Trabajadores y Docentes con aos de servicios en distintas cajas.

Tienen derecho a ms de un beneficios?

La vigencia de las excepciones del principio de beneficio nico.
Lic. Mariano Saludjian

Trataremos en esta nota de abordar la problemtica de aquellas personas que por su

actividad laboral han realizado en su vida laboral aportes a ms de un sistema previsional
dentro del territorio, tanto en el mbito nacional como en el provincial. Y que se enfrenan al
momento del solicitar el beneficio de la jubilacin con las dificultad de obtener el
reconocimiento del total de sus aos de aportes y servicios; o que dicha circunstancia no se
vea reflejada en el haber jubilatorio.
En este sentido entendemos que la Ley 25.629 estableci en nuestra legislacin el
principio de prorrata tmpore en el rgimen de reciprocidad jubilatoria entre las diversas cajas
previsionales. Y que dada la facultad conferida a cada jurisdiccin de dictar en forma
independiente la resolucin de otorgamiento del beneficio y establecer el haber
correspondientei. Se produce como efecto, la derogacin tcita del Principio de Beneficio
nico, segn surga de la interaccin de lo dispuesto del Artculo 165 de la Ley 24.241 con el
resto de la normativa sobre la materiaii.
En consecuencia, aquellas personas que acrediten en dos sistemas previsionales el
total de los requisitos exigidos, estaran en condiciones de acceder a los dos beneficios. Sin que
corresponda limitarlos, o exigir la solicitud conjunta y agregada de los servicios realizados para
calcular el haber.
En este sentido, se buscaba tornar operativa la Ley 25.629 mediante el Convenio
iii
49/05 , estableciendo las condiciones y procedimientos para el otorgamiento de las
prestaciones en forma concurrente por las distintas entidades comprendidas. Incluyndose en
su Artculo 21 que cuando se cumpliere con los requisitos en ms de una Entidad se
otorgarn las prestaciones respectivas en forma autnoma y con arreglo a cada rgimen no
resultando aplicable el art. 23 de la ley 14.370. Lo que implicaba el restablecimiento del
derecho a los dobles beneficios.
En Diciembre de 2006, el Ministerio de Trabajo dio comienzo al proceso de ratificacin
por parte de las provinciasiv. Aunque se encuentren a cargo las mismas autoridades, el proceso
de ratificacin quedo trunco al no cumplirse la ratificacin por parte de las Provinciasv. En
consecuencia, dicha cartera ratific la vigencia de los regmenes de reciprocidad anteriores
mientras se extienda esta situacin de falta de promulgacin del Convenio 49/05vi.
Produciendo como efecto, que la situacin se retrotraiga a la aplicable en relacin al rgimen
de acumulacin que surga del Decreto - Ley 9316/46 ratificado por Ley N 12.921, y las
normas sucesivas.
En definitiva, con la sancin de la Ley 25.629 el Principio de Beneficio nico que haba
sido restablecido a partir del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (L. 24.241),
buscaba ser sustituida por otra concepcin en el que pasa sujeta a reconocerse la potestad de
cada jurisdiccin para determinar en forma independiente la caracterstica de los derechos
jubilatorios sobre los aportes y montos de los beneficios.
Esta contradiccin en el ordenamiento jurdico es abordada en el Dictamen n 27.869
(29/12/02) por la Coordinacin de Control de Litigiosidad de ANSeS, de la que se hace eco la
Gerencia de Asuntos Jurdicos. En el cual, junto con un anlisis pormenorizado de los
antecedentes normativos y jurdicos con los que se arriba a esta situacin; se seala en las
conclusiones y recomendaciones, que dada la alta complejidad y el impacto en la litigiosidad,
se solicitaba a la Secretaria de Seguridad Social se expida sobre las soluciones planteadas.
Asimismo, se planteaba suspender la baja de beneficios por infraccin a la Ley 23.604.
1

