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JUZO DE ADMISSIBILIDADE DA PETIO INICIAL, SENTENA E

JULGAMENTO PARCIAL NA AO DE IMPROBIDADE


ADMINISTRATIVA
Cassio Scarpinella Bueno *

1. Consideraes iniciais
O combate aos atos de improbidade administrativa tem expressa previso no 4
do art. 37 da Constituio Federal, que tem a seguinte redao:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao
seguinte: (...) 4. Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos
direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao
penal cabvel.
A disciplina daquele dispositivo constitucional deu-se com a Lei n. 8.429, de 2 de
junho de 1992, que dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos
de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na
administrao pblica direta, indireta ou fundacional e d outras providncias.
A Lei n. 8.429/1992, em seu art. 17, disciplina o procedimento da chamada ao
de improbidade administrativa que deve ser entendida como o procedimento que
caracteriza o processo jurisdicional cujo objeto imediato a aplicao das
consequncias materiais reguladas por aquele mesmo diploma legislativo, em especial
as sanes previstas nos incisos I a III de seu art. 12.
A constitucionalidade formal da Lei n. 8.429/1992, por violao ao princpio da
bicameralidade consagrado no art. 65 da Constituio Federal, foi posta em discusso
perante o Supremo Tribunal Federal. Trata-se da ADI 2.182/DF, rel. Min. Marco
Aurlio, julgada improcedente contra o voto do relator. J na ADI 4.295/DF, promovida
pelo Partido da Mobilizao Nacional e distribuda ao mesmo Ministro, discute-se a
constitucionalidade de alguns dos tipos de improbidade administrativa (arts. 9 a 11
da Lei n. 8.429/1992), bem como das sanes que lhe so correlatas (arts. 12 e 20 da Lei
n. 8.429/1992, dentre outros). A Procuradoria-Geral da Repblica opinou pelo
*

. Mestre, Doutor e Livre-docente em Direito Processual Civil pela Faculdade de Direito da PUCSP.
Professor de Direito Processual Civil nos cursos de Graduao, Especializao, Mestrado e Doutorado da
Faculdade de Direito da PUCSP. Membro e Diretor de Relaes Institucionais do Instituto Brasileiro de
Direito Processual. Membro do Instituto Iberoamericano de Direito Processual e da Associao
Internacional de Direito Processual. Integrou a Comisso Tcnica de Apoio elaborao do relatriogeral na reviso do projeto do novo Cdigo de Processo Civil no mbito do Senado Federal e participou
dos Encontros de Trabalho de Juristas sobre o mesmo Projeto no mbito da Cmara dos Deputados.
Advogado.
1

conhecimento parcial da ao e pela improcedncia do pedido. O processo aguarda


julgamento.
2. Juzo de admissibilidade da petio inicial
A despeito de o caput do art. 17 da Lei n. 8.429/1992 dispor que o procedimento
das aes de improbidade administrativa ordinrio, a Medida Provisria n. 2.22545/2001 ainda no convertida em lei e mantida vigente por fora do art. 2 da
Emenda Constitucional n. 32/2001 modificou o procedimento originariamente
previsto naquele diploma legislativo. o que basta para entend-lo, de acordo com o
sistema processual civil, como um caso de procedimento especial.
A especialidade do procedimento da ao de improbidade administrativa repousa
na circunstncia de a petio inicial impor um juzo de admissibilidade diferenciado.
Distanciando-se de todos os demais procedimentos, os 6 a 11 do art. 17 da Lei n.
8.429/1992, todos eles, repita-se, includos pela precitada Medida Provisria n. 2.22545/2001, impem que o recebimento da petio inicial dependa de prvio contraditrio
a ser estabelecido com o ru e que pode resultar, at mesmo, na rejeio do pedido do
autor em verdadeiro caso de julgamento antecipadssimo da lide.
A 1 Seo do STJ j teve oportunidade de entender, em sede de Recurso Especial
repetitivo (art. 543-C do Cdigo de Processo Civil), que O especialssimo
procedimento estabelecido na Lei 8.429/92, que prev um juzo de delibao para
recebimento da petio inicial (art. 17, 8 e 9), precedido de notificao do
demandado (art. 17, 7), somente aplicvel para aes de improbidade
administrativa tpicas, no devendo ser aplicado para os casos em que o pedido de
anulao de atos administrativos e obteno do ressarcimento do dano respectivo, tpico
de uma ao civil pblica1. Contudo, caso haja cumulao de pedidos tpicos de uma
ao de improbidade administrativa e de uma ao civil pblica, a melhor
interpretao a de adotar o procedimento especial porque ele que garante ao(s) ru(s)
maior possibilidade de defesa e, nesse sentido, posio processual mais consentnea
com o modelo constitucional do direito processual civil.
O 6 do art. 17 da Lei n. 8.429/1992 exige que a petio inicial seja instruda com
documentos ou justificaes que contenham indcios suficientes da existncia do ato de
improbidade administrativa ou com a justificativa da impossibilidade de apresentao
das provas pertinentes, destacando, expressamente, o dever de observncia do
princpio da lealdade processual, com a remisso aos arts. 16 a 18 do Cdigo de
Processo Civil.
Atendidas aquelas exigncias, prossegue o 7 do art. 17 da Lei n. 8.429/1992, a
petio inicial ser autuada e determinada a notificao do ru para oferecer, no prazo
de quinze dias, manifestao por escrito, que poder ser instruda com documentos e
1

