POLÍTICA INTERNACIONAL CONTEMPORÁNEA

Ficha 16: Comercio Internacional

1. Algunas notas sobre el comercio internacional

Definimos al comercio como el intercambio tanto de bienes como de servicios a

través de las fronteras de los países de la economía mundial1. Este comercio puede
considerarse un bien público global, entendiendo que arroja beneficios más allá de
las fronteras, las generaciones y los grupos poblacionales. El mercado, por sí solo,
no puede regular enteramente el comercio internacional; es necesaria la
intervención de los Estados para asegurar su preservación y continuidad. La
regulación está estrechamente ligada a las cuestiones del desarrollo, tanto a nivel
económico, como social, político e institucional.

El comercio en tanto intercambio ha existido desde los inicios de la historia

mutando considerablemente a través de los siglos. A nivel teórico, encuentra una
de sus primeras justificaciones en la premisa de David Ricardo de las ventajas
comparativas de los países, que brevemente puede ser expresada así: dados los
países A y B, si A es más eficiente que B produciendo un determinado producto, B
optará racionalmente por comprar el producto de A en lugar de intentar producirlo
por sí mismo. La teoría de Ricardo sostenía que no importa la ventaja absoluta (es
decir, si un país es más eficiente produciendo todo el abanico de productos que
consume, como lo era
Inglaterra en el s. XIX), de todas formas siempre es más conveniente especializarse
e intercambiar con otros países. La especialización debe darse en aquello en que el
país es más eficiente en términos relativos, asignando los recursos al margen donde
es más productivo comparativamente. Este esquema, que en teoría parece simple y
fácil de “racionalizar”, en la práctica adquiere numerosos matices relacionados con
la estructura económica interna de cada país, las presiones políticas y sociales
detrás de la producción, etc.

Posteriormente fueron desarrollándose otras teorías explicativas de las

dinámicas del comercio internacional, como ser el modelo de dotación de
factores de Heckscher y Ohlin (los países producirán aquello que sea intensivo en el
factor que tienen más abundante); el teorema de Stolper y Samuelson que analiza
el impacto doméstico de la apertura al comercio internacional; las teorías de la
dependencia y la industrialización sustitutiva de importaciones; y otras teorías más
modernas acerca de los rendimientos crecientes a escala, la diferenciación del
producto y las relaciones comerciales entre economías similares y economías
diferentes (comercio norte-norte y norte-sur).

Las relaciones comerciales entre los países están dadas principalmente por la
potestad que tienen de definir los aranceles a los productos extranjeros y por otras
medidas no arancelarias que intervienen en el comercio. Estas decisiones políticas
afectan directamente los acuerdos comerciales que pueden hacer los privados que
se dedican a la exportación e importación y, por lo tanto, es necesario que los
países acuerden internacionalmente cuáles serán los términos generales que
encuadrarán el intercambio que realicen los privados. Es necesario un marco de
seguridad y credibilidad entre países que “garantice” dichos términos de
intercambio.

En la mayor parte de la historia han sido las grandes potencias las que digitaron el
rumbo del comercio local, regional y mundial. Sin embargo, entre finales del s. XX y
comienzos del XXI la cantidad y el tipo de los actores que intervienen en el
comercio global ha cambiado. Esto resultó en una proliferación y modificación en
1
GOLDIN, Ian; REINERT, Kenneth (2007) “Cap. 1: Antecedentes y contextos” y “Cap. 3: El Comercio” en
Globalización para el desarrollo: comercio, financiación, ayuda, migración y políticas. Editorial Planeta y
The World Bank, Enero 2007.
los sistemas económicos y por ende comerciales, que conllevó profundos replanteos
en el sistema comercial. Los cambios tuvieron que ver con los productos
intercambiados, los actores del comercio y la necesidad de regular nuevos aspectos
de las actividades comerciales de manera más globalizada, transparente y
duradera. Surge la necesidad de hacer más eficaces los acuerdos alcanzados a los
distintos niveles, así como también crear mecanismos institucionales que ordenen
el comercio internacional.

2. Cooperación para el comercio internacional

Lo anterior hace que nos preguntemos acerca de la justificación de la cooperación

entre países en términos comerciales. Existen varias respuestas a este
interrogante, identificando diferentes características del comercio internacional, sus
actores y motivaciones.

Siguiendo a Aggarwal2 podemos afirmar que la cooperación comercial es uno de

los medios más eficaces para garantizar ganancias mutuas y
principalmente para evitar guerras comerciales que claramente perjudican
a todos los actores del sistema. Esta clase de enfrentamientos suceden cuando
los países unilateralmente aumentan los aranceles a las importaciones de bienes y
servicios para proteger la producción nacional o evitar la salida de divisas, y entran
en una dinámica de devaluaciones competitivas y barreras cada vez más elevadas.
Un ejemplo de esto sería la situación del comercio internacional en el período de
entre guerras.

El fundamento de la concepción es que los gobiernos, a la hora de tomar decisiones

de política comercial, tienen en cuenta no sólo premisas de eficiencia sino también
las consecuencias internas que dichas políticas puede provocar. Es decir, lo que
mueve a los países es el interés nacional de preservar o fomentar ciertos sectores,
más allá de que no sean necesariamente los más eficientes. Entonces, la mayoría
de las veces, los países no buscan cooperar en pos de la eficiencia económica sino
en pos de la preservación de determinados intereses (que son más profundos que
los meros intereses comerciales).

Los mayores incentivos para cooperar entre países están dados porque los
acuerdos amplían el acceso a mercados de manera previsible y segura. En este
sentido, los regímenes comerciales cumplen una serie de roles importantes:
• Son facilitadores de la cooperación entre actores heterogéneos.
• Supervisan el cumplimiento de los acuerdos comerciales.
• Generan normas comunes.
Podemos identificar diferentes regímenes de comercio internacional, que
pueden actuar de manera solapada. Los regímenes se definen por varias
cuestiones, y en este caso las variables fundamentales son la cantidad de actores
que participan (unilateral, bilateral, minilateral, multilateral), el ámbito geográfico
que involucran (regional, global, otros), la cantidad de sectores económicos sobre
los que tratan (sectorial o multiproducto) y los objetivos que persiguen (crear
comercio, desviar comercio, apoyar el desarrollo de sectores o países, etc).

El siguiente cuadro resume algunos de los regímenes posibles y proporciona

ejemplos:
Tipo de acuerdo Especificaciones Implicancias Ejemplos
Sectorial Regula un sector Puede ser bilateral, Comunes en la
específico de la multilateral, década del `80-
economía aperturista o Ej. Acuerdo
2
AGGARWAL, Vinod (2001) “Economics: International Trade” en SIMMONS, PJ y DE JONGE OUDRAAT,
Chantal (2001) Managing Global Issues. Lessons Learned. Washington: Carnegie Endowment for
International Peace.
 proteccionista. Multifibras

Regional Comprende un sector Regula uno o varios MERCOSUR

geográfico delimitado y productos. Puede ser NAFTA
concentrado. zona de libre comercio
o unión aduanera.

Global Involucra a la mayoría Es multilateral y GATT

de los países del mundo multiproducto Acuerdo sobre
Servicios

Cabe entonces preguntarse, habiendo diferentes tipos de regímenes que viabilizan

la cooperación, cuál es la diferencia entre unos y otros. Si el objetivo es liberalizar el
comercio, ¿son más efectivos los Tratados de Libre Comercio (TLC) entre
dos países o los acuerdos multilaterales en el marco de la Organización
Mundial del Comercio (OMC)?

Es necesario analizar la cuestión en relación a los regímenes internacionales y sus

principales componentes. Existirían básicamente dos posturas. Por un lado, aquellos
especialistas que consideran que los TLC o acuerdos regionales de alguna manera
“entrenan” a los países a acordar términos comerciales que les facilitan luego las
negociaciones multilaterales. En este caso, los TLC estarían complementando los
procesos de liberalización comercial multilaterales. Pero, por otra parte, es un
hecho que muchos países adquieren a través de los TLC beneficios que no desean
multilateralizar o que algunos TLC o acuerdos regionales generan condiciones
competitivas artificiales entre los miembros que derivan en desvíos de comercio (se
elige comerciar con un socio del TLC en lugar de con un país no socio no porque sus
productos sean más económicos en sí, sino porque las condiciones del TLC los
vuelven más convenientes artificialmente). En este caso, los TLC o acuerdos
regionales atentarían contra la consecución de acuerdos multilaterales. En general,
los TLC suelen basarse en una visión más de corto plazo y en aspectos sensibles no
suelen generar cambios demasiado profundos.3

Desde la creación de la OMC (1995) hasta 2005 se generaron 196 nuevos tratados,
a razón de 11 por año. De éstos los más comunes son los TLC bilaterales. Esto nos
da la pauta de que es preciso analizar críticamente la actuación de la OMC en tanto
régimen regulador del comercio internacional.

