Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas

REDES E GOVERNANA DAS

POLTICAS PBLICAS
Paulo Calmon1
Arthur Trindade Maranho Costa2
RESUMO
O objetivo deste estudo apresentar alguns conceitos fundamentais sobre a chamada abordagem de redes, que caracteriza um amplo conjunto de teorias e de modelos analticos elaborados ao longo das ltimas dcadas que, por sua vez, objetiva entender a dinmica social, poltica e administrativa com base na proposio de que indivduos agem em uma rede de relaes
sociais complexa. A inteno possibilitar uma introduo abordagem de redes e de alguns
conceitos bsicos que possam auxiliar na gesto de redes de polticas pblicas. Com esse propsito, apresentamos uma reviso de parte da literatura que examina as principais caractersticas
de duas abordagens de rede: a que trata das questes relacionadas s redes para elaborao de
uma estratgia analtica e de um conjunto de heursticas voltadas para a anlise de questes sociais complexas e a que utiliza o mesmo conceito para caracterizar uma estrutura de governana
especfica que vem sendo adotada cada vez mais tanto no setor pblico, quanto no setor privado. Este estudo focaliza aspectos especficos relacionados s redes de polticas pblicas. Como
resultado, proporcionamos um ponto de partida para uma pesquisa mais aprofundada sobre
o tema e para a conduo de trabalhos de natureza emprica que possam ocasionar, entre outras coisas, uma melhor compreenso das diferentes prticas de gesto de redes no Brasil assim como gerar recomendaes voltadas para a gesto de redes de polticas pblicas especficas.
Palavras-chave: Abordagem de Redes. Gesto. Polticas Pblicas. Governana.

ABSTRACT
The aim of this study is to present some basic concepts about the so called network approach,
that characterizes a wide range of theories and analytical models developed over the past decades that, in turn, aims to understand social, political and administrative dynamics based on
the proposition that individuals act in a complex network of social relations. The intention is to
allow an introduction to networking approach and some basic concepts that can assist in the
management of policy networks. For this purpose, we review the literature that examines the
main characteristics of two network approaches: one that deals with issues related to networks
for developing an analytical strategy and a set of heuristics occupied in analyzing complex social issues and the other one that uses the same concept to characterize a specific governance
structure that is being increasingly adopted in both the public and the private sectors. This study
focuses on specific aspects related to public policy networks. As a result, we provide a starting
point for further research on the topic and to conduct empirical work which can provide, among
other things, a better understanding of different management practices networks in Brazil as
well as generate recommendations aimed for network management of specific public policies.
Keywords: Network Approach. Management. Public Policy. Governance.

1. Paulo Calmon professor do Instituto de Cincia Poltica e Diretor do CEAG (Centro de Estudos Avanados de Governo)
da Faculdade de Economia, Administrao e Cincias Contbeis da Universidade de Braslia, Brasil. Contato: Paulo.calmon@gmail.com ou calmon@unb.br
2. Arthur Trindade professor do Departamento de Sociologia da Universidade de Braslia e pesquisador do CEAG (Centro
de Estudos Avanados de Governo) da Faculdade de Economia, Administrao e Cincias Contbeis da Universidade de
Braslia, Brasil. Contato: arthur@unb.br

Edio n 01 julho de 2013

Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas

1. Introduo
O propsito deste texto apresentar alguns conceitos fundamentais sobre a chamada abordagem de redes, que caracteriza um amplo conjunto de teorias e modelos analticos elaborados ao longo das ltimas dcadas que objetiva entender a dinmica social, poltica e administrativa a partir da proposio de que indivduos agem inseridos em uma rede de relaes
sociais complexa. Trata-se, portanto, de texto de carter introdutrio, que proporciona uma
sntese de algumas das principais ideias apresentadas nesse campo do conhecimento que
ainda se encontra em fase de desenvolvimento.
O texto se inicia com uma apresentao das principais caractersticas da chamada abordagem de redes. Duas abordagens so descritas. A primeira trata as questes relacionadas s
redes para elaborao de uma estratgia analtica e um conjunto de heursticas voltadas para
a anlise de questes sociais complexas. A segunda vertente utiliza o mesmo conceito para
caracterizar uma estrutura de governana especfica que vem sendo adotada cada vez mais
tanto no setor pblico quanto no setor privado. Posteriormente, o texto focaliza aspectos
especficos relacionados s redes de polticas pblicas, uma manifestao prpria de redes
no mbito dos processos subjacentes formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas e programas governamentais. Finalmente, so feitos breves comentrios sobre
aspectos relacionados governana das redes de polticas pblicas, enfatizando a gesto do
jogo das redes, aspectos relacionados gesto do ambiente em que se insere a rede e questes relativas expanso da capacidade de gerenciamento das redes de polticas pblicas.

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2. A abordagem de redes
Ao longo das ltimas dcadas, cientistas sociais de diferentes orientaes tericas vm
adotando a chamada abordagem de redes no estudo de problemas que tratam do carter
relacional da organizao da vida social. Essa abordagem, que ainda se encontra em fase
de desenvolvimento, parece oferecer uma alternativa para duas outras abordagens que at
ento predominavam no mbito das cincias sociais. A primeira privilegiava uma tica
determinstica das relaes sociais, que seriam percebidas como mero reflexo da estrutura
produtiva ou da estrutura poltica; e a outra era fundada em um compromisso inarredvel
com o individualismo metodolgico percebendo, portanto, a ao individual como referncia bsica para a compreenso da dinmica social. A abordagem baseada em redes gerou,
em grande parte, um meio termo entre essas duas vertentes, na medida em que reconhece a
relevncia da ao individual, mas entende que ela restringida e inserida (embeddedness)
em uma estrutura de relaes sociais especfica.
Paralelamente s vrias tentativas de elaborar teorias, modelos e hipteses com base na
abordagem de redes, o termo passou a ser amplamente divulgado e utilizado, obtendo grande
popularidade junto ao pblico em geral. Prova disso a grande quantidade de livros, revistas
e at produes cinematogrficas que fazem uso do termo. O amplo uso do termo acarreta
vantagens e desvantagens. Dentre as vantagens, destaca-se a aceitao, quase um consenso,
de que estamos constantemente conectados a uma estrutura maior e mais complexa. Por
outro lado, como desvantagem, a palavra redes passou a ser utilizada com pouco rigor, com
diferentes sentidos, estabelecendo uma verdadeira panaceia.
Examinando os diferentes usos dados palavra redes pelos estudos desenvolvidos com
base na abordagem de redes, Powell e Smith-Doerr (1994) propem que possvel identificar
duas vertentes principais que so distintas, mas relacionadas. A primeira vertente, fundamentada na sociologia e na teoria das organizaes, emprega o conceito de redes como um
instrumento analtico para compreender as relaes sociais nas organizaes, as relaes
interorganizacionais e a relao das organizaes com o ambiente externo a ela. A segunda
vertente tem carter multidisciplinar, com marcante influncia da economia, das polticas
pblicas e da administrao pblica, e percebe redes como uma forma de governana, especialmente aplicvel na gesto de sistemas complexos.

