A Tributação Como Mecanismo de Estímulo À Proteção e À Preservação Do Meio Ambiente

10.12818/0304-2340.
2013v62p405
A TRIBUTAO COMO MECANISMO DE

ESTMULO PROTEO E PRESERVAO
DO MEIO AMBIENTE
TAXATION AS A STIMULUS FOR ENVIRONMENTAL
CONSERVATION AND PROTECTION
Mrcia do Amaral*
RESUMO
ABSTRACT
O objeto deste estudo o exame de

algumas questes que permeiam o meio
ambiente e as potencialidades da tributao
direcionada sua defesa, no qual o direito
tributrio passa a atuar comprometido
com os anseios de equilbrio ecolgico dos
cidados. Assim, a tributao pode servir
de meio para estimular o cumprimento da
funo social da propriedade. Outra situao
observada o uso da extrafiscalidade na
tributao enquanto instrumento de defesa
ambiental, como ferramenta de poltica
pblica com aplicao na funo regulatria
de atividades dos indivduos, ora incentivando,
ora desestimulando prticas com foco nos
interesses da sociedade por meio de benefcios
fiscais.
The object of this study is to examine

some issues that permeate the environment
and the taxation potential related with its
protection, in which the tax law is committed
to work with the desires of the citizens of
ecological balance. Thus, taxation may serve
as a means to encourage compliance with
the social function of property. Another
situation is observed in the use the extra
fiscality on taxation as an instrument of
environmental protection, as public policy
tool with application to the regulatory
function of activities of individuals, sometimes
encouraging, sometimes discouraging practices
focusing on the interests of society through
the tax benefits.
PA L AV R A S - C H AV E : M e i o a m b i e n t e .
Tributao. Extrafiscalidade.
KEYWORDS: Environment. Taxation. Extra

Fiscality
SUMRIO: 1. INTRODUO; 2. O DIREITO

AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE
EQUILIBRADO; 3. A TRIBUTAO COMO MEIO
*
Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade do Vale do

Rio dos Sinos UNISINOS. Advogada com Especializao em Direito Urbanstico
pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais e Especializao em Direito
Civil pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos UNISINOS.
E-mail: marcia@maaj.com.br
Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 62, pp. 405 - 437, jan./jun. 2013
405
A TRIBUTAO COMO MECANISMO DE ESTMULO PROTEO ...
DE CUMPRIMENTO DA FUNO SOCIAL

DA PROPRIEDADE; 4. A EXTRAFISCALIDADE
A SERVIO DA PRESERVAO DO MEIO
AMBIENTE; 5. CONSIDERAES FINAIS. 6.
REFERNCIAS.
1 INTRODUO
A proteo do meio ambiente constitui-se em uma
preocupao jurdica desde os tempos mais remotos, verificandose, a partir da dcada de 1980, uma considervel ampliao
qualitativa da proteo jurdica conferida ao meio ambiente.
Conforme Milar,1 o conjunto de leis at ento existente versava
sobre o meio ambiente de maneira diluda e na exata medida de
atender sua explorao pelo homem. Essa situao desvirtuada,
que durou quase cinco sculos, comeou a mudar sob o influxo da
onda conscientizadora emanada da Conferncia de Estocolmo,
realizada em 1972 na cidade de Estocolmo (Sucia).
Outro marco importante para a consolidao de uma
nova conscincia em matria de proteo jurdica do meio
ambiente foi a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio
Ambiente e Desenvolvimento, realizada em 1992 na cidade do
Rio de Janeiro (Brasil). Nessa oportunidade, foram assinados
vrios documentos permeados pela noo de sustentabilidade,
dentre os quais se destaca a Declarao das Naes Unidas sobre
o Meio Ambiente e Desenvolvimento, um texto de cunho poltico
com vinte e sete princpios que visam guiar o comportamento
dos Estados e mobilizar as sociedades em busca de um modelo
de desenvolvimento mais compatvel com a proteo do meio
ambiente.2
1
MILAR, dis. Direito do Ambiente: A gesto ambiental em foco. Doutrina.

Jurisprudncia. Glossrios. 6. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.
LEITE, Jos Rubens Morato; FERREIRA, Heline Sivini. Tendncias e Perspectivas do

Estado de Direito Ambiental no Brasil. In LEITE, Jos Rubens Morato; FERREIRA,
406
Mrcia do Amaral
Os reflexos desses movimentos podem ser observados no

ordenamento jurdico brasileiro no contedo de vrios diplomas
legais. Como exemplo, podemos mencionar: a Lei n 6.938, de
31 de agosto de 1981, que adotou uma viso mais sistmica e
integrada do meio ambiente ao instituir uma poltica preocupada
em preservar, melhorar e recuperar a qualidade ambiental propcia
vida; a Lei n 7347, de 24 de julho de 1985, que disciplinou a
ao civil pblica como instrumento processual especfico para
a defesa do meio ambiente, dentre outros interesses difusos e
coletivos;3 a Constituio Federal Brasileira, que dedicou ao meio
ambiente um captulo prprio e especfico;4 e a Lei n 9.605, de
12 de fevereiro de 1998, que dispe sobre as sanes penais e
administrativas aplicveis s condutas e atividades lesivas ao
meio ambiente.5
O meio ambiente tudo que nos envolve e com o que
interagimos.6 Na legislao ptria, a Lei n 6.938/81, estabelece
no art. 3, inciso I, a definio jurdica de meio ambiente como
conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem
fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em
todas as suas formas.
Heline Sivini; BORATTI, Larissa Verri. Estado de Direito Ambiental: Tendncias. 2.
ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2010.
3
BRASIL, Presidncia da Repblica. Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina

a ao civil pblica de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente,
ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico e d outras providncias. Braslia, 24 de julho de 1985. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7347orig.htm>. Acesso em: 19.jul.2011.
BRASIL, Presidncia da Repblica. Constituio (1988). Constituio da Repblica

Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/ constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 19 jul.2011.
BRASIL, Presidncia da Repblica. Lei 9.605 de 12 de janeiro de 1998. Dispe

sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas
ao meio ambiente d outras providncias . Disponvel em: < https://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/l9605.htm>. Acesso em 19 jul.2011.
MILAR, dis. Direito do Ambiente: A gesto ambiental em foco. 6. ed. So Paulo:

Revista dos Tribunais, 2009, p. 54.
407
A cada momento, deparamo-nos com inmeros e

variados problemas ambientais nossa volta. Nos ltimos anos,
a sociedade vem acordando para a problemtica ambiental, at
porque, as perigosas alteraes do clima no planeta Terra j se
fazem sentir de forma significativa.
Assim, o direito passa a ter como funo no apenas
a atribuio de responsabilidade por atos de poluio e
degradao ambiental, mas, tambm, o tratamento dos riscos e
seu gerenciamento, diretamente relacionados com a proteo e
preservao do meio ambiente.
Ao analisar a configurao do risco na sociedade
contempornea, como consequncia natural da evoluo da
sociedade industrial, encontra-se, a partir dos elementos fornecidos
pela Teoria da Sociedade de Risco desenvolvida por Ulrich Beck,7
elementos para compreenso do problema. Em linhas gerais, o
socilogo alemo, ao analisar o desenvolvimento histrico da
modernidade, traa paralelo relativo transio da sociedade
industrial para o que denomina sociedade de risco. Nesse
processo, descreve, como significativo elemento de distino, a
alterao da compreenso dos perigos a partir da formulao da
concepo do risco, determinando sua configurao e o perfil das
respostas institucionais que lhe so dirigidas no mundo moderno.
Ao analisar as mudanas apontadas, assumem papel de relevo,
dentre os riscos de graves consequncias, os riscos ambientais, o
que se justifica em face da intensificao recente das possibilidades
de ocorrncia de catstrofes ecolgicas em grande escala, na
forma de ameaas globais.
Beck compreende a categoria risco como efeito secundrio
do processo de modernizao, um produto do modo industrial de
produo. Equivale dizer que so os riscos entendidos, a partir
de ento, como resultado de processos decisrios, ou seja, no
mais determinados pelo destino, mas sim, fabricados pelo homem,
7
408
BECK, Ulrich. Sociedade de Risco: Rumo a uma outra modernidade. Traduo de