Sobre el fondo de la cuestin no hubo ninguna definicin al respecto, y dada la no

ratificacin del Convenio 49/05, la situacin se ha continuado extendiendo hasta el presente.
En consecuencia, las presentaciones y los reclamos sobre estos casos comienzan a acumularse
en las reas de Legales de las distintas UDAI. Si bien al inicio del expediente, la condicin de
tener un beneficio en otra jurisdiccin, impone un rechazo al pedido por parte de la ANSeS.
Una vez que los damnificados por tal resolucin recurren lo resuelto en sede Administrativa, o
judicialmente se le instruye a ANSeS que fundamente la posicin contrara; se plantean la
inconsistencia del rechazo. Toda vez que el dictamen citado deja la puerta abierta, a una
resolucin favorable al derecho a la percepcin del doble beneficio por acreditar los extremos
en dos sistemas.
Es en particular en el caso de los docentes donde mayormente se da esta
circunstancia, debido a que han aportado en ms de una jurisdiccin en forma simultnea o
sucesiva, a los que en mayor grado se encuentran en esta situacin. Por ello es a quienes les
resulta ms factible acreditar por los aos de servicios el derecho a ambos beneficios. Este es
otro factor que aumenta la litigiosidad de los docentes, de por si alta por el tema de la
movilidad de la Ley 24.016.
Actualmente, estos expedientes se acumulan en las reas de legales de las UDAI, o
avanzan por va judicial, en espera de una determinacin del criterio a adoptar por parte de la
Secretara de Seguridad Social. Extendindose en el tiempo la resolucin de los mismos por las
contradicciones y criterios contrapuestos en las normativas vigentes.
Es por ello que para abordar el tema, comenzamos con el desarrollo de los
antecedentes normativos que producen esta situacin. Procurando complementar el anlisis
de las circunstancias y la comprensin de la validez del derecho a uno, o ms beneficios para
aquellos trabajadores que acreditan los aos de servicios en diversos regmenes.

Decreto Ley 9.316/46

Instituye el rgimen de Reciprocidad Jubilatorio a fin de reconocer los servicios prestados
en los distintos mbitos; nacionales o provinciales. Estableciendo el principio de Caja
Otorgante a los efectos de la determinacin del derecho, con el previo reconocimiento
de los servicios de la/las entidades participantes. El criterio de Prestacin nica surga al
establecerse como procedimiento de financiacin de la prestacin, la transferencia de los
aportes proporcionales a aquella que se constituye como caja otorgantevii. En dicho
esquema resultara improcedente la obtencin de ms de un beneficio, dada la
transferencia de aportes haca la que abone el beneficio.

Ley 14.370
Consagra el principio de Prestacin nica para el sistema federal de reciprocidad
jubilatoria, permitiendo obtener un solo beneficio considerando la totalidad de los
servicios prestados y de las remuneraciones percibidas en los distintos regmenes. El
Artculo 23 de la Ley original lo expresa con toda claridad, sin espacio a excepciones a
contemplarviii. Este principio se mantuvo vigente desde su promulgacin en el ao 54,
hasta la creacin de la Caja para Profesionales en el ao 63.

Decreto Ley 7825/63. Caja Nacional de Previsin y Seguridad Social para Profesionales
Establece que los beneficios otorgados por este nuevo rgimen eran compatibles, sin
limitacin alguna (expresamente), con los provenientes de otros regmenes nacionales,
provinciales o municipales como se indicaba en el Artculo 23 del mismo. Esta norma fue
derogada por el artculo 65 del texto originario de la Ley 18.038.

Ley 21.153
2

Sancionada en 1975, modific el artculo 23 de la Ley 14.370, incorporando como

excepcin al principio de prestacin nica cuando los servicios y los aportes no hubieran
sido tenidos en cuenta para el otorgamiento del beneficio primario; y no se incluyeran a
los fines del otorgamiento de la prestacin y de la determinacin de su monto. En cuyo
caso se admita el derecho a solicitar el otro beneficio en la jurisdiccin respectivaix.

Resolucin SSS 363/81

Vincula las Cajas de Previsin para Profesionales con el sistema de reciprocidad del
Decreto - Ley 9316/46 Establece un mecanismo por el que cada caja participante abona su
parte y no existe transferencia de aportes. Para la determinacin del haber cada caja
abonar la prorrata a su cargo considerando el haber de su rgimen y el tiempo de
servicios prestados en el mismo (prorrata tempore). Posibilidad el derecho al doble
beneficio (Art 13).

