UNIVERSIDAD POLITCNICA SALESIANA

UNIDAD DE POSGRADOS
MAESTRA EN DESARROLLO LOCAL

MATERIA
LA PARTICIPACIN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA TOMA DE DECISIONES

PROFESOR: VCTOR HUGO TORRES

ENSAYO:
LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL ECUADOR: DEL ENUNCIADO A LA
POSIBILIDAD. LA EXPERIENCIA DEL PROGRAMA FISE TERCERA ETAPA

MILTON ROJAS MOSQUERA

AGOSTO 2011

CONTENIDO
La participacin ciudadana en el Ecuador: del enunciado a la posibilidad
1. Introduccin
2. El Programa FISE Tercera Etapa
2.1.

El contexto internacional

2.2.

El contexto nacional

2.3.

La ejecucin del Programa FISE Tercera Etapa

2.4.

La participacin ciudadana en el proceso del Programa

3. Conclusiones generales y posibilidades

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

MILTON ROJAS MOSQUERA

GRUPO # 1

La participacin ciudadana en el Ecuador: del enunciado a la posibilidad

1. Introduccin
A lo largo del siglo XX, la sociedad ecuatoriana se transform, adquiriendo caractersticas
netamente urbanas1. En ese proceso, las comunidades rurales originales, al impulso de la
Revolucin Liberal, primero, fueron levantando cabeza y entrando, poco a poco, en
nuevas dinmicas de relaciones productivas y sociales.
En este transcurso, mltiples situaciones econmicas han acaecido 2 y, concomitantemente,
la organizacin social y sus movimientos reivindicativos y polticos han vivido altibajos
que marcaron la incipiente formacin y construccin de una ciudadana inserta en la lucha
por la ansiada democracia nacional3.
Mientras la organizacin social comunitaria, principalmente rural, se iba desarrollando, el
estado generaba diversas formas de propiciar (controlar?) dicha organizacin y su
participacin de los beneficios del desarrollo: desde la Reforma Agraria de los aos
sesenta, pasando por los intentos puntuales del FODERUMA de los aos setentas y, ms
tarde, el Desarrollo Rural Integral, FASBASE, PROLOCAL, FISE, PRODEPINE, etc.
El presente trabajo intenta revisar la implementacin de la Tercera Etapa del Fondo de
Inversin Social de Emergencia (FISE), que se dio entre los aos 2002 y 2007 a nivel
nacional, sealando sus aportes con relacin a la participacin ciudadana, ya que el mismo
planteaba la integracin de las bases comunitarias en el proceso de todo el ciclo del
proyecto diseado, y cuyas lecciones an siguen esperando una evaluacin sistemtica que
permita situar en su real dimensin este esfuerzo que involucr a las comunidades de mayor
pobreza con base al INBI, en el Ecuador de inicios del siglo XXI.

De una sociedad eminentemente rural a inicios del siglo XX, con menos del 15% de la poblacin viviendo
en las ciudades, a una sociedad urbana con alrededor del 60% de habitantes urbanos, cien aos despus.
2
Con las manifestaciones de los booms cacaotero, bananero y petrolero, principalmente.
3
Como lo seala Dagnino para el contexto latinoamericano. Cfr. Evelina Dagnino. Los significados de
ciudadana en Amrica Latina. , en A. Chaparro, C. Galindo y A.M. Sallenave, edit. Estado, democracia y
populismo en Amrica Latina. CLACSO, fotocopias s/d, pp. 194-195.

