SERVIOS PBLICOS

Noes Gerais: Conceito

Existia uma tendncia de defini-lo com base em trs critrios: o
subjetivo, o formal e o material. Assim, esse evento era percebido
como uma atividade exclusiva do Estado (elemento subjetivo),
regulamentado por normas jurdicas de direito pblico (elemento formal),
cuja finalidade era o atendimento das necessidades da sociedade
(elemento material) (DI PIETRO, 2008).
Segundo Hely Lopes Meirelles servio pblico todo aquele prestado pela
Administrao ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para
satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletividade, ou
simples convenincia do Estado. So exemplos de servios pblicos: o
ensino pblico, o de polcia, o de sade pblica, o de transporte coletivo, o
de telecomunicaes, etc.
Servio pblico a atividade material que a lei atribui ao Estado
para que exera diretamente ou por meio de delegados, com o
objetivo de satisfazer concretamente s necessidades coletivas, sob
regime jurdico total ou parcialmente pblico. Maria Sylvia Zanella di
Pietro

Assim, o Estado, por critrios jurdicos, tcnicos e econmicos, define e

estabelece quais os servios devero ser pblicos ou de utilidade pblica, e
ainda se estes servios sero prestados diretamente pela estrutura oficial
ou se sero delegados a terceiros.
Naturalmente alguns servios no podero ser delegados a terceiros pela
sua complexidade ou vinculao direta com a administrao pblica,
entretanto, outros tipos de servios no devem ser prestados diretamente e,
por conseqncia, sempre so transferidos iniciativa privada, contudo,
obedecidas certas condies e normas.
Os servios pblicos, propriamente ditos, so aqueles prestados
diretamente comunidade pela Administrao depois de definida a sua
essencialidade e necessidade. Assim so privativos do Poder Pblico, ou
seja, s a Administrao Pblica deve prest-los. Por exemplo a preservao
da sade pblica e os servios de polcia.
Outros servios pblicos, chamados de servios de utilidade pblica, so
aqueles que a Administrao Pblica reconhece a sua convenincia para a
coletividade prestando-os diretamente ou delegando-os a terceiros, nas
condies regulamentadas e sob o seu controle. Por exemplo o transporte
coletivo, a energia eltrica, o servio de telecomunicaes e o fornecimento
de gua.

Os servios que so prestados individualmente a cada cidado, por exemplo

o fornecimento de gua, luz, telecomunicaes etc., geralmente o so por
empresas privadas mediante concesso outorgada pelo poder pblico e sob
pagamento da tarifa respectiva diretamente pelo usurio.
A cessao do pagamento desses servios por parte do usurio tem
suscitado hesitaes da jurisprudncia sobre a legalidade e legitimidade da
suspenso de seu fornecimento em face de normas vigentes como o Cdigo
de Defesa do Consumidor.
Mas, importante, o prvio aviso da suspenso no pode ser ignorado e
obrigatrio pela lei e, alis, conforme tem entendido pacificamente a
jurisprudncia.
A lei tambm define como essenciais alguns tipos de servios, que nem
sempre so servios pblicos, mas que, sendo essenciais coletividade,
podero sofrer alguns tipos de interveno do poder pblico.
So servios essenciais, assim definidos pela Lei n. 7.783/89, os servios os
de gua, energia eltrica, gs, combustveis, sade, distribuio de
medicamentos e alimentos, funerrio, transporte coletivo, captao e
tratamento de esgoto, trfego areo, compensao bancria e outros.

Classificao
Pblicos
So os essenciais sobrevivncia da comunidade e do prprio Estado. So
privativos do Poder Pblico e no podem ser delegados. Para serem
prestados o Estado pode socorrer-se de suas prerrogativas de supremacia e
imprio, impondo-os obrigatoriamente comunidade, inclusive com
medidas compulsrias. Exs.: servio de polcia, de sade pblica, de
segurana.
De Utilidade Pblica
So os que so convenientes comunidade, mas no essenciais, e o Poder
Pblico pode prest-los diretamente ou por terceiros (delegados), mediante
remunerao. A regulamentao e o controle do Poder Pblico. Os riscos
so dos prestadores de servio. Exs.: fornecimento de gs, de energia
eltrica, telefone, de transporte coletivo, etc. Estes servios visam a facilitar
a vida do indivduo na coletividade.
Prprios do Estado
So os que relacionam intimamente com as atribuies do Poder Pblico.
Exs.: segurana, poltica, higiene e sade pblicas, etc. Estes servios so
prestados pelas entidades pblicas (Unio, Estado, Municpios) atravs de
seus rgos da Administrao direta. Neste caso, diz-se que os servios so