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3. Redes como instrumento analtico

A vertente da abordagem de redes que considera o conceito de redes como um instrumento
analtico remonta pelo menos dcada de 20 e pode ser associada aos trabalhos de uma corrente especial da psicologia conhecida como Gestalt. Segundo essa abordagem, indivduos
no percebem os objetos que os cercam de forma independente, mas sim a partir de esquemas conceituais construdos socialmente. Portanto, as percepes e as aes dos indivduos
so fortemente influenciadas pelo grupo ao qual pertencem, pela forma como eles se inserem
nesse grupo e pela maneira como esse grupo se organiza (SCOTT, 2000) .
Um dos pioneiros dessa abordagem foi Jacob Moreno. Nascido em Bucareste em 1889, mas
com formao em medicina e psicoterapia em Viena, Moreno migra para os Estados Unidos em meados da dcada de 1920 e l aperfeioa uma abordagem teraputica que ficou
conhecida como psicodrama. Sua abordagem buscava compreender como o bem-estar do
indivduo influenciado por macroestruturas sociais. Uma das suas principais contribuies
foi a tentativa de representar essas macroestruturas de relacionamentos mediante o uso de
sociogramas, isto , diagramas anlogos aos da geometria espacial, em que indivduos so
representados por pontos e suas relaes sociais com outros indivduos so representadas
por linhas. (SCOTT, 2000, p. 10).
Moreno propugnava que a estrutura social subjacente vida social de um indivduo poderia ser adequadamente representada mediante sociogramas. Com base nesses grficos, seria
possvel compreender como a informao flui para o indivduo e que canais de influncia tm
potencial de afetar seu comportamento. Lderes e seguidores, relaes de assimetria e reciprocidade e canais de influncia e informao poderiam ser claramente distinguidos atravs
da anlise de sociogramas.
Em 1937, Moreno funda a Sociometry, uma revista acadmica dedicada ao estudo analtico
de redes, principalmente mediante o uso de sociogramas. A anlise de redes proposta por
Moreno pode ser considerada a principal precursora da atual perspectiva analtica de redes.
No entanto, foi outro importante estudo o responsvel por inserir o conceito de redes como
estratgia analtica para o exame da dinmica organizacional. Conhecido como Experimentos de Hawthorne, esse estudo foi desenvolvido por um grupo de pesquisadores da Harvard
Business School, liderados por Elton Mayo, um socilogo australiano que possua, entre seus
objetivos, o desejo de conhecer melhor a influncia e a dinmica das estruturas informais
dentro de uma organizao, mais particularmente a formao e atuao de pequenos

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grupos informais3 . Chamados de cliques ou blocos, esses pequenos grupos foram devidamente identificados por Mayo e seus colegas.
interessante notar que Mayo e seus colegas conceberam inicialmente seus estudos tentando se moldar s teses mais tradicionais da teoria clssica das organizaes. Com base
nessa perspectiva, a variao na produtividade dos trabalhadores era percebida como sendo influenciada, predominantemente, por mudanas nas seguintes variveis: (i) o ambiente fsico do local de trabalho, (ii) a forma de organizao dos processos produtivos, (iii)
estrutura de incentivos materiais. No entanto, a evidncia advinda dos Experimentos de
Hawthorne apontou em outra direo e Mayo e seus colegas no conseguiam explicar as
variaes em produtividade a partir das hipteses da abordagem clssica. Diante dessas
evidncias, o estudo muda de rumo e outras variveis, propostas a partir de trabalhos desenvolvidos no campo da psicologia social, passaram a ser consideradas e demonstraram
ter maior poder explicativo.
Os Experimentos de Hawthorne foram realizados na dcada de 30, sendo contemporneos
do trabalho de Moreno4 . Eles foram importantes no mbito dos estudos sobre redes no
apenas por terem feito uso ostensivo de sociogramas para identificao e caracterizao da
influncia dos cliques, mas tambm por demonstrar que esses pequenos grupos constituem
uma estrutura informal que se sobrepe hierarquia formalmente estabelecida. Essa estrutura informal paralela afeta, de maneira importante, as relaes de poder e autonomia dos
grupos dentro da empresa e, em ltima anlise, a sua produtividade.
Ao longo das ltimas dcadas, vrios outros estudos importantes utilizando redes como instrumento analtico se somaram s contribuies pioneiras de Moreno e Mayo. Como apontam Powell e Smith-Doer (1994), desde ento foram realizados diversos estudos que fizeram
uso da abordagem analtica de redes, objetivando caracterizar padres de relacionamento
formal e informal em organizaes; descrever o ambiente externo de uma determinada organizao; estabelecer estratgia para analisar poder e autonomia em organizaes.
Os estudos sobre o relacionamento entre estruturas formais e informais nas organizaes,
especialmente a influncia de cliques e normas tcitas, tm sido foco de ateno constante de
especialistas em diversas reas das cincias sociais. Assim como ocorreu com os resultados
obtidos em Hawthorne, h hoje amplo reconhecimento de que esses mecanismos informais
criam uma estrutura paralela de autoridade, amizade e lealdade que afeta a produtividade
dos trabalhadores e o desempenho de organizaes pblicas e privadas.
3. Hawthorne o nome da cidade onde est localizada a Western Eletric Company of Chicago, onde se basearam os estudos realizados por Mayo e seus colegas.
4. Curiosamente, os relatrios produzidos por Mayo e seus colegas de Harvard no fizeram meno contribuio pioneira de Jacob Moreno, o que, posteriormente, criou certa polmica.

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A vertente que analisa o ambiente onde se inserem as organizaes tem tambm trazido contribuies muito importantes, argumentando que aspectos demogrficos, culturais
e institucionais (regras formais e informais de legitimidade, comportamento profissional,
confiana e sistemas de crenas) afetam o desempenho das organizaes. Uma linha de
pesquisa interessante nessa rea a perspectiva de que a presena de densas relaes entre
organizaes estabelece um campo organizacional e tendncia para mimetismo no que
se refere s estruturas e solues para problemas comuns. Estudos com base nessa vertente
demonstraram ser muito promissores, principalmente para explicar a dinmica de diferentes configuraes de cadeias produtivas e aglomerados (clusters) de empresas. Outra linha
de estudos nessa rea explora a influncia do ambiente externo de uma organizao sobre
sua dinmica interna, e aponta para a influncia que esse ambiente exerce nos processos
subjacentes organizao.
Mais recentemente, no mbito da economia poltica, foram desenvolvidos estudos que
analisam a existncia de variedades de capitalismo, onde a trajetria histrica e o nexo de
regras formais e informais e a maneira de aplicar essas regras criam espao para distintos
relacionamentos entre mercado e Estado, assim como para cooperao entre empresas. Em
outras palavras, essa abordagem reconhece a influncia do ambiente, assim como o carter
relacional das empresas. Nesse sentido, empresas e indstrias se desenvolvem em contextos especficos como parte de uma rede importante. Essa abordagem, que tem se mostrado
muito promissora, tem desafiado, de maneira importante, a tese at ento hegemnica da
convergncia nas configuraes institucionais das economias nos pases desenvolvidos e
em desenvolvimento5.
A anlise das estruturas de poder, influncia e do fluxo de informao em funo da posio
do indivduo como parte de uma rede relacional tem sido desenvolvida coletivamente mediante diversos estudos realizados em cincias sociais. H vrios estudos interessantes nessa
linha que trouxeram contribuies muito importantes para a compreenso da dinmica das
redes. Dentre eles destacam-se os trabalhos sobre a fora dos laos fracos (weak ties), sobre
os vazios estruturais (structural holes) e sobre o efeito da densidade da rede.
A perspectiva da fora dos laos fracos foi desenvolvida por Granovetter (1973). Primeiramente, importante definir que o autor caracteriza como a fora de um lao, ou vnculo, em
uma rede: uma combinao do tempo, da intensidade emocional e da confiana mtua que
caracteriza esse vnculo. Vrios estudos demonstram que indivduos conectados por laos
fortes tendem a ser parecidos. Portanto, se laos fortes conectam A e B, e A e C, bem provvel que B e C sejam parecidos de vrias maneiras e h grande possibilidade de que tambm
5. Veja, por exemplo, o importante trabalho desenvolvido por Kathleen Thelen e seus colegas sobre esse assunto (THELEN,
2009).