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GRUPO # 1

2. El Programa FISE Tercera Etapa

2.1. El contexto internacional
Entre las dcadas de 1980 y 1990 la crisis del estado de bienestar se haca evidente en los
pases desarrollados del norte, y en cambio, en el sur, estaba agotndose el modelo de
sustitucin de importaciones y se iniciaban tendencias de no pago de la deuda externa. En
ese contexto, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial asumen roles
fundamentales para el diseo y aplicacin de polticas econmicas a aplicarse en el Tercer
Mundo. Se afirma as la doctrina del ajuste estructural, donde el crecimiento econmico se
entiende como el motor del desarrollo4.
De esta manera, los Fondos Sociales surgieron como iniciativas de corto plazo y a trmino;
es decir, como programas de emergencia. Sin embargo, la mayora de ellos ampliaron su
duracin con una perspectiva de mediano y largo alcance debido a que no lograban
satisfacer las metas que se proponan.
Se esperaba que los programas de ajuste estructural promovieran el crecimiento del empleo
y de los ingresos en un plazo relativamente corto (tres o cuatro aos al decir de preclaros
economistas del norte), pero esa expectativa no result cierta, al punto de que el propio
Banco Mundial a mediados de los aos noventa reconoci que el ajuste estructural tena
efectos adversos en los pobres5.
2.2. El contexto nacional
Entre 1980 y 2001, el PIB real de Ecuador aument a un ritmo de 2% anual, es decir,
menos que el crecimiento demogrfico y uno de los crecimientos ms bajos de Amrica
Latina. El PIB per cpita real disminuy medio punto porcentual entre 1980 y 1990 y se
mantuvo prcticamente invariable a partir de ese ao6. De esta manera, las polticas
econmicas y sociales del perodo demostraban no cumplir su cometido, al punto que, al
4

Cfr. Marcel Valcrcel. Gnesis y evolucin del concepto y enfoques sobre el desarrollo. Lima:
Departamento de Ciencias Sociales. Pontificia Universidad Catlica del Per. Junio 2006, p. 21
5
Dra. Ana Mara Ezcurra. Banco Mundial y Fondos Sociales en Amrica Latina y el Caribe, 1996, en
http://escotet.org/iidev/forum/professional-papers/banco-mundial-y-fondos-sociales-en-america-latina-y-elcaribe/#haci
6
Carolina Snchez Pramo. Pobreza en Ecuador, en Revista En Breve, del Banco Mundial. Mayo 2005.
N 71.
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decir de la autora citada, entre 1990 y 2001, la pobreza en el Ecuador, segn consumo,
aument de 40 a 45%, lo cual signific que la cantidad de pobres aument de 3,5 a 5,2
millones, estando la mayor parte en las reas urbanas, aunque las tasas ms elevadas se
mantenan en el campo.
Es en este marco que el Gobierno Nacional en 1993 crea el FISE, como una entidad
autnoma temporal, de coordinacin tcnica y financiera, adscrita a la Presidencia de la
Repblica y descentralizada administrativamente, con la finalidad de financiar programas y
proyectos que se generen en la demanda de la poblacin pobre y se orienten a suplir sus
necesidades bsicas.
Desde su creacin en 1993, hasta el ao 2001, el FISE del Ecuador desarroll dos fases de
su proceso: la primera, entre 1994 y 1996 invirti alrededor de 115 millones de dlares, es
decir, una acelerada inversin que se utiliz en casi 5.000 proyectos en un men amplio
que inclua infraestructuras sociales, econmicas y productivas en todo el territorio
nacional, vinculndose parcialmente con demandas directas de comunidades pobres7.
La segunda etapa, entre 1997 y 2001, ejecut unos 1.200 proyectos con una inversin
cercana a 30 millones de dlares, es decir, redujo el ritmo de ejecucin y tambin el
abanico de proyectos a financiarse, a la vez que se inici un proceso que rescataba ciertas
aspiraciones comunitarias expresadas a travs de talleres al inicio de la intervencin para la
priorizacin de las obras a ejecutarse. Se realizaron acciones de capacitacin en las
comunidades beneficiarias, especialmente en las reas de manejo ambiental y
mantenimiento, pero no se avanz en el fortalecimiento de las competencias de gestin de
las comunidades8.
2.3. La ejecucin del Programa FISE Tercera Etapa
A comienzos del ao 2001 se inici la negociacin de un nuevo crdito con el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), en cuyo proceso de

preparacin (diseo del

programa) se involucr a diferentes actores institucionales y de la sociedad civil,

constituyendo ste un aporte necesario y sin precedentes para este tipo de intervenciones.
7
8

Cfr. BID. Fondo de Inversin Social Tercera Etapa EC 203 Informe de Proyecto. Octubre 2001.
bid
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Este proyecto fue aprobado por el Directorio del BID en Washington el 28 de noviembre de
2001, y el contrato de prstamo 1373 OC/EC fue suscrito el 22 de mayo de 2002 por un
monto de $40,000,000.00 con una Contraparte Nacional de $5,000,000.00 para ser
ejecutado en cuatro aos a partir de esta fecha9.