Ley 22.042
Deroga la Ley anterior, y reinstaurando el principio rgido de la prestacin nica y
volviendo a la redaccin anterior del Articulo 23 de la Ley 14.370. Aunque se preservaron
los derechos de aquellos que hubieran obtenido un segundo beneficio durante la vigencia
del criterio de excepcin.

Ley 23.604
Se vuelve a introducir la excepcin al principio de jubilacin nica, modificndose
nuevamente el Artculo 23 aunque con una concepcin distinta a la anterior. Se estableca
que un aportante que hubiera prestado servicios en regmenes previsionales diferentes
incluidos dentro del rgimen de reciprocidad (nacional, provincial, o municipal) y que al
momento del cese laboral tuviera cumplido los requisitos para la obtencin del derecho
en cada uno de los regmenes involucrados, puede obtener de manera independiente los
beneficios a los cuales tiene derecho. Debindose cumplir con dos condiciones para la
excepcin. Por un lado, para la obtencin del beneficio primario el organismo otorgante
no efecte a fin de establecer el derecho, un reconocimiento de la totalidad de los
servicios y aportes prestados bajo el otro rgimen. Por otro lado, para la obtencin de
cada uno de los beneficios debern acreditarse el total de los aos exigidos, sin poder
invocarse servicios bajo declaracin juradax. Sin embargo, su redaccin generaba algunas
vacios, sobre todo para aquellos casos en los que no se acreditaban el total de aos para
el doble beneficio, y a su vez, se generaban situaciones de falta de consideracin de
aportes y servicios para el beneficio nico. Esta ley fue promulgada el 19/10/88, y por
esas omisiones produjo un aumento de la litigiosidad. En particular en el caso de los
docentes con situaciones de servicios simultneos, aunque era una norma aplicable a
todas actividades.

Ley 24.241, artculo 165

Se deroga expresamente la Ley 23.604, preservando el derecho de aquellas personas que
hubieran solicitado el doble beneficio antes de la entrada en vigencia de esta norma
(15/07/94).

Ley 25.629
Incorpora un nuevo principio al rgimen de reciprocidad en el sistema previsional
argentino, al establecer la Prorrata Tempore. Constituyendo un cambio de paradigma, ya
que cada rgimen jurisdiccional otorgara el beneficio en forma proporcional al tiempo de
3

servicios prestados y los montos aportados, y virtud de las propias normas en cuanto a
requisitos y condiciones de acceso. Devolviendo la facultad a cada jurisdiccin de emitir
en forma independiente, el acto administrativo en el que se conceda el derechoxi.
Facultando al PEN a establecer acuerdos a travs de la Secretara de Seguridad Social con
los gobiernos provinciales y municipales, para establecer un sistema de cmputo
reciproco para el pago, tanto de las jubilaciones como de las pensiones por fallecimiento y
de las prestaciones de invalidezxii. Se deja de lado la transferencia reciproca de aportes y
contribucionesxiii. Y cada jurisdiccin abonar en forma directa la porcin a su cargo, en la
institucin bancara elegida por el beneficiarioxiv.
En conclusin, esta ley federal establece una interrelacin entre los diversos regmenes
previsionales existentes. En donde la no concrecin de la transferencias de los aportes por
parte de las caja provinciales a la esfera nacional, genera una situacin en donde no se genera
la posibilidad de otro beneficio. En caso de no haberse computado los servicios y aportes en la
determinacin de la jubilacin principal, implica una situacin perjudicial y de inequidad
cuando el haber unificado no equivale a la suma de las prestaciones independientes. A favor
de los cuales concurren antecedentes jurisprudencialesxv, que tambin son tenidos en cuenta
por ANSeS para no reajustar el haber primario y realizar cargos, que vulneren el espritu sobre
el que se baso la derogacin de la Ley 23.604xvi.
En forma de una sntesis inicial de este recorrido normativo podemos establecer que
nuestro ordenamiento previsional reconoce los siguientes principios bsicos:
- Principio de territoriabilidad en materia jubilatoria.
- Derecho a la portabilidad y reconocimiento de los servicios (Reciprocidad Jubilatoria).
Y que al momento de establecer los mecanismos para instrumentar estos derechos y
fijar los haberes correspondientes por el reconocimiento de los servicios y aportes realizados
(hubieran sido simultneos o sucesivos), han primado dos criterios contrapuestos, estos son:
- Caja Otorgante.
- Prorrata Tmpore.
En cuanto, el primer mecanismo en el que se asent nuestro sistema previsional desde
la vigencia del Decreto Ley 9.316/46 encuentra fundamentacin en su menor complejidad y
simplificacin en la determinacin del haber. Que tambin encuentra su razonabilidad en la
poca en la que se instaura, donde la disponibilidad y accesibilidad a la informacin no se
encontraba acompaada por los sistemas existentes hoy en da. Aunque, por otro lado, es un
mecanismo que entra en tensin con los derechos subjetivos que afecta, toda vez que no hay
un concordancia entre los aportes realizados y el reconocimiento de los servicios expresados
en la cuanta del haber.
En este sentido, el principio de Prorrata Tmpore evita situaciones de inequidad,
respetando la contractualidad entre las cotizaciones por los servicios y los beneficios derivados
de ella, propios de los sistemas contributivos de previsin. En su favor, puede agregarse que es
el mecanismo imperante en los tratados de reciprocidad internacional, y en los especficos que
ha celebrado nuestro pas. Y que se basan en el principio de portabilidad de derechos que
tiene el trabajador.
A partir de la nueva ley de reciprocidad, se reinstaura la posibilidad de acumular ms
de un beneficio bajo el sistema de prorrata tmpore. Si bien con un demora de tres aos se
elabor el Convenio 49/05 en el mbito del Ministerio de Trabajo y de la Secretara de
Seguridad Social, junto con la Coordinadora de Cajas de Profesionales de la Repblica
Argentina y el Consejo Federal de Previsin Social que procuraba establecer las condiciones y
procedimientos para el otorgamiento de las diversas prestaciones entre las diversas entidades
bajo en sistema de reciprocidad.
4