Diferentes tipos de actores participan en el comercio internacional. Por un lado

están los países con sus diferentes dotaciones de poder. Éstos suelen nuclearse en
bloques, grupos o coaliciones para promover sus intereses de manera más efectiva.
También participan los grupos de interés domésticos o transnacionales
(asociaciones empresarias, organizaciones de consumidores, organizaciones
ambientalistas). Otro claro actor son las empresas, tanto las nacionales como las
transnacionales. Éstas no suelen participar directamente en foros internacionales,
sino que operan a través de los funcionarios locales o que asisten a las reuniones y
convenciones. Finalmente, no podemos descartar las comunidades epistémicas.
Todos estos actores influyen en la toma de decisiones de política comercial a nivel
interno y en las negociaciones internacionales.

Algunos de los bloques o grupos de países que operan actualmente en las

negociaciones son:
• Cairns: Argentina, Australia, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa
Rica, Guatemala, Indonesia, Malasia, Nueva Zelanda, Paraguay, Perú,

3
De acuerdo con Polaski, la proliferación de acuerdos bilaterales o regionales no necesariamente se
relaciona con el avance más o menos rápido de las negociaciones a nivel global. Por ejemplo, los
acuerdos negociados en Asia en los primeros años del s. XXI tienen más que ver con la integración de
cadenas productivas en la región y con reforzar la preponderancia comercial de ciertos actores
regionales (China, Japón) que con la situación de la OMC.
 Filipinas, Sudáfrica, Tailandia, Uruguay. Conformado durante la Ronda
Uruguay para promover la liberalización del comercio agrícola. Representan
el 25% de las exportaciones agrícolas mundiales y es uno de los principales
grupos de presión en las negociaciones comerciales sobre agro.
• Grupo Africano: integrado por todos los países africanos miembros de la
OMC (41), trata los temas de derechos de propiedad intelectual y
emergencias sanitarias.
• G20: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, China, Cuba, Egipto, Guatemala, India,
Indonesia, México, Nigeria, Pakistán, Paraguay, Perú, Filipinas, Sudáfrica,
Tanzania, Tailandia, Uruguay, Venezuela, Zimbabwe.
• Grupo ACP: países de Asia, Caribe y Pacífico.
• G4: miembros clave para lograr un acuerdo en agricultura: India, Brasil, EE
UU, UE.

Volviendo a la cuestión de las motivaciones para la cooperación y vinculándola cono

los objetivos que persiguen los regímenes, podemos afirmar que la cooperación
comercial internacional tiene que ver con la concepción de que el incremento del
comercio internacional puede ayudar a aliviar la pobreza. Este mecanismo
operaría a través de “la creación de empleos, mayor competencia, mejoras en la
educación y la salud y el aprendizaje tecnológico”4. Sin embargo, hay que tener en
cuenta algunas consideraciones que relativizan esta afirmación: el incremento del
comercio per se no produce estos beneficios sino tiene que estar acompañado de
infraestructura y políticas de capacitación complementarias. Ahondaremos más en
este tema al referirnos al comercio agrícola.

3. Agenda setting en el comercio internacional

En términos de los temas que se tratan, la agenda del comercio internacional suele
estar influenciada por las cuestiones de seguridad global, como por ejemplo la
creación del GATT a instancias de USA en los inicios de la Guerra Fría. En particular,
USA tiene una gran importancia como agenda setter en temas comerciales. El
comercio está inextricablemente vinculado con otros temas importantes
para el sistema internacional (seguridad, desarrollo, derechos humanos, medio
ambiente, etc). Por eso, en las negociaciones comerciales y en las eventuales
herramientas institucionales que se generan, estos temas se entrecruzan.

Históricamente hablando, desde la creación del GATT en 1947 hasta la década del
’70 aproximadamente, los temas principales de la agenda comercial multilateral
eran la incorporación de miembros al GATT y sus reglas, y la negociación de
reducciones arancelarias en el seno de las rondas del GATT. Cada ronda
comprendía una serie de negociaciones que trataban una misma agenda de temas
hasta lograr acuerdos en cada uno de ellos y agotar el temario. USA era claramente
el actor que impulsaba las negociaciones.5 A nivel regional, en este mismo período
podemos identificar dos procesos: la integración comercial europea en el marco de
un proyecto más ambicioso y los intentos fallidos de integración latinoamericana.
Paralelamente, en las Naciones Unidas en el seno de la UNCTAD (Conferencia de
Comercio y Desarrollo) comenzaban a tratarse los temas del subdesarrollo, las
relaciones comerciales norte-sur, la industrialización y la transferencia de
tecnología asociadas a la lucha contra la pobreza.

En las décadas del ’70 y ’80 se fortalece en USA una posición más proteccionistas
que veía en el crecimiento industrial y comercial de Japón y Alemania una amenaza
para la salud de la economía norteamericana. El laxo esquema de negociaciones del

4
GODIN y REINERT (2007) Op. Cit. Página 39.
5
PANITCHPAKDI, Supachai (2005) The WTO After 10 Years: The Lessons Learned and the Challenges
Ahead. Transcript of the Conference of the Director General of the WTO at the Council on Foreign
Relations.
GATT comienza a mostrar signos de agotamiento una vez que se alcanzaron
importantes reducciones arancelarias y no se logra avanzar con el tratamiento de
temas no arancelarios que constituyen obstáculos al comercio. En paralelo a la
profundización del proceso de integración de la Comunidad Económica Europea,
otras regiones del mundo comienzan a explorar la senda de la complementación
económica y comercial: América (en sus diferentes subregiones) y Asia Pacífico.

Los ’90 traen consigo importantes cambios: el GATT es reemplazado por la OMC,
con un mayor alcance temático y más sólida en términos institucionales (cambios
impulsados nuevamente por USA que asume un rol de liderazgo 6). El fin de la
Guerra Fría y las transiciones a la democracia y la economía de mercado de
numerosos países americanos, europeos, asiáticos y africanos determinan un
crecimiento en la membrecía de la naciente organización. Comienzan a abordarse
cuestiones no arancelarias relevantes como las medidas fitosanitarias, los aspectos
vinculados a la propiedad intelectual, el comercio agrícola, etc. El comercio de
servicios se incorpora a la agenda de las negociaciones multilaterales (tener en
cuenta el desarrollo de las telecomunicaciones, la privatización de los servicios
públicos, el surgimiento de nuevos productos financieros, la desregulación del
mercado financiero, entre otros) e intenta negociarse un Acuerdo Multilateral de
Inversiones (el MAI comienza a ser desarrollado por los países de la OCDE) que no
prospera. Los países competitivos en materia agropecuaria comienzan a presionar a
favor de una mayor apertura en este sector y para lograr la eliminación de subsidios
y otras medidas distorsivas del comercio. En esta década se consolida
definitivamente el proceso de integración comercial, económica y política en Europa
y prosperan otros regímenes regionales menos ambiciosos (CARICOM, Comunidad
Andina, Mercosur, APEC, NAFTA, etc). Otros, como el caso del ALCA, no logran
concretarse. También es en esta época cuando nuevos temas comienzan a
vincularse a las cuestiones comerciales: la protección del medioambiente y el
desarrollo sustentable, energía, los estándares laborales, el desarrollo y la lucha
contra la pobreza, etc.