Sebastio Nascimento. 1. ed. So Paulo: Editora 34, 2010.
Mrcia do Amaral
no curso da modernizao tcnico-cientfica caracterstica da

industrializao.8
Com a intensificao do processo de industrializao
e desenvolvimento econmico, passam a existir dilemas
relacionados origem, alcance, previso e distribuio dos riscos.
As ameaas decorrentes das aes e decises escapam ao controle
das instituies, tornando-se imprevisveis e incontrolveis,
podendo alcanar dimenses catastrficas e conduzir a sociedade
a autodestruio.
Beck salienta que os perigos decorrentes da energia nuclear,
produes da qumica e da engenharia gentica, bem como as
constantes e ameaadoras destruies ecolgicas constituem
casos em que os fundamentos da lgica do risco estabelecida so
anulados. Pode-se dizer que as instituies sociais da sociedade
industrial so confrontadas, desde a segunda metade do sculo
passado, pela possibilidade da autodestruio de toda a vida neste
planeta, possibilidade essa que est condicionada a um processo
de tomada de decises.
Na sequncia, o autor aponta os elementos mais
marcantes da configurao dos riscos que qualificam a segunda
modernidade, denominada de sociedade de risco, quais sejam:
tem origem e produo sistemtica no prprio processo de
desenvolvimento tcnico-industrial; causam danos geralmente
irreversveis, podendo alcanar dimenses catastrficas (riscos
nucleares, qumicos, genticos, ecolgicos); consubstanciam-se em
situaes de extenso global de ameaa para toda a humanidade,
rompendo fronteiras geopolticas entre as naes, o que demanda
readequao das polticas nacionais e cooperao internacional;
rompem barreiras sociais, uma vez que todos podem ser atingidos,
independentemente da renda, grau de instruo, profisso,
hbitos alimentares e condio de moradia; rompem, tambm,
8
BECK, Ulrich. Sociedade de Risco: Rumo a uma outra modernidade. Traduo de

Sebastio Nascimento. 1. ed. So Paulo: Editora 34, 2010, p. 94.
409
as barreiras entre geraes, pois os riscos prolongam-se no

tempo, projetando as ameaas no futuro; outro ponto relevante
de que se subtraem percepo humana j que residem em
frmulas qumico-fsicas (radioatividade, manipulao gentica,
substncias nocivas presentes no ar, na gua e nos alimentos).9
Na obra de Ulrich Beck, alguns pontos so tratados com
mais relevncia, como a ruptura das barreiras sociais que acarreta
a substituio, no centro dos debates polticos e sociais, do
conflito bsico da sociedade industrial qual seja, o conflito de
distribuio em relao aos bens pelos conflitos de distribuio
de malefcios tpicos das sociedades de risco, isto , as condies
de classe no mais coincidem com as posies de risco, bem
como, a projeo das ameaas no tempo futuro, circunstncia
que determina a necessria atuao no presente, tanto poltica
como individualmente, de forma preventiva.10
No desenvolvimento de sua teoria da sociedade de
risco, Beck classifica os riscos ambientais em dois grupos: os
riscos concretos, caracterizados pela possibilidade de previso
e controle, e os riscos abstratos, descritos como ameaas
potencialmente catastrficas, ilimitadas em funo do tempo e
globais no mbito do seu alcance.
Semelhantemente, Canotilho,11 classifica os problemas
ambientais em dois grandes grupos: os de primeira gerao,
caracterizados pela linearidade dos impactos produzidos, e os
de segunda gerao, particularizados pela produo de efeitos
complexos e intrincados.
BECK, Ulrich. Da sociedade industrial sociedade de Risco. Revista de Occidente,

n. 150, p. 19-40, 1993.
10 BECK, Ulrich. Sociedade de Risco: Rumo a uma outra modernidade. Traduo de

Sebastio Nascimento. 1. ed. So Paulo: Editora 34, 2010.
11 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional Ambiental Portugus:
tentativa de compreenso de 30 anos das geraes ambientais no direito constitucional
portugus. In: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato.
Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 21-31.
410
Mrcia do Amaral
Nesse sentido, as normas disciplinadoras dos problemas

ambientais de primeira gerao, explica Canotilho,12 objetivam
primordialmente o controle da poluio e a subjetivao do
direito do meio ambiente como um direito fundamental do ser
humano. Dessa forma, a dimenso antropocntrica aparece
como alicerce primeiro da proteo jurdica do meio ambiente,
posicionando a dignidade da pessoa humana no centro da
moralidade ambiental.
Pode-se notar que os problemas ambientais, sejam eles de
primeira ou de segunda gerao, no se excluem, mas coexistem
na modernidade, exigindo que o sistema jurdico esteja sempre
em busca de mecanismos de compatibilizao.
J os problemas ambientais de segunda gerao, diversamente dos de primeira gerao, resultam do efeito combinado
dos vrios fatores de poluio e das suas implicaes globais e
duradouras, como o efeito estufa, a destruio da camada de
oznio, as mudanas climticas e as consequncias cumulativas
da destruio da biodiversidade.13 Tais problemas ambientais
podem interferir significativamente na qualidade de vida de
sucessivas geraes, evidenciado que as decises tomadas no
presente guardam estreito vnculo com o futuro. Nas palavras
de Canotilho,14 se as geraes atuais continuarem a utilizar o
meio ambiente sem a adoo de medidas restritivas, acabaro
por comprometer, de forma irreversvel, os interesses ambientais
das geraes vindouras.
Ao levarem-se em considerao os problemas ambientais
de segunda gerao, Canotilho observa que as dimenses jurdiconormativas mais relevantes apontam para uma sensitividade
Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 21-31.
13 Ibidem.
14 Ibidem.
411
ecolgica mais sistmica e cientificamente ancorada e para a

relevncia do pluralismo legal global na regulao das questes
ecolgicas.15 (grifos do autor).
Nesse sentido, constata-se que a legislao ambiental
brasileira tem experimentado um constante processo de esverdeamento citando o termo utilizado por Leite,16 aproximando-se
da conformao jurdico-normativa almejada pelos problemas
ecolgicos de segunda gerao. Sendo exemplo desse avano, a
Constituio Brasileira, cujo afastamento do paradigma estritamente antropocntrico indo alm da concepo de dignidade
como condio limitada vida humana, concebeu o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito de todos e
requisito essencial para a qualidade de vida. Tendo ainda, institudo um sistema de responsabilidades compartilhadas, acarretou
ao Poder Pblico e coletividade a incumbncia de preservar o
macrobem ambiental para as geraes presentes e futuras.
2 O DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE

EQUILIBRADO
De acordo com Benjamin,17 a Constituio de 1988
instituiu uma verdadeira ordem pblica ambiental, que conduz
o Estado de Direito Social e o modelo poltico-econmico que
adota a assumirem a forma de Estado de Direito Ambiental.
Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2010, p.21-31.
16 LEITE, Jos Rubens Morato; FERREIRA, Heline Sivini. Tendncias e Perspectivas do
Estado de Direito Ambiental no Brasil. In: LEITE, Jos Rubens Morato; FERREIRA,
17 BENJAMIN, Antnio Herman. Direito Constitucional Brasileiro. In: CANOTILHO,
Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Orgs.). Direito Constitucional
Ambiental Brasileiro. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2010.
412
Mrcia do Amaral
A complexidade dos problemas ambientais acarretou