Convenio 49/05 (del 15/11/2005)

En el mismo se establecen los siguientes puntos centrales:
- Entidad otorgante ser aquella que en la que se acredite el mayor tiempo de servicios
o la que eligiere el beneficiario siempre que acredite como mnimo 10 aos continuos
o discontinuos de servicios con aportes. A igualdad de tiempo de aporte, o no
acreditado el mnimo de 10 aos, ser la que elija el beneficiario.
- El derecho a las prestaciones se regir por la legislacin de cada Entidad participante.
- En caso de considerarse servicios de diversas entidades, sern prorrateables los
requisitos. En caso de considerarse servicios insalubres, se ponderaran los mismos en
funcin de los de menor edad requerida.
- Cada entidad emitir el correspondiente acto administrativo y establecer la prorrata a
su cargo. Debiendo notificar a la entidad participante, si la hubiera.
- El importe a cargo de cada Entidad se determinar aplicando al terico haber total
calculado por cada una de ellas, la proporcin que representen los servicios prestados
bajo su rgimen, con referencia al tiempo mnimo de servicios requeridos en su
legislacin.
- La incompatibilidad entre la percepcin del beneficio y la actividad laboral, se regir
por la legislacin en el mbito de cada entidad.
- En caso que el afiliado rena los requisitos para acceder a la prestacin en una Entidad,
sin necesidad de la totalizacin recproca de servicios, no aplicar este Acuerdo aquella
Entidad cuya normativa as lo establezca (artculo 18).
- Cuando se cumpliere con los requisitos en ms de una Entidad se otorgarn las
prestaciones respectivas en forma autnoma y con arreglo a cada rgimen no
resultando aplicable el artculo 23 de la Ley 14.370 (artculo 21).
- Cada Entidad Participante aplicar su propio rgimen respecto de la extincin o
prdida del derecho a la prestacin previsional a su cargo (artculo 24)
- Las Entidades que concurran al pago de la prestacin acordada, respondern
exclusivamente por el haber a su cargo, sin responsabilidad alguna por los haberes a
cargo de las restantes (artculo 25).
- Los haberes mnimos y mximos fijados individualmente por las Entidades
participantes sern aplicados segn propias normas (artculo 26).
- La movilidad que corresponda aplicar sobre los haberes de las prestaciones otorgadas,
se calcular en funcin de los incrementos que cada una de las Entidades participantes
otorgue a sus beneficiarios (artculo 27).
- El presente Acuerdo entrar en vigencia, respecto de cada jurisdiccin que lo apruebe
conforme el procedimiento que determine su propia legislacin, a partir de la
ratificacin o aprobacin, sustituyndose en dichas jurisdicciones los sistemas de
reciprocidad que a ese momento se encontraran vigentes. Pasado un ao de la fecha
de la presente Resolucin, o cuando la mitad ms una de las jurisdicciones lo hayan
aprobado o ratificado, lo que suceda primero, concluir la vigencia de los anteriores
regmenes (artculo 31).

