el Derecho parlamentario de otros paises, consistente en
la posibilidad de recabar de las Administraciones
Pblicas los datos,
informes o documentos que obren en
poder de stas (art. 7).

Se trata de una figura coincidente y, en algn
aspecto, duplicativa de las preguntas parlamentarias: su
finalidad
es
proporcionar
procedimiento que se
Diputados singulares,
cimiento
del
solicitud se
informacin a
travs
de
un
deja a la iniciativa de los

actuando con el previo cono-
respectivo
tramita a
Grupo
travs
parlamentario,
del Presidente
za
del
Congreso, y la Administracin requerida debe remitir la

documentacin solicitada en el plazo no superior a
treinta
das,
manifestar
las
razones
que
se
fundadas
en
Derecho que lo impidan.

Este
procedimiento,
del
hace
un
dilatado en la prctica,
viene a compensar,
sentido,
limitaciones
las
numerosas
que
uso
muy
en cierto
sufren
los
parlamentarios a ttulo individual en el Reglamento del

Congreso. Sin embargo, ofrece varios aspectos criticables.
Por un lado,
excesivamente
amplios,
est
pues
concebido
en trminos
al
referirse
a
las
Administraciones Pblicas en plural ha permitido que a

travs
de
esta
va
se
exija
informacin
de
esferas
distintas a la estrictamente estatal, cuando en realidad
301
las Administraciones
locales
y autonmicas tienen sus
propios rganos de supervisin y control, por lo que la

demanda de informacin debera ceirse a los rganos e
instituciones dependientes de la Administracin Central.
Debe recordarse que la generosa facultad de informacin
del
art.
109
de
la
Constitucin
est
contemplada en
favor de las Cmaras y sus Comisiones,
sin alcanzar a
los Diputados uti sinpuli. Por otro,
aunque el derecho a
la
informacin
de
los
parlamentarios
es
algo
incuestionable, al no ponerse tasa a esta facultad, y al
corresponder
puede
su
derivar
entorpecedores
ejercicio
en
para
todos
los
requerimientos
el
sector
parlamentarios,
agobiantes
pblico.
Pero
lo
y
ms
cuestionable es que se trate de un procedimiento opaco,

sin publicidad. Si los Diputados deben tener posibilidad
de demandar informacin del Gobierno y la Administracin
(para lo que ya existen las preguntas en sus distintas
variantes), los electores tambin han de tener alguna
va de conocer lo que dicen y hacen sus representantes,
y la forma en que el Gobierno reacciona, pues si ste es
responsable ante aqullos, los parlamentarios estn a su
vez sujetos a la confianza popular.
Como no cabe este
seguimiento de lo que se demanda y se enva a travs de

las peticiones de informacin las mismas constituyen un
cuerpo extrao en la vida parlamentaria.
No obstante lo anterior,
debe reconocerse que este
mecanismo ha recibido plena legitimidad por la STC

161/1988, de 20 de septiembre, que ha establecido que se
trata de un derecho de configuracin legal que una vez
creado queda integrado en el status propio del cargo de
Diputado y subsumido como parte -nada menos- que del
art. 23.2 de la Constitucin, por lo que una restriccion
302
del
mismo
equivale
una
lesin
de
un
derecho
(SAIWPAOLALLA 1990: 4256)
fundamental.
LAS SOLICITUDES DE INFORMES DEL ART. 7 EN CIFRAS.
1 Legislatura
Presentadas 120
Tramitadas 75
II Legislatura <Resumen Generafl
Presentadas Inadmitidas Pendiente Contestadas Retiradas
o
de calif. a
adu~adas.
la
disolucin
Socialista
215
142
66
Popular
467
165
188
108
26
4
13
2
363
191
Centrista
Minoria
Catalana
Mixto
39
TOTAL
732
171
Fuente: Memoria de la II Legislatura
>
303
II Legislatura <Informes solicitados de la Administracin del Estado
o
de calif a
la
caducadaEi
disolucin
Socialista
20
16
Popular
185
160
17
Centrista
21
20
Minoria
6
Catalana
Mixto
4
TOTAL
236
7
3
203
II Leizislatura (Informes solicitados de Comunidades Autnomas

de calif. a
o
la
caducadas
disolucin
Socialista
Popular
Centrista
Minora
Catalana
Mixto
37
129
17
1
34
TOTAL
183
35
18
15
5
18
78
12
38
108
>
3 <)4
II Leislatura (Informes solicitados a Entidades Locales

Socialista
Popular
157
38
3
16
Contestadas Retiradas
de calif. a la
o
disolucin
caducadas
108
46
1
9
12
Pendiente
Centrista
Minora
Catalana
Mixto
TOTAL
195
19
117
58
II Legislatura (Informes solicitados de otras entidades pblicas>

de calif. a
o
la
caducadas
disolucin
Socialista
Popular
Centrista
1
115
1
1
110
4
1
M.
Catalana
Mixto
1
TOTAL
118
110
1
2
.>
305
III Legislatura (Resumen 2eneral

Presentadas Inadmitidas Caducadas
decadas o
retiradas
Contestadas
G.CDS
201
15
178
G.C. Popular
G.M. Catalana
G.Mxto
1.398
33
45
37
565
2
5
196
34
38
G.MixtoADC
G.Mixto
AIU-IC
G.MixtoAPL
115
102
57
2
5
35
26
42
1
15
25
1
617
649
G. Vasco PNV
O. Socialista
Comisin
TOTAL
1.927
61
49
306
III Letzislatura (Contestadas sean el raano al que se le solicitaba la
respuesta>
Contestadas
Contestadas
por la
por las
Admimstncion Comunidades
Autnomas
del Estado
G.CDS
166
5
G.C. Popular
779
1
CM.
34
Contestadas Contestadas
por
por otras
Entidades
locales
Entidades
pblicas
7
16
Catalana
Grupo Mixto
G. Mixto
ADC
38
93
G.Mx
AIU-IC
47
G. Mixto
APL
6. Vasco
PNV
G. Socialista
Comisin
TOTAL
16
10
10
1
13
1.173
19
14
32
>
307
COMPARECENCIAS.
Completan esta enumeracin, algunos datos sobre las

comparecencias ya que,
en cierto modo,
tienen un
componente
facilitar
informativo.
algunas
Sin
cifras
que
embargo,
ponen
nos
de
limitamos
manifiesto
a
La
enorme relevancia que tienen las comparecencias con

vistas a controlar al Ejecutivo, y su escasa relevancia
como
medio
de
informacin
del
Diputado,
aunque
lgicamente
esto
es
un
tema
abierto
pendiente
de
discusin.
LAS COMPARECENCIAS EN CIFRAS.
II Legislatura (Comparecencias ante el Pleno
Presentadas
No
Retiradas Caducadas Celebradas
admitidas a
trmite
Gobierno
11
GP.
Minora
Catalana
Grupo
Par.
Popular
G.P. Mixto
y Vasco
11
G.P.
Centrista y
Minora
Catalana
11
TOTAL
9
2
31
21
308
II Legislatura (Comparecencias ante Comisin
Comisin
Gobierno Autorida
desy
Otras
IQ1~1
funciona
ros
Agricultura, Ganadera y Pesca
25
37
Asuntos Exteriores
Defensa
Economia, Comercio y
Hacienda
Educacin y Cultura
19
10
8
14
1
21
15
48
13
Industria, Obras Pblicas y S.

Justicia e Interior
Poltica Social y Empleo
16
15
12
84
10
3
66
166
25
317
14
Presupuestos
Rgimen de las AA Pblicas
Control Parlamentario de RTVE
Defensor del Pueblo
Mixta para las Relaciones con el
Tribunal de Cuentas
Especial de estudio de
fecundacin in vitro
Especial de investigacin
Grupo Rumasa
Especial de catstrofes areas
102
29
15
322
21
27
27
3
16
3
16
88
88
18
22
23
37
60
94
912
Especial de investigacin de
financiacin de los partidos
polticos
TOTAL
11
564
>
309
III Legislatura (Comuarencias del Gobierno ante el Pleno
Gobierno
G.CDS
G.C.
Popular
G.M.
Catalana
Presentada Inadmitida Caducadas

5
5
15
1
2
7
11
4
26
Decaidas
Celebradas
14
21
G. Mixto
G.Mx.
ADC
G.Mx.
AIU-IC
G.Mx APL
G. Vasco
PNV
6.
Socialista
TOTAL
Fuente: Memoria de la III Legislatura
14
310
OTROS
INSTRUMENTOS
DE
INFORMACION
PREVISTOS
POR
LAS
LEYES
Como rgano dependiente de las Cortes,
el Tribunal
de Cuentas (136.1CE) debe informar al Parlamento segn

el artculo 12 de la Ley Orgnica 2/1982 de 12 de mayo
que desarrolla el artculo 136.2 de la Constitucin que
dispone:
El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de
su propia jurisdiccin, remitir a las
Cortes Generales un informe anual en el
que,
cuando
proceda,
comunicar
las
infracciones o responsabilidades en que,
a su juicio, se hubiera incurrido.
Tambin existen,
General
del
6/1985,
de
Poder
1
de
entre otros,
Judicial
julio)
informes del Consejo
(art.
del
109
Consejo
Ley
Orgnica
de
Seguridad
Nuclear (art. 11 de la Ley 15/1980, de 22 de abril)
31.1
CAPITULO 9.
TRES CAUCES FORMALES DE INFORMACION POR
LOS QUE FLUYE OPINION PUBLICA:
INFORMACIONES PROCEDENTES DEL
DEPARTAMENTO DE DOCUMENTACION, iNFORMES
DEL DEFENSOR DEL PUEBLO, Y ENCUESTAS.
3 IL 2
TRES CAUCES FORMALES DE INFORMACION POR LOS QUE
FLUYE OPINION PUBLICA:
INFORMACIONES PROCEDENTES DEL DEPARTAMENTO DE
DOCUMENTACION, INFORMES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO, Y
ENCUESTAS
Este
captulo
anterior.
En
formales
de
diversos
entre
aparecen
llegar
de
s,
vas
pero
estudiar
informacin
con
adecuadas
opinin
con
directamente
pretendemos
acceso
como
la
enlaza
pblica
un
tres cauces
Diputado,
al
elemento
y eficaces
al
el
comun:
para hacer
Congreso
de
los
Diputados.
1. EL DEPARTAMENTO DE DOCUMENTACION DE LA DIRECCION
DE ESTUDIOS DEL CONGRESO.
Conviene
detenerse
Documentacin
informacin
porque
es
disposicin
en
una
de
el
importante
los
de
Departamento
fuente
Diputados,
de
cuyas
posibilidades apenas han empezado a desplegarse.
HISTORIA DEL DEPARTAMENTO DE DOCUMENTACIN
Dentro de la Secretaria General,
la Direccin de
Estudios tiene su origen en el Servicio de Estudios,

Lo referente a la historia y organizacin del
Departamento
de
Documentacin
se
apoya
en
las
informaciones facilitadas por Mara PAESA, que trabaja al
frente del Departamento de Documentacin en el tiempo en
que esta investigacin se desarrolla.
Adems de la
informacin facilitada in situ y de palabra,
hemos
utilizado la informacin publicada por el Departamento y
la detenida explicacin que hacen de su trabajo en la
n~29
(segundo
Revista
~
las
Cortes
Generales
cuatrimestre 1993) Pp 313357.
313
creado como tal a travs del acuerdo de treinta de
noviembre de 1982, por el que se aprobaban las normas
de la Mesa del Congreso sobre la organizacin de la
Secretara
General del Congreso de los Diputados

Serie H, n2 1-1, de 3 de diciembre de 1982).
(BOCG,
Dichas normas le asignaban como cometido
la
realizacin
investigaciones
actividad
de
estudios
relacionados
parlamentaria,
as
formacin
de
la
base
necesaria al efecto.
El
Servicio
de
Estudios
con
la
como
la
documental
adquiri
el
rango
de
Direccin de Estudios y Documentacin, a travs de

las normas de la Mesa del Congreso de los Diputados,
de 27 de septiembre de 1983
(EOCG, Serie E, n25 de 7
de octubre de 1983), que reorganizaban la Secretara

General
-
Por ltimo,
el Departamento de Documentacin con
su denominacin actual,
se crea mediante el Acuerdo
de la Mesa del Congreso de los Diputados de 12

diciembre de 1984 (BOCG, Serie E, n~85 de 17
de
de
diciembre de 1984>.
Las
funciones
bsicas
de
la
Direccin
mantenido en las posteriores normas de
se
han
organizacin
de la Secretara General de 9 de enero de 1986 (BOCG,

Serie E, n~153, de 23 de enero de 1986) y de 27 de
junio de 1989 (BQCG, Serie E, n~l99 de 25 julio de
1989), si bien se ha ido modificando su estructura.
314
Actualmente
segn
las
el
normas
Departamento
de
1989,
de
Documentacin,
comprende
el
Area
de
Almacenamiento y Tratamiento y el Area de Difusin de

las que dependen las Unidades de Documentacin
Espaola
Comunitaria,
Documentacin
Extranjera
Documentacin Econmica.
El
marco
organizativo
se
completa
con
la
Resolucin de la Mesa del Congreso de los Diputados

de 27 de junio de 1989 por la que se aprueba la
plantilla orgnica de la Secretara General del
Congreso de los Diputados
(BOCG, Serie E, n~l99 de 25
de julio de 1989). Esta plantilla de acuerdo con el

art. 28.12 del Estatuto de Personal de las Cortes
Generales, contiene, tanto la relacin de puestos de
trabajo,
como la adscripcin al Cuerpo o Cuerpos que
corresponda,
rgimen
de
dedicacin
funciones
correspondientes a cada uno de dichos puestos.

y GONZALO 1993:
<PAESA
3189)
FUNCIONAMIENTO DEL SERVICIO DE DOCUMENTACIN.
Para
resear
Departamento
de
las
funciones
Documentacin,
que
desarrolla
hay que
referirse
el
a
las normas de 12 de enero de 1984 de la Mesa de la

Cmara sobre los servicios documentales que presta a
los
Diputados
la
Direccin
de
Estudios
y
Documentacin (BOCO, Serie E, n222, de 16 de enero de
1984). Su objetivo era la implantacin de un sistema
de apoyo documental directo a cada uno de los
Diputados
que
lo
solicitasen.
As
pues,
se
crean
varios tipos de servicios documentales: documentacin

mediante
servicios
peridicos;
elaboracin
de
315
informes
documentales
para
trabajos
parlamentarios
especficos; y documentacin a la carta.
A.
DOCUMENTACION MEDIANTE
SERVICIOS
PERIODICOS.
EL
BOLETIN DE SUMARIOS (BOLETIN ROJO).
un primer tipo de servicio documental que presta

el
Departamento
materiales
consiste
peridicos
que
en
se
la
elaboracin
de
distribuyen entre
los
Miembros de la Cmara y el personal que trabaja en el

Congreso.
El
Boletn
Documentacin
servicio
de
es
Sumarios
claro
documental
del
ejemplo
Departamento
de
peridico.
este
El
de
tipo
de
Boletn
de
Sumarios es una publicacin mensual del Departamento

de
Documentacin del Congreso de
contiene cuatro apartados:

cuyos nmeros
Informes
1)
los Diputados que
Indice de las revistas
aparecen en el Boletn;
Documentos
de
trabajo;
2>
3>
Indice de
Relacin
de
sumarios de las revistas recibidas en el Departamento

de
Documentacin;
trabajo.
Se
ajusta
4)
al
Informes
modelo
Documentos
de
convencional
de
boletines de sumarios elaborados en las hemerotecas.

Se
distribuye
entre
los
Diputados
que
lo
solicitan al comenzar la Legislatura. Los Diputados,

si desean recibir
copia
de cualquiera
de los
artculos que aparecen citados en el Boletn de
Sumarios basta con que hagan una indicacin en el
artculo
que
deseen,
boletn,
la
hagan
Documentacin.
El
arrancando
llegar
Departamento
al
de
la
pgina
del
Departamento
de
Documentacin
se
319
Area de Ditsin
-Unidad de
Documentacin Espaola
y Comunitatia.
-Unidad de
Documentacin
Extranjera.
-Unidad de
Documentacin
Econmica.
Area de Almacenamiento
y Tratamiento
1 Responsable
documentalista
5 Documentalistas
5 Administrativos
-Facilitar la
infonnacin a los
usuarios.
-Preparar las
publicaciones
relacionadas con la
unidad.
1 Responsable de
Area
2 Documentalistas
2 Administrativos
-Creacin,
mantenimiento y
continua puesta al
da de los fondos y la
base de datos.
320
DISTRIBUCION DE FUNCIONES SEGtJN LA ORGANIZACION POR
AREAS.
PAESA y GONZALO
<1993:
327-8)
explican como al
rea de almacenamiento y tratamiento le corresponde:

la
seleccin
adquisicin
de
nuevos
fondos
documentales y mantenimiento de los ya existentes,

registro centralizado, gestin y encuadernacin de
todos
los tondos,
almacenamiento y acondicionamiento
de los mismos, tanto en despachos como en depsitos,

conservacin y expurgo de la documentacin, anlisis
documental y, por ltimo,
datos a partir de las
creacin de una base de

publicaciones peridicas
recibidas en el Departamento. Se trata, por tanto, de

la entrada del sistema de informacion.
Por su parte, la segunda rea, la de difusin, se
ocupa de facilitar a los rganos de la Cmara, a los
parlamentarios
los
funcionarios
de
las
Cortes
Generales,
informacin
y
documentacin
jurdica
(legislativa y judicial), parlamentaria y econmica;
confeccionar
publicaciones
y
y
actualizar
documentos cuya
las
diferentes
elaboracin tenga
encomendada,
explotacin
de
los
sistemas
de
informacin existentes y elaboracin de proyectos de
difusin selectiva de la informacin (DSI), entre
otras. Se sita, pues, en la salida del sistema de
informacin
pretende
facilitar
la
informacin
exacta a la persona adecuada en el momento justo y en

el formato idneo para su correcto uso
<NACA 1990)
321
USUARIOS DEL SERVICIO DE DOCUMENTACIN.
Tienen acceso como usuarios al fondo documental

de la Cmara, los Diputados, el personal de la Cortes
Generales
el
personal
acreditado
de
los
Grupos
la
Cmara,
Parlamentarios.
Por
decisin
de
la
Mesa
de
de
cualquiera de sus Comisiones, por el Secretario

General o por el Director de Estudios y Documentacin
se puede pedir
elaboracin
de
preparacin de
al Departamento de
notas
Documentacin la
documentales,
la documentacin
as
como
la
necesaria para
los
trabajos parlamentarios.
el
Hay que sealar que la documentacin existente en

Departamento de Documentacin que necesiten los
parlamentarios para sus trabajos puede ser consultada

directamente durante el horario establecido.
Los
Diputados
pueden,
asimismo,
solicitar
del
Departamento la documentacin que necesiten para sus

trabajos parlamentarios.
Las
solicitudes de documen
tacin se formalizan por escrito a cuyo efecto se

suministra el formulario correspondiente. (cfr. PAESA
y GONZALO 1993: 331).
322
2.
LOS INFORMES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO.
La
extensin
de
los
poderes
de
las
Administraciones Pblicas -junto a efectos positivos

que
no
son
perniciosas:
del
el
casoproduce
aumento
de
consecuencias
los
rganos
administrativos dificulta al ciudadano las relaciones

con los poderes pblicos, las complica, las hace
oscuras, lentas e incomprensibles para la mayora.
En
una
sociedad
tribal,
con
un
jefe
unos
sbditos, las relaciones con el poder son, desde

luego, poco democrticas, pero indudablemente claras.
Si
alguien desea
algo del poder
-del que gobierna,
legisla y juzga- todos saben a quien acudir: al jefe

de la tribu.
Las
sociedades
avanzadas,
por
contra,
suelen
tener mecanismos de relacin con el jefe de la

tribu
llamativamente
complejos
a pesar de los
esfuerzos del sistema democrtico por simplificarlos.
Podra
decirse
comunicacin
pretenden
comunicar
-incluso-
que
necesariamente
son
modos
complejos
de
porque
que cada uno tenga la posibilidad de

al poder todo lo que estime oportuno y
siemore que
lo estime
oportuno.
A lo
cual hay que
unir una
cierta tendencia de la Administracin
Pblica al apadrinamiento universal de las acciones
de los ciudadanos.
Unas
esfuerzos
en
un
otras
cosas
comunicativos
complicado
llamamos burocracia.
acaban
de
los
sistema
de
por
convertir
organismos
ventanillas
los
oficiales
al
que
323
Frente a la burocracia del aparato del poder los

ciudadanos
suelen
renunciar
sus
derechos
por
agotamiento. El ir y venir de un lado a otro para

completar una reclamacin es modo seguro de disuadir
a
cualquiera
ventanilla
de
nica
su
se
derecho.
Cada
considera
vez
cono
una
ms
la
garanta
necesaria de los derechos de los ciudadanos frente a

los poderes pblicos.
Por estos motivos, a lo largo de la segunda mitad
del siglo XX, empieza a tomar cuerpo una nueva
institucin poltica denominada en Europa ombudsman
que,
aunque
instituciones
tiene
caractersticas
de
polticas para la defensa
antiguas
de los
derecho civiles y polticos, la doctrina sostiene que

debe
considerarse
como
institucin
nueva,
con
caracteres
diferenciadores
de
cualquiera
de
sus
precedentes histricos.
El ombudsman europeo lleg a Espaa en el art. 54
de la Constitucin de 1978 que dice:
una
ley
orgnica
regular
la
institucin del Defensor del Pueblo,

como alto Comisionado de las Cortes
Generales,
designado por stas para la
defensa de los derechos comprendidos en

a cuyo
efecto podr
este Ttulo2,
supervisar
la
actividad
de
la
Administracin,
dando
Cortes Generales.
cuenta
se refiere al Titulo 1 de la Constitucin

De los derechos y deberes fundamentales.
las
que trata
324
La Constitucin se ocupa en otros dos artculos

del Defensor del Pueblo: en el art. 70.1 y en el 162.
El 70.1 trata de las incompatibilidades del cargo:
La
ley
causas
electoral
de
determinar
las
inelegibilidad
incompatibilidad
de
los
Diputados
Senadores, que comprendern en todo

caso:
(...)c) Al Defensor del Pueblo.
El 162 concede al Defensor del Pueblo la facultad
de interponer
recurso
de inconstitucionalidad
recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
En
junio
de
Socialista present
despus
de
seguir
1979
una
el
el
Grupo
Proposicin
iter
Parlamentario
de Ley que,
legislativo
ordinario,
concluy en la Ley Orgnica 3/1981 de 6 de abril del

Defensor del Pueblo.
Tanto
la
Constitucin
explicitan,
as
como las
desarrollando
el
Defensor
como
las
leyes
que
la
actividades
que viene
del
Pueblo,
permiten
afirmar que la institucin del ombudsman en Espaa se

ha convertido en una va administrativa peculiarsima
para hacer llegar opiniones de los particulares a las
Cortes. Esto es, un cauce formal para hacer llegar la
opinin
pblica
los
Diputados.
Este
modo
de
acercarse al Defensor del Pueblo, entendido como

canal de un flujo de opiniones desde el pueblo a los
parlamentarios, es el que pretendemos destacar.
325
De una parte,
los ciudadanos
nos referimos a los modos en que
pueden manifestar
sus opiniones
el Defensor del Pueblo, y por otro lado,
ante
al modo en
que los parlamentarios reciben las informaciones del

Defensor del Pueblo.
EL
ACCESO
DE
LAS
OPINIONES
DE
LOS
CIUDADANOS
AL
DEFENSOR DEL PUEBLO
A) EL MODELO IDEAL
GINER DE GRADO
(1986)
seala las caractersticas
que deben cumplir las relaciones entre los ombudsmen

y los ciudadanos: accesibilidad, tanto en el modo
como en la forma;
innediatez
o cercana;
gratuidad;
celeridad en la tramitacin; obligacin de secreto en

las reclamaciones. Se echa de menos una alusin a la
necesaria
independencia
respecto
a
los
poderes
pblicos. Tanto ms, cuando el mismo autor, a rengln
seguido,
cita
los acertados criterios que el Comit
de Expertos para la Justicia de Gran Bretafla seala

como necesarios en las relaciones del ombudsman con
el ciudadano (cfr GINER DE GRADO 1986: 25>:
1.
Visibilidad.
De
forma
que
las
resoluciones
lleguen a conocimiento de todos.

2.
Cercana.
Tanto
con los ciudadanos
como con
los organismos pblicos.

3. Independencia al juzgar las reclamaciones que
debe admitir o rechazar.
4.
Conocimiento
de
la
legislacin
y
del
funcionamiento de los rganos de la Administracin,
326
4.
Conocimiento
funcionamiento
as
como
reclamadas.
5.
de
la
legislacin
del
de los rganos de la Administracin,
competencia
Autoridad
tcnica
moral
que
en
las
materias
posibilite
que
sugerencias terminen siendo aceptadas.

6. Representatividad social de manera
ciudadanos
lo
consideren
cercano
sus
que
los
no
como
un
queja
de
poltico profesional.
Los
ombudsmen
ciudadanos
ponen
casi
los
todos
al
recibir
una
en marcha un proceso
semejante
estados: admisin o no de
los
en
la queja;
planteamiento de la cuestin ante

el organismo
correspondiente; posibilidad de hacer averiguaciones
para
verificar
las
informaciones
recibidas;
posibilidad
de
hacer
sugerencias
razonadas
al
Gobierno y al Parlamento; y obligacin de informar
peridicamente al Parlamento.
En
definitiva,
el
procedimiento
de
ombudsman debe ser muy sencillo para

burocracia; y con el menor nmero de
acceso
al
combatir la
formalidades
posible para combatir el ir y venir de ventanilla en

ventanilla.
Si esto se consigue,
la institucin
resulta
un
excelente
modo
de
hacer
opiniones a los poderes pblicos y,

estudio
se
refiere,
parlamentarios.
B)
EL MODELO ESPAOL
llegar
las
en lo que a este
singularmente
los
327
La ley establece que el Defensor del Pueblo puede

actuar de oficio, es decir por propia iniciativa, o a
instancia de parte,
queja.
Aunque
siempre que reciba reclamacin o
nuestro
inters
se
centra
en
las
reclamaciones o quejas atendidas por el Defensor del

Pueblo, no pocas de las consideraciones subsiguientes
se aplican a todas sus actuaciones.
La ley espaola pretende no poner trabas a los
ciudadanos
para
acudir
al
Defensor
del
Pueblo.
El
art. 10.1 de la LO 3/1981 afirma:

Podrn
dirigirse
al
Defensor
del
Pueblo toda persona natural o jurdica
que invoque un inters
restriccin
alguna.
constituir
impedimento
legtimo, sin
No
podrn
para
ello
la
nacionalidad, residencia, sexo, minora

de edad,
la incapacidad legal del
sujeto, el internamiento en un centro
penitenciario
o
de
reclusin
o
dependencia
de
una
Administracin
Poder pblico.
Solamente estn impedidos por ley para presentar
queja ante el Defensor del Pueblo las autoridades
administrativas en asuntos de su competencia.
Se establece un generoso limite temporal para
presentar las reclamaciones y quejas. Generoso pero
lmite
fin de
cuentas,
ya
que
no
sern vlidas
aquellas reclamaciones que se presenten despus de un

ao,
contando a partir del momento en que el.
32.8
lmite
fin
de
cuentas,
ya
que
no
sern vlidas
aquellas reclamaciones que se presenten despus de un

ao,
contando a
ciudadano tuviera
partir del momento

conocimiento de los
en que el
hechos que
causen la reclamacin o queja.