mudanas substanciais nos pilares de sustentao do Estado, que
foi forado a reformular as estruturas da sociedade organizada.
A crise ambiental tem compelido o Estado a adotar um modelo
de desenvolvimento e a estabelecer uma poltica fundada no uso
sustentvel dos recursos naturais, levando em considerao alm
da presente, tambm as futuras geraes. Assim, ao que parece,
pode-se identificar como ponto de partida para a edificao desse
Estado de Direito Ambiental o estabelecimento de uma nova
relao paradigmtica com a natureza.
Em linhas gerais, Ferreira18 delineia o Estado de Direito
Ambiental como produto de novas reivindicaes fundamentais
do ser humano particularizado pela nfase que confere proteo
do meio ambiente. De forma mais precisa, Leite19 assinala que
o Estado de direito ambiental constitui um conceito de cunho
tcnico-abstrato que abrange elementos jurdicos, sociais e
polticos na persecuo de uma condio ambiental capaz de
favorecer a harmonia entre os ecossistemas e, consequentemente,
garantir a plena satisfao da dignidade para alm do ser
humano. Observa-se, assim, que a crise ambiental vivenciada
pela modernidade traz consigo uma nova dimenso de direitos
fundamentais, que obrigam o Estado de Direito a incluir a
proteo do meio ambiente no elenco de suas tarefas prioritrias.
Ao discorrer sobre o tema, Canotilho20 aponta alguns
pressupostos essenciais ao processo de edificao do Estado de
18 LEITE, Jos Rubens Morato; FERREIRA, Heline Sivini. Tendncias e Perspectivas do
Estado de Direito Ambiental no Brasil. In: LEITE, Jos Rubens Morato; FERREIRA,
19 LEITE, Jos Rubens Morato. Sociedade de Risco e Estado. In: CANOTILHO,
Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Orgs.). Direito Constitucional
Ambiental Brasileiro. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2010.
20 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Estado constitucional ecolgico e democracia
sustentada. In: LEITE, Jos Rubens Morato; FERREIRA, Heline Sivini; BORATTI,
Larissa Verri (Orgs.). Estado de Direito Ambiental: Tendncias. 2. ed. Rio de Janeiro:
Forense Universitria, 2010.
413
Direito Ambiental, dentre os quais se destacam a adoo de uma

concepo integrada do meio ambiente, a institucionalizao
dos deveres fundamentais ambientais e o agir integrativo da
administrao. Salienta que deve ser um Estado regido por
princpios ecolgicos como: o princpio do poluidor-pagador e
seus princpios concretizadores, princpio do poluidor-primeiro
pagador, princpio do produtor-eliminador e princpio da correo
na fonte Direito; bem como deve apontar para novas formas
de participao poltica, transformando-se numa verdadeira
Democracia Sustentada, consistente na ampla participao
popular acerca das tomadas de deciso que envolvem o meio
ambiente, as quais repercutem ou podem repercutir na qualidade
ambiental das futuras geraes.
Por fim, Canotilho21 destaca que a proteo do meio
ambiente no pode e nem deve constituir uma tarefa exclusiva do
Estado, mas sim uma responsabilidade comum que se concretiza
por meio da dissoluo de obrigaes entre entidades pblicas
e sociedade civil. Especificamente nesse momento, surge a base
fundamental da construo do Estado de Direito Ambiental qual
seja o agir integrativo da administrao, ou seja, a preservao
do meio ambiente deve articular-se de forma compartilhada entre
o pblico e o privado.
O texto constitucional traz sob o Ttulo VIII, Da Ordem
Social, no Captulo VI, denominado Do Meio Ambiente, formado
apenas pelo artigo 225, com seus pargrafos e incisos, o ncleo
normativo da proteo ao meio ambiente.
O dispositivo, segundo a doutrina de Silva,22 estabelece
21 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Estado constitucional ecolgico e democracia
sustentada. In: LEITE, Jos Rubens Morato; FERREIRA, Heline Sivini; BORATTI,
Larissa Verri (Orgs.). Estado de Direito Ambiental: Tendncias. 2. ed. Rio de Janeiro:
Forense Universitria, 2010.
22 SILVA, Jos Afonso. Fundamentos Constitucionais da Proteo Ambiental. In:
MARQUES, Cludia Lima; MEDAUAR, Odete; SILVA, Solange Teles da. Coordenao.
O Novo Direito Administrativo, Ambiental e Urbanstico Estudos em Homenagem
Jacqueline Morand-Deviller. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2010. p.111-121.
414
Mrcia do Amaral
trs conjuntos de normas. O primeiro aparece no caput,23 onde se

inscreve a norma-matriz, reveladora do direito de todos ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado; o segundo, encontra-se
no 1,24 com seus incisos, que versa sobre os instrumentos de
garantia e efetividade do direito enunciado no caput do artigo; o
terceiro compreende um conjunto de determinaes particulares,
em relao a objetos e setores nos 2 a 6,25 que, por tratarem
23 CF, art.225, caput: Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,

bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Pblico e a coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes
e futuras geraes
24 1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
I - preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico
das espcies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do Pas e fiscalizar
as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico;
III - definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes
a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente
atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos
que justifiquem sua proteo;
IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto
ambiental, a que se dar publicidade;
V - controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e
substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao
pblica para a preservao do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem
em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os
animais a crueldade.
25 2 - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente
degradado, de acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente,
na forma da lei.
3 - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro
os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas,
independentemente da obrigao de reparar os danos causados.
4 - A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal
Mato-Grossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua utilizao far-se-,
na forma da lei, dentro de condies que assegurem a preservao do meio ambiente,
inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
5 - So indisponveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por aes
discriminatrias, necessrias proteo dos ecossistemas naturais.
6 - As usinas que operem com reator nuclear devero ter sua localizao definida
415
de reas e situaes de elevado contedo ecolgico, merecem

desde logo proteo constitucional.
Para Milar26 a norma-matriz inscrita no caput cria
um direito constitucional fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado. Segue o comentrio citando
Mirra27 o qual explica que o direito ao ambiente ecologicamente
equilibrado indispensvel como todo direito fundamental.
Enfatizando que essa indisponibilidade vem acentuada na
Constituio Federal pelo fato de mencionar-se que a preservao
do meio ambiente deve ser feita no interesse no s das presentes,
como igualmente das futuras geraes. Constituiu-se, em
decorrncia dessa disposio, um dever no apenas moral, como
tambm jurdico e de natureza constitucional, para as geraes
atuais de transmitir esse patrimnio ambiental s geraes que
nos sucederem e nas melhores condies do ponto de vista do
equilbrio ecolgico.
Nesse ponto cabe colacionar-se as consideraes de
Benjamin28 a respeito do tema:
Esse direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
tem como titulares, diz a norma, todos, vocbulo que, por
no estar de forma clara, qualificado homocentricamente, pode
indicar tanto todos os seres humanos quanto, numa perspectiva
mais biocntrica, todos os seres vivos. Se falta essa dimenso
reducionista-antropocntrica ao direito fundamental estatudo,
metodologia diferente escolheu o legislador ao desenhar o rol dos
deveres, ou melhor, dos sujeitos obrigados.
em lei federal, sem o que no podero ser instaladas.

26 MILAR, dis. Direito do Ambiente: A gesto ambiental em foco. Doutrina.
Jurisprudncia. Glossrio. 6. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.
27 MIRRA, lvaro Luiz Valery. Fundamentos do direito ambiental no Brasil. RT, v. 706,
p.13, So Paulo, 1994.
28 BENJAMIN, Antnio Herman V. Introduo ao Direito Ambiental Brasileiro. In:
MILAR, dis; MACHADO, Paulo Afonso Leme (Orgs.). DIREITO AMBIENTAL:
Fundamentos do Direito Ambiental. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2011.
(Coleo Doutrinas Essenciais; vol. 1) p. 41-91, p.49.
416
Mrcia do Amaral
Da norma constitucional retira-se que so destinatrios dos deveres

associados a esse direito tanto o Poder Pblico, vale dizer, o
Estado, como ainda a coletividade, ou seja, cada um dos seres
humanos, individualmente e socialmente considerados.
Outra qualidade atribuda ao meio ambiente merecedora