. REsp 1.163.643/SP, rel. Min. Teori Albino Zavascki, j.un. 24.3.2010, DJe 30.3.2010.
2

justificaes. Dado o silncio da regra, devem prevalecer, no que diz respeito


contagem do prazo e, bem assim, sobre sua eventual dilao, as regras codificadas.
Assim, por exemplo, havendo litisconsortes passivos, no h razo para afastar a
incidncia do disposto no art. 191 do Cdigo de Processo Civil.
Com a manifestao do ru, o magistrado ter trinta dias para rejeitar a petio
inicial se convencido da inexistncia do ato de improbidade, da improcedncia da ao
ou da inadequao da via eleita, como se l do 8 do art. 17 da Lei n. 8.429/1992. O
dispositivo no deve ser interpretado de forma a impor que a petio inicial traga, de
plano, todos os elementos de prova aptos a fundamentar uma sentena de procedncia,
isto , de acolhimento do(s) pedido(s) formulado(s) pelo autor. Seu objetivo ,
primordialmente, evitar o que a prtica forense chama de lides temerrias, isto ,
processos que, pela total ausncia de elementos objetivos de convico, constatvel
desde a ruptura da inrcia jurisdicional, no tm aptido para conduzir prestao da
tutela jurisdicional pretendida2.
A deciso que aplica o precitado 8 do art. 17 deve ser fundamentada, de acordo
com a expressa previso legal que, no particular, apenas repete diretriz decorrente
expressamente do modelo constitucional do direito processual civil (art. 93, IX, da
Constituio Federal). A possibilidade deste verdadeiro julgamento preliminar, com o
contraditrio j estabelecido, encarece, tanto mais, a necessidade de suficiente e
adequada fundamentao no ato que recebe ou que indefere a petio inicial levando
em conta os elementos apresentados pelas partes e por eventuais intervenientes3.
A no observncia do especial procedimento relativo ao juzo de admissibilidade
da petio inicial da ao de improbidade administrativa leva nulidade do processo,
como j teve oportunidade de decidir em diversas oportunidades a 1 Turma do STJ4. A
2 Turma daquele mesmo Tribunal, dissentindo, defende que a nulidade depende da
comprovao de efetivo prejuzo ao exerccio de defesa5, orientao que tem
prevalecido na jurisprudncia mais recente daquele Tribunal acerca da questo, que a
rotula de nulidade relativa, cabendo quele que alega a ausncia da prvia intimao a
demonstrao da ocorrncia do prejuzo6. Trata-se, inegavelmente, da soluo que mais
2