centralizados, porque so prestados pelas prprias reparties pblicas da

Administrao direta. Aqui, o Estado o titular e o prestador do servio, que
gratuito ou com baixa remunerao. Exs.: servio de polcia, de sade
pblica. Estes servios no so delegados.
Imprprios do Estado
So os de utilidade pblica, que no afetam substancialmente as
necessidades da comunidade, isto , no so essenciais. A Administrao
presta-os diretamente ou por entidades descentralizadas (Autarquias,
Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista, Fundaes
Governamentais), ou os delega a terceiros por concesso, permisso ou
autorizao. Normalmente so rentveis e so prestados sem privilgios,
mas sempre sob a regulamentao e controle do Poder Pblico. Exs.: servio
de transporte coletivo, conservao de estradas, de fornecimento de gs,
etc.
Administrativos
So os executados pela Administrao para atender s suas necessidades
internas. Ex.: datilografia, etc.
Industriais
So os que produzem renda, uma vez que so prestados mediante remunerao (tarifa). Pode ser prestado diretamente pelo Poder Pblico ou por
suas entidades da Administrao indireta ou transferidos a terceiros, mediante concesso ou permisso. Exs.: transporte, telefonia, correios e
telgrafos.
Gerais
So os prestados coletividade em geral, sem ter um usurio determinado.
Exs.: polcia, iluminao pblica, conservao de vias pblicas, etc. So
geralmente mantidos por impostos.
Individuais
So os que tm usurio determinado. Sua utilizao mensurvel. So
remunerados por tarifa. Exs.: telefone, gua e esgotos, etc.

Regulamentao e Controle
A regulamentao e o controle do servio pblico cabem sempre ao Poder
Pblico, o qual tem a possibilidade de modificao unilateral das clusulas
da concesso, permisso ou autorizao. H um poder discricionrio de
revogar a delegao, respondendo, conforme o caso, por indenizao.

Princpios do Servio Pblico (Requisitos e Direitos do Usurio)

Os requisitos do servio pblico so sintetizados em cinco princpios:
1) permanncia (continuidade do servio);
2) generalidade (servio igual para todos);
3) eficincia (servios atualizados);
4) modicidade (tarifas mdicas);
5) cortesia (bom tratamento para o pblico).

Princpio da Continuidade do Servio Pblico: o servio pblico no

deve sofrer interrupo, isto , sua prestao deve ser contnua para
evitar que a paralisao provoque prejuzo ao usurio. Assim, o servio
pblico deve ser acessvel e prestado de forma contnua.
Princpio da Generalidade: Tambm chamado de princpio da
impessoalidade. Os servios pblicos devem beneficiar o maior nmero
possvel de indivduos sem discriminao dos usurios, isto , a
prestao deve ser feita de forma igual e impessoal, indistintamente
totalidade dos usurios que deles necessitem, em busca da universalidade
(art. 6, 1).
Princpio da Atualidade: O princpio obriga que o prestador do servio
aplique a melhor tcnica, empregando tecnologia adequada e realizando
peridicas atualizaes ou investimentos a fim de permitir a efetiva
eficincia na execuo das atividades materiais sob sua
responsabilidade.
Princpio da Eficincia: O servio deve ser prestado de modo a atender
efetivamente as necessidades do usurio, do Estado e da sociedade,
com baixo custo e maior aproveitamento possvel.
Princpio da Modicidade das Tarifas
Os servios pblicos devem ser remunerados a preos mdicos, que
atendam realidade econmica da populao, pois, se forem pagos com
valores elevados, muitos usurios sero alijados do universo de
beneficirios (art. 6, 1).
Princpio da Cortesia

O servio pblico deve ser prestado de forma cortes, respeitosa e

educada pelos seus agentes pblicos. Para isso deve a Administrao
Pblica realizar frequentemente cursos de treinamento e reciclagem de
seus integrantes a fim de que seja cumprido o dispositivo legal (art. 6,
1).

Formas de Prestao dos Servios Pblicos: 3 formas distintas:

a) servios centralizados: prestados diretamente pelo Poder Pblico, em seu
prprio nome e sob sua exclusiva responsabilidade (ex: imprensa oficial);
b) servios desconcentrados: prestados pelo Poder Pblico, por seus rgos,
mantendo para si a responsabilidade na execuo (ex: Procon);
c) servios descentralizados: prestados por terceiros, para os quais o
Poder Pblico transferiu a titularidade ou a possibilidade de execuo, seja
por outorga (por lei a pessoas jurdicas criadas pelo prprio Estado), seja
por delegao (por contrato concesso ou ato unilateral permisso).
Obs.: O modo de prestao no se confunde com a forma de execuo, que
pode ser direta ou indireta.
a) Execuo direta: ocorre sempre que o Poder Pblico emprega meios
prprios para a sua prestao, ainda que seja por intermdio de pessoas
jurdicas de direito pblico ou de direito privado para tal fim institudas.
b) Execuo indireta: ocorre sempre que o Poder Pblico concede a
pessoas jurdicas ou pessoas fsicas estranhas entidade estatal a
possibilidade de virem a executar os servios, como ocorre com as
concesses e permisses.