La nueva orientacin del FISE se expres claramente en los principales elementos del
Programa en su nueva etapa, que estn relacionados con el trabajo directo y constante con
las comunidades, que pasa a constituirse en el hilo conductor de este nuevo enfoque:
i)
ii)
iii)
iv)
v)

Una focalizacin territorial orientada a la eficiencia y equidad;

La integralidad de sus intervenciones que asegure un mayor impacto en la reduccin
de la pobreza;
La participacin comunitaria en todo el ciclo del proyecto para el fortalecimiento
de las capacidades locales y la sostenibilidad de los proyectos;
Transparencia en la asignacin y uso de los recursos con el establecimiento de
mecanismos idneos que garanticen el control social;
Coordinacin interinstitucional para involucrar y comprometer otros actores en el
desarrollo local.

Estos procesos se disearon para ser ejecutados de una manera desconcentrada y

tercerizada, que apoye al desarrollo de las capacidades locales y sea coherente con el
proceso de descentralizacin del estado impulsado en ese perodo.
Coincidimos con Kliksberg10 en que los organismos financieros internacionales apoyaron la
participacin como estrategia de accin en este tipo de programas, pero justamente ah se
jugaron alternativas vlidas para tratar de cimentar una efectiva organizacin comunitaria
como base para una participacin que responda a los intereses propios y no a imposiciones
externas.

Es importante sealar que en enero de 2003, recin se realiza un primer y minsculo desembolso del crdito,
y por mltiples y recurrentes fallas burocrticas y oposiciones al enfoque de esta Programa, los primeros
desembolsos para ejecutar proyectos en las comunidades se dieron en octubre de 2004, es decir, ms de la
mitad del tiempo estimado inicialmente para concluir este programa.
10
Bernardo Kliksberg. Seis tesis no convencionales sobre participacin, en Bernardo Kliksberg y Luciano
Tomassini, compiladores. CAPITAL SOCIAL Y CULTURA: claves estratgicas para el desarrollo. BID y
otros. s/d. p. 167.

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Para el caso ecuatoriano, el Programa planteaba atender a las 220 parroquias ms pobres
con base al INBI, y en ellas seran beneficiadas 500 comunidades a travs de un proceso
transparente de seleccin y focalizacin. Una vez determinadas tales comunidades, el
Programa financiaba unidades locales de capacitacin y asistencia tcnica11 que, con base a
los lineamientos del Programa, apoyaban a las comunidades en la preparacin de sus planes
comunitarios y, dentro de ellos, la priorizacin de acciones (proyectos) que el FISE poda
financiar. Paralelamente, se preparaba y capacitaba a un grupo pequeo definido por la
comunidad para ser los administradores y ejecutores del proceso de diseo, construccin y
operacin de los proyectos12.
En el Reglamento Operativo del Programa se haca explcito que los proyectos se
ejecutarn con la participacin directa de las comunidades beneficiadas, organizadas para el
efecto13, y fue este planteamiento el que no fue bien recibido por ciertas autoridades de
turno14, que no conceban que comunidades pobres y alejadas pudieran definir qu hacer,
recibir los recursos econmicos y administrarlos para sus proyectos; en cambio se
argumentaba que la ignorancia no les permitira hacerlo bien y que era muy alto el riesgo de
que arbitrariamente se lleven el dinero transferido15. Cabe recalcar aqu, que en el FISE
de esos aos, un alto porcentaje de los funcionarios tardaron exageradamente en asumir
responsablemente los nuevos enfoques del Programa16.

11

La participacin autnoma de la comunidad, libre de la interferencia de agentes externos, constituye una

idealizacin difcilmente verificable en la prctica. Ver Martn Tanaka. PARTICIPACIN POPULAR EN
POLTICAS SOCIALES. Cundo puede ser democrtica y eficiente y cundo todo lo contrario. Lima:
Consorcio de Investigacin Econmica y Social/Instituto de Estudios Peruanos IEP, 2001, p. 19.
12

Kliksberg afirma que Hay programas para pobres donde las complejidades administrativas de acceso
llevan a que grupos de clase media se conviertan en principales beneficiarios, bid, p.177. y en algunos casos
del FISE III se presentaros estas situaciones.
13

FISE. Reglamento Operativo del Programa FISE Tercera Etapa. Octubre 2002. Captulo 1, artculo 5.
Ejecucin del Programa.