La presentacin de reclamaciones o quejas podr
hacerse por correo desde cualquier punto. No se exige
asesoramiento de letrado, ni siquiera un formulario
preestablecido.
Sin
embargo,
se
preven
algunas
condiciones:
-No se admiten las quejas annimas.
-La tramitacin de las reclamaciones o quejas no
podr suponer perjuicio
al
legtimo derecho
de
terceras personas.
-Se
rechazarn
manifiesta
mala
f e,
los
asuntos
con
carencia
promovidos
de
con
fundamento
inexistencia de pretensin.
-
El Defensor del Pueblo no entrar en cuestiones
pendientes
de
resolucin
ante
un
rgano
jurisdiccional.
Existen algunas garantas aadidas:
-Las reclamaciones o quejas son gratuitas.
-Se guardar secreto sobre lo actuado.
-El Defensor del Pueblo acusar recibo de
reclamaciones y quejas recibidas.
-Aun siendo rechazada la queja,
recibir un escrito
explicando
el
las
interesado
las razones
por
las
que ha sido rechazada y las vas ms oportunas para

ejercer su derecho.
329
EL
ACCESO
DEFENSOR
LOS
DEL
DIPUTADOS
PUEBLO:
DE
LOS
INFORMES
INFORMES
LAS
DEL
CORTES
GENERALES.
Las relaciones de los ombudsmen con el Parlamento

son variadas.
Lo ordinario -as ocurre en Espaa- es
que el Poder Legislativo nombre al ombudsman y ste

deba informar peridicamente al Parlamento de sus
actividades. En estos casos las relaciones entre el
Defensor del Pueblo y el Parlamento pueden empezar a
estudiarse
en
el procedimiento de designacin y Le
cese. Son situaciones concretas en que las relaciones

entre las dos instituciones quedan patentes.
En
lo
interesa
del
que
se
refiere
fijarse en las
trabajo
Parlamento.
diario
Y,
esta
relaciones
del
dentro
Defensor
de
las
investigacin,
regulares,
del
fruto
Pueblo
relaciones
el
regulares
entre ambas instituciones, las que suponen entrada de

informacin en el Parlamento.
Hay que tener presente que los ombudsmen europeos
estn
vinculados
por
naturaleza
los
poderes
legislativos. El Defensor -seala GIL ROBLES

acierto- es el Comisionado del Parlamento del
recibe
gran
su nombramiento
parte
de
la
fuerza
su cese y,
siempre
gestiones. Pero a la vez se

independencia,
imprescindible
en todo
presente
con
que
caso,
en
sus
da una situacin de
para
el
desempeo
satisfactorio de la funcin crtica encomendada. Esto

es,
slo
presiones
un Defensor del Pueblo

polticas y ajeno a los
libre de las
planteamientos
partidistas ser til a los ciudadanos. Lo contrario,

adems de intil, ser perjudicial por engaoso y,
en
330
cualquier
caso,
no
tendra
independiente en un estudio
opiniones al Parlamento.
En concreto,
cabida
como
apartado
sobre el acceso de las
para Espaa los art 32 y 33 de la
Ley Orgnica del Defensor del Pueblo establecen las

relaciones en los trminos siguientes:
32.1.
El
cuenta
Defensor
del
anualmente
Pueblo
las
dar
Cortes
Generales de la gestin realizada en un

informe que presentar ante las mismas
cuando se hallen reunidas
ordinario de sesiones.
en periodo
2. Cuando la gravedad o urgencia de los

hechos lo aconsejen podr presentar un
informe extraordinario que dirigir a
las Diputaciones Permanentes de las
Cmaras si
reunidas.
stas
no
se
encontraran
3. Los informes anuales y, en su caso,

los extraordinarios, sern publicados.
33.1.
El
Defensor
del
Pueblo
en
su
informe anual dar cuenta del nmero y

tipo de quejas presentadas; de aquellas
que hubiesen sido rechazadas
causas, as como de las que
y sus
fueron
objeto de investigacin y el resultado

de la misma,
con especificacin de las
sugerencias o recomendaciones admitidas

por las Administraciones Pblicas.
331
2.
En
el
informe
personales
que
no
constarn datos
permitan
la
pblica
identificacin de los interesados en el

sin
procedimiento
investigador,
perjuicio
de
lo
dispuesto
en
el
art
24.
3.
El informe contendr igualmente un
anexo,
cuyo
Cortes
destinatario
Generales,
en
el
sern
que
se
las
har
constar la liquidacin del presupuesto

(.
4. Un resumen del informe ser expuesto

oralmente por el Defensor del Pueblo
ante
los
Plenos
de
ambas
Cmaras,
intervenir
los
Grupos
pudiendo
Parlamentarios a efectos de fijar su
postura.
El Reglamento del Congreso en el art.
refiere
al
informe
del
Defensor
del
200.1
Pueblo
se
su
tramitacin en los siguientes trminos:

Recibido el informe anual o un informe
extraordinario del Defensor del Pueblo
y, una vez que haya sido incluido en el
orden del da, aquel expondr oralmente
3
El art.
24.1 de la LO 3/1981 afirma que la
persistencia de una actitud hostil o entorpecedora de la
labor de investigacin del Defensor del Pueblo por parte
de cualquier Organismo, funcionarios, directivo o persona
al servicio de la Administracin pblica podr ser objeto
de un informe especial, adems de destacarlo en la
seccin correspondiente de su informe anual.
332
ante el Pleno o,
Diputacin
en su caso,
Permanente,
ante la
un resumen del
mismo.
Tras
esta exposicin,
podr
hacer uso de la palabra, por tiempo
mximo
de
quince
minutos,
un
representante
de
cada
Grupo
Parlamentario para fijar su posicin.
De la mera lectura de los ejes normativos de la
relacin
Defensor
del
Pueblo
con
el
Parlamento
se
puede presumir con GIL ROBLES que los informes del

Defensor
del
Pueblo,
el
ordinario
y
los
extraordinarios,
son instrumentos
bsicos
sobre
los
que habr de cimentarse el prestigio y el xito de la

institucin, y para ello es vital que el Parlamento
dedique una especial atencin
mismos (GIL ROBLES 1981:311)
El
flujo
informe anual es
de
informaciones
Parlamento.
al
anlisis
de
los
instrumento decisivo en el
entre Defensor del
Pueblo y
Su importancia es mayor en tanto que el
Defensor del Pueblo no es magistratura de poder sino

de
persuasin;
no
tiene
ootestas
en
el
sentido
jurdico- poltico del trmino sino auctoritas moral

(RUIZ GIMENEZ 1986) Por tanto, el Defensor del Pueblo
dispone nicamente de la facultad de transmitir
informaciones derivadas de sus pesquisas, pero carece
de
poder
para
crear
sancionar infracciones o
definitiva, el Defensor
modificar
normas,
para
ejecutar disposiciones,
del Pueblo fundamenta
en
su
autoridad en su condicin de transmisor de opiniones

pblicas.
sntesis
El informe anual viene a ser una gran

analtica de la informacin recogida con
identificacin clara de los problemas o puntos negros
333
ms
sobresalientes.
Acompaflar
como
consecuencia
lgica, a este estudio la parte correspondiente a las

sugerencias
de
reforma normativa que
contemplar,
crtica
y positivamente,
se deriven de
los
problemas
puestos de manifiesto.
Nos encontramos, por tanto, ante un cauce formal
de comunicacin entre las opiniones del pueblo y sus
representantes que, aunque pueda resultar farragoso,
no
hay duda
informacin
de
al
que
supone
una
Congreso
directamente, de los ciudadanos.
va
de
entrada
procedente,
de
casi
334
3. LAS ENCUESTAS O SONDEOS DE OPINION.
Si como hemos explicado en captulos anteriores

convenimos en que los modos de
conocer
la opinin
pblica son:
1.
Preguntar a todos
2.
Preguntar
los
representantes
de
todos

3.
Preguntar a los
representantes
de
todos
(elegidos por seleccin estadstica)

4.
Deducir
lo
que
piensan
todos
de
los
elegidos
por
comportamientos colectivos.
Los
representantes
de
todos,
votacin, esto es, los Diputados, cuentan con slo

tres medios distintos de s mismos para conocer la
opinin
pblica:
preguntar
todos
observar
infrecuente
todos o hacer encuestas.

Como
preguntar
todos
es
observar a todos realmente complejo,
el medio
ms
asequible del que disponen para conocer la opinin

pblica es preguntando a los que representan a todos
elegidos
por
seleccin
estadstica.
Esto
es,
por
medio de las encuestas.

Los
que
representan
todos
tambin
emplear para conocer la opinin pblica,
suelen
instrumentos
que son cierto reflejo de la opinin pblica, como

los medios de comunicacin o los interlocutores
sociales. Aunque cada vez son ms conscientes de las
debilidades
de
esos
conocer la opinin
opinin publicada.
recursos
informativos
para
pblica real y no slo la
335
De todo lo cual se deduce la importancia que para

los que representan a todos tienen las encuestas.
DE
SI
EL
GOBIERNO
DEMOCRATICO
EN
UN
SISTEMA
REPRESENTATIVO DEBE HACER TODO LO QUE LAS ENCUESTAS

DEMANDEN.
Aunque
brevemente,
parece
oportuno
dejar
apuntadas algunas reflexiones sobre la relacin entre

sondeos de opinin y gobierno democrtico.
El
gobierno
democrtico
travs
del
sistema
representativo
representantes
no implica,
en principio,
que los
del pueblo estn obligados a hacer
todo lo que los sondeos demanden4. Pero, a la vez,
tampoco parece acertado impedir la capacidad de
investigar las opiniones del pblico, incluso en
tiempo de elecciones.
Uno de los argumentos ms escuchados contra La
propuesta de limitacin de los sondeos en periodos
electorales es el apoyado por John CLEMENS (1983)
si usted prohibe las encuestas, por qu no prohibe
tambin el resultado de las elecciones. Al margen de
matizaciones
posteriores
algunos autores,
se
produce
as
lo
que
entre ellos MUNOZ ALONSO, denuncian
como confusin entre representatividad estadstica y

representatividad poltica. (DADER 1990:488>
Sobre este punto puede ser interesante volver sobre

las reflexiones en torno a la representacin y la
legitimidad hechas en captulos precedentes.
336
Pero adems fuera del mbito de los sondeos de

intencin
de
sondeocracia
voto,
lo
que
muchos
denominan
ya
tiene virtualidades de transformacin
de
la
democracia
mucho
ms
profundas.
manifestacin
de
la sondeocracia
cada
vez
presente
en
la
mediacin
periodstica
de
Una
ms
la
comunicacin poltica consiste en la sustitucin del

dilogo pblico y la confrontacin de argumentos de
expertos sobre un tema polmico, por la divulgacin
de los
resultados
de diversas encuestas.
(...,)
Polticos, periodistas y ciudadanos tienden a aceptar
que la ltima palabra o la clave de la legitimacin
democrtica en una decisin conflictiva reside en la
medicin
improvisada a
mayora
numrica
de
travs
de
adhesiones
un
sondeo
de
una
esquemticas
irreflexivas.
Muy a menudo los gobiernos de cualquier signo y
alcance territorial justifican sus decisiones con el
paraguas de los resultados de un sondeo. En lugar de
hacerlo -conforme a la concepcin clsica de la
responsabilidad delegada al representante- con base
en
una
unos
argumentacin
dictmenes
de
racional,
un
especialistas
debate
que
plural
legitimaran
Drovisionalmente
una
actuacin
ms
adelante
ratificada o no en las urnas. Por esta segunda va,
cada
vez
ms
desplazada
de
los
usos
polticos,
ganaran la racionalidad y la transparencia sin que

se resintiera la legitimacin popular; con la ventaja
aadida
de
que
dicha
ratificacin
popular
se
producira tras la nada desdeable ventaja de conocer
los resultados de la decisin y poder identificar sin
gnero de dudas a los autnticos responsables de la
337
misma,
castigndoles o premindoles con el voto,
consecuencia
en
(DADER 1990:490)
LAS ENCUESTAS COMO INSTRUMENTO DE INFORMACION DE LOS

DIPUTADOS.
A) LAS ENCUESTAS DEL CIS.5
1. REGULACION.
Las normas que regulan el acceso a los datos del

GIS son:
a)
Real Decreto 1526/1990 de 8 de noviembre de
organizacin del GIS (BOE 30 de noviembre de 199C>)

que establece el libre acceso de esta informacin de
cualquier persona natural o jurdica, pblica o
privada, que lo solicite.
(CENTRO DE INVESTIGACIONES
SOCIOLOGICAS 1992:5)
La disposicin adicional segunda referida a
Actuacin en periodos electorales, explica que el
GIS se ajustar a lo que determine la Administracin
electoral
junio.
conforme a Ley Orgnica 5/1985,
Cita
expresamente
la publicacin
de 19
de
de
sondeos
prevista en el art. 69 de esa ley.
La informacin relacionada con este punto se la

debemos en buena medida a las facilidades del personal
del GIS y, en particular, a Nieves Pombo que estaba al
frente del Banco de Datos del GIS durante el desarrollo
de este trabajo.
338
b) Lev 12/1989 de la Funcin Estadstica Pblica

que
dispone
las
garantas
necesarias
en
preservar
el
secreto
estadstico.
INVESTIGACIONES SOCIOLOGICAS 1992:5>.
orden
(CENTRO
a
DE
c) Orden de 31 de marzo de 1993 del Ministerio de

Relaciones con las Cortes y de la Secretara del
Gobierno nor la que se recrula el acceso al Banco de
Datos del Centro de Investigaciones Sociolgicas.
(BOE
1 abril de 1993)
De entre sus contenidos cabe destacar:
Segundo.- Uno.
que
realice
Las
el
Investigaciones
desarrollo
investigaciones
Centro
de
Sociolgicas
cumplimiento
de
en
sus
funciones se incorporarn a su Banco de

Datos
inmediatamente
despus
de
realizar las operaciones necesarias de
catalogacin,
y
verificacin,
anonimizacin
de
procedentes de las
investigaciones.
depuracin
los
encuestas
datos
y dems
(.WSexto.- La aplicacin de la
presente
Orden
se
entender
sin
perjuicio de las previsiones contenidas
en
la
legislacin
electoral
sobre
encuestas,
as
como
de
las
especialidades previstas para el acceso
a los datos por parte de los miembros
del
Congreso
de
los
Diputados
y del
339
Senado
en
funciones.
el
ejercicio
de
sus
Sptimo.Con
la
aprobacin del
Ministerio de Relaciones con las Cortes
y de
la
Secretara
del
Gobierno,
el
Centro de Investigaciones Sociolgicas

podr
suscribir
convenios
de
colaboracin
con
constitucionales
relevantes
del
los
rganos
y
otros
Estado,
a
rganos
fin
de
facilitar a los miembros de todas estas

entidades el acceso preferente al Banco
de
Datos
del
Centro
cuando
informacin contenida en el mismo
de
especial
ejercicio
trascendencia
de
las
constitucionalmente
la
sea
para
el
funciones
atribuidas
cada
uno de estos rganos.

d) Adems debe tenerse en cuenta el art 69 de la
Ley
Orgnica
Electoral
5/1985
General
y,
de
19
de
junio
especialmente,
de
el
Rgimen
aadido
1991 (apartado 8 del art. 69) que afirma:

En
el
supuesto
de
que
organismo
dependiente
Administraciones Pblicas
periodo
electoral
intencin de voto,
las mismas, cuando
deben
ser
puestos
de
las
realice en
encuestas
los
as
en
algn
sobre
la
resultados de
lo soliciten,
conocimiento
de
las entidades polticas concurrentes a

las elecciones en el mbito territorial
de
340
de la encuesta en el plazo de cuarenta

y ocho horas despus de la solicitud.
En cualquier caso, la legislacin sobre esta
materia est pendiente de la tramitacin de la Ley
del
Centro
de
Investigaciones
actualmente en estudio en el Congreso.
Sociolgicas,
2. ACCESO A LAS ENCUESTAS DEL CIS POR PARTE DE LOS

MIB~ROS DE LAS CORTES Y SU VALORACION.
Vistas las normas que regulan las posibilidades

de recibir informacin procedente del 013 por parte
de los Diputados corresponde ver el uso y valoracin
que
hacen
los
miembros
del
Congreso
de
este
instrumento de informacin. Con este fin hemos optado
por
seleccionar parte
comparecencia
ante
de
la
las
opiniones vertidas
Comisin
parlamentaria
en
de
control por el presidente del 015 y las quejas

planteadas por la oposicin en esa ocasin. La
transcripcin de algunos momentos del debate pone de
manifiesto
con
claridad
lo
enfrentado
de
las
posturas.
De
entre
las
recientes
comparecencias
del
presidente del CIS [IV legislatura Diario de Sesiones
(15
octubre
92)
y
16
octubre
Comisin
n2536
9l(n~324);
y y
legislatura Diario
Congreso n2 41(15 octubre de

1994)] las palabras reseadas
de
1993)
estn
Sesiones
del
y 126<2 marzo
tomadas de la
sesin de la Comisin Constitucional de 2 de marzo de

1994.
341
La
portavoz
del
Grupo
Popular
sostena
entre
otras cosas que:
es una constante, o a m me parece que

lo es, la resistencia casi numantina,
sellar Arango, del Centro a proporcionar
la
informacin
que,
lgica
y
naturalmente, debera proporcionar, no
slo a los ciudadanos que se dirijan al
Centro (y yo no dudo que ustedes lo estn
haciendo), sino a aquellas personas que
tienen una tarea pblica y que tienen que
tomar decisiones que van a afectar a
grupos sociales importantes, en muchos de
los cuales reside, porque son miembros de
las
Cortes
Generales,
la
soberana
popular. Yo aprecio esa resistencia, que
he calificado de numantina, porque ni
siquiera hoy, con su comparecencia, se
despejan
alguno
por
algunas
de
saber
de
las
incgnitas
los afanes del Grupo

qu
estn
haciendo,
Popular
qu
uso
estn haciendo y piensan hacer de todos

esos medios, de todas esas innovaciones
que estn introduciendo y de todo el
haber
que
tiene
este
Centro
de
Investigaciones Sociolgicas.,
Y en otro momento de la intervencin aftade que:
otro argumento para decir lo que

estoy diciendo, tengo otra apoyatura para
sostener esta tesis sobre la resistencia
hay
342
del
Centro
informacin.
proporcionar
Dicen ustedes,
esta
usted lo ha
dicho: cualquier espaflol, con inmediatez,

obtiene la informacin. Bien. Es posible
que
un
ciudadano
de
a
pie
o
un
investigador se dirija al CIS y obtenga
en el plazo de un mes una investigacin,
pero
qu
difcil
es,
sellar Arango,
obtenerla desde las Cortes Generales; qu
difcil es. Y fuese que yo he visto,
repasando algunos documentos, el inters
que
las
Cortes
tienen,
sus Diputados
senadores, no de esta legislatura sino de

la legislatura anterior. Por ejemplo, por
no remontarme a anteriores, yo he visto
cmo en la legislatura del alIo 1989,
innumerables
las
solicitudes
documentacin
Diputados
Senadores
de
datos
por
parte
sobre
son
de
de
sanidad,
sobre servicio militar, sobre trabajos de

la mujer, etctera.
Frente
estos
argumentos
el
Presidente
Centro de Investigaciones Sociolgicas explicaba

esa misma comparecencia de marzo de 1994:
Acerca
de
numantina,
literaria
la
la
que
expresin
resistencia
considero una licencia
no
se
corresponde
en
absoluto con la realidad. Ms bien dira

lo
contrario.
En
una
perspectiva
comparativa,
centro
no
se
equivalente
encontrar
al
ningn
Centro
de
del
en
343
Investigaciones Sociolgicas que ponga a
disposicin
de
todos
los
ciudadanos
la
totalidad de los datos que produce y de

sus estudios.
-y
sera
respecto
En perspectiva comparativa
bueno
lo
tener
normal
es
conciencia
al
exactamente
lo
contrario. Todos los gobiernos del mundo

(al menos todos los gobiernos ilustrados
que se interesen por conocer la realidad
social sobre la que actan y por conocer
las
opiniones,
deseos,
actitudes
y
preocupaciones
de
la
opinin
pblica),
todos, investigan la realidad a travs de

encuestas. Muy pocos, sin embargo, ponen
a disposicin de los
ciudadanos
resultados de esas encuestas.
Y,
en
describan
concreto,
las
ante
las
dificultades de
los
afirmaciones
que
las Cortes Generales
para conseguir los estudios realizados por el CISt

el
presidente
del
Centro
de
Investigaciones
Sociolgicas deca no entender bien esa afirmacin

por cuanto que,
todas
naturalmente,
las peticiones
atendemos
de informacin que
nos llegan del Congreso y del Senado. Esa

realidad no se corresponde con lo que ha
dicho Za setiora Diputada,
de
decir
casi
que
son
ninguna
recibido
drogas,
por cuanto he
muy poco numerosas
especfica.
No
ninguna sobre sanidad,

sobre
inmigracin
o
fiscalidad;
slo
recibimos,
de
hemos
sobre
sobre
vez
en
344.
cuando,
algn
algunas
peticiones
Diputado
que
nos
genricas
pide
de
que
le
mandemos todo lo que tengamos. A los

records me remito. Puedo facilitarle una
relacin
de
informacin
tres
todas
que
ltimos
las
hemos
atlas
del
solicitudes
de
recibido
en
los
Congreso
de
los
Diputados y del Senado y podr comprobar

5. 5. que pueden contarse con los dedos
de una
mano,
sin
que
prcticamente
ninguna de ellas sea especfica.
B>
OTROS
SONDEOS:
MEDIOS
DE
CONIJNICACION,
BANCA,
FUNDACIONES, PARTIDOS POLITICOS.
El
acceso
publicados
por
de
los
Diputados
los medios de
los
sondeos
comunicacin no
tiene
especiales peculiaridades respecto al resto de

informacin
que
aparece
en
prensa,
radio
la
y
televisin. Y, precisamente por su accesibilidad, son

los
sondeos que con mayor
frecuencia usan los
Diputados para mantenerse informados de los estados
de opinin.
En cuanto a
instituciones
de
los sondeos realizados por

crdito
con
la
finalidad
financiar los gastos de los partidos polticos

proporcin con sus posibilidades electorales,
las
de
en
se
puede
afirmar
que
son
trabajos
de
carcter
confidencial. Aunque por su finalidad, los resultados
de estas investigaciones
son conocidas, por lo menos
indirectamente, por sus consecuencias:

financiacin de este o aquel partido.
mayor o menor
345
Los
sondeos
realizados
por
fundaciones
u otras
instituciones suelen ser hechos oficialmente pblicos

por
medio
de
publicaciones
incluso
en
soporte
los
propios
informtico.
Sobre
los
sondeos
encargados
por
partidos polticos hay que sealar,
sobre todo,
no
por
son
demasiado
estrategia
frecuentes
suelen
llevarse
que
con
razones
reserva
por
que
de
la
direccin del partido. Por tanto, el acceso a esta

informacin depende en buena medida de la posicin
relativa que ocupe el Diputado en los rganos de
direccin de su formacin poltica.
Era cualquier caso, en las entrevistas realizadas,
la mayora de los Diputados afirma no utilizar nunca
o rara vez la informacin procedente de sondeos,
tanto del CIS,
Esta
afirmacin
como
de cualquier
reiterada
en
la
otra
institucin.
contestacin
del
cuestionario planteado a los Diputados no minusvalora

la importancia de los sondeos
de opinion.
Las
dificultades y el alto coste de realizar sondeos de
calidad suficiente hace que estos sean escasos y, por
tanto, la informacin novedosa que proporcionan no
puede ser diaria o semanal,
como se propone en
algunas respuestas al cuestionario.
Sin embargo,
parece
claro,
detenido,
que
aunque
las
esto
merece
informaciones
un
estudio
obtenidas
encuesta sociolgica tcnicamente solvente,

valor
cualitativo
comunicacin
de
representantes.
de
ms
una
tienen un
importante,
duradero,
en
los
representados
con
la
sus
346
Finalmente, y aunque excede el marco del estudio
que nos hemos propuesto, conviene dejar constancia de
un
fenmeno
que
comunicacionales:
se
la
da
en
las
refriegas
apropiacin
de
la
polticoopinin
pblica por medio de investigaciones sociolgicas de

poca fiabilidad, o de absoluta ausencia de rigor. Se
busca dar mayor fuerza a la propia opinin apoyndola
en defectuosas prcticas de investigacin de la
opinin.
El
asunto
llevara
lejos,
quede
aqu
nicamente apuntado.
347
CAPITULO 10.
DESCRIPCION Y JUSTIFICACION DE LA
UNVESTIGACION EMPRICA EN EL CONGRESO DE LOS
DIPUTADOS.
348
DESCRIPCIQN
JtJSTIPICACION
DE
LA
INVESTIGACION
EMPRICA EN EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS.
Como seflala
historia
de
certeramente ALVIRA
la
Sociologa
siempre
(1983:54),
ha
en
existido
La
una
polmica ms o menos viva, que ha enfrentado por un lado

a
los
socilogos
que
sostienen
una
perspectiva
humanistica/cualitativa con su nfasis en el lenguaje,
en la interpretacin de los hechos humanos y en la toma
del punto de vista del actor, y por otro lado a los
socilogos
que
desde
el
lado
de
la perspectiva
cientifista/cuantitativista
formalizacin
de
contrastacin
emprica
hacen
teoras,
y
en
en
hincapi
la
la
en
explicacin,
medicin
la
en
la
objetiva
de
fenmenos (ALVIHA, 1983:54).

Esta polmica se ha reflejado
investigacin
que
encuesta, la
estadsticos
experimentacin y las fuentes de datos

las
tcnicas
utilizadas
por
los
cuantitativistas,
participante,
suelen
ser
utilizan
mientras
unos
en las tcnicas de
y
que
otros,
la
siendo
la
observacin
las historias de vida y las entrevistas

empleadas
preferentemente
por
los
cualitativistas (SARCIA FERRANDO y SANMARTIN 1986:
97)
OBJETIVOS GENERALES DE LA INVESTIGACION

La investigacin estudia a los Diputados como
sujetos receptores de informacin. Y centra su punto de
vista en los cauces, en los instrumentos de informacin
a disposicin del Diputado.
349
En nuestro estudio se consideran tres aspectos de
la relacin entre los Diputados y su informacin
-CONOCIMIENTO (si los instrumentos de
nicacin son o no conocidos por los Diputados).
comu-
-USO (si los instrumentos de informacin son o

no usados por los Diputados).
de
-VALORACION/SATISFACCION
las
informacin
satisfacen
(si los instrumentos

necesidades
de los
Diputados).
Estos tres aspectos son abordados desde dos puntos
de
vista:
la
situacin
actual
las
perspectivas
de
mejora posibles.
CONOCIMIENTO
Situacin de
hecho
se presume.
Deseo o
posibilidades de
mejora
se presume.
USO
VALORACION
se pregunta
se pregunta
con escala con escala de
dela6.
1a6.
preguntas
preguntas
abiertas,
abiertas.
DIFICULTADES DE LA INVESTIGACION
No
aplicable
estamos
la
ante
ley
una
de
investigacin
los
grandes
en
la que
sea
nmeros
de la
estadstica porque nos encontramos con un universo
investigado muy reducido: 350 Diputados. Al que, como es
obvio, habr que aplicar los principios del trabajo con
universos finits.
350
La
ajusta
investigacin
a
lo
que
que
hemos
MANHEIM
diseado
RICH
tampoco
<1986)
se
denominan
entrevistas a las elites sobre todo porque los autores

se centran -siguiendo a DEXTER <1970)- en que una
diferencia esencial entre la investigacin por muestreo
y la entrevista de elite es el grado en que la
entrevista
est
estandarizada.
En
las
encuestas
por
muestreo se trata a cada entrevistado, en la medida de

lo posible, igual que a los dems. Y ello es as porque
la finalidad de la entrevista es obtener informacin
especfica que pueda utilizarse para hacer comparaciones
cuantitativas
entre
los
entrevistados,
a
fin
de
generalizar los resultados a una poblacin ms vasta. En
la entrevista de elite se trata a cada consultado de una
manera distinta
en
la
medida
en que
el
logro
de
la
informacin que posee requiere un tratamiento singular.