Actualmente la agenda de las negociaciones multilaterales se encuentra

relativamente estancada. En el seno de la OMC se enfrentan los países más
desarrollados (USA, Europa, Japón) que protegen su agricultura y desean avanzar
con el tratamiento de temas como inversiones, servicios públicos y compras
gubernamentales (un conjunto de temas conocidos como los issues de Singapur),
con los países desarrollados y en desarrollo que son eficientes en términos
agropecuarios y procuran la liberalización radical de este sector económico. Por otro
lado encontramos potencias medias y regionales que están teniendo cada vez
mayor peso en la economía y el comercio mundial y desean transformar este peso
en capacidad de incidencia en el seno de los regímenes de gobernanza: China,
Rusia, Brasil, India. La falta de avances en las negociaciones de la OMC ha llevado a
USA y la Unión Europea a reflotar los TLC bilaterales como herramienta de política.
En ocasiones, esta estrategia ha generado críticas y reclamos en el seno de los
acuerdos regionales (por ejemplo, en el Mercosur cuando Uruguay negociaba un
TLC con USA). Las cuestiones medioambientales, energéticas y de desarrollo están
cada vez más presentes en las negociaciones comerciales.

4. El GATT-OMC

La Organización Mundial del Comercio (OMC) es la organización internacional en la

que se discuten y negocian permanentemente los acuerdos comerciales
multilaterales; también es la entidad encargada de la resolución de controversias
comerciales. Está integrada por 153 países. La OMC se estableció formalmente en
el año 1995, tiene su sede permanente en Ginebra y es fruto de la evolución y
modificación del GATT.

6
Ibid.
Los objetivos principales de esta organización son lograr la máxima libertad
posible para las corrientes comerciales, eliminar los obstáculos y distorsiones al
comercio y garantizar una mayor transparencia y previsibilidad en las políticas
comerciales de los Estados miembros.

Sus principios fundamentales son:

• Nación más Favorecida: los beneficios comerciales otorgados entre países
deben multilateralizarse. Es decir, si un país le da a otro beneficios
comerciales, debe extenderlos a todos los países integrantes del sistema.
Existen excepciones, como el caso de los acuerdos de libre comercio, y
desde 1964 se adoptó el principio de trato especial y diferenciado para los
países en desarrollo, basado en mayores plazos para implementar los
compromisos.
• Trato Nacional: una vez que un producto ingresa a territorio nacional
(importación) debe recibir el mismo trato que los productos nacionales de
ese país.
• Transparencia y Previsibilidad: el reemplazo de las barreras no
arancelarias por aranceles y la consolidación de compromisos en torno a los
mismos hace que el comercio sea más transparente y previsible.
• Competencia leal: a través del logro de condiciones equitativas del
comercio.

Previo a la conformación de la OMC, existían una serie de acuerdos (el acuerdo

principal del GATT más gran cantidad de acuerdos adicionales, entendimientos,
códigos) y una organización provisional que se encargaba de los asuntos
administrativos referentes a la implementación de dichos acuerdos. El sistema
funcionaba (al igual que ahora) mediante conferencias ministeriales que se reunían
cada dos años para negociar las reducciones arancelarias y demás temas que luego
se irían incorporando en la agenda. El GATT surgió en 1947 como una alternativa,
propuesta por USA, tras el fracaso para concretar la Organización Internacional del
Comercio prevista en la Conferencia de Bretton Woods. Su principal objetivo era
promover el libre comercio de bienes a través de la reducción de aranceles.7

En las primeras cinco rondas (1947: Ginebra, 1949: Annecy, 1951: Torquay,
1956: Ginebra, 1960: Dillon) participaron en promedio 26 Estados y la agenda de
negociación se centró casi exclusivamente en las reducciones arancelarias a los
productos manufacturados. Las negociaciones eran lentas ya que se trataba
producto por producto hasta ir logrando acuerdos. A partir de 1964, año en que se
incorporó el principio de trato diferencial para los países en desarrollo, comenzaron
a sumarse gran cantidad de Estados en desarrollo, lo que elevó el número de
participantes de la ronda Kennedy (años 1964-1967) a 62 miembros. Además, las
negociaciones pasaron a realizarse por sectores económicos en lugar de por
productos individuales. En la siguiente ronda (Tokio) el número de participantes fue
de 102 y en la de Uruguay de 123.8

Durante los primeros años de vigencia del GATT el liderazgo de USA en pos de la
liberalización fue un gran impulso al proceso de reducción de aranceles. Algunos
autores sostienen que en esta etapa, dadas las preocupaciones por la seguridad y
la lucha contra el comunismo, los argumentos de los grupos domésticos
norteamericanos que se veían afectados por las medidas de liberalización quedaron
eclipsados. Es decir, existía una clara voluntad política de asumir los costos que
pudiera causar la liberalización.

Al tiempo que la economía internacional evolucionaba y se agregaban

nuevos miembros con diversos intereses, los temas se ampliaron. En
particular, esto sucedió a partir de la ronda Tokio (1973-1979) en la que el consenso

7
AGGARWAL, Vinod (2001) Op. Cit.
8
AGGARWAL, Vinod (2001) Op. Cit.
liberalizador de USA se había erosionado, el mundo desarrollado enfrentaba los
desafíos de las crisis petroleras y las economías japonesa y europea se mostraban
pujantes. En esta ronda se lograron acuerdos sobre barreras técnicas al comercio,
subsidios, medidas de efecto equivalente, procedimientos para el otorgamiento de
licencias de importación, código antidumping, etc. Otros temas quedaron
pendientes, como ser los subsidios agrícolas e industriales, mecanismos de
enforcement y cuestiones vinculadas a la solución de controversias. 9 El liderazgo
inicial de USA se convirtió en una postura mucho más ambigua.

De todas maneras, en términos de resultados, el GATT arroja el siguiente

balance mixto:
• Más allá de la importante reducción arancelaria lograda desde el
establecimiento del GATT (la reducción arancelaria ponderada en las
primeras 5 rondas fue del 36%, en la ronda Kennedy del 37% , en la Tokio
del 33% y en la Uruguay del 38%) y del crecimiento del comercio en relación
al PBI mundial (en 1950 el % del comercio sobre el PBI era de 8 puntos
mientras que en 2002 era de 29 puntos, y esto teniendo en cuenta que el
PBI mundial creció a razón del 5% anual desde 1948 a 1973); lo cierto es que
también se recurrió a métodos que violaban los principios del acuerdo. Un
ejemplo son los acuerdos de reparto de mercado o los de limitación
voluntaria de las exportaciones (USA textiles- luego se multilateralizó
constituyendo el Acuerdo Multifibras - y USA televisores japoneses y
coreanos).
• En paralelo a la reducción de los aranceles florecieron las barreras no
arancelarias (la segunda parte del acuerdo original del GATT hacía referencia
a éstas, pero en acuerdos posteriores se dispuso que el cumplimiento era en
gran medida discrecional) y los subsidios agrícolas, que empezaron siendo
subsidios a la producción y terminaron siendo subsidios a la exportación. La
magnitud de los mismos alcanza los US$ 320.000 M en los países de la
OCDE.
• En cuanto al mecanismo de solución de controversias, USA se mostró
sumamente renuente a apoyar el sistema.

En síntesis, si bien la reducción arancelaria en productos manufacturados

fue muy importante y el crecimiento del comercio superó
significativamente el de la producción, persistieron muchas vías por las
cuales se siguieron distorsionando los mercados e impidiendo el libre
comercio. Por otra parte la adhesión de nuevos miembros y el surgimiento de
nuevos temas hicieron que progresivamente se fueran desdibujando ciertas
alianzas tradicionales entre los países del norte al tiempo que surgían coaliciones
de Estados del norte y del sur que encontraban puntos en común en determinados
temas (Grupos Cairns, UE y países ACP signatarios de Lomé – Cotunú, Argentina y
USA contra la moratoria de UE en transgénicos, etc.).

El siguiente cuadro resume la evolución de actores y temas del GATT:

9
AGGARWAL, Vinod (2001) Op. Cit.
Fuente:www.wto.org

El cuadro anterior nos muestra otro dato interesante: a medida que crece la
cantidad de miembros del GATT (y luego pasará lo mismo con la OMC), las Rondas
de negociación se vuelven más largas: hay más temas en la mesa, más actores que
son heterogéneos, mayor diversidad de intereses. Todo esto complejiza la
posibilidad de alcanzar acuerdos a nivel global.10

La Ronda Uruguay (1986-1994) reviste gran importancia ya que de ella

surgiría la OMC como organización permanente y se incluirían nuevos temas
como agricultura, textiles, propiedad intelectual, servicios, etc. Entre el GATT y la
OMC no solamente hay una diferencia en relación a la cantidad de países
involucrados y los temas tratados, sino que también hay diferencias en la
institucionalización del ámbito y los mecanismos de negociación y solución de
controversias. El siguiente cuadro comparativo resume los aspectos más salientes
del cambio de sistema:

Item GATT OMC

Temas Comercio de bienes.
Reducción arancelaria para
bienes manufacturados.
Comercio de bienes, servicios,
derechos de propiedad intelectual,
agricultura, textiles (el Acuerdo
Multifibra se termina en 2005 y se
abre la competencia en este sector),
compras públicas. Comercio y
medioambiente.