. Neste sentido: STJ, 2 Turma, REsp 1.008.568/PR, rel. Min. Eliana Calmon, j.un. 23.6.2009, DJe
4.8.2009.
3
. Expressos neste sentido so os seguintes julgados: STJ, 1 Turma, REsp 1.073.233/MG, rel. Min. Luiz
Fux, j.un. 18.6.2009, DJe 6.8.2009 e STJ, 1 Turma, REsp 901.049/MG, rel. Min. Luiz Fux, j.un.
16.12.2008, DJe 18.2.2009.
4
. Assim, v.g.: REsp 883.795/SP, rel. Min. Luiz Fux, j.m.v. 11.12.2007, DJe 26.3.2008; REsp
1.015.387/SE, rel. Min. Jos Delgado, j.un. 3.6.2008, DJe 23.6.2008; REsp 1.008.632/RS, rel. Min.
Francisco Falco, j.un. 2.9.2008, DJe 15.9.2008 e REsp 1.087.922/RS, rel. Min. Francisco Falco, j.un.
7.5.2009, DJe 20.5.2009.
5
. o caso dos seguintes julgados: REsp 619.946/RS, rel. Min. Joo Otvio de Noronha, j.un. 12.6.2007,
DJ 2.8.2007, p. 439, e REsp 965.340/AM, rel. Min. Castro Meira, j.un. 25.9.2007, DJ 8.10.2007, p. 256.
6
. Nesse sentido: 1 Turma, REsp 1.194.009/SP, rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, j.un. 17.5.2012, DJe
30.5.2012 e 2 Turma, AgRg no AREsp 104.451/MG, rel. Min. Herman Benjamin, j.un. 10.4.2012, DJe
23.4.2012.
3

bem se afina ao sistema processual civil.


A hiptese oposta daquela apresentada pelos pargrafos anteriores, de recebimento
da petio inicial, isto , de juzo positivo de admissibilidade, regulada pelo 9 do
art. 17 da Lei n. 8.429/1992. De acordo com o dispositivo, o ru ser citado para
apresentar contestao.
A notificao e a citao de que tratam, respectivamente, os 7 e 9 destacados
devem ser entendidas como citao e intimao, respectivamente. A interpretao
justifica-se, a despeito dos termos empregados pelo legislador, para evitar agresso ao
modelo constitucional do direito processual civil e ao princpio da economia e da
eficincia processuais previsto no art. 5, LXXVIII, da Constituio Federal. A soluo
deve ser mantida mesmo quando ela analisada do ponto de vista de outros princpios
constitucionais, notadamente o do contraditrio, o da ampla defesa e o do devido
processo legal. que a notificao exigida pela lei faz as vezes de uma verdadeira
citao, assim entendido o ato pelo qual o magistrado convoca o ru para defender-se
em juzo. A prtica dos demais atos ao longo do processo pressupe mera intimao
que, observado o disposto no referido 7 do art. 17 da Lei n. 8.429/1992, ser
suficiente para viabilizar a devida participao do(s) ru(s) dali em diante.
Tanto assim que, de acordo com julgados do Superior Tribunal de Justia7, quando
no realizada a notificao exigida pelo 7 do art. 17 da Lei n. 8.429/1992, a citao
que tem o condo de interromper a prescrio, observando-se, sempre, o disposto nos 1
e 2 do art. 219 do Cdigo de Processo Civil.
Questo interessante a partir destas premissas a de se saber se correto entender
revel o ru que, tendo apresentado defesa prvia, no contestar o pedido, aps o
recebimento da petio inicial. O silncio do ru na hiptese no deve ser entendido como
revelia porque, de uma forma ou de outra, ela j teve oportunidade de contrapor-se ao
pedido formulado em seu desfavor. No h, destarte, inao ou omisso sua quanto ao
exerccio, ainda que prematuro, da ampla defesa e do contraditrio. Ademais, mesmo que
se queira entender revel o ru, no possvel presumir verdadeiros os fatos alegados pelo
autor diante da indisponibilidade do bem em questo (art. 320, II, do Cdigo de Processo
Civil). Quanto aos fatos, a existncia da defesa prvia dever ser analisada para que o
magistrado verifique o que pode, ou no, ser presumido verdadeiro.
A deciso que receber a petio inicial, prossegue o 10 do art. 17 da Lei n.
8.429/1992, contrastvel pelo recurso de agravo de instrumento. Para a hiptese,
destarte, no h dvida sobre o carter decisrio daquele pronunciamento trata-se de
uma deciso interlocutria nos precisos termos do art. 162, 2, do Cdigo de
Processo Civil e, consequentemente, do cabimento do agravo na modalidade de
instrumento. A expressa previso quanto modalidade daquela espcie recursal afina-se
7