Es significativo, en funcin de lo que venimos sealando, lo establecido en el artculo

21 que cuando se cumpliera con los requisitos en ms de una entidad, no resulta aplicable el
Artculo 23 de la Ley 14.370 como hubiera quedado por efecto de la derogacin de la Ley
23.604xvii. Con lo que queda claramente de manifiesto el reconocimiento y el derecho a los
dobles beneficios jubilatorios.
No obstante, dada a la falta de reglamentacin e instrumentacin, no se ha concretado
por el momento el cambio de rgimen propuesta, y la consiguiente derogacin del artculo 165
de la 24.241. Por lo cual ANSeS contina limitada a ceirse a lo dispuesto por el ordenamiento
5

normativo an imperante para los beneficios obtenidos en infraccin del principio de

prestacin nica.
Si bien podra ponerse en cuestin, si la omisin en la reglamentacin por parte del
PEN a los deberes impuestos por el Congreso (recordando que fue una norma promulgada de
hecho) no concita un incumplimiento denunciable, abriendo el espaci a reclamos en sede
judicial y un incremento de la litigiosidad, impulsada por aquellas personas que se ven
afectadas por esta indefinicin. A la vez, que la discusin que se plantea al haber dos normas;
una que regula cuestiones de carcter federal como la 25.629 y otra sobre aspectos atinentes
a nivel nacional como la 24.241.
En comprensin de los riesgos implicados, la Gerencia de Asuntos Jurdicos de ANSeS
mediante el Dictamen GAF n27.869 dispone que hasta tanto no se reglamente y se encuentre
operativa la nueva ley de reciprocidad, estima conveniente suspender la revisin casos que
incumplan con lo dispuesto por el Artculo 165 de la Ley 24.241, evitando la anulacin de
derechos o generacin de cargos en los que no se encuadren dentro del principio del beneficio
nico.
Si bien este dictamen es anterior al Convenio 49/05, sus consideraciones continan
siendo de inters a pesar de la falta resolucin por parte de la Secretara de Seguridad Social
sobre sus recomendaciones, ya que es uno de los basamentos con los que cuentas los
departamentos de legales de las UDAI para los casos que se les plantean. Y en particular las
recomendaciones propuestas para buscar una solucin a la divergencia de criterios
imperantes, y que resulte acorde con las normas vigentes y la jurisprudencia existente.

Dictamen GAF ANSeS 27.869 del 29/12/2004

Algunos de los preceptos que fija como recomendaciones para establecer una solucin
que disminuya la litigiosidad son los siguientes:
- El principio de Prestacin nica solo tiene razn de ser cuando se encuentra en juego
un sistema de reciprocidad que NO recepta el criterio de prorrata tmpore.
- A partir de la nueva Ley 25.629 de reciprocidad es posible acumular ms de un
beneficio previsional.
- El principio de Prestacin nica lleva implcito el reconocimiento de todos los servicios,
remuneraciones y aportes, acorde con un nico beneficio otorgado en el rgimen de
reciprocidad en forma proporcional a cada rgimen an cuando la ley no establece el
sistema para implementarlo
- El vaco legal puede superarse aplicando (mutats mutandi) el sistema de prorrata
establecido en el artculo 49 de la Ley 18.037 en cuanto contempla la posibilidad de
establecer un haber mixto considerando dos tipos de servicios. Asimilando los servicios
de las otras jurisdicciones al tratamiento de los servicios autnomos.
- Calculando cada tipo de servicios por separado en proporcin a la cantidad de aos de
servicios con aportes contemplados en cada uno y determinando un haber
proporcional para cada rgimen.
- Elevar el dictamen a la Secretara de Seguridad Social, para que se expida sobre las
soluciones propuestas y en caso coincidente, proceda a su reglamentacin.