MANHEIM y RICH (1988: 182 v.o.1986)
Sin
genera
embargo,
problemas
plantear
en
entrevista de elite
RICH
<1986),
parte
cuestionarios
semejantes
Diputados
los
de
la
a los que se refieren MANHEIM y
que sealan que
por los general
len las
entrevistas
de
elitel
se
interroga
a
individuos
profundamente comprometidos en un proceso poltico y se
les pide que ajusten a la definicin que el investigador
da a este proceso. Esto puede atentar contra la validez
cientfica
de
la
informacin
obtenida
si
los
consultados: 1) tienen una visin tan estrecha de los
eventos en cuestin que no comprenden que aspectos son
importantes para explicarlos; 2) poseen una informacin
inexacta (porque,
para empezar, tienen un criterio
errneo de esos eventos, o porque han olvidado elementos
importantes); 3) para racionalizar sus propias acciones,
se han convencido a s mismos de que las cosas son de
351
una determinada
manera,
cuando en realidad son de otra,
o 4) mienten deliberadamente para protegerse a s mismos

o a
otros
?IAJI~HEIM y
pretendemos que sea as
RICH
(1988:
183-184).
No
en todos los casos, pero
conviene
tener
presente
la
experiencia
de
estos
reconocidos investigadores norteamericanos a la hora de
valorar el estudio que nos ocupa.
Entre los comentarios insistiendo en los problemas
para entrevistar a personalidades, se pueden incluir los
de E.
DUFIN en el peridico francs Liberation,
present en los das 22 y 23

extensa descripcin de algunas
que
de mayo de 1984, una

particularidades sobre
los vicios de las encuestas. La primera que seala es

que
entrevistamos
slo
a las gentes
amables,
revela
una encuestadora de un instituto profesional. Es ms

fcil encuestar a quienes permanecen ms tiempo en casa,
como son los estudiantes, los profesores y las amas de
casa. Los que no estn o se niegan a responder es fcil
tender
a
categoras,
sustituirlos
por
otros
de
las
mismas
aunque tambin hayan sido elegidos por
sorteo.
En
revelaban
la
a
caracterstico
alta,
misma
este
lnea
autor
de hacer
especialmente
encuestadores
[Dader]
el
espaoles
problema
encuestas en barrios de clase

de
viviendas
unifamiliares:
en
estas casas suele contarse con personal de servicio y la

propia disposicin de los chalets hace ms difcil el
acceso del encuestador a los propietarios de la casa, es
corriente que el jardinero, el portero, etc. sea quien
autnticamente
responda
al
cuestionario
-en
representacin
del
segmento
socioeconmico
alto-,
quedando
el
entrevistador
satisfecho
porque,
352
formalmente,
ha obtenido
en el barrio
seleccionado
las entrevistas estipuladas

(DADER).
EN REALIDAD, EL CUESTIONARIO PLANTEADO A LOS DIPUTADOS

ES UN ESTUDIO DE LOS DENOMINADOS
Estarnos
ante
un
estudio
SEMICUAIJITATIVO
semicualitativo
porque,
en
realidad, ante un universo tan reducido (350) y de suyo

seleccionado
conforme
unas
electoral)
semejantes
a
determinacin de la muestra,
reglas
(el
sistema
las
reglas
para
la
nos encontramos con que
estamos haciendo un estudio para profundizar en algunos

aspectos de una nuestra (penntasenos la expresin)
del pueblo, que son los Diputados. Con la peculiaridad,
eso
s,
medida
de
que
esa
universo
lo
que
muestra
(el pueblo,
estamos
conecta,
estudiando
es
es
en
qu
representativa
del
en el caso de la opinin pblica,
el pblico)
Por ahora, slo vamos a estudiar la cantidad y
calidad de los flujos de comunicacin. Ser cuestin de
futuros trabajos avanzar en el proceso.
Tambin se puede decir que estamos ante un estudio
semicualitativo porque
en
el
cuestionario
se combinan
las preguntas
cerradas,
con valoraciones meramente
cuantitativas, con las preguntas abiertas, que, aunque
resultan
de
difcil
tabulacin
buscan
aspectos
cualitativos destacables. El xito obtenido con

respuestas abiertas enfatiza el razonamiento. (cfr.
las
las
reflexiones
ms
adelante).
sobre
las
preguntas
abiertas
hechas
353
OBJETIVO DE LA INVESTIGACION MEDIAflTE EL CUESTIONARIO.
El
objetivo
cuestionario
es
de
el
la
investigacin
ESTUDIO
mediante
SEMI-CUALITATIVO
DE
LOS
INSTRtJ}~NTOS FORMALES DE INFORMACION de los que dispone

un Diputado.
A la investigacin sobre los elementos formales de

investigacin hemos aadido algunas
cuestiones que
pretenden indagar en algunos aspectos que,
los
especialistas
consultados
para la
a juicio de
elaboracin del
cuestionario, y en ltimo
mereca la pena abordar,
trmino, a juicio propio,

aprovechando el esfuerzo
investigador
de
consultar
los
Diputados
mediante
cuestionario.
Entre estas otras cosas investigadas estn:
A)
frase:
La pregunta nmero 5:
El
Conareso
debe
Est de acuerdo con la
investigar
por
medio
~g
encuestas el sentir de la opinin del pueblo

B>
En otro momento del cuestionario se pregunta
por el trato directo con los electores de su distrito

C)
cacion.
Y adems, se pregunta por los medios de comuni-
354
POR OUE INVESTIGAMOS SOBRE ESTE OBJETO?
Las manifestaciones
institucionales de
la
opinin
pblica mejoran en tanto que mejora la calidad de la

representacin y aumentan los niveles de legitimidad de
los representantes. Tanto la mejora prctica del proceso
representativo como de la legitimidad, pasan por mejorar
los
flujos
de
comunicacin
entre
REPRESENTADOS
REPRESENTANTES.
No
pretendemos
medir
la
representatividad
del
Congreso de los Diputados, sino estudiar los cauces por

los que podemos mejorarla. Por tanto, no se trata de
averiguar como hacen HERRERA, HERRERA y SMITH <1992) si
en este o aquel asunto existe sintona entre las
opiniones del pueblo y sus representados,
sino se trata
de averiguar cmo pueden conocer y cmo de hecho conocen

los representantes las opiniones de los representados.
Se pretende hacer que los Miembros del Congreso de
los Diputados den cuenta de las vas por las que reciben
informacin (aspecto cuantitativo);
y en qu medida las
tienen en consideracin <aspecto cualitativo).

Lo que realizamos es un estudio/diagnstico de los
flujos
de
informacin que
reciben
tanto,
un
estudio
posibilidades
de
las
los
Diputados.
Por
comunicativas
entre representados/representantes. Reducido, ciertamente, a los cauces formales, aunque en la investigacin se

apuntan todos los dems.
Del estudio se pueden deducir
virtudes y defectos de la comunicacin PUBLICO/ PARLA

MENTO, REPRESENTADOS REPRESENTANTES.
355
DATOS DE RESPUESTAS A CUESTIONARIOS SEMEJANTES.
Todos los Diputados recibieron el cuestionario en

su casillero de distribucin de correspondencia, situado
detrs del hemiciclo de Plenos, el 14 de junio de 1994.
Adems del cuestionario se inclua una breve explicacin
e instrucciones para cumplimentarlo. El cuestionario fue
enviado a todos
los Diputados
(350).
Los cuestionarios
contestados fueron cincuenta y nueve <el 16,8%)

Comparando
el
estudio
realizado
investigaciones semejantes realizados
con
otras
fuera de nuestras
fronteras nos encontramos con lo siguiente:

A) HERRERA, HERRERA y SMITH (1992: 189) obtiene
en dos envos 126 de 433: 29%. Aunque ellos mismos se
plantean serias dudas sobre la posibilidad de que hayan
sido
realmente
los
Miembros
del
Congreso
los
que
personalmente hayan respondido.

E)
dificultan
RUSH
<1976:
percibir
la
395)
aunque da unos datos que
realidad
respuesta, una vez analizados,
de
sus
niveles
de
se deduce que stos son:
111 de 531: 20,9%

Sin
embargo,
los
dos
estudios
citados,
se
realizaron en un ambiente mucho ms proclive que el

espaol a responder a los cuestionarios, incluso entre
personas,
sociales.
tericamente sensibles
Como
ejemplo
de
la
a las
investigaciones
resistencia
de
los
ambientes espaoles a contestar, baste citar el estudio

de
GONZALEZ
GAITANO y
LOPEZ-PEALVER
<1994),
un
356
cuestionario a periodistas en el que los ndices de
respuestas obtenidos por los investigadores son de 54 de
405: 13.3% (p.332>
VALOR CUANTITATIVO DEL CUESTIONARIO?
Aunque,
gacin es,
puede
insistimos,
sobre todo,
tener
el
valor
de
esta
semicualitativo,
inters
dar
alguna
investi-
pensamos que
posibilidad
de
utilizarlos cuantitativamente. Con este fin, aportamos

algunas consideraciones tiles para delimitar la validez
cuantitativa de los datos.
A>
LA
INADECUADA
APLICACION
DE
LA
FOEMULA
PARA
CALCULAR EL ERROR MUESTRAL EN MUESTRAS FINITAS.
Se trata de mostrar qu ocurre cuando aplicamos las

frmulas para la aplicacin del error muestral en la
investigacin que hemos realizado. En primer lugar, hay
que hacer constar que la frmula aplicable es la de los
universos finitos (inferiores a cien mil unidades) ya
que, los 350 Diputados son evidentemente un universo
finito. Sin embargo, es necesario tener presente que el
universo que consideramos es muy reducido y, por tanto,
la
utilizacin
de
los
instrumentos
estadsticos
ordinarios debe hacerse con reservas, de ah que sea
preciso calificar de inadecuada la utilizacin de la
frmula subsiguiente.
Dicen los autores que ese dato supone que el error
muestral es de +6,8%(?) y destacan lo bajo de los indices de
1
respuesta
espaol en
periodistas
116 y ss..
estudio se
respuestas.
en Espaa. Para ver las dificultades

del caso
este tipo de cuestionarios
la objetividad en los
espaoles en Nuestro Tiempo n.460, 1992. Pp
En concreto se recibieron 154 respuestas. En este
insiste en que en Espaa se obtienen muchas menos
357
La
frmula
diseada
por
los
especialistas
para
hallar el error en universos finitos es, como se sabe:
s2p.q Nn
N1
Siendo:
e=
error muestral.
Nt
n=
universo.
tamao de la muestra.
s=
sigma o puntuacin de la desviacin tpica.
pxq= proporcionalidad prevista.
En el caso que nos ocupa:
e=
Nt
error muestral que buscamos.

350 (Diputados).
n=
59
cuestionario.
s=
Diputados
que
han
respondido
al
2, ya que se considera suficiente un intervalo
de confianza del 95,48%.

pxq= 50x50 de manera que
favorable de los casos posibles.
consideramos
el
menos
Aplicada la frmula nos encontramos con que e=

+11 8%
Es claro que estamos ante un error peculiar por lo
inadecuado del uso de la frmula y, adems, muy elevado.
Por tanto,
los datos
deben utilizarse
que se
extraen del
para determinar
cuestionario
tendencias
generales,
sin pretender, como procuramos evitar, conclusiones slo

extraibles de medidas ms precisas.
358
B)
EL
UNA MUESTRA DE LAS POSIBLES DESVIACIONES QUE OFRECE

ESTUDIO
VARIABLES
PARTIR
DE
CONTROLADAS.
UNA
UNA
COMPARACION CON LAS

VIA
DE
WALIDACION
PRAGMATICA%
De
entre
los
cuatro
validacin, esto es,

medidas,
reseados
proponemos
un
mtodos
fundamentales
de evaluacin de
por
MANHEIM
y
mtodo
que
nos
validacin pragmtica, porque

medida
por
las
condiciones
facilitarnos
la prediccin
hecho
determinado.
Por
de
la validez de
RICH
(1986),
atrevemos
calificar
se estima lavaliid una

que
demuetra
poseer
de un comportamiento o un
ejemplo,
si
ideamos
una
meidagrado de atraccin que los candidatos a un cago

pblico
ejercen sobre los votantes,
podemos obtener
alguna
indicacin
de
la
validez
de
dicha
medida
aplicndola
a todos los candidatos al Senado de los
Estados Unidos en un ao electoral
determinado,
y
prediciendo las posibilidades de que resulten elegidos
con arreglo a la
medida de influjo
nuestro
acierto
calificacin
que obtengan en nuestra
sobre los votantes. Cuanto mayor sea
en la prediccin
de la suerte
electoral
de los candidatos, mayor confianza podremos depositar en

la validez de la medida, es decir, en que se refleja con
fidelidad
el
concepto
deseado.
(MANHEIM y RICH,
1988:
85 [v.o1986])
Pues
bien,
la
tabla
que
acompaamos
compara
los
datos obtenidos a travs del cuestionario con los datos

reales que podemos controlar por medio de la informacin
disponible
en el
comparacin,
utilidad
cuestionario.
se
Listn
tiene
fiabilidad
del Congreso. A la vista de la

un
de
elemento
los
ms
datos
para
juzgar
obtenidos
en
la
el
359
Datos del
Congreso de los
Diputados
Datos ofrecidos
en las respuestas
del cuestionario
Diferencia:
cuestionario vs
realidad
159(45,4%)
141 (40,2%)
18(5,1%)
22 (43,1%)
21(41,2%)
2(3,9%)
-2,3%
1%
-1,2%
17 (4,8%)
5(1,4%)
4(1,1%)
6(1,7%)
5 (9,8%)
0(0%)
1(2%)
0(0%)
5%
-1,4%
0,7%
-1,7%
TAMAO DE LA
CIRCUNSCRIPCIN
Entre 1 y 4 Diputados.
57(16,2%)
13 (25%)
8,8%
126 (36%)
73 (20,8%)
21(40,4%)
7 (13,5%)
4,4%
-7,3%
11 o ms Diputados.
94 (26,8%)
11(21,2%)
-5,6%
SEXO
Varones.
298(85,1%)
50(96,2%)
11,1%
Mujeres.
52(14,8%)
2 (3,8%)
-11 %
EDAD
20-30
31-40
41-50
1(0,2%)
61(17,4%)
173 (49,4%)
0 (0%)
8(15,7%)
30 (58,8%)
-0,2%
-1,7%
9,4%
51-60
6 1-70
ms de 70
97(27,7%)
17 (4,8%)
1(0,2%)
11(21,6%)
2(3,9%)
0 (0%)
-6,1%
-0,9%
-0,2%
ANTIGUEDAD
ia Legislatura.
2~ o 3~ Legislatura.
o ms Legislatura.
112 (32%)
144(41,1%)
94 (26,5%)
13 (25,5%)
24(47,1%)
14 (27,5%)
-6,5%
6%
-1%
GRUPO
PARLAMENTARIO
Socialista.
Popular.
Izquierda Unida.
Cataln.
Vasco.
Canario.
Mixto.
360
LOS
TIPOS
DE
PREGUNTAS
DEL
CUESTIONARIO
LOS
DIPUTADOS.
Las
preguntas
-segn GARCA
tienen la doble funcin de tratar
FERRANDO
de
(1986>-
trasladar
los
objetivos de la entrevista a un lenguaje familiar para

los entrevistados, y de ayudar al entrevistador a que
logre un alto
nivel de motivacin en
el entrevistado
para que se avenga a realizar la entrevista. (GARCIA

FERRANDO 1986: 136)
Ms adelante concreta que el tipo
.
de lenguaje que se ha de
debe
consistir
utilizar para
bsicamente
en
la entrevista
trminos
que
sean
compartidos por la experiencia comn del entrevistador y

el entrevistado.
(GARCA FERRANDO 1986: 136).
No hemos considerado tomar ninguna medida con

vistas a establecer un marco de referencia comn
entrevistador/entrevistado ni
(cfr.
GARCIA FERRANDO 1986:
de
137)
nivel
de
informacin
porque el dominio de
los asuntos por ambas partes se supone razonablemente

alto y hace innecesarias la explicaciones aclaratorias.
En todos los casos hemos procurado evitar que las
preguntas condicionen el sentido de la respuesta, como
en los casos
en que determinadas respuestas
consecuencias
ejemplo,
pueblo
prctica
difcilmente
est
a
las
de
acuerdo
sesiones
totalidad
de
del
los
parlamentarias?.
Oponerse
limitarse
el
viciada.
dar
rechazables
en permitir
Congreso
resulta
como,
el
como
especialistas
se unen a
acceso
al
demanda
la
en cuestiones
mucho ms costoso
consentimiento.
La
por
pregunta
que
est
361
En
el
buscamos
cuestionario
conocer
planteado
bsicamente
instrumentos de informacin:
tres
a)
los
Diputados
aspectos
de
sus
el uso que hacen de los
instrumentos de informacin; b) el grado de satisfaccin

que
les
produce
informacin;
anteriores
y c)
cada
uno
de
los
instrumentos
de
se busca que aadan a las respuestas
-que deban
darse
conforme
una escala
de
1-6- las opiniones que deseen con vistas a mejorar cada

instrumento
de
informacin.
Resumidamente
el
cuestionario vendra a preguntar por:
-USO:
Cuanto usa?. Tabulada (1~6)2
-SATISFACCION:
-ELEMENTOS
Est satisfecho?. Tabulada
CUALITATIVOS:
Qu
(l-6)~
mejorara?.
Pregunta
abierta.
Adems
de
este tipo de preguntas,
al cuestionario
se han aadido algunas otras, a saber:
GRADO DE ACUERDO CON UNA FRASE: Tabulada (1-6)~.

-HORARIO FIJO DE ATENCION: Tabulada <SI/NO).
-TIEMPO DEDICADO A LOS MEDIOS DE COMUNICACION:

abierta
de
contestacin
numrica
y,
por
Pregunta
tanto,
tabulable.
-DE
IDENTIFICACION
<tambin usadas
para
el
proceso de
validacin):
-Grupo parlamentario.
-Tamao de la circunscripcin.
2
Siendo: 1-Nunca; 2-Rara vez; 3-cada mes; 4-Cada 15
das; 5Cada semana; 6Todos los das.

Siendo: 1-Nada satisfecho y 6-Totalmente satisfecho.
Siendo: 1-Nada de acuerdo y 6-Totalmente de acuerdo.
362
-Sexo.
-Edad.
-AntigUedad como Diputado.
PREGUNTAS ABIERTAS 1 PREGUNTAS CERRADAS.
Es
sabido
que
una de
las principales decisiones
que se han de tomar en la preparacin del cuestionario

est relacionada con la forma de la respuesta: esto es,
si
el
entrevistado
ha
de
responder
con
sus
propias
palabras o, por el contrario, debe de seleccionar de una

serie preasignada de categoras la respuesta que mejor
se aproxima
a su opinin.
Si ocurre
lo primero,
se trata
de preguntas abiertas, y si ocurre lo segundo, se trata

de preguntas cerradas
(GARCA FERRANDO 1986:
139>.
LAS PREGUNTAS CERRADAS
Como se ve, en la parte del estudio en que las

preguntas son cerradas, he optado por la utilizacin de
escalas
de
autoclasificacin
en
un
abanico
cuantitativo. De acuerdo con lo que sostiene GONZALEZ

BLASCO
<1986)
no entramos
en la polmica de si
clasificar en escalas es o no es medir. Partimos de dos
hechos (...) : a) que las escalas se han usado con
profusin en los estudios sociolgicos y b) que han
demostrado ser tiles para el anlisis de ciertos hechos
sociales.
(GONZALEZ BLASCO 1986:235).
Es sabido que el
preguntas consiste en
subjetiva
y,
por
inconveniente de este tipo de

que se trata de una medida
tanto,
diferente
para
cada
entrevistado: dos individuos de idntica opinin -si la
363
expresaran
con
autoclasificarse
sus
con
propias
diferentes
palabrasgrados
en
pueden
la
misma
escala, dependiendo de su autopercepcin con respecto a

lo que significa en trminos de radicalismo o rechazo de
su propia postura.
Adems, es criticable la escala que hemos ofrecido
para autoubicarse:
(1-6). Puede prestarse a confusiones
sobre cual es el centro, la postura neutral entre los
dos extremos: algunos habrn elegido 3 pensando elegir
la cifra central, cuando en realidad no lo es; lo seria
si las opciones para escoger hubieran sido entre O y 6.
Otra posibilidad hubiera sido haber dado a escoger entre
1-5, que no se presta a ese error.
Wambin podra
criticarse
que
no
introdujimos
la
posibilidad sin opinin entre las respuestas posibles.

Ante esta crtica cabe alegar, por una parte, que los
Diputados
disponen
de
la
pregunta
abierta
para
manifestar
su
no-opinin
cualquier
otro
punto
de
vista; y por otra, que por poca opinin que se hayan

formado sobre los temas del cuestionario, alguna deben
tener,
porque
estn
relacionados
directamente
con
su
trabajo, son parte de l.
LAS PREGUNTAS ABIERTAS.
En un estudio
cualitativo ORTI
preguntas
abiertas
opiniones y
dedicado
la apertura
y el
enfoque
(1986)
asegura que las llamadas
de
la
encuesta
estadstica
de
actitudes
continan
siendo
una
apertura
cualitativa (una ventana o una rendija) demasiado

estrecha para que por ella circule, aportando toda su
364
riqueza semntica, un autntico discurso (ideolgico)

espontneo y libre de un sujeto en <supuesta) situacin
de comunicacin total.
<ORTI 1986:
161).
Sin embargo,
un autor evidentemente crtico como el que citamos no

duda en asegurar que hay que hacer constar que la
tcnica de la encuesta estadstica de opiniones y
actitudes dispone tambin de un sencillo procedimiento
para
captar
el
discurso
espontneo
libre
del
entrevistado, como es el de las llamadas preguntas no

codificadas o preguntas abiertas, es decir: preguntas
(...) que carecen de items o alternativas codificadas, y
que previamente deben ser lo suficientemente neutras en

su formulacin, para no orientar, ni precondicionar, la
respuesta abierta o libre del sujeto entrevistado
1986:
(ORTI
160)
Por tanto, hasta los autores ms crticos reconocen

una cierta virtualidad a las preguntas abiertas como va
para
ahondar
resultados
en
los
aspectos
cuantitativos
cualitativos
obtenidos
mediante
de
los
cuestio-
nario.
ORDEN DEL CUESTIONARIO
No parece necesario poner de relieve la importancia

que puede tener
formuladas
en
investigacion.
el orden en que
los
resultados
la
vez,
no
las preguntas sean

finales
de
la
hay
reglas
fijas
determinen la conveniencia de una o de otra opcin.
que
En
cada caso es preciso justificar el orden establecido en

funcin de los objetivos.
Hemos
cuestionario
optado
por
empezando
ordenar
por
una
las
serie
preguntas
de
del
cuestiones
365
concretas
para,
generales.
Es
ms
la
adelante,
denominada
acometer
los
asuntos
tcnica
del
embudo
invertido, ya que, aunque algunos autores hablan de la

secuencia del embudo para referirse al ordenamiento de
preguntas desde lo ms general a lo ms especfico
(GARCA FERRANDO 1986:144). Otras veces puede resultar
conveniente invertir la secuencia y comenzar con las
preguntas
ms
concretas.
En
tal
caso
se
tiene
la
secuencia
del
embudo
invertido
(GARCA
FERRANDO
1986:145> que los expertos aconsejan cuando -entre otras
cosas-
se
busca
tener
la
seguridad
de
que
el
entrevistado ha considerado ciertos aspectos al ofrecer

su evaluacin <GARCA FERRANDO 1986:145).
El
en el
descrito del siguiente modo5:
1.
sobre
orden
diseado
cuestionario
puede
ser
El cuestionario empieza por preguntas concretas

asuntos
no polticos
con la
finalidad
de ganar
la confianza del interlocutor,

muy sensible a dar
respuestas
estandarizadas a cuestiones
de carcter
poltico.
2.
En
cuestionario
un
y
momento
se
dado
lanza una
se
rompe
bomba.
el
Es
ritmo
del
la pregunta
nmero 5. Se produce un ligero cambio en el modo de

preguntar y, lo que es ms significativo, la pregunta no
trata
sobre
una
realidad
existente
sino
sobre
una
posibilidad polmica. Adems, con esta ruptura de ritmo,

se busca impedir la contaminacin entre los instrumentos
de informacin polticos (preguntados a continuacin)
y los no-polticos
(sobre los que se acaba de
preguntar).
5
Puede consultarse el cuestionario en el anexo.
366
3.
En el siguiente grupo de preguntas se trata de
una larga lista de instrumentos de informacin de alto

contenido
poltico:
Comisiones
de
interpelaciones,
investigacin,
etc.
preguntas,
Algunos
de
ellos
podran haberse introducido en los no-polticos <como

el art. 7 del Reglamento>; otros son indiscutiblemente
polticos,
como las Comisiones de investigacion.
4. Nuevo cambio del ritmo en la pregunta nmero 7.

En realidad es la decimosexta pregunta cerrada a la que
se enfrenta el que contesta,
cada una de las cuales ha

ido acompaada de una pregunta abierta. La pregunta n2 7
se sale de la estructura general del cuestionario y
pretende preguntar
Ud qu esfuerzos
pone por tener
contacto con el pueblo y adems prepara que una gran
pregunta general
(la nmero 8) quede contagiada de
cierta
dosis
de
realismo
y,
no
solo
de
buenas
intenciones.
En principio,
difcil
de
la respuesta a esta cuestin resulta
valorar,
contestaciones poco
considera
directo
porque,
sinceras,
trato directo
caben
cosas
adems
de
es difcil
prestarse
decir qu se
con los electores.
tan
variadas
como:
En trato
convocar
asambleas ciudadanas peridicas, recibir a la gente

que lo solicite o actividades de contacto con la gente
tan habituales como ir de compras.
Adems,
aun
haciendo
un
esfuerzo
honrado
de
sinceridad,
es difcil calcular cuanto tiempo se
dedica al trato con los electores. Ordinariamente es una
actividad variable. Periodos de campaa electoral tienen
367
poco
que
ver
con
periodos
de
intenso
trabajo
tcnico-legislativo.
En
el
estudio
cuestionario
de
permite
esta
al
cuestin,
Diputado
sin embargo,
responder
sobre
el
dos
cuestiones que pueden ayudarnos notablemente a conocer

en qu medida se da cierta conexin entre Diputado y
representados:
-La primera de la cuestiones plantea si est
satisfecho del tiempo que dedica al trato directo con
los
electores
algo
as
de
como:
su distrito?,
se
siente
que
quiere
conectado
averiguar
con
los
representados?
La segunda de las cuestiones es enormemente
concreta.
Slo cabe contestar a ella con un s o con
un no:
Viene horario
electores de su distrito?.
5.
fijo
de
atencin
los
La pregunta nmero 8 es una pregunta general y
directa sobre el objeto del cuestionario: En general,

est satisfecho de los medios de que dispone para
conocer las opiniones del pueblo?
6. En la pregunta nmero 9 se hace un esfuerzo por
conocer los hbitos de relacin con los medios de
comunicacin.
concretos.
Es
criticable
no
alusin
medios
Se pide la conformidad o disconformidad con
el siguiente
enunciado:
informacin
que
seguimiento
la
En ltimo
reciba
personal
por
directo
termino,
distintas
de
comunicacin resulta imprescindible.
los
No
se
por mucha
vas,
el
medios
de
exige
una
368
respuesta
de
no,
sino
se
permite
darla
en
escala 1-6.
La segunda parte de la investigacin sobre los
medios tiene enormes dificultades. Se pregunta por el
tiempo dedicado cada da a los medios de comunicacin.
Se
distingue
el
tiempo
prensa nacional,
dedicado
televisin,
prensa local y revistas.
radio,
A su vez,
en
cada uno de esos medios de comunicacin se pide el

tiempo dedicado en los das de diario y en los das
de fin de semana.
Contestar
con
precisin
esta
parte
del
cuestionario es realmente complicado ya que la vida de

los
Miembros
tanto,
es
del
Congreso
difcil
que
se
es
poco
rutinaria
ajusten
un
y,
por
seguimiento
temporalmente programado de los medios de comunicacin.

Quiz los tiempos declarados sobre TV sean bastante
aproximados al tiempo de duracin de los programas de
calidad que siguen los Diputados.
En
prensa
es
conocido
el
hbito
de
lectura
de
resmenes y de varios medios directamente.

En cuanto
difciles
medio,
de
la
radio,
evaluar
aunque
puede
estimo
porque
oirse
el
de
que
los datos
seguimiento
modo
de
sistemtico
son
este
(el
informativo de la maana durante el aseo o en el coche

al ir
al
trabajo,
asistemtico
por ejemplo),
del medio,
debido a su inzuediatez.
en
es
funcin
frecuente,
de
la
un uso
actualidad,
369
7.
La
tabla de la pgina 7
cuestionario,
mayora
adems
de
asequibles
complicada
de
lo ms
preguntar
por
seguir
es
otra
rompe
por
va,
datos,
es
el
flojo
ritmo
del
en
su
grficamente
general
del
cuestionario, resulta larga, premiosa.

8.
Finalmente
se
ofrece al
Diputado
dad de identificarse o de dar unos datos

bsicos.
la
oportuni-
estadsticos
Sobre estas preguntas quiz baste sealar:

-Respecto
al
dato
edad:
para
evitar
problemas
tpicos de sinceridad en esta pregunta, hemos utilizado

el mtodo de establecer grupos de edad muy amplios.
Aunque el perfil de los entrevistados no parece propenso
a la falta de sinceridad en este punto.
-Respecto
al
dato
antigUedad
como
Diputado:
la
pregunta ha podido generar confusiones por ambigfledad.