. 2 Turma, REsp 730.264/RS, rel. Min. Herman Benjamin, j.un. 5.11.2008, DJe 24.3.2009; 1 Turma, REsp
798.827/RS, rel. Min. Denise Arruda, j.un. 27.11.2007, DJ 10.12.2007, p. 295, e 1 Turma, REsp 799.339/RS,
rel. Min. Teori Albino Zavascki, j.un. 20.6.2006, DJ 30.6.2006, p. 180.
4

bastante bem ao melhor entendimento a ser extrado do caput do art. 522 do Cdigo de
Processo Civil: a hiptese, na perspectiva do legislador, de necessidade imediata do
reexame da deciso relativa ao juzo positivo de admissibilidade da petio inicial, a
afastar, consequentemente, qualquer interesse no seu contraste por intermdio do agravo
retido.
Se, diferentemente, a deciso for de rejeio da petio inicial (art. 17, 8, da Lei
n. 8.429/1992), ela deve ser entendida como sentena e, como tal, apelvel. Caso,
contudo, a rejeio seja parcial (afastando a arguio de prescrio, por exemplo),
inclusive com relao a eventuais litisconsortes passivos (entendendo que um deles
parte ilegtima para o processo, por hiptese), o melhor entendimento o de que a
deciso merece ser contrastada pelo recurso de agravo de instrumento por lhe faltar uma
das caractersticas da sentena, a despeito do que se l do art. 162, 1, do Cdigo de
Processo Civil, que a extino do processo ou, mais precisamente, da etapa de
conhecimento na primeira instncia. a interpretao, ademais, que mais bem se afina
ao art. 17, 10, da Lei n. 8.429/1992. Mesmo quando forem proferidas tantas decises
quantos sejam os litisconsortes, vivel a interposio de um nico recurso que as
combata uma a uma8.
O 11 do art. 17 da Lei n. 8.429/1992, por sua vez, admite que, ao longo do
processo, se reconhecida a inadequao da ao de improbidade, o juiz extinguir o
processo sem julgamento do mrito. O melhor entendimento para a regra o que a
aproxima ao regime codificado reservado para a constatao, pelo magistrado, da
ausncia de algum pressuposto processual de existncia ou de validade ou a presena
de algum pressuposto processual negativo. No h por que duvidar, com efeito, da
possibilidade de, a despeito do juzo positivo de admissibilidade, o magistrado,
constatando uma daquelas hipteses, vir a proferir independentemente de provocao
de qualquer das partes ou eventuais terceiros intervenientes sentena fundamentada
no art. 267, IV, do Cdigo de Processo Civil. A mesma soluo deve ser dada hiptese
de o magistrado entender faltante, a despeito do juzo positivo de admissibilidade,
alguma condio da ao. dever seu o de extinguir o processo sem resoluo de
mrito, mesmo que parcialmente, a partir do instante em que reconhea a sua falta.
este o regime que j decorre, claramente, do Cdigo de Processo Civil e que, reforado
pelo dispositivo aqui examinado, no pode deixar de ser observado para a ao de
improbidade administrativa.
Ainda que o texto da regra refira-se, apenas, possibilidade de extino do
processo sem resoluo de mrito, no h por que negar a viabilidade de sua
interpretao para alcanar tambm para hipteses de julgamento com mrito na medida
em que as diferentes posies de cada um dos rus sejam passveis de identificao pelo
magistrado. A hiptese estudada, com mais profundidade, pelo n. 4, infra.

. Neste sentido: STJ, 2 Turma, REsp 907.603/PE, rel. Min. Castro Meira, j.un. 16.6.2009, DJe 1.7.2009.
5