Normas Cluster de acuerdos, Para ser miembro es necesario haber

entendimientos, códigos: todos ratificado o adherido al Acta Final de la
los miembros debían ser parte Ronda Uruguay, documento que
del acuerdo principal pero no establece un marco normativo
necesariamente de los demás. uniforme para todos sus miembros.
Elementos dispersos.
Divergencias en interpretación
de los términos. Todos los
miembros sujetos a principios
comunes pero la aplicación de
los acuerdos queda librada a la
voluntad del Estado.

Capacidad Organismo provisional Organización permanente con órganos

administrativa (secretaría) para servicios permanentes.
administrativos diarios.

Mecanismo de Proceso de negociaciones y Mecanismo que se caracteriza por su

solución de conciliación. En 1955 se aprobó automaticidad: 5 etapas previstas con
controversias una reforma que creaba un tiempos determinados (consultas,
mecanismo formal (arbitraje formación de panel, decisión de panel,
mediante paneles especiales). proceso de apelación, vigilancia). Sólo
En 79 y 88 se busca fortalecer el voto unánime de todos los
este mecanismo. Cualquier miembros puede anular un proceso.
Estado podía obstruir el proceso
de formación de un panel o
anular sus decisiones ya que las
medidas se toman por
consenso.

Luego de 2001 ingresaron a la OMC, China, Armenia, Macedonia, Arabia Saudita y

Vietnam. Actualmente están a la espera de ser aceptados como miembros Rusia,
Ucrania y Sudán, entre otros.

Veamos la estructura organizativa de la OMC y sus procedimientos para la adopción

de decisiones:
10
Varios autores analizaron este tema, como Polaski y Steinberg.
Fuente: www.wto.org

• Conferencia Ministerial debe reunirse al menos una vez cada dos años. Es
el órgano de adopción de decisiones más importante y en ella están
representados todos los países miembros. Puede adoptar decisiones sobre
todos los asuntos comprendidos en el ámbito de cualquiera de los Acuerdos
Comerciales Multilaterales. A partir de las reuniones de esta Conferencia se
establece el temario de las rondas de negociación y se van avanzando y
cerrando los acuerdos.
• Consejo General: es el órgano decisorio de más alto nivel. Tiene sede en
Ginebra y se reúne periódicamente para desempeñar las funciones
generales del organismo. Está compuesto por representantes (embajadores
o equivalentes) de todos los países miembros. Tiene la facultad de actuar en
representación de la Conferencia Ministerial y también puede reunirse
adoptando la forma de Órgano de Examen de Políticas Comerciales y de
Órgano de Solución de Controversias. A diferencia del GATT, la OMC tiene un
órgano permanente de solución de controversias comerciales que ya ha
intervenido en la resolución de más de 330 disputas:

¿Cuánto se tarda en resolver una diferencia?

Los plazos aproximados establecidos para cada etapa del procedimiento de solución
de diferencias son indicativos: el acuerdo es flexible. Además, los países pueden
resolver su diferencia por sí solos en cualquier etapa. Los plazos totales son
aproximados.
60 días Consultas, mediación, etc.
Establecimiento del grupo especial y designación
45 días
de sus miembros
El grupo especial da traslado de su informe
6 meses
definitivo a las partes
El grupo especial da traslado de su informe
3 semanas
definitivo a los Miembros de la OMC
El Órgano de Solución de Diferencias adopta el
60 días
informe (de no haber apelación)
Total = 1 año (sin apelación)
60-90 días Informe del examen en apelación
El Órgano de Solución de Diferencias adopta el
30 días
informe del examen en apelación
Total = 1 año y 3 meses (con apelación)

• Consejo de Comercio de Mercancías: responsable del funcionamiento del

acuerdo GATT que abarca el comercio internacional de mercancías. Está
conformado por todos los países miembros y se agrupa en distintos comités
temáticos: Agricultura, acceso a los mercados de las mercancías, medidas
sanitarias y fitosanitarias, subvenciones y medidas compensatorias,
antidumping, valoración en aduana, normas de origen, licencias de
importación, inversiones, salvaguardias, empresas comerciales del Estado,
acuerdo sobre Tecnología de la Información.
• Consejo de Comercio de Servicios: encargado de supervisar el
funcionamiento del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS).
Está abierto a todos los Miembros de la OMC y puede establecer órganos
subsidiarios. Abarca todos los servicios en una liberalización progresiva y
aplica el trato de la NMF, excepto para las exenciones temporales
inicialmente establecidas.
• Consejo de Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio: el ADPIC, nacido en la ronda Uruguay,
trata los temas de derecho de autor y derechos conexos; marcas de fábrica
o de comercio, incluidas las marcas de servicios; indicaciones geográficas;
dibujos y modelos industriales; patentes; esquemas de trazado (topografías)
de los circuitos integrados e información no divulgada, incluidos los secretos
comerciales.

Tanto en el antiguo sistema del GATT como en la OMC, las decisiones se toman
por consenso. Si bien existen excepciones (¾ para interpretaciones y exenciones
y 2/3 para enmiendas y aceptación de nuevos miembros), en la práctica se decide
por consenso.

Como mencionábamos, los temas a tratar en la OMC se definen en las Conferencias

Ministeriales que se desarrollan cada dos años y que se inscriben en las Rondas de
Negociación. Luego de la ronda Uruguay, que se desarrolló desde 1986 hasta 1994
y dio inicio a la OMC, se dieron las siguientes reuniones ministeriales:
• Singapur 1996: se incluyeron los temas de inversiones y comercio, comercio
y políticas de competencia, transparencia de la contratación pública,
facilitación del comercio, reducción del papeleo en frontera.
 • Ginebra 1998: se produce un documento en relación al comercio
electrónico.
• Seattle 1999: fracasaron los intentos de lanzar una nueva ronda de
negociaciones en paralelo a las protestas de grupos antiglobalización.
• Doha 2001: conocida como la “Cumbre del Desarrollo” donde se lanza el
Programa de Doha y la Ronda de Doha (la primera que se logra lanzar tras
la finalización de la Ronda uruguay).
• Cancún 2003: no logra producir ninguna declaración por el desacuerdo
entre los países en torno a las cuestiones relacionadas con los productos
agrícolas. El quid de la cuestión son los subsidios que USA y la UE pagan a
los granjeros que producen algodón, azúcar, arroz y otros cultivos que
constituyen las principales fuentes de ingreso de los países más pobres.11
• Hong Kong 2005: inicialmente, en 2005 debía concluir la Ronda de Doha
pero la fecha se posterga. En Hong Kong se aprueba una Declaración
Ministerial y una Lista de Preguntas a los Ministros que incluye 5 puntos
directamente referidos al proteccionismo en la agricultura, y otros 3 sobre
productos no agrícolas.

5. La Ronda de Doha12

La Ronda de Doha o Ronda del Desarrollo tuvo su inicio en el año 2001, en la

conferencia ministerial de Doha (Qatar). Esta conferencia produjo el Programa de
Doha, a través del cual se asume que las naciones ricas pueden desarrollar al
mundo más pobre mediante la distribución de recursos y posibilidades de
comercio. Es una declaración muy ambiciosa que buscó, en su momento (post 11-
S), generar un consenso internacional para fomentar el progreso mundial
abordando áreas en las que aún existían importantes barreras al comercio.
Apertura, liberalización comercial y desarrollo no tienen porqué ser
incompatibles. De hecho, esta nueva agenda de la OMC reflejaba el
cambio en la composición de sus miembros (mayoritariamente son países en
desarrollo que venían exigiendo un rebalanceo de los costos y beneficios de la
apertura).13

Varios fueron los temas que se trataron en esta declaración ministerial,

pero el tema agricultura resultó preponderante. El objetivo del Programa de
Doha era corregir y prevenir las restricciones en los mercados agropecuarios
mundiales a través de reformas en las políticas comerciales y económicas de los
países. Concretamente, los países se comprometían a mejorar el acceso a mercados
(garantizar el acceso para productos de países pobres, reducir picos arancelarios y
la progresividad de los aranceles), reducir y propender a eliminar las subvenciones
a la exportación, y reducir sustancialmente la ayuda interna que causa distorsiones
al comercio (con medidas diferenciales para los subsidios de caja ámbar, azul y
verde).