Cabria pensar en la posibilidad de contar los periodos
como Diputado en otros Parlamentos,
el trabajo
como
Senador.
PRESENTACION DEL CUESTIONARIO
A continuacin,
cada
Diputado
para
exponemos el material facilitado a

enfrentarse a
la
contestacin del
cuestionario:
1.
Sobre
Sociologa VI
con
remite
impreso
del
Departamento
de
(Opinin Pblica y Comunicacin de Masas)
de la Facultad de Ciencias de la
Informacin
de
la
370
2. Contenido del sobre

-a) Cuestionario
con
la
direccin
del
-b)
Sobre
franqueado
destinatario: Despacho 417 de la Facultad de CC. de la
Informacin.
-c) Carta de presentacin de la investigacin del
Decano de la Facultad de Ciencias de la Informacion.
3.Contenido de la Carta del Decano:
Cfr. texto anexo del cuestionario.
4. Instrucciones del cuestionario:
-Tiempo aproximado necesario
para
cumplimen-
tarlo
-Se anima a que en todas las preguntas se
pueden aadir sugerencias para mejorar los aspectos que
estime oportunos
VENTAJAS
ENTREGA
DESVENTAJAS
EN
DE
HACER
CASILLEROS
CORRESPONDENCIA
DEVOLUCION
LA
ENTREVISTA
DI STRIBUCION
DE
A
TRAVES
DE
CON
DE
CORREO
ORDINARIO.
De entre
modo de hacer
las
posibilidades que tenamos
llegar
el cuestionario a
sobre
el
los Diputados
descartamos pronto la entrevista personal con cada uno

porque requera mucho tiempo de gestin y de ejecucin;
o bien mucho personal con una mnima especializacin,
gente de la que no disponamos.
los
Por tanto,
Diputados,
continuacin,
la opcin era enviar el cuestionario a

que ellos lo cumplimentasen,
y,
a
nos
lo hicieran
llegar de un modo
371
sencillo.
En
realidad,
nos
encontrbamos
ante
dos
problemas: a> Cmo hacerles llegar el cuestionario a los

Diputados y b) cmo facilitarles su devolucin.
Despus de sopesar los pros y los contras de varias
posibilidades optamos por dejar los cuestionarios en la
portera del Congreso de los Diputados,
solicitando que
fuesen distribuidos como correo ordinario

los
casilleros
individuales
de
Diputados en las proximidades

modo
conseguamos
evitar
secretarias, etc.,
Distribuidos
as,
los
que
a travs de
disponen
los
del hemiciclo. De este

posibles
filtros
de
que podran darse en otros sitios.

los
Diputados
contaban
con
la
posibilidad de contestar al cuestionario durante la

celebracin del Pleno, momento de cierta serenidad en
sus actividades ordinarias.
El
modo
de
facilitarlo al
devolver
mximo.
el
cuestionario
Fracasamos
en varias
haba
que
gestiones
para que fuesen recogidos a travs del personal de la

Direccin
de Estudios
del
Congreso,
por
lo
que
finalmente hubo
que
respuesta franqueados
optar por
incluir
sobres de
que se incluan en el sobre
principal en el que entregaba el cuestionario.

Los
cuestionarios
por
correo
extensos y permiten un tiempo
de
pueden
ser
ms
sosiego y reflexin
para contestarlo adecuadamente.

Tambin
es
interesante destacar
sinceridad que ofrecen los
las
garantas
de
cuestionarios por correo,
en comparacin con las entrevistas personales, en las

que el entrevistado tiende a quedar bien ante el
entrevistador.
372
Sin embargo, el mtodo ofrece desventajas:

-Necesidad de incentivar el envo de respuestas
mediante premios,
etc. En nuestro caso no parec:La
oportuno.
En
el
diseo
de
la
investigacin
se
pens
estimular la contestacin del cuestionario con

posibilidad de recibir los
datos extrados
de
la
la
investigacin.
de
Finalmente,
no
se
incluy
ese modo
incentivar porque no pareca, a priori, muy slido.

-El
gran
problema
del
mtodo
estriba
en
la
ausencia de devoluciones que es mucho ms alto que en

cualquier otro sistema. Suele oscilar en los estudios
convencionales
entre el 30% y el 50%.
Plantendose el
problema de que finalmente la muestra se convierte en un

grupo parcialmente autoseleccionado, con los problemas
que conleva.
que,
-Aparecen peculiares problemas de contagio, ya

a pesar de que el cuestionario establece un orden
en
las
preguntas,
contestarlas
nada
en otro orden,
impide
al
entrevistado
o lo que parece ms lgico,
echar un vistazo a todo el cuestionario para ver por

dnde van las intenciones de la investigacin.
-Tampoco
hay
seguridad
de
las
respuestas
obtenidas son verdaderamente individuales y no proceden

de
comentarios
con
otros.
O,
incluso,
cabe
la
posibilidad de que el que conteste sea persona distinta

del que hubiera deseado el investigador.
373
Esta
es,
en
fin,
la
descripcin
de
las
posibilidades
(ventajas
e
inconvenientes)
de
la
investigacin realizada. Unas y otros deben ser tenidos
en
cuenta
investigacion.
la
hora
de
valorar
el
anlisis
de
la
374
CAPITULO it.
EXPOSICION DE LOS DATOS OBTENIDOS MEDIANTE
EL CUESTIONARIO.
375
CAPITULO ti
EXPOSICION
DE
LOS
DATOS
OBTENIDOS
MEDIANTE
EL
CUESTIONARIO.
Este
capitulo
pretende
dar
conocer
lo
ms
significativo de la informacin que nos ha proporcionado

el trabajo emprico. Darnos cuenta de modo sistemtico de
las respuestas recibidas al cuestionario: en ocasiones
nos limitaremos a transcribiras; otras veces haremos un
escueto resumen; y en no pocas ocasiones las omitiremos
con el fin de no resultar excesivamente repetitivos.
Aunque
puede
haber
variaciones
en
los materiales
resumidos, lo habitual ser que nos detengamos, al menos

en lo siguiente:
a) Grfico de satisfaccin
nicamente
tres
barras
verticales
forman
el
grfico de satisfaccin: la primera indica el nmero de

Diputados que se muestran satisfechos con el instrumento
de informacin estudiado;
la segunda el nmero de
Diputados insatisfechos; y la tercera recoge los que no
han emitido ningn juicio.
Los satisfechos se obtienen
sumando los que han dado como repuesta entre 4 y 6. Los

insatisfechos sumando las respuestas 1, 2 y 3. Con esta
informacin se pretende dejar constancia de si la
tendencia bsica de los parlamentarios es favorable o
contraria. Los matices se transmiten en los siguientes
apartados.
Buscamos
dejar
claros
qu
instrumentos
funcionan aceptablemente,
procurando que posteriores
precisiones no acaben ocureciendo un juicio positivo
general.
376
b) Grfico sobre e]. uso
Despus del grfico
general
que produce
cada
sobre
recurso
la
satisfaccin
informativo,
nos
ha
parecido conveniente introducir los datos sobre el uso

ms o menos frecuente que hacen los parlamentarios de
sus posibilidades informativas. En esta ocasin el
instrumento grfico empleado lo forman siete barras
verticales, reflejo de las casillas de respuesta con las
que contaba cada parlamentario para contestar: NS/NC;
Nunca; Rara vez; Cada mes; Cada quince das; Cada
semana; A diario. Tratamos de contrastar si existe algn
paralelismo entre satisfaccin general y uso;
posibilidades de usar y uso real.
y entre
c) Grfico detallado sobre satisfaccin

Adems de la expresin generica de satisfaccin
nos ha parecido necesario mostrar desglosados los datos
de
satisfaccin
instrumento
con cada uno de
empleado
es
un
los
nuevo
instrumentos.
grfico
de
El
siete
barras: la primera recoge los Ns/WC, las restantes

reflejan la escala 1-6, en la que 1 equivale a nada
satisfecho y 6 a totalmente satisfecho. Debido a su
tamao, tanto el grfico de uso como el grfico
detallado de satisfaccin hemos optado por imprimirlos
apaisados para mayor claridad.
d) Relacin de las resnuestas a la nreaunta abierfl
Qu melorara? ordenadas nor Grunos narlamentarios
de los
Como hemos sealado en varias ocasiones, adems

datos acumulados propios de estudios cuantita-
tivos, la investigacin se caracteriza por

interesantes aportaciones cualitativas. La
incorporar
fuente de
esas novedades est, sobre todo, en las respuestas a las

preguntas abiertas planteadas. Hemos incluido en la
377
relacin
aquellas
respuestas
que
puede
ser
til
conocerlas tal cual llegaron a nosotros, con la fuerza y

los defectos de la inmediatez. Hemos dejado fuera las
que
resultaban
repetidas.
Pero
no
siempre,
cuando
lo
llamativo era la repeticin, hemos procurado respetarla.

La seleccin de las respuestas es enteramente nuestra,
la literalidad enteramente de los Diputados.
Para
ordenar la seleccin hemos optado por hacerlo en funcin
del Grupo parlamentario declarado teniendo en cuenta que
es la caracterstica que ms unifica las opiniones de la
Cmara.
e> Breve anlisis de los datos del cuestionario
Suele completarse esta
consideraciones explicativas de
Esta
explicacin es
relacin con algunas

los datos aportados.
necesariamente
breve
y,
lejos
de
pretender agotar la cuestin, busca apuntar nuevas ideas

para posteriores desarrollos.
El orden por el que son estudiados los instrumentos
de informacin del Congreso coinciden bsicamente con el
orden en que fueron planteados en el cuestionario.
Conviene no olvidar que los datos que se ofrecen,
salvo indicacin en contrario, no son porcentajes sino
nmero total de los entrevistados que se inclinaron por
la opcin reseflada.
3 78
1. SERVICIO DE DOCUNENTACION.
El Servicio de Documentacin del Congreso de los
Diputados goza -en el momento de nuestro trabajo de
campo- de un prestigio generalizado en la Cmara. Pedir
una valoracin de un recurso informativo que funciona de
manera satisfactoria ha sido un modo acertado de empezar
el
cuestionario,
porque,
probablemente,
se habrn
evitado visiones excesivamente negativas, propias de un
prisma politizado.
de
Como veremos, los defectos atribuidos al Servicio

Informacin suelen hablar de cierta lentitud, o
mejor, de una deseable mayor velocidad. El resto de las

acusaciones responden ms a la ignorancia del acusador
que a defectos del acusado.
GRAPICO DE SATISFACCION 1 NO SATISFACCION
50
45
40
35
30
Satisfechos
Ii.
5
lo
U
D
No satisfechos
N/N
o
o
rl,
e.,
ca
rn
o
rs
rs.
taj
-e
>1
o
H
o
u
o
o
tui
o
H
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u
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w
LI
el
>1
o
0
331
RELACION DE LAS RESPUESTAS A LA PREGUNTA ABIERTA QUE

MEJORARA? ORDENADAS POR GRUPOS PARLAMENTARIOS.
Sin identificacin
-Es difcil alcanzar un 100/100.
-La rapidez en la entrega.
-Mayor rapidez.
U
-Se debera documentar
los proyectos
de
ley antes de
acabar el trmite de enmiendas, despus slo sirve para

ilustrar el debate
Cataln
-Colaboracin
en
la
preparacin
de
iniciativas
parlamentarias.
Ponular
-Una mejor
Diputados
informacin peridica y divulgativa a

sobre
posibilidades
de
prestacin
del
los
ser-
vicio.
-El servicio a los Diputados.
-Traduccin.
Socialista
-El conocimiento de las necesidades de los Diputados.
-Informacin sobre servicios.
-Consulta
directa
travs
del
acceso
la base
de
datos, por ordenador.

-Disminuir la informacin generalizada y la limitara a
demanda para que se consuma menos papel.
-Apenas llega informaca.on.
382
-Mayor
informacin
Diputados
acerca
de
sus
posibilidades de apoyo.
-Una inforamcin ms puntual a los Diputados de lo que
va llegando.
ANALISIS DE LOS DATOS DEL CUESTIONARIO.
Las
respuestas
Documetacin
realidad:
del
los
recogidas
Congreso
Diputados
sobre
muestran
el
Servicio
una
de
contundente
se sienten satisfechos con la
informacin recibida por esa via.

En ese clima de general satisfaccin parece tener
consistencia
la
solicitud
mentales lleguen antes

podrn utilizarlos
de
que
los
informes
a los Diputados.
para la
docu-
De esa manera
presentacin de
enmiendas,
momento en el que pueden resultar magnifico apoyo del

trabal o legislativo.
Se aprecia cierto desconocimiento por parte de los
Diputados sobre las posibilidades que ofrece el Servicio
ya que,
como
entre las posibles mejoras que sugieren,
mera
posibilidad
modos
funcionan en estos momentos.
de
hacer
tal
citan
como
383
2.
DOSSIERES DE DOCtJNENTACION (VOLtJNSNES VERDES).
Los
dossieres
de
explicado ms arriba,
documentacin
son,
gruesos volmenes
como
se
ha
en los que se
reune valiosa y completa informacin relacionada con las

normas ms importantes que se estn tramitando en el
Legislativo.
La
complejidad
de
la
tarea
de
recopilacin
seleccin de contenidos no ha amedrentado al Servicio de

Documentacion. Al contrario, ha resultado acicate para
desarrollar
un
trabajo
serio
al
servicio
instiucin parlamentaria.
GRAPICO DE SATISFACCION 1 NO SATISFACCION.

50
45
40
35
30
25
20
15
lo
5
Satisfechos
UN
D N/N
de
la
o-
o
o-
o.
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ca
o-
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4-
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z
Q
386
RELACION DE LAS RESPUESTAS A LA PREGUNTA ABIERTA QUE
MEJORARlA? ORDENADAS POR PARTIDOS
Sin
identificacin
-Es difcil alcanzar un 100/100.

-Mayor rapidez.
U
-Se debera documentar los proyectos de ley antes de
acabar el trmite de enmiendas, despus slo sirve para
ilustrar el debate
Cataln
-Colaboracin
en
parlamentarias.
la
preparacin
de
iniciativas
Fonular
-Una mejor
Diputados
informacin peridica y divulgativa

sobre
posibilidades
de
prestacin
del
los
ser-
vicio.
-El servicio a los Diputados.
-Traduccin.
Socialista
-El conocimiento de las necesidades de los Diputados.
-Informacin sobre servicios.
-Consulta directa a travs
datos, por ordenador.
del
acceso
la
base
de
-Disminuir la informacin generalizada y la limitara a

demanda para que se consumna menos papel.
-Apenas llega informacion.
387
-Mayor
informacin a Diputados
acerca de
sus
posibi-
lidades de apoyo.
-Una informacin ms puntual a los Diputados de lo que
va llegando.
Los datos obtenidos al preguntar por los dossieres

coinciden
con
los
que
se
desprenden
del
estudio
del
Servicio de Documentacin. Este paralelismo hace pensar

que los Miembros de la Cmara identifican los dossieres
con el entero Servicio de Documentacin y que, en buena
medida, desconocen otras posibilidades documentales.
Los
Diputados
perciben dificultades
en el uso de
los dossieres. Expresamente se refieren a la posibilidad

de disponer de ellos lo antes posible, de manera que
puedan
utilizarse
en
todas
las
fases
del
iter
legislativo, especialmente a la hora de elaborar las
enmiendas.
Una va para hacer llegar
dossieres a los parlamentarios ms
cuanto antes los
interesados,
podria
articularse enviando a cada Grupo parlamentario al menos

un ejemplar en cada una de las fases de elaboracin del
dossier, sin esperar a que est encuadernado y copiado
para todos.
La
presentacin
de
los
dossieres,
aunque
menos
criticada, podra transformarse en un sistema cada vez

ms dinmico, evitando la elaboracin del grueso volumen
que
actualmente
informtico.
se
imprime
y con
el
necesario
apoyo
388
3. BIBLIOTECA.
La Biblioteca del Congreso no es, a primera vista,
un recurso informativo de
mentarios.
La
informacin
inters
que
se
para los parlapuede conseguir
mediante sus servicios no es la ms actual, ni la ms

rpida. Sin embargo, este instrumento cuenta con una
tradicin de buen hacer en muchos rganos legislativos,
entre los cuales se encuentra nuestro Parlamento. Esta
mezcla de tradicin y solidez, hace que sea tratada con
singular benevolencia.
GRAFICO DE SATISFACCION 1 NO SATISFACCION.
55
50
45
40
35
Satisfechos
30
U
25
20
15
lo
5
No satisfechos
NS/NC
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H
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2
o
ca
ca
o.
(JI
391
RELACION DE LAS RESPUESTAS A LA PREGUNTA ABIERTA
QUE
MEJORARA? ORDENADAS POR GRUPOS PARLAMENTARIOS.
-Ms espacio til.

-La extensin temtica en bibiliografa tcnica.
-Aumentara el espacio dedicado a la lectura
-Ms espacio.
Ponular
-La
integracin
informtica
de
los
fondos
viejos,
evitando la dualidad de ficheros.

-Incremento de fondos.
-Ampliar lugar de lectura.
-Ms libros polticos actuales.
-Informaticacin de la bibliografa existente.
Socialista
-Informacin.
-Ampliacin del horario hasta la finalizacin plenos.
-El espacio de consulta.
-Ms espacio para lectura y trabajo.
-Terminales en los despachos.
La favorable impresin que tienen los Diputados de

la Biblioteca resulta llamativa porque, en realidad, la
informacin que pueden obtener de ella es generalmente
lenta y poco puesta al da en comparacin con la que le
ofrecen otros recursos informativos. Indagando sobre las
razones que llevan a los Miembros de la Cmara a
pronuciarse en ese sentido,
consideramos que los datos
392
favorables
hacia
la
informacin
procedente
de
la
Biblioteca obedecen a una doble causa:

1. Una razn de prestigio: hablar de una Biblioteca
famosa,
como la del Congreso,
en tono negativo es,
de
algn modo, seal de poca cultura; al contrario, hablar

bien de la Biblioteca, es signo de cierta distincin
intelectual. Y, lgicamente, nadie quiere pasar por
inculto.
2. Adems, es de justicia poner de manifiesto -y es
con
seguridad
lo
ms
destacado
de
nuestras
observa-
ciones- que el Servicio de Biblioteca del Congreso est

excelentemente atendido, por profesionales competentes,
y cuenta con una abundante coleccin de fondos. A lo que
hay
que
aadir,
desde
el
punto
de
vista
de
los
Diputados, que los funcionarios de la Biblioteca dedican

atencin prioritaria,
casi exclusiva, a los miembros de
la Cmara. La Biblioteca cuenta tanbin con un servicio

de adquisiciones
Diputados.
abierto
las
solicitudes
de
los
Todo lo cual, necesariamente, provoca altos ndices

de satisfaccin.
393
4A. RESUMENES DE PRENSA ELABORADOS POR EL PROPIO GRUPO
PARLAMENTARIO.
En
el
cuestionario
hemos
querido
plantear
por
separado una pregunta referida a los resumenes de prensa

elaborados
por
el propio
Grupo
parlamentario
(4a),
otra sobre los resmenes elaborados por el Servicio de

Prensa de la Cmara (4b). Pretendamos provocar las
crticas
de
los
Diputados
la
innecesaria multipli-
cacin de trabajos prcticamente idnticos que se ha

desplegado en el Congreso en algunas ocasiones. Sin
embargo,
en
el
momento
en
que
los
Miembros
del
Parlamento responden, se elabora en el Congreso un nico

dossier de prensa con una distribucin restringida.
mayora
de
los
Diputados
no
lo
recibe.
Los
La
Grupos
Parlamentarios se limitan a elaborar informacin ad hoc

en funcin de los intereses y funciones de cada
Diputado.
40
35
30
25
20
15
lo
5!
U
E
Satisfechos
No satisfechos
Ns/Nc
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e
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>5
ITJ
02
>5
02
396
RELACION DE LAS RESPUESTAS A LA PREGUNTA ABIERTA
QUE
MEJORARlA? ORDENADAS POR GRUPOS PARLAMENTARIOS.
Sin identificacin
-Los entregara a cada diputado.
-La accesibilidad a los parlamentarios
restrictivo)
-No conozco
que
se
elaboren
al
<un criterio no
menos
no
tienen
difusin conocida entre los diputados.

IU
-Se debiera realizar por el Congreso y su departamento
de prensa para poner a disposicin de los diputados y
los grupos y no slo a los presidentes de Comisin.
Cataln
-No los realiza, por disponer del servicio del Congreso.
Pooular
-Utilizo los del partido; ignoro si existe el del grupo.
-La amplitud en pro de la objetividad.
No los recibo.
-Los veo pero no dispongo de ellos.
-Opinin interna.
-No los conozco.
Socialista
-Casi todo.
-No los conozco.
-Deberan existir, simplemente.
-Falta informacin sobre prensa de fuera de Madrid.
-No conozco resumenes de prensa elaborados por mi Grupo.
Se envan fotocopias de temas concretos relacionados con
lo que trabaja cada Diputado en un momento determinado.
397
-No los recibo

-No recibo ninguno.
El motivo del gran nmero de insatisfechos est

relacionado con la no existencia de un resumen de prensa
en la prctica totalidad de los
Grupos.
En el que lo
hay, no es propiamente un resumen de prensa, sino que se

trata de un servicio de informacin sobre los asuntos
encargados a cada Diputado dentro del Grupo.
El anlisis ms claro, a la luz de los datos
obtenidos, es el deseo de los Diputados de recibir algn
resumen de prensa los das en que acuden a Las Cortes.
No
parece
que
les
importe
mucho
que
su
elaboracin
proceda del Servicio de Prensa del Congreso o del propio

Grupo. Pretenden con razn que,
elabora, todos puedan acceder a l.
Algunos destacan
si
las ventajas que
el
resumen
se
puede tener
su
elaboracin por los Grupos parlamentarios:

pueden
ser
un
modo
de
contribuir
corrientes de opinin interna,
la
sealan que
formacin
de
un modo de orientar las
opiniones del Grupo, etc.

Existe,
por
tanto,
un
clima
favorable
la
elaboracin de resmenes de prensa por el propio Grupo,

y apenas
se percibe un tono crtico hacia
la posible
duplicacin de tareas dentro de la institucin.
o.
o
o.
ca
o.
(ti
o
o.
a
ca
o.
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o
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2
Cf>
>5
e
tui
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ja
tul
H
O
CC
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Cf>
mr
OIT
5-30
eja
HC12
elo
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o
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er4
triCi2
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>5
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Cf>
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el
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~ja
tui t~i
tilo
NJ
o
rs.
o
H
o
tjfl
402
RELACION
DE
MEJORARIA?
RESPUESTAS
LA
PREGUNTA
ABIERTA
QUE
CLASIFICADOS POR GRUPOS PARLAMENTARIOS.
Incluimos
una
amplia
relacin
de
las
respuestas
obtenidas porque su insistencia en determinados aspectos

pueden ser tiles para orientar futuras mejoras.
Sin identificacin
-Los entregara a cada Diputado
-La accesibilidad a los parlamentarios.
(un criterio no
restrictivo)
-Los
hara
llegar
todos
los
diputados,
<slo
se
distribuyen a unos cuantos).

-No los conozco o al menos no tienen difusin entre los
parlamentarios.
-No llega a los Diputados.
-La difusin.
-No se entregan.
No los conozco.
IU
-El horario a disposicin debiera de situarse antes de
las 12h. de cada da.
Cataln
-La hora de entrega. Un boletn de esta naturaleza debe
ser entregado a
las nueve de la maana. Al medioda ha
perdido ya su utilidad, que

lectura directa de los medios.
radica
en
el
ahorro
de
-No llegan a los Diputados

-Que tratase prensa de fuera de Madrid.
-La
prensa
nacional
no
es
slo
la
de
Madrid
hay
excelentes peridicos en provincias, a menudo mejores

(calidad, firmas, objetividad) que los de la capital.
403
Ponular
-No tengo acceso personal a ellos.
Los conzco
espor-
dicamente por los compaeros de la Mesa.

-No los recibo...
-No los conozco.
-El acceso a los mismos por parte de los Diputados.
-No los recibo.
-Los veo pero no dispongo de ellos.
-Ponerlos a disposicin de los Diputados.
-La
inclusin
de
algunos
peridicos
de
provincias
(Vanguardia/El Correo).
-Su difusin entre los parlamentarios.
-Divulgarlos.
-No los conozco.
Socialista
-No los conozco.
-No los conozco.
-No llegan a todos los Diputados.
-No me llegan.
-Slo se distribuyen
Miembros de la Mesa.
a Presidentes de Comisin y
Aunque soy consciente de ~ue
aumentara mucho su coste, debera generalizarse a todos

los Diputados, aunque fuesen ms resumidos.
-Falta informacin sobre prensa de Barcelona y
otras
CC.AA.
-Apenas los utilizo, pues no se envan a los Diputados.
-Prensa de fuera de Madrid. La Vanguardia.
-No los recibo.
-No los conozco.
-No los recibo.
Diputados.
-No los recibo.
Deseara
recibirlos
como
todos
los
404
-Que llegasen a todos.

ANALISIS DE LOS DATOS.
La insatisfaccin con los resumenes de prensa tiene

una
causa clara:
existen,
los
los de
del
los
Servicio
Grupos parlamentarios no
de
Prensa
del
Congreso
tienen una difusin restringida a unos pocos Diputados y

a altos funcionarios del Congreso. Sin embargo,
la
mayora de los Diputados consultados desean disponer del
resumen. Como hemos apuntado ms arriba, bastara con
dejar un nmero razonable de ejemplares en los accesos a
los edificios del Congreso, de manera que los que lo
deseen dispongan de copia.
Entre
las mejoras que se derivan de
investigacin merecen destacarse expresamente:
nuestra
a) Inclusin de medios de comunicacin de fuera

de Madrid. Resulta evidente el inters nacional de
prensa de Barcelona, por ejemplo.
b)
la
Parece innecesaria la amplitud del resumen
en algunas materias:
por ejemplo,
se incluye cualquier
declaracin por el mero hecho de haberse realizado en

los edificios de las Cmaras.
c)
Es
motivo
de
descontento
la
hora
de
distribucin del resumen. Es necesario que el Servicio

de Prensa habilite recursos humanos que hagan posible
contar con este instrumento de trabajo a primera hora de
la maana.
4<)4
5.
ACUERDO CON LA FRASE:
POR
MEDIO
DE
ENCUESTAS
EL CONGRESO DEBE INVESTIGAR

EL
SENTIR
DE
LA OPINION
DEL
PUEBLo
Desde el comienzo de nuestra investigacin pretendimos suscitar un debate en torno a las
encuestas de
opinin, en la medida en que han sido presentadas como

va ejemplar para acercarse al conocimiento de la
opinin pblica. Con esa idea decidimos plantear una
cuestin distinta a las que venimos formulando sobre los
dems instrumentos de informacin. Esta vez, no preguntamos si el Diputado esta
informacin que recibe, el
o no satisfecho con la
enfoque elegido en esta
ocasin es proponer a los Miembros de la Cmara que

expresen en qu medida estn de acuerdo con una frase
ciertamente polmica:
el
Congreso debe
investigar
por
medio de encuestas el sentir de la opinin del pueblo.

Veamos los resultados:
GRAFICO DE ACUERDO 1 NO ACUERDO CON LA FRASE.
30
25
20
De acuerdo
10
5
No de acuerdo
NS/NC
40.5
Probablemente,
los
ms
destacado
de
la
inves-
tigacin desarrollada con motivo de esta pregunta,
sea
lo que revela el grfico de barras en que se detalla el

grado de acuerdo con la frase planteada desglosando cada
una de las posibilidades que se daba a los Diputados. En
l
se
comprueba
extremos
superan
simple
vista,
ligeramente
como
las
los
valores
posiciones
ms
centradas que reflejan opiniones moderadas.

GRAPICO DE BARRAS DETALLADO SOBRE GRADO DE ACUERDO CON
LA FRASE <1-6>.
NS/NC
Nada de
Muy de a
En el anlisis de los resultados,
nos detendremos
en esta interesante cuestin. De momento, queda constancia grfica del fenmeno.
Tambin interesa destacar el
muy reducido nmero de parlamentarios que decidieron no

responder, prueba del inters suscitado por la cuestin.
407
RELACION DE RESPUESTAS A LA PREGUNTA ABIERTA
ALGUN
COMENTARIO? CLASIFICADAS POR GRUPOS PARLAMENTARIOS.
En
esta
ocasin
recogemos
ntegramente
las
respuestas obtenidas en el cuestionario. La variedad, la
originalidad
de
algunos
planteamientos,
incluso
las
discrepancias dentro de los Grupos parlamentarios,
nos
parecen
justificacin
suficiente
para
ponerlas
a
disposicin de los investigadores tal cual las hemos
recibido.
Sin identificacin
-Si los diputados
nos
son
capaces
por
conocer el sentir de la opinin del pueblo,
mismos
de
es que no
lo representan.
-Que ni sean obligatorias,
ni el nico medio
informacin, ni la nica referencia valorativa.
de
-Sin consecuencias directas.

-No tengo opinin formada.
-No es nuestro cometido.
-No slo por medio de encuestas aunque tambin por medio
de encuestas.
-El Congreso es representante del pueblo, por tanto debe
opinar como l. El problema es cuando se aparta del
pueblo. Y eso no se arregla con encuestas.
IU
-Debiera poder utilizar el CIS.
-Con tal que los resultados se hagan pblicos.
Cataln
408
Ponular
-El Congreso debe tener pronto acceso a los trabajos del
CIS.
-La soberana nacional reside en el Pueblo Espaol, del
cual emanan los Poderes del Estado (...y no, al revs).
-Los Diputados -si lo somos- somos pueblo y estamos en
contacto con l.
Cabe hacer comparecer a alguien para
dar nfasis a lo que ya sabemos o, ms bien, a

especialistas que nos informen de lo que no sabemos.
-Es tarea de los partidos polticos, del Gobierno y de
las
Administraciones y
de
los grupos
no
un
trabajo
institucional..
-El CTS debe estar al servicio y bajo dependencia del
Congreso para esta labor.
-No parece lo ms adecuado legislar o gobernar con apoyo
en encuestas o preferencias sociales que pueden ser
coyunturales o no garantizar los intereses generales.
Tampoco se puede rechazar el sistema para cuestiones muy
concretas y trascendentes, aunque debe limitarse su uso,
ya que hay procedimientos preferibles como los propios
procesos electorales o el referendum.
-Para que est el CTS?
-Hay que comunicarse con el pueblo.
Socialista
-No es esa la funcin del Parlamento.
-Es una competencia del CIS que s debe ser conocida por
el Congreso.
-Como sentencia genrida bienintencionada,
muy bien. No
se ven posibilidades efectivas de conseguirlo.