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entre B e C sejam estabelecidos laos fortes. Nesse sentido, A, B e C tendem a formar um

clique composto por laos fortes. Como consequncia, h a tendncia de que a informao
que circule pelos laos fortes seja pouco inovadora e repetitiva.
Por outro lado, o clique formado por A, B e C pode se conectar com outros cliques atravs
de laos fracos. Em contraste com o que ocorre nas conexes fortes, pelos laos fracos tendem a circular as novas ideias, propostas e oportunidades. Isso ocorre porque laos fracos
unem pessoas mais diferentes do que aquelas unidas por laos fortes. Ademais, laos fracos
conectam pessoas que esto h menos tempo juntas. Como indivduos conectados por laos
fracos se movem em crculos de amizade distintos, eles tendem a compartilhar informao
bastante diferente. Embora amigos conectados por laos fortes possam ter maior interesse
em nos ajudar em momentos de necessidade, provvel que conhecidos conectados por laos
fracos sejam mais capazes de identificar oportunidades, abrir novos caminhos e proporcionar ideias verdadeiramente inovadoras. Portanto, os laos fracos possuem fora na medida
em que so pontos de conexo com novas perspectivas e oportunidades.
A importncia dos vazios estruturais (structural holes), propostos por Burt (1992 e 2005),
outro exemplo da abordagem analtica das redes centrada na perspectiva posicional dos indivduos e dos cliques. Ao invs de focalizar nos laos fracos, Burt discute a importncia dos
espaos vazios entre diferentes cliques, ou seja, a distncia que separa os diferentes cliques
de uma rede. O autor percebe que esses vazios separam fontes de informao no redundantes, fontes que so mais aditivas do que sobrepostas. Vazios estruturais em redes cheias
desses espaos adquirem valor estratgico e geram vantagem competitiva por desenvolver
oportunidades mais ricas e variadas do que em redes estruturadas de forma densa, compacta
e formada apenas por laos fortes. Por outro lado, um contexto rico em vazios estruturais
exige a atuao de intermediadores (brokerage), que estabelea conexes com mltiplas
redes separadas uma das outras. Esses intermediadores podem gerenciar e explorar os vazios estruturais, facilitando o fluxo de informaes e ideias e fomentando confiana e capital
social entre os vrios cliques6.
Finalmente, um ltimo exemplo da abordagem analtica de redes est relacionado questo
do nmero e densidade das regras de uma rede. Uma rede formada por n indivduos possuir
potencialmente [n(n-1)]/2 laos, ou ns. Em uma rede que possui todos os ns, ou seja, uma
rede densa em que todos se comunicam com todos, a informao e as ideias podem fluir
de diversas maneiras entre dois ns. Com isso, essas informaes so recebidas vrias vezes, sendo mais bem absorvidas e discutidas. Ao mesmo tempo, qualquer desvio de normas
mais facilmente percebido, sendo punido. Como grupos pequenos tendem a ter relaes
6. Mais adiante sero feitas observaes sobre a importncia da intermediao e do brokerage na gesto de redes de
polticas pblicas.

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mais densas do que grupos grandes, eles geralmente tornam-se mais coesos, suas regras so
mais bem internalizadas e so mais fceis de coordenar. Grupos grandes tendem a ser menos
densos, ou seja, mais difcil manter conexes cognitivas, ideolgicas e emocionais com um
grande nmero de pessoas. Nesse contexto, a ao coletiva mais difcil de ser coordenada,
mais provvel ocorrer o problema da carona ( free rider) e o grupo tende a possuir menos
capital social (GRANOVETTER, 2005).

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4. Redes como forma de governana

Segundo Powell e Smith-Doerr (1994), haveria uma segunda vertente da abordagem de redes,
cuja caracterstica seria propugnar a utilizao do conceito de redes para representar novas
formas de governana. No mbito da atividade produtiva, essas novas formas de governana
se manifestariam em uma nova lgica de produo, marcada por especializao flexvel que
estaria substituindo a fase de produo em massa com base em uma rgida integrao vertical, regras de trabalho cristalizadas e uma diviso de trabalho rgida.
O estudo de economia industrial tem dedicado ateno destacada formao de redes e
cooperao interindustrial. Britto (2002), em uma boa reviso de literatura sobre o assunto,
apresenta uma lista de razes que tm contribudo para o surgimento de redes de empresas.
Segundo o referido autor, as razes seriam as seguintes7:
1. A consolidao de um paradigma organizacional baseado na experincia das
empresas japonesas, incorporando novos princpios gerenciais que enfatizam a
cooperao interindustrial nas articulaes entre produtores e fornecedores.
2. A estruturao de sistemas produtivos que incorporam o conceito de especializao flexvel enquanto princpio organizador das atividades.
3. A intensificao da concorrncia e a globalizao dos mercados, que resultam em estmulo montagem de alianas estratgicas com mltiplos formatos
de empresas.
4. A consolidao do paradigma tecnolgico baseado em novas tecnologias de informao e telecomunicao que facilitam a interao entre agentes.
5. A evoluo no sentido de uma nova sistemtica de realizao de atividades inovadoras, crescentemente baseadas na aglutinao de mltiplas competncias e em projetos cooperativos de carter interdisciplinar.
6. A mudana de enfoque da poltica industrial implementada em diversos pases, no sentido de privilegiar o apoio a redes envolvendo diversas empresas, em
contraposio ao apoio a empresas isoladas.

Que formas concretas tomam essas redes no mbito das empresas? Britto (2003) sugere uma
breve lista descrevendo esses mecanismos8:
1. Alianas estratgicas entre empresas e outras formas de cooperao produtiva
e tecnolgica.
2. Programas de cooperao especficos, envolvendo agentes com competncias
7. Vide Britto (2003), pgina 346.
8. Idem, pgina 345-346.

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em reas distintas, que interagem entre si para viabilizar determinada inovao.

3. Processos de subcontratao e terceirizao realizados por empresas especializadas em determinadas atividades, que dariam origem a redes estruturadas verticalmente no interior de cadeias produtivas.
4. Sistemas flexveis de produo baseados em relaes estveis e cooperativas entre empresas atuantes em determinado ramo de atividades.
5. Distritos industriais baseados na aglomerao especial de empresas e outras instituies que interagem entre si no mbito de determinada regio.
6. Sistemas nacionais e regionais de inovao baseados na especializao e interao de diversos tipos de agentes envolvidos com a realizao de atividades
inovadoras (empresas, universidades, outras instituies, etc.).
Alguns estudos tm apontado para o potencial da aplicao de redes como forma de governana. Por exemplo, anlises sobre o mercado de trabalho tm demonstrado, de maneira
sistemtica, como redes so capazes de influenciar a oferta e a demanda de trabalho, considerando que empregados e empregadores confiam nas informaes sobre as oportunidades
de emprego e trabalho quando elas so geradas por pessoas conhecidas ou que possuem
relaes afetivas. Essa perspectiva afeta, de modo importante, as concluses dos modelos
de busca (search models) que preconizam que trabalhadores e oportunidades de trabalho
so combinados mediante um processo de busca cujos custos e benefcios so igualados na
margem. Mas se a informao flui atravs de redes, o processo de busca passa a ser influenciado e regulado por uma estrutura relacional especfica, que afeta tal processo no mercado
de trabalho e, consequentemente, o nvel de desemprego na economia9.
Outra linha de estudo que merece destaque diz respeito s polticas voltadas para a criao
de oportunidades para a grande parcela da populao dos pases em desenvolvimento que se
localiza na chamada base da pirmide (BOP), ou seja, o segmento mais pobre dessas populaes. Prahalad, proponente do termo base da pirmide, propugna que a sustentabilidade
da erradicao da pobreza implica que oportunidades de trabalho e emprego para a populao mais pobre demandam o estabelecimento de um ecossistema para criao de riqueza e
desenvolvimento social. Esse ecossistema resulta na criao de parcerias entre instituies
sociais e empresas privadas, estabelecendo um mercado especfico.
H vrios outros exemplos em que o conceito de redes utilizado como uma forma de
governana. No entanto, para fins deste trabalho, o que mais interessa o caso das redes de
polticas pblicas, que ser examinado a seguir.
9. Essa linha de pesquisa estende e qualifica muitas das concluses obtidas nos estudos sobre modelos de busca no mercado de trabalho que tm como origem as pesquisas realizadas por Peter Diamond, Dale T. Mortensen e Christopher
Pissarides, ganhadores do Prmio Nobel de Economia em 2010.