de comentrio a expresso bem de uso comum do povo, ou
seja, o meio ambiente, como entidade autnoma, no pertence a
indivduos isolados, mas generalidade da sociedade, na forma
como, tambm, j vinha consignado no art. 2, inciso I, da Lei
6.938/1981, que o qualifica como patrimnio pblico a ser
necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso
coletivo, como bem lembra Milar.29 Essa classificao denota
que o meio ambiente um bem que pertence coletividade e no
integra o patrimnio disponvel do Estado. Consequentemente,
tanto para o Poder Pblico, como para os particulares, o meio
ambiente sempre indisponvel. Por conseguinte, por pertencer a
todos indistintamente, o meio ambiente igualmente insuscetvel
de apropriao, seja pelo Estado, seja pelos particulares, como
observa Mirra.30
Ainda do caput do artigo 225, extrai-se uma imposio
de proteo, tanto ao Poder Pblico quanto coletividade, que
consubstancia um dever constitucional, geral e positivo, de zelar
pela defesa e preservao do meio ambiente.
Nas palavras de Milar,31 para o Poder Pblico, a matria
no mais se insere no campo da discricionariedade administrativa,
sua atuao no pode mais ser determinada por critrios de
convenincia e oportunidade, no cabe, pois, Administrao
30 MIRRA, lvaro Luiz Valery. Princpios Fundamentais do Direito Ambiental. In:
MILAR, dis; MACHADO, Paulo Afonso Leme (Orgs.). DIREITO AMBIENTAL:
Fundamentos do Direito Ambiental. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2011.
(Coleo Doutrinas Essenciais; vol. 1) p. 339-360.
417
deixar de preservar e proteger o meio ambiente, sob o pretexto

de que tal no se encontra entre suas prioridades pblicas. A
partir da Constituio de 1988, o Poder Pblico deve atuar na
proteo e preservao do meio ambiente porque assim lhe
determinado pela norma constitucional.
Em contraponto, o cidado deixou de ser mero titular
passivo de um direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado e passou tambm a ser titular de um dever de defendlo e proteg-lo, estabelecendo-se ento uma nova relao jurdica.
Essa ruptura paradigmtica do texto constitucional em relao ao
meio ambiente, acarretou modificaes em ramos do direito como
o processual, no qual passam a surgir novas classes de relao
jurdica, nas quais a coletividade, atuando em cumprimento a esse
dever de proteo, utilizando-se de instrumentos para a defesa
de direitos transindividuais, maneja aes denominadas por
Ovdio Baptista A. da Silva de relaes jurdicas comunitrias,
as quais so marcadas pela ideia de solidariedade, mesmo ante
uma demanda processual, visto que, afinal de contas, o bem
juridicamente protegido tambm pertence parte constituinte do
polo passivo e, ser este beneficiado, mesmo ante uma sentena
de condenao como bem observado por Carvalho.32
Esse processo, denominado por Canotilho33 de Ecologizao do Direito, apresenta uma quebra de paradigma atribuindo
novos sentidos a institutos jurdicos tradicionais (propriedade,
atribuio de responsabilidade, poder de polcia etc.), alm de
instituir novos instrumentos para a tutela do meio ambiente.
Dessa forma, o texto constitucional apresenta uma
dupla dimensionalidade jurdico-normativa34 fortemente
32 CARVALHO, Dlton Winter de. A proteo jurisdicional do meio ambiente uma
relao jurdica comunitria. In: MILAR, dis; MACHADO, Paulo Afonso Leme
(Orgs.). DIREITO AMBIENTAL: Fundamentos do Direito Ambiental. So Paulo:
Ed. Revista dos Tribunais, 2011. (Coleo Doutrinas Essenciais; vol. IV) p. 323-345.
33 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Juridicizao da ecologia ou ecologizao do
direito. Revista Jurdica do Urbanismo e do Ambiente 4, p. 69-79, dez. 1995.
34 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Juridicizao da ecologia ou ecologizao do
418
Mrcia do Amaral
comprometida no apenas com uma primeira dimenso de

problemas ambientais, mas acima de tudo, dando grande nfase
tutela dos problemas ecolgicos de segunda gerao.
Essa distino entre primeira e segunda gerao de
problemas ambientais apresentada por Canotilho,35 na qual
a primeira gerao est relacionada com a preveno e controle
da poluio (das guas, do ar e do solo), suas causas e efeitos,
e com a subjetivao do direito ao ambiente como direito
fundamental ambiental; j, a segunda gerao de problemas
ambientais resulta do efeito combinado dos vrios fatores de
poluio e das suas implicaes globais, como o efeito estufa,
a destruio da camada de oznio, as mudanas climticas e a
destruio da biodiversidade. Tais efeitos esto ligados a uma
noo global dos efeitos combinados e duradouros da degradao
ambiental decorrem de comportamentos da gerao atual que, se
continuarem sem a adoo de medidas restritivas, acabaro por
comprometer, de forma insustentvel e irreversvel, os interesses
das geraes futuras.
A partir da descrio das duas geraes de problemas
ambientais, pode-se observar no texto constitucional do artigo
225 o comprometimento tanto com a tutela das situaes de
preveno e repreenso poluio, no caput, 2 e 3, cujas
disposies relacionam-se com problemas ecolgicos de primeira
gerao; como com os efeitos combinados e duradouros da
degradao ambiental relativos segunda gerao, no caput
(pelo termo futuras geraes), 1, I, V, VII e 4.36 Sendo
direito. Revista Jurdica do Urbanismo e do Ambiente 4, p. 69-79, dez. 1995.
portugus. In: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato
(Orgs.). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 3 Ed., 2010.
p. 21-31.
36 CARVALHO, Dlton Winter de. Sistema Constitucional Brasileiro de Gerenciamento
de Riscos Ambientais. In: MILAR, dis; MACHADO, Paulo Afonso Leme (Orgs.).
DIREITO AMBIENTAL: Fundamentos do Direito Ambiental. So Paulo: Ed. Revista
419
explcita, a Constituio Brasileira, nesse ponto da tutela da

segunda gerao de direitos ambientais, quando menciona
preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover
o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas.37
Segundo Torres o meio ambiente participa do rol dos
direitos fundamentais que pertence indistintamente a todos os
homens. Constata-se assim, que esse direito de terceira gerao,
representa, concomitantemente, um direito e um dever, ou seja, se
h o direito de exigir do Estado a realizao de polticas pblicas
protetivas do meio ambiente, h o dever fundamental de cada
cidado concernente adoo de condutas que preservem o
meio ambiente, para esta e futuras geraes.38 Dessa forma, fica
evidente que esse direito funciona como um limitador do exerccio
de outros direitos fundamentais, especialmente, a liberdade e a
propriedade.
3 A TRIBUTAO COMO MEIO DE CUMPRIMENTO DA

FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE
O direito de propriedade no mais um conceito meramente
do direito civil, passou a ser um instituto constitucional39. Uma
vez que, no momento atual, em que se busca implementar o
Estado Democrtico de Direito, pode-se sustentar que o direito
de propriedade no ilimitado, pois est condicionado ao
dos Tribunais, 2011. (Coleo Doutrinas Essenciais; vol. I) p. 119-140.