14

En el proceso del Programa (2001-2007) se sucedieron cuatro administraciones presidenciales en el

Ecuador (Noboa, Gutirrez, Palacios y Correa), y al mando del FISE estuvieron 5 Gerentes Generales, cada
uno con agendas particulares y con desconocimiento del tipo de institucin a la que llegaban.
15
Un adagio popular parecera reflejar el fondo de este pensamiento Cada ladrn juzga por su condicin.
16
Como afirma Torres para la Municipalidad de Quito, la arquitectura institucional puede permitir o no que
la cultura participativa se difunda entre las instancias tcnico burocrticas de la administracin , en
Vctor Torres. Polticas pblicas, territorios y localidades. Quito: Abya Yala. S/D. p. 86.
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El hecho de ser un Programa diferente y con un enfoque que exiga cambios profundos al
interior de la estructura organizativa, ocasion varios inconvenientes, desde un inadecuado
manejo gerencial acompaado de normativas internas desactualizadas que dificultaron la
implementacin de los procesos planteados, hasta problemas de informacin y
comunicacin con el BID, que a su vez, dificultaron la fluidez de recursos en repetidas
ocasiones. A esto se sumaba recurrentemente y paradjicamente -, las amenazas
constantes del Ministerio de Finanzas de recortar el Programa debido a que no mostraba
indicadores de gasto acordes con la programacin original del Programa17.
Ante esto, las autoridades del FISE no encontraron otras vas, sino presionar o acelerar
los procesos, en particular las actividades del Componente de fortalecimiento de la
capacidad de gestin de las comunidades, con lo cual se trastocaron procesos relegando
actividades de capacitacin y asistencia tcnica hacia las comunidades.
A pesar de todas estas dificultades, En trminos generales, el FISE, ha generado procesos
de fortalecimiento organizativo en las comunidades mediante la incorporacin gradual de
conceptos y prcticas de planificacin, gerencia de proyectos y monitoreo. Los cabildos han
mejorado su posicin y visibilidad en las comunidades y han aumentado su participacin
activa en la comunidad, generando procesos de participacin y nuevos consensos18.
2.4. La participacin ciudadana en el proceso del Programa
El hecho de haber intervenido en comunidades rurales de elevada pobreza, permiti que los
lazos de cercana actuaran positivamente19, ya que al revisar las cifras hacia la ltima fase
del Programa, se puede apreciar que la casi totalidad de las obras planteadas se haban
ejecutado (e incluso en varias comunidades ahorraron en los primeros proyectos y los

17

Se demostraba as la mnima o ninguna comprensin del enfoque del Programa que demandaba un proceso
inicial relativamente largo de capacitacin y asistencia tcnica hacia las comunidades, antes de poder contar
con proyectos a financiarse.
18
Victoria Arboleda. Evaluacin de procesos del componente de fortalecimiento de la organizacin y
capacidad de gestin de las comunidades indgenas y afroecuatorianas. FISE Ecuador Quito, BID: febrero
2006. P. 4.
19
Lo que Tanaka manifiesta para la participacin en comunidades de complejidad baja asentadas en mbitos
rurales, donde las relaciones cara a cara facilitan acciones colectivas. Cfr. Martn Tanaka, op. Cit., p. 26.
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sobrantes los utilizaron en complementar otros), con una buena calidad y servicio final,
sealndose que en promedio, los tiempos de ejecucin se haban dilatado.
A pesar de los esfuerzos realizados por las diferentes instancias que apoyaron el
componente de fortalecimiento comunitario, algunas comunidades mantuvieron debilidades
en procesos de planificacin y temas administrativos, a lo cual se sum el hecho de que los
procesos de adquisiciones locales tuvieron varias complicaciones por la inoperancia de
instancias locales, y, los tributos al SRI se tornaron bastante complejos, as como el cierre
del RUC de la comunidad.
Por otra parte, los sistemas de rendicin de cuentas por el CEJA20 ante la comunidad no
llegaron a convertirse en una gestin comn y peridica.
Pero a pesar de las dificultades encontradas en el proceso de implementacin del Programa,
los resultados globales muestran situaciones positivas, tanto en el fortalecimiento
comunitario, como en la cantidad y calidad de las obras realizadas, que han logrado obtener
un nivel de operacin y mantenimiento significativo con intervencin de los actores locales
directos.
3. Conclusiones generales y posibilidades