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5. Redes de polticas pblicas: antecedentes e definio

A ideia de que polticas pblicas so formuladas, implementadas e avaliadas a partir de uma
rede de atores no nova. Ela caracteriza uma tentativa de representar a natureza social e poltica dessas atividades e enfatizar seu carter interorganizacional, enfatizando que no podem
ser compreendidas de forma dissociada do seu contexto estratgico e institucional. O contexto
institucional aqui definido como o conjunto de regras formais e informais que influenciam
no comportamento entre pessoas e organizaes, assim como os modos de interpretar e aplicar essas regras na prtica. Cabe aqui ressaltar no apenas as regras formais (leis, normas,
estruturas organizacionais), mas tambm a importncia das regras informais que muitas vezes
so historicamente determinadas e influenciadas pela cultura, valores e tradies.
O conceito de redes de polticas pblicas tem um carter inovador, porque combina conhecimentos advindos de diferentes reas do conhecimento. Tanto a tradio analtica quanto a
perspectiva da governana so incorporadas no estudo de redes de polticas pblicas. Mas
so trazidos tambm elementos que so prprios do campo das polticas pblicas, da cincia
poltica, da economia e do estudo de relaes interorganizacionais. Portanto, se a abordagem
de redes em geral claramente interdisciplinar, esse tipo de abordagem se estende e se aprofunda no mbito do estudo das redes de polticas pblicas.
A noo de redes de polticas pblicas se contrape percepo tradicional de que o governo pode ser compreendido como uma entidade independente e, em grande medida, acima
do restante da sociedade. Dada essa posio estratgica e mediante a utilizao dos seus
recursos de poder, o governo teria a possibilidade de dirigir a sociedade no sentido de gerar
iniciativas que promovessem o bem comum. Essas iniciativas, materializadas na forma de
polticas pblicas e programas governamentais, seriam concebidas e implementadas a partir
de critrios tcnicos e racionais, caracterizando-se, assim, como um conjunto de iniciativas
em que a separao entre poltica e administrao se materializa.
Aqui cabe um breve comentrio sobre o Problema da Separabilidade, ou seja, a percepo
de que poltica e administrao so atividades bastante distintas, desempenhadas por esferas diferentes da sociedade e que, portanto, so regidas por lgicas diferentes. A defesa da
separao entre administrao e poltica tem longa tradio nas discusses no mbito da
administrao pblica e remonta, pelo menos, aos debates do final do sculo XIX e incio do

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sculo XX, com a presena marcante do chamado Movimento Progressista, cujos propugnadores defendiam essa separao10.
No entanto, a realidade da administrao pblica demonstrou ser diferente. Grandes
planos de desenvolvimento e diferentes conjuntos de polticas pblicas concebidas dentro dos princpios da separabilidade enfrentaram importantes obstculos na sua concepo e implementao e, consequentemente, grande parte dos resultados esperados
no se concretizou. Grandes programas governamentais no lograram xito, a despeito
dos esforos e da enorme quantidade de recursos aplicados. Problemas de concepo
somaram-se s barreiras para a implementao, gerando resultados pfios e decepcionantes. Mais ainda, estabeleceu-se a imagem de que polticas pblicas no so fontes
geradoras de bem-estar social, mas de gastana desmesurada, desperdcio e muitas vezes arbitrariedades e corrupo. Essa imagem prevalece hoje, com a presena de uma
ampla coalizo na sociedade que advoga a reduo das atividades do Estado, entendido
no como um ente racional e benevolente, como propugnavam os progressistas, mas
como um Leviat descontrolado.
A alternativa perspectiva da separabilidade a noo de que polticas pblicas so inseridas (embeddedness) em uma estrutura especfica que combina elementos dos setores
pblico e privado, assim como da sociedade civil.
A proposta de que polticas pblicas so inseridas no nova e est presente no debate
sobre poltica e economia pelo menos desde o sculo XIX. Grande pensadores polticos
na poca, de maneira especial Marx e Weber, percebiam, sob ticas distintas, que a ao
do governo, principalmente no mbito das polticas pblicas e de governo, no poderia ser
dissociada da estrutura social subjacente ao Estado. Nesse sentido, a tradio das cincias
sociais de se opor perspectiva da separabilidade11.

10. A influncia do Movimento Progressista na administrao pblica brasileira foi marcante, especialmente durante as
dcadas de 30 e 60 com a presena no pas de diversas iniciativas voltadas para estabelecer uma administrao para
o desenvolvimento. Em grande medida o DASP, a criao da EBAP/FGV e instrumentos como a Lei n 4.320/64 e o DL
n 200/67 foram inspirados nos princpios da separabilidade propugnados pelos progressistas. A histria recente da
administrao pblica brasileira e a questo da separabilidade tm sido objeto de pesquisas realizadas na Universidade
de Braslia atravs do Centro de Estudos Avanados de Governo (CEAG/UnB).
11. Esse um exemplo curioso e intrigante de persistncia de um conflito entre a viso predominante na burocracia, na prtica
da administrao pblica, no direito administrativo e nas chamadas escolas de governo de um lado e, de outro, das cincias sociais. Enquanto no mbito da burocracia ainda se propugna conceitualmente a separabilidade, embora se reconhea
que se trata de um artifcio conceitual, na academia essa viso j foi abandonada e buscam-se modelos que incorporem
a insero das polticas pblicas. Essa diferena indica outro ponto de discrdia em relao ao debate entre agncia e
estrutura: enquanto a viso paradigmtica da administrao pblica dentro do governo preconiza a preponderncia de
elementos que privilegiam a ao do indivduo (agncia), as perspectivas no mbito da pesquisa preconizam a influncia
da estrutura e da insero (embededness). Dificuldades na disseminao do conceito de redes no setor pblico, em contrapartida facilidade de penetrao da viso empresarial do governo, principalmente a percepo gerencial e do choque
de gesto, tm subjacente a ele o equacionamento da questo da separabilidade, que , para muitos, um problema ainda
de natureza ontolgica para a administrao pblica. Em outros pases, especialmente na Europa, h fortes indcios de
que essa barreira j foi superada.