37 Art. 225, 1, inc. I.
38 TORRES apud BUFFON, Marciano. Tributao e Dignidade Humana: Entre os
direitos e deveres fundamentais. Porto Alegre: Livraria do advogado editora, 2009,
p. 243.
39 ANTUNES, apud BUFFON, Marciano. Tributao e Dignidade Humana: Entre os
direitos e deveres fundamentais. Porto Alegre: Livraria do advogado editora, 2009,
p.236
420
Mrcia do Amaral
cumprimento da funo social40. Assim, o proprietrio tem o

direito de usar, gozar e fruir de seu bem, desde que o faa com a
observncia do interesse social.41
A Constituio estabelece como a propriedade urbana e
a rural cumprem sua funo social42. Conforme sustenta Leal,
para a funo social atingir sua finalidade:
[...] devem ser assegurados entre outras coisas: acesso de todos
moradia; justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do
processo de urbanizao; a urbanizao das reas ocupadas por
populao de baixa renda; a proteo do meio ambiente natural
e construdo.43
Em relao ao tratamento constitucional da funo

social, Benjamin identifica a introduo de uma funo ecolgica
autnoma, a partir da Constituio de 1988, que deve ser
cumprida necessariamente pela propriedade, sob pena de
perverso de seus fins, de sua legitimidade e de seus atributos.44
Noutras palavras, atualmente, a propriedade no pode
ser considerada um direito absoluto, sendo legtimo quando a
40 Constituio Federal, art. 5, inciso XXIII - a propriedade atender a sua funo

social;
41 BUFFON, Marciano. Tributao e Dignidade Humana: Entre os direitos e deveres
fundamentais. Porto Alegre: Livraria do advogado editora, 2009, p. 237.
42 Art. 182[...] 2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende
s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. Art.
186. A funo social cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente,
segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;II - utilizao adequada dos recursos naturais
disponveis e preservao do meio ambiente; III - observncia das disposies que
regulam as relaes de trabalho; IV - explorao que favorea o bem-estar dos
proprietrios e dos trabalhadores.
43 LEAL, Rogrio Gesta. A funo social da propriedade e da cidade no Brasil: Aspectos
jurdicos e polticos. Porto Alegre: Livraria do Advogado; Santa Cruz do Sul: Edunisc,
1998, p.120.
44 BENJAMIN, Antnio Hermann. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. In:
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Orgs.). Direito
Constitucional Ambiental Brasileiro. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2010. p. 140.
421
propriedade cumpre a funo social. Destarte, a Constituio

assegura o direito de propriedade, contudo condiciona essa
garantia ao efetivo cumprimento de um requisito: a funo social.
Assim, a funcionalizao da propriedade elemento
intrnseco a ela, na medida em que vem definida no contedo dos
artigos 182 e 186 da Constituio que disciplinam a utilizao
da propriedade urbana e rural respectivamente, reconhecendo
caractersticas prprias decorrentes da potencialidade econmica
do bem, como da destinao econmica e social.
A partir dessa mudana paradigmtica, possvel a
aplicao de alguns instrumentos para estimular o cumprimento
dessa funo social, sendo de grande utilidade a possibilidade
da utilizao da tributao progressiva do Imposto sobre a
Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU e do Imposto
Territorial Rural ITR.
Observa-se no texto do inciso II do 1 do artigo 156
da Constituio do Brasil introduzido pela EC n 29/2001
que permite aos Municpios instituir alquotas diferenciadas, de
acordo com o uso ou a localizao do imvel, uma ferramenta
para instigar os proprietrios a concretizarem a funo social
de sua propriedade.
Outra forma de utilizao do IPTU como meio de
cumprimento da funo social da propriedade por excelncia,
a progressividade no tempo estabelecida no inciso II do 4 do
artigo 182 da Constituio45 com carter de sano imposta ao
proprietrio de imvel urbano no edificado, subutilizado ou
no utilizado adequadamente, aplicada na hiptese deste negarse a dar adequado aproveitamento a seu imvel, de acordo com
o estabelecido no Plano Diretor do Municpio, cuja aplicao
45 Art. 182 [...] 4 - facultado ao Poder Pblico Municipal, mediante lei especfica
para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do
solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado
aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: [...] II - imposto sobre a propriedade
predial e territorial urbana progressivo no tempo;
422
Mrcia do Amaral
subsidiria imposio de parcelamento ou edificao

compulsria.46
A regulamentao desse dispositivo se deu atravs da
promulgao do Estatuto da Cidade, o qual estabeleceu as
normas de ordem pblica e de interesse social que regulam o uso
da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e
do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.47
Dessa forma, se o proprietrio do solo urbano noedificado, subutilizado ou no utilizado deixar de promover o seu
adequado aproveitamento, conforme estiver definido no plano
diretor48, o Poder Pblico Municipal estar legitimado, atravs de
lei especfica a determinar, em primeiro lugar, o parcelamento, a
edificao ou a utilizao compulsria do imvel, fixando prazos
e condies para tanto, e num segundo momento, instituir o IPTU
progressivo no tempo49.
Com referncia ao Imposto Territorial Rural ITR, a
redao dada pela Emenda Constitucional n. 42/2003 acrescenta
ao art. 15350 a expressa possibilidade de que o ITR, alm de ter
47 Lei Ordinria 10.257/2001, artigo 1, pargrafo nico.
48 Art. 5- Lei municipal especfica para rea includa no plano diretor poder determinar
o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios do solo urbano no
edificado, subutilizado ou no utilizado, devendo fixar as condies e os prazos para
implementao da referida obrigao. 1oConsidera-se subutilizado o imvel: I cujo
aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no plano diretor ou em legislao
dele decorrente;
49 Art. 7oEm caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos na forma
do caput do art. 5odesta Lei, ou no sendo cumpridas as etapas previstas no 5odo
art. 5odesta Lei, o Municpio proceder aplicao do imposto sobre a propriedade
predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majorao da
alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. 1oO valor da alquota a ser aplicado
a cada ano ser fixado na lei especfica a que se refere o caput do art. 5odesta Lei e
no exceder a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alquota
mxima de quinze por cento.
50 Art. 153. Compete Unio instituir impostos sobre: [...] VI - propriedade territorial
rural; 4 O imposto previsto no inciso VI do caput: I - ser progressivo e ter suas
423
suas alquotas fixadas de forma a desestimular a manuteno de

imveis improdutivos, seja progressivo de acordo com o valor
venal do imvel. Assim, esse dispositivo constitucional est em
perfeita consonncia com o princpio gravado no inciso XXIII
do art. 5 da CF segundo o qual o direito de propriedade est
condicionado ao cumprimento da funo social. Deste modo,
so consideradas como propriedades que no cumprem com
sua funo social as extensas reas de terra que embora sejam
utilizadas, tenham uma baixa produtividade, ou no propiciem
um adequado retorno coletividade, dado que o imvel dessa
natureza precisa fornecer, direta ou indiretamente, alimentos para
a subsistncia da humanidade.51
A regulamentao dessa norma feita pela Lei 9.393/96
estabeleceu alquota de at 20% em relao aos imveis com
rea total acima de 5.000ha cujo grau de utilizao, apurado nos
termos do art. 10, seja inferior a 30%. Outra questo importante
que essa mesma lei estabelece52 que para efeito de apurao
do ITR, descontada da rea tributvel do imvel as partes que
constituem de preservao permanente, de reserva legal e as de
interesse ecolgico para a proteo dos ecossistemas.
Outro aspecto importante para a concretizao da funo
social da propriedade a iseno de ITR concedida s pequenas
alquotas fixadas de forma a desestimular a manuteno de propriedades improdutivas;

52 Lei 9.396/96 Art. 10. [...] 1 Para os efeitos de apurao do ITR, considerar-se-:
[...] II - rea tributvel, a rea total do imvel, menos as reas: a) de preservao
permanente e de reserva legal, previstas naLei 4.771/65 que o Cdigo Florestal
que j isentava de tributao as terras de propriedade privada quando fosse utilizada
pelo Poder Pblico Federal para o reflorestamento de preservao permanente (art.
18, 2); b) de interesse ecolgico para a proteo dos ecossistemas, assim declaradas
mediante ato do rgo competente, federal ou estadual, e que ampliem as restries
de uso previstas na alnea anterior; c) comprovadamente imprestveis para qualquer
explorao agrcola, pecuria, granjeira, aqcola ou florestal, declaradas de interesse
ecolgico mediante ato do rgo competente, federal ou estadual;
424
Mrcia do Amaral
glebas rurais, definidas em lei, quando explorada por proprietrio

que no possua outro imvel.53
As referidas disposies relativas ao ITR cuja finalidade
no simplesmente a obteno de receitas para o Estado, mas
sim, visa claramente outro resultado, que diz respeito a mudana
de conduta dos cidados, so um exemplo caracterstico de
extrafiscalidade como ser analisado na sequncia.
4 A EXTRAFISCALIDADE A SERVIO DA PRESERVAO

DO MEIO AMBIENTE
A extrafiscalidade o expediente que permite ao Estado
utilizar a tributao como instrumento de interveno na
sociedade, sobretudo no campo econmico e social, com a
finalidade de concretizar suas diretrizes constitucionalmente
previstas. Isto , ao invs de apenas arrecadar tributos e
aplicar os recursos obtidos, o Estado estimula ou desestimula
comportamentos, com vistas a atingir os mesmos fins que por
tradio alcana mediante a tributao.
De tal modo, a compreenso da extrafiscalidade ocorre
pela via de excluso como bem explica Buffon:
Uma vez que se compreende a ideia de fiscalidade, percebe-se
que a ideia de extrafiscalidade gravita no seu espao entorno.
Isto , se a fiscalidade se refere forma como o Estado arrecada
tributos par que, com isso, tenha recursos para realizar seus fins, a
extrafiscalidade, por bvio, corresponde a uma frmula que ocupar
um espao alternativo a essa ideia.54
Conforme esclarece Buffon, utilizando-se de um conceito

concebido por Casalta Nabais:
53 Art. 153, inciso VI, 4, inciso II da Constituio Federal.