Como surge del Dictamen, la propuesta es reconocer el derecho a los dobles beneficios
dada la vigencia de la Ley 25.629, y establecer un mecanismo alternativo para el clculo de las
prestaciones en los casos que participacin de la Administracin Nacional que contemple y
reconozca los servicios y los aportes realizados. Asimilndolos en la determinacin del haber,
al mecanismo establecido para los trabajadores con servicios mixtos en l 18.037.
No obstante lo criterioso, a nuestro entender, del dictamen han trascurrido ms de
cuatro aos sin que se establezca un mecanismo especifico en el mbito de ANSeS para la
resolucin de estos casos. As como incrementar el volumen de expedientes obrantes en
6

ANSeS a la espera de una definicin al respecto, y consecuentemente generar otro factor de

aumento de la litigiosidad sobre esta materia.
Que junto con la falta de reglamentacin e instrumentacin de la Ley 25.929 por parte
del poder ejecutivo, no hacen ms que demorar este avance en materia de legislacin
previsional nacional que implica la aplicacin del principio prorrata tmpore. Y que afecta
principalmente a aquellos trabajadores que por la naturaleza de sus tareas han realizado
servicios en ms de una jurisdiccin. Y que afecta principalmente a los docentes, tanto por las
caractersticas de su jornada laboral como por los cambios que se producidos en las
competencias entre la Nacin y las Provincias.

Ley 25.629, Articulo 3 Inciso 5. El acto administrativo por el que se conceda el beneficio, ser dictado
en forma independiente por cada organismo y fijar el monto del haber y la proporcin del mismo que
le corresponda abonar.
ii
El artculo 165 de Ley 24.241, estableci la derogacin de la Ley 23.604 que permita la doble
jubilacin.
iii
Convenio 49/05 Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. B.O. 2/09/05
iv
Resolucin MTESS 1085/05. B.O. 1/12/2005
v
Convenio 49/05, Artculo 31.
vi
Resolucin MTSS 833/06, artculo 2. B.O. 1/09/2006
vii
Decreto Ley 9.316/46, artculo 8
viii
Ley 14.370, Artculo 23 A partir de la fecha de vigencia de la presente ley, los afiliados que hubieran
desempeados servicios en los distintitos regmenes comprendidos en el Decreto Ley 9.316/46, solo
podrn obtener una prestacin nica, considerando la totalidad de los servicios prestados y de las
remuneraciones percibidas.
ix
Incorporando al Articulo 23 el siguiente texto: El principio de jubilacin nica establecido en el
prrafo precedente no ser de aplicacin en los casos que los organismos o sistemas o organismos
integrantes del sistema nacional de previsin no reconozcan servicios y remuneraciones a los fines del
otorgamiento de la prestacin y de la determinacin de su montoLas cajas nacionales de previsin
otorgaran la prestacin a que el afiliado tuviera derecho por invocacin de los servicios comprendidos
en el sistema nacional de previsin o en cualquier otro rgimen y que no hubieran sido considerados
para el otorgamiento del beneficio originario
x
Segn los recaudos sobre la no inclusin de servicios bajo el carcter de declaracin jurada
establecidos por la Resolucin 2/90 desde la vigencia de la Ley 24.604. Criterio ratificado por la CSJN en
numerosos fallos, entre ellos Capretti Eduardo c/Anses s/dependencia y otras prestaciones,
24/10/2000.
xi
Ley 25.629, Artculo 3, inciso 3 e inciso 5. Promulgada de hecho el 23/08/02. B.O. 26/08/02.
xii
, dem, Artculo 1.
xiii
dem, Artculo 3, inciso 1.
xiv
dem, Artculo 3, inciso 4.
xv
Fallos CNASS Sala I Zabalegui, Jos 22/07/94; CNASS Sala II Sammarcelli Jorge 13/05/94, entre
otros.
xvi
Dictamen GAF 11.875/99 que establece los criterios donde se encuentran acreditados la totalidad de
los requisitos para acceder al doble beneficio.
xvii
Convenio 49/05, Artculo 21 Cuando se cumpliere con los requisitos en ms de una Entidad se
otorgarn las prestaciones respectivas en forma autnoma y con arreglo a cada rgimen no resultando
aplicable el artculo 23 de la Ley 14.370. B.O. 15/11/2005.