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Mas a anlise de redes de polticas pblicas traz dois elementos adicionais que demonstram ser muito importantes: os problemas de ao coletiva relacionados a um conjunto de
atores interdependentes.
Questes relacionadas ao coletiva tornam-se fundamentais porque demonstram que se
trata de um contexto marcado por um conjunto de atores distintos, com preferncias heterogneas, com recursos de poder distintos e assimetricamente distribudos, e que precisam
resolver seus problemas de coordenao, cooperao e comunicao. Alm disso, como ressaltam vrios autores, esses problemas so tratados em um ambiente marcado pela ambiguidade e incerteza, o que torna ainda mais difcil articular a ao coletiva. Embora alguns
modelos possam assumir que esses atores so racionais, no sentido de que suas negociaes
e barganhas respondem lgica das consequncias, h outras perspectivas que entendem
que so atores que processam informao de maneira idiossincrtica e comportam-se muito
mais em funo da lgica da adequao do que dos princpios preconizados nos modelos de
escolha racional.
O outro elemento fundamental a questo da interdependncia. Sem a noo de interdependncia as redes de polticas pblicas correm o risco de se tornar uma panaceia, um termo que
se aplica a qualquer grupo de indivduos e a qualquer poltica pblica. Atores so interdependentes porque no podem produzir sozinhos os produtos e resultados gerados pela poltica
pblica, portanto dependem dos outros para que esses sejam gerados. Em outras palavras,
os recursos financeiros, polticos e organizacionais necessrios para produzir os produtos
e resultados, alm da informao essencial para implementar as aes preconizadas, esto
distribudos por uma ampla gama de atores e organizaes dentro e fora do governo.
As interaes entre os diversos atores envolvidos em uma determinada poltica pblica so,
portanto, fundamentais para todos eles. Mais ainda, elas ocorrem de maneira frequente e
sem um determinado horizonte de tempo especfico. Em funo disso, h a tendncia de que
essas interaes sejam institucionalizadas, estabelecendo-se regras formais e informais de
interao, arenas, processos de certificao de atores, diviso de trabalho, jurisdies, especializao e procedimentos para lidar com delegao e monitoramento das aes sujeitas a
relacionamento entre agente e principal. Em outras palavras, as transaes entre atores passam a ser reguladas por um arranjo institucional especfico, nem sempre formalizado, que
reflete a estrutura da rede na qual esses atores se inserem.
Interaes recorrentes com base em um arranjo institucional especfico indicam a presena
de dois elementos muito importantes no estudo de redes de polticas pblicas. O primeiro
elemento diz respeito formao de subsistemas de polticas pblicas, conceito que tem

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longa tradio no mbito das polticas pblicas, mas que vem sendo expresso mediante a
utilizao de diferentes termos.
Os termos subsistema de polticas pblicas ou subgovernos ganham notoriedade no meio
acadmico na dcada de 60 quando passam a ser utilizados para expressar um arranjo informal ou formal que caracterizaria as interaes recorrentes de atores envolvidos na formulao, implementao e avaliao de uma determinada poltica pblica. Um subsistema tpico
envolve atores no Poder Executivo, muitas vezes em diferentes rgos governamentais, no Poder Legislativo, incluindo polticos e seus assessores, no Poder Judicirio, envolvendo ministros, juzes e seus assessores, grupos de interesse ligados a empresas, sindicatos, associaes
patronais e movimentos sociais, representantes de organismos internacionais e membros da
academia e da mdia.
Com base nessa definio, podemos afirmar existir diferentes subsistemas de polticas pblicas no pas hoje. Por exemplo, a rea de sade pblica claramente caracteriza um subsistema
especfico, que possui sua prpria histria, tradio, conjunto de valores, arenas decisrias, instrumentos de ao, etc. Paralelamente, a poltica de defesa nacional forma um subsistema distinto, assim como h subsistemas especficos nas reas de segurana pblica, educao, poltica
urbana, agricultura, transporte, energia, meio ambiente, telecomunicaes, dentre outros.
Consequentemente, ainda dentro dessa mesma perspectiva, no podemos falar em apenas
uma arena de deciso especfica, ou em um governo, mas em vrias arenas com mltiplos
atores, ou seja, diferentes subsistemas de governo ou subgovernos, compostos de atores interdependentes, que interagem para a soluo dos problemas de ao coletiva relacionados
determinada poltica pblica.
Posteriormente, outros termos foram cunhados para expressar a presena de subsistemas
em polticas pblicas, tais como comunidades de polticas pblicas, comunidades temticas,
comunidades epistmicas e coalizes de defesa. H diferenas e nuances entre esses conceitos, pois foram formulados a partir de referenciais tericos distintos ou com propsitos
especficos. Mas, apesar das diferenas, eles tm em comum a noo de que no se pode
pensar sobre governo como uma entidade unitria, mas sim como um conjunto de sistemas
distintos, com estruturas prprias, histria, tradies e valores particulares e que atuam de
maneira semiautnoma.
A constatao da existncia de subsistemas resultou tambm na compreenso de que existem arranjos institucionais prprios nesses vrios subsistemas que lidam com questes relativas coordenao, cooperao e comunicao entre atores. Como j observado anteriormente, esses arranjos, compostos por instituies formais e informais, estabelecem as bases
da diviso de trabalho, da especializao, da delegao e do monitoramento, assim como um

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conjunto de instrumentos e arenas que orientam a interao entre esses atores. Esse conjunto de instituies formais e informais, assim como a maneira como elas so interpretadas e
aplicadas na prtica, denominado de estrutura de governana.
Com base nessas consideraes, pode-se propor a seguinte definio: Redes de polticas pblicas so um conjunto de relacionamentos entre atores heterogneos e interdependentes,
que atuam em um mesmo subsistema de polticas pblicas a partir de uma determinada
estrutura de governana, composta por regras formais, informais e maneiras e formas de
interpret-las e implement-las.
A definio acima sugerida para o termo de polticas pblicas uma variante de muitas outras propostas por outros autores. No entanto, apesar de existir muitas variaes, todas essas
definies tendem a enfatizar, em maior ou menor grau, quatro elementos fundamentais: a
heterogeneidade e interdependncia entre atores, a existncia de um subsistema e a presena
de uma estrutura de governana.
Segundo Schneider (2005), a partir de um levantamento sobre vrios estudos empricos realizados sobre redes de polticas pblicas nos EUA e na Europa, h cinco caractersticas distintas associadas ao conceito de redes. So elas:
1. O denominador mais comum de todas as anlises de redes de polticas pblicas que a
formulao de polticas pblicas no mais atribuda somente ao do Estado enquanto
ator singular e monoltico, mas resulta da interao de muitos atores distintos. A prpria
esfera estatal entendida como um sistema de mltiplos atores.
2. Na formulao e implementao de polticas pblicas, alm de muitos atores pblicos,
esto envolvidos atores privados de distintos setores sociais e reas.
3. O prprio conceito de rede se refere a vnculos diretos e indiretos relativamente duradouros,
por meio dos quais os atores envolvidos esto integrados na formulao de polticas pblicas.
4. Embora muitos atores estejam envolvidos direta e indiretamente na produo de polticas, existe entre eles diferenas de poder e influncia.
5. Posies de poder e influncia no so determinadas somente atravs de status
poltico-institucional formal, mas tambm por meio de vnculos informais (por exemplo,
comunicao, intercmbio de recursos, interao estratgica)
(SCHNEIDER, 2005, p. 38).

A Figura 1 abaixo apresenta graficamente um exemplo de rede de polticas pblicas, que faz
uso de uma variao dos sociogramas propostos por Moreno e mencionados no incio do trabalho. Trata-se de uma representao da rede de polticas pblicas formada pelos 24 atores
mais influentes diretamente envolvidos na reforma do setor de telecomunicaes ocorrida
na Alemanha nos anos 90. Ela foi proposta por Schneider e Werle (1991) e Schneider(2005)12.

12. Os sociogramas apresentados nesta seo constam do artigo de Schneider (2005) e foram produzidos com o uso do
software Visione, desenvolvido por Ulrik Brandes da Universidade de Konstanz. O critrio para desenho do sociograma
o vetor de autocentralidade, a partir do qual um n mais central quanto mais vnculos possuir com outros ns igualmente centrais.

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Figura 1 Rede de Polticas Pblicas da Reforma das Telecomunicaes Alem

Fonte: SCHNEIDER, 2005.

A representao da rede acima indica, como esperado, a presena de diferentes atores do

governo, assim como partidos polticos, sindicatos, associaes e grandes empresas. A figura
tambm nos permite perceber a complexidade das relaes entre esses atores. No centro da
rede encontra-se o Ministrio das Comunicaes (BPM). No entanto, um partido poltico
(CDU) e vrias associaes econmicas assumem papel de destaque nessa rede, demonstrando que a reforma das telecomunicaes alem foi marcada por um conjunto de relaes
complexas e variadas.
Outro exemplo, tambm citado por Schneider (2005), refere-se poltica de energia nos EUA
e est apresentado na Figura 2 abaixo.