54 BUFFON, Marciano. A tributao como instrumento de concretizao dos direitos
fundamentais. Revista da Faculdade de Direito de Uberlndia, v. 38 2, p. 557, 2010.
425
A extrafiscalidade traduz-se no conjunto de normas que, embora

formalmente integrem o direito fiscal, tem por finalidade principal
ou dominante a consecuo de determinados resultados econmicos
ou sociais atravs da utilizao do instrumento fiscal e no a
obteno de receitas para fazer frente face s despesas pblicas.55
Igualmente, Lobo Torres elucida que o que caracteriza a

extrafiscalidade a utilizao do tributo para obter certos efeitos
na rea econmica e social, que transcendem mera finalidade
de fornecer recursos para atender s necessidades do tesouro.56
Em vista do exposto, possvel afirmar que a extrafiscalidade
um instrumento muito til proteo e preservao do meio
ambiente, uma vez que sua utilizao capaz de desestimular
certas atividades, a ponto de ser economicamente mais vantajoso
encontrar formas menos poluentes para o exerccio da atividade.
Nesse sentido, menciona Casalta Nabais:
Um exemplo bem ilustrativo do recurso extrafiscalidade
actualmente o constitudo pelo direito do ambiente, um domnio
jurdico que, mais do que formar um sector jurdico totalmente
novo e justaposto aos sectores tradicionais, se configura
fundamentalmente como cortando obliquamente a generalidade
dos ramos de direito, tanto pblico como privado, mobilizandoos para a preocupao da defesa ambiental. Um domnio jurdico
que no deixa de integrar, de algum modo, o direito econmico na
medida em que este seja concebido como a disciplina jurdica da
economia ecolgico-social de mercado. Ora, entre os numerosos
e diversos meios ou instrumentos de que a poltica (de defesa)
do ambiente vem lanando mo, conta-se, como um dos mais
importantes instrumentos de orientao indirecta ou mediata dos
comportamentos ou condutas (dos particulares), a extrafiscalidade
nas duas modalidades ou manifestaes de que vimos falando: 1) a
55 CASALTA NABAIS apud BUFFON, Marciano. A tributao como instrumento

de concretizao dos direitos fundamentais. Revista da Faculdade de Direito de
Uberlndia, v. 38 2, p. 557, 2010.
56 TORRES apud BUFFON, Marciano. A tributao como instrumento de concretizao
dos direitos fundamentais. Revista da Faculdade de Direito de Uberlndia, v. 38 2,
p. 557, 2010.
426
Mrcia do Amaral
conteno, ou, cerceamento das actuaes antiambientais atravs

duma maior tributao concretizada em impostos ecolgicos ou
at em agravamentos ecolgicos de impostos (consubstanciados,
por exemplo, na no deduo ou no estabelecimento de limites
mais baixos deduo de despesas com a utilizao de veculos
poluentes como automveis, ou na fixao de taxas mais elevadas
relativamente a impostos sobre consumos causadores de danos
ambientais); 2) o estmulo ou incentivo das actuaes filoambientais
atravs de eco-benefcios fiscais.57
Na mesma linha, Buffon sugere que a utilizao de

impostos ou contribuies sociais para assegurar o direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, acontea por meio
do mecanismo da seletividade, atravs do qual a tributao
ambiental poder ser implementada mediante a fixao de
alquotas seletivas, conforme o grau de adequao da atividade,
produtos ou servios com o objetivo de assegurar a todos um
meio ambiente ecologicamente equilibrado. Tambm pode ser
implementada mediante a concesso de benefcios e incentivos
extrafiscais, at mesmo, mediante a total desonerao da
incidncia tributria, com a concesso de isenes fiscais ou com
a fixao de alquota zero, em relao a atividades, produtos e
servios compatveis com o objetivo da preservao do meio
ambiente.58
Importa destacar, que o denominado princpio do
poluidor-pagador, to difundido nas questes de preservao
ambiental, est conectado ideia de responsabilizao pelos
danos causados ao meio ambiente. Assim, o causador do dano
(poluidor) impelido a pagar uma espcie de indenizao pelo
dano causado, com vistas a corrigir ou recuperar o ambiente
57 CASALTA NABAIS apud MORAIS, Jos Luis Bolzan de. Novos Direitos e Tributao.
Perspectivas necessrias para uma eco-tributao. Anotaes preliminares. In TRRES,
Heleno Taveira (Org.). Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Malheiros Editores
Ltda, p. 616, 2005.
fundamentais. Porto Alegre: Livraria do advogado editora, p. 250, 2009.
427
degradado. Contudo, o fato de exigir uma indenizao pecuniria

no pode significar uma autorizao para poluir, como se fosse
um preo, at porque a penalidade no tem apenas o mero carter
indenizatrio, pois ela traduz, mais do que apenas punir, ela serve
de desistmulo prtica do ilcito ambiental, especialmente por
causa da grande dificuldade que se enfrenta ao tentar mensurar
valor pecunirio de um dano ao meio ambiente, o qual deve
ser suficiente para cobrir os gastos efetivos com recuperao
ambiental, sendo esse o parmetro utilizado para caracterizao
da irreversibilidade de um dano ecolgico.
Dessa forma, ressalta-se que a utilizao do princpio
poluidor-pagador em sua face repressiva (como punio
pela prtica de ilcito ambiental), no matria pertinente
tributao, pois esta apenas poder ser imposta em relao a
fatos lcitos. Entretanto, no campo tributrio, observa-se que
dito princpio serve de referncia para a possibilidade de serem
institudos tributos, proporcionalmente, mais significativos em
relao quelas atividades potencialmente poluidoras, para
obteno de recursos para o custeio de polticas pblicas voltadas
a minimizar os efeitos decorrentes de tais atividades. Ou seja,
atravs da onerao de produtos, atividades ou situaes que
sejam prejudiciais ao meio ambiente ou atravs da desonerao
fiscal daqueles que sejam ambientalmente corretos. Em resumo,
implementar polticas pblicas que estimulem comportamentos
ambientalmente corretos e desestimulem aqueles em sentido
contrrio.
No ordenamento jurdico brasileiro identifica-se a
possibilidade da utilizao da extrafiscalidade no intuito de
estimular condutas ambientalmente adequadas em relao a vrios
impostos. Podendo, exemplificativamente, referir-se o Imposto
sobre Produtos Industrializados IPI, cujas alquotas seletivas so
estabelecidas pela essencialidade do produto59 (o que aponta para
59 Artigo 153, 3, inciso I, da Constituio Federal.
428
Mrcia do Amaral
a adequao ao meio ambiente) sendo um produto que provoque