Como contrapartida, los países más desarrollados buscaban obtener

beneficios en materia de acceso a mercados para productos no
agropecuarios y servicios (principalmente la desregulación en los sectores
financiero, de transportes y telecomunicaciones), introducir reformas a las políticas
de competencia e inversiones de los países en desarrollo, y apuntaban a grandes
países en desarrollo como China, India y Brasil. La modificación de políticas internas

11
KAPLAN, Eben (2005) The WTO’s Troubled Doha Negotiations. CFR.
12
MC MAHON, Robert y TESLIK, Lee Hudson (2008) The Doha Trade Talks. CFR.
Doha WTO Ministerial Declaration WT/MIN 01/DEC/1/20 Novemeber 2001.
13
POLASKI, Sandra (2006) “The future of the WTO” Policy Outlook September 2006 Carnegie Endowment
for International Peace.
es una cuestión de gran sensibilidad, mucho más compleja que la simple reducción
de tarifas y subsidios.14

También se convino en que el trato especial y diferenciado para los países en

desarrollo será parte integrante de todos los elementos de las negociaciones y se
incorporará a los nuevos compromisos de los países y a las normas y disciplinas
pertinentes.

Una vez determinados estos objetivos generales, los países debían acordar las
“modalidades” para alcanzarlos. Las siguientes reuniones ministeriales trataron
sobre este tema, sin lograr demasiados avances. Las posiciones de los bloques de
negociación son básicamente las siguientes:
• UE: está dispuesta a una limitada apertura a los mercados y a pocas
modificaciones de medidas de apoyo interno a la agricultura.
• USA: exige principalmente mayor acceso a mercados para sus productos. Es
más flexible en tanto a modificar las medidas de apoyo interno.
• G10: mayormente proteccionista en relación al acceso a mercados porque
los países miembros tienen altos picos arancelarios.
• Grupo Cairns: buscan evitar estos picos arancelarios, la progresividad y el
escalonamiento arancelario.
• G20: aspiran a una reforma profunda en temas de comercio agrícolas, sobre
todo por parte de UE. La lógica es buscar una ampliación en los mercados a
los que pueden acceder.

Básicamente, para destrabar las negociaciones la UE y USA debían lograr una

propuesta de reducción de subsidios y otras medidas que fuera aceptable para los
países en desarrollo y otros con interés en la liberalización agrícola. Ambos actores
realizaron propuestas individuales, pero no lograron un acuerdo. USA ofreció un
recorte de subsidios que, en promedio, alcanzaba al 50% pero lo condicionó a que
la UE y los países del G-20 adoptaran medidas similares en materia agrícola y de
acceso a mercados para otros productos y servicios. Por su parte la UE hizo una
propuesta de reducción pero aspiró a mantener protegidos 160 productos agrícolas
considerados sensibles. En cuanto a los países en desarrollo y otros del G-20, éstos
estaban preocupados por los impactos domésticos que podría acarrear una
reducción sustancial de aranceles para productos no agrícolas, en particular en
textiles y calzado (tener en cuenta la competencia China que ya es miembro de la
OMC) y sólo estaban dispuestos a avanzar si percibían que la oferta agrícola les
reportaría una compensación equivalente. En el fondo de los desacuerdos estaba la
cuestión de cuántos empleos se perderían en un sector debido a la liberalización
comercial y si esto podría ser compensado con los empleos que se crearían en otro
sector, teniendo en cuenta que la reubicación laboral no es tarea sencilla.

Tarifas promedio aplicadas al comercio (2006)

% Países desarrollados Países en desarrollo
Agricultura 16 17.7
Textiles 7.5 17
Bienes manufacturados 1.9 9
Total bienes 2.6 9.9
Fuente: Steinberg (2007). El autor complementa la tabla señalando que los promedios escoden el hecho
de que algunos productos “sensibles” tengan tarifas pico exorbitantes, como por ejemplo el arroz (110%
en la UE y 886% en Japón), el azúcar (90% en la UE y 24% en USA), los bienes manufacturados en India
(30% en promedio) y China (20% en promedio), los autos y el acero (tarifas superiores al 50%), el
transporte (en promedio, los costos de transporte son un 70% superiores en los países en desarrollo que
en los países desarrollados por las barreras de acceso a la provisión del servicio –dato extraído de la
conferencia de Supachai Panitchpakdi).

En la reunión de Hong Kong (2005) se alcanzaron algunos acuerdos

puntuales sobre temas agrícolas pero en 2006, y tras sucesivas reuniones
14
STEINBERG, Federico (2007). The Future of the WTO: Doha or Regionalism and Bilateralism? Paper del
Real Instituto Elcano.
fallidas, las negociaciones de la Ronda de Doha se suspendieron
indefinidamente. Asimismo, en Julio de 2007 expiró el fast track que el Congreso
norteamericano le había otorgado al presidente para negociar los acuerdos
comerciales sin posterior revisión. En caso que el presidente Obama solicite y
obtenga un nuevo fast track, las negociaciones podrían retomarse.

El fracaso de la Ronda de Doha plantea una serie de interrogantes: ¿cuál será el

futuro del régimen de gobernanza del comercio internacional?, ¿reemplazarán los
TLC progresivamente a la OMC en términos de relevancia?, ¿qué tan perjudicados
se verán los países en desarrollo al no obtener mayor acceso a mercados?, ¿qué
sucederá con los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas y con
las reducciones y cancelaciones de deuda que ya realizó el Banco Mundial; serán
suficientes sin la pata comercial para potenciar el desarrollo?, ¿quién asumirá el
liderazgo: USA y la UE si logran ponerse de acuerdo o las potencias emergentes –
China, India, Brasil- si logran convencer a los grupos de presión internos?

6. Acuerdos de Libre Comercio (TLC) y Acuerdos Regionales15

Los TLC bilaterales y los acuerdos regionales caracterizan el actual

sistema de gobernanza del comercio internacional; en particular, desde
que los progresos en el seno de la OMC se han vuelto tan lentos y complejos
(desde la finalización de la Ronda Uruguay en adelante). Sólo entre 2004 y
2005 los países han notificado más de 40 TLC a la OMC, más de 170 TLC se
encuentran en vigor y otros 70 están siendo propuestos o negociados. Pero no
es únicamente una cuestión de cifras, el dato relevante es que una porción
mayor del comercio que se realiza a través de las fronteras se está dando bajo
el paraguas de un TLC u otro tipo de acuerdo de comercio preferencial.

Contrariamente a lo que podría pensarse, los TLC no son únicamente un

instrumento de política económica o comercial, sino que pueden incluir otros
objetivos como la cooperación en materia de seguridad, medioambiente,
estándares laborales o la coordinación de inversiones en infraestructura o
investigación y desarrollo. Esto tiene impactos contradictorios sobre el sistema
de comercio multilateral: por un lado, los países que participan de los TLC se
entrenan en la disciplina de la liberalización comercial favoreciendo posteriores
negociaciones en el seno de la OMC; sin embargo, por otro lado también se observa
que los TLC –cuando se negocian entre un país desarrollado y otro en desarrollo-
tocan temas de política interna (desregulación, protección de inversiones, políticas
de competencia, entre otros Singapur issues) y el país en desarrollo se encuentra
en una posición más débil que si estuviera negociando en un foro multilateral.

Crawford y Fiorentino identifican una serie de características comunes a los TLC

que se negociaron de 1994 en adelante:
• Cada vez más países, inclusive aquellos que siempre participaron
activamente en la OMC, están recurriendo a los TLC como herramientas de
política comercial.
• La mayoría de los TLC establecidos y en proceso de negociación son
acuerdos bilaterales. Un número creciente son TLC entre TLC previamente
establecidos.
• Los TLC y acuerdos regionales se están volviendo cada vez más complejos,
regulando aspectos no contemplados en los acuerdos de la OMC.
• En la relación entre países desarrollados y en desarrollo, en lugar de
preferencias unilaterales (del país desarrollado al país en desarrollo) se
observan preferencias recíprocas.

15
Basado en CRAWFORD, Jo Ann y FIORENTINO, Roberto (2005) The Changing Landscape of Regional
Trade Agreements. WTO Discussion Paper N° 8. Geneva.
 • Cada vez más, los principales países en desarrollo recurren a TLC entre ellos.
Esto ejemplifica como los países están buscando desarrollar sus relaciones
comerciales más allá de sus socios naturales o tradicionales.
• Si cruzamos los TLC con las regiones se observan dos tendencias
simultáneas: el fortalecimiento de bloques regionales y la intensificación de
relaciones entre regiones a través de TLC (ejemplo: UE – Mercosur).
• La ampliación de la UE hacia nuevos socios, la inclusión en el comercio
internacional de países que adoptaron la economía de mercado en los ’90 y
las estrategias geopolíticas de las principales potencias (desarrollo de
relaciones con clusters de países en desarrollo, como por ejemplo el vínculo
entre la UE y los Estados africanos del Mediterráneo) son algunas de las
principales razones del incremento de los TLC.

Además de TLC que aspiran al establecimiento de una zona de libre comercio (ZLC)
para bienes o bienes y servicios, un 10% de los acuerdos negociados aspiran a
consolidar uniones aduaneras (UA) o ZLC ampliadas. Vale la pena señalar las
diferencias entre ZLC y UA: la ZLC implica la eliminación de los aranceles para el
intercambio entre los países miembros mientras que la UA agrega el
establecimiento de un arancel externo común y la armonización de las políticas
comerciales. Las UA son más complejas de establecer y limitan más la autonomía
de los países miembros. Asimismo, las ZLC permiten ampliar el acceso a mercados
independientemente de la ubicación geográfica de los países miembros, mientras
que las UA son necesariamente acuerdos geográficamente determinados.

La proliferación de TLC, su superposición y la creciente complejidad de

temas que abarcan presentan un desafío para la burocracia de los países.
Las áreas encargadas de la negociación y gestión de la política comercial deben
lidiar con múltiples negociaciones simultáneas, a nivel bilateral, regional y
multilateral. La capacidad institucional de los países desarrollados o de desarrollo
medio puede ser suficiente para manejar todas estas cuestiones en simultáneo;
pero no sucede lo mismo con los países más pequeños o menos desarrollados.
Frente a la necesidad de atender a negociaciones bilaterales o regionales de pronta
entrada en vigor versus negociaciones multilaterales que se extienden en el tiempo
sin dar resultados, muchos países están apostando por los TLC y acuerdos
regionales en detrimento del sistema de la OMC.

7. Debates y cuestiones sensibles

7.1. Agricultura

A partir de la década del ’80 se evidencia una tendencia general hacia la

liberalización del comercio y la reforma económica. Sin embargo, el sector agrícola
ha estado relativamente ajeno a este proceso tanto en países desarrollados como
en desarrollo. En unos y otros las formas de intervención estatal han sido muy
diferentes y han abarcado medidas como la protección en fronteras, los aranceles,
transferencias directas e indirectas a los agricultores y otras formas de subsidio.
Cada tipo de medida produce impactos diferentes sobre la producción y
comercialización y no todas deben catalogarse negativamente.16

El comercio agrícola es una de las principales cuestiones sensibles de las

negociaciones comerciales multilaterales. En el marco de la OMC el tema está
regulado por el Acuerdo Agrícola de 1994 que establece medidas prohibidas,
permitidas a reducirse paulatinamente y permitidas sin reducción, con compromisos
diferenciales para países desarrollados y en desarrollo.

16
FAO (2005) Mesa Redonda de Alto Nivel sobre las Reformas en el Comercio Agrícola y la Seguridad
Alimentaria. Roma.
La OCDE estima que anualmente, países como USA, Japón y la UE, destinan más de
$300 billones de dólares a subsidios agrícolas. Éstos se otorgan de tal manera que,
en su mayoría, conducen a un incremento de la producción que deriva en una
disminución de los precios internacionales (la oferta supera a la demanda). Los
países, desarrollados o en desarrollo, que resultan competitivos en la producción de
bienes agrícolas demandan que se eliminen los subsidios para que los precios
internacionales no se depriman. Además, reclaman un mayor acceso a mercados
muy protegidos (como por ejemplo la UE). Otros países en desarrollo cuyas
exportaciones están concentradas en muy pocos productos agrícolas (café, cacao,
tabaco, bananas, etc) también reclaman la eliminación de los subsidios para poder
competir en pie de igualdad.17 Pero en el debate en torno a la liberalización agrícola
hay que tener en cuenta si la liberalización es viable y si resultará beneficiosa para
el mundo en su conjunto y, en particular, para los países menos desarrollados
(donde también está en juego la seguridad alimentaria).

Contrariamente a lo que parecería a simple vista, se trata de un debate más

complejo que un simple enfrentamiento norte – sur debido a la diferencia en las
realidades nacionales, por un lado, y al accionar de grupos de interés, por el otro.

Tal como señalan autores como Polaski y Steinberg, hay una clara diferencia en el
mundo en relación al porcentaje de personas que vive de la agricultura en los
países más y menos desarrollados. Por ejemplo, en Francia menos del 3% de la
población vive de la producción agrícola y en USA menos del 2%. En los países más
pobres, un promedio de 68% de la población vive de este tipo de producción. Hay
900 millones de campesinos que viven en la pobreza. En líneas generales, los
países difieren mucho en cuanto al desarrollo agrícola, la aplicación de tecnología al
agro y sus rendimientos, la función del sector en la economía nacional, el empleo y
la seguridad alimentaria. No puede reducirse el tema a países ricos vs. países
pobres.18

Existen países en desarrollo con intereses defensivos y otros con intereses

ofensivos en relación a las negociaciones agrícolas.
- Defensivos: son países importadores netos de alimentos que se benefician de los
bajos precios internacionales. También aquéllos donde la agricultura es de
subsistencia, está poco tecnificada y emplea gran cantidad de mano de obra. En
éstos, dada la estructura productiva, sería difícil lograr que otros sectores de la
economía pudieran absorber a los trabajadores que quedaran cesantes con la
liberalización (es el caso de países como India o Kenya). Además, muchos de estos
países (por ejemplo, ex colonias) cuentan con acuerdos especiales que les
garantizan acceso preferencial a los mercados europeo y americano. Otros, que
tienen comprometida su seguridad alimentaria, se benefician de los alimentos que
obtienen prácticamente sin costo de la UE o USA en el marco de programas de
ayuda (UE y USA subsidian a sus granjeros que obtienen excedentes de producción
y los gobiernos colocan estos excedentes a través de programas de asistencia).
- Ofensivos: otros países, como Argentina o Tailandia, tienen estructuras agrícolas
competitivas y procuran un mayor acceso a los mercados y una reducción a los
subsidios que los países más ricos otorgan a sus producciones agrícolas.19

Entramos entonces en el segundo tema que hay que tener en cuenta al momento
de analizar la cuestión del comercio agrícola. No se trata solamente de regular las
cuestiones arancelarias, sino también las cuestiones de políticas internas
relacionadas con subsidios y subvenciones. La OMC clasifica los apoyos a la
agricultura en cuatro “cajas” (WTO Agricultural Agreement de 1994):

17
KAPLAN, Eben (2005) Op. Cit.
FAO (2005) Estado Mundial de la Agricultura y la Alimentación. Roma.
18
FAO (2005) Mesa Redonda de Alto Nivel sobre las Reformas en el Comercio Agrícola y la Seguridad
Alimentaria. Roma.
19
FAO (2005) Estado Mundial de la Agricultura y la Alimentación. Roma.
 • Roja: son medidas prohibidas por el acuerdo de la OMC. La única medida
prohibida en agricultura es que el apoyo doméstico supere el nivel de
reducción comprometido para las medidas de la caja amarilla.
• Amarilla / ámbar (art. 6): son las medidas de apoyo doméstico que
distorsionan la producción y el comercio, como por ejemplo los precios
sostén o subsidios vinculados a la cantidad de producción. Se permiten
apoyos mínimos y el resto debe reducirse (los países desarrollados deben
hacerlo en 6 años, mientras que los países en desarrollo tienen un plazo de
10 añosO).
• Azul (art. 6.5.): es la “caja amarilla con condiciones”. Si una medida de caja
amarilla además requiere que el productor limite la producción se considera
de caja azul (es menos distorsiva).
• Verde (Anexo II): son apoyos no distorsivos financiados por el gobierno y no
por los consumidores vía precios. No implican un precio sostén. Están
permitidos, como por ejemplo los subsidios al seguro contra granizo o el
financiamiento de la investigación y desarrollo en transgénicos o
agroquímicos.
De acuerdo con el Manual de Referencia de la FAO20, los principales instrumentos de
política comercial utilizados por los gobiernos para incidir sobre la agricultura y su
comercio pueden clasificarse en intervenciones directas e indirectas. Las primeras
son las que afectan a los productos cuando entran en el comercio internacional
(crean incentivos artificiales y alterna los precios y beneficios) mientras que las
segundas, si bien se concentran sobre la etapa de producción, también impactan
sobre el comercio. Dentro de las intervenciones directas encontramos los aranceles,
las cuotas o contingentes de importación y exportación (por ejemplo, la restricción
a la exportación de carne en Argentina para mantener controlado el precio en el
mercado doméstico), las subvenciones a la exportación y las medidas fitosanitarias
(restricciones en frontera). En tanto que las medidas indirectas son la gestión del
tipo de cambio, los programas de productos básicos (principal instrumento de
distorsión en la UE, USA y Japón; sostienen los ingresos de los agricultores a través
de la limitación de las importaciones o la subvención de las exportaciones de
determinado producto; consisten en pagos directos a los agricultores, regulación de
la oferta vía el control de la superficie sembrada), ayudas a la comercialización (por
ejemplo, subvenciones al transporte y almacenamiento), subvenciones a insumos,
exención de impuestos, ayuda a las inversiones a largo plazo (infraestructura,
tecnología).

Así comienzan a involucrarse temas que hacen que las negociaciones no sean tan
lineales ni las coaliciones tan compactas como normalmente se piensa. La paradoja
se da a partir del hecho de que, si bien todos los países comparten en cierta medida
el discurso de la liberalización comercial de los productos agrícolas, son los países
ricos (USA, UE, Japón) aquellos que más subsidian/apoyan a los sectores
productores agrícolas, aún teniendo la mayor parte de la población empleada en los
sectores secundarios y terciarios. Tengamos además en cuenta que no
necesariamente estos países son productores eficientes de este tipo de productos.
En efecto, según la FAO, el apoyo a los agricultores nacionales de los 30 países
ricos de la OCDE superó el PBI de todos los países en desarrollo de África

Vemos entonces que la cuestión de las prácticas comerciales excede las

consideraciones de la eficiencia en la producción y comercialización. El apoyo a
ciertos sectores políticos y económicos tiene más peso en la toma de decisiones en
este sentido, complejizando las negociaciones multilaterales.

De acuerdo con Brooks (2003), en los países de la OCDE los subsidios agrícolas se
remontan a la primera posguerra, cuando los apoyos eran necesarios para
incentivar la producción en medio de la crisis y garantizar la provisión de alimentos.
Con el correr de los años, el apoyo a los granjeros ya no fue necesario pero de todas
20
FAO – Departamento de Cooperación Técnica (1999) Las Negociaciones Comerciales Multilaterales
sobre la Agricultura – Manual de Referencia. Roma.
maneras no pudo desmantelarse. En los países europeos, especialmente en Francia,
el sector agrícola está fuertemente organizado y presiona efectivamente en las
instituciones nacionales y comunitarias para trabar cualquier intento de
liberalización. El autor llega a sostener que los intereses agrícolas utilizan “mitos”
agrarios y de valores tradicionales supuestamente defendidos por la población que
vive del campo para defender la permanencia de los subsidios.

7.2. Propiedad intelectual

La protección de la propiedad intelectual ha sido un tema promovido activamente

por los Estados Unidos en el marco de las negociaciones comerciales multilaterales
desde la década del ‘80. El impulso inicial provino de empresas privadas de los
sectores químico, farmacéutico e informático. La Unión Europea armonizó la
regulación entre sus miembros y se sumó a la presión de USA. El objetivo de ambos
era lograr que los países en desarrollo adoptaran mejores estándares de protección
para garantizar los derechos de sus empresas a la hora de exportar o realizar una
inversión directa (establecer una filial o subsidiaria en el país en desarrollo, otorgar
una licencia de producción), teniendo en cuenta que diferentes empresas en países
los desarrollados poseen la mayoría de las patentes mundiales. En otras palabras,
se trataba de influir sobre los gobiernos de los países en desarrollo para que
modificaran su legislación interna en un tema que, a priori, no parecía directamente
ligado al comercio.21

Proteger la propiedad intelectual tiene diferentes impactos y sirve a varios

propósitos: impone costos a las imitaciones, crea barreras de acceso al mercado,
garantiza el retorno de la inversión en investigación y desarrollo, fomenta la
innovación.22 De esta manera, quien desarrolla un producto o servicio único y
novedoso cuenta con un incentivo para innovar y sabe que podrá recuperar lo que
invirtió en el desarrollo porque gozará, durante un tiempo, de exclusividad en la
fabricación; o bien, quienes deseen fabricar y vender su producto deberán abonarle
una suma en concepto de derecho de propiedad intelectual.

Los derechos de propiedad intelectual protegen –desde el Renacimiento- los

productos de la inventiva y la creatividad humana, reconociendo el valor de estos
activos intangibles cuyos resultados pueden ser copiados o imitados fácilmente.
Existen diferentes derechos de propiedad intelectual como las patentes, las marcas,
el copyright, los secretos comerciales/industriales23, indicaciones geográficas y
denominaciones de origen, etc. Estos derechos le permiten al creador o productor

21
MASKUS, Keith (1995) “How trade related are intellectual property rights?” en Journal of International
Economics, 39 (1995) 227-248.
22
MARKUSEN, James (2001) “Contracts, intellectual property rights, and multinational
investment in developing countries” en Journal of International Economics, 53 (2001) 189-204.
23
Las patentes son otorgadas por un gobierno y le permiten al inventor excluir a otros de la explotación
económica de la innovación por un tiempo determinado (suele ser 20 años). Los productos, para ser
patentables, deben reunir una serie de condiciones: ser una novedad, involucrar una actividad inventiva,
ser útiles y describir la aplicación del invento en forma exhaustiva para poder ser utilizado por otros. Las
patentes se otorgan para máquinas, procesos industriales, componentes y aspectos del diseño.
El copyright protege la autoría de libros, fotografías, música, películas y otros productos artísticos. Para
poder gozar de la protección tienen que estar plasmados en algún soporte tangible y ser creaciones
originales. La protección también se extiende durante un período limitado de tiempo (suele ser durante
la vida del autor + 50 o 70 años).
Las marcas son signos, palabras o símbolos que distinguen los bienes y servicios de una empresa de los
de otra. Para estar protegidas tienen que ser distintivas y estar registradas. La protección no tiene límite
de tiempo, siempre y cuando la marca se continúe utilizando.
Los secretos comerciales/industriales son la información confidencial del negocio (fórmulas,
dispositivos, métodos, técnicas y procesos) que puede darle al inventor una ventaja sobre la
competencia por el hecho de que esta información no sea conocida. Para gozar de protección, el inventor
debe adoptar medidas razonables para mantener el secreto. La protección sólo se extiende a los casos
en que el secreto sea develado por medios inapropiados (espionaje, soborno, etc), pero no a través de
investigación independiente o ingeniería reversa.
de un producto nuevo y original ejercer una propiedad parcial sobre el resultado de
su esfuerzo.24

En un sistema de comercio global, contar con estándares mínimos uniformes de

protección constituye un tema de vital importancia. Si los bienes y servicios circulan
libremente a través de las fronteras, pero no todos los países protegen la propiedad
intelectual o no lo hacen de la misma forma, el actor que desarrolle el producto en
un Estado no tendrá la certeza de que podrá hacer valer sus derechos en otro. En
los países con regulación más laxa en materia de propiedad intelectual, proliferarán
las imitaciones realizadas a menor costo (no deben correr con los costos de
desarrollo) y, en la práctica, el acceso al mercado del producto original se verá
severamente obstaculizado por la diferencia de precio.

Dado que la diferencia en las regulaciones de propiedad intelectual puede influir

sobre los flujos comerciales, las normas y políticas domésticas de protección de
propiedad intelectual se incluyeron en las negociaciones comerciales multilaterales
desde la época del GATT. Con la creación de la OMC en la Ronda Uruguay, se
estableció el Acuerdo TRIP’s (trade related aspects of intellectual property rights o
aspectos de los derechos de propiedad intelectual vinculados al comercio) que
continúa siendo una fuente de controversia, especialmente en los sectores de
biotecnología, productos farmacéuticos, hardware y software. El TRIP’s abreva de
tratados bilaterales y multilaterales pre-existentes (por ejemplo, los desarrollados
por la Organización Internacional de la Propiedad Intelectual o WIPO), pero amplía
los temas tratados e incorpora el mecanismo de enforcement de la OMC (sistema
de solución de controversias) al punto que algunos detractores sostienen que
excede aquello que tiene que ver con el comercio.25

Previo al TRIP’s, los acuerdos administrados por la Organización Mundial de la

Propiedad Intelectual, las convenciones y tratados existentes establecían el trato
nacional (darle la misma protección a los productos extranjeros que a los
nacionales), buscaban simplificar los mecanismos para registrar productos y
solicitar protección en otras jurisdicciones, y establecían ciertos estándares
mínimos (el copyright para obras literarias y artísticas debía ser de la vida del autor
+ 50 años). El TRIP’s tiene un amplio alcance, ya que regula aspectos de copyright
y derechos conexos, marcas, marcas de servicios, indicaciones geográficas,
denominaciones de origen, diseños industriales, patentes, diseño de circuitos,
secretos comerciales e industriales. Asimismo extiende a todos los aspectos los
principios de trato nacional, nación más favorecida y estándares mínimos en cada
una de las áreas centrales de propiedad intelectual. El acuerdo agrega nuevas
obligaciones que no estaban contempladas en las convenciones previas y detalla
los mecanismos de enforcement para velar por el cumplimiento de las obligaciones
(los países deben legislar y reglamentar estos temas). En caso de incumplimiento
por parte de los gobiernos de alguna de las obligaciones, los otros Estados
miembros pueden recurrir al mecanismo de solución de controversias de la OMC o
aplicar sanciones comerciales.26

¿En qué consiste específicamente el debate en materia de propiedad intelectual?

Una porción cada vez mayor de la actividad económica global se refiere a la
producción de bienes y servicios que requirieron una fuerte inversión en
investigación y desarrollo. Estos bienes y servicios son los que tienen mayor valor
de intercambio por el componente tecnológico que involucran. Entonces, por un
lado, las empresas que los desarrollan demandan una protección para su inversión;
pero por el otro, los países en desarrollo sostienen que los derechos de propiedad
intelectual mantienen y profundizan la brecha tecnológica e impiden su desarrollo

24
MOSCHINI, Gian Carlo (2004) “Intellectual Property Rights and the WTO: Retrospect and Prospects”.
Capítulo 19 de: Anania, G., Bohman, M., Carter,C., and McCalla, A., eds., Agricultural Policy Reform and
the WTO: Where Are We Heading?, Edward Elgar Publishing, 2004.
25
MOSCHINI, Gian Carlo (2004) Op. Cit.
26
MOSCHINI, Gian Carlo (2004) Op. Cit.
(como en primer lugar no cuentan con tecnología, ellos no pueden desarrollar
productos innovadores que merezcan la protección y deben pagar los sobrecostos
de los productos protegidos comercializados por los países desarrollados). Por el
contrario, los países desarrollados sostienen que una mejor protección de la
propiedad intelectual promovería la inversión extranjera directa y con ella la
transferencia de tecnología. Algunos de los temas más controvertidos son: patentes
medicinales, enforcement del respeto a las indicaciones geográficas y
denominaciones de origen (Champagne, Roquefort, Basmati), biodiversidad /
conocimientos tradicionales / folklore (por ejemplo, para proteger el derecho de los
pueblos originarios cuando una compañía farmacéutica comercializa un
medicamento producido en base a plantas o remedios tradicionales), plazo de
extinción de los derechos.

En cuanto a los países de menor desarrollo relativo, una fuerte protección de la

propiedad intelectual es menos atractiva. Estos países no pueden poner a
disposición de la población bienes públicos como educación, infraestructura técnica,
salud, y por eso carecen de los recursos para crear innovaciones domésticas.
Además, como la oferta de mano de obra calificada es muy baja y la infraestructura
es deficiente, las inversiones extranjeras en un sector de alta tecnología son
improbables. La disposición a invertir en productos de baja tecnología no depende
de los derechos de propiedad intelectual. Por todos estos motivos, los países de
menor desarrollo no tienen necesidad de mejorar la protección de las innovaciones.
Por el contrario, esto sería perjudicial para su economía ya que la imitación es la
más importante fuente de transferencia de tecnología y es, para el desarrollo de
este grupo de economías, fundamental.27

Un tema central en el debate es el de las patentes medicinales: los países en

desarrollo que se ven afectados por epidemias (por ejemplo el VIH-SIDA,
tuberculosis, malaria) sostienen que las patentes de los medicamentos los
encarecen al punto tal que su población no tiene acceso a los mismos y pone en
riesgo su salud y su vida. En la Declaración de Doha sobre TRIP’s y Salud Pública
(2001) –sancionada debido a la presión de países en desarrollo y coaliciones de
ONG’s- se reconoce que el TRIP’s no debe constituir un impedimento para que los
países miembros protejan la salud pública, que en caso de emergencia pueden
recurrir al licenciamiento obligatorio de medicamentos, y extiende el plazo de
implementación de las obligaciones de TRIP’s para países en desarrollo hasta 2016
en materia de medicamentos. El licenciamiento obligatorio no sólo permite a los
países en desarrollo producir medicamentos genéricos para el mercado interno,
sino también que aquellos países en desarrollo con infraestructura farmacéutica
puedan producir genéricos y exportárselos a otros países que carecen de la
mencionada infraestructura.28

7.3. Servicios

El comercio de servicios (transporte, servicios públicos, telecomunicaciones,

turismo, finanzas, tecnología, construcción, diseño, consultoría, etc) no estuvo
incluido en las negociaciones multilaterales hasta la conformación de la OMC. De
hecho, el GATT se abocaba exclusivamente al comercio de mercancías. Su inclusión
en la agenda se dio en la Ronda Uruguay y estuvo relacionada con procesos
económicos acaecidos a nivel global: transiciones generalizadas hacia economías
de mercado, desregulaciones, privatizaciones, etc.

Las industrias de servicios tienen una importancia creciente dentro del producto de
los países y del producto global; son las que emplean mayor cantidad de
trabajadores y en las que se están dando los mayores adelantos tecnológicos. Los

27
VOSS, Benjamin (2006) Regímenes Internacionales de Protección de Propiedad Intelectual. Un análisis
de los regímenes OMPI y ADPIC. Paper final para la materia de Política Internacional Contemporánea.
28
MOSCHINI, Gian Carlo (2004) Op. Cit.
servicios son esenciales para el desarrollo de los países, de allí el interés por
avanzar con las negociaciones para liberalizarlos en el seno de la OMC. La
liberalización comprende la eliminación de barreras de entrada para empresas
extranjeras, la eliminación de monopolios u oligopolios impuestos mediante leyes,
la modificación de los impuestos discriminatorios y los límites a los porcentajes de
inversión extranjera permitida, entre otras medidas.29

En los años ’80, cuando por primera vez se debatió la liberalización de los servicios,
podían identificarse claramente dos bloques en las negociaciones: los países del
Norte liderados por USA, y los del Sur encabezados por Brasil e India. Actualmente,
los actores en la negociación no se encuadran tan claramente. Esto se explica
porque el acuerdo de servicios (denominado GATS) prevé una gran flexibilidad y
otorga herramientas discrecionales a los gobiernos para que cada uno pueda
avanzar a su propio ritmo. Los compromisos de liberalización acordados en la Ronda
uruguay fueron mínimos.

Actualmente, la apertura comercial y protección en materia de servicios es uno de

los puntos centrales en la agenda de los negociadores de USA, la UE, Japón y otros
países desarrollados. Por su parte, algunos países en desarrollo no están dispuestos
a avanzar o hacer concesiones a menos que también obtengan beneficios en
materia de comercio agrícola. Asimismo hay que tener en cuenta los debates que
este tema suscita en el plano doméstico con relación a la “extranjerización” de
ciertos sectores de la economía y el argumento de que es necesario protegerlos por
motivos “estratégicos”.

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