3. Sentena
A sentena da ao de improbidade administrativa considerada em si mesma traz
poucas questes que a peculiarizam das demais do ponto de vista do direito processual.
Estaria ela sujeita a reexame necessrio? A resposta que parece a mais correta a
negativa. No fossem bastantes as crticas que o instituto genericamente previsto no art.
475 do Cdigo de Processo Civil merece quando analisado, como deve ser, da
perspectiva do modelo constitucional do direito processual civil, a resposta
negativa, considerando inexistir previso legislativa para tanto. Quando se tratar de
hiptese de cumulao de aes e houver pedido de invalidao de ato administrativo,
o reexame necessrio pode ser concebido a partir do art. 19 da Lei n. 4.717/1965. O que
fica sujeito ao reexame necessrio em tal hiptese, contudo, a invalidao do ato
administrativo e no o reconhecimento do ato de improbidade administrativa e/ou a
aplicao das sanes correlatas. Assim, os demais captulos da sentena, relativos
identificao e ao apenamento do ato de improbidade administrativa dependem, para
serem reexaminados pelo Tribunal, da interposio de recurso pelo sucumbente.
Outra indagao pertinente d-se com relao possibilidade de condenao do
autor em custas e despesas processuais. Embora a Lei n. 8.429/1992 seja silente a este
respeito, o melhor entendimento o de entender aplicvel espcie o mesmo regime
que, desde a Constituio Federal, deriva do sistema processual civil coletivo, a de
restringir a responsabilizao pelos nus sucumbenciais ao litigante de m-f9.
no plano material que a sentena das aes de improbidade administrativa
apresenta peculiaridades dignas de destaque. No s no que diz respeito ao
reconhecimento do ato de improbidade administrativa, isto , a pesquisa relativa aos
elementos que se devem fazer presentes para sua configurao, mas tambm no que
tange dosimetria das diversas penas previstas no art. 37, 4, da Constituio Federal
e nos trs incisos do art. 12 da Lei n. 8.429/1992. A lei, no particular, bastante
lacnica, limitando-se, o pargrafo nico do referido dispositivo legal, a destacar que
na fixao das penas previstas nesta lei o juiz levar em conta a extenso do dano
causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
esta a razo pela qual a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia sempre se
mostrou bastante favorvel aplicao dos chamados princpio da proporcionalidade e
princpio da razoabilidade como verdadeiros guias aptos a viabilizar o contraste, o
mais objetivo possvel, da correo das penas aplicadas diante das peculiaridades do caso
concreto, verdadeiramente modulando as sanes, aplicando-as isolada ou
cumulativamente, sopesando a efetiva atuao e o efetivo proveito de cada um dos

. Neste sentido j decidiu corretamente a 1 Turma do STJ no REsp 1.153.656/DF, rel. Min. Teori Albino
Zavascki, j.un. 10.5.2011, DJe 18.5.2011.
6

envolvidos10. Aquela diretriz jurisprudencial acabou sendo consagrada na redao que a


Lei n. 12.120/2009 deu ao caput do art. 12 da Lei n. 8.429/1992, o que impe que a
deciso respectiva seja devidamente fundamentada para justificar a aplicao e a
respectiva gradao de cada pena efetivamente aplicada diante dos elementos do caso
concreto para cada um dos responsabilizados.
Para que o valor das multas, o tempo de suspenso dos direitos polticos, da
proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais
sejam adequados isto , estejam de acordo com a gravidade do fato, como impe o
referido dispositivo legal na sua atual redao , encarece que antes da sentena a
questo tenha sido exaustivamente debatida pelas partes, o que acaba por confirmar o
acerto do entendimento sobre a necessidade de o pedido formulado pelo autor ser certo
e determinado, viabilizando, com isto, o inafastvel contraditrio, a escorreita instruo
sobre o(s) ponto(s) e, em ltima anlise, a criao de condies concretas para aplicar o
parmetro colocado em destaque, a partir do que exige o pargrafo nico do art. 12 da
Lei n. 8.429/1992.
tambm em nome dos mesmos princpios destacados que a proibio de contratar
com o Poder Pblico pode ser restringida, consoante o caso, localidade em que
ocorreu o ato de improbidade administrativa11.
No que diz respeito ao reconhecimento do dano ao patrimnio pblico, a imposio
de seu ressarcimento deve ser completa, atentando, o magistrado, ao disposto nos arts.
5, 6 e 18, todos da Lei n. 8.429/1992. Considerando que a pessoa que sofreu este dano
conhecida, no se aplica para a ao de improbidade administrativa o disposto no
art. 13 da Lei n. 7.347/1985.
certo, contudo, que o reconhecimento de dano no elemento caracterstico dos
atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9 e 11 da Lei n. 8.429/1992. A
aplicao das penas previstas na Lei n. 8.429/1992 pode dispensar a expressa
previso do inciso I de seu art. 21 [d]a efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio
pblico. importante, de qualquer sorte, entender o patrimnio pblico referido no
dispositivo legal em sentido restrito, de patrimnio econmico, de cofres pblicos,
dizer, a aplicao das sanes da Lei n. 8.429/1992 independem da efetiva ocorrncia de
dano material aos cofres pblicos, ressalvada, evidentemente, a pena de ressarcimento
ao errio, o que acabou ficando expresso com a nova redao que a Lei n. 12.120/2009
deu ao dispositivo referido em ltimo lugar, que ressalva os casos em que a pena de
10