degradao ao meio ambiente, num sentido hermeneuticamente
adequado, no pode ser considerado essencial. Igualmente,
quanto ao ICMS vige a mesma determinao.60
No que diz respeito ao Imposto de Renda, tanto para
pessoas fsicas quanto jurdicas, tambm possvel pensar na
possibilidade de deduzir integralmente da renda tributvel as
despesas advindas da preservao do meio ambiente ou com a
aquisio de bens cuja funo seja reduzir a emisso de poluentes,
como catalisadores, filtros, e outros produtos ecologicamente
corretos como os materiais fabricados com reciclagem de resduos
industriais, etc.61
J quanto ao Imposto sobre a Propriedade de Veculos
Automotores IPVA, tambm pode atender ao propsito
ambiental, com alquotas diferenciadas pelo tipo de utilizao
do veculo62, com alquotas inversamente proporcionais ao
consumo de combustvel, ou ao tipo deste, com um estmulo
utilizao de combustveis ecologicamente limpos. Outro caso
o do Imposto sobre Servios ISS, em que podero ser adotadas
alquotas menores para os servios relacionados com a proteo
e preservao do meio ambiente, como o tratamento de efluentes
ou o ecoturismo.
Como j foi visto nos comentrios a respeito da funo
social da propriedade, o Imposto sobre a Propriedade Rural ITR, j traz dispositivos voltados adequada utilizao da terra,
mas legislao estabelece tambm, como incentivo preservao
ambiental, que para efeito de apurao do ITR, descontada da
rea tributvel do imvel as partes que constituem de preservao
60 Artigo 155 Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir imposto sobre: 2
O imposto previsto no inciso II (ICMS) atender ao seguinte III poder ser seletivo,
em funo da essencialidade das mercadorias e dos servios.
fundamentais. Porto Alegre: Livraria do advogado editora, p. 253, 2009
62 Artigo 155, 6, inciso II da Constituio Federal.
429
permanente, de reserva legal e as de interesse ecolgico para a

proteo dos ecossistemas.63
No que tange ao Imposto Predial e Territorial Urbano
IPTU, este tem se mostrado uma excelente ferramenta
extrafiscal, atravs da qual o poder pblico municipal pode
estimular condutas de proteo e preservao do meio ambiente,
para a realizao do direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, constitucionalmente previsto,
conforme vimos anteriormente.
Elencamos agora alguns exemplos concretos de como os
municpios vem utilizando o IPTU para estimular o cumprimento
da funo scio-ambiental da propriedade, que se concretiza pelo
uso ambientalmente adequado do imvel, com a preservao de
reas verdes, manuteno de reas de preservao permanente e
at plantio de rvores.
Em Porto Alegre, RS, encontramos o IPTU Ecolgico que
concede incentivos fiscais como a iseno do imposto sobre a rea
de interesse ambiental.64 J o Municpio do Rio de Janeiro, RJ,
a Lei 691/94 concede iseno de IPTU aos sujeitos passivos que
possuam terreno e prdios de interesse ecolgico, paisagstico
ou ambiental, reservas florestais e terrenos com florestas de rea
superior a 10.000m.
63 Lei 9.393/96 - Art. 10. [...] 1 Para os efeitos de apurao do ITR, considerar-se-:
[...] II - rea tributvel, a rea total do imvel, menos as reas: a) de preservao
permanente e de reserva legal, previstas naLei 4.771/65;
b) de interesse ecolgico para a proteo dos ecossistemas, assim declaradas
mediante ato do rgo competente, federal ou estadual, e que ampliem as restries
de uso previstas na alnea anterior; c) comprovadamente imprestveis para qualquer
explorao agrcola, pecuria, granjeira, aqcola ou florestal, declaradas de interesse
ecolgico mediante ato do rgo competente, federal ou estadual; d) sob regime de
servido ambiental; e) cobertas por florestas nativas, primrias ou secundrias em
estgio mdio ou avanado de regenerao;
64 Conforme regramento definido no Decreto Municipal n 14.265/03 e Lei
Complementar 396/96, para obteno do benefcio o proprietrio do imvel deve
requerer ao rgo ambiental municipal o reconhecimento do interesse ambiental,
juntando a matrcula do imvel e planta de localizao.
430
Mrcia do Amaral
No Estado de So Paulo, vrios Municpios tem legislao

com previses idnticas.65 Em Guarulhos, SP, os descontos chegam
a 25% do valor total do IPTU, h previso de desconto at para
rvores plantadas na frente da casa. Alm disso, os moradores
que instalam sistema de captao de gua da chuva e sistema de
reuso de gua, por exemplo, conseguem 3% de desconto para
cada uma dessas medidas.
No campo tributrio, portanto, encontra-se atravs da
utilizao da extrafiscalidade aplicada ao IPTU, tributo de vasta
abrangncia, uma eficaz forma de interveno na sociedade capaz
de desestimular certas condutas, a ponto de ser economicamente
mais vantajoso encontrar formas ambientalmente mais adequadas
de usar e manter as propriedades urbanas.
Ainda, em que pese os descontos concedidos em alguns
municpios serem relativamente inexpressivos, a ponto de no
alcanar o efetivo estmulo da conduta ambientalmente adequada,
importa destacar que a medida tem um cunho educativo que
deve ser levado em considerao, uma vez que, para alcanarse a concretizao do direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, indispensvel a mudana cultural
65 Decreto n 52.703/2011 do Municpio de So Paulo prev, nos artigos 37 e 39, iseno

de IPTU aos sujeitos passivos que possuam terreno e prdios de interesse ecolgico,
paisagstico ou ambiental. Lei n 13.692 /2005 do Municpio de So Carlos, SP, concede
descontos que podem chegar a 4% do valor do imposto devido conforme se observa
nos seguintes artigos: Art. 44. Ser concedido desconto de at 2% (dois por cento) no
valor do IPTU para os imveis edificados horizontais que possurem em frente ao seu
imvel uma ou mais rvores. No art. 45 - Ser concedido desconto de at 2% (dois
por cento) no valor do IPTU para os imveis edificados horizontais que possurem
no permetro de seu terreno reas efetivamente permeveis, com cobertura vegetal.
Em Guarulhos, SP, a Lei n 6.793/2010, no art. 60 prev desconto at para rvores
plantadas na frente da casa. O Municpio de So Vicente, SP, de acordo com a Lei
n 634/11, criou o Programa IPTU Verde para beneficiar proprietrios de imveis
residenciais ou no, que utilizarem materiais como tijolo ecolgico e telhado verde
ou implantarem aes como programa de separao de lixo domiciliar, plantio de
rvores na calada de casa, utilizao de fontes de energia renovveis, como a solar,
reuso da gua, entre outros. A cidade de So Bernardo do Campo, Grande So
Paulo, concede desconto de at 80% a terrenos que estejam com significativa rea
de vegetao mantida. atualmente, mais de 600 imveis se beneficiam.
431
da sociedade em relao forma que o homem v a natureza

que o cerca.
5 CONSIDERAES FINAIS
A atuao do homem sobre o meio ambiente nem sempre
foi caracterizada pelos necessrios cuidados com a sua proteo
e preservao. Tal comportamento descuidado, aliado busca do
progresso a qualquer custo, ensejou uma contnua degradao
ambiental. Logo surgiram as consequncias dessa conduta que
resultou na poluio do ar e da gua, no comprometimento do
solo, falha na camada de oznio e formao de desertos so
apenas alguns exemplos. O uso indiscriminado dos recursos afeta
de tal modo que pode inviabilizar a sobrevivncia da humanidade
no planeta.
Na atualidade, no se pode negar a importncia
fundamental da preservao ambiental e, tampouco, a imperiosa
necessidade de coordenar meios e envidar esforos para dar
efetividade s determinaes constitucionais sobre o dever do
Estado e da sociedade de preservar o meio ambiente e garantir
sua manuteno para as geraes futuras, como reclama o
art. 225 da Constituio. Para tanto, ambos devem encontrar
instrumentos eficazes que permitam alcanar essa medida. Nesse
ponto, apresenta-se a tributao, via extrafiscalidade, como uma
alternativa para tal fim.
Faz-se pertinente a essa reflexo, utilizando-se das
palavras de Ost, ter presente que:
preciso lembrar, com efeito, que a natureza no um reservatrio
inesgotvel cujos recursos so totalmente intercambiveis: muitos
meios so nicos, muitos recursos so insubstituveis. A seu respeito,
a tcnica de compensao no pertinente. 66[...]
66 OST, Franois. A Natureza Margem da Lei: A Ecologia Prova do Direito. Traduo