Delegao e Outorga de Servio Pblico: O servio outorgado

por lei e delegado por contrato. Nos servios delegados h
transferncia da execuo do servio por contrato (concesso) ou ato
negocial (permisso e autorizao). A outorga, que implica na
transferncia de titularidade, possui contornos de definitividade, posto
emergir de lei; a delegao, ao contrrio, sugere termo final prefixado,
visto decorrer de contrato.
Concesso de Servio Pblico: Apenas os servios de utilidade
pblica podem ser objeto do contrato de concesso; servios
propriamente ditos ou essenciais coletividade no admitem a
transferncia de execuo, devendo permanecer em mos do Poder
Pblico. Servios concedidos so os delegados a pessoas jurdicas de direito

privado, por contrato administrativo, que os executam em seu nome, conta

e risco.
Conceito de Concesso de Servio Pblico: a delegao da
prestao de um servio pblico, feita pelo poder concedente (Unio,
Estados, Distrito Federal ou Municpio), mediante licitao, na
modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas,
que demonstre capacidade para o seu desempenho, por sua conta e risco
e por prazo determinado (Lei n. 8987/95, art. 2, inciso II).
Conceito de Permisso de Servio Pblico: a delegao da
prestao de um servio pblico, a ttulo precrio, mediante licitao,
feita pelo poder concedente (Unio, Estados, Distrito Federal ou
Municpio), pessoa fsica ou jurdica, que demonstre capacidade para
o seu desempenho, por sua conta e risco (Lei n. 8.987/95, art. 2, inciso
IV).

Espcies e Classificao
Utilizaremos aqui a definio de Hely Lopes Meirelles quanto s espcies e classificaes de
Agentes Pblicos, uma vez que esta a mais usual e frequente em concursos pblicos.
a) Agentes Polticos: so aqueles integrantes do alto escalo do Governo, possuindo
competncia definida diretamente pela Constituio Federal, exercendo funes
governamentais, judiciais e quase judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os negcios
pblicos, decidindo e atuando com independncia nos assuntos de sua competncia. No se
submetem aos regimes jurdicos prprios dos servidores pblicos em geral, pois possuem
regras prprias, devido importncia de suas funes. Normalmente, seus cargos so providos
mediante eleio, nomeao ou designao. Exemplos:
o Membros do Poder Executivo o Chefe do Poder Executivo (Presidente da Repblica,
Governador e Prefeito) e seus auxiliares imediatos (Ministros de Estado e Secretrios
Estaduais e Municipais);
o Membros do Poder Legislativo Senadores, Deputados (Federais, Estaduais e Distritais) e
Vereadores;
o Membros do Poder Judicirio Magistrados (Juzes, Desembargadores, Ministros de Tribunais
Superiores);
o Membros do Ministrio Pblico (Procuradores e Promotores) e Membros dos Tribunais de
Contas (Ministros e Conselheiros);
o Representantes diplomticos (diplomatas);
o Demais autoridades que atuem com independncia funcional no desempenho das
atribuies governamentais, judiciais ou quase judiciais, atuando ao quadro do funcionalismo
estatutrio.