-Ya lo hace el CTS
-Slo en algn paso muy concreto.
-La funcin del Parlamento es legislar y controlar al
Gobierno, no hacer encuestas de opinin.
409
-Encuestas
accesibles
todos
los
parlamentarios,
no
slo a los grupos.

-Aunque lo ms importante
es que cada Diputado conozca
personal y directamente esta opinin teniendo ms

contactos con los diferentes sectores que vertebran la
sociedad.
-Me parece ms importante
conocer la opinin y contar
con asesoramiento externo.

-Las
encuestas
del
CIS
puestas
disposicin de
grupos parlamentarios son suficientes.

-El Congreso no es un Instituto de Opinin Pblica.
los
Si
vale para ciertos temas: en el Senado se est estudiando

el tema de tv y los programas infantiles,
o el de los
grupos marginados, etc.
La pregunta sobre
por
medio
de
si el
encuestas
el
Congreso
sentir
de
debe
la
investigar
opinin del
pueblo divide casi a partes iguales a los Diputados

consultados. Con una curiosidad aadida: las respuestas
contundentes,
extremas
las intermedias
(1
o 6)
son ms abundantes
que
(3 y 4>. Muestra clara de lo encendido
de la polmica en este punto.

Sin
diferencias son demasiado cortas para
embargo,
las
poder extraer
consecuencias slidas.
Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS)
En los comentarios a
cierta frecuencia el CtS
esta pregunta aparece con

(Centro de Investigaciones
Sociolgicas),
organismo
oficial
dependiente
del
Ministerio de la Presidencia. Por una parte, estn los
410
que sealan que
la misin de
investigar por medio de
encuestas el sentir de la opinin del pueblo corresponde

al Centro de Investigaciones Sociolgicas y, por tanto,
no es competencia del Congreso. Por otro lado, algunos
reclaman facilidades de acceso a los trabajos del CIS, o
incluso
que
el
CIS
debe
estar
al
servicio
bajo
dependencia del Congreso para esta labor. Sobre esta

cuestin nos remitimos a lo expuesto en ms arriba,
dnde se resuman las dos grandes posturas al respecto.
Encuestas del GIS. Otras encuestas
Aunque
los
datos
de
los
que
disponemos
no
son
suficientes
ms
que
para
hacer
conjeturas,
nos
inclinamos a pensar que los Diputados no logran recordar
el origen de las encuestas que manejan. Slo existe una
diferencia apreciable entre utilizacin de encuestas del
GIS y otras encuestas, en la opcin de los que afirman
no usar nunca las del GIS, pero esto acabamos de ver que
es improbable. En el resto de las opciones la diferencia
de uso entre unas y otras no es signifcativa.
Cuestiones sobre la recresentacin
Una
parte
de
las
respuestas
reflexiones sobre la representacin,
realizan
breves
como la que afirma
que si los Diputados no son capaces por s mismos de

conocer el sentir de la opinin del pueblo es que no lo
representan o aquella otra que asegura que el Congreso
es representante del pueblo, por tanto, debe opinar como
l. El problema es cuando se aparta del pueblo. Y eso no
se arregla con encuestas.
411
Utilizacin de encuestas
La frecuencia en la utilizacin de las encuestas es
difcil de valorar a partir de los datos suministrados
por
el cuestionario,
porque
las
posibilidades
de
respuesta son demasiado amplias. Quiz lo ms significativo sea que un 25% de los encuestados aseguran no
usar nunca las encuestas del GIS como instrumento de
informacin. Probablemente se refieren a la utilizacin
directa de los datos, porque parece indudable que tienen
acceso a ellos, al menos, a travs de los medios de
comunicacin.
Diferencias significativas
narlamentario
El
inters
de
la
dentro
polemica
de
un
suscitada
mismo
se
Gruno
pone
de
manifiesto en un extremo que no habr pasado desapercibido al lector atento: en la cuestin que analizamos,
las discrepancias entre
parlamentarios
no
son
los miembros de los Grupos

cuestiones
de
matiz,
sino
verdaderas contradicciones. Veamos ejemplos

grandes Grupos de la Cmara:
en los dos
Gruno Socialista
Uno de los Diputados socialistas sostiene la necesidad
de
encuestas
accesibles
todos
los
parla-
mentarios, no slo a los Grupos; por su parte otro

seala que la funcin del Parlamento es legislar y
controlar al Gobierno, no hacer encuestas de opinin.
Gruno Ponular
En el Grupo Popular puede
sostiene
que
el
GIS
debe
ser ejemplo
estar
al
la opinin que
servicio
y bajo
412
dependencia del Congreso para esta labor; mientras que

en
contra
nos
encontramos
con
opiniones
como
la
que
afirma que realizar averiguaciones sobre la opinin del

pueblo es tarea de los partidos polticos, del Gobierno
y de las Administraciones y de los Grupos; pero no un
trabajo institucional.
En
inters,
definitiva,
tanto
para
un
asunto
polmico
reflexiones
ulteriores constataciones empricas.
tericas,
de
gran
como
para
413
GA. INTERPELACIONES.
En los datos subsiguientes aparece con claridad que

el
conjunto
de
los
Diputados
insatisfechos
con
las
interpelaciones como instrumentos de informacin es el

ms
numeroso y que son muy pocos
los Miembros de la
Cmara que prefieren no pronunciarse en este punto.

El grfico detallado
(1-6)
sobre satisfaccin pone
de manifiesto un problema serio en el funcionamiento de

la Cmara: el procedimiento de las interpelaciones
carece de la agilidad y de la eficacia deseables. El
descontento que producen lleva a calificaras con
notable dureza, siendo la opcin elegida en primer lugar
la nmero 2
(muy poco satisfecho), muy por encima de las
dems.
las
En
respuestas
abiertas
se
explicita
en
414
detalles
concretos
la
crtica general
que ofrecen los
datos sobre satisfaccin.

Algunas
consideraciones
sobre
el
uso
de
las
que
los
interuelaciones
La
pregunta
sobre
la
frecuencia
con
Diputados usan las interpelaciones podra no haberse

formulado. En teora, conocemos bien los datos sobre
utilizacin de este instrumento de informacion: la
Cmara dedica a preguntas e
tiempo
de
plenaria,
casi
todas
las
interpelaciones parte
semanas
en
que
hay
del
sesin
esto significa que se dispone de informacin
procedente
de
interpelaciones
del ao
aproximadamente.
exactos
pueden
En
la mitad de
las semanas
cualquier caso,
consultarse
en
las
los datos
memorias
de
las
correspondientes legislaturas.
A
pesar
de
lo
dicho,
pensamos
que
ha
sido
pertinente consultar a los parlamentarios sobre la

frecuencia con que utilizan este o aquel instrumento de
informacin,
incluso
aunque
dispongamos
de
datos
distintos ms exactos. Es ms, precisamente porque

disponemos de datos precisos sobre la real utilizacin
de este recurso informativo,
pedir a los Diputados que
contesten al
de
uso que
hacen
l,
puede
servir
como
validacin emprica de los datos obtenidos.

No obstante, la comparacin entre los datos de las
memorias de las legislaturas y los declarados por los
Miembros
damente.
de
la
Cmara
no
pueden
hacerse
precipita-
415
Es
claro
que
un
Diputado
al
referirse
la
frecuencia
con que
usa
las
interpelaciones
puede
contestar al menos tres cosas distintas sin apartarse de
la realidad:
1. Cada quince das. Esta respuesta se ajusta a la
media de semanas que dedica la Cmara a debatir
interpelaciones a lo largo de un ao.
2.
Cada
semana.
En
realidad no
es
una
respuesta
objetivamente exacta. Responde a una impresin subjetiva

de los Diputados que podra resuinirse en el siguiente
pensamiento: Cada vez que vengo al Congreso debatimos
interpelaciones; vengo al Congreso todas las semanas;
luego,
este
todas las semanas debatimos interpelaciones. En

razonamiento
falla,
como
es
sabido,
la
premisa
menor, porque no todas las semanas un Diputado asiste a

debates en el Pleno.
3.
Rara vez.
Esta respuesta la dan los
Diputados
que no consideran que la mera participacin pasiva en el

Pleno en que se debaten interpelaciones pueda considerarse
recibir
informacin a
travs
de
este
instru-
mento. Cuentan slo las ocasiones en que ellos mismos

las plantean o en las que ciertamente las siguen con
inters.
Queda claro,
en fin,
la dificultad de ajustarse a
cifras precisas en estas materias.
-A
tui
ti,
>0
o.
o.
ca
(-A
ca
o.
a
u,
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Eo
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U,
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O
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418
RELACION
DE
RESPUESTAS
LA
PREGUNTA
ABIERTA
QUE
MEJORARA? CLASIFICADAS POR GRUPOS PARLAMENTARIOS.
Seleccionamos una amplia relacin de las repuestas

obtenidas, algunas de las cuales van a coincidir con las
que
dan
los
Diputados
ms
de
un
instrumento
de
informacin.
Sin identificacin
-Hay que plantear este mecanismo de otro modo.
til.
-En general
No
es
el gobierno da escasa informacin y otras
veces la oculta.
-El Reglamento de la Camara que obligara ms al Gobierno
a proporcionar ms informacin.-Que el Gobierno diera a
conocer las autnticas cifras y datos, ya que contestan
lo que les parece o mentiras.
IU
-Hora
ocasiones
parlamentarias
de
mayor
audiencia
intercaladas con puntos del orden del da que requieran

votac ion.
Cataln
-No puede mejorarse. Cualquier mecanismo de informacin
a travs del Gobierno es til si lo que se busca es
simplemente informacin, e intil si lo que se pretende
es desgastar o atacar al gobierno a travs de ella. En
este caso, es inevitable que la legtima peticin de
informacin choque con la tambin legtima aspiracin
del Gobierno por evitar darla.
419
Pooular
-Dudo
de
que
la
informacin.
poltica.
-El
sistema
Es
de
interpelacin
un
sea
instrumento
discusin
una
de
debera
ser
fuente
de
confrontacion
ms
gil
participativo, en lugar de seguir el sistema tradicional

de discursos monolticos insufribles.
-Una interpelacin tiene ms de denuncia de lo sabido
que de va para obtener
informacin, para lo que hay
cauces parlamentarios ms eficaces.
-El gobierno oculta muchas veces la informacin que se
le solicita. Viene siendo frecuente
peticin de amparo al Presidente.
la
necesidad
de
-La agilizacin del trmite parlamentario.

-Muchas
cosas.
Generalmente
el
Gobierno
trata
de
cubrirlo todo con el manto de las generalidades, por

lo que el trmite parlamentario se traduce en un
requisito
formal
previo
la
presentacin
de
una
Mocin por parte del Grupo proponente.

Socialista
-Las
interpelaciones
no
se
presentan
para
obtener
informacin, sino para hacer oposicin al Gobierno y, en

su caso, demostrar la existencia de alternativas.
-Que fueran las interpelaciones documentadas con datos
ms
reales
y no
tergiversados
en muchas
ocasiones
demaggicos.
-Son aburridas, rituales e intiles.
-La razn de las interpelaciones no es bsicamente la
obtencin de informacin sino la de impulsar/criticar al
Gobierno a hacer algo/ por no hacerlo.
42(>
Los
Diputados
insatisfaccin.
demuestran
Los motivos,
un
grado
importante
segn nuestra
de
indagacin,
serian:
En
primer
lugar,
algunos
Diputados
dudan
de
si
estamos ante un instrumento de informacin o sin ms

ante un instrumento de control y erosin del Ejecutivo.
As,
una
algunos afirman Dudo de que la interpelacin sea

fuente de informacin. Es un instrumento de
confrontacin
poltica
presentan
para
oposicin
al
obtener
Gobierno
Las
interpelaciones
informacin,
y,
en
su
sino
caso,
para
no
hacer
demostrar
existencia de alternativas o aquella otra
se
la
Una inter-
pelacin tiene ms de denuncia de lo sabido que de va

para
obtener
informacin,
para
lo
que
hay
cauces
parlamentarios ms eficaces.
En
segundo
lugar,
la
insatisfaccin
procedimiento de tramitacin
procede
parlamentario.
del
Se reclama
con cierta frecuencia la agilizacin del trmite parlamentario. Algn Diputado califica el tiempo dedicado a
las interpelaciones como sesiones aburridas, rituales e
intiles. O de modo semejante se afirma que el sistema
de discusin debiera ser ms gil y participativo, en
lugar
de
seguir
el
sistema
tradicional
de
discursos
monolticos insufribles.
En tercer lugar, se da un intercambio de crticas
entre el partido en el Gobierno y la oposicin sobre la
necesidad de dar mayor o menor cantidad de informacin.
Con acierto lo resume un Diputado del Grupo Cataln:
inevitable
que
la
legtima
peticin
de
es
informacin
421
choque con la tambin legtima aspiracin del Gobierno
por evitar darla. En la polmica se vierten acusaciones
graves al Gobierno diciendo que se limitan a contestar
lo que les parece o mentiras; o se le acusa con un
sencillo no responden. Por su parte el Grupo que
sostiene
demostrar
al
Gobierno
la
reclama
existencia
de
de
los
interpelantes
alternativas,
cuando
menos interpelaciones documentadas con datos ms reales

y no tergiversados y en muchas ocasiones demaggicos.
422
63.
PREGUNTAS.
Desde
la
fecha en
que
los Miembros
del
Congreso
contestaron el cuestionario, se ha producido un hecho de

importancia poltica que ha transformado el inters que
suscitan las preguntas parlamentarias. El Presidente del
Gobierno
ha
decidido
someterse,
siempre
que
el
calendario de sesiones lo permita, a las preguntas de la
Cmara. De este modo, en los ltimos meses, determinadas
preguntas formuladas al Gobierno no son contestadas por
el Ministro de turno,
sino por el jefe del Ejecutivo.
Como es lgico, la expectacin ha crecido y, por consiguiente, la satisfaccin de los Diputados debe haberse
alterado respecto a los datos que ofrecemos.
423
Los datos sobre uso declarado de las preguntas
parlamentarias con los que trabajamos, son an ms
complicados
de
valorar
que
los
que
estudiamos
en
apartados anteriores sobre las interpelaciones. Porque,

junto a las precisiones a las que
entonces nos
referamos, hay que tener presente la variedad de
preguntas parlamentarias que pueden formularse: orales o
escritas; en Pleno o en Comision. De manera que, si bien
es cierto que no todas las semanas se plantean preguntas
en el Pleno, es muy probable que un Diputado activo
reciba informacin, en Comisin o por escrito, con mucha
mayor frecuencia.
USO DE
PREGUNTAS
PARLAMENTARIAS
CONO
INSTRUMENTO
INORMACION. MARZO 1994.

25
20
15
10
NS/NC
Nunca
Rara vez Cada mes Cada 15
Cada sem A diario
DE
ti
(~2
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ja
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oo
Un
ca
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t/
425
RELACION
DE
RESPUESTAS
LA
PREGUNTA
ABIERTA
QUE
En esta ocasin nos ha parecido oportuno, adems de

incluir las respuestas ms significativas, marcar con *
las que coinciden con respuestas dadas al tratar de las
interpelaciones.
Sin identificacin
-La imagen pblica de este tipo de sesiones.
-Con frecuencia se elude contestar categricamente.
*E1 Reglamento de la Cmara que obligara ms
al
Gobierno a proporcionar ms informacin.

-Se utilizan para que quede impreso en el diario
sesiones las propias aseveraciones del demandante.
IU
-Debiera
ser ms
fuerte
la obligacin
del Gobierno
de
contestar en tiempo y a lo preguntado.

-El orden de intervencin. Debe finalizar quien haga la
pregunta
Cataln
*...No puede mejorarse. Cualquier mecanismo de informacin
a travs del Gobierno es
til
si
lo que se busca
es

este caso,
informacin
es inevitable que la legtima peticin de

choque con la tambin legitima aspiracion

-Muchas de ellas deberan ser contestadas por escrito.
No merecen la respuesta oral.
Pocular
426
-El amparo que se solcita a la presidencia debiera ser

ms eficaz.
-[Estoy
poco
desvirtuado
satisfecho]
las
respuestas,
porque
la
mayora
asimilndolas
ha
interpe-
laciones
-La forma de los que preguntan y la honradez de los que
responden.
-En
las
(Lo actual es, sencillamente, pueril).

escritas
el
Gobierno
tiende
escatimar
informacin y a darla tarde. El Sr. Pons [Presidente del

Congreso) no controla el cumplimiento de los plazos y
concede amparo tarde, en las orales se debate sobre lo
que ya se sabe.
-La transparencia y velocidad del Gobierno.
-El gobierno oculta muchas veces la informacin que se
le
solcita.
Viene
siendo
frecuente
la
necesidad
de
peticin de amparo al Presidente.

-Que el Presidente del Gobierno contestase personalmente
a las que le afectan.
*..No responden.
*..La agilizacin del trmite parlamentario.
-Se produce una tctica constante de echar balones fuera
por parte del Gobierno,
o de contestar
a cosas
diferentes a aquellas por las que era
interrogado.
El
trmite es muy lento y pierden actualidad con demasiada

frecuencia.
-Agilidad y claridad en lo posible de respuestas.
*..A veces no contestan.
-La contestacin.
No contestan en muchas ocasiones.
La
rapidez.
Socialista
-Acceso informtico individualizado.
-Ms flexibilidad en la formulacin de la pregunta y en
las respuestas.
427
-Nunca utilizo las preguntas escritas, pues hay otros

medios ms directos para obtener informacin. En cuanto
a las preguntas orales, en Pleno o en Comisin,
funcin no es exactamente la de obtener informacion
su
-Inmediatez.
-Ms fluidez, menos ritual.
Respecto a las preguntas parlamentarias los Diputados
se
bastante
muestran,
como
crticos,
por
con
motivos
las
interpelaciones,
semejantes
los
explicados entonces:
Los problemas para obtener informacin que denuncia
la oposicin derivan, segn opinin de varios Diputados,
de que el Gobierno tiende a escatimar informacin y a
darla
tarde.
Queja
que
lleva
incluso
solicitar
cambios en el Reglamento de la Cmara con el objetivo de

obligar al Gobierno a proporcionar ms informacin.
Tambin se proponen cambios que den ms fluidez a
los trmites,
ms flexibilidad en la formulacin de la
pregunta y en las respuestas.

Hay, en esta ocasin, referencias precisas al papel
del
Presidente
del
Congreso.
La
oposicin critica
su
poca diligencia para acudir en auxilio del Diputado que

no encuentra respuesta en el Ejecutivo. Desde el Grupo
Popular
se
afirma
que
en
las
escritas
el
Gobierno
tiende a escatimar informacin y a darla tarde. El Sr.

Pons
[Presidente del
Congreso]
no
controla
el
cumplimiento de los plazos y concede amparo tarde,
las orales se debate sobre lo que ya se sabe.
en
En
428
general,
resume
otro
Diputado
del
mismo
Grupo,
el
amparo que se solicita a la Presidencia debiera ser ms

eficaz.
Los parlamentarios afirman utilizar las preguntas
parlamentarias semanalmente. Es difcil apreciar hasta
que punto esta afirmacin se ajusta a los hechos.
Por
una parte, debe tenerse en cuenta lo que explicamos al

referirnos a las interpelaciones; y por otro lado, no
podemos olvidar lo explicado ms arriba: las preguntas
no son slo las debatidas en el Pleno, la mayora de las
preguntas se tramitan por escrito o en Comisin. As las
cosas, no es extrao que la periodicidad expresada
coincida sustancialmente con la realidad.
429
6C. COMISIONES DE INVESTIGACION.
En el momento de realizar nuestro trabajo de campo,.

los foros
polticos debaten en torno a la creacin y
funcionamiento de las Comisiones de Investigacin en el

Parlamento. Una de las cuestiones ms polmicas es si se
debe permitir el acceso de la prensa a las reuniones de
la Comisin, esto es, si es aconsejable que sus sesiones
sean
secretas.
Este
debate
se
refleja
en
los
datos
obtenidos en la investigacin.
La satisfaccin es muy inestable,
est todava en
ciernes. Difcilmente pueden sacarse consecuencias de

los datos. Incluso siendo prudentes se puede tomar como
tendencia
una
mera
situacin
coyuntural,
propia
debate que se est desarrollando.

35
30
25
20
15
LI
10
Satisfechos
No satisfechos
NS/NC
del
U,
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>5
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432
RELACION
DE
RESPUESTAS
LA
PREGUNTA
ABIERTA
QUE
MEJORARIAV CLASIFICADAS POR GRUPOS PARLAMENTARIOS.
Las respuestas
de
Investigacin
que incluimos sobre

contienen
la
las Comisiones
riqueza
elaborado por los Miembros del Congreso,
de
haberse
protagonistas
de uno de los ltimos debates sobre grandes cuestiones

de procedimiento parlamentario, en el preciso instante
en el que la discusin se plantea en la calle y en el
Pleno. Hemos respetado -como hasta ahora- los modos de
decir de los Diputados porque, aunque en ocasiones
pueden no ser rigurosos,
tienen la frescura de lo
escrito
deprisa,
sobre
una
materia que
no deja
indiferentes
las
gentes
interesadas
en
el
parla-
mentarismo.
Sin identificacin
-Desde el momento en que no sean secretas, perdern su
utilidad.
Debiera
sancionarse
los
diputados
que
faltan al secreto de la Comision.

-Si son secretas garantizara la reserva de los temas
tratados. En caso contrario las hara pblicas,
presencia de los medios de comunicacin.
con la
-No se tienen medios para llegar hasta el fondo y el

gobierno no facilita la investigacin.
-El Reglamento de la Cmara que obligara ms al Gobierno
a proporcionar ms informacin.
-Hasta la fecha no han
estado bien estructuradas
las
conclusiones, ni tienen suficiente rigor. Se obedece ms

a criterios de equilibio poltico ms que a dar a
conocer la realidad, slo es posible mejorar la calidad
en aquellas en que hay unanimidad
Canario
433
-Disponer
de
un
Reglamento
procedimiento
para
su
correcto funcionamiento.
IU
-Disponer de un equipo tcnico-operativo que realice el
trabajo de recogida y anlisis tcnico de la informacin
y documentacin pertinente.
Cataln
-No puede mejorarse. Cualquier mecanismo de informacin
a travs del Gobierno es til si lo que se busca es
este caso,
informacin
es inevitable que la legtima peticin de

choque con la tambin legtima aspiracin

-Se hace mal uso de la Comisin de investigacin.
PoDular
-Deberan constituirse por requerimiento de una minoria
cualificada. Estoy radicalmente en contra de la publicidad. Me han repugnado las filtraciones.
-No he participado en ninguna. Dudo de su utilidad si no
se cuenta con fuentes extraparlamentarias.
-Aun es pronto para decirlo, salvo filtraciones.
-No responden.
-La posibilidad de constituirse.
-Hay
que
dotar
desarrollo
de
sus
celeridad,
una vez
de
publicidad
trabajos
que hay una
deben
transparencia
al
constituirse
con
sospecha
inicial,
esperar a que se produzca un juicio paralelo

medios de comunicacin o el campo judicial.
sin
en los
434
-No van a servir para sustituir a los tribunales ni para

responsabilidades polticas al hacerse sus sesiones
pblicas.
-Deberan llegar hasta la aclaracin total de los casos.
-La colaboracin del Gobierno.
Socialista
Los servicios tcnicos de apoyo a
respeto de estos
su funcin,
los Diputados y e].
sin caer
en actitudes
inquisitoriales.
-El reglamento.
-Su funcionamiento. Ni pueden ser totalmente pblicas,
ni pueden ser una tribuna de propaganda partidista.
-Evitar el protagonismo excesivo de grupos minoritarios
<ej. Rahola).
-Deberan ser pblicas.
-Las
Comisiones
de
Investigacin
deben
ser
pblicas,
igual que todas las dems.

-Guardar secreto de lo que sea secreto
-Lo primero es
Comisiones
no
subjetivas
que los miembros pertenecientes a las

hagan
declaraciones
tendenciosas
y
que
distorsionan
la
realidad.
2~Estas
Comisiones tienen que hacerse con rigor y con el objeto

de conocer slo
investigado.
las
implicaciones
polticas
de
lo
-En la lnea seguida. Faltan medios de asesoramiento.

-Centrar la actuacin en la busqueda real de inforamcin
y no
en
al descalificacin
sistemtica.
Que
la
investigacin sea el objetivo real de la investigacin y
no el pretexto para la erosin del Gobierno.
-Hay serios problemas derivados de la novedad
tema.
As,
publicidad,
las
la
garantas
de
tergiversacin
medio de las Comisiones...
las
de
la
del
investigados,
la
informacin
por
435
Las
cifras
que
se
desprenden
de
nuestra
inves-
tigacin aportan un hecho que debe estar presente en

cualquier consideracin ulterior: la mayora de los
entrevistados
frecuencia
(79,3%),
con que
cuando
por
la
utilizan informacin procedente
de
las Comisiones de Investigacin,
son preguntados
reconocen su ignorancia
(NS/NG>, o afirman apenas utilizarla (rara vez).

Otro factor decisivo es que en el Pleno en el que
entregamos los cuestionarios a los Diputados se votaba,
entre otras cosas, un cambio en la regulacin de las
Se buscaba -y se consigui
que las reuniones dejaran de ser secretas. Por tanto, no

sorprende que un buen nmero de Diputados expresen su
opinin sobre la materia: desde el momento en que no
sean secretas perderan su utilidad; si son secretas se
garantizara la reserva de los temas tratados;
hay que
dotar de publicidad y transparencia al desarrollo de sus

trabajos;
totalmente
deberan
pblicas,
ser pblicas;
ni pueden ser
ni
una
pueden ser
tribuna de
propaganda partidista.
Las opiniones de los Diputados -como
hemos visto--
son muy variadas. Es claro que ninguno se declara

totalmente satisfecho pero, a la vez, son muy pocos los
que se consideran
institucin.
En
definitiva,
absolutamente
el
clima
en
disgusto
que
con
responden
la
los
Diputados a la questin planteada puede resumirse en una

palabra: desconcierto. Desconcierto porque se encuentran
con una regulacin en proceso de
cambio;
desconcierto
436
porque nos encontrarnos en los primeros pasos de la

utilizacin poltica de esta institucin, desconcierto,
en definitiva, porque -como afirma un miembro del Grupo
Socialista- hay serios problemas derivados de la novedad del tema. As, las garantas de los investigados,
la publicidad, la tergiversacin de la informacin..
Con
todo,
dos
temas
parecen
agrupar
algunos
Parece
desable
Miembros del Congreso:

a)
Los
criterios
de
constitucion.
que las Comisiones de Investigacin puedan crearse sin

la voluntad del Grupo que sostiene al Gobierno. Como
sostiene uno de los Diputados de la oposicin, parece
razonable que puedan constituirse por requerimiento de
una minora cualificada.
b)
tema
Anovo
bsico,
tcnico. Algunos Diputados plantean un

si
se
quiere
conseguir
eficacia
indagatoria: hoy por hoy, en el Congreso no se tienen

medios para llegar hasta el fondo, por lo que se
propone
disponer
de
un
equipo
tcnico-operativo
que
realice el trabajo de recogida y anlisis tcnico de la

informacin y documentacin pertinente. En definitiva,
se trata de
llegar hasta
la aclaracin
total
de los
casos, poniendo a disposicin de la Comisin un mnimo

de recursos humanos y materiales.
437
6D. DERECHO DE PETICION.
El
derecho
de
peticin
acumula
las
ventajas
inconvenientes de un viejo instituto jurdico. De una

parte, el ordenamiento jurdico se resiste a prescindir
de una institucin ordenada a la libertad de los
individuos y a la garanta de sus derechos; de otra,
cada vez parece ms claro que la va administrativa o la
contundencia de la judicial, son preferidas por los
ciudadanos.
En cualquier caso,
a salvo:
el principio general debe quedar
la posibilidad de los ciudadanos de dirigirse
al poder en demanda de sus derechos.
El Reglamento del
Congreso y el del Senado lo regulan a la luz de lo

dispuesto en los artculos 29 y 77 de la Constitucin.
Los
Reglamentos
de
las
dos
Cmaras
prevn
el
funcionamiento de una Comisin de Peticiones, con todo

lo que supone de asistencia tcnica permanente, de
recursos al servicio la gestin de las peticiones.
Los grficos que proponemos son elocuentes. La
escasa satisfaccin con los datos procedentes del
derecho de peticin resultan inquietantes, suponen ms
de 2/3 de las respuestas emitidas. Bastante mayor es el
porcentaje
de
los
que
no
usan
ninguna
informacin
procedente del derecho de peticin. Si sumamos los NC/NS

con los que no usan nunca o slo muy rara vez la
informacin procedente del derecho de peticin la cifra
alcanza el 83%.
Vistos los resultados nos ha parecido oportuno
reunir en una sola pgina los dos grficos porque,
aunque tengamos
que ofrecerlos
en un tamao reducido,
438
ser la comparacin entre uno y otro la que ms luces
aporte.
GRAFICO
DE
BARRAS
SOBRE
USO
DE
LA
INFORMACION
PROCEDENTE DEL DERECHO DE PETICION. MARZO 1994.
Un
-e
U,
Do
.01-3
oc
NO
<>20
ti
oja
el
IT
unti
o
OIT
110
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o
>5
o
Ti
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Ca
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Ca
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rio
tul
-3
Ni
ca
Un
ti
-cl
-t
u,
ca
o.
Un
440
RELACION
DE
RESPUESTAS
LA
PREGUNTA
ABIERTA
QUE
Poco aportan esta vez las respuestas de los

Diputados. Basta recoger algunas de las que han escrito
para comprobar la escasez de ideas de los Diputados
sobre posibles mejoras en el Derecho de peticin.
Sin identificacin
-No se agotan las posibilidades.
-En general no sirve para resolver nada.
-Su publicidad.
-No se genera informacin.
Slo a travs
Defensor del
Pueblo.
IU
-Simplificar el trmite. Difundir informacin sobre este
derecho.
Cataln
-Nada de mi informacin proviene de esta fuente.
Ponular
No lo s
-Sencillamente, en la actualidad no existe.
-Resulta escasa.
-Prcticamente no se practica
-No responden..
-Agilizara la burocracia.
Socialista
-Todo
No lo conozco
44!
-Eso deben responderlo los ciudadanos que ejercen ese

derecho. Como Diputado no me da ninguna informacin que
no pueda disponer por otros medios.
-No tengo informacin al respecto.
-No s si sirve para algo al ciudadano.
La
inmensa
consideran
la
mayora
de
informacin
los
Miembros
procedente
del
del
Congreso
derecho
de
peticin de los ciudadanos insatisfactoria. Reconocen no

usar
nunca
derecho de
rara
vez
informaciones
peticin de los
ciudadanos.
procedentes
En general
del
se
aprecia importante desinfonnacin sobre la materia: no

lo conozco,
lo mejorara todo,
su publicidad,
Sencillamente
en
la actualidad no
existe,
no tengo
informacin al respecto.
Se ponen
de
relieve
serias
dudas
sobre
la
eficiencia del sistema: no s si sirve para algo al
ciudadano,
no se genera informacin,
en general no
sirve para resolver nada.