de Joana Chaves. Lisboa: Instituto Piaget, 1995, p. 369-370.
432
Mrcia do Amaral
E voltamos assim [...] ao essencial: a prtica renovada e aprofundada

da democracia. O meio justo no derivar nunca da planificao
de especialistas, por mais bem intencionados que sejam e qualquer
que seja o nvel, mesmo mundial, das suas intervenes. do debate
democrtico, agora interpelado pela urgncia de desafios inditos,
que devero proceder as decises susceptveis de inflectir a nossa
forma de habitar a Terra. [...]
Resta, portanto, inventar prticas concentradas, pblicas, privadas
ou associativas, para dar corpo a um modelo de desenvolvimento.
Uma coisa certa: a responsabilidade em relao s geraes futuras
e a elaborao de um patrimnio natural comum comeam aqui
e agora.67
O Estado tem a sua disposio instrumentos tributrios

que podem ser utilizados com duas finalidades: a gerao de
recursos para o custeio de servios pblicos de natureza ambiental
(fiscal) e a orientao do comportamento dos contribuintes para
a preservao do meio ambiente (extrafiscal).
Aquiescemos com a opinio de Regina Costa68 a qual
aponta duas vantagens da utilizao de tributos com feio
ambiental: uma, porquanto, estimulam o comportamento
individual que se direciona a uma postura ambientalmente
correta, justamente porque esto interferindo no bolso do
contribuinte, que prefere adotar comportamento menos
agressivo ao meio ambiente; outra, diz respeito ao fato de que
a implantao de um sistema de tributos ambientais no exige
infraestrutura e fiscalizao do aparelhamento administrativo to
custosas quanto s necessrias para se realizar toda a atividade
de polcia administrativa nesse mbito.
Alm destas vantagens, entendemos que expedincias
como o IPTU Ecolgico ou IPTU Verde antes citadas cumprem
tambm uma importante funo pedaggica, pois a mudana
67 OST, Franois. A Natureza Margem da Lei: A Ecologia Prova do Direito. Traduo
de Joana Chaves. Lisboa: Instituto Piaget, 1995, p. 395.
68 COSTA, Regina Helena. Apontamentos sobre a Tributao Ambiental no Brasil. In:
TRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Malheiros
Editores Ltda, 2005, p. 323.
433
de conduta humana em relao ao meio ambiente requer uma

mudana conceitual profunda na sociedade. Para esclarecer essa
questo buscamos auxlio nas palavras de Fritjof Capra:
[...] a sobrevivncia da humanidade vai depender da nossa
alfabetizao ecolgica - da nossa capacidade de compreender os
princpios bsicos da ecologia e viver de acordo com eles. Assim, a
alfabetizao ecolgica, ou eco-alfabetizao, precisa tornar-se
uma qualificao sine qua non dos polticos, lderes empresariais e
,profissionais de todas as esferas, e deve ser, em todos os nveis, a
parte mais importante da educao desde as escolas de primeiro
grau at as faculdades, universidades e centros de extenso
educacional de profissionais. 69
Nessa perspectiva, a extrafiscalidade ganha fora e

notoriedade, apresentando-se como um meio indireto de atuao
estatal, apto a colaborar na conduo das aes humanas no
sentido de que a preservao da natureza passe a ser o norte
a ser perseguido, tendo presente que dever desta e tambm
das futuras geraes legar condies para a sobrevivncia da
humanidade neste planeta.
REFERNCIAS
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69 CAPRA, Frithof; As conexes ocultas: cincia para uma vida sustentvel. Traduo
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Recebido em 12/09/2012.
Aprovado em 14/03/2013.
437

A Tributação Como Mecanismo de Estímulo À Proteção e À Preservação Do Meio Ambiente

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10.12818/0304-2340.

A TRIBUTAO COMO MECANISMO DE

O objeto deste estudo o exame de

The object of this study is to examine

KEYWORDS: Environment. Taxation. Extra

SUMRIO: 1. INTRODUO; 2. O DIREITO

Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade do Vale do

A TRIBUTAO COMO MECANISMO DE ESTMULO PROTEO ...

DE CUMPRIMENTO DA FUNO SOCIAL

MILAR, dis. Direito do Ambiente: A gesto ambiental em foco. Doutrina.

LEITE, Jos Rubens Morato; FERREIRA, Heline Sivini. Tendncias e Perspectivas do

Os reflexos desses movimentos podem ser observados no

BRASIL, Presidncia da Repblica. Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina

BRASIL, Presidncia da Repblica. Constituio (1988). Constituio da Repblica

BRASIL, Presidncia da Repblica. Lei 9.605 de 12 de janeiro de 1998. Dispe

MILAR, dis. Direito do Ambiente: A gesto ambiental em foco. 6. ed. So Paulo:

A TRIBUTAO COMO MECANISMO DE ESTMULO PROTEO ...

A cada momento, deparamo-nos com inmeros e

BECK, Ulrich. Sociedade de Risco: Rumo a uma outra modernidade. Traduo de

no curso da modernizao tcnico-cientfica caracterstica da

BECK, Ulrich. Sociedade de Risco: Rumo a uma outra modernidade. Traduo de

A TRIBUTAO COMO MECANISMO DE ESTMULO PROTEO ...

as barreiras entre geraes, pois os riscos prolongam-se no

BECK, Ulrich. Da sociedade industrial sociedade de Risco. Revista de Occidente,

10 BECK, Ulrich. Sociedade de Risco: Rumo a uma outra modernidade. Traduo de

Nesse sentido, as normas disciplinadoras dos problemas

A TRIBUTAO COMO MECANISMO DE ESTMULO PROTEO ...

ecolgica mais sistmica e cientificamente ancorada e para a

2 O DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE

A complexidade dos problemas ambientais acarretou

A TRIBUTAO COMO MECANISMO DE ESTMULO PROTEO ...

Direito Ambiental, dentre os quais se destacam a adoo de uma

trs conjuntos de normas. O primeiro aparece no caput,23 onde se

23 CF, art.225, caput: Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,

A TRIBUTAO COMO MECANISMO DE ESTMULO PROTEO ...

de reas e situaes de elevado contedo ecolgico, merecem

em lei federal, sem o que no podero ser instaladas.

Da norma constitucional retira-se que so destinatrios dos deveres

Outra qualidade atribuda ao meio ambiente merecedora

A TRIBUTAO COMO MECANISMO DE ESTMULO PROTEO ...

deixar de preservar e proteger o meio ambiente, sob o pretexto

comprometida no apenas com uma primeira dimenso de

A TRIBUTAO COMO MECANISMO DE ESTMULO PROTEO ...

explcita, a Constituio Brasileira, nesse ponto da tutela da

3 A TRIBUTAO COMO MEIO DE CUMPRIMENTO DA

dos Tribunais, 2011. (Coleo Doutrinas Essenciais; vol. I) p. 119-140.

cumprimento da funo social40. Assim, o proprietrio tem o

Em relao ao tratamento constitucional da funo

40 Constituio Federal, art. 5, inciso XXIII - a propriedade atender a sua funo

A TRIBUTAO COMO MECANISMO DE ESTMULO PROTEO ...

propriedade cumpre a funo social. Destarte, a Constituio

subsidiria imposio de parcelamento ou edificao

A TRIBUTAO COMO MECANISMO DE ESTMULO PROTEO ...

suas alquotas fixadas de forma a desestimular a manuteno de

alquotas fixadas de forma a desestimular a manuteno de propriedades improdutivas;

glebas rurais, definidas em lei, quando explorada por proprietrio

4 A EXTRAFISCALIDADE A SERVIO DA PRESERVAO

Conforme esclarece Buffon, utilizando-se de um conceito

53 Art. 153, inciso VI, 4, inciso II da Constituio Federal.

A TRIBUTAO COMO MECANISMO DE ESTMULO PROTEO ...

A extrafiscalidade traduz-se no conjunto de normas que, embora

Igualmente, Lobo Torres elucida que o que caracteriza a

55 CASALTA NABAIS apud BUFFON, Marciano. A tributao como instrumento