. a orientao que prevaleceu, dentre outros, nos seguintes julgados: STJ, 1 Turma, REsp 980.706/RS,
rel. Min. Luiz Fux, j.un. 3.2.2011, DJe 23.2.2011; STJ, 2 Turma, EDcl no REsp 1.021.851/SP, rel. Min.
Eliana Calmon, j.un. 23.6.2009, DJe 6.8.2009; STJ, 2 Turma, REsp 1.019.555/SP, rel. Min. Castro Meira,
j.un. 16.6.2009, DJe 29.6.2009; STJ, 2 Turma, REsp 1.055.644/GO, rel. Min. Castro Meira, j.un.
21.5.2009, DJe 1.6.2009; STJ, 1 Turma, REsp 875.425/RJ, rel. Min. Denise Arruda, j.un. 9.12.2008, DJe
11.2.2009, e STJ, 1 Turma, REsp 929.289/MG, rel. Min. Jos Delgado, j.un. 18.12.2007, DJ 28.2.2008, p.
77.
11
. Assim, v.g.: STJ, 1 Turma, REsp 1.003.179/RO, rel. Min. Teori Albino Zavascki, j.un. 5.8.2008, DJe
18.8.2008.
7

ressarcimento deve ser aplicada.


A jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia bastante uniforme quanto
configurao do ato repudiado pelo precitado art. 11 da Lei n. 8.429/1992 prescindir da
demonstrao de dano12. Coerentemente, nas hipteses do art. 10 da Lei n. 8.429/1992,
o ressarcimento ao errio medida impositiva, uma verdadeira consequncia do ato
reconhecido como mprobo13.
Tambm no interfere na caracterizao do ato de improbidade administrativa a
aprovao ou a rejeio das contas pelo rgo de controle interno ou pelo Tribunal de
Contas. A regra, prevista no art. 21, II, da Lei n. 8.429/1992, garante o que se chama de
independncia de instncias, rompendo qualquer vinculao que poderia haver entre a
anlise do ato na esfera administrativa e na esfera jurisdicional.
O Conselho Nacional de Justia, por intermdio da Resoluo n. 44/2007, com as
modificaes incorporadas pela Resoluo n. 50/2008, criou o Cadastro Nacional de
Condenados por Improbidade Administrativa que pretende ser um verdadeiro banco de
dados a reunir todas as pessoas fsicas e jurdicas que j foram condenadas por atos de
improbidade administrativa com decises materialmente transitadas em julgado.
O cadastro acaba por permitir que se d ampla aplicao ao disposto no art. 17,
5, da Lei n. 8.429/1992 quanto existncia de prvio processo que busca a tutela
jurisdicional de um mesmo ato que se reputa mprobo. Embora no exista
obrigatoriedade de sua prvia consulta para dar incio ao processo, aquela providncia,
que pode ser tomada de ofcio pelo prprio magistrado (art. 5 da Resoluo n. 44/2007
do CNJ, com a redao da Resoluo n. 50/2008 do mesmo rgo), salutar para evitar
a multiplicidade de processos sobre um mesmo bem da vida e, eventualmente, a
disparidade de decises jurisdicionais que possam mostrar-se, no plano material,
incompatveis e inconciliveis entre si.
4. Julgamento parcial
Questo bem interessante saber se possvel ao magistrado proferir
julgamentos parciais no processo de improbidade administrativa. A resposta, tendo
em conta o atual estgio do direito processual civil, s pode ser positiva.
Mesmo antes das mais reformas pelas quais o Cdigo de Processo Civil, j havia
vozes importantes, como a do Professor Eduardo Talamini, detentor dos ttulos de
Mestre, Doutor e Livre-Docente em Direito Processual Civil pela Universidade de So
Paulo, e Professor na Universidade Federal do Paran, que propugnavam pela
12

. Neste sentido: 1 Seo, REsp 951.389/SC, rel. Min. Herman Benjamin, j.un. 9.6.2010, DJe 4.5.2011;
2 Turma, REsp 1.227.849/PR, rel. p./acrdo Min. Castro Meira, j.m.v. 22.11.2011, DJe 13.4.2012; 1
Turma, AgRg no AREsp 113.210/RS, rel. Min. Teori Albino Zavascki, j.un. 22.5.2012, DJe 28.5.2012 e
1 Seo, AgRg nos EREsp 1.143.484/SP, rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, j.un. 22.8.2012, DJe
30.8.2012.
13
. Assim, v.g.: STJ, 2 Turma, REsp 1.298.914/SC, rel. Min. Mauro Campbell Marques, j.un. 12.4.2012,
DJe 17.4.2012.
8

viabilidade de julgamentos parciais. Em exemplar artigo doutrinrio, o processualista,


afirma a possibilidade de tais julgamentos da seguinte maneira:
Quanto extino parcial sem julgamento de mrito como se viu
no so postos maiores bices sua admissibilidade.
Ora, isso o que basta para no se poder invocar a letra da lei como
argumento contrrio ao julgamento imediato parcial de mrito, em qualquer
caso, no saneador. Afinal, se a extino parcial sem julgar mrito possvel,
embora o art. 329 no a preveja expressamente (referindo-se apenas ao processo
como um todo), o exame direto de parte do mrito nessa fase tambm h de slo, a despeito de o art. 330 no explicitar essa possibilidade. Nesse ponto, de se
aproveitar a doutrina portuguesa a respeito do tema: o objetivo da fase saneadora
precisamente diminuir a matria objeto da cognio do juiz, na continuidade
do processo, estritamente quilo que ainda no se est em condies de decidir
(v. acima - III.2). Alis, no Brasil nem mesmo existe o problema apontado por
Anselmo de Castro, para o processo portugus, de se diferenciarem os rgos
que julgariam o mrito (v. III.2): o mesmo rgo que conduz o processo, profere
a sentena.14.
Ademais, a possibilidade de julgamento parcial do mrito vem sendo
gradativamente aceita pela melhor doutrina processual civil brasileiro depois das mais
recentes reformas do Cdigo de Processo Civil. No s em funo do novo conceito de
sentena dado pela Lei n. 11.232/2005 mas tambm em funo do que dispe o 6 do
art. 273 do Cdigo de Processo Civil, introduzido pela Lei n. 10.444/2002.
To mais pertinente a incidncia das concluses propostas pelos pargrafos
anteriores porque, em se tratando de improbidade administrativa, o litisconsrcio
passivo simples15, isto , cada um dos corrus pode receber soluo jurisdicional
diversa de acordo com a sua prpria participao ou colaborao com o ato questionado.
De outra parte, h diversos julgados do Superior Tribunal de Justia afirmando
que o litisconsrcio passivo, alm de simples, facultativo, destacando a inexistncia de
relao jurdica unitria nas hipteses sujeitas Lei de Improbidade Administrativa16.
14

. Saneamento do processo in Revista de Processo vol. 86, p. 95. O mencionado art. 510 do Cdigo de
Processo Civil portugus prev expressamente a possibilidade de o magistrado proferir o despacho
saneador destinado a Conhecer imediatamente do mrito da causa, sempre que o estado do processo
permitir, sem necessidade de mais provas, a apreciao, total ou parcial, do ou dos pedidos deduzidos ou
de alguma excepo peremptria..
15
. o que revela a anlise da jurisprudncia do STJ, como ilustram suficientemente os seguintes
acrdos: 2 Turma, AgRg nos EDcl no Ag 587.748/PR, rel. Min. Humberto Martins, j. un. 15.10.2009,
DJe 23.10.2009; 2 Turma, EDcl no REsp 1.021.851/SP, rel. Min. Eliana Calmon, j.un. 23.6.2009, DJe
6.8.2009; 2 Turma, REsp 1.021.851/SP, rel. Min. Eliana Calmon, j.un. 12.8.2008, DJe 28.11.2008 e STJ,
1 Turma, REsp 827.935/DF, rel. Min. Teori Albino Zavascki, j.un. 15.5.2008, DJe 27.8.2008.
16
. o que se extrai, por exemplo, dos seguintes julgados: 2 Turma, REsp 896.044/PA, rel. Min. Herman
Benjamin, j.un. 16.9.2010, DJe 19.4.2011; 2 Turma, AgRg no Ag 1.322.943/SP, rel. Min. Humberto
Martins, j.un. 22.2.2011, DJe 4.3.2011; 2 Turma, REsp 1.226.324/SP, rel. Min. Mauro Campbell
Marques, j.un. 22.3.2011, DJe 31.3.2011; 2 Turma, REsp 737.978/MG, rel. Min. Castro Meira, j.un.
19.2.2009, DJe 27.3.2009; 1 Turma, AgRg no REsp 759.646/SP, rel. Min. Teori Albino Zavascki, j.un.
9