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Figura 2 Rede do Setor de Energia dos EUA

Fonte: SCHNEIDER, 2005.

Assim como ocorre no exemplo anterior, a representao dos 25 atores mais influentes na
rede do setor de energia nos EUA demonstra haver complexidade e atores advindos de diferentes setores da sociedade. No centro, com destacada influncia, encontra-se o Ministrio
da Energia (Department of Energy), a Casa Branca (White House) e o Departamento de
Gesto e Oramento (OMB Office of Management and Budget) Mas tambm exercem
influncia marcante uma srie de associaes empresariais e grandes empresas do setor de
petrleo. As organizaes ambientais esto mais distantes do centro, o que indica que desempenhariam uma funo de carter mais perifrico.
As duas figuras acima so bons exemplos de aplicao da abordagem de redes combinando
uma orientao que foi caracterizada como analtica e a abordagem da governana. A representao grfica nos permite no apenas identificar atores e seus relacionamentos, mas d
tambm indicaes especficas sobre aspectos relacionados estrutura de governana subjacente a essa rede13 .
13. No o propsito deste trabalho explorar os aspectos relacionados aplicao de sociogramas e outras formas de representao visual das redes de polticas pblicas. Detalhes adicionais sobre o trabalho de Schneider e seus colegas, assim como consideraes complementares sobre formas de representao visual das redes de polticas pblicas, podem
ser encontrados em Brandes, U., Kenis, P., Raab, J., Schneider, V.; Wagner, D. (1999). Explorations into the Visualization of
Policy Networks. Journal of Theoretical Politics , 11:1, 75-106.

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6. Governana de redes de polticas pblicas

Aps delinear algumas caractersticas da chamada abordagem de redes nas cincias sociais,
tanto na sua viso analtica quanto na sua perspectiva da governana, e apresentar uma
introduo ao conceito de redes de polticas pblicas, importante examinar a questo da
governana dessas redes.
Cabe inicialmente dizer que, embora haja uma ampla bibliografia tratando de questes relacionadas natureza e importncia das redes de polticas pblicas, existem poucos trabalhos
voltados para a anlise dos aspectos relacionados governana dessas redes.
As razes para a escassez de trabalhos sobre governana de redes so compreensveis. Aps
praticamente um sculo de estudos sobre administrao pblica, o foco tem sido na gesto
de uma organizao, estruturada de maneira predominantemente hierrquica e com monoplio de poder, informao e recursos sobre determinada rea. Embora exista alguma
literatura sobre relaes interorganizacionais, as pesquisas nessa rea no ganharam lugar
de destaque na agenda de estudos sobre administrao pblica.
Por exemplo, ao listar as funes fundamentais exercidas na gesto das organizaes pblicas, o foco tem sido nas funes caracterizadas pela sigla POSDCORB (Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting and Budgeting). Mas em que medida
essas funes podem ser transpostas quando se fala na administrao de redes formadas por
mltiplas organizaes heterogneas como ocorre no mbito das redes de polticas pblicas?
Essa uma pergunta que no foi ainda adequadamente respondida.
A ausncia de paradigmas consolidados sobre relacionamento interorganizacional no setor
pblico e a preponderncia de perspectivas fundadas na gesto de organizaes isoladamente
so, em grande medida, paradoxais, visto que grande parte dos processos relacionados gesto
pblica envolve mltiplas organizaes. Considere-se, por exemplo, a elaborao de planos e
oramentos no setor pblico. Esses processos envolvem esforos voltados para o alinhamento
de um grande nmero de organizaes distintas e com valores e princpios heterogneos.
O quadro abaixo compara trs diferentes perspectivas sobre governana das polticas pblicas em um contexto de mltiplas organizaes: (i) a perspectiva tradicional, fundamentada
em uma viso top-down da gesto de polticas pblicas, atribuindo ao governo federal papel
preponderante; (ii) a perspectiva participativa, fundamentada em uma viso bottom up e que
preconiza a importncia da descentralizao das polticas pblicas, atribuindo ao poder local
maior autonomia nas suas aes, o que seria desejvel considerando que ele possuiria melhor
capacidade de identificar as preferncias dos cidados para atend-las de maneira adequada;

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(iii) a perspectiva de governana de redes de polticas pblicas, em que prevalecem atores

heterogneos, relaes de interdependncia e problemas de ao coletiva.
Quadro 1 Trs Perspectivas da Formulao de Polticas Pblicas
Perspectiva Tracional
Top-Down

Perspectiva Participativa Bottom-Up

Perspectiva da
Governana de Redes

Objeto de Anlise

Governo central atende diferentes segmentos da sociedade

Governo central
atende a atores locais
que interagem com a
sociedade

Redes de atores heterogneos em diferentes nveis de governo

e na sociedade

Foco Principal

Autoridade hierrquica

Atores locais

Inter-relao entre
atores heterogneos

Tipo de Relao
Autoridade e controle

Centralizao
vs
descentralizao

Interdependncia

Implementao

Implementao do
planejado

Representao de
interesses mediante
normas e controle de
recursos

Interao com troca

de informao, objetivos e recursos

Critrio de Sucesso

Consecuo das metas da poltica concebida centralmente

Satisfao das
preferncias locais e
obteno de recurso
para atores locais

Realizao da ao
coletiva

Critrio de Fracasso

Falhas de controle,
polticas mal definidas ou mal monitoradas

Falhas na
descentralizao ou
pouco engajamento
local

Arranjo institucional
deficiente dificulta
ao coletiva

Recomendaes

Centralizao e
coordenao

Descentralizao e
participao

Gesto do ambiente e
da infraestrura de interao nas polticas
pblicas

Fonte: KICKERT; KLIJN; KOPPENJAN, 1999 (adaptado).

O quadro demonstra que h diferenas importantes entre as trs perspectivas e que seu foco
principal, o tipo de relao, as formas de implementao e os critrios de sucesso e fracasso so
bastante diferentes. No h, portanto, como adaptar a percepo top-down ou bottom-up
ao contexto da gesto de redes. Consequentemente, no h como transplantar os princpios
do POSDCORB para a perspectiva da gesto de redes sem adaptaes importantes. Ento, que
funes fundamentais deveriam ser exercidas na gesto de redes de polticas pblicas?
Tentativas de caracterizar essas funes, principalmente baseadas nos trabalhos de Kickert
e Koppenjan (1999) e McGuire (2003) apontam para um conjunto de estratgias, e no especificamente de funes, que deveriam ser exercidas na gesto de redes de polticas pblicas.

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7. Governana do jogo das redes

A administrao da rede pode ser representada como equivalente gesto de um jogo estratgico envolvendo as seguintes funes: ativao da rede, enquadramento das relaes,
intermediao, facilitao e criao de consenso e mediao e arbitragem14. Nos pargrafos
seguintes feita uma breve descrio de cada uma dessas funes.

7.1 Ativao da rede

Redes possuem laos potenciais entre atores que nem sempre esto adequadamente ativados,
ou seja, h atores que poderiam estar interagindo com os demais para a soluo de determinados problemas coletivos, mas, por razes diversas, no esto devidamente engajados.
Nesse contexto, a funo ativao envolve identificar e incorporar pessoas e organizaes necessrias para o alcance dos objetivos de um determinado programa. As habilidades, o conhecimento e
os recursos de cada um desses membros devem ser analisados e avaliados cuidadosamente.
A ativao talvez a mais importante funo a ser exercida na administrao de uma rede.
Seu equivalente no POSDCORB seria a tarefa de staffing, ou seja, a gesto de competncias
em uma organizao (seleo, recrutamento e alocao de pessoas em uma organizao).
A ativao de atores pode ser seletiva, ou seja, a identificao e envolvimento dos atores podem ocorrer especificamente em funo de um determinado problema ou programa governamental. A ativao seletiva demanda a gesto estratgica dos atores e, consequentemente, da
informao disponvel na rede, permitindo acesso informao especializada apenas dos atores que foram devidamente selecionados para atuar no mbito de um determinado problema.