Nesse sentido, o STF referiu-se aos magistrados como agentes polticos, investidos para o
exerccio de atribuies constitucionais, sendo dotados de plena liberdade funcional no
desempenho de suas funes, com prerrogativas prprias e legislao especfica. As
prerrogativas dos agentes polticos, hauridas diretamente da Constituinte, os distinguem dos
demais agentes pblicos, sendo garantias necessrias para o regular exerccio de suas
relevantes funes (liberdade para tomada de decises). Ainda, segundo a Corte Suprema, a
Lei n 8.429/1992, de atos de improbidade administrativa, no se aplica a todos os agentes
polticos. No entendimento do STF, essa lei no aplicvel aos agentes polticos sujeitos ao
chamado regime de crime de responsabilidade.
b) Agentes Administrativos: so aqueles que possuem uma relao funcional com a
Administrao Pblica. Exercem atividade profissional e remunerada e sujeitam-se
hierarquia administrativa e a regime jurdico prprio. So os servidores pblicos, os
empregados pblicos, os contratados temporariamente (excepcional interesse pblico art.
37, IX, CF), os ocupantes de cargo em comisso etc.
Como regime jurdico devemos entender o conjunto de regras que estabelecem a relao
existente entre a Administrao Pblica e seus agentes pblicos. De modo sucinto, podemos
concluir que tal expresso abrange o conjunto de direitos e deveres existente em tal vnculo
funcional (A Lei 8.112/90 - Estatuto do Servidor Pblico Federal representa o regime jurdico
dos servidores pblicos civis no mbito federal, mas existem tambm outros estatutos).
Alguns autores utilizam a expresso servidores pblicos em sentido amplo, englobando os
servidores pblicos em sentido estrito (estatutrios) e os empregados pblicos.
Distines de Agentes Administrativos
1. Servidor Pblico: ocupante de cargo pblico, efetivo ou comissionado (Lei 8.112/1990);
mantm relao funcional com o Estado em regime estatutrio, sempre sujeito a regime
jurdico de direito pblico.
2. Empregado Pblico: ocupante de emprego pblico, no tem estabilidade, mas possui
direito ao fundo de garantia (regime contratual trabalhista celetista); sujeitos a regime
jurdico de direito privado. Ex: Banco do Brasil.
Observao:
Enquanto vigeu a redao do art. 39, caput, dada pela EC n 19/98 (a qual extinguiu a
exigncia de adoo do denominado regime jurdico nico) foi possvel a contratao,
concomitante, de servidores pblicos e de empregados pblicos pela Administrao Direta,
autarquias e fundaes pblicas de qualquer ente federado. Contudo, a modificao do
referido caput teve sua eficcia suspensa, pelo Supremo Tribunal Federal, em agosto de 2007,
porque a Cmara dos Deputados no observou a exigncia de aprovao em dois turnos (CF,
art. 60, 2). Na ADI (Ao Direta de Inconstitucionalidade) 2.135/DF (2/8/2007), a Corte
Suprema deferiu medida cautelar para suspender a eficcia do art. 39, caput, da CF, com a
redao da EC n 19/98, esclarecendo que a deciso ter efeitos prospectivos (ex nunc), isto,
, toda a legislao editada durante a vigncia do artigo continua vlida, assim como as
respectivas contrataes de pessoal.
Em suma, at que seja decidido o mrito da causa, voltou a vigorar a redao original, que
exige a adoo, por parte de cada ente da Federao, de um s regime jurdico aplicvel a
todos os servidores integrantes da Administrao Direta, autarquias e fundaes pblicas.

Logo, atualmente, no mais possvel a contratao, concomitante, de servidores pblicos e

de empregados pblicos para os rgos e entidades retromencionados.
3. Funo Pblica: todo cargo tem funo, mas nem toda funo tem cargo. Ex: mesrio
eleitoral, jri de tribunal.
4. Funcionrio pblico: termo no mais utilizado no Direito Administrativo, somente no
Direito Penal (substitudo por Agente Pblico). Na seara do direito penal ela empregada
abarcando todos os agentes que, embora transitoriamente ou sem remunerao, pratiquem
crime contra a administrao pblica, no exerccio de cargo, emprego ou funo pblicos (CP,
art. 327). Portanto, para fins penais, a abrangncia do conceito de funcionrio pblico a
mais ampla possvel, correspondendo expresso agente pblico, consagrada no mbito
administrativo.
c) Agentes Honorficos: no possuem qualquer vnculo funcional com o Estado. Possuem,
geralmente, uma funo gratuita e temporria, mas respondem penalmente pelo exerccio
arbitrrio delas. Segundo a doutrina, colaboram com o Estado prestando servios especficos
em decorrncia de sua condio cvica, de sua honorabilidade ou de sua notria capacidade
profissional. Nessas condies, temos: mesrios do TRE, jurados do Tribunal de Jri, membros
de Conselhos Tutelares, dentre outros. So apenas considerados funcionrios pblicos para
fins penais e usualmente atuam sem remunerao.
d) Agentes Delegados: so os particulares contratados pela Administrao, que agem em nome
prprio, executando as atribuies para as quais foram contratados, sob a permanente
fiscalizao do poder delegante. No so servidores pblicos e no atuam em nome do
Estado, mas apenas colaboram com o Poder Pblico (descentralizao por colaborao).
Sujeitam-se, todavia, no exerccio da atividade delegada, responsabilidade civil objetiva
(CF, art. 37, 6) e ao mandado de segurana (CF, art. 5. LXIX). Enquadram-se como
funcionrios pblicos para fins penais (CP, art. 327). Dividem-se, basicamente, em:
concessionrios, permissionrios e autorizatrios de servios pblicos, bem como leiloeiros,
tradutores pblicos, entre outros.
e) Agentes Credenciados: so os que recebem da Administrao a incumbncia de representla em determinado ato ou praticar certa atividade especfica, mediante remunerao do
Poder Pblico credenciante. Como exemplo, podemos citar as clnicas especializadas
credenciadas pelo SUS (Sistema nico de Sade), as clnicas especializadas credenciadas pelo
DETRAN e a atribuio a alguma pessoa da tarefa de representar o Brasil em determinado
evento internacional (ex., artistas). Tambm so considerandos funcionrios pblicos para
fins penais.