La referencia que algunos
Diputados hacen al
Defensor del Pueblo, comisionado de las Cortes para oir
las demandas ciudadanas, o a organismos administrativos
de diverso tipo, recuerdan que no es esta la mejor va
con la que cuentan los ciudadanos para hacer llegar su
voz a las autoridades.
Sin embargo, nos sigue pareciendo oportuno recordar
lo que se deca al comenzar el estudio de este derecho:
sus posibilidades son amplias en la medida que permite
una doble ocasin de obtener informacin: primero, al
442
recibir las peticiones de Jos ciudadanos; y segundo, la que puede derivarse de las
instituciones o autoridades a las que se hace llegar la peticin. Ambos cauces podran
servir a los parlamentarios para conocer la situacin de los problemas que afectan a sus
representados, especialmente, los referidos a las Administraciones Pblicas. A lo que hay
que aadir que trabajar
avanzar
en
la
en la participacin
articulacin
de
e implicacin
su mejora
del
es
pueblo en
el gobierno.
Y,
en
todo
caso,
debemos
recordar
que
las
peticiones siguen llegando al Congreso, la diligencia de

su gestin es el futuro del instituto.
443
GE. LAS PETICIONES
DE IYQFORMACION O DOCUNENTACION DEL
ART. 7 DEL REGLAMENTO.
Las
facultades
indagatorias
derivadas del
art.
del Reglamento del Congreso de los Diputados, hacen que

cada Miembro de la Cmara sea capaz de solicitar a los
rganos de la Administracin,
directa y personalmente,
todo tipo de informaciones.

Las posibilidades
que esta
regulacin abre
a los
representantes generan, junto a incontestables ventajas,

algunos problemas,
tanto de ordn terico como de
naturaleza
prctica.
De
los
primeros
procuramos
ocuparnos en su momento, de estos ltimos se hacen eco
las cifras que proporciona la investigacin empirica.
e,
-4,
rL
ca
rio
e,o
e.,
rL
U)
ca
o.
cm
Un
O
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nU,
>6
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eg
Ca
>5
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U,
446
RELACION
DE
MEJOEARIA?
RESPUESTAS
la
seleccin
incluido esta vez es,

a
LA
PREGUNTA
ABIERTA
QUE
CLASIFICADAS POR GRUPOS PARLAMENTARIOS.
Aunque
crticas
la
respuestas
en buena medida,
informacin
facultades del art.
de
recibida
que
un conjunto de
en virtud
7 del Reglamento,
hemos
de
las
la apariencia no
debe oscurecernos la realidad que se desprende de los

grficos expuestos en las pginas anteriores.
Los
Diputados muestran una aceptable satisfaccin por este
instrumento. Todo ello, a pesar de los planteamientos
que
reflejan
las
respuestas
que
recogemos.
En
esta
ocasin parece que slo los insatisfechos han explicado

su postura.
Sin identificacin
-El
gobierno
impide
con
frecuencia
toda
informacin.-Habra que precisar ms el mecanismo.

-No se utiliza casi nada
IU
-Los actuales frecuentes retrasos. Corregir la negativa,
no justificada legalmente, que se da de hecho, a
entregar informacin.
Cataln
La rapidez en la respuesta.
Ponular
No; suelen ser tardas e insuficientes.
El artculo 7 del Reglamento del Congreso
es
la
negacin absoluta del artculo 1.2 de la Constitucin.

Es una autntica vergilenza.
447
-A
veces
es
incompleta.
El
Gobierno
niega
injusti-
ficadamente datos, invitando a consultarlos en el rgano

administrativo U) Pons [Presidente del Congreso] no
ampara o lo hace tarde. Con las cuestiones de la Expo la
situacin fue clamorosa.
-La agilidad de las mismas.
-Tan slo van a cubrir el trmite.
-Su concordancia con las cuestiones requeridas.
-Adolece de los mismos problemas que en el caso de las
preguntas. Es un trmite lento.
-Rapidez en las respuestas.
-La rapidez. La propia informacin.
Socialista
-El artculo 7 del Reglamento se suele utilizar de forma
colectiva,
por grupos
diputados individuales.
parlamentarios,
ms
que
por
-El Art. 7 es genrico e indefinido. No hay medios para

procesar la informacin.
-El criterio de la Mesa para aceptarlas, a veces es muy
restrictivo.
Existe
un
clima
de moderada
satisfaccin
con
la
informacin obtenida a travs de las peticiones de

informacin del art. 7 del Reglamento. Casi la mayora
de los que han contestado
se muestra satisfecho,
y el
grupo ms numeroso es el de los que se declara bastante

satisfecho
(25%)
Estos datos se presentan matizados por denuncias de

la oposicin que lamenta los frecuentes retrasos o, lo
que resulta ms grave, por la negativa, no justificada
448
legalmente,
que
se
da,
de
hecho,
entregar
informacin.
retraso o negativa injustificadas se aade la
mala impresin de los Miembros de la Cmara sobre la
Al
calidad de las respuestas. En ocasiones,
las consideran
insuficientes. A veces, la informacin es incompleta

-seala
otro
Diputadoporque
el Gobierno
niega
injustificadamente datos, invitando a consultarlos en el
rgano
administrativo
(1).
Pons
[Presidente
del
Congreso] no ampara o lo hace tarde. Esta opinin no es

slo patrimonio de
bancos del partido
la oposicin
del Gobierno
sino que desde

se asegura que
los
el
criterio de la Mesa (.. .) a veces es muy restrictivo.

Entre los que podramos considerar satisfechos, y
han expresado su opinin para mejorar el funcionamiento
de la institucin, est el que demanda apoyo tcnico
porque no hay medios para procesar la informacin; o
aquel otro que se limita a sugerir,
con notable
imprecisin, que habra que precisar ms el mecanismo.
449
67.
INFORMES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO.
45
40
35
30
E
M
LI
25
20
Satisfechos
No satisfechos
NS/NC
15
lo
5
Hemos optado
por
encabezar este apartado
con los
espectaculares datos de aprobacin que nos ha brindado

el
cuestionario.
Casi
el
80%
de
los
cuestionarios
devueltos valoran positivamente la informacin obtenida

mediante los Informes del Defensor del Pueblo. En la
contundencia de las cifras tiene un papel destacado el
buen hacer de la institucin, pero no podemos olvidar
que el prestigio social de que goza el comisionado de
las Cortes y las materias que denuncia
(derechos de los
ciudadanos frente a la burocracia administrativa), puede

haber retrado a los Miembros de la Cmara a manifestar
algunas opiniones
suavizarlas.
discrepantes
o,
cuando
menos,
450
Las respuestas
obtenidas
sobre utilizacin de
Informes del Defensor del Pueblo son,

y
reveladores.
La
mayora
de
los
los
tambin, rotundos
Diputados
(57,1%>
asegura usarlos rara vez, lo que puede traducirse en que

se limitan a mirarlo una vez al ao, cuando se presenta
ante el Pleno. Qu hacen el resto de los representantes? Podramos dejar abierta la posibilidad de que
los dems consultan
con cierta
frecuencia
esta infor-
macin, pero hacerlo sera contradecir los resultados de

la investigacin. Slo cuatro Diputados aseguran usar
una vez al mes informacin procedente de los Informes.
Nadie afirma hecerlo con ms frecuencia.
Veamos los datos:
USO DE LOS INFORMES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO COMO

INSTRUMENTO DE INFORMACION. MARZO 1994.
(DATOS DECLARADOS POR LOS DIPUTADOS)
45
40
35
30
25
20
15
lo
5
NS/NC
Nunca
Rara vez Cada mes Cada 15
Cada sem A diario
-a
>1
tul
>5
>5
(2
>5
(2
ja
tui
o
U,
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~00
1-a FU
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u o
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Ca r
TI
>5
n
o
pi
U,
-a
>5
U,
452
RELACION
DE
RESPUESTAS
LA
PREGUNTA
ABIERTA
QUE
MEJORARlA? CLASIFICADAS POR GRUPOS PARLAMENTARIOS.
Al
con
los
existir una opinin mayoritaria

Informes
del
Defensor
del
favorable para
Pueblo,
basta
con
recoger unas cuantas ideas de las propuestas realizadas

por los Diputados.
Sin identificacin
-No se agotan las posibilidades.
No sirven para nada
U
-Debiera existir una comparecencia ms estable y acabar
con indicaciones o resoluciones al Gobierno para corregir deficiencias.
PoDular
-Son una buena radiografa de demandas sociales.
-Nombrara un Defensor del Pueblo que no fuera espaol.
-Enumeran los casos, pero no dan suficiente informacin.
-Su comprensibilidad.
-Su independencia del poder poltico gubernamental.
-Su divulgacin.
-Lo extractara y agilizara.
-Su presentacin escrita es tan farragosa que se hace
muy difcil su utilizacin e incluso su lectura.
Socialista
-Falta concreccin
en
los
informes.
Son
demasiado
farragosos.
-Que se remitan los Informes a todos los Diputados.
453
Es necesario destacar que la satisfaccin con los

Informes del Defensor del Pueblo puede presumir de ser
una
de
las
ms
altas
de
entre
los
instrumentos
de
informacin que figuraban en la consulta. Sin duda, la

ms alta de los instrumentos de informacin de contenido
poltico.
Nos
encontramos,
por
tanto,
ante
una
institucin con reciente pero consilidado prestigio como

cauce para el acercamiento de opiniones del pueblo al
Legislativo.
Es el
Informe,
en palabras de un miembro
del
principal Grupo
de la oposicin,
radiografa de demandas sociales.
una
buena
Las propuestas de mejora van desde la irnica, que

sostiene que nombrara a un Defensor del Pueblo que no
fuera espaol; hasta la crtica en la que coinciden
tanto
el
Grupo
Popular
presentacin escrita
como
el
Socialista:
su
es tan farragosa que se hace muy
difcil su utilizacin e incluso su lectura

Tal vez,
la propuesta ms sugerente venga,
ocasin, desde los escaos de IU.
en esta
Se solicita estudiar
la posibilidad de articular una comparecencia ms estable, entendemos que ms frecuente, y acabar, en la

medida de lo posible,
con indicaciones o resoluciones
al Gobierno para corregir deficiencias.
454
6G
COMPARECENCIAS.
En
la
parte
terica
del
estudio
sobre
las
comparecencias, apenas nos detuvimos en los pormenores

de su regulacin. La razn principal de aquel modo de
proceder,
es
nuestro
tratamiento de
este
convencimiento
de
instrumento informativo
que,
el
tiene que
experimentar transformaciones normativas a corto o medio

plazo.
Urge
establecer
procedimientos
giles
que
permitan
los
primera mano,
parlamentarios
conocer,
pronto
informaciones tiles para el desempeo de
sus funciones.
GRAFICO DE SATISFACCION / NO SATISFACCION.
35
30
25
20
15
10
de
Satisfechos
No satisfechos
LI
NS/NC
455
Por tanto,
nos caus sorpresa lo que reflejan los
grficos adjuntos,
esto es,
la notable satisfaccin que
producen las comparecencias en no pocos Diputados, as

como los pocos comentarios que han hecho a la cuestin
desde el Grupo Socialista, en contraste con el tono duro
de algunas posturas manifestadas desde la oposicion.
Parte de
la
explicacin de estos
fenmenos puede
encontrarse en el momento poltico en que se plantea el

cuestionario, en pleno debate sobre el funcionamiento de
las Comisiones de Investigacin.
-t
o.
o.
cm
ca
o.
Un
o.
cm
aca
o-
cm
cl
a
cm
Un
Un
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Un
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Ca
ca
Un
Ni
Ni
Un
ca
o.
cm
Un
458
EBLACION
DE
RESPUESTAS
LA
PREGUNTA
ABIERTA
QUE
IdEJORARIA? CLASIFICADAS POR GRUPOS PARLAMENTARIOS.
Sin identificacin
-Que no se pidan simplemente para fastidiar al gobierno.
-Nunca se responde con precision.
-La utilizacin informativa.
-Se pierde el tiempo.
II-Que
se produzcan
con ms proximidad
a los hechos de
referencia. Que la primera informacin, en la medida de

lo posible se d al Congreso, no en los medios de
comunicacin.
Popular
No
cabe
hacer
un juicio
comparecientes y Diputados.
En
primer
lugar
las
sinttico.
formas,
reprodujeran la posicin del

define
el
art.
1.2
de
para
Depende
que
de
stas
Pueblo y del Estaso que

la
Constitucin.
(Los
comparecientes del Gobierno no deben sentarse en la

presidencia ni venir a largar u discurso preparado sino
a resoonder de aquellas cuestiones
aprender las que no secan..
que
sepan
-Tienen ms papel de denuncia.

-Tan slo cubren el trmite.
-La posibilidad de repreguntas.
-Que se acompae previamente una comunicacin con las
lneas generales de la intervencin del compareciente,
para centrar mejor el
demasiado genrico.
-Todo.
-Las ampliaria.
debate y hacerlo ms til y no
459
-Aportacin de documentacin por parte del Gobierno.

-La rapidez. La propia informacin.
Socialista
-Ms flexibilidad y menos ritual; ms debate.
Ms
menos,
un
de
la
mitad
de
los
Diputados
se muestra,
algo satistecho con las comparencencias.
tercio
de
satisfechos
los que
con
la
contestan,
al
Y casi
se declaran bastante
informacin que
obtienen por
esta
va.
Una postura puede considerarse comn a buena parte
de los representantes, un miembro del Grupo Socialista
la expresa de modo contundente: ms flexibilidad y
menos ritual: ms debate.
Aparece
una
crtica
adversario poltico,
mutua
tanto
desde
las
actitudes
los que
del
sostienen al
Gobierno, como desde los que se le oponen. Los primeros

demandan que no se pidan simplemente para fastidiar al
Gobierno; los segundos
responde con precisin Las
propuestas
de
se
quejan
mejora
de
suelen
que
nunca
centrarse
en
se
la
necesidad de acercar la institucin a la realidad, por

ejemplo, se sugiere trabajar con vistas a que las
comparecencias se produzcan con ms proximidad a los
hechos de referencia. Que la primera informacin, en la
medida de lo posible se d al Congreso, no en los medios
de comunicacin.
460
6H. INFORMES DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL.
Los Informes del Consejo General del Poder Judicial

no
son
objeto
prioritario
de
nuestra
investigacin.
Tampoco los del Tribunal de Cuentas, que veremos en el

siguiente
apartado.
Sin
embargo,
estos
instrumentos
aportan a los parlamentarios conocimientos abundantes de

dos aspectos esenciales para el correcto desarrollo de
las funciones de las Cmaras. El primero informa de la
situacin
funcionamiento
del
Poder
Judicial,
el
segundo fiscaliza las cuentas del sector pblico, misin

originaria de las Cortes.
Dadas
las
singularidades
de
estos
recursos
informativos, nos ha parecido oportuno, presentar los

resultados del cuestionario unidos a la disposicin
reguladora
bsica
de
cada
institucin
en
materia
de
informacin a las Cntaras.

En este apartado nos referimos, en primer lugar, al
art. 109 de la Ley Orgnica del Poder Judicial que
establece:
El
Consejo
General
del
Poder
Judicial
elevara
anualmente a las Cortes Generales una Memoria sobre el

estado,
funcionamiento y actividades del propio Consejo
y de los Juzgados y Tribunales de Justicia. Asimismo,

incluir las necesidades que, a su juicio, existan en
materia
de
personal,
instalaciones
de
recursos
en
general, para el correcto desempeo de las funciones que

la Constitucin y las leyes asignan al Poder Judicial.
2.
Las Cortes Generales,
de acuerdo
con los
Reglamentos de las Cmaras, podrn debatir el contenido
461
de
dicha
Memoria
comparecencia
del
reclamar,
Presidente
del
en
su
Consejo
caso,
la
General
del
Poder Judicial o del Miembro del mismo en quien aqul

delegue.
El
contenido
de
dicha
Memoria,
siempre con los Reglamentos de las Cmaras,
de
acuerdo
podr dar
lugar a
obligada
la presentacin de mociones,
preguntas
contestacin por parte del Consejo y,
general,
la
adopcin
de
cuantas
medidas
de
en
prevean
aquellos Reglamentos.
Los
grficos
que
adjuntamos
muestran
como
los
Miembros del Congreso estn relativamente conformes con

la informacin que reciben desde el rgano de direccin
de los jueces. Sin embargo, las voces crticas que se
han dejado oir, lo hacen, con frecuencia, con especial
dureza. Veamos la relacion:
RELACION
DE
RESPUESTAS
LA
PREGUNTA ABIERTA
QUE
Sin identificacin
-El Consejo disfrazadamente,
es un rgano dominado por
el partido gobernante.
-No lo he revisado nunca
PoDular
-Pero hay Poder Judicial?
-La comprensibilidad.
-Su independencia del poder poltico gubernamental.
-Que se pusieran en prctica sus conclusiones.
Socialista
-Informes trimestrales
462
En
Memoria
definitiva,
del
la
Consejo
informacin
General
del
generada
Poder
por
la
Judicial
es
valorada como satisfactoria por una holgada mayora de

los Diputados. Algunos miembros de la oposicin expresan
fuertes
crticas,
pero
son los menos,
pesar de
su
virulencia verbal.
Son muy pocas -las recogemos todas- las mejoras
concretas que proponen los parlamentarios. Entre ellas,
destacamos la de un Diputado del Grupo Socialista que se
refiere a la posibilidad de informes trimestrales.
Sugerencia
que
presenta
dificultades
prcticas,
tanto
para el Consejo, como para el Congreso. En otro orden de

cosas, desde el Grupo Popular, adems de reclamar la
independencia respecto del Ejecutivo se insta a poner
en prctica sus conclusiones.
463
GRAFICO DE SATISFACCION 1 NO SATISFACCION-
40
35
30
25
u
u
20
15
lo
5
DATOS DETALLADOS
SOBRE
SATISFACCION CON
LOS
INFORMES
DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JtJflICIAL. MARZO 1994.
464
61.
INFORMES,
MEMORIAS
MOCIONES
DEL
TRIBUNAL
DE
CUENTAS -
El Tribunal de Cuentas, como rgano dependiente de

las Cortes, debe informar al Parlamento conforme a lo
establecido en el artculo 136.2 de la Constitucin,
en
el que se dispone:
El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia
jurisdiccin, remitir a las Cortes Generales un informe
anual en el que, cuando proceda, comunicar las infracciones o responsabilidades
hubiera incurrido
en
que,
su
juicio,
se
El desarrollo legal del precepto constitucional lo

hace el art 12 de la Ley Orgnica 2/1982 del Tribunal de
Cuentas, de 12 de mayo, que establece:
El resultado de la
medio
de
informes
fiscalizacin se expondr por
memorias
ordinarias
extraor-
dinarias y de mociones o notas que se elevarn a las

Cortes Generales y se publicarn en el Boletn Oficial
del Estado.
Cuando la actividad fiscalizadora se refiera a las
Comunidades Autnomas
o a Entidades que de ellas
dependan, el informe se remitir, asimismo a la Asamblea
Legislativa de
la respectiva Comunidad y se publicar
tambin en su Boletn Oficial.

2.
El
Tribunal
de
Cuentas
infracciones,
abusos
o
1
cfr. 136.1 CE y Primero
Cuentas, de 12 de mayo y Ley
Tribunal
de Cuentas, de 5 de
har
constar
cuantas
prcticas
irregulares haya
de la LO 2/1982 del Tribunal de
7/1988 de Funcionamiento del
abril.
465
observado, con indicacin de la responsabilidad en que,

a su juicio, se hubiere incurrido y de las medidas para
exigirla.
Las disposicin se completa con el extenso art.
13
de la LO 2/1982:
El informe o Memoria que el Tribunal debe remitir
a las Cortes Generales en virtud del art.
136.2 de la
Constitucin,
comprender el anlisis de la Cuenta
General del Estado y de las dems del sector pblico. Se
extender,
siguientes:
adems,
entre
otros,
los
a)La observancia de la Constitucin,
extremos
de las Leyes
reguladoras de los Ingresos y Gastos del sector pblico

y, en general, de las normas que afecten a la actividad
econmico financiera del mismo.
b>El cumplimiento de las previsiones y la ejecucin
de
los
Presupuestos
Autnomas,
del
Estado,
de
las
Comunidades
de las Corporaciones Locales y de las dems
entidades sujetas a rgimen presupuestario pblico.

c>La racionalidad en la ejecucin del gasto pblico
basada en criterios de eficacia y economa.
d)La
ejecucin
de
los
programas
de
actuacin,
inversiones y financiacin de las Sociedades estatales y

de los dems planes o previsiones que rijan la actividad
de las
empresas pblicas,
as como
el
aplicacin de las subvenciones con cargo
pblicos -
empleo o
a fondos
466
2. Idntico informe ser remitido anualmente a las

Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas para
el control econmico y presupuestario de su actividad
financiera.
3.
El
actuaciones
informe
contendr
una Memoria de las
jurisdiccionales del Tribunal durante el
ejercicio econmico correspondiente.

Como queda claro,
el Tribunal de Cuentas desempea
un muy valioso trabado al servicio del control de los

gastos del sector pblico, al menos, en teora. Esa
informacin, de llegar completa y con la suficiente
diligencia,
podr
ser
bien
empleada
por
los
especialistas de la Cmara.
RELACION
DE
RESPUESTAS
LA
PREGUNTA
ABIERTA
Las
dificultades
procedente del Tribunal,

cierto descontento y,
para
manejar
la
informacin
as como sus demoras, originan

probablemente,
un punto
de
desinters entre los Diputados. De ah, el escaso nmero

de respuestas.
Sin clasificacin
-El Tribunal de Cuentas,
disfrazadamente, es un rgano
dominado por el partido gobernante.

-La valoracion.
-Son oscurantistas.
It
-Van con mucho retraso.
467
Cataln
-Est fuera de tiempo
Popular
-Faltan votos particulares.
-Hay Tribunal de Cuentas?
-Menos politizacin de nombramientos.
-El T.C.
[Tribunal de Cuentas] carece de mecanismos para
investigar en profundidad muchos de los casos que se le

plantean.
-Su independencia del poder poltico
gubernamental.-La
actualidad.
Socialista
-Mejorar la estructura. Excesivo retraso.
-No recibo todos
Para
expresar
la
propia
actitud
hacia
informacin procedente de Tribunal de Cuentas,
la
los
Diputados han preferido las opciones menos extremas de

las
ofrecidas
posicin
en
el
cuestionario
mayoritaria
de
(3-4).
crtica
Se
satisfaccin
da
una
de
moderada insatis faccin.

En una lnea ms agresiva se pueden leer,
otros,
Cuentas,
los
siguientes
disfrazadamente,
partido gobernante,
comentarios:
Tribunal
de
es un rgano dominado por el
sus trabajos
van con mucho retraso.
El
entre
son oscurantistas,
468
GEAFICO DE SATISFACCION 1 NO SATISFACCION.
40
35
30
25
20
S/N
15
10
DATOS
DETALLADOS
SOBRE
SATISFACCION CON LOS
DEL TRIBUNAL DE CUENTAS. MARZO 1994.
INFORMES
469
7. TRATO DIRECTO CON LOS ELECTORES.
Toca abordar los resultados de la investigacin en

uno de los puntos ms sensibles para los parlamentarios:
su disponibilidad para el trato directo con quienes
deben representar. Puede considerarse uno de los logros
de la investigacin haber conseguido informacin sobre
las horas que dedica un Diputado al trato directo con
los ciudadanos de su circunscripcin. Tanto ms, cuando
era previsible -y suponemos que parcialmente se ha dadoun porcentaje no pequeo de distorsiones de la realidad.
La
estrategia
utilizada
para
evitar
que
los
Diputados no se ajustaran a los hechos en el momento de

responder, consisti en presentar la pregunta de manera
que
contestando
cualquiera
de
las
posibilidades
que
ofrecamos, el Diputado siempre saliera airoso.

No resulto fcil encontrar ese modo de plantear la
cuestin, pero, al final, dimos con un texto que reuna
las caractersticas que demandabamos.
La pregunta elegida no sigue el esquema establecido
por las anteriores. No se pide a los Diputados que
valoren si se sienten satisfechos con la informacin que
reciben a travs del trato directo con los ciudadanos,
sino algo sustancialmente distinto: si estn satisfechos
con el tiempo que dedican al trato directo con los
ciudadanos.
No
se
trata
subjetivamente provechoso,
emplean
horas
en
esta
de
saber
si
les
resulta
sino pretendemos conocer si

actividad,
suficiente el tiempo que dedican.
si
les
parece
470
A continuacin planteamos
dos
cuestiones
sorpren-
dentemente concretas. Las calificamos as porque suponen

un cambio, no slo con el modo de formular la pregunta,
-con el que ya se haba roto parcialmente- sino con el
hbito de respuesta. Hasta este momento,
gradual,
(1-6) -
suave,
De
se puede
repente,
es
elegir
la eleccin era
desde uno hasta
necesario
responder
seis
dos
preguntas seguidas, en las que las respuestas deben ser

exactas,
provocadoramente precisas.
La primera slo
permite SI o NO, menos opciones y ms contundentes
imposible. La segunda, obliga a dar una cifra: cuntas
horas
dedica
cada
mes
al
trato
directo
con
los
electores?. La primera es sencilla, aunque contestar con

un NO resulta comprometedor,
de ah
Miembros del Congreso que deciden no
el nmero
contestar.
de
La
segunda -como hemos puesto de manifiesto ms arribaadems de prestarse a contestaciones poco sinceras,
tiene la dificultad de que resulta complicado precisar
qu se considera tiempo dedicado al trato directo con
los electores. Es un concepto en el que cabe incluir
posibilidades tan distintas como convocar asambleas, o
actividades de contacto con la gente tan habituales como
cenar con unos amigos. Adems,
aun haciendo un
esfuerzo honrado de sinceridad, es difcil calcular
cunto tiempo se dedica realmente porque de ordinario,
es una actividad variable. Como ha quedado dicho: los
das
de
campaa
electoral
tienen
poco
que
ver
periodos de intenso trabajo tcnico-legislativo.

Veamos los datos:
con
471
GRAFICO DE SATISFACCION NO SATISFACCION.
40
35
30
25
20
15
10
5
RESUMEN DE LOS DATOS OBTENIDOS EN LA PREGUNTA:
ESTA
SATISFECHO DEL TIEMPO QUE DEDICA AL TRATO DIRECTO CON

LOS ELECTORES DE SU DISTRITO? MARZO 1994.
20
lo
NS/NC
Nada sati
Muy satis
472
GRAFICO
DESCRIPTIVO
DE
LOS
QUE
DIPUTADOS
TIENEN
HORARIO FIJO DE ATENCION A LOS ELECTORES Y DE LOS QUE
NO LO TIENEN. MARZO 1924.