7.2 Enquadramento das relaes

Aps a ativao dos membros da rede necessrio desenvolver as bases para a interao,
facilitando a formao de acordos e definindo arenas e procedimentos para interao dos
atores. Assim como ocorre com a ativao, o enquadramento das interaes deve ocorrer na
fase formativa de uma rede, ou quando ela tem sua efetividade reduzida.
atribuio da liderana da rede a iniciativa de estabelecer as bases para o enquadramento das interaes, assim como cultivar, desenvolver e disseminar as bases que orientam
esse enquadramento.
Uma preocupao constante estabelecer garantias de que o envolvimento de um dos atores no ser explorado de maneira oportunista pelos demais. Alm disso, como se trata de
14. As funes mencionadas so, em grande medida, uma combinao das propostas de Kickert e Koppenjan (1999) e
McGuire (2003).

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atores heterogneos, bvio que conflitos entre eles podem surgir e, portanto, necessrio
haver procedimentos e arenas apropriadas para lidar com esses conflitos. Sem a garantia
de que o oportunismo ser evitado e na ausncia de mecanismos de resoluo de conflitos,
os membros da rede podem perceber que os riscos de envolvimento so proibitivos. Para
reduzir esses riscos, necessrio desenvolver um quadro de referncia para interao que estabelea bases institucionais para a cooperao. Esse enquadramento pode ser estabelecido
de diferentes formas. Por exemplo, pode existir uma estrutura de liderana legtima que seja
capaz de tolher o oportunismo. Alternativamente, pode ser necessria a formalizao de um
acordo, termo de compromisso ou at mesmo um contrato.

7.3 Intermediao
No exame da vertente analtica da abordagem das redes, destacou-se a importncia e o potencial subjacente fora dos laos fracos e presena de vazios estruturais. Ao mencionar
esses pontos, enfatizou-se a possibilidade do surgimento de intermedirios, que explorem
esse potencial e auxiliem na articulao dos vrios cliques que compem a rede. O papel da
intermediao est diretamente relacionado com essa perspectiva.
Redes de polticas pblicas tendem a operar em um ambiente onde prevalecem organizaes
fracamente acopladas, com grande fragmentao e multiplicidade de atores heterogneos,
sendo que vazios estruturais e laos fracos so esperados. A importncia da intermediao reside no fato de que ela resulta na reunio de diferentes recursos, informaes, ideias e
solues que esto presentes na rede, mas que podem estar dispostos em cliques distintos,
havendo um vazio estrutural entre esses elementos.
Como preconizado em modelos organizacionais do tipo lata de lixo, nesse contexto de
organizaes fracamente acopladas h a tendncia de que problemas, solues e atores evoluam de maneira relativamente independente15. Consequentemente, para que possa haver
deciso necessrio que esses elementos estejam sincronizados. nesse contexto que surgem os empreendedores de polticas pblicas, ou seja, indivduos dispostos a investir tempo
e recursos em troca de polticas que revertam a seu prprio favor. Esses empreendedores no
apenas encaminham solues, mas tambm propem novos problemas e, mais importante,
articulam outros atores a coordenarem suas aes.

7.4 Facilitao e criao de consenso

A facilitao objetiva primordialmente o estabelecimento de condies que permitam a interao favorvel e produtiva dos diferentes membros da rede no intuito da promoo dos
objetivos preconizados na ao coletiva.
15. Ver Kingdon (1984) para uma discusso do Modelo de Mltiplos Fluxos, que discute a dinmica da agenda governamental em um ambiente de ambiguidade e organizaes fracamente acopladas.

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A facilitao fundamental porque a interao entre diferentes atores heterogneos quase

sempre marcada por dificuldades de comunicao e por alto risco de conflitos. Nesse contexto, faz-se necessria a presena de um facilitador que organize a interao entre os atores,
auxilie na comunicao, incentive a compreenso das diferenas de identidades e valores e
viabilize a formao de consenso.
A facilitao envolve aspectos de natureza processual, como agendamento de reunies, suporte para os encontros, gesto da informao e a comunicao interna e externa. Mas, alm
disso, envolve tambm o monitoramento da qualidade do dilogo e a traduo e adaptao
de conceitos, a promoo de valores compartilhados, a reduo da complexidade e da incerteza nos relacionamentos e outras iniciativas que possam promover o entendimento mtuo
e a formao de consenso.

7.5 Mediao e arbitragem

Mediao e arbitragem so funes muito similares facilitao e criao de consenso. No entanto, a mediao e arbitragem so fundamentalmente exercidas aps o
surgimento de conflitos, enquanto a facilitao e criao de consenso tm natureza
preventiva, sendo exercidas antes que o conflito se estabelea. A mediao sempre exercida por uma terceira parte, normalmente a direo da rede. A deciso final para a resoluo do conflito no cabe ao intermediador, mas sim s partes diretamente envolvidas.

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8. A importncia do ambiente das redes de polticas pblicas

A anlise das funes associadas governana de redes de polticas pblicas nos proporciona uma perspectiva importante dos pontos que os gestores devem levar em considerao na
gesto dessas redes. Mas h outros elementos importantes que ainda no foram adequadamente analisados. Um dos que merece destaque especial diz respeito ao ambiente em que a
rede se insere.
Conforme aponta McGuire (2003), fazendo aluso ao trabalho de Herbert Simon, a consecuo dos objetivos de uma rede implica na adaptao dos vrios ambientes internos da rede
ao seu ambiente externo. E essa adaptao acontece de maneira idiossincrtica, ou seja, o
ambiente interno se adapta apenas a algumas caractersticas do ambiente externo. , portanto, fundamental compreender que caractersticas seriam essas e como elas influenciam o
ambiente externo rede.
McGuire cita cinco caractersticas bsicas do ambiente em que se insere uma rede e que
podem afetar o seu desempenho. So elas:
Consenso sobre os objetivos uma rede onde h consenso sobre os objetivos a serem perseguidos pelos seus membros tende a ser mais efetiva do que uma rede onde h ainda necessidade de definir e pactuar esses objetivos. Em uma rede com objetivos bem definidos e
consensuais, os seus gestores dedicaro mais tempo ativao da rede, ao enquadramento e
intermediao. Nas redes onde os objetivos no so claros, ou ainda no foram pactuados,
seus gestores dedicaro mais tempo facilitao, mediao e arbitragem.
Distribuio de recursos as interdependncias em uma rede ocorrem em funo da distribuio de recursos entre seus membros. Os recursos incluem a distribuio da autoridade
legal, recursos materiais, informao, expertise e experincia. A participao na rede deriva
da quantidade de recursos disponveis para cada ator. Se esses recursos so bem distribudos
entre uma vasta gama de atores, isso resultar em uma rede vasta. Se os recursos so concentrados em poucos atores, ento a rede tende a ser mais restrita. Gestores de rede experientes
sabem como os recursos so distribudos e mobilizam esses recursos no momento mais adequado para a gerao dos resultados preconizados pelo grupo.
Apoio poltico O apoio poltico para atuao da rede e o apoio poltico obtido pelos membros da rede nas suas respectivas organizaes so tambm fundamentais para o bom funcionamento da rede. Se os participantes de uma rede no possuem apoio das suas organizaes ou da sociedade, ento grande parte do esforo na gesto da rede ser voltada para a
obteno desse apoio, muitas vezes em detrimento do exerccio das outras funes.

