constitucionales,4
estorba
la
instauracin
de
valores
morales
Ello parece tan obvio, que nos cuesta imaginar a alguien que pueda encontrar
aspectos benvolos en ese mal endmico. Pero as es. En los aos sesenta del siglo
pasado, un grupo de estudiosos inspirados por el funcionalismo de Robert K.
Merton6 y conocidos colectivamente como los revisionistas defendi la idea que la
corrupcin, en ciertas circunstancias, puede ser de utilidad social. Retomando, al
menos implcitamente, la opinin que los vicios privados generan beneficios pblicos,
idea que haba adelantado Mandeville a comienzos del siglo XVIII,7 los revisionistas
sostenan que la corrupcin puede corregir las fallas del mercado y los tropezones de
Vase Bardhan (1997) y Robinson (1998) para una presentacin de estudios sobre las
consecuencias de la corrupcin para el desarrollo econmico.
4
Johnston (2000) discute los principales temas sobre corrupcin y democratizacin.
5
En su World Development Report 2000/2001 (Attacking Poverty), el Banco Mundial sostiene
que la carga de la pequea corrupcin cae de manera desproporcionada sobre la gente pobre
(p. 201).
6
Merton (1968) describe como las relaciones clientelsticas caractersticas de las mquinas
polticas en los Estados Unidos de la primera mitad del siglo pasado beneficiaron tanto a los
patrones (bosses) como a grupos desfavorecidos inmigrantes irlandeses, italianos o judos,
o los afroamericanos que no tenan acceso a los canales institucionales y acudieron al
clientelismo para obtener servicios bsicos. El nepotismo y favoritismo de estas relaciones a
menudo transgