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NCLEO DE ESTUDOS DE POLTICAS PBLICAS NEPP

O WELFARE STATE NO BRASIL: CARACTERSTICAS E


PERSPECTIVAS

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS UNICAMP

1993
CADERNO
N. 08

SNIA MIRIAM DRAIBE


EDIT OR: MARCOS DE SOUZA QUEIRZ

NEPP - UNICAMP

0s cadernos de Pesquisa do NEPP, escritos pelos professores, pesquisadores, estudantes


de ps graduao, e outros membros associados, aparecer intermitentemente. Alguns
sero comunicaes de pesquisa preliminares em andamento, ou exploraes de idias
tericas, e a sua publicao visa a estimular discusso e gerar criticas teis. Como
resultado de tais discusses e crticas, provvel que apaream publicaes de verses
mais elaboradas em outra parte.

Caderno N 08

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INTRODUO

A poltica social brasileira - com uma nica exceo

(1)

no tem sido examinada em seu

conjunto, sob a tica analtica do "Welfare State". As noes do Estado de Bem Estar
Social ou de Estado protetor parecem estranhas tanto a realidade quanto s tradies
cientfico-acadmicas no campo da "social policy" ou "public analysis". Mesmo
semnticamente no dispomos de uma traduo destas expresses, tanto assim que a
forma corrente de designao da interveno social do Estado feita no plural - polticas
sociais - e setorialmente referida: a poltica de previdncia, a poltica da sade, a poltica
educacional, etc. So poucos e recentes o estudos que tem tratado o conjunto das polticas
sociais do Estado com categorias mais densas, tais como "perfil de interveno", "padro"
(2)

ou "sistema brasileiro de proteo social" , indicando ainda assim uma resistncia ao


tratamento j clssico da questo.
Por outro lado no unvoca entre estudiosos e "policy makers" a definio das reas
constitutivas da poltica social: parece no haver dvidas em relao aos setores de
previdncia, assistncia social, sade e educao; entretanto, a incluso de polticas de
habitao, saneamento ou transportes coletivos j produz questionamento e, mais ainda,
as de salrio e de emprego, tidas como prprias da poltica econmica. Enfim, muito
recente no pas a utilizao do conceito de seguridade social para designar de modo
positivo e amplo os mecanismos de manuteno e reintegrao da renda e de ateno
sade, conceito que pretende superar as concepes estreitas de seguro social.
Obviamente, esta ausncia de densidade e espessura do conceito de "Welfare State"
reflete, entre muitas outras coisas, o perfil e as caractersticas adquiridas pelas polticas
sociais, principalmente seus reduzidos efeitos , seus baixos graus de eficcia e efetividade
sociais. Afinal, a noo de Estado de Bem Estar Social mostra-se fortemente impregnada
de contedos socialmente positivos, parecendo estranho que fosse utilizada para dar conta
dessa nossa realidade de misria, pobreza, excluso social. Alm disso, daquela ausncia
reflete tambm a prpria armao institucional e financeira de suporte da poltica social: a

1. A exceo cabe a Santos, W. G. dos, em "Cidadania e Justia", no qual trata a questo das polticas sociais
no Brasil segundo a tradio da literatura sobre "Welfare State".
2. Cf. Silva, Pedro Lus Barros - Ateno sade como poltica governamental, dissertao de Mestrado,
dept. de Cincias Sociais, IFCH, Unicamp, maio, 1984; Draibe, Sonia M. - "O Padro de Proteo Social
Brasileiro: desafios democratizao", in "Anlise Conjuntural", vol 08, p. 13-19, IPARDES, Curitiba,1986.

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multiplicidade das contribuies e fundos sociais, a fragmentao da mquina


administrativa, marcada por suposies e pela pouca transparncia, a opacidade do gasto
social - esta uma realidade institucional-administrativa que pouco apoio e concreticidade
oferece a um tratamento unitrio como o sugerido pelos conceitos de "Welfare State" ou de
proteo social. Tambm no plano simblico, esto ausentes as noes mais integradas e
mobilizadoras da poltica social. A sustentao ideolgica das lutas pela extenso dos
direitos sociais, por maior justia e equidade, ou pelos aspectos mais redistributivos da
ao social do Estado, tudo isto tem sido feito predominantemente de forma parcializada e
categorizada - das demandas tanto quanto dos demandantes.
Em tais circustncias no de se estranhar que os estudos e debates sobre as polticas
sociais no Brasil tenham adquirido forte tonalidade negativa, referidos a um oposto - o
"Welfare State" - tomado supostamente como monoplio da realidade nrdica e inglesa,
como filho dileto da social-democracia europia, como especialidade anglo-sax no campo
da "social policy". O "caso brasileiro" e as rarefeitas referncias a pases latino-americanos
assumem ento as caractersticas de casos de um no desenvolvimento do Estado de
Bem Estar Social ou, na melhor das hipteses, de casos particulares, anmalos, dotados
de tal especificidade que dificilmente poderiam ser tomados como variantes de tendncias
gerais ou pelo menos tpicos de outros padres (diferentes obviamente do sueco ou do
ingls) de Estados do Bem Estar Social.
Entretanto os files mais ricos da hoje, vasta literatura sobre o Welfare State tem apontado
exatamente para o fato de que - uma vez trilhado o frtil caminho de estudos comparados possvel apreender o Estado Protetor menos como a concretizao de programas socialdemocratas do ps-guerra, antes como elemento estrutural importante das economias
capitalistas contemporneas, uma determinada forma de articulao entre o Estado e o
mercado, o Estado e a Sociedade, um modo particular de regulao social que se
manifesta a um certo momento do desenvolvimento capitalista.
Tambm esta literatura, ao examinar comparativamente os processo histricos de
formao do "Welfare State" em diversos pases, admitiu e conheceu distintos padres que
marcaram a consolidao dos contemporneos Estados do Bem Estar Social. Padres ou
modelos que expressam razes e condies histricas distintas se manifestam em variao
das complexas dimenses da proteo social, seja no que tange s relaes de
incluso\excluso que os sistemas abrigam, seja no que concerne a seus aspectos

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redistributivos, seja finalmente no que diz respeito s relaes com o sistema poltico. Por
isto mesmo aquele forte componente valorativo positivo, que parecia estar embutido no
prprio conceito de "Welfare State" pode ser reavaliado, abrindo a possibilidade de se
pensarem padres progressistas, de um lado, e em formas mais conservadoras de
edificao do Estado Protetor.
Exatamente o que os estudos comparativos tem mostrado que o "Welfare State" pode
ser mais universalista, institucionalizado e estatizado, em alguns casos, ao passo que , em
outros se mostra mais privatista e residual; em uns mais generoso na cobertura e
diversificao dos benefcios, em outros mais seletivo e assitencialista; em alguns pases
mais intenso o mecanismo de dinmica poltico-partidria e eleitoral, enquanto em outros
mais "politizado" e clientelsticamente utilizado. Em determinados casos e padres, foi
capaz de praticamente extirpar a pobreza absoluta, garantindo uma renda mnima (ou o
imposto negativo) a todos quanto no lograram integrar-se via mercado e salrio; em
outros, tem deixado relativamente a descoberto e desprotegidos os bolses ou, as
camadas mais pobres da populao.
No que tange

estrutura das despesas, as diferenas tambm no deixam de se

manifestar. Em geral os sistemas tendem a ser financiados por contribuies sociais de


empregados e empregadores, mas os pesos relativos destas contribuies, assim como a
participao do Estado (com recursos de origem fiscal), variam bastante, conforme os
pases ou grupos de pases. Em relao composio e evoluo das despesas, certo
que tendncias gerais de elevao contnua tem se manifestado desde o ps-guerra, na
maioria dos casos respondendo principalmente as altas taxas de crescimento (em valor e
em nmero) das aposentadorias e penses, assim como aos crescentes gastos com a
ateno sade (predominantemente a hospitalar) e, mais recentemente, com os
esquemas de seguro desemprego. Entretanto, tambm nestas questes, os pases esto
longe de apresentar modelos uniformes.
Tambm no plano institucional, a montagem do aparelho burocrtico-adiministrativo de
sustentao das polticas sociais obedeceu a lgicas diversas e por isso mesmo seus
atuais perfis variam muito de pas a pas. Se h aqueles relativamente bem organizados,
leves, geis, e por isso mesmo pouco dispendiosos, gozando de alto grau de
racionalidade, a realidade predominante parece ser a de mquinas gigantescas, marcadas
por incoerncias, altamente burocratizadas e feudalizadas, respondendo muito mais a

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interesses e barganhas corporativas que a parmetros de racionalidade poltica de eficcia


e eficincia.
O interessante, quando se consulta a literatura comparada internacional, no ,
seguramente, o fato de to somente apontar para diferenas e semelhanas. A tentativa ,
sobretudo, a de perguntar-lhe sobre a possibilidade de construo de consistentes
"modelos" ou padres do "Welfare State", atravs de anlises sistemticas dos processos
de formao, desenvolvimento e transformao dos modernos sistemas de transformao
social, processos estes relacionados com determinantes econmicas, scio-culturais e
polticos, capazes de oferecer a graus confiveis as explicaes para a variao das
tendncias verificadas.
esse, de fato, o esforo que vem sendo realizado recentemente por alguns autores.
Embora carentes ainda de resultados mais definitivos, vrios destes estudos parecem j
permitir ou pelo menos sugerir a possibilidade de repensar e reavaliar o "caso brasileiro".
Muitas das caractersticas que pareciam compor a especificidade irredutvel do sistema
brasileiro de polticas sociais podem ser repensadas luz dos estudos internacionais sobre
padro de formao, desenvolvimento e crise do Estado do Bem Estar Social. Em outras
palavras, parece-nos possvel interrogar a literatura terico e histrica sobre o assunto para
buscar instrumentos analticos e sugestes de como pensar as polticas sociais brasileiras
delineando um determinado padro de desenvolvimento e consolidao do "Wefare State"
num pas de capitalismo tardio como o nosso, que veio moldar a face mais completa do
seu sistema de proteo social sob a gide de um regime autoritrio, nos quadros de um
modelo concentrador e socialmente excludente de desenvolvimento econmico.
H vrias vantagens de assim entender nosso Estado de Bem Estar Social. A primeira
delas que talvez por este percurso possamos nos afastar de expresses descritivas e de
baixo poder explicativo tais como "embrionrio" ou "pouco desenvolvido" para qualificar o
"Welfare State" no Brasil; tais expresses podem falaciosamente remeter a uma
concepo linear de desenvolvimento das polticas sociais no pas, bloqueando a
compreenso das caractersticas estruturais do nosso sistema de proteo social.
Entretanto, a nosso ver, a mais importante das vantagens remete s cruciais questes do
futuro do Estado protetor no Brasil: compreendido o caso brasileiro como um padro - entre
os vrios sob os quais moldaram-se no mundo capitalista os modos de interveno e
regulao social do Estado - a
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discusso sobre as possibilidades e alternativas de


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desenvolvimento futuro pode alimentar-se muito mais consistentemente da experincia


internacional. Finalmente, a dmarche aqui seguida corresponde postura metodolgica
que implica afastarmo-nos do idealismo - que pensa modelos gerais, a-histricos - seja do
historicismo, que postula a irredutibilidade de cada caso histrico: a interveno social do
Estado Brasileiro especfica, certo, mas tal especificidade significa reter e amalgamar
caractersticas de tendncias gerais (as formas de interveno dos Estados capitalistas) s
condies histricas particulares do Brasil.
Nesse trabalho, de partir dos estudos tipolgicos sobre o "Welfare State" para, em primeiro
lugar, examinar sua impertinncia para a anlise do caso brasileiro e, em segundo lugar,
para discutir, tambm no quadro dos debates internacionais, as alternativas de
transformao do Estado de Bem estar Social no Brasil em direo a formas mais
equitativas de desenvolvimento.

1. TEORIA E HISTRIA : MODALIDADES ESTRUTURAIS E DINMICAS DO "WELFARE


STATE"

Para nossos objetivos, um bom ponto de partida a constatao de que o prprio conceito
de "Welfare State" no unvoco e admite variaes segundo as correntes tericas a que
se filiam seus estudos. Deve mesmo ser anotada, para futuras especulaes, uma
diferena de concepo entre a tradio Anglo-sax de "Welfare State" e a tradio
francesa de solidariedade e de "tat-Providence". Para efeitos de econmia de exposio,
apresentamos de incio algumas definies correntes de Estado do Bem Estar Social para,
posteriormente, examinarmos as variaes que podem contemplar segundo os tipos
histricos em que se cristalizam.
(3)

Para Briggs , o "Welfare State" " um Estado no qual se usa deliberadamente o poder
organizado (atravs da poltica e da administrao) num esforo para modificar o jogo das
foras do mercado em pelo menos trs direes: primeiro, garantindo aos indivduos e s
famlias uma renda mnima independente do valor de mercado do seu trabalho ou de sua

3. Cf Briggs, Anthony - "The Welfare State in Historical Perspective", in "Archives Europeenes de Sociologie, II,
1961, pp 228.

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propriedade; segundo, restringindo o arco de insegurana, colocando os indivduos e


famlias em condies de fazer frente a certas "contingncias sociais" (por exemplo: a
doena, a velhice e a desocupao), que, de outra maneira, conduziriam a crises
individuais ou familiares; e terceiro, assegurando que a todos os cidados, sem distino
de status ou classe, sejam oferecidos os padres mais altos de uma gama reconhecida de
servios sociais". Se, enfatizarmos o aspecto substantivo das polticas envolvidas na noo
de "Welfare State", a tradio anglo-sax aponta, desde Belveridge, para as policies de: a)
garantia de renda (income maintenance); b) sade; c) educao; d) habitao. Ento, se
considerarmos, como o faz a OCDE, que a seguridade social envolve o conjunto das
polticas referidas previdncia, assistncia social e sade (mesmo quando no
financiada por contribuies sociais) a poltica de "Welfare State" entendida como o
conjunto das aes que alm da seguridade social, envolvem a educao e a habitao.
Chamando a ateno para os aspectos tendencialmente universalizantes das prticas de
"Welfare", Wilenski

(4)

trabalha com a seguinte definio: "A essncia do "Welfare State"

um padro mnimo - garantido pelo estado - de renda, alimentao, sade, alojamento e


instruo, assegurado a qualquer cidado como um

direito poltico e no como

beneficincia".
Obviamente, as formas de concretizar e implementar estas polticas variam tambm
segundo

as

diferentes

concepes

conservadoras,

liberais

ou

neo-liberais,

intervencionistas ou regulatrias do papel do Estado e da relao Estado-mercado ou, em


termos mais amplos, Estado-Sociedade. Assim, os liberais e os conservadores, coerentes
com a idia de formas mnimas de interveno no mercado, sublinham a excelncia do
modo individualizado e seletivo de distribuir recursos em espcie (o imposto de renda
negativo uma forma) apenas aos necessitados; ao invs de, como endossariam os
intervencionistas (keynesianos, marxistas, etc.) implementar a ao estatal atravs da
construo de equipamentos coletivos de produo e distribuio universal de bens e
servios sociais, em grande medida estatizados e burocratizados.
Como se v, variam as definies assim como as concepes de como, com que peso e
grau deve o Estado atuar na rea social. Muitos so os autores que assinalam mesmo o
carter culturalmente comprometido das definies de "Welfare State" proposta por
estudiosos

principalmente

ingleses,

as

quais no

ajudariam a

compreender o

4. Cf. Wilenski, H. L. - "The Welfare State and Equality", Berkeley, Univ. of Califrnia Press, 1975, pp XIII.

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desenvolvimento e as caractersticas de outros tipos de Estado do Bem Estar Social

(5)

ou

outras concepes mesmo que envolvam, desde o ponto de partida, como na tradio
francesa, a idia de solidariedade nacional, assim como uma concepo extremamente
ampliada de previdncia, providncia e proteo social.
Para os nossos propsitos entretanto basta assinalar, aqui, os elementos comuns que
estas definies, tomadas em conjunto, parecem reter. Primeiramente, a referncia ao
estatal na organizao e implementao das polticas sociais, independente do grau em
que se efetiva a participao do estado em cada uma delas. Em segundo lugar e em
decorrncia, est envolvida na concepo de "Welfare State" uma determinada relao
entre o Estado e o mercado, na qual o primeiro tende a alterar o livre movimento assim
como os resultados socialmente adversos do segundo. Em terceiro lugar est a noo de
substituio de renda, quando esta perdida temporria ou permanentemente, dados os
riscos normais prprios das economias de mercado: a perda da capacidade de trabalho por
condies de velhice, doena, maternidade, ou na situao de desemprego. Mas tambm principalmente na tradio anglo-sax - a manuteno ou integrao da renda tomado
como referncia um patamar mnimo considerado satisfatrio para o atendimento das
necessidades sociais vitais dos indivduos e das famlias. Ou seja, contemplam-se tambm
aqueles que esto fora do mercado ou a ele marginalmente incorporados. Nesta acepo,
as polticas de "Welfare" tem como referncia menos o trabalhador contributivo, antes o
conjunto dos cidados; por sua vez, estes tem nelas a garantia do exerccio de um direito e
no a expresso de uma ao benevolente do Estado. Direito social, no caso, referido s
necessidades vitais social e culturalmente consideradas: a alimentao, a ateno sade,
educao e a habitao; ncleo, na concepo de Titmus

(6),

dos modernos Estados do

Bem Estar.
Definies gerais, entretanto, dificilmente constituem instrumento analtico suficiente para
capacitar-nos a tratar as nossas polticas sociais com a categoria do "Welfare State". Se,
de um lado a referncia substantiva s aes concretas do Estado poderiam conduzir-nos
a afirmar a pertinncia do tratamento, a referncia entretanto s prticas de "income
maintenence" associada a noo de direitos bsicos da cidadania, parece remeter a um
quadro por demais estranho realidade brasileira. Entretanto, essa dimenso do "Welfare

5. Cf. Kini, N. G. S. - "Approaches to a Theory of Comparative Welfare Policies", in "Perspectives on The


Welfare States', org. por S. Ayar, Bombaim, Manaktalas, 1966
6. Titmus, R. - "Essays on teme Welfare State", London, Allen e Unwin; 1963.

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State" no apenas no esteve presente ao longo de toda sua histria, como parece ser um
componente de um determinado padro de Estado do Bem Estar e no de todos;
finalmente, segundo muitos dos estudos comparados, as prticas mais universalistas de
manuteno de renda mnima estariam caracterizando antes as fases e tendncias mais
recentes da proteo social e no o "Welfare" em sua definio mais abstrata. Mas seria
ento, possvel examinar a interveno social do Estado brasileiro, por mais restrita e
desvirtuada que seja, sob aquelas categorias?
Para examinar esta hiptese, necessrio recuar para um plano mais geral de discusso,
identificando na literatura referida as grandes correntes tericas que trataram de responder
s seguintes questes: Qual a natureza do Estado do Bem Estar Social nos quadros do
Estado e da econmia capitalistas contemporneas ?

Que

razes explicam sua

emergncia ? Quais os determinantes principais de seu desenvolvimento, transformaes


e crise ? Finalmente, quais so e como se explicam suas formas ou padres diferenciais ?
A nosso ver, de posse destas respostas ser possvel estrapolar os contedos mais
descritivos das definies de "Welfare State", avanando com passos mais decididos para
a compreenso dos casos anteriormente supostos como "anmalos".
Em outros trabalhos, estudamos com detalhe as interpretaes tericas referentes aos dois
primeiros nveis analticos a que se referem as perguntas acima, ou seja, o nvel mais geral
das questes da determinao da gnese, emergncia e desenvolvimento do "Welfare
State" no mundo ocidental, e o nvel mais concreto das interpretaes sobre a sua assim
chamada crise atual

(7).

Neste, nossa preocupao estar voltada muito mais para o

terceiro nvel de questes acima indicadas, o referente s formas ou padres do Estado do


Bem Estar Social, ou mais especificamente. s modalidades estruturais e de
funcionamento do "Welfare State".
Identificar um quadro de determinaes que permita dar conta tanto da emergncia quanto
das variaes formais e substantivas dos modernos sistemas de "Welfare State" parece ser
o esforo desenvolvido por Peter Flora e Arnold Heidenheimer, em trabalho j clssico

(8).

7.

Cf. Draibe, Sonia M. - "A especificidade do Welfare State no Brasil", in CEPAL - Relatrio de pesquisa "As
polticas sociais na Amrica Latina", verso preliminar, abril 1988; Draibe, Sonia M. e Henriques, Wilnes "Welfare State, Crise e Gesto da Crise: um balano da literatura internacional", in "Revista Brasileira de
Cincias Sociais", ANPOCS, n 6, vol 3, fev.1988.
8. Flora, P.; Heidenheimer, A. - The Development of Welfare States in Europe and America - New Bruswick,
N.J., Transction Books, 1981. Aqui estamos utilizando a traduo italiana: Il Sviluppo de Welfare State in
Europa e in America, Firenza, Il Mulino, 1986.

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Frente as diferentes interpretaes tericas de orientao Durkheimiana, weberiana ou


marxista, os autores partem da afirmao de que comum, aos clssicos, a idia de que,
pelo menos no mbito europeu, o crescimento do moderno "Welfare State" pode ser
interpretado como uma resposta a dois processos fundamentais: a expanso do
capitalismo, que se torna o modo de produo dominante aps a Revoluo Industrial, e o
movimento que vai, da formao do Estado Nacional sua transformao em democracia
de massas a partir dos ltimos decnios do sculo XIX. Instituies assistenciais
desenvolveram-se muito antes, sob a gide dos Estados Absolutistas, mas esta ,
sobretudo, a pr-histria do "Welfare". Seu incio efetivo da-se exatamente com a
superao dos absolutivos e emergncia das democracias de massas. Nesse sentido, o
"Welfare State" pode ser interpretado, segundo Flora e Heidenheimer, como reposta a
crescente demanda por igualdade scio-econmica ou, como quer Marshall, como a
institucionalizao dos direitos sociais aps o desenvolvimento dos direitos civis e polticos.
Mas o "Welfare" bem mais do que um mero produto da

democracia de massas.

Constitui-se pela transformao fundamental do prprio Estado, de sua estrutura, de suas


funes e de sua legitimidade. as funes estatais de garantia de segurana externa, da
liberdade econmica interna e da igualdade frente a lei so progressivamente substitudas
por uma nova razo de ser: a distribuio de servios sociais de base securitria e as
transferncias em dinheiro, segundo critrios estandartizados e de rotina, no limitados a
assistncia de emergncia. Tal como entende Ewald

(9),

o Estado mesmo que se

transforma: agora o "Estado-securitrio", um Estado distribuidor de encargos e vantagens


sociais.
Nesse sentido, o "Welfare" no apenas uma resposta a demanda por igualdade scioeconmica, tambm uma resposta a demanda por segurana scio-econmica. Segundo
Flora e Heidenheimer, o processo de expanso capitalista que subjaz aqueles
movimentos polticos de transformao do Estado. Na tradio marxista, o "Welfare", em
ltima instncia, constitui uma resposta aos conflitos de classe e as crises cclicas do
capitalismo. Por isto mesmo, a sua histria s tem incio em fins do sculo XIX, com o
agravamento dos efeitos do ciclo econmico sob as condies de vida dos trabalhadores e
a intensificao dos conflitos de classe.

9.

Ewald, F - "L'tat Providence", Grasset, Paris, 1988

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Entretanto, para os autores, aquelas relaes assinaladas so, porque genricas em


demasia, ainda incapazes de responder aos seguintes problemas: os estudos histricos
sobre a emergncia dos "Welfare State" mostram que A) no foram as sociedades
europias mais avanadas em termos democrticos e capitalistas as que primeiro
desenvolveram as instituies polticas do moderno "Welfare State"; B) os estados facistas
que se firmaram aps a primeira guerra no apenas no desmantelaram aquelas
instituies como, em alguma medida, at mesmo as desenvolveram; C) um pas no
democrtico e no capitalista como a URSS ps 1917 criou instituies muito similares. Em
suma, se h relao entre capitalismo, democracia e "Welfare State", elas se do em
termos bastante complexos, que precisam ser demonstrados. Como insistem Flora e
(10),

Heidenheimer

o "..."Welfare State" parece ser um fenmeno bem mais geral de

modernizao, no exclusivamente vinculado a sua verso democrtico-capitalista".


Ser na (complexa) teoria da modernizao elaborada por Durkheim que os autores
buscaro as explicaes para a generalidade do fenmeno histrico do "Welfare".
Sintetizemos o argumento: em termos gerais, na perspectiva Durkheimiana, o "Welfare"
pode ser interpretado como uma tentativa de criar nova forma de solidariedade em
sociedades altamente diferenciadas, buscando resolver os problemas correlatos diviso
do trabalho. Enfraquecidas as antigas associaes e poderes intermedirios da
sociedades, ampliam-se as oportunidades de individualizao; por outro lado, os mltiplos
processos de transformao da vida social impem mecanismos de centralizao. Esses
processos fundamentais se refletem nas instituies do "Welfare": "as burocracias pblicas
assumem muitas das funes antes desenvolvidas por unidades menores, enquanto as
transferncias e servios tendem a se tornar cada vez mais individualizadas"

(11)

. Ao integrar

o ponto de vista durkheiniano, os autores podem agora afirmar serem a segurana e a


igualdade as duas dimenses fundamentais do Estado do Bem Estar Social.
Mas o "Welfare" longe est, nessa tica, de construir uma resposta absolutamente
satisfatria aos problemas fundamentais das sociedades diferenciadas: a anomia e a
desigualdade. Nas sociedades industriais a anomia refere-se a um deficit de regulao,
produto do crescimento da economia de mercado, que se manifesta em instabilidade
econmica recorrente e, intensificao dos conflitos industriais. certo que, ao instituir
mecanismos de garantia de renda e prestao de servios individuais, o "Welfare" pode
10. Op cit. pp 36.
11. Op cit. pp 36.

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enfrentar a questo das necessidades materiais dos indivduos, ainda que no tenha sido
capaz de atuar na origem destas mesmas necessidades. Foi assim limitado na tentativa de
estabilizar o mercado e institucionalizar as relaes e conflitos industriais. Respondeu
ento muito mais ao problema da insegurana econmica que questo mais geral da
anomia nas sociedades modernas. Enfrentar mais fortemente esta ltima teria
historicamente significado o aprofundamento da regulamentao normativa. Na complexa
tradio cultural ocidental, tal seria possvel sempre que "justa", isto , sempre que
respeitados os ideais de igualdade, na sua dupla e contraditria dimenso de "igualdade
de resultados" e "igualdade de oportunidades".
A igualdade de resultados supe um critrio igualitrio na alocao de recursos, produtos e
servios - uma redistribuio adequada s necessidades e referida segurana
econmica. por responder a este tipo de demanda por igualdade que podemos perceber
o sentido das polticas de "Welfare" de garantia de renda mnima (sob forma de assistncia
aos pobres, salrio mnimo, penso social, instruo obrigatria, servios sociais, etc...),
distintas de esforos redistributivos em sentido estrito (o imposto progressivo sobre a
renda, por exemplo). Responder a demanda por igualdade de oportunidade (o exemplo
mais claro o desenvolvimento da educao secundria compreensiva, mas tambm os
programas de seguros sociais proporcionais a renda) significou, entretanto, implicitamente,
a legitimao da desigualdade: enfatizando o mrito reforam-se as bases de sua definio
- as diferenas de renda e de condies sociais.
As dimenses, ento, de segurana e igualdade constituem objetivos contraditrios do
"Welfare", mas que podem interagir e completarem-se. As respostas s demandas por
segurana reafirmam, na sua face meritocrtica, as posies sociais, contribuindo para a
estabilizao da desigualdade. Mas, ao faz-lo, pode-se estar atenuando a desigualdade,
uma vez que os estratos mais pobres da populao so os mais inseguros e, portanto,
tendencialmente, os que mais demandam por segurana. O esquema que Flora elabora
para aproximar-se dessas variaes o seguinte:

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REDISTRIBUIO
gualdade de resultados
(mnimos nacionais)

Segurana
"social"

I
G
U
A
L
D
A
D
E

SEGURANA

igualdade

de

INSEGURANA
D
E
S
I
G
U
A
L
D
A
D
E

oportunidades

MERITOCRACIA

O equilbrio relativo entre estes objetivos, na edificao e transformao do "Welfare", varia


historicamente, assim como produz impacto diferente no plano institucional. Tais variaes
e impactos, segundo o autor, relacionam-se trs fatores-chave no plano nacional, e um
fator definido no plano internacional. Em geral as variveis do desenvolvimento scioeconmico (industrializao e urbanizao no contexto capitalista da produo) e
mobilizao da classe operria ( presso versus aes defensivas do sistema poltico
atravs das instituies do "Welfare") e, mais proximamente, o desenvolvimento
institucional (extenso do sufrgio, caracterstica do regime poltico) produzem efeitos
convergentes que explicam a emergncia dos "Welfare States" assim como respondem
pelas caractersticas que os diferenciaro entre si. No plano internacional, atravs do
conceito de efeito de difuso, o autor d nfase ao fato de que, presentes j determinados
processos de institucionalizao do "Welfare" em alguns pases, suas inovaes difundemse em outros, atrasados, exercendo presses no mesmo sentido.
Fundamental , para o autor, a considerao da varivel prxima: o desenvolvimento
institucional. Isto , as caractersticas do regime poltico tanto no momento da emergncia
do "Welfare" quanto ao longo de suas transformaes so cruciais para a explicao das
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formas institucionais que adquirem o Estado do Bem Estar Social: o maior ou menor grau
em

que

se

aproximaro

os

polos

redistribuio/meritocracia,

as

formas

mais

assistencialistas e seletivas versus tendncias mais universalistas na dispensa dos bens e


servios sociais, enfim, a maior ou menor fragilidade/fora com que sero consagrados os
direitos sociais. Nessa linha, os estudos que faz do "ambiente constitucional" europeu no
momento da emergncia do Estado protetor permitem o estabelecimento da probabilidade
de configurao distintas da proteo social: os regimes parlamentares (democracia liberal
e democracia de massas) e os regimes no-parlamentares (monarquias constitucionais
com sufrgio limitado ou sufrgio alargado) estaro mais ou menos associados a formas de
assistncia pblica, consolidao de direitos sociais, ao assistencialismo paternalista e a
um perfil autoritrio e burocrtico de Bem Estar Social, respectivamente.
Obviamente, estas hipteses classificatrias esto muito fortemente referidas situao
europia e a um momento particular: o da emergncia dos sistemas de proteo social.
So entretanto teis para ampliar os critrios e a compreenso de classificaes e
tipologias elaboradas por outros autores e que pretenderam examinar caractersticas mais
permanentes dos diferentes modelos de "Welfare". Vejamos:
A mais clssica tipologia, recorrentemente utilizada nos estudos comparativos sobre os
Estados do Bem Estar Social aquela utilizada por Titmus (

12).

Segundo este autor,

possvel delinear trs modelos ou padres de poltica social:

- O MODELO RESIDUAL ("The residual Welfare Model of Social Policy")

- O MODELO MERITOCRTICO-PARTICULARISTA
Perfomance Model of Social Policy")

("The

Industrial

Achievement

- O MODELO INSTITUCIONAL REDISTRIBUTIVO ("The Redistributive Model of Social


Policy")

12. Timus, R. - Social Policy - An Introduction, London, Allen & Unwin, 1974: ver tambm Timus, R. - Essays
on the Welfare State, op. cit. e Timus, R. - Commitment to Welfare, London, Allen & Unwin, 1968.

Caderno N 08

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Segundo o modelo RESIDUAL, a poltica social intervm ex-post, quando os canais


"naturais" e "tradicionais" de satisfao das necessidades (famlia, rede de parentesco,
mercado) no esto em condies de resolver determinadas exigncias dos indivduos: a
interveno possui ento um carter temporariamente limitado e deve cessar com a
eliminao da situao de emergncia. A experincia inglesa da Lei dos Pobres constitui
para Titmus a base deste modelo. Contemporaneamente, residual e seletivo, porque
dirigido a grupos particulares de indivduos, dotados de caractersticas especficas, parece
ser, para o autor, o "Welfare State" dos EUA.
13

O modelo MERITOCRTICO-PARTICULARISTA (

fundamenta-se, por sua vez, na

premissa de que cada um deve estar em condies de resolver suas prprias


necessidades, em base a seu trabalho, a seu mrito, performance profissional,
produtividade. A poltica social intervm apenas parcialmente, corrigindo as aes do
mercado. O sistema de Welfare, por importante que seja, to somente complementar s
instituies econmicas.
O terceiro modelo, INSTITUCIONAL-REDISTRIBUTIVO concebe o sistema de "Welfare"
como elemento importante e constitutivo das sociedades contemporneas, voltado para a
produo e distribuio de bens e servios sociais "extra mercado", os quais so
garantidos a todos os cidados; estes so assim cobertos e protegidos segundo critrios os
mais universalistas; respeitando mnimos historicamente definidos de necessidades e
condies de vida, tal sistema tende a mesclar os mecanismos de renda mnima,
integrao e substituio de renda com aqueles tpicos dos equipamentos coletivos
pblicos gratuitos para a prestao de servios essenciais, especialmente os de sade e
de educao. Internamente, em geral, contempla mecanismos redistributivos de renda e de
recursos. Pases escandinavos e a Inglaterra exemplificariam este modelo, que supe a
incapacidade do mercado de realizar, por si prprio, uma alocao de recursos tal que
elimine a insegurana absoluta, ou se quiser, a pobreza atual ou futura.
Como toda tipologia, esta padece tambm dos males do esquematismo e da inevitvel
restrio do nmero de variveis levadas em conta na sua construo. Claramente, na
classificao de Titmus, as variveis so, de um lado, a relao estado-mercado e, de
outro, os destinatrios das polticas (se poucos, se muitos, se todos), ausentes outras
13. Utilizamos aqui a traduo que Ugo Ascoli faz da expresso de Timus - "industrial" - achivievement
performance model" - porque gabha melhor sentido em lngua latina, cf. Ascoli, U. - "Il Sistema Italiano de
Welfare State", in Ascoli, U. (org.) - Welfare State all Italiana, Laterza, 1984.

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caractersticas que permitissem uma elaborao mais qualitativa do perfil institucional dos
vrios tipos de "Welfare". Dada tal restrio, no to claro, por exemplo, as diferenas
entre os dois primeiros modelos e, ento, no por acaso que os estudos que utilizam esta
classificao tendem a tom-la polarizadamente pelo primeiro e terceiro modelos.
Por outro lado, o modo como dicotomicamente se apresenta nesta tipologia a dupla
RESIDUAL-INSTITUCIONAL (leia-se organizaes institucionais pblicas) no permite
capitar os "mix" histricos que compuseram e compem diferentemente os pesos relativos
do Estado, do Mercado e do que vem sendo chamado o "terceiro setor" na organizao
mais geral da proteo social. Por "terceiro setor" os autores querem designar as
instituies voluntrias e/ou de solidariedade, tanto as tradicionais (a famlia extensa, a
comunidade local, a igreja, as associaes corporativas) quanto as modernas (as formas
contemporneas de associativismo e cooperativismo, envolvendo associaes de bairros,
de moradores, de vizinhana, comunitrias, as ONGs e todos os tipos que se articulam
tanto para a demanda quanto para a intermediao da prestao de servios sociais; alm,
claro, da famlia nuclear, do voluntariado elitista mas tambm do profissional-militante).
Ora, este setor, ao longo da construo e transformao do "Welfare State", mostrou-se
sempre presente, transformando-se ele prprio em natureza e em relao as instituies
econmicas e pblicas de prestao de servios sociais. Voltaremos a este ponto mais
adiante; por ora, basta assinalar a recuperao analtica do soi-disant, terceiro setor, que
vem sendo feita pela literatura, principalmente a que tem se dedicado crise do Estado
(14)

Protetor

Um outro plano de discusso desta tipologia diz respeito a sua baixa capacidade para
apreender as relaes entre o perfil da proteo social e a dinmica do sistema de
interesses e do sistema poltico. Ora, a literatura tem dado grande destaque para a
compreenso do "Welfare", tanto s caractersticas corporativistas que, mesmo em
sistemas mais universalistas, marcam o movimento de definio e conquista dos direitos
sociais, quanto importncia do sistema partidrio e dos ciclos eleitorais na dinmica da
expanso dos sistemas de proteo social, aqueles fenmenos deixando sua "marca" no
perfil do sistema.

14. Ver, por exemplo, Rosanvallon, P. - La crise de l'tat Providence, Seuil, Paris, 1981.

Caderno N 08

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Preocupado exatamente com os componentes corporativistas e clientelistas que parecem


caracterizar certos padres de "Welfare", Ugo Ascoli tenta reelaborar a tipologia citada de
modo a contemplar aqueles componentes, basicamente tratando de diferenciar o modelo
meritocrtico-particularista anterior. Segundo sua argumentao, h sistemas - e este
perece ser o italiano - que ainda que respeitando as principais diferenas socioeconmicas criadas pelo mercado, tendem a subordinar os principais mecanismos pblicos
de distribuio dos recursos lgica clientelista que parece regular, em geral o
funcionamento do sistema poltico. Este tipo, no qual os partidos tendem a monopolizar
parte importante do acesso aos recursos pblicos, distinguem-se de um outro, no qual so
principalmente as organizaes de interesses corporativos que dispem daquele "quasemonoplio". O esquema que prope, ento, alterando o de Titmus o seguinte:

TIPOS DE "WELFARE STATES"

A- "Welfare" Residual (caracterizado principalmente pela poltica seletiva)

B1- corporativo

B- "Welfare" Meritocrtico-Particularista

B2- Clientelista

C- "Welfare" Institucional-redistributivo (caracterizado pela poltica substancialmente


universalista e igualitria, mais ou menos temperada pela poltica seletiva)

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Essa classificao modificada a que lhe permite afirmar e verificar a hiptese de ser o
sistema italiano de "Welfare" do tipo particularista-clientalista, assim como de examinar
(15)

suas transformaes recentes como transito a um tipo "institucional-redistributivo"

interessante notar que esta tipologia, inclusive com a modificao introduzida por Ascoli,
foi por algum tempo utilizada em termos de um evolucionismo linear: nos estudos de caso,
pareceria que o terceiro modelo, universalista, institucionalizado, com fortes contedos
igualitrios, constituiria, na trejetria dos pases, a fase mais avanada de um processo de
desenvolvimento do "Welfare" que, em princpio, teve incio atravs do modelo
meritocrtico-particularista. Interpretao linear, que nos estudos mais recentes tem sido
alterada, seja por no corresponder muito precisamente aos movimentos identificados em
diferentes pases, seja porque, sob o impacto da crise dos anos 80 e principalmente sob a
direo conservadora de alguns governos, muitas das caractersticas universalistas e
igualitrias de sistema marcadamente institucional-redistributivos parecem estar sendo
modificadas

numa

assistencialista.

direo

mais

seletiva,

residual,

portanto,

particularista

(16)

De posse de alguns instrumentos tericos e analticos oferecidos pela literatura citada,


tentaremos refletir sobre as caractersticas das polticas sociais brasileiras. Verificando
como se apresentam atualmente os binmios igualdade de resultados/igualdade de
oportunidades,

redistribuio/

critrios

meritocrticos,

universalismo/particularismo

(clientelista, corporativista), graus de segurana/insegurana sociais - enfim, os parmetros


organizadores do Estado do Bem Estar Social - trataremos de especular no apenas sobre
as caractersticas estruturais do "Welfare" no Brasil, mas tambm sobre as alternativas que
parecem estar sendo construdas pelas tendncias em curso.

15. Ascoli, U. - op cit, pp 5-51.


16. Ver, por exemplo, a discusso a esse respeito que faz Maurizio Ferreira em: "Il Welfare State in Itlia,
Sviluppo e crisi in prospettiva comparata", Bologna, Il Mulino, 1984.

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MORFOLOGIA DO "WELFARE STATE" NO BRASIL


Redistribuio
Bens e Servios
Assistncia/Servios
Pblicos
Sociais Coletivos
Nvel Mnimo
Oferecido
Recursos LBA-FUNABEM
Fiscais e INAN + Programas diversos-vrias
Parafiscais reas (Finsocial, SEAC, FAZ, FAE)

Oportunidade
Sade

Educao

INAMPS - Ateno Primria

Objetivos

Habitao/
Educao Secundria
e Universitria

Ciclo Bsico Obrigatrio

Secretarias e Postos de Sade


Hospitais Universitrios
toda a populao

Garantia de Renda
Contingncia

Integrao da Renda Familiar

Riscos Tpicos de Perda de Renda

Especfica

Transferncias
Sociais

Contribuies
Sociais

Aposentadorias Seguros contra Auxlio

Seguro-

e Penses

Desemprego Famlia

Doena

Salrio-

Auxlio-

Salrio-

Natalidade

Maternidade

trabalho
Penso Mensal
Vitalcia

Ampliao
da Estrutura
de Oportunidade ao Acesso a Bens
Pblicos e
Privados
Bens e Servios Privados

acidentes de

Formao do Patrimnio/
Participao nos Lucros das
Empresas FGTS/PIS-PASEP

trabalhadores urbanos mercado formal

Trabalhadores urbanos

trabalhadores rurais

Trabalhadores urbanos
Trabalhadores rurais

Reabilitao

FORMAO PROFISSIONAL

(INAMPS/INPS/LBA)

SISTEMA SENAI/SENAC

Associaes de assistncia e caridade

Ateno hospitalar

Ensino Secundrio

Sistema BNH mais

(contratados)

(contratados)

Ensino Superior (privado)

Construo civil

Estmulos fiscais/crditos (Fundos Sociais)

Estado/Mercado

Caderno N 08

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2. O ESTADO DE BEM ESTAR NO BRASIL: PERIODIZAO E CARACTERSTICAS

Entre

os

anos

trinta

dcada

de

setenta,

constituiu-se

consolidou-se

institucionalmente, no Brasil, o Estado Social. til, desde logo, explicitar a concepo de


"Welfare" com a qual estamos trabalhando e que se apoia na literatura anteriormente
citada. Por "Welfare State" estamos entendendo, no mbito do Estado Capitalista, uma
particular forma de regulao social que se expressa pela transformao das relaes
entre o Estado e a Economia, entre o Estado e a Sociedade, a um dado momento do
desenvolvimento econmico. Tais transformaes se manifestam na emergncia de
sistemas nacionais, pblicos ou estatalmente regulados de educao, sade, integrao e
substituio de renda, assistncia social e habitao que, a par das polticas de salrio e
emprego, regulam direta ou indiretamente o volume, as taxas e o comportamento do
emprego e salrio da econmia,

afetando portanto, o nvel de vida da populao

trabalhadora. Concretamente, trata-se de processos que, uma vez transformada a prpria


estrutura do Estado, expressam-se na organizao e produo de bens e servios
coletivos, na montagem de esquemas e transferncias sociais, na interferncia pblica
sobre a estrutura de oportunidades de acesso a bens e servios pblicos e privados e,
finalmente, na regulao da produo e de bens e servios sociais privados.
Fundamental, nessa concepo, o carter de sistema nacionalmente articulado,
estatalmente regulado da proteo social. Por isso mesmo, ao pensar a periodizao de
constituio de "Welfare" no Brasil, somente podemos ter como ponto de partida a dcada
de trinta, considerados o conjunto de transformaes do Estado brasileiro e as formas de
regulao social que a tm incio. Por outro lado, essa mesma concepo nos obriga a
examinar criteriosamente a natureza da produo legal e inovaes em polticas que
transcorrem dos anos 30 at agora, de modo a evitar uma viso linear do movimento de
construo e consolidao do "Welfare State" entre ns.
sabido que ao longo deste perodo, duas fases de produo legal se destacam: a fase
1930/1943 e a fase 1966/1971, ambas, alis, efetivadas sob regimes autoritrios, situao
que perece referendar a tese das aes preventivas da elite e da busca de formas de

Caderno N 08

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legitimao via poltica social

(17).

Essa no , entretanto, a discusso que aqui nos

interessa fazer. antes, parece-nos importante examinar at que ponto estes dois perodos
se assemelham, na sua natureza, ou expressam momentos distintos daquele movimento
geral que queremos periodizar.
A produo legislativa a que se refere o perodo 30/43 fundamentalmente a que diz
respeito criao dos Institutos de Aposentadorias e Penses, de um lado, e de outro, a
relativa legislao trabalhista, consolidada em 43. Se essa de fato a inovao mais
importante, o perodo tambm frtil em alteraes nas reas de poltica de sade e de
educao, onde se manifestam elevados graus de centralizao, no executivo federal, de
recursos e instrumentos institucionais e administrativos.
Mais tarde, nos quadros limitados do regime democrtico que tem vigncia entre 45 e 64,
simultaneamente segue o movimento de inovao legal-institucional (nos campos da
educao, sade, assistncia social e, mais tenuamente, na habitao popular) e expandese o sistema de proteo social nos moldes e parmetros definidos pelas inovaes do
perodo 30/43. Isto , ao mesmo tempo h avanos nos processos de centralizao
institucional e no de incorporao de novos grupos sociais no esquema de proteo, sob
um padro, entretanto, seletivo (no plano dos beneficirios), hetergeneo (no plano dos
benefcios) e fragmentrio (nos planos institucional e financeiro) de interveno social do
Estado.
Muito diferente pela sua natureza, contedo e impacto social, o perodo que vai de
meados da dcada seguinte, quando o conjunto de medidas legislativos compe, em
relao ao perodo anterior, um quadro de radical transformao da armao institucional e
financeira do sistema de poltica social. Transformao radical porque esse o momento
em que efetivamente se organizam os sistemas nacionais pblicos ou estatalmente
regulados na rea de bens e servios sociais bsicos (educao, sade, assistncia social,
previdncia e habitao), superando a forma fragmentada e socialmente seletiva anterior,
abrindo espao para certas tendncias universalizantes, mas principalmente para a
implementao de polticas de massa, de relativamente ampla cobertura. Alm disso, uma
vez que s a se confirma a interveno estatal na rea de habitao, que se introduzem

17. A historiografia da constituio do Welfare State brasileiro, que reconstitui o processo geral de montagem
do aparelho social centralizado e os movimentos particulares de formao das polticas de educao,
sade, previdncia, assistncia social e habitao foi por ns realizada em "A especificidade do Welfare
State no Brasil", in: As Polticas Sociais na Amrica Latina, cepal, op. cit.

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mecanismos de formao do patrimnio dos trabalhadores e da assim chamada


participao no lucro das empresas (FGTS, PIS-PASEP) e que, embora mantendo fortes
caractersticas de excluso, o sistema de proteo avana para a incluso dos
trabalhadores rurais.
E dessa forma, sob as caractersticas autoritrias e tecnocrticas do regime que se instalou
em 64, que se completa o sistema de "Welfare State" no Brasil: defini-se o ncleo duro da
interveno social do Estado; arma-se o aparelho centralizado que suporta tal interveno;
so identificados os fundos e recursos que apoiaro financeiramente os esquemas de
polticas sociais; definem-se os princpios e mecanismos de operao e, finalmente, as
regras de incluso/excluso social que marcam definitivamente o sistema. A expanso
massiva que se verifica a partir de meados dos anos 70 far-se- sob este padro
organizado desde 64 e que, j no final dos anos 70 apresenta indcios de esgotamento e
crise (nos seus aspectos organizacionais, financeiros e sociais).
As consideraes anteriores permitem-nos propor uma periodizao do processo de
constituio do Estado do Bem Estar Brasileiro, com os seguintes cortes e caractersticas
temporais:

1930/1964 - Introduo e Expanso Fragmentada


a) 1930/1943 - Introduo
b) 1943/1964 - Expanso fragmentada e seletiva

1964/1985 - Consolidao Institucional e Reestruturao Conservadora


a) 1964/1977 - Consolidao Institucional
b) 1977/1981 - Expanso Massiva
c) 1981/1985 - Reestruturao Conservadora

1985/1988 - Reestruturao Progressista


a) 1985/1988 - Reestruturao progressista ensaios.
b) 1988 - Definio do novo perfil (constituinte)

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Vrias observaes devem ser feitas em relao aos critrios utilizados nessa proposta de
periodizao. Em primeiro lugar, os trs grandes cortes (1930, 1964, 1985) levam em conta
antes as mudanas no plano do regime poltico e, para 1930 e 1964, as mudanas na
forma do Estado, do que as ocorrncias especficas ao nvel das prprias instituies do
"Welfare". Esse critrio nos parece indispensvel, seja pelo fato de as caractersticas do
regime poltico marcarem fortemente a concepo, a moldagem e o perfil da proteo
social, principalmente no que se refere a seus aspectos mais ou menos universalistas, mais
ou menos assistencialistas; ou, enfim, redistributivistas. Alm, claro, da definio das
relaes entre a poltica social e apoltica econmica (tanto no nvel mais estrutural da
regulao econmica e social, quanto no plano dos modelos de desenvolvimento ou de
ajustamentos da economia).
Em segundo lugar, os critrios considerados para especificar os sub-perodos so bastante
heterogneos, o que, naturalmente, introduz algumas dificuldades. Entretanto, no estgio
atual do trabalho historiogrfico no campo das polticas sociais brasileiras, no foi possvel
superar plenamente este risco. Exemplo de dificuldade o fato de que o sub-perodo
1930/1943 (Introduo) remete basicamente legislao previdenciria e trabalhista,
enquanto que outros sub-perodos, principalmente o da Consolidao Institucional, tm
como referncia o quadro mais geral da ao social do Estado (incluindo, portanto,
educao, sade, habitao, etc...). Como no so estritamente contemporneas as
inovaes ou modificaes de monta das vrias reas ou sub-reas de ao social do
Estado, a opo tende a enfatizar as que parecem mais importantes na organizao e
complementao do ncleo base do "Welfare State".
Tambm as expresses "expanso fragmentada e seletiva" e "expanso massiva",
utilizadas para denominar o modo de crescimento, avano e cobertura da proteo social,
so insuficientes para dar conta da especificidade do movimento em cada uma das subfases. A primeira, obviamente, pensada como fragmentada e seletiva seja porque nem
todas as reas de interveno social do Estado operam plenamente, seja porque a poltica
se dirige a grupos sociais que vo passo a passo sendo incorporados ao sistema
(previdencirio mas tambm a outros equipamentos de consumo coletivo). A segunda expanso massiva - diz respeito a um momento de crescimento com caractersticas de
poltica de massas, na qual o acesso amplia-se enormemente, resolvendo pelo primeiro
polo o binmio quantidade x qualidade. O problema de expresses descritivas como essas
que no permitem captar diferenas particulares, quando se sabe que fragmentao,
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seletividade, universalismo e ateno massiva podem permear ambos os sub perodos de


formas distintas. Por exemplo, a expanso massiva no significa necessariamente
universalizao e, portanto, ruptura com os modos seletivos de crescimento.
Finalmente , h uma dificuldade adicional em relao ao perodo que se abre por volta de
1981. Rigorosamente pensado, este perodo se estende at nossos dias, uma vez que no
ocorreu, de fato, uma reestruturao plena do sistema de polticas sociais brasileiro. A
reestruturao progressista foi, na verdade, iniciada pelas novas definies de direitos
sociais contidas na nova constituio, a ser ainda completada pela legislao
complementar. Entretanto, certo que, no plano das agendas governamentais, a questo
da reestruturao est colocada desde os ltimos anos da dcada dos setenta e, nas
condies da crise econmica acentuada. Mas certo tambm que se pode distinguir
entre as concepes e encaminhamentos de reestruturao ensaiados ainda pelo regime
militar ou pelo governo civil da Nova Repblica - as que denominamos ento de
conservadora e progressista.
Apesar de todas essas ponderaes, a tentativa de periodizao parece-nos til, pelo
menos para apoiar a anlise posterior da morfologia e funcionamento do "Welfare State"
brasileiro, tal como se consolidou no ps-64, Antes de empreend-la, porm, vale a pena
sublinhar caractersticas gerais do padro obedecido no Brasil ao longo das fases de
Introduo e Consolidao.
Como vimos na primeira parte, as tipologias de "Welfare" enfatizam principalmente o
binmio meritocracia - universalismo na orientao das aes sociais do Estado, assim
como os aspectos residuais ou de seletividade com que atingem e/ou incorporam grupos
sociais particulares a seus benefcios. o princpio do mrito, entendido basicamente como
a posio ocupacional e de renda adquirida ao nvel da estrutura produtiva, que constitui a
base sobre a qual se ergue o sistema brasileiro de poltica social. No caso da previdncia
social, esse o princpio vigente desde a fase de Introduo, na fase de Consolidao,
quando se definem outros benefcios e o sistema de fundos sociais, tambm a relao
renda - contribuio - benefcios segue dominante e, nesse sentido, as polticas sociais, na
sua maioria, reproduzem o sistema de desigualdades predominante na sociedade. So
escassos redistributivos e igualitrios, teoricamente presentes to somente no mbito da
educao bsica (obrigatria e gratuita) e no de sade (atendimento de urgncia). Assim, a
inexistncia de mnimos sociais (em natura, renda, servios ou bens) extensivos a todos os

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cidados independentemente de sua posio no mercado de trabalho, faz com que, na


relao Estado/Mercado, sejam de fato muito frgeis, no Brasil, os mecanismos corretores
que, em princpio, deveriam operar atravs das polticas sociais.
No ser estranho, ento, afirmar ser o padro brasileiro de "Welfare State" do tipo
meritocrtico - particularista, tal como o definiu Titmus. Entretanto, sobre essa base, o
sistema brasileiro adquiriu tambm, ao longo dos anos 70 outras caractersticas
importantes. Dada a moldagem meritocrtica,, de um lado, e a perversa estrutura de
emprego e salrio vigente, de outro, o sistema brasileiro desenvolveu um esquema
assistencial denso, sobreposto e/ou paralelo ao ncleo securitrio (por exemplo os
programas da LBA ou os de distribuio gratuita de alimentos do INAM), esquema que
simultaneamente se refere a grupos especficos - e portanto teoricamente residuais - mas
que termina por se dirigir maior parte da populao assalariada ou no: definida como
critrio de elegibilidade a renda familiar de at dois salrios mnimos; de fato aqueles
programas assistenciais (no-contributivos) por definio referem-se a "grupos de risco" crianas, gestantes, nutrizes, idosos - os quais, entretanto, dados os baixos salrios
vigentes, compem a grande maioria da populao.
Dessa forma o aspecto teoricamente suplementar da poltica de assistncia pblica
menos residual, opera antes como substitutivo precrio, certo, de mnimos sociais (no
definidos, no institucionalizados e, por isso mesmo, no garantidos). Obviamente, a
misria, o sub-emprego e o desemprego esto base dessa derivao ulterior do sistema
brasileiro, acentuada, alis, no ps-85, como se sabe. De todo modo, importante
assinalar o fato de que, mais que universalizar-se ou caminhar na direo dos mnimos
sociais, o sistema brasileiro de proteo social avanou na trilha suplementar-se por
mecanismos assistenciais, de corte assistencialista, cujo volume, hoje, parece ser bastante
importante (lembre-se dos programas variados operados pelo FINSOCIAL, FAS, SEAC,
etc.)

18

Nas suas relaes com os grupos de interesse e com o sistema poltico, o "Welfare State"
brasileiro tendeu a adquirir, desde a fase de Introduo, conotao corporativista,
meritocrtica - particularista. Mas talvez seja o carter clientelista aquele que mais
fortemente afeta sua dinmica. E isso por vrias e complexas razes. Desde a fase da
introduo, por exemplo, sabe-se das relaes privilegiadas e de condies corporativistas

18. Para maiores informaes examinar NEPP-UNICAMP Brasil 1985 - Relatrio sobre a situao social do
pas, Ed Unicamp, 1986, 1987. cf.tambm volume referente a 1986.

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e clientelsticas, no caso da Previdncia Social, Ministrio do Trabalho e cpulas


partidrias, especialmente do PTB. Rompido este padro no ps-64, outras formas de
clientelismo se inseriram no sistema, afetando a alocao de recursos, o movimento de
expanso e, enfim, tendendo a feudalizar (sob o domnio de grupos, personalidades e/ou
cpulas partidrias) reas do organismo previdencirio e principalmente a distribuio de
benefcios em perodos eleitorais.
Desde o fim dos anos 70, o crescimento do espao assistencial de polticas sociais
somente veio reforar a dimenso clientelista; a abertura do sistema poltico ps-85, deixou
transparecer com maior nitidez aquela caracterstica. importante lembrar, entretanto, que
o clientelismo no diz respeito to somente ao ncleo da seguridade social: afetou desde
sempre a educao (nas relaes polticas entre as esferas da federao e, ps 64,
principalmente atravs do funcionamento do Conselho Federal de Educao) marcando
tambm o funcionamento do Sistema Nacional de Habitao. Nos setores de educao e
sade, a dimenso corporativista ganhou importncia no passado mais recente,
principalmente devido expresso dos setores profissionais envolvidos no sistema professores, mdicos, para-mdicos etc..
certo que tendncias universalizantes - em termos de cobertura e de beneficirios foram sendo introduzidas no sistema. No campo da seguridade social, a unificao dos
IAPs sob o INPS, constituiu j um movimento de homogeneizao de benefcios e
universalizao de direitos, pelo menos a todos os assalariados urbanos formalmente
inseridos no mercado de trabalho. Em relao poltica de sade, desde o fim dos anos
70, via medicina previdenciria, abre-se o atendimento de urgncia a toda populao. No
caso da educao, o nvel bsico obrigatrio e gratuito consta j da primeira constituio
republicana e a extenso da obrigatoriedade para oito anos de educao bsica, na
dcada de 70 amplia esse "direito" da cidadania (sabe-se que baixa a efetiva cobertura
nesse ciclo, principalmente aps a primeira srie, que apresenta taxas de evaso em
relao a segunda da ordem de 50%). Entretanto estas tendncias universalizantes longe
esto, ainda, de conferir ao sistema brasileiro caractersticas do tipo "institucionalredistributivo".
Feitas estas observaes sumrias, possvel elaborar o quadro morfolgico (apresentado
em anexo) do "Welfafre State" no Brasil, tal como se manifestou a partir dos anos 70.

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Seguindo a Jens Alber , tomamos como objetivos polares a redistribuio, de um lado, e a


manuteno da estrutura de oportunidades, de outro; no outro sentido assinala-se o carter
pblico ou privado da oferta de bens e servios sociais. Uma avaliao rigorosa deste
quadro envolveria um esforo de quantificao (de recursos, servios oferecidos,
beneficirios, etc) impossvel de ser aqui realizado. Mas desde logo possvel observar
que, tal como montado o sistema, a maior igualdade, no sentido de uma redistribuio
vertical da renda (atravs das polticas sociais), no constitui objetivo prioritrio: o nvel
mnimo a todos oferecidos igualmente bastante minguado, o que se torna mais grave
quando se sabe ser bastante frgil o mecanismo redistributivo interno ao esquema de
transferncias sociais.
Em princpio o objetivo primeiro do sistema tenderia a ser, no mbito da seguridade social,
a proteo do Status j adquirido pelo trabalhador contra os riscos do declnio social
(presente ou futuro). Mas tambm aqui, seja pela forma de financiamento do sistema ,
pelas iniquidades que abriga, seja finalmente pelos baixos valores dos benefcios e
aviltamento histrico das aposentadorias e penses, mesmo este objetivo dificilmente
atingido.
A essas caractersticas morfolgicas somam-se outras, de corte dinmico, referidas aos
modos de funcionamento do sistema e que foram adquiridas no perodo de Consolidao
Institucional, sob a gide do autoritarismo. A elas nos dedicamos agora.
possvel identificar os princpios de organizao do sistema brasileiro de proteo social,
tal como foram definidos e cristalizados na fase de Consolidao, respondendo desde
ento, dinamicamente, pela reproduo do sistema. Vejamos:

2.1. A Extrema Centralizao Poltica e Financeira no Nvel Federal das Aes Sociais
do Governo

indiscutvel que a centralizao do poder de decises e dos controles financeiros no


governo federal assumiu propores sem precedentes. De um lado, a centralizao
"desapropia" os estados e municpios dos instrumentos de interveno social em trs

19. Albert, Jens - "Politiche Sociale e Benessere nella Republica Federale Tedesca: un Bilancio", in: Ferreira, M.
- "Lo Stato del Benessere: Una crisi senza uscita ?", Le Monnier, Firenze, 1981.

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sentidos: ao concentrar recursos financeiros no executivo federal; ao estabelecer normas


gerais aplicveis s polticas sociais; e ao submeter a aplicao de fundos federais s
decises da Unio, evitando sempre qualquer tipo de "repasse automtico" de recursos.
Por outro lado, dentro do Executivo federal, h uma reduo relativa da ao social da
administrao direta e sua substituio por grandes complexos organizacionais (BNH,
SINPAS, etc) ou ento por organismos da administrao indireta, as empresas estatais, as
fundaes, as autarquias.

2.2. Uma Formidvel Fragmentao Institucional

A outra face da centralizao foi a multiplicao de diferentes formas de organismos


pblicos, tais como institutos, fundaes e principalmente empresas pblicas. Tal sorte de
descentralizao provocou conseqncias desastrosas para o perfil organizacional do
aparelho social do Estado:
- a burocratizao excessiva
- o bloqueio formulao e implantao de planos gerais para cada setor da poltica social
nacional
- a ausncia de mecanismos pblicos de controle, abrindo assim espao para o livre
movimento dos interesses privados no aparelho de Estado
- a incrvel superposio de programas e de clientelas, como expresso da desintegrao
institucional

2.3. A Excluso da Participao Social e Poltica da Populao nos Processos de


Deciso

O movimento de centralizao e de fragmentao de tipo burocrtico e autoritrio suprimiu


ou evitou a participao de sindicatos, partidos e movimentos sociais, tanto onde havia
anteriormente tal tradio quanto nos novos setores, tecnocraticamente concebidos e
geridos. Tambm as diretrizes bsicas das polticas sociais no foram objetos de discusso

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no parlamento. Dessa forma, estiveram suprimidos todos os mecanismos de controle


pblico, levando o sistema de proteo social a apresentar no incio dos anos 80 todas as
formas de desordem institucional, desorganizao administrativa, fraudes, corrupo.

2.4. O Princpio do Autofinanciamento do Investimento Social

Esse princpio, alm de ter significado a criao de fundos financeiros especficos para
cada setor, representou tambm a submisso do gasto social a critrios econmicos e
financeiros de rentabilidade privada para a alocao de recursos. Exemplo disso foram as
"prioridades" do BNH, privilegiando habitao em detrimento de saneamento e a habitao
para a classe mdia em prejuzo da habitao popular.

2.5. O Princpio da Privatizao

Uma regra de ouro passou a dirigir as polticas sociais, traduzindo o princpio do


autofinanciamento: os usurios devem pagar pelo que recebem. No limite, essa regra
desemboca na privatizao dos servios sociais que tem diferentes aspectos:
- a abertura de espao para a penetrao dos interesses privados no aparelho de Estado,
atravs de grupos de presso, "lobbies", etc;
- uma forma de articulao bastante estruturada entre o aparelho de Estado e o setor
privado produtor de servios (como os hospitais) ou fornecedor de "produtos sociais" (como
as construtoras). Pode-se dizer, portanto, que se estabelece uma diviso de trabalho entre
o Estado e o setor privado: o Estado encarrega-se da produo de bens ou da distribuio
de servios;
- a diminuio da participao relativa do Estado nos setores de educao e de sade e o
correlato crescimento da participao do setor privado na oferta desses servios.

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2.6. O Uso Clientelstico da Mquina do Estado

Em decorrncia de vrios destes princpios, em particular da quase total ausncia de


controles pblicos, o comportamento clientelista do governo pode deixar sua marca no
modo de funcionamento do sistema. Seja sob as formas tpicas da poltica de favores
levada a cabo sob o regime militar, seja mais claramente sob o regime civil ps-85, o certo
que o uso clientelista do aparelho social tem sido constante, constituindo para governos,
partidos, personalidades, inestimvel recurso de poder.
Foram estes os princpios que estiveram base da consolidao do Welfare State no
Brasil e que tm marcado seu funcionamento desde ento. Por isso mesmo, no causa
nenhuma estranheza o volume de distores que vm se acumulando naquele sistema.
Em primeiro lugar, a questo da natureza extremamente regressiva do financiamento do
gasto social. No que diz respeito aos recursos de origem fiscal mobilizados para a rea
social, estes tm adquirido, atravs do tempo, um carter bastante residual: tanto o Estado
gasta diretamente uma proporo relativamente pequena do que arrecada com impostos,
quanto este gasto constitui frao desprezvel no conjunto do dispndio social. Os outros
recursos - contribuies sociais, fundos patrimoniais e fundos/contribuies de empresas uma vez definidos como uma relao salrio (ou folha salarial) e contribuio oneram
fundamentalmente os assalariados e, em geral os de mais baixa renda ou operam como se
fossem impostos indiretos, sendo repassados aos preos e arcados, ento, pelo conjunto
dos consumidores.
Um outro aspecto a comentar o burocratismo excessivo que tem caracterizado a mquina
social pblica, respondendo por parte significativa dos desacertos da poltica social
nacional, em particular a ineficincia, ineficcia e, de foram exagerada, o seu alto custo,
abocanhando a parte do leo dos recursos.
Dadas todas as caractersticas que aqui foram lembradas, entende-se porque o Brasil
chega, nos meados da dcada de 80 naquela situao de gastar na rea social quase
como um pas desenvolvido (18,3 % do PIB), apresentando entretanto resultados to
desanimadores quando os do mundo subdesenvolvido

20

20. Cf. Banco Mundial - "Brasil, Report of the Social Expenditure Review Mission", October 20, 1987, mimeo.

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Essas abservaes ajudam a esclarecer o carter meritocrtico - particularista do "Welfare


State" nacional

21

. Na verdade a interveno social do Estado est fundada na capacidade

contributiva do trabalhador, sancionando aquilo que podemos chamar de distribuio


primria da renda. Assim, por exemplo, a extenso da rede de gua e esgoto somente
foram feitas quando os estados e municpios puderam servir os emprstimos contratados
junto ao ex-BNH, cobrando dos usurios tarifas realistas. Os emprstimos concedidos para
a construo de habitaes populares, realizados com recursos basicamente do FGTS
(Fundo de Garantia por Tempo de Servio) requereram sempre um valor da prestao
compatvel com os custos do BNH e dos agentes financeiros, o que tendeu a resultar uma
taxa de juros reais em torno dos 10% ao ano, responsvel por um altssimo ndice de
insolvncia entre os muturios de baixa renda, relativamente to poucos. As tarifas dos
servios de transportes coletivos urbanos deveriam remunerar os investimentos privados;
os estudantes universitrios ao no encontrar vagas na rede pblica, passam a arcar com
mensalidades na rede privada compatveis com o investimento em educao; os hospitais
privados, operando como qualquer aplicao de capital, passaram a responder por 70%
dos atos mdicos. Nesse quadro, como j dissemos, o gasto pblico financiado por
sistemas regressivos, no desempenha nenhum papel redistributivo que pudesse alterar a
distribuio primria da renda.
As conhecidas distores do nosso Estado de Bem Estar Social tornam-se mais inteligveis
quando postas no seu efetivo quadro de fundo, isto , o caminho conservador de
"progresso" social trilhado pelo capitalismo brasileiro. Com isto estamos querendo dizer
que:
- o desenvolvimento econmico rpido provocou uma acelerada e profunda transformao
da estrutura social;
- essa transformao traduz-se em transformao na estrutura de emprego, que se
expressa socialmente em um processo de mobilidade social ascendente;
- mas por outro lado, vigoram baixos salrios para amplos contingentes de trabalhadores,
ao mesmo tempo em que milhes permanecem sub-empregados nas cidades ou
interinamente marginalizados no campo.

21. Liana Aureliano colaborou no desenvolvimento da argumentao que segue.

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O processo social assume, portanto, a forma de mobilidade com misria absoluta de ampla
parcela da populao, de mobilidade com desigualdade extrema. O progresso social entre
ns realiza-se quase que preenchendo integralmente os requisitos da "forma ideal" de
desenvolvimento social do capitalismo, a concorrncia sem travas entre homens livres, que
seleciona os "mais capazes" e inibe a integrao e incorporao de amplas camadas da
populao.
Ora, essa situao inteiramente distinta do quadro histrico do "Welfare State" dos
pases desenvolvidos. Como se sabe, as polticas sociais de bem-estar social surgem
simultaneamente a uma situao de pleno emprego que, acompanhava de uma subida
persistente do salrio real, eleva os nveis de vida da esmagadora maioria da populao.
Aqui no, para a grande maioria, os salrios so baixos e para uma parte expressiva no
h empregos regulares. Vrias so as conseqncias dessas nossas especificidades:
- a prpria base contributiva (o salrio) "per capita" relativamente estreita, se tomarmos a
rea da seguridade social. Conseqentemente, a qualidade dos servios afetada e os
benefcios so necessariamente insuficientes para as finalidades a que se destinam;
- a poltica tende a se "assistencializar" e os programas assistenciais voltados para o
combate misria ficam "sobrecarregados" por terem de enfrentar as carncias de
praticamente um tero da populao;
- os outros teros, mesmo empregados e recebendo regularmente salrios, necessitam da
assistncia do Estado para assegurar uma vida digna. Por isto mesmo a prpria definio
da poltica assistencial fica ento prejudicada, exigindo outra base conceitual.
- nesse quadro, recorrentemente os recursos tornam-se parcos para suportar as tarefas
ampliadas da poltica assistencial e para complementar os benefcios de base contributiva
(previdncia, sade, etc )
O capitalismo brasileiro assinala um caminho conservador de edificao do "Welfare State"
e, atravs de todas as distores que examinamos, especifica-o praticamente negando o
bem-estar prometido pelo progresso econmico.

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3. O "WELFARE STATE" BRASILEIRO EM PERSPECTIVA

Ns no vamos nos estender, neste trabalho, no exame

das relaes limitadas e

insuficientes do "Welfare State" no Brasil, dos resultados medocres, tributrios de todas


aquelas caractersticas morfolgicas e estruturais, daquelas dimenses ou princpio de
operao que acabamos de assinalar. Gostaria, sim, de refletir sobre o sentido das
mudanas que tem sido observadas no seu comportamento para, a partir delas, avaliar as
possibilidades de conviver, nas prximas dcadas, com um padro mais eqitativo de
desenvolvimento.
Devemos reconhecer, de partida, que a realidade do Estado de Bem Estar Social brasileiro,
como todas as realidades sociais, no imvel, imutvel. Move-se quando entra em crise,
por exemplo, isto , quando perde a possibilidade de se reproduzir segundo seus princpios
estruturadores. Movimenta-se quando, nessas circunstncias, alguns de seus pilares
caractersticos so alterados, seja no plano do seu financiamento, seja no que se refere a
suas dimenses organizacionais e de operao. Que estes movimentos signifiquem
transformao, que expressem tendncias mais profundas de reestruturao, no temos
dvida. A dificuldade est em, mesmo em meio a seu curso, identificarmos o sentido, as
caractersticas e, se quisermos, o perfil futuro projetado pelas mudanas. Vai nessa direo
o esforo que realizamos nesta terceira parte.
Desde o fim da dcada de 70, mas principalmente nos anos 80, o Estado Social brasileiro
vem passando por transformaes. Sem nenhuma dvida, a crise econmica acelerou este
processo, dadas as restries mais gerais que impe nos planos do emprego e da renda,
assim como suas implicaes sobre o financiamento do setor pblico em geral, e das
polticas sociais em particular. Tambm a gesto conservadora da crise, no incio da
dcada, deve ter contribudo para acentuar este movimento. Mas foi sobretudo a crise do
regime autoritrio e o processo de democratizao que mais fortemente determinaram a
mudana.
Na rea social, como j dissemos. alguns ensaios de reestruturao tem incio j no fim da
dcada passada, sem que contudo uma radical alterao nos princpios gestores do
"Welfare" tenha se processado (propostas de alteraes na poltica de sade; medidas
encaminhadas no financiamento da Previdncia em 81; etc ). Alguns governos estaduais
de oposio, eleitos em 1982, levaram avante, com algum sucesso, certas prticas
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inovadoras, principalmente nas reas da sade, programas de alimentao e nutrio,


habitao popular, etc.
Aps 85, com o governo da nova repblica, tambm so feitas tentativas de transformao
do padro de poltica social, sem que entretanto se tenha logrado muito sucesso nisso

22

Mais recentemente, transformaes de qualidade foram decididas na constituinte e


possivelmente, com a nova Constituio, sejam sagrados novos princpios de uma poltica
social mais justa.
Mesmo sem transformaes radicais, sem modificaes suficientemente significativas a
ponto de apontarem para um novo padro de poltica social, alteraes vem se
processando, seja na concepo, seja no plano institucional, seja ao nvel de operao do
sistema. So mltiplas e de natureza distintas as razes imediatas que impulsionam tais
mudanas. So tambm, no plano da ideologia, bem diferentes do modo de pensar,
conceber e executar alteraes que, enquanto teses, so aparentemente comuns a
conservadores, liberais ou progressistas. Entretanto, se examinarmos toda a dcada,
podemos identificar novas caractersticas que vem se impondo no campo das polticas
sociais e que, a nosso ver expressam tendncias mais profundas de transformaes,
possivelmente aquelas as quais se assentam, efetivamente as alternativas e perspectivas
futuras do Estado de Bem Estar Social no Brasil. Novas caractersticas, por sua vez, que
esto presentes no Brasil, so entretanto, mais gerais e vem se manifestando, de um modo
ou de outro, na maior parte dos "Welfare States" do mundo ocidental.
J

bastante

conhecidas,

tais

inovaes

que

aqui

valorizamos

se

processam

fundamentalmente em trs nveis:


A) o poltico institucional; B) o social, ou melhor dizendo, o da sociabilidade implicada nas
polticas sociais e C) finalmente, o das relaes entre o Estado, o setor privado lucrativo e
o setor privado no-lucrativo. Vejamos cada um deles na produo e na oferta de bens e
servios sociais.
A - No plano poltico institucional, a forte tendncia que se manifesta a da
descentralizao poltico-administrativa, com suas fortes vertentes de municipalismo e de
localismo. As formas locais, municipais, descentralizadas e de conceber o espao poltico e

22. A respeito do projeto de estratgia e reestruturao do sistema de polticas sociais da nova repblica, do
seu escopo, planos, sucessos e insucessos, ver Draibe, Snia M. "Notas (desanimadas) sobre a poltica
social da Nova Repblica", 1986, mimeo, trabalho apresentado a X Reunio Anual da ANPOCS, Campos
do Jordo.

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institucional das polticas sociais talvez constitua uma das mais fortes posies do iderio
ideolgico progressista e tem sido, na maior parte das vezes, associadas aos processos de
democratizao. Principalmente no Brasil e em muitos pases da regio latino-americana
recm egressos de regimes autoritrios centralizadores. Por natureza, a tese da
descentralizao parece ter amalgamado densas e variadas expectativas, desde os
tradicionais argumentos da democratizao da vida poltica at, no caso das polticas
sociais, a de maior aproximao entre decises, demandas e demandantes. A verdade
que estas teses e tendncias de descentralizao tem se apresentado em quase todo o
mundo, provocando mesmo um questionamento particular sobre o futuro do Estado social:
de fato, estaria ocorrendo uma "municipalizao" do "Welfare State".
certo que nem sempre descentralizar, municipalizar ou "localizar" significa imediatamente
democratizar: no apenas a descentralizao no constitui monoplio dos processos
democratizantes, como processos descentralizados podem abrir espao a outras formas de
arbitrariedade, ou de comportamentos polticos autoritrios. Tambm sabido que a
descentralizao de responsabilidades e encargos sem os correspondentes recursos to
somente mais uma forma arbitrria de reduzir o gasto, mesmo quando apresentada sob o
eufemismo do desmonte. Por outro lado, at a combinao do forte centralismo poltico x
alto grau de democracia, rara, no contudo inexistente, como confirma a Frana, e ento
a descentralizao, nestes casos, dever estar respondendo a outras demandas alm de
mais democracia. inegvel, entretanto, que no plano poltico - institucional, a
descentralizao constituiu talvez a mais forte tendncia de reordenamento das polticas
sociais. No Brasil, alm de ter sido forte bandeira de luta dos reformadores (radicais ou
moderados), assinala tambm o sentido do movimento de mudanas que j vem se
verificando, por exemplo, na poltica de sade, nos programas de merenda escolar, em
programas assistenciais, etc; recentemente referendado pela constituinte.
B - Pensando no que chamamos a sociabilidade bsica das polticas sociais, a inovao a
descartar a da elevao do grau de participao popular a diferentes nveis do processo
de deciso, elaborao e implementao das polticas. Caractersticas "conselhistas" e
comunitrias vem, assim, marcando no apenas o processo decisrio e de controle, mas
sobretudo algumas formas de operao da produo e distribuio de bens e servios
sociais, aos quais nos referimos logo a seguir. Fartamente j se estudou o carter e o
papel dos movimentos sociais, sob este aspecto. Aqui basta chamar a ateno para o fato
de que, ideologizados ou no, tm constitudo no Brasil e em toda parte a expresso de
Caderno N 08

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novas formas de sociabilidade cujo sentido mais geral queremos ressaltar nesse trabalho.
Obviamente - nunca demais insistir - nem o poder se deslocou das formas centralizadas
de deciso para formas locais e populares, nem muito menos as formas de participao
populares correram parte e ao lado do Estado. Entretanto a intensificao da ao e da
participao dos clientes nas polticas de "Welfare" parece estar constituindo tendncia a
diminuir o grau de passividade com que anteriormente eram aquelas recebidas, e, mais do
que dinamizar os direitos sociais, rearticular o espao, a trama social na qual se processam
as polticas: associaes de vizinhana, de moradia, os organismos comunitrios, as
organizaes voluntrias de todo tipo que se formam e, para as polticas sociais,
expressam aquele movimento social mais profundo de contnua reorganizao do tecido
social, mesmo quando este foi esgarado e estilhaado pelas formas polticas e
econmicas vigentes, principalmente na crise atual.
C - Reflitamos por ltimo nas alteraes que vem reordenando as relaes de equilbrio
entre o Estado, o setor privado lucrativo e o setor privado no lucrativo no campo das
polticas sociais. Se examinarmos, em conjunto uma srie de inovaes que se vem
processando a este nvel, o que encontramos , na verdade, uma tendncia de mudana
nos modos de produzir e distribuir os bens e servios sociais. Isto , esto em curso,
processos sociais que tendem a alterar as relaes entre o Estado e o Mercado; o pblico
e o privado; os sistemas de produo, de um lado, e os de consumo, de outro, dos
equipamentos sociais. As chamadas "foras alternativas" - mutires e auto-construo, as
diversas experincias de ajuda mtua, prticas comunitrias e de vizinhana (na guarda
de crianas, no setor de alimentao, na coleta e processamento do lixo) - estes so, no
Brasil, exemplos que se multiplicam e que correspodem a tantos outros, verificados em
todo o mundo, de participao dos prprios beneficirios e de envolvimento de
associaes voluntrias, de beneficirios e de envolvimento de associaes voluntrias e
de redes de ONGs - organizaes no governamentais - no encaminhamento das polticas
sociais. Ora, este aspecto que, como vimos, expressa formas novas de sociabilidade,
mostra tambm um reordenamento das relaes destas partes da sociedade com o Estado
e a Economia: ali onde antes predominavam o Estado ou o Mercado (ou os seus vrios
"mix"), um espao passa a ser ocupado por estas novas formas da "solidariedade social".
Isto de um lado, de outro, vem persistentemente ocorrendo ainda que de forma lenta,
alteraes no modo como se concretiza e se faz presente o Estado: a incontestvel
predominncia dos equipamentos

Caderno N 08

coletivos pblicos, principalmente nas reas de

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educao, sade, transportes urbanos, vem sendo menos abalada pela introduo de
outros mecanismos. Referimo-nos aqui aos tickets, aos cupons, s transferncias em
dinheiro - mecanismos nos quais, ainda permanecendo a responsabilidade do Estado na
dispensa dos servios sociais, diminui o grau em que ele mesmo, sob suas formas tpicas
centralizadas e burocratizadas opera as polticas. Essas formas que foram, no passado
monoplio da concepo liberal, tem sido incorporadas, defendidas e disseminadas nas
mais diversas situaes poltico-ideolgicas, inclusive socialistas e social-democratas. E
tem sido justificadas tanto pela vontade de desburocratizar e desestatizar a poltica, quanto
pelo fato de ampliar o grau de individualizao e liberdade do usurio quanto, finalmente,
por razes econmicas: a monetizao de tais relaes ampliaria o grau de demanda
solvvel das famlias, introduzindo mais energia s famlias e a economia. No Brasil, os
tickets-refeio, vale-transporte, o cupom do leite, os auxlios em dinheiro para as famlias
(por exemplo: para responderem no domiclio pela guarda de seus filhos antes internados
em instituies pblicas - as FEBEM), as subvenes a associaes filantrpicas
prestadoras de servios sociais so todos exemplos, ainda que bastante diferentes entre
si, daquelas tendncias; justificativas que os acompanham so praticamente da mesma
ordem.
Outra alterao a destacar o j referido crescimento mais que proporcional dos
programas assistenciais do governo; isto , sem base contributiva - em particular os de
distribuio gratuita de bens "in natura" populao pobre, alm dos incontveis
programas de assistncia e promoo social em praticamente todas as reas. O
assistencialismo que vem marcando o crescimento do nosso "Welfare" no , entretanto,
exclusivo da situao brasileira, fazendo-se presente, hoje, em toda parte.
Finalmente interessante refletir sobre uma outra tendncia que vem se manifestando - e
que comea a emergir no Brasil - a de garantir a todos os cidados uma renda mnima, um
salrio social. Como vimos na primeira parte deste trabalho, a idia de mnimos sociais, sob
a justificativa da igualdade de resultados no nova, antes constituiu a marca de alguns
"Welfare State" seja sob a forma de imposto negativo de renda, naqueles de corte residualseletivo, seja como renda em dinheiro, em padres do tipo residual-redistributivo. Hoje, as
justificativas mais correntes da introduo do mnimo social remetem, verdade, tese
geral da garantia dos direitos sociais bsicos a todos os cidados. Mas remetem muito
particularmente ao reconhecimento de que h formas de pobreza, marginalidade, nointegrao (tradicional, mas tambm a nova pobreza, o contemporneo "estar fora do
Caderno N 08

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mercado") que no foram e dificilmente sero amenizadas e superadas pelos mecanismos


tradicionais das polticas sociais. Por outro lado o mnimo social, numa economia de
mercado,

reforaria,

segundo

uma

argumetao

de

corte

Keynesiano,

aqueles

mecanismos j descritos de dinamizao da demanda.


No Brasil no existe formalmente definida uma renda social mnima, garantida a todos os
cidados. Entretanto, a Renda Mensal Vitalcia, do regime da Previdncia Social Urbana,
alocada a idosos que no contriburam no passado e que foi estendida pela nova
Constituio a todos os idosos e deficientes fsicos, enquanto concepo aproxima-se de
um salrio social mnimo. Por isso mesmo foi chamada, em trabalho recente de "salrio de
cidadania", com a previso de que, pela dinmica tpica dos benefcios sociais, tender a
23

estender-se a toda populao .


Todas essas caractersticas inovadoras, quase ocioso dizer, vm ocorrendo a par de um
gradual reforo das estruturas "tradicionais" do "Welfare State" brasileiro, pelo menos no
que se refere a seu ncleo duro, o sistema previdencirio, atravs dos tpicos processos de
extenso, universalizao, etc..
Se quisermos pensar, no limiar do ano 2000, as perspectivas e alternativas que se vem
desenhando no campo das polticas sociais brasileiras, imprescindvel que tomemos a
srio o conjunto das tendncias acima descritas e as remetamos para o quadro mais geral
e

profundo

de

transformaes

que

vm

afetando

as

sociedades

capitalistas

contemporneas, o Brasil inclusive. Isto porque, como j foi apontado por tantos, um dos
aspectos que mais chama a ateno, na crise atual, diz respeito s profundas alteraes
que vem se dando no mundo do trabalho, tornando-o cada vez mais redundante. Ora, a
redundncia do trabalho, transmutada, verdade, em desemprego e pobreza no negativo
cenrio que vivemos, significa, entretanto, a alterao da base sob a qual ergueram-se os
"Welfare States" inclusive o nosso, ou seja, a relao emprego x salrio x contribuies x
benefcios sociais. E ao ser esta alterada, modificam-se tambm tanto as condies
materiais quanto as concepes e justificativas ideolgicas do peso ou do papel do Estado
na dispensa da garantia da segurana social. Mas se esta, ento, a tendncia profunda
de transformao com que vimos convivendo neste final de sculo, ser exatamente sobre
sua base que deveremos tratar de construir os cenrios alternativos com os quais
haveremos de conviver no futuro. esta a argumentao que desenvolveremos a seguir.

23. Cf. Dain, Sulamis - "Crise Fiscal e Dilema Redistributivo", tese de titulao, mimeo, UFRJ, Dep. Economia,
1988.

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A crise atual e a revoluo tecnolgica que vem se processando no seu interior, ao


acelerar o processo que torna redundante o trabalho, levam a que, no plano ideolgico,
torna-se caduca a prpria tica do trabalho, como insiste Gorz

24

, ou como quer Habermas

25

, esgotam-se as energias utpicas que tinham o trabalho como a base para a

emancipao e na felicidade. Mas tambm, no plano material, criam as condies para que
se alterem as relaes vigentes de equilbrio entre as formas do trabalho: o trabalho com
objetivo econmico, o trabalho domstico e o trabalho para si. No mundo capitalista,
trabalhamos tendo em vista um pagamento; trabalhamos tambm na esfera domstica
tendo em vista resultados concretos, a reproduo de ns mesmos e dos nossos (trabalho
predominantemente imposto s mulheres) e, finalmente, uma terceira forma de trabalho, de
esforo, realizamos atividades autnomas, que constituem fim em si mesmas, as quais
desenvolvemos livremente, pelo prazer, pelo enriquecimento pessoal. Ora, exatamente o
espao do trabalho com objetivo econmico que vem se encurtando.
A revoluo tecnolgica vem, segundo alguns clculos, operando uma revoluo do
trabalho na ordem de 30 a 40%. Um estudo citado por Gorz afirma que, a continuar a
tendncia presente de evoluo, daqui a uma quinzena de anos a populao ativa estaria
segmentada nas seguintes propores: 25% de trabalhadores permanentes, qualificados e
protegidos por convenes coletivas nas grandes empresas; 25% de trabalhadores
perifricos, localizados precariamente em empresas de sub-contratao ou "informais",
pouco

qualificados,

desprotegidos;

finalmente,

50%

de

trabalhadores

marginais,

desempregados ou semi-empregados, localizados em trabalhos ocasionais, sazonais,


absolutamente desprotegidos.
Sob as formas capitalistas de produo, o progresso e a economia de trabalho mostram
sua face negativa. Ao tornar desnecessrio um volume crescente de trabalho com objetivo
econmico, amplia-se o espao do trabalho domstico e do trabalho para si. Entretanto,
como lembra o professor Cardoso de Mello

26

, nas perversas condies deste mundo

capitalista em crise, esta efetiva liberao do trabalho no tem significado seno


marginalidade e desemprego no centro capitalista e pobreza, misria e desemprego
crnico na periferia deste sistema. realidade ainda bastante distante aquela que
24. Gorz, Andr - "Pour donner un sens aux changements", trabalho indito preparado para nmero especial de
Temps Modernes, a sair; mimeo. Apoiamo-nos intensamente, desde agora, na argumentao de Gorz
desenvolvida no trabalho citado e em "Qui ne travaillera pas mangera quand mme", Futurible, Paris, n 101,
julho-agosto 1986, pp 56-73.
25. Habermas, J. - "A Nova Intransparncia", Novos Estudos CEBRAP n 18, So Paulo, set. 1987.
26. Cardoso de Mello, J.M. - "A crise atual: notas", conferncia proferida na FEA-USP, 1986.

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concebeu o tempo livre como o tempo do lazer, do cio, das atividades de enriquecimento
pessoal.
Mas alguns impactos desta nova forma de distribuio do tempo social j vem,
dinamicamente, se fazendo sentir. No que nos interessa mais diretamente, os trs grupos
de caractersticas anteriormente citados aparentemente mostram que parte do tempo livre
j vem sendo apropriado pela sociedade sob as novas formas de solidariedade, de um lado
e que, de outro, no caso dos benefcios sociais, h um progressivo distanciamento entre
aqueles e o tempo de trabalho, ou melhor, parece estar tendencialmente ocorrendo uma
ruptura na relao emprego x contribuies x benefcios sociais, base sobre a qual
estruturam-se os "Welfare States". Vejamos mais concretamente estes "indcios".
O que significa, de fato, nos termos da economia capitalista, a reduo do tempo de
trabalho necessrio produo da riqueza social? Positivamente como enfatiza Gorz,
significa que pela primeira vez na histria moderna o trabalho pago poder cessar de
ocupar o lugar mais importante do tempo social e da vida dos indivduos. Tem tambm
outro significado: indica estar em alterao a atual fonte bsica de identidade, de insero
social, de sociabilizao - o trabalho remunerado. Finalmente, significa que a economia
capitalista, dentro de seus limites, no esta mais em condies de garantir a cada um o
direito ao trabalho til e remunerado, coisa alis, que garantiu to somente em uma curta
fase de sua j longa histria e apenas no centro do sistema internacional por ela
organizado.
Hoje, para assegurar trabalho a todos ou pelo menos a muitos, no basta crescer a taxas
compatveis. Para que aquela garantia seja cumprida , requer-se em primeiro lugar, que a
durao do trabalho seja fortemente reduzida e, em segundo lugar, que se desenvolvam
possibilidades de trabalho fora da economia, em atividades sem, fim econmico, de acesso
bastante generalizado. "Ora, tudo isso exige um conjunto de polticas especficas e em
particular, uma poltica social que faa defender o poder de compra no da quantidade de
27

trabalho dispensada, mas da quantidade de riqueza socialmente produzida" .


Vejamos cada um destes requerimentos. A reduo da jornada de trabalho , e dever ser,
uma das mais fortes bandeiras do movimento operrio e sindical. Mas tambm uma

27. Gorz, A. - op. cit. pp. 10

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realidade que j vem caracterizando a maior parte dos pases desenvolvidos

28

Infelizmente, na periferia do sistema capitalista convivem ainda altssimas taxas de


desemprego, sub-emprego e marginalidade com longas jornadas de trabalho. Ser,
entretanto, no sentido da reduo que se tender a caminhar, mesmo que lentamente,
principalmente se direes politicamente mais progressistas forem imprimidas gesto
econmica.
A par da reduo da jornada, reforam-se as tendncias de desenvolvimento de atividades
no-econmicas, um campo de atividades nas quais os indivduos empregam seu tempo
"livre", "liberado". Porque, como se h de convir, o tempo livre, nestas condies, deixa de
ser, tendencialmente, o tmepo do no-trabalho, do descanso, o "tempo que resta", como
insiste Gorz. agora o tempo das atividades de enriquecimento humano, das trocas
sociais, teis, frutferas entre os homens livres. Se esse todavia um quadro do futuro, no
deixa de ser, entretanto, um retrato da situao que j comea a se desenhar. Por que no
este o sentido da proliferao das associaes voluntrias, das organizaes no
governamentais, das redes assistenciais e de solidariedade, de ajuda mtua, de cuidados
e ateno com crianas, idosos, que vem se desenvolvendo nas cidades, nos municpios,
nos bairros, nas vizinhanas, enfim, na comunidade? Estas atividades autnomas, que no
se confundem com a economia "alternativa", submersa ou informal tem afetado as reas
culturais e estticas, mas se desenvolvem sobretudo no domnio das polticas sociais.
Surgem, verdade, principalmente na crise e justificam a si prprias pela falncia ou limites
da aes do Estado na garantia dos direitos sociais. Mas so materialmente possveis
porque tem havido um aumento do tempo socialmente livre na sociedade. Por outro lado,
sob esta forma que a sociedade se assenhorea do espao aberto pela reduo do
trabalho, preenchendo-o com uma nova forma de sociabilidade, com novas formas de
relaes sociais no-econmicas mas socialmente teis. Mas sob esta forma tambm
que os indivduos, as famlias, a comunidade, recuperam sua soberania, reforam seu
poder de auto-determinao, vis-a-vis os outros poderes dominantes, o poder do Mercado
ou o poder do Estado.

28. Na Europa, a jornada de 30 horas semanais ou 6 dirias vem j caracterizando inmeros setores
econmicos. Clculos citados por Gorz indicam a necessidade de reduo para 1.000 horas anuais, em vez
das 1.600 mdias atuais, para a manuteno do nvel atual de emprego. cf. Gorz, A. - op cit. pp 17-19.

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Mas, em parte, a condio de viabilidade e de consolidao destas novas formas de


trabalho social dada pelo fato de que, nos termos de Gorz, a renda tende a se
desvincular da quantidade de trabalho dispendido. Nas suas palavras, "Quando a
economia demanda menos e menos trabalho e, para um volume de produo crescente,
distribui menos e menos salrios, o poder de compra dos cidados e seu direito a uma
renda no podem mais depender da quantidade de trabalho que eles realizam"

29

. Em

geral, poder-se-ia dizer que o trabalho indireto, o volume de recursos em espcies e


benefcios que so agregados ao salrio atravs das polticas sociais indicam j aquele
distanciamento entre renda e tempo de trabalho a que se refere Gorz. A maior parte dos
mecanismos redistributivos atuais constituem indcios daquele "afastamento" e das
possibilidades de participao mais generalizada na riqueza social de formas outras que
no a contabilidade do tempo de trabalho assalariado. Aqui, queremos nos referir a
determinadas formulas que, de algum modo, reforam a relativa independncia da renda
em relao a quantidade de trabalho:
Em primeiro lugar, a renda social mnima (ou se quiser o salrio social, o "mnimo insero"
dos franceses ou a renda social) garantida incondicionalmente a todos os cidados. Cabe
aos liberais (especialmente quando definida a um patamar inferior de subsistncia), esta
frmula tem sido hoje encaminhada seja em nome dos direitos sociais mnimos do cidado,
que teria assim garantida suas necessidades vitais bsicas, seja como uma forma de ao
mesmo tempo responder quele desiderato e solvabilizar a demanda, monetizando as
relaes dos clientes com os benefcios sociais, ao invs de empurr-los para
equipamentos sociais do Estado, de resto caros, imensos, burocratizados e ineficientes.
Em segundo lugar, o crescimento tendencial dos programas assistenciais de todo o tipo,
sobre os quais j nos referimos. Seu crescente peso mostra, ainda que sob a perversa
forma do assistencialismo, a possibilidade de que parte da populao aproprie-se de parte
da riqueza social sem a frrea contrapartida do trabalho remunerado.
Em terceiro lugar, o crescimento do emprego no setor pblico, em particular nas reas
sociais, a educao, a sade, a assistncia e promoo social, etc. O parasitismo, o
inchao do Estado, o emprego pblico fazendo as vezes do seguro-desemprego, todos
estes fenmenos que tanto assustam aos liberais e conservadores atestam, mesmo que
deformadamente, o fato de que a sociedade dispe de parte de sua riqueza mantendo

29. Cf. Gorz, A. - op. cit. pp. 19

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formas de trabalho que so, teoricamente, socialmente teis, ainda que economicamente
improdutivas. Deformadamente, porque comporta hoje alternativas que j vem se
esboando aqui e ali, qual seja, a de que certas necessidades sociais bsicas, tais como a
assistncia s crianas ou aos idosos, por exemplo, possam ser realizadas em casa, pelas
famlias, ou na comunidade, sob forma de cooperao voluntria, pelos prprios pais ou
parentes que teriam, em contrapartida, renda garantida seja porque a recebem diretamente
do Estado, seja porque tiveram reduzida sua jornada de trabalho sem perda de renda. Ora,
mas esta forma de dizer no ao Estado teria ento um sentido todo diferente do que
querem os liberais: estaria significando no a pobreza ou o descaso pblico com as
condies de vida, antes o repatriamento a sociedade ( as suas bases comunitrias, locais,
de vizinhana, isto , s suas formas modernas de agregao ) das atividades que tem
sido realizadas sob forma ineficiente em todos os sentidos e, mais ainda, sob corte
tecnocrtico, profissionalizante e burocratizado. Como quer Gorz, "no se trata de
desmantelar o Estado Providencia, mas de alivi-lo, medida em que a durao do
trabalho com fins econmicos diminui, de tarefas que, alm de seu custo, vm
acompanhadas de pesada tutela sobre seus destinatrios"

30

. Mas esta substituio do

Estado pela sociedade - porque disto que se trata - somente poder realizar-se se
simultaneamente conservar seus contedos de justia social se fortemente coordenada
pelo Estado, assegurada por instituies democrticas que assegurem os direitos sociais e
inibam os particularismos, isto , o florescimento dos estreitos interesses privados e
corporativos.
Finalmente, um outro mecanismo que refora o anterior em vrios aspectos so as
subvenes estatais associaes voluntrias que executam polticas sociais. Nada nova,
uma vez que o velho assistencialismo nutriu-se atravs dos sculos por esta frmula; hoje
as subvenes podem ganhar um carter distinto, o de manter a responsabilidade do
Estado na garantia dos direitos sociais sem que isto signifique reproduzir "ad eternum" as
formas estatizadas e burocrticas de produo e distribuio de servios sociais. Carter
distinto que adquirem somente quando publicamente controladas por instituies capazes
de inibir os desvirtuamentos de todo o tipo que sabidamente podem ocorrer no mbito de
ao das entidades filantrpicas ou comunitrias. Por isso mesmo e mais uma vez, a forte
coordenao, o planejamento e o controle estatais se fazem necessrios.

30. Gorz, A. - op. cit. pp. 20

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As formas anteriormente assinaladas, como j dissemos, vem constituindo indcios das


profundas transformaes do tempo de trabalho socialmente disponvel e que se traduzem
na possibilidade de relativa dissociao entre renda e quantidade de trabalho. Obviamente,
tais formas tem se manifestado diferentemente segundo configuraes scio-polticas
conservadoras, liberais ou progressistas. Vale a pena acrescentar duas ou trs palavras
sobre tais diferenas.
Tomemos a renda mnima. a tese de garantia de uma renda independente do trabalho tem,
teoricamente, encontrado adeptos direita, no centro e esquerda. Pareceria at haver
mesmo um consenso de que, dadas as condies atuais, o direito renda j no pode
mais ser confundido com o direito ao emprego e, portanto, ao salrio

31

. Entretanto, to

logo esta tese geral se manifesta em programas concretos, as clivagens de concepo


poltica se fazem sentir. A verso conservadora, direita, endossada hoje por toda
pregao neo-liberal, bastante velha e tem o significado de admitir as imperfeies do
mercado capitalista, tornando socialmente tolerveis as suas conseqncias em termos de
pobreza e desemprego. Traduzida em termos contemporneos, esta idia de mnimos
sociais tem sido tomada por governos conservadores como estmulo ao desenvolvimento
de programas assistenciais de todo o tipo, "assistencializando" a poltica social e, por isso
mesmo, fragilizando-a. Nos ambientes conservadores, em geral esta tese vem
acompanhada de outras, tais como a da privatizao dos servios sociais e da substituio
das regulaes jurdicas e polticas pela regulao do mercado.
H tambm uma verso social-democrata da renda mnima: sua lgica no responde s
imperfeies "naturais" do mercado, deve antes traduzir a referida diminuio da
quantidade de trabalho de que a sociedade necessita. Sua forma a dispensa peridica de
um determinado volume de recursos em dinheiro aos que no trabalham, basicamente os
desempregados, situao possvel sempre que aliada a uma diminuio gradativa da
jornada de trabalho sem perda de renda dos que continuam trabalhando. Nos dias atuais,
tal concepo vem associada em geral s polticas de defesa e de reforo dos programas
pblicos de proteo, assim como os de criao de emprego (pelo Estado e em geral fora
da economia, ligados, por exemplo, defesa do meio ambiente).
H, finalmente, uma concepo mais radical, ps-social-democrata, se assim pudermos
dizer, na qual a renda mnima, ainda que entendida como a anterior e aliada tambm a
31. Cf. Gorz, A. - "Qui ne travaillera pas mangera quand mme", op. cit. pp. 57

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diminuio da jornada (sem perda de renda), deve entretanto se traduzir no em


distribuio individual de dinheiro, antes como pagamento do trabalho dispendido nos
programas sociais levados a cabo por associaes comunitrias que gradativamente
substituem o Estado na ao social. Esta a forma que se assenta e refora a tendncia
de alterao da sociabilidade, da crescente capacidade de ao coletiva da sociedade.
Mas, tambm as avaliaes da natureza e papel das organizaes sociais variam muito.
Na verso conservadora, no se trata de reforar as entidades participativas e atuantes, ao
contrrio, pretende-se, de um lado, atribuir vagamente, sem os correspondentes recursos,
a uma sempre indefinida "comunidade" a responsabilidade pelas aes sociais junto aos
"pobres" privados de qualquer definio de direitos aos servios sociais. De outro, quando
identificadas, so principalmente as entidades assistencialistas da elite que so
privilegiadas, em geral sem o devido controle ao uso que fazem dos recursos pblicos.
Finalmente, na sua vertente contempornea, sob a tese de reforo das assim chamadas
Organizaes No-Governamentais, o que se processa, efetivamente, uma poltica de
privatizao dos servios sociais, os beneficirios devendo pagar pela pouca e precria
assistncia que recebem.
Na verso social-democrata, tende a ser diminuto o peso e papel atribudo s organizaes
da sociedade civil. A partir de um modelo estatizante de "Welfare", as organizaes
voluntrias tendem a ser negativamente julgadas, at mesmo pr-julgadas. Em geral, o
argumento o de que, ou so incapazes de realmente serem participantes da execuo
da poltica social, ou ento, numa verso mais radical, o de que vincul-las operao das
polticas sociais significa introduzir novas formas de explorao do trabalho, uma vez que,
alm do tempo normal do trabalho assalariado, prev-se o trabalho adicional dos
trabalhadores para terem acesso a bens e servios que, por direito, deveriam ser
dispensados pelo Estado.
Finalmente, uma posio mais esquerda que tem se manifestado a que valoriza o
pleno envolvimento das organizaes voluntrias nas polticas sociais como condio
mesmo de possibilidade de um futuro que seja ao mesmo tempo de desenvolvimento
econmico e de maior eqidade social. Alinham-se aqui as posies de defesa das formas
sociais "autnomas" como sinnimo e expresso da maior capacidade organizativa e de
ao coletiva da sociedade frente ao Estado, obviamente, e frente ao Mercado,
seguramente. Entendamos o ncleo desta argumentao:

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Parte-se, em geral, da tese de que a crise atual no apenas mostra sua face positiva, a de
liberao do trabalho, tal como j a descrevemos e que pode ter como conseqncia,
ainda que no automtica, a ampliao do tempo social dedicado as atividades de
solidariedade. A crise abalou tambm as formas e mecanismos da gesto estatal tal como
as conhecemos, tornando-as falidas e caducas. Em outras palavras, trata-se de uma crise
da forma contempornea do Estado capitalista, e uma das suas dimenses a reiterada
restrio que vem se manifestando no funcionamento dos "Welfare States", seja a
conhecida insuficincia financeira, seja no que se refere ao seu formato centralizado,
burocratizado, etc. Ora, no um privilgio do pensamento liberal e neo-liberal reconhecer
tal situao. O pensamento progressista pode no apenas reconhec-la como apontar
superaes que no significam restaurao, isto , formas utpicas de retrocesso s
(mgicas) virtudes do mercado ou conservao, isto a impossvel continuidade da forma
atual de interveno e regulao estatal. A proposta a de que a sociedade se reforce, a
de que se adense a capacidade de ao coletiva da Sociedade, mais forte em alguns
pases, mais fraca em outros, em todos enfraquecida pela crise atual. Mas isso, nos termos
atuais da sociedade capitalista, no se faz sem e contra o Estado. Ao contrrio, tanto para
o florescimento das foras centrpetas e de aglutinao a partir de instncias
necessariamente mltiplas e descentralizadas, quanto para restringir o esgaramento das
polticas pela insero de interesses particulares e paroquiais, a decidida coordenao
estatal, atravs de formas democraticamente planejadas, passa a ser condio de
possibilidade de que, sob este novo modo, a sociedade apodere-se do seu prprio destino.
Agentes sociais e governo, redefinidos seus papis no campo da poltica social, podem
assim agir contra as atuais foras centrfugas que foram to reforadas pela crise e que
enfraqueceram ou obstaculizaram a construo histrica da capacidade de ao coletiva
organizada.

32

hora, cremos, de nos perguntarmos sobre o futuro da proteo social no Brasil, na


travessia deste final de sculo. A discusso anterior tem o mrito de apontar para as
tendncias mais profundas que vem alterando o mundo das relaes de trabalho e as
sociais a elas vinculadas, tendncias gerais da sociedade capitalista e que afetam de modo

32. Ver a este respeito os documentos da Cepal: "Desarollo Eqitativo - algumas sugerencias para la accion",
LC/R. 628, 22/12/87, Div de desarollo social; "Restriciones al Desarollo Sostenido en America Latina y el
Caribe y Requisitos para su Superacin", LC/G.1488, 8/2/88; "La Situacin del Bien Estar Social para el
Desarollo en America Latina", LC/L.426, 13/08/87.

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especfico pases como o nosso. Mas so obviamente insuficientes para dar conta de toda
a nossa especificidade
No

limite,

auxiliam-nos

compor

os

quadros

alternativos

mais

provveis

de

encaminhamento do nosso "Welfare State" no futuro prximo. Sobre eles nos deteremos a
partir de agora.
Sem nenhuma pretenso de aplicar e desenvolver, nos termos deste trabalho, a
metodologia clssica dos cenrios, nos limitaremos aqui a descrever trs situaes limite;
trs contornos possveis para a equao desenvolvimento econmico x eqidade social,
levando em considerao os vigentes parmetros demogrficos, o atual padro de
proteo social, as tendncias gerais de transformao j assinaladas e as variveis que
mais proximamente podem afetar as polticas sociais: no plano econmico, as taxas de
crescimento da economia, de emprego e de salrios; no plano institucional, o grau de
eficcia dos mecanismos de poltica econmica e social, o perfil de funcionamento do setor
pblico, o desempenho em geral do aparelho de Estado. Finalmente, no plano poltico, a
orientao poltico-ideolgica e a definio de estratgias e prioridades de governo vis-avis a pobreza, a misria, a excluso social.
Obviamente, as taxas de crescimento da economia, e em particular do emprego e dos
salrios jogaro papel crucial no desempenho futuro da proteo social no pas. A crer nas
previses dos analistas econmicos, dificilmente reproduziremos entre ns as altas taxas
de crescimento verificadas at a dcada passada. Mas uma poltica econmica que se
comprometa com o desenvolvimento poder apresentar, sem dvida, realizaes menos
medocres que as atuais e elevar mais ou menos as taxas de emprego na medida em que
elas estiverem tambm vinculadas a correntes polticas setoriais alm das de emprego e de
formao da mo-de-obra, conduzindo a uma diminuio das taxas de desemprego, subemprego e de atividades no mercado informal de trabalho, tudo isso tendendo a reduzir as
presses sobre as polticas sociais. Entretanto. a reduo efetiva de tais presses somente
podem se manifestar se de fato se verificar uma significativa elevao dos salrios,
situao possvel a partir de um patamar elevado de crescimento econmico, mas no
automaticamente resultante deste. No h dvida de que qualquer perspectiva mais
otimista em relao proteo social no Brasil tem como premissa tal elevao de salrios,
para que se rompa de vez com o frreo crculo que faz com que tambm os assalariados

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formalmente insertos no mercado de trabalho sejam necessariamente clientes da


assistncia social, como j vimos.
Por outro lado, a reforma do Estado condio de possibilidade de um crescimento com
eqidade e, na sua ausncia, apenas cenrios medocres e negativos da proteo social
podem ser projetados. Rapidamente, podemos nos referir aos termos desta reforma que
venha superar, no mdio prazo, as atuais caractersticas de falncia do Estado: a
recuperao da eficcia dos mecanismos de financiamento do setor pblico, em geral, e
das polticas sociais, em particular; uma reforma administrativa que realmente descentralize
e descontraia os poderes de deciso, democratizando o Estado, mas ao mesmo tempo
restaure a sua capacidade de coordenao e planejamento. Em outras palavras, o que
estamos afirmando que ou atualizam-se os mecanismos de gesto pblica,
modernizando-se e acompanhando o sentido das transformaes e demandas sociais, ou
conviveremos com um Estado cada vez mais incapaz de responder pelas suas funes
gerais, constituindo mais um dos elementos desintegrados pela crise.
No plano poltico mais geral, importante reconhecer o grau de autonomia relativa com
que a poltica social pode ser colocada em relao poltica e poltica econmica: as
prioridades com que sero assumidas as questes do combate pobreza, misria e a
desigualdade social, assim como as formas e "timings" de sua concretizao diferenciaro
posies conservadoras, liberais e democrticas no tratamento da questo social.
O comportamento destas variveis tendo como quadro de fundo o atual perfil da poltica
social brasileira, assim como as atuais tendncias de sua transformao, pode dar origem
a pelo menos trs diferentes lgicas de evoluo futura da proteo social:
I- A Mnima Proteo Social (ou a impossvel manuteno) - Em um quadro de baixas e
oscilantes taxas de crescimento econmico, de emprego e de salrios, sem reduo da
jornada de trabalho, e, portanto, de manuteno dos patamares atuais de desemprego,
sub-emprego, pobreza e misria, possvel descortinar um horizonte de manuteno do
atual padro de poltica social, nos seus termos mnimos, sem significativas reformas do
aparelho de Estado e sem que as polticas sociais ganhem verdadeira prioridade nos
programas de governo. Isto da continuidade, ainda que muito lentamente, ao processo de
ampliao dos direitos sociais em curso, sem contudo consolidar os mecanismos
institucionais e financeiros que podem garanti-los. Mas a par desta terica ampliao do
sistema de "Welfare", mantm-se e se fortalecem as tendncias de assistencializao dos

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programas, agora sob sua forma "descentralizada" (e sem recursos), e tambm dados os
limites observados, da privatizao de muitos esquemas e benefcios (o que, na verdade
refora tambm tendncias em curso na sade, educao e at mesmo nas
aposentadorias complementares). Por isso mesmo, torna-se difcil e problemtica a
verdadeira manuteno do quadro atual, face fora das presses desagregadoras. Com
efeito, o quadro descrito aponta mais para a evoluo, a mdio prazo, da situao atual em
direo ao padro conservador que descrevemos abaixo.
II- A Reverso Conservadora (de orientao liberal)
As premissas so, obviamente, as baixas taxas de crescimento econmico, do emprego e
dos salrios e a manuteno da atual jornada de trabalho. A mdio prazo, tendem a se
reforar no somente as taxas de desemprego, mas as de marginalizao de contingentes
crescentes da populao face aos focos de desenvolvimento, aprofundando a dualidade,
na economia, entre os que trabalham, e portanto, esto desprotegidos, e a massa no
empregada, introduzindo assim rupturas nos atualmente j frgeis liames de solidariedade
social entre trabalhadores ativos, inativos e no-trabalhadores. Na ausncia de reformas
institucionais de monta e face s inevitveis restries financeiras com que h de se
enfrentar o Estado aos trs nveis da Federao, a poltica social cada vez mais passa a
ser concebida em primeiro lugar como responsabilidade de uma terica "comunidade" que,
sem recursos adequados, pode no mximo impulsionar programas assistencialistas junto
aos pobres, num quadro crescente de privatizao, principalmente junto classe mdia,
dos esquemas de proteo social. A poltica social ganha ento, perfil cada vez mais
seletivo e residual, voltada crescentemente para os "grupos de risco" individualizados, aos
quais se distribui arbitrariamente dinheiro e benefcios "in natura", fragilizando-se enquanto
poltica que cada vez menos se assenta sobre direitos sociais claramente definidos e
universalmente respeitados
III- A Nova Proteo Social (ou a sociedade que protege) - Neste cenrio positivo, claro
que se supe um comportamento altamente adequado das variveis de crescimento
econmico, emprego, salrios e reduo progressiva da jornada de trabalho. Assim,
mesmo com restries, j que no so previstas altssimas taxas de crescimento, o prprio
comportamento da economia responde positivamente pela manuteno da solidariedade
bsica entre trabalhadores, de um lado, e pela capacidade de um Estado institucionalmente transformado e descentralizado nas suas decises e operaes - de

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arcar com as tarefas de planejar, fazer executar e controlar uma poltica ampla de proteo
social cada vez mais assentada sobre a capacidade organizada e de ao coletiva da
sociedade. Isto , nestas condies prefigura-se uma situao, no Brasil, em que ao
mesmo tempo em que reforam-se certos ncleos estatizados e nacionalmente articulados
do Bem Estar Social - previdncia, sade, educao - definem-se e reforam-se tambm
as formas descentralizadas e realizadas basicamente por organizaes voluntrias, nogovernamentais, de implementao de programas assistenciais, de cuidados com crianas
e idosos, de meio-ambiente, de habitao popular; sob forma econmica cooperativa ou
monetariamente referida ao mercado (isto , sob formas tais como as do cheque-educao
para a pr-escola, ou cheque medicamentos, etc). Ou seja, numa fase de reforo da
solidariedade, uma ponta do sistema evolui para o
adensamento dos mnimos sociais universalmente garantidos e oferecidos sob forma
preponderante de equipamentos coletivos pblico, enquanto a outra avana para formas
modernas de programas no-contributivos seletivamente oferecidos, assegurados por
instituies e recursos pblicos, mas controlados e executados basicamente por redes
comunitrias de solidariedade, incluindo os empregados ou no empregados e suas
famlias, (isto , os prprios beneficirios) que, para este "trabalho", fazem jus a uma renda
mnima. A busca de maior grau de eficincia e de menores custos dos programas sociais,
de um lado, e de novas formas de socializao, solidariedade e controle por parte dos
beneficirios, de outro, devem integrar os objetivos deste novo padro de polticas.
Dados os limites deste trabalho, no h como nos estendermos, at mesmo para no
tangenciarmos em demasia a especulao sobre estas situaes - limites que vimos se
esboar. Parece-nos interessante, para finalizarmos, tecer algumas observaes adicionais
sobre a especificidade do "Welfare State" no Brasil e de seu futuro. Os cenrios to
rapidamente enunciados acima levam-nos a sublinhar a ausncia de um verdadeiro futuro
social democrata no pas, quando visto pelo prisma do padro de poltica social com que
poderemos e haveremos de conviver. A idia de que continuaremos a seguir
indefinidamente pela trilha da construo de um "Welfare State" altamente centralizado,
estatizado, institucionalizado nos moldes do perfil institucional-redistributivo a que fizemos
referncia, tal idia parece distante de nossas possibilidades; seja porque contradiz, no
geral, a tendncia mais profunda de transformao do tempo de trabalho, seja porque
defronta-se com as fortes e contemporneas demandas por descentralizao, participao,
desburocratizao, individualizao, no-massificao, seja finalmente pelas previstas
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dificuldades de financiamento, o padro social-democrata do ps guerra de "Welfare State"


para construir uma realidade que no se edificar sobre ns. Aparentemente, mais uma
vez, segundo a alternativa mais promissora, este nosso pais trilhar o caminho dos pases
capitalistas desenvolvidos, sem contudo repetir todas as suas fases e modelos. No cenrio
mais otimista "ajustaremos" nosso futuro Estado de Bem Estar s caractersticas que os
"Welfare States" parecem estar adquirindo nestas ltimas dcadas do sculo. Mas certo,
tambm, que outra vez no repetiremos a Histria. A nosso ver a especificidade que
conservaremos diz mais respeito ao papel do Estado. A diferena das teses liberais, neoliberais, mas tambm das anarquistas, aqui entre ns o reforo da Sociedade atravs das
suas formas organizadas participantes se dar junto e a par de um estupendo reforo da
capacidade de coordenao e controle estatais. Coordenao e planejamento de um lado,
fortes instituies pblicas asseguradoras do direito, de outro; constituem condio de
possibilidade tanto para o florescimento das formas de ao coletiva da sociedade (pelos
bloqueios podem significar aos apetites mesquinhos das elites conservadoras do pas)
quanto para a garantia de que a poltica social, ainda que descentralizada e pulverizada, se
far a graus crescentes de igualdade, justia e eqidade sociais.

NMEROS ANTERIORES DOS CADERNOS DE PESQUISA DO NEPP


Henrique, W. e Draibe, S.M. Caderno de Pesquisa n 1, Polticas Pblicas e Gesto da
Crise: Um Balano da Literatura Internacional - 1987.
Canesqui, A.M. e Queiroz, M.S. Caderno de Pesquisa n 2, Campinas: Populao,
Situao de Sade e Organizao do Cuidado Mdico - 1987.
Castro, M.H.G. Caderno de Pesquisa n 3, Governo Local, Processo e Equipamentos
Sociais: Um Balano Bibliogrfico - 1988.
Salm, C.L. Dedeca. C.S., Tuma, F.M. e Coutinho, M. Caderno de Pesquisa n 4,
Financiamento das Polticas Sociais - 1988
Vianna, A.L. Caderno de Pesquisa n 5, Abordagens Metodolgicas em Polticas Pblicas 1988.
Merhy, E.L., Campos, W.S. e Queiroz, M.S. Caderno de Pesquisa n 6, Processo de
Trabalho e Tecnologia na Rede Bsica de Servios de Sade; Alguns Aspectos
Tericos - 1989.
Queiroz, M.S. e Canesqui, A.M. Caderno de Pesquisa n 7, Famlias Trabalhadoras e
Representaes Sobre Sade, Doena e Aspectos Institucionais da Medicina
"OFICIAL" e "POPULAR"- 1988.

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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

NEPP
NCLEO DE ESTUDOS DE POLTICAS PBLICAS
Cidade Universitria "Zeferino Vaz"
Av. Albert Einstein, 1300
Campinas - SP - Brasil
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