La experiencia realizada en el Programa FISE Tercera Etapa entre los aos 2004 a 2007 en
lo relacionado a la participacin comunitaria en los procesos del ciclo del proyecto, permite
establecer una creciente y positiva inclusin ciudadana, la misma que merece una
evaluacin ms precisa, con miras a la posibilidad de replicar sus mecanismos de
implementacin en otros programas de ndole social en el Ecuador.
Como lo manifiesta Mara Victoria Arboleda en el Informe citado, el FISE III ha
incorporado todas las recomendaciones presentadas por las consultoras respecto al
mejoramiento de su intervencin en comunidades indgenas y afroecuatorianas .. pero,
.. an requiere de algunos ajustes ..21.

20
21

Comit de Ejecucin y Administracin de Proyectos.

Victoria Arboleda, op. Cit., p. 22.
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El FISE ya no existe, la ltima fase del Programa se concluy hacia 2007, y sufri una
agona prolongada hasta su cierre definitivo ms de dos aos despus. Sin embargo, los
resultados obtenidos se encuentran diseminados en casi 500 comunidades pobres del pas,
por lo cual una evaluacin sistemtica de sus logros y sus inconvenientes en los actuales
momentos, permitiran una lectura crtica sobre la sostenibilidad de este tipo de
intervenciones, lo cual sera un insumo importante para el diseo de los programas sociales
que se demandan hoy, cuando la participacin ciudadana est adquiriendo un peso
importante

en

la

gestin

poltica

del

estado

ecuatoriano

constitucionalmente.

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GRUPO # 1

est

instituida

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
Arboleda, Victoria

Evaluacin de procesos del componente de fortalecimiento de la

organizacin y capacidad de gestin de las comunidades indgenas y
afroecuatorianas FISE Ecuador. Quito: BID, Febrero 2006.

BID.

Fondo de Inversin Social Tercera Etapa EC 203 Informe de

Proyecto. Octubre 2001

Dagnino, Evelina.

Los significados de ciudadana en Amrica Latina, en A. Chaparro,

C Galindo y A. Sallenave. Estado, democracia y populismo en
Amrica Latina. CLACSO

Equipo CLAVES

Gestin participativa de las asociaciones. S/D. Editorial Popular.

Ezcurra, Ana Mara. Banco Mundial y Fondos Sociales en Amrica Latina y el Caribe,
1996, en http://escotet.org/iidev/forum/professional-papers/bancomundial-y-fondos-sociales-en-america-latina-y-el-caribe/#haci
FISE
Reglamento Operativo del Programa FISE Tercera Etapa. Octubre
2002
Kliksberg, Bernardo Seis tesis no convencionales sobre participacin, en B. Kliksberg y
L. Tomassini. Capital social y cultura: claves estratgicas para el
desarrollo. BID y otras agencias.
Navarro, Zander

Democracia y control social de fondos pblicos. El caso del

presupuesto participativo de Porto Alegre (Brasil), en L. Bresser
Pereira y N. Cunill Grau (editores). Lo pblico no estatal en la
reforma del Estado. CLAD Paids, S/D

Tanaka, Martn.

Participacin popular en polticas sociales. Cundo puede ser

democrtica y eficiente y cundo todo lo contrario. Lima: Instituto de
Estudios Peruanos IEP, marzo 2001

Torres, Vctor

Polticas pblicas, territorios y localidades. Quito: Abya Yala. S/D

Valcrcel, Marcel.

Gnesis y evolucin del concepto y enfoques sobre el desarrollo.

Lima: Departamento de Ciencias Sociales. Pontificia Universidad
Catlica del Per. Junio 2006

Vieira, Liszt.

Ciudadana y control social, en L. Bresser Pereira y N. Cunill Grau

(editores). Lo pblico no estatal en la reforma del Estado. CLAD
Paids, S/D

MILTON ROJAS MOSQUERA

GRUPO # 1