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Relacionamentos Confiana e capital social so fundamentais para o bom funcionamento

de uma rede. Se os membros de uma rede j interagiram no passado, conhecem bem um ao
outro, ento menos tempo precisa ser dedicado ao enquadramento e intermediao do que
numa rede formada por estranhos ou pessoas que interagem pela primeira vez.
Orientao em relao s polticas pblicas Se h um paradigma de polticas pblicas
compartilhado entre todos os atores e esse paradigma indica metas, objetivos, prioridades e
instrumento, ento o gestor da rede necessita gastar menos energia na formao de consenso
sobre esses elementos fundamentais das polticas pblicas. Por outro lado, se os membros da
rede adotam diferentes paradigmas para orientar sua atuao, ento o potencial de mobilizao reduzido e o risco de ocorrerem conflitos cresce bastante.

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9. Expandindo a capacidade das redes de polticas pblicas

Caracterizadas as funes bsicas a serem desempenhadas com intuito de gerenciar os vrios aspectos de uma rede e considerando os aspectos relacionados ao ambiente em que se
insere uma rede, cabe examinar um ltimo aspecto relacionado ao conjunto de estratgias e
variveis que podem ser utilizadas para o desenvolvimento de uma rede ou, mais especificamente, para aumentar a capacidade de uma rede.
A noo de capacidade de redes est associada normalmente com a quantidade de informao que essa rede capaz de transmitir. No entanto, quando se fala de redes de polticas pblicas, o conceito deve ser adaptado e o foco no apenas no volume de informao
transmitido, mas na capacidade de mobilizar atores na resoluo dos problemas enfrentados
pela coletividade. Em outras palavras, a questo envolve a capacidade da rede de resolver os
problemas de ao coletiva, especialmente aqueles voltados para a cooperao, coordenao
e comunicao entre atores, gerar os resultados esperados e sustentar essas aes ao longo
do tempo.
Para diagnosticar a capacidade de governana das redes de polticas pblicas, sugerimos analisar as seguintes dimenses: a) capital social; b) institucionalizao; c) sustentabilidade; d)
estrutura e instrumentos de coordenao; e) comunicao e f) informao e anlise.

9.1 Capital social

O grau de governana de uma rede de polticas pblicas depende da existncia de capital
social. Em outras palavras depende: (i) do estabelecimento de um clima de credibilidade e
confiana mtua entre esses atores, (ii) de uma ampla participao nos processos decisrios
e (iii) da transparncia, fiscalizao e responsabilizao das aes.
March e Olsen (1989) sustentam que a melhor forma para entender as instituies atravs
dos valores dos seus membros. Estes valores criados ou reinterpretados por cada instituio
guiam os comportamentos dos membros e, portanto, o seu prprio comportamento. Isto
tambm vlido para as redes de polticas pblicas, uma vez que a existncia de valores comuns aos diversos membros e atores sociais que as compem pode facilitar a coordenao
das suas aes.
Algumas redes so mais integradas do que outras. Em alguns casos possvel trat-las como
uma nica instituio. Noutras ocasies, elas so to pouco integradas que difcil perceber
seus membros como pertencentes a uma rede de polticas pblicas.

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9.2 Institucionalizao
Uma rede de polticas pblicas bem estruturada deve ser institucionalizada, o que implica no
estabelecimento de normas e procedimentos, que definam claramente as arenas decisrias e
a diviso de competncias e atribuies dos atores. Para isto, algumas redes estabelecem marcos regulatrios, destacando as competncias de cada um dos atores envolvidos. Outras redes
constituem fruns especficos para discusso de temas e deliberao de propostas de atuao.
Mesmo as redes pouco integradas, ou seja, com baixo capital social, podem estar formalmente estabelecidas, enquanto outras redes dependem das relaes informais entre seus membros.
Redes formalmente institucionalizadas aparentemente podem dispor de maior grau de governana. Entretanto, um excesso de normas e formalidades pode dificultar a participao e a coordenao destas redes. A definio e institucionalizao de procedimentos e arenas decisrias
dependem muito mais do estabelecimento de rotinas e prticas sociais compartilhadas entre os
atores da rede.

9.3 Sustentabilidade
No raro as aes preconizadas por uma rede so interrompidas em funo da troca de
governos, mudanas ministeriais, reorganizaes administrativas, interrupo de fluxo de
recursos financeiros ou outros fatores externos. Em funo disso, as redes esto sujeitas a um
processo dinmico, que requer contnua adaptao a transformaes e a busca permanente
de aperfeioamentos em sua forma de atuar. O grau de governana de uma rede depende da
sua sustentabilidade. Ou seja, da capacidade de realizar aes continuas e de longa durao.

9.4 Estrutura e Instrumentos de Coordenao

A concepo e implementao das aes numa rede implicam a existncia de uma estrutura
de coordenao capaz de articular a atuao dos diferentes atores. Algumas redes estabelecem secretarias de coordenao. Noutras redes, a coordenao das aes realizada a partir
de rgos colegiados com ampla participao dos atores. Em qualquer dos casos, esta estrutura de coordenao deve gozar de legitimidade entre os atores da rede.
Alm de legitimidade, a estrutura de coordenao de uma rede precisa dispor tambm de instrumentos adequados para o exerccio de suas atividades. O grau de governana de uma rede de
polticas pblicas depende tambm da qualidade destes instrumentos. Planejamento, diretrizes
e contratos de cooperao so alguns dos principais instrumentos de coordenao das redes.

9.5 Comunicao
A forma como se estabelece a comunicao entre os atores que compem uma rede de
polticas pblicas fundamental tomada de decises e implementao das aes preco-

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nizadas. Ou seja, o grau de governana de uma rede depende da qualidade das interaes
entre os atores.
A comunicao pode ser analisada em duas dimenses: (i) interna (entre os atores governamentais) e (ii) externa (entre o governo e a sociedade). A boa comunicao entre atores
implica no intercmbio de informaes e na existncia de sistemas formais e informais de
consultas mtuas. Algumas redes estabelecem estruturas organizacionais dedicadas gesto da comunicao entre os atores da rede e entre esses atores e a sociedade. Noutras redes,
esta comunicao feita espontaneamente pelos atores.
As redes de polticas pblicas variam em funo do grau de interdependncia entre seus
membros. Por definio, elas s podem existir se os atores envolvidos guardam determinado
grau de interdependncia. Entretanto, as formas de interao e comunicao interna e externa podem variar bastante.

9.6 Informao e anlise

O planejamento e a implementao das aes demandam um fluxo de informaes confiveis e detalhadas sobre o tema e seus diferentes aspectos. Alm disso, essas informaes
precisam ser analisadas e disseminadas em tempo hbil, de maneira a subsidiar o processo
de tomada de deciso. Normalmente, para que esses objetivos sejam alcanados, requerida
uma estrutura especializada para gerao e anlise das informaes. O grau de governana
de uma rede de polticas pblicas depende da qualidade e confiabilidade das informaes
disseminadas entre os atores.

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10. Concluso
O objetivo deste trabalho foi possibilitar uma introduo abordagem de redes e alguns
conceitos bsicos que possam auxiliar na gesto de redes de polticas pblicas. Com esse
propsito, procuramos apresentar uma reviso de parte da literatura que examina esses aspectos, proporcionando, assim, um ponto de partida para uma pesquisa mais aprofundada
sobre o tema e para a conduo de trabalhos de natureza emprica que possam ocasionar,
entre outras coisas, uma melhor compreenso das diferentes prticas de gesto de redes no
Brasil, assim como gerar recomendaes voltadas para a gesto de redes de polticas pblicas especficas.

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Edio n 01 julho de 2013

Revista de Pesquisa em Polticas Pblicas

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