Em tais condies, afastada, ao menos genericamente, a necessariedade do


litisconsrcio passivo17, a concluso sobre a juridicidade do desmembramento do
processo na medida em que as situaes de cada um dos rus fique clara para o
magistrado, permitindo os consequentes julgamentos parciais, fica ainda mais evidente.
Assim, na medida em que a instruo do processo permitir que o magistrado
forme sua convico sobre a responsabilidade de um ou mais de um ru (embora no
todos), a hiptese de desmembrar o processo para aquele fim. O prosseguimento do
processo para ulteriores atos instrutrios, em tais casos, justifica-se para os demais rus.
possvel ir alm porque a soluo no atrita, muito pelo contrrio, com a
prpria sistemtica da ao de improbidade administrativa, vez que a petio inicial
pode vir a ser recebida para alguns rus e no para outros pelos mais variados motivos
(art. 17, 9). Se esse verdadeiro desdobramento possvel no limiar do procedimento,
ainda ao ensejo do juzo de admissibilidade da petio inicial, no h razo para que
durante o processo, na medida em que fiquem claras as posies de algum ou alguns
dos rus em comparao com os demais, que eles sejam julgados sem prejuzo de o
processo prosseguir para produo de provas com relao aos outros.
O prprio 11 do art. 17 da Lei n. 8.429/1992, a despeito de sua literalidade (v.
n. 2, supra) autoriza esse entendimento porque aquele dispositivo tem a finalidade de
permitir o descarte da ao de improbidade administrativa a qualquer tempo sempre que
houver elementos suficientes que afastem a ocorrncia dos atos indicados como
mprobos. Com efeito, a ratio legis a de viabilizar que, ao longo do processo, toda e
qualquer informao que chegue ao conhecimento do juzo de pertinente para o deslinde
do processo permita o aprofundamento da cognio jurisdicional e, com ela,
independentemente do instante procedimental, excluir do processo de improbidade
administrativa aquele que, pelos elementos de prova que tenham sido passveis de
reunio at aquele momento, no tem razo para prosseguir no processo para responder
por ato de improbidade administrativa.
A circunstncia de a regra referir-se, apenas, a julgamento sem mrito no
infirma a concluso j que a finalidade do processo prestar tutela jurisdicional
(deciso de mrito) ao autor e/ou ao ru, a depender de a quem a posio de direito
material proteja.

23.3.2010, DJe 30.3.2011 e 1 Turma, REsp 1.243.334/SP, rel. Min. Benedito Gonalves, j.un. 3.5.2011,
DJe 10.5.2011.
17
. A afirmao justifica-se diante da correta ressalva feita pelo Ministro Herman Benjamin no REsp
896.044/PA (2 Turma, j.un. 16.9.2010, DJe 19.4.2011) no sentido de que ... os particulares no podem
ser responsabilizados com base na LIA sem que figure no polo passivo um agente pblico responsvel
pelo ato questionado, o que no impede, contudo, o eventual ajuizamento de Ao Civil Pblica comum
para obter o ressarcimento do Errio. Na oportunidade, Sua Excelncia citou, em prol de sua tese, o
quanto decidido pela 2 Turma do STJ no REsp 1.155.992/PA, de sua relatoria, j.un. 23.3.2010, DJe
1.7.2010.

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