30
25
20
No contesta
UNO
15
Ms
10
5
ffi~
RESPUESTAS
A LA PREGUNTA
CUANTAS HORAS
DEDICA CADA
MES AL TRATO DIRECTO CON LOS ELECTORES?. MARZO 1994.
25
20
15
10
NS/NC
Nada
laiS
16a30
31a45
46a60
+de6O
473
RELACION
DE
RESPUESTAS
LA
PREGUNTA
ABIERTA
QUE
MEJORARA? CLASIFICAflAS POR GRUPOS PARLAMENTARIOS.
El
inters
planteado
respuestas
de
los
parlamentarios
se
demuestra
por
la
a la pregunta abierta.
por
el
asunto
gran
cantidad
Hemos incluido
de
la
prctica totalidad de las recibidas con la finalidad de

que la interesante polmica suscitada, conste expresamente en el trabajo. A la vez, hemos tratado de hacer
-en el anlisis de los datos- un esfuerzo por preparar
una sntesis ordenada.
Sin identificacin
-Debiera estructurarse el calendario de sesiones
manera que permitiera una mayor presencia en
de
la
demarcacin (Habra que ir al sistema de lista abiertas

o mixto)
-Los electores de mi distrito no acuden a los diputados
-
para
plantear
ralmente
la
cuestiones
informacin
que
se
le
son
obtiene
propias.
travs
Genede
las
demandas que formulan en los medios de comunicacin. Me

gustara que me los plantearan directamente a mi.
-Es preciso una campaa de informacin para habituar al
ciudadano a mantener contacto con sus representantes.
El sistema electoral. Listas abiertas.
-La utilidad del tiempo dedicado.
Dotar de oficinas y medios materiales
los diputados en la circunscripcin.
y personales
-Estar ms en la circuscripcin y menos en el Congreso.

JEt
-Establecer una semana entera al mes.

-Disponer de una semana al mes para viajar por los
pueblos, libre de plenos y comisiones. Apoyo logstico.
474
Cataln
-Cuando el distrito no es uninominal, sino que se elige
a 45 diputados, el trato con el elector no es tanto
personal como del conjunto de los diputados del grupo en
la circunscripcin. En nuestro caso se ha dividido por
reas ms pequeas, el contacto es, como mnimo semanal
en reuniones de 2-3 horas.
-Medios materiales y formales.
-La absoluta carencia de medios materiales
para
trabajar a su servicio
(infraestructura, secretara,
etc.)
Popular
-Me falta continuidad soy
-Listas abiertas ya!
-Disponibilidad fluida. Disponen incluso de mi telfono

particular.
-Apoyo tcnico del propio Congreso como existe en otros
pases
-Reducira las materias cuyo conocimiento se llevan al
-
Pleno.
Mayor actividad de las Comisiones.
Flexibilizar
los trmites y procedimientos parlamentarios.

-La dotacin de medios al parlamentario.
-Los
medios
asistencias
que
necesitara
mentario para organizar estos contactos
un
para
(oficina y se-
cretara en la circunscrpicin)
-Necesitara otro compaero Diputado para repartirnos el
trabajo.
-Los medios materiales de atencin.
-Procurar una cierta relacin institucional y no asociar
esta labor con el partido
exigira una pequea pero
material
personal
del
propio respectivo. Esto

esencial
infraestructura
parlamentario,
aunque
la
475
coyuntura
econmica
del
pas
quiz
no
iniciativas de esta naturaleza en este momento.
-La canalizacin de los tenas.
-El propio trato. No hay tiempo:
los
aconseje
distritos
son
demasiado grandes.
Socialista
-Los medios
disposicin
del
Diputado,
actuar con un mnimo intendencia [U

-El tiempo que les dedico y medios
mejor con ellos.
-Se
requerira
despacho
para
auxilio
para
poder
comunicarme
administrativo
institucionales en la circunscripcin.
-La relacin electoral ms directa.
-Instalacin telfono de atencin a los electores.
-Ms medios materiales
llar esta atencin.
-Infraestructura de
e infraestructura para desarro-
personal
para
poder
atender
la
demanda social.
-La informacin hacia los ciudadanos para que conozcan
que tenemos unas horas dedicadas a recibir sus quejas,
propuestas o demandas.
-El sistema electoral no permite una relacin directa.
-Slo
tras
cita
previa.
Causa:
obligaciones
institu-
cionales en Madrid.
-El problema tiene que ver con los distritos muy grandes

La
insatisfaccin
con
la
cantidad y
calidad del
tiempo
que dedican a los
electores
es
la nota
predominante entre los Diputados. A la vez, los grficos
que describen las respuestas, muestran como se inclinan
por un grado de satisfaccin o insatistaccin moderado,
476
alejndose
de
los
extremos
<muy
satisfecho,
nada
satisfecho)
Un buen nmero de Diputados -ms del 50% de los que
contestaron el cuestionario- han decidido expresar su
opinin sobre los aspectos que deben mejorarse en el
trato directo con los electores, prueba del inters y la
sensibilidad
de
los
Miembros
del
Congreso
por
este
asunto.
No
son
calendario
pocos
de
los
sesiones
que
de
proponen
manera
que
mayor presencia en la demarcacin,
estructurar
el
permitiera
una
con propuestas como
disponer de una semana al mes para viajar

por los
pueblos, libre de Plenos y Comisiones
o reducir las
materias cuyo conocimiento se lleva al Pleno. Mayor
actividad de las Comisiones. Flexibilizar los trmites y
procedimientos parlamentarios.
Incluso uno de
Diputados asegura que slo trata a los electores
cita previa.
Madrid.
Por
rotundidad
que
los
con
Causa: obligaciones institucionales en

contraste,
otro
Diputado afirma con
mantiene
una
disponibilidad
fluida.
Disponen incluso de mi telfono particular.

Otros
atribuyen las
carestas de
los procesos
de
comunicacin con los electores al sistema electoral por

lo que algunos reclaman listas abiertas. En esta lnea
otros
plantean
el
problema
del
tamao
de
las
circunscripciones: un Diputado del Grupo Cataln explica
que
cuando el distrito no es uninominal,
elige a 45
sino que se
EH Diputados, el trato con el elector no es
tanto personal como del conjunto de los diputados del

Grupo en la circunscripcin. En nuestro caso se ha
dividido
en reas ms pequeas,
el
contacto
es,
como
477
mnimo,
semanal
en
reuniones
de
2-3
horas.
En
definitiva ocurre lo que un Diputado del Grupo Popular

resume en que
no hay tiempo:
los distritos son
demasiado
grandes,
con
el
que
coincide
casi
literalmente un Diputado socialista: el problema tiene
que ver con los distritos muy grandes.
Es
interesante
comprobar
manifiestan sus reservas sobre
como
algunos
Diputados
la utilidad del tiempo
dedicado o reconocen que me falta continuidad.

Tambin estn,
los que sostienen que los electores
desconocen la posibilidad de dirgirse a los Miembros del

Congreso, por lo que es preciso una campaa de informacin para habituar al ciudadano a mantener contacto
con sus representantes o al menos mejorar la informacin hacia los ciudadanos para que conozcan que tenemos
unas horas dedicadas a recibir sus quejas, propuestas o
demandas.
Pero,
en
general,
el
problema
lo
centran
en
la
absoluta carencia de medios materiales para trabajar a

su servicio
(infraestructura,
secretara,
etc.).
Esta
caresta viene expresada de manera variada en diversas

lnej oras:
-Dotar
de
oficinas
medios
materiales
personales a los Diputados en la circunscripcin

-Apoyo tcnico del propio Congreso como existe en
otros paises.
-Necesitara
tirnos el trabajo.
otro compaero Diputado
para repar-
478
-Se requeriria
despacho y auxilio
adminsitrativo
institucionales en la circunscripcin.
-Instalacin
de
telfono
de
atencin
los
electores.
Esta va es la mayoritaria entre los Miembros del
Congreso. No obstante, uno de los Diputados da un paso
ms al enfrentarse a la cuestin y, junto a la necesidad
de una pequea pero esencial infraestructura material y
personal del parlamentario, plantea que la coyuntura
econmica del pas quiz no aconseje iniciativas de esta
naturaleza en este momento.
479
8. PREGUNTA GENERAL:
ESTA SATISFECHO, EN GENERAL,
DE
LOS MEDIOS DE QUE DISPONE PARA CONOCER LAS OPINIONES

DEL PUEBLO?
Mediante la pregunta que analizamos,
dar
los
contestar
Miembros
a
una
del
Congreso
cuestin
la
genrica,
se pretenda
oportunidad
de
tal
de
modo
que
pudiesen explayarse sobre posibles vas para mejorar los

flujos de comunicacin con el pueblo. Sin embargo, este
objetivo
inicial
se
ha visto
parcialmente defraudado.
Las respuestas no han aportado novedades respecto a lo

ya expresado al contestar a preguntas anteriores.
Exista
un
segundo
objetivo
que
consideramos
alcanzado: partamos de la hiptesis de que, del mismo

modo
que
los
ciudadanos
tenan
-manifestado en las encuestasuna institucin lejana,

comunicativos
claros,
tendran que
echar
un
sentimiento
de que el Congreso era
con la que no existan vnculos
de modo semejante,
en
claro
falta
cauces
los Diputados
para
conocer
las
opiniones del pueblo.

Como veremos,
hacen
eco
pregunta
los
tanto en
grficos,
abierta,
las cifras
como
esta
en las
segunda
de
respuestas
hiptesis
ampliamente confirmada.
Los representantes
estar
los
satisfechos
con
conocer la opinin del pueblo.
medios
las que se
que
la
queda
declaran no
utilizan
para
480
DATOS DETALLADOS SOBRE SATISFACCION (1-6)
481
RELACION
DE
RESPUESTAS
LA
PREGUNTA
ABIERTA
QUE
La
variedad
reproducir
de
las
un nmero alto
de ser fiel
a los
respuestas
de las
resultados
nos
expresadas
obliga
con el nimo
obtenidos.
Sin identificacin
-Necesitara ms medios
-Encuestas generales y temticas.
-Slo
dispongo
de
los
Medios
de
Comunicacin
(prensa
radio y TV)
-El CIS
al
servicio de
las
Instituciones,
no
como
ahora, al servicio del Gobierno.

U
-Facilitar comparecencias de sectores afectados en tramitacin parlamentaria de p.
de ley e inclusive no de
ley segn casos de inters general.

-Resmenes de estudios de opinin para cada diputado.
-No se trata de mejorar sino de empezar por dotar
Popular
-No
es
cuestin
de
medios,
sino
de
sensibilidad
dedicacin.
-Suprimir los medios de comunicacin social del Estado
(pese a que hayan sido heredados en la Constitucion...)
-No gozo de apoyo institucional alguno, salvo los medios
escasos de un grupo muy numeroso,
en problemas de conjunto.
centrado lgicamente
482
-La posibilidad de
contar con asistencia al
igual que
los Europarlamentarios.
-Las del CIS tarde y mal. Tan slo por la prensa.
-Lo dicho en contestaciones anteriores.
-Objetividad, en especial de la tv pblicas.
-Las
encuestas
hacerlas
con
no
tienen
iguales
que
medios.
ser
objetivas.
calle,
telf.
Hay
que
distritos.
etc. No se pueden presentar datos obtenidos por medios

diferentes.
Socialista
-La
disponibilidad
los
Diputados
que
lo
deseen
de
estudios de opinin.
-Posiblemente haya que ir hacia una reforma del sistema
electoral que combine la eleccin directa y las listas
nacionales.
-Todo:
medios materiales,
informacin a los electores,
relaciones con la prensa.

-Ms
ms
que
las
medios
opiniones
los parlamentarios
para mantener
contacto
Esto significa medios materiales
con
los
necesitamos
electores.
(despacho, material de
oficina, comunicaciones, informtica) y personales
(como
mnimo un/a secretario/a y un/a asistente.)

-Tener
acceso
informacin.
-Las encuestas
como
de
realizan con muchos
parlamentario
los
medios
de
sesgos y sus
individual
comunicacin
esa
que
se
interpretaciones son
muy subjetivas, interesadas y tendenciosas. Quisera unas

encuestas ms objetivas y tcnicamente ms rigurosas y
cientficas.
-El sistema electoral no permite una relacin directa.
483
.ANALISIS DE LOS DATOS.
Esta pregunta,
planteada de modo general,
pretende
-como hemos indicado- ser complemento de las encuestas

que muestran que el pueblo percibe
cierto
alejamiento
respecto al Congreso,
mostrando como los representantes
acusan,
sentimiento
tambin,
un
de
incomunicacin
lejana con los electores. El 75% de los Diputados que

han
respondido
afirman
estar
insatisfechos
con
los
medios de que disponen para conocer las opiniones del

pueblo. El dato es enormemente significativo.
Los
Diputados,
sin
embargo,
apuntan muy
diversas
causas para su insatisfaccin.

Una
medios.
en
la que
insisten
es
la
Aunque otros aseguran que
necesidad de
ms
no es cuestin de
medios, sino de sensibilidad y dedicacin. No obstante,

resulta interesante la extensa reflexin de un Diputado
del Grupo Cataln que explica que el problema de los
Diputados no es la falta de informacin sino la falta de
medios propios para digerirla y utilizarla en el trabajo
poltico y parlamentario. Slo este ao [1994] el 50% de
los Diputados disponen de despacho propio. No se dispone
de
ayuda de
secretaria,
ni de
asistencia que es normal

mundo
imprescindible
colaboradores tcnicos,
en todos los parlamentos del
para
realizar
un buen
trabajo
poltico. Un Diputado debe tener posibilidad de disponer

de toda la informacin de la que se habla en el cuestionario, pero tambin debe tener los medios personales
para complementarla,
digerirla y utilizarla.
484
Se
habla
de
recibir
resmenes
opinin para cada Diputado
y,
de
estudios
en concreto,
de
son varias
las referencias a que los Diputados deberamos recibir

los estudios de opinin,
aparecen
criticas
comunicacin que se
interpretaciones
tendenciosas.
al menos del GIS.
las
encuestas
de
los
realizan con muchos
son
Quisiera
muy
subjetivas,
unas
A la vez,
medios
sesgos y
de
sus
interesadas
encuestas ms
objetivas y
tcnicamente ms rigurosas y cientficas.

Un tercer elemento que se seala como culpable de
la precariedad de los flujos de comunicacin entre las
opiniones
del
pueblo
electoral
que
no
el
permite
Congreso
una
es
relacin
el
sistema
directa.
Se
propone que las listas de candidatos sean abiertas, as

los Diputados electos se preocuparn de tener flujos de
informacin.
Otros Diputados se quejan de que slo dispongo de
los medios de comunicacin,
comparecencias
parlamentaria
alguno propone
facilitar
de sectores afectados en la tramitacin

de
proyectos
proposiciones
de
ley
inclusive no de ley segn casos de inters general. O

hay quien demanda de los
medios de comunicacin
objetividad,
en especial de las tv pblicas.
Existen
algunas propuestas sobre mejora de los contenidos y la

distribucin de los dossieres de prensa.
En definitiva, pocas novedades con relacin a lo ya
visto.
485
9. MEDIOS DE CONUNICACION.
un estudio sobre las
Diputados para conocer la
vas utilizadas por los

opinin del pueblo deba
ocuparse necesariamente de los medios de comunicacin y

las relaciones que mantienen con ellos los Miembros del
Congreso.
As
lo hemos hecho
en puntos
anteriores
de
nuestro trabajo y a este aspecto volvemos para exponer

lo apreciado en el cuestionario.
Es oportuno recordar nuestra postura de que los
medios de comunicacin son interlocutores en el espacio
pblico que buscan ganar dinero e influir. Precisamente
por esta doble finalidad suelen ser cierto reflejo de la
opinin pblica. Por tanto, habr que permanecer alerta
ante la posibilidad de confundir opinin pblica con
opinin publicada; o
medios reflejar los
con pensar que es misin de los

estados de opinin, cuando su
actividad es contribuir a crearlos,
tarea esencialmente
distinta (cfr. p. 100 y ss)

Un segundo punto que debe
explicarse
es
la razn
por la que dimos un enfoque distinto a esta parte del

estudio.
En
los
trabajos
de
diseo
del
cuestionario
consideramos muy probable que, si hubiramos preguntado a

los
Diputados
por
la
satisfaccin
con
los
medios
de
comunicacin, los resultados hubieran sido poco tiles.

Se hubieran acumulado consideraciones crticas hacia los
medios hostiles al propio partido y poco mas. Quiz nos
precipitamos al no dar siquiera la oportunidad a los
Miembros de la Cmara de valorar los principales medios
de comunicacin en
la escala que venamos utilizando.
Acabada la investigacin, echamos de menos esos datos.
486
En esta
necesidad
ocasin,
que
sienten
directamente
los
pendencia de
la mejor
el cuestionario
los
medios
o
pregunta por
representantes
de
de
comunicacin,
la
utilizar
con
inde-
peor disposicin hacia
otros
recursos
informativos.
Adems,
la
pregunta
est
formulada con expresiones categricas, se plantea a cada
representante si est de acuerdo con la frase siguiente:
en ltimo trmino, por mucha informacin que reciba por
distintas vas, el seguimiento personal y directo de los
medios de comunicacin resulta imprescindible.
Como
muestran los datos obtenidos, la prctica totalidad de
los que han
afirmacin.
contestado,
estn
de
acuerdo
con
esa
Las dems preguntas del cuestionario tratan de

recoger datos sobre el tiempo empleado en atender a las
informaciones
elegido una
de
los
medios
de
comunicacin.
categorizacin genrica de
Se
ha
los medios,
en
lugar de concretar uno a uno los principales. Tambin se

solicitan datos separados sobre los hbitos en los fines
de semana.
Veamos los datos:
487
GRAFICO DE ACUERDO 1 NO ACUERDO CON LA FRASE:

EN ULTIMO TERMINO,
POR MUCHA INFORMACION QUE RECIBA
POR DISTINTAS VAS,
EL SEGUIMIENTO PERSONAL Y DIRECTO
DE LOS MEDIOS DE COMUNICACION RESULTA IMPRESCINDIBLE.

MARZO 1994.
50
45
40
35
30
25
20
NS/NC
No de acuerdo
De acuerdo
15
lo
.1
GRAPICO DE BARRAS CON DATOS DETALLADOS SOBRE ACUERDO 1

DESACUERDO
(16).
25
20
15
NS/NC Nada de
Muy de
488
TIEMPO DEDICADO CADA DA A LA TELEVISION (EN MINUTOS).
35
30
25
20
Laborables
15
Fin de semana
10
5
Nada
1-30 mi 31-60
61-90
91-120 120m
TIEMPO DEDICADO CADA DA A LA RADIO
(EN MINUTOS>.
35
30
25
20
laborable
M Fm de semana
15
10
5
Nada
1 30m
31-60m 61-90m 91-120 +120m
489
TIEMPO
DEDICADO
MINUTOS>
TIEMPO
CADA
DA
LA
PRENSA
NACIONAL
<EN
DEDICADO
CADA
DA
LA
PRENSA
LOCAL
MINUTOS>
35
30
25
20
15
lo
5
Nada
1a30 31a60 61a90 91a12
+120
Laborable
Fin de semana
(EN
490
TIEMPO DEDICADO CADA DA A LAS REVISTAS.
(EN MINUTOS>.
35
30
25
20
15
mana
10
5
Nada
TABLA
1a30 31a60 61a90 91a12
RESUMEN
UTILIZAR
DEL
NUMERO
LOS MEDIOS
DE
120
DIPUTADOS
QUE
DE COMUNICACION Y EL
DECLARAN
TIEMPO
LES DEDICAN <TIEMPO EN MINUTOS).

Medio \ Tiempo en minutos. Nada
Tv laborables.
1
1-30
18
31-60 61-90 91-120 + 120

24
2
7
1
Tvfrndesemana.
10
15
10
Radio laborables.
Radiofindesemana.
Prensa nacional laborables.
7
16
1
14
12
17
20
12
29
3
0
2
6
4
5
2
2
1
Prensa Nacional fm d sem.
24
Prensa local laborables.
34
27
11
Prensalocalfmdesemana.
Revistas laborable
21
10
Revistas fin de semana
12
14
QUE
491

80%
El
cuestionario
ltimo
de
los
Diputados
se muestran de
trmino,
por mucha
que
han
contestado
acuerdo con
la
informacin que
al
frase
en
reciba
por
distintas vas, el seguimiento personal y directo de los

medios de comunicacin resulta imprescindible.
Respecto a la
televisin ms del 70%
contestan aseguran ver entre

televisin los das laborables.
lleva
suponer
que
ven,
de
los que
30 y 60 minutos de
Lo que, en principio,
al
menos,
uno
de
los
informativos.
En cuanto a la prensa local,
la gran mayora de los
Diputados le dedica menos de media hora,
ocupndose de
ella algo ms de tiempo los fines de semana.

A la prensa nacional la mayora de
los
Diputados
dedica entre media y una hora los das laborables. El

tiempo dedicado
en
los
fines
de
semana aumenta
sensiblemente y lleva a muchos Diputados a sobrepasar la
hora,
la hora
media,
incluso
las
dos
horas
de
dedicacin.
En
cuanto
la
radio
es
conclusin general. En principio,
difcil
extraer
una
los datos reflejan que
los Diputados usan ms la radio entre semana que los

fines de semana. Algo ms de la mitad afirma oir la
radio menos de una hora al da, datos que disminuyen el
fin
de
semana.
Sin
embargo,
existe
una
minora
de
radioyentes empedernidos que declaran permanecer atento

a las ondas tiempos considerablemente altos.
492
Las
revistas
son
poco
ledas
por
los
Diputados
segn se desprende de las respuestas al cuestionario. Un

tercio de los Diputados asegura no leer nunca revistas
en das laborables. Y casi un cuarto de los Diputados
asegura no
leerlas nunca.
En general,
los lectores de
revistas lo suelen hacer en el fin de semana y es muy

raro el que dedica ms de hora y media a estas
publicaciones.
UNA RELEXION FINAL SOBRE LOS MODELOS DE RELACION ENTRE
EL PODER POLTICO Y LOS MEDIOS DE COMUNICACION.
Las relaciones entre el poder poltico y los medios

son frecuente objeto de estudio en la literatura
cientfica. Nos pareca necesario referirnos, siquiera
brevemente, a las posibilidades que pudiera ofrecer esa
perspectiva a nuestro estudio.
Sin nimo de ser concluyentes podramos resumir las
relaciones medios/poder en cuatro posibilidades:
CONTROL MUTUO
LOS MEDIOS CONTROLAN A LOS PODERES POLTICOS.
Tpica funcin de perro guardian
LOS PODERES POLTICOS CONTROLAN A LOS MEDIOS.
Normas reguladoras de la funcin de informar para
evitar la vulneracin de derechos fundamentales.
BENEFICIO
MUTUO
LOS MEDIOS S~ A LOS PODERES POLITICOS.
493
Son una de sus principales fuentes. En parte,

gracias a que existe un poder que toma decisiones que
afectan a un amplio nmero de personas,
sobre las
mt eres.
decisiones
los
que
la informacion
deciden
despiertan
LOS PODERES POLTICOS USAN A LOS MEDIOS.

Los utilizan como voceros para hacer
mensajes
los gobernados
y les
llegar
sus
sirven para percibir
opiniones.
Siguiendo
al
profesor
MUOZ
ALONSO
(1990:
336
ss.) encontramos que:

1.
plasmar
Las investigaciones anglosajonas han intentado

en
relaciones
unos
determinados
entre
Histricamente
el
el
poder
primer
modelos
estas
poltico
modelo
difciles
los
elaborado
medios.
es
el
del
adversario
<adversary
model),
que
subraya
la
desconfianza medios-poder a que nos hemos referido ms
arriba
permanente
parte
de
de
la
inters
existencia
entre
de
Gobierno
un
conflicto
medios.
Este
modelo tambin ha sido denominado del watchdoa, del

perro guardin, porque entiende que la misin de los
medios
es
la
permanente
vigilancia
de
la
accin
gubernamental.
2.La prensa
los
medios
estaran
condenados
entenderse y a eso respondera el llamado modelo del

intercambio que insiste en el hecho de que pese a las
tensiones, la relacin se mantiene.
3.
Blumnler y Gurevitch no se sienten satisfechos
con el modelo del intercambio(...).
Creen,
efectivarnen-
494
te,
que entre
el poder
y los medios
hay una cultura
comnartida formada por usos y normas, por lo general no

escritas,
que regulan
la relacin,
hasta
sealan
mecanismos de arbitraje para los casos de conflicto.
4.
Otro intento de establecer un modelo para las
relaciones
entre
informativos
pblico
es
para
el
el
poder
poltico
los
de
L.
John Martin que
entender
la
relacin.
medios
incluye
(...)
un
al
clsico
tringulo de relaciones.
5.
Desde una posicin menos acadmica y ms
profesionalizada, Richard Francis (....) afirm que la
prensa
acta como lubricante para mantener
en funcio-
namiento las ruedas de la democracia y tambin asign

al pblico
una
funcin
en el
garanta de la integridad
independientes del gobierno
esquema
de
es
los
el
pues
la mejor
medios que
escepticismo
son
del
pblico junto con la voluntad del periodista individual

de
reflexionar
escpticamente
acerca
de
si
preguntando las cuestiones adecuadas y si est
est
dando
todas las respuestas.

Al Parlamento, considerado como poder,
se le podria
aplicar esta clasificacin. Sin embargo, este trabajo se

refiere a las Cmaras, sobre todo, como representacin
frente
al
poder.
Desde
esa
ptica,
el
planteamiento
cambia.
La perspectiva que trata de analizar las
relaciones entre los medios y el poder no es suficiente
para
entender
Congreso.
Es
los
procesos
imprescindible
aproximarnos a
representativas.
la realidad de
de
comunicacin
ampliar
el
marco
en
el
para
la vida de las Cmaras
495
En
primer
lugar,
si
tratamos
de
estudiar
la
comunicacin en un Parlamento, parece claro que no

conviene reducirla a lo que se comunica a travs de los
medios de comunicacin. Tanto ms si la perspectiva que
estarnos desarrollando es el estudio de los instrumentos
por los que los parlamentarios se informan. Tenemos aqu
una primera ampliacin del marco: los medios son un modo
de informacin de los parlamentarios, pero no son toda
la informacin de los parlamentarios.
En segundo lugar, dentro del binomio medios/poder,
tambin el segundo elemento nos resulta insuficiente. El
Parlamento no slo es poder,
sino sobre todo es
representacin ante el poder.
medios/poder
son
aplicables
Las relaciones entre

a
la
realidad
del
Parlamento, pero nuestro estudio debe situarse en el

mareo ms amplio de las relaciones de comunicacin en el
Parlamento
como
poder
del
Parlamento
como
poder-frente-al-poder.
En definitiva,
la amplitud de nuestro enf oque nos
ha llevado a contemplar la informacin en su conjunto y

no slo la originada por los medios de comunicacin.
497
10. RESPUESTAS A LA PREGUNTA ABIERTA:

DESEA HACER ALGUNA OTRA SUGERENCIA PARA MEJORAR LOS
FLUJOS DE ENTRADA DE INFORMACION EN EL CONGRESO DE LOS
DIPUTADOS?
Finalmente y sin ms comentario, aadimos la ltima

de las preguntas con las correspondientes respuestas de
los Diputados. En todas se insiste en los puntos que
cada Diputado considera esencial para la mejora de los
flujos
informativos
Como en
nuestra;
en
el
Congreso
de
los
Diputados..
el resto de las relaciones, la seleccin es

el texto de cada uno de los Miembros del
Congreso.
Sin identificacin
-Ms medios para cada diputado.
-Boletn resumen de prensa elaborado
diariamente
entregado en casilleros antes de las 10 horas.

-Que las listas de candidatos sean abiertas, as los
Diputados electos se preocuparn de tener flujos de
informacin.
Cataln
-El
problema
informacin,
de
sino
los
la
Diputados
no
falta
medios
digerirla y utilizarla
parlamentario.
en
de
el
es
trabajo
la
falta
aonios
de
para
poltico
-Slo este ao el 50% de los Diputados disponen de

despacho propio. No se dispone de ayuda de secretara,
ni de colaboradores tcnicos, asistencia que es normal
en todos los parlamentos del mundo e imprescindible para
realizar un buen trabajo poltico.
-Un diputado debe tener posibilidad de disponer de toda
la informacin de la que se habla en el cuestionario,
498
pero
tambin
complementarla,
debe
tener
los
medios
nersonales
para
digerirla y utilizarla.
Ponular
-Generalizar el dossier de prensa a todos los Diputados.
-Suprimir los Grupos Parlamentarios obligatorios que no
aparecen en la Constitucin por ninguna Darte
-Facilitar servicio de archivo de cada Diputado de los
flujos de informacin que desea tratar.
-Para mejorar los de salida sera muy positivo que los
Diputados pudierarnos conectar con el ordenador del
Congreso.
Lo tengo pedido desde hace 4 aos y sigo sin
respuesta.
-Recepcin de la prensa local de
todas
las provincias
(p.ej. Orense)
Socialista
-Dossier de prensa a todos los Diputados.
-Recibir
los
resmenes
general,
sino
los
de
prensa
especializados
no
slo
de
sectorialmente
tipo
segn
comisiones.
-Los Grupos parlamentarios deberan establecer reuniones
y
contactos peridicos
con diferentes
sectores
de
la
sociedad, y esto hay que publicitarlo suficientemente

para que los ciudadanos demanden estos contactos.
499
GRAPICO RESUMEN.
DIPUTADOS
QUE
SE
MANIFIESTAN
SATISFECHOS
CON
LOS
INSTRUMENTOS FORMALES DE ENTRADA DE INFORMACION EN EL

CONGRESO -
La
larga
relacin
de
respuestas
transcritas,
este apartado y en todos los anteriores, sirva

sntesis realista de la informacin generada en
en
como
esta
investigacin. Futuros proyectos acometern la mejora de

cada
uno
de
los
flujos
de
comunicacion.
Quede
lo
expuesto como muestra de las posibilidades

investigadoras que ofrecen los estudios de las manifestaciones institucionales de la opinin pblica.
500
CAPITULO 12.
CONCLUSIONES.
501
CAPITULO 12.
CONCLUSIONES.
A) CONCLUSIONES DEL ESTUDIO TEORICO.
Necesidad
de
elaboracin
de
una
teora
omnicomorensiva de la opinin pblica

Sigue habiendo necesidad, a pesar del esfuerzo de
los ltimos aflos, de trabajos que estudien la opinin
pblica
propia.
como un fenmeno con

Incluso ms necesarias
tigaciones
desde los
que
que
pretendan
se puede
autonoma cientfica
resultan las inves-
abarcar
abordar
fenmenos de opinin pblica.
todos los enfoques

el estudio de los
La disciplina demanda un
esfuerzo por sistematizar el corpus actualmente disperso

que la compone. A esta conclusin se llega tras un
recorrido breve, pero suficiente, por el pensamiento de
algunos de los autores ms representativos.
Procuesta
de
una
teora
omnicomprensiva
de
j~
opinin pblica
De lo expuesto se deriva la necesidad de una teora
oinnicomprensiva de la opinin pblica. No teniendo una
visin totalmente satisfactoria a la que acudir,
resuelto
proponer
una
teora
omnicomprensiva
hemos
propia.
Teora que debe servir como marco de las investigaciones

posteriores.
El resultado de esta propuesta es el capitulo 3,
quizs, lo ms pretencioso del esfuerzo. Aunque habr
que
desarrollarlo
en
el
futuro
con ms
detenimiento,
)
.
502
estimamos
que
es
un
buen
marco
en
el
que
situar
investigaciones posteriores.
La
oPinin
nblica
serlo de varias maneras.
nuede
ser
conocida.
nuede
Debemos estudiar los distintos
modos de hacerlo
La teora omnicomprensiva desarrollada en el cap. 3
parte del convencimiento,
a continuacin demostrado,
de
que la opinin pblica puede ser conocida, frente a los

que sostienen una cierta imposibilidad de conocerla.
Precisamente,
el
desarrollo
conocer la opinin pblica
de
uno
es lo
de
esos
que da
modos
fundamento
de
a
esta investigacin.
Necesidad de una adecuada explicacin de l~
manifestaciones institucionales de la opinin pblica
(captulo 3
De entre los distintos modos de conocer la opinin
pblica, el conocimiento a travs de las manifestaciones
institucionales es el menos considerado. No son pocas
las ocasiones en que explcitamente se menosprecia O
directamente se combate. Esta situacin de la doctrina
obliga a defender su validez hasta dejar constancia ce
que es una va,
llamativamente
pblica,
otras
no
slo cientficamente
fecunda,
de
acercarse
correcta sino
a
la
opinin
con ventajas y deficiencias anlogos a los de
aproximaciones.
Esta
defensa
de
las
manifesta-
ciones institucionales de la opinin pblica, aunque

entronca con la tradicin clsica, es novedosa por su
contexto y por algunos de sus planteamientos.
Representacin Poltica
503
Los
estudios
sobre
la
representacin
poltica
sobre la legitimidad son parte ineludible en el estudio

de las manifestaciones institucionales de la opinin
pblica.
Los mayores interrogantes
encontrarse en dos campos de
que se plantean pueden

estudio clsicos en la
Ciencia Poltica: las teoras sobre la representacin y

las teoras sobre la legitimidad. Olvidarlos sera hacer
grave violencia a la tradicin histrica que, antes y
ms abundantemente,
aport recursos intelectuales a
nuestra disciplina.
La crisis de la representacin poltica debe buscar
soluciones en el desarrollo de la idea
renresentaci~
como comunicacin
Est generalmente aceptado que la teora de la
representacin poltica atraviesa una crisis. Crisis que
hemos tratado de analizar en la investigacin.
Concluimos que una va de solucin a los problemas
de la representacin pasa por establecer cauces de comunicacin entre representantes y sus representados.
Legitimidad
La legitimidad de las asambleas representativas se
resiente ante la sensacin de distancia,
en ocasiones
enorme, que perciben los representados.

En el anlisis de los parmetros por los que puede
medirse
un
concepto
relativamente
ambiguo
como
la
504
legitimidad
como
los
encontramos
que
representados
se
tanto
los
perciben
representantes
la
sensacin
de
distancia.
La
problema, como
va
para
razonable
para
solucionar
este
las dificultades que plantea la
representacin,
pasa
por
comunicacin
entre
ambos
la mejora de
(captulo
los
5).
cauces
Tanto
de
en
los
contenidos referidos a la teora de la representacin,

como en los contenidos referidos a los estudios sobre la
legitimidad,
resulta imprescindible
apoyarnos en enf o
ques diversos tomados de perspectivas complementarias:

Sociologa,
Derecho,
Ciencias
de
la Comunicacin,
Ciencias Polticas.
Vista
la
estudios de
importancia
de
la
las manifestaciones
comunicacin
en
institucionales
los
de
la
opinin pblica (conclusiones de captulos 4 y 5,

principalmente) y analizadas las principales aportaciones
de
la
comunicacin y
doctrina
asambleas
los
estudios
que
representativas
relacionan
(capitulo
6,
parte 1%, hemos decidido proponer una metodologa para

el diagnstico de la comunicacin en el Congreso de los
Diputados (captulo 6). Metodologa que aparece esbozada
en la investigacin y de la que el resto de la tesis es
desarrollo parcial (captulos 7-10).
E) CONCLUSIONES DE LAS INVESTIGACIONES EMPIRICAS.

La
investigacin
emprica
desarrollada
en
este
trabajo tiene varios pasos:

Fase
descriptiva:
en
la que
se
analizan los
elementos comunicativainente relevantes en el Congreso de

los Diputados.
505
Fase
de
evaluacin
subMetiva:
permite a los representantes

permitido a los representados)
personal
sobre
los
cauces
en
la
que
se
(y previamente se ha
emitir un diagnstico
formales
de
entrada
de
informacin en el Congreso de los Diputados:

A
pesar
de
que
los
instrumentos
de
informacin
formal al servicio de los Diputados son poderosos y su

capacidad de indagar notable, los parlamentarios estn
insatisfechos con los medios con que cuentan para
acceder a las opiniones del pueblo (cfr. captulo 11)
Esta conclusin lleva a plantear,
cuando menos,
lo
siguiente:
1. Si son tantos y tan poderosos los medios con
los
que
cuentan
los
representantes
Documentacin,
CIS,
Preguntas orales
(Servicio
de
y escritas a
cualquier Ministerio, Solicitud de Documentacin a la

Administracin, Informes del Defensor del Pueblo, etc.)
habr que empezar a plantear si el distanciamiento
de
los Diputados obedece ms bien a la no utilizacin de

estos recursos informativos, o bien a una utilizacin
pervertida como mera arma ante el rival poltico.
2.
Cabe
cuestionarse
persona
fsica
informacin
que
Diputados.
seleccin
asimilar
la
permanece
a
Parece
y
la
si
indudable
es posible para
una
ingente
cantidad
disposicin
de
de
los
que
especializacin,
slo
tanto
mediante
temtica
la
corno
territorial, se pueden dar pasos en la asimilacin de

recursos informativos.
506
3. En algunos casos se pone de manifiesto que

ciertos
Diputados
carecen
de
inters
en
conocer
las
opiniones del pueblo salvo en la medida en que sirvan

para avalar sus propsitos. Esta desidia interesada
suele ocultarse a travs de la demanda de ms medios.
4. Con todo, y a pesar de lo dicho en el punto

anterior,
es hora de que nuestra sociedad dote de modo
eficaz a los representantes. Slo desde mediados de los

noventa han empezado a contar con despacho individual en
el Congreso.
Airear polmicas hipcritas sobre
la
excesiva suntuosidad del Palacio de las Cortes es propia
de
crticas
demaggicas
que
impiden
el
trabajo
desahogado de los representantes y,

aunque lograran
ahorrar algunos millones a corto plazo, repercuten
negativamente en la operatividad de la institucion.
Derrumbamiento
del
sentimiento
de
estar
correc-ET1 w
tamente representado
Los representados perciben niveles de representatividad muy bajos.
senta en 1994
Casi tres cuartos de la poblacin se

poco o nada representada por los
miembros del Congreso.
(cfr.captulo 6)
Muy significativo es el anlisis de las cifras en

los ltimos cinco aos. Desde 1989, a travs de las
encuestas del CIS, se puede percibir que el sentimiento
de estar representado correctamente es cada vez menor.
Se da una clara y rpida tendencia a la baja, hasta el
punto
de
primeros
Congreso
que
no
noventa
se ha
resulta
la
exagerado
decir
representatividad
derrumbado.
Habr
que
que
en
social
esperar
los
del
algunas
oleadas ms para saber si estas cifras se estabilizan o
507
si no son ms que el reflejo de una coyuntura poltica
cambiante.
Instrumentos formales de informacin
La Administracin,
particular,
motivo
de
son,
que
en general,
y el
Gobierno,
en
-segn la oposicin- el principal

sus
informaciones
sean
escasas
o
deficientes.
La mera descripcin de los instrumentos formales de
investigacin
hace
evidentes
Los
Diputados
dos
consideraciones
casi
opuestas:
A)
disponen
de
poderosos
instrumentos de informacin a su servicio. Con ellos

pueden
acceder
a
informaciones
muy
variadas
y
ordinariamente
completas,
suficientes
para
el
cumplimiento de la mayora de sus funciones.

B>
Sin embargo,
informaciones
poltico,
como
tienen
existen campos en los que sus
deficiencias:
cuando
la
Administracin
facilitar estos o aquellos datos;

planteamiento
algo
prevn
de
cauces
algunas
de
se
orden
niega
y otras fruto de un
cicatero,
como
comunicacin
con
cuando
las
apenas
opiniones
se
del
pueblo.
De entre los instrumentos de
informacin formales
de los que dispone el Diputado individual para asomarse

a las opiniones del pueblo cabe destacar:
-El Servicio de Documentacin.
-Los Informes del Defensor del Pueblo.
-Las encuestas, singularmente las del CIS.
508
En cuanto al Servicio de Documentacin la principal

conclusin que se puede extraer es que nos encontramos
ante
el comienzo
de una nueva era de servicios
comunicacionales
al
Diputado.
Hoy
por
hoy,
su
utilizacin
es
escasa
en
comparacin
con
las
posibilidades
que ofrece.
Adems,
el Servicio de
Documentacin
es
el
mejor
situado
de
cuantos
instrumentos formales hemos estudiado para aumentar la
calidad y cantidad de las prestaciones actuales.
En cuanto
nos
a los Informes
encontramos
con
un
del Defensor del Pueblo
cauce
formal
de
comunicacin
entre las opiniones del pueblo y sus representantes que,

aunque pueda resultar farragoso, no hay duda de que
supone
una va
de
entrada de
informacin al Congreso
procedente, casi directamente, de los ciudadanos. La

mejora de este instrumento vendr de manos de las
tecnologas
de
permitirn un
tratamiento
acceso
gil
de
la
documentacin
informacin
que
que
cada
Diputado demande.
Finalmente, las encuestas del CtS estn sometidas a
una regulacin que las pone bajo el directo control del
Gobierno y, en esa medida las aleja del control del
Parlamento.
No
obstante,
salvo para temas de urgencia
poltica como los sondeos preelectorales,

disponen
con
una
fluidez
informaciones
procedentes
del
obstante,
los Diputados
razonable
de
banco
de datos.
parece acertada la iniciativa
las
No
legislativa de
reforma de la normativa vigente.

Satisfaccin
nosibilidades
instrumentos formales de comunicacin
de
melora
de
los
509
un
estudio
sobre
la
calidad
de
la
comunicacin
entre representados y representantes exige conocer tanto

la visin de los representantes corno la visin de los
representados. La visin de los representados la hemos
investigado
disponibles
(conclusiones
los
travs
representantes
de
las
encuestas
ya expuestas).
travs
de
un
captulos
10
11.
Como
opinin
La visin de
estudio
cuestionario
elaborado
durante
la
Diversos aspectos de este cuestionario
los
de
mediante
investigacin.
se analizan en
conclusiones
generales
relevantes cabra destacar:

A. Satisfaccin/insatisfaccin de los Diputados con
los instrumentos de informacin.
Los
parlamentarios
se
muestran
especialmente
satisfechos
con
la
Biblioteca,
el
Servicio
Documentacin y los Informes del Defensor del Pueblo.
de
Se muestran absolutamente insatisfechos con la

informacin procedente del Derecho de Peticin.
Y
tambin descontentos -aunque de modo menos marcado- con
el resumen de prensa distribuido en el Congreso.
B.
Demandas
concretas
de
mejora
de
algunos
instrumentos formales de informacin gracias a la buena
acogida de las preguntas abiertas del cuestionario:
Servicio
sobre
sus
de
Documentacin:
prestaciones;
mayor
mayor
rapidez;
informacin
aumentar
capacidad de generar informacin personalizada.
la
510
Biblioteca:
es
general
la
demanda
de
mayor
espacio para trabajo y lectura.
lo
Resumen de prensa: todos los Diputados que no

reciben se quejan. Quiz se podra arbitrar un
procedimiento por el que los parlamentarios que lo

deseen lo puedan conseguir en algn lugar accesible, por
ejemplo:
el corredor trasero del hemiciclo donde estn
los casilleros.
Adems algunos Diputados solicitan que
se aada prensa de fuera de Madrid.

Encuestas
del
CTS:
trmite se podra instar
En
la
reforma
al Centro de
legal
en
Investigaciones
Sociolgicas a notificar a los Diputados la elaboracin

de
cada
investigacin,
de
manera
que
si
lo
desean,
puedan solicitarla.
Informes del Defensor del Pueblo:
frente a lo
farragoso del documento ser preciso -como ya se ha

sealado- articular recursos de acceso a la informacin
giles, probablemente haciendo uso de
informticas documentales.
Comparecencias:
los
las
tecnologas
Diputados
demandan
proximidad a los hechos y mayor espontaneidad en los

debates,
a travs de una
flexblizacin
de los
trmites.
suelen
Resto de instrumentos formales: los Diputados

quedarse en un debate poltico sin formular
propuestas de mejora ms o menos concretas.

cierta tendencia a la crtica no constructiva.
Trato directo con los electores
Se da una
511
Los Diputados estn poco satisfechos del tiempo que

dedican
al
trato
circuncripcin.
directo
con
los
electores
de
su
(captulo 11>.
Aunque el diagnstico es
comn
(poca comunicacin
directa representados-representantes) y a todos interesa

el problema (ms del 50% de los cuestionarios recibidos
se ocupan expresamente del asunto en las preguntas
abiertas),
las
soluciones
Podran resumirse en:
-reforma
del
propuestas
calendario
son
de
diversas.
sesiones
simplificacin de trmites parlamentarios.

-reforma del sistema electoral: listas abiertas.
-campaas de informacin ciudadana.
-y, principalmente,
materiales.
dotacin de
medios humanos
Sobre la posibilidad de aue el Conareso investiaue

mediante encuestas la opinin pblica
Las opiniones se dividen de modo llamativo ante la
frase:
el
Congreso
debe
investigar
por
medio
de
encuestas el sentir de la opinin del pueblo.

Lo significativo no es slo la divisin sino su
radicalidad: por un lado las respuestas ms elegidas son
los
dos
acuerdo;
extremos:
totalmente de acuerdo
por otro,
las opiniones ms
nada
de
dispares pueden
encontrarse en un mismo Grupo parlamentario.

Adems,
los
que
queda claro como la prctica totalidad de
estn
es
desacuerdo
han
Cft. lo sealado al principio de las conclusiones.
credo
necesario
512
justificar expresamente su postura a travs de las

preguntas abiertas, en ocasiones de modo poco sosegado.
Medios de comunicacion
Algunos datos para valorar el consumo autodeclarado
de medios de comunicacin por los Diputados pueden ser:
A.
Hay un acuerdo casi absoluto en que por mucha
informacin
seguimiento
que se
personal
resulta imprescindible
B.
Televisin:
reciba por distintas vas,

el
de los medios de comunicacin
.
Dedican
entre
30
60
minutos
diarios en los das laborables; y el doble en fin de

semana. La cantidad de los que declaran que no ven TV es
muy pequea.
C.
Radio:
En
das
laborables
la
mayora
de
los
Diputados declara estar pendiente de la radio entre 30 y

60
mm.
En
los
fines
de
semana
las
cifras
caen
ostensiblemente.
D. Prensa nacional:
Los Diputados declaran dedicar
algo menos de una hora diaria a la prensa nacional.
La
cantidad de Diputados que declara no leer prensa

nacional es bajsima. En los fines de semana el tiempo
dedicado aumenta ligeramente.
E.
Prensa
local:
La
dedicacin
que
declaran
los
Diputados a la prensa local raramente supera la media

hora, incluidos los fines de semana.
513
F.
Revistas:
Es
llamativo
el
poco
inters
que
suscitan las revistas en los Diputados. Casi el 25% de

los que han respondido al cuestionario aseguran no leer
nunca
estas
publicaciones.
En cualquier
caso,
en
los
das laborables son muy pocos los parlamentarios que se

dedican a la lectura de revistas. Es en fin de semana
cuando los que las leen (50% aprox.) les dedican entre
una y dos horas.
Hasta
aqu
las
conclusiones,
tanto
de
los
planteamientos
tericos
como
de
la
investigacin
emprica.
completar
todas
Quedan abiertas no pocas posibilidades de

este trabajo. Pero quiz sean precisamente
esas
posibilidades
uno
carencias de la investigacin y,
ms claras aportaciones.
de
las
a la vez,
principales
una de sus
Madrid, marzo de 1996.
514
ANEXO.
FACULTAD DE CIENCIAS
DE LA INEORMACION
DECANO
Madrid, mayo de 1994
Distinguido/a amigo/a:
El Departamento de Opinin Pblica de nuestra Facultad est realizando
un estudio sobre los recursos informativos de los Diputados. Los trabajos estn dirigidos
por el profesor Cndido Monzn Arribas y el estudio de campo est siendo coordinado por
U. Jos Antonio Ruiz San Romn, estudiante de Doctorado en nuestro Centro.
Como investigadores en Comunicacin Poltica, nos sera de gran
utilidad que -si no tiene Vd. inconveniente- contestara al cuestionario que se adjunta.
Como decano de la Facultad, garantizo la competencia profesional del
estudio y de uso estrictamente acadmico de los datos que se recojan.
Muchas gracias por su
Fdo.: Javier Fernndez del
hin. Reciba un cordial saluda,
DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGA VI (OPINION PBLICA).

UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID.
ESTUDIO SOBRE LOS RECURSOS

INFORMATIVOS DE LOS DIPUTADOS
CUESTIONARIO
INSTRUCCIONES PARA CUMPLIMENTAR EL CUESTIONARIO

TIEMPO APROXIMADO PARA RELLENAR EL CUESTIONARIO: 8 MINUTOS.
MARCAR CON EL SIGNO x LA CASILLA QUE DESEE EN CADA RESPUESTA.
EN TODAS LAS PREGUNTAS PUEDE ANADIR SUGERENCIAS PARA MEJORAR
LOS ASPECTOS QUE ESTIME OPORTUNOS.
MUCHAS GRACIAS POR SU COLABORACIN
Nota:
Los datos obtenidos sern utilizados como cifras agregadas, por tanto, con garantas de
confidencialidad.
Est satisfecho con el Servicio de Documentacin del Congreso?
Nada satisfecho
Totalmente
satisfecho
Que mejorara?
2 6Est satisfecho con los dossieres de documentacin (volmenes verdes)?

Nada satisfecho
Totalmente
satisfecho
Que mejorara?
3 6Est satisfecho con el serviciode bibliotecadel Congreso?

Nada satisfecho
(...L.)
Totalmente
satisfecho
(...2...)
(...3~.)
(...4...)
(...5...)
Que mejorara?
4 a.
~,Est satisfecho con los resmenes de prensa elaborados por su propio grupo
9
parlamentario
Totalmente
Nada satisfecho
satisfecho
.
6Que mejorara?
4 .b
Est satisfecho con los boletines de prensa del Servicio de Prensa del Congreso.
Totalmente
Nada satisfecho
satisfecho
.
,Que mejorara?
6 .ih.6E5t
la la informacin obtenida por medio de memoria

anual del Consejo General del Poder Judicial?
satisfecho con
Totalmente
satisfecho
Nada satisfecho
Que mejorara?
6.1. Est satisfecho con los informes memorias y mociones del Tribunal de
Cuentas?
Nada satisfecho
Totalmente
satisfecho
Que mej orara?
Est satisfecho del tiempo que dedica al trato directo con los electores de su distriro?
Totalmente
Nada satisfecho
satisfecho
Tiene horario fijo de atencin a los electores de su distrito?
~Cuntas horas dedica cada mes al trato directo con los electores?
Que mejorara?
En general, est satisfecho de los medios de que dispone para conocer las opiniones del
pueblo?
Totalmente
Nada satisfecho
satisfecho
Que mejorara?
9.
Est de acuerdo con la frase: En ltimo trmino, por mucha informacin que reciba
por distintas vas, el seguimiento personal y directo de los medios de comunicacin resulta
imprescindible?
Totalmente
Nada de acuerdo
de acuerdo
TIEMPO DEDICADO CADA DA A LOS MEDIOS DE COMUNICACIN

DA DE DIARIO
DA DE FIN DE SEMANA
TELEVISIN
RADIO
PRENSA NACIONAL
PRENSA LOCAL
REVISTAS
Desea hacer alguna otra sugerencia para mejorar los flujos de entrada de informacin en el
Congreso de los Diputados?
ENVIAR EN EL SOBRE ADJUNTO A:

JOSE A. RUIZ SAN ROMAN.
DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGA VI (OPINION PUBLICA). DESPACHO 417.
FACULTAD DE CIENCIAS DE LA INFORMACION DE LA U. COMPLUTENSE.
28040 MADRID.
Seale con qu frecuencia usa los instrumentos de informacin que tiene a su disposicin:
Nunca Rara Cada Cada Cada Todos
vez mes 15 setnana los
das
das
Servicio de
Documentacin.
Dossieres de
documentacin.
(Volmenes verdes).
Dossieres de
documentacin
internacional. (Vol. rojos).
Resmenes de prensa del
propio grupo.
Resmenes de prensa del
Servicio de Prensa del
Congreso.
Encuestas del CIS.
Otras encuestas.
Interpelaciones.
Preguntas orales o escritas.
Comisiones de
Investigacion.
Derecho de peticin.
Peticiones de informacin
o documentacin del art. 7
del Reglamento.
Informes del Defensor del
Pueblo.
Comparecencias
Trato directo con los
ciudadanos.
Biblioteca.
Documentacin enviada
por los Ministerios.
Medios de comunicacin
Otros (especificar)
En esta pgina puede optar entre escribir su nombre o rellenar los datos solicitados a
continuacin
NOMBRE Y APELLIDOS:_______________________________
(si ha escrito su nombre no es necesario que conteste el resto de los datos de esta cara)
Socialista
Popular
Izquierda Unida
Cataln
Vasco
Canario
Mixto
(
(
(
)
)
TAMANO DE LA CIRCUNSCRIPCION
Entre ly 4 Diputados
Entre 5 y 7 Diputados
Entre 8 y 10 Diputados
ms Diputados
(..8-l0..)
(.ll ms)
Sexo:
Mit
20-30
31-40
41-50
5 1-60
6 1-70
ms de 70
(.. .)
Antfruedad como diputado

y legislatura
2 o 3 legislatura
4 o ms legislatura
ENVIAR EN EL SOBRE ADJUNTO A:

JOSE A. RUIZ SAN ROMAN.
DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGA VI (OPINION PUBLICA) DESPACHO 417.
FACULTAD DE CIENCIAS DE LA I?NFORMACION DE LA U. COMPLUTENSE.
28040 MADRID.
Est de acuerdo con la frase: El Congreso debe investigar por medio de encuestas el
sentir de la opinin del pueblo
Totalmente
Nada de acuerdo
de acuerdo
Algn comentario?
6. a.~E5t
satisfecho con la informacin obtenida por medio de Interpelaciones?

Totalmente
Nada satisfecho
satisfecho
Que mejorara?
6.b.
6Est satisfecho con la informacin obtenida por medio de las Preguntas?

Totalmente
Nada satisfecho
satisfecho
Que mejorara?
6. C.
6Est satisfecho con la informacin obtenida por medio de las Comisiones
de investigacin?
Nada satisfecho
Que mejorara?
Totalmente
satisfecho
6 .d. Est satisfecho con la informacin procedente del derecho de peticin de

los ciudadanos?
Nada satisfecho
Totalmente
satisfecho
Que mejorara?
6.e.
6Est satisfecho con las peticiones de informacin o documentacin (art.

7 Reglamento).
Nada satisfecho
Totalmente
satisfecho
Que mej orara?
6 f.
.
6Esta satisfecho con la informacin obtenida por medio de los Informes del
Defensor del Pueblo?

Nada satisfecho
Totalmente
satisfecho
Que mejorara?
6.g.
Est satisfecho con la informacin obtenida por medio de las
Comparecencias?
Totalmente
Nada satisfecho
Que mejorara?
satisfecho
524
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EL ACCESO DE LA OPINION PUBLICA AL

JOSE A. RUIZ SAN ROMAN

Tesis doctoral presentada en el Departamento de Sociologa VI

Se recuerda al ector no hacer ms

sobre os Derechos de proq~edad

Director: Dr. D. Cndido Monzn Arribas.

A los profesores y compaeros del Departamento, con

A los responsables del Departamento de Estudios,

A los residentes del Colegio Mayor Montalbn, con

A todos los que, de una forma

Jos A. Ruiz San RomAn

Obj etivos generales.

Fase A: En defensa de las

Fase C: Investigacin emprica del caso

CAPITULO 2. UN RECORRIDO POR LA TRADICION

aproximaciones a la opinin pblica.

En busca de un concepto de opinin pblica.

Lazarsfeld, Paul (1957) o el contenido de la

Oncken, Hermann (1914).

Locke, John (1689>.

Hume, David (1739).

Madison, James (1788>

Necker, Jacques (1792).

Conte, Auguste (1823).

rocqueville, Alexis (1835/1840)

Tnnies, Ferdinand (1887, 1922)

Eryce, James (1888)

Tarde, Gabriel (1901>.

Dicey, Albert (1905)

Lowell, A. Lawrence (1913).

Heller, Hermann (1934).

Blumer, Herbert (1948).

Maclver, Robert M (1954).

Habermas, JUrgen (1962/1981)

Noelle-Neumann, Elisabeth (1980-1993)

Rovigatti, Vitaliano (1981>

Price, Vincent (1992)

Los estudios de la tradicin clsica de la

CAPITULO 3. REFLEXIONES PARA UNA TEORA

Los estudios de la opinin pblica desde las

Los estudios de opinin pblica desde las

Una propuesta de concepto-base de opinin

E> El pueblo y el pblico.

Esquema de los contenidos de la disciplina

Espacio pblico y teoras

Esquema de los contenidos especficos para

1. Concepto. Qu es la opinin pblica.

2. Por qu interesa estudiarla.

3. Cmo se conoce y mide la opinin pblica.

4. Cmo se forma o quienes crean la opinin

5. Efectos de la opinin pblica.

6. Valoraciones ticas del fenmeno.

Dos aclaraciones necesarias: la opinin

A> La opinin pblica no es slo la

E) La opinin pblica es divisible y,

Las vas para conocer la opinin pblica. O

2. Preguntar a los que representan a

(elegidos por votacin)

3. Preguntar a los que representan a

4. Deducir lo que piensan todos a

5. Combinaciones de los cuatro

Otras tcnicas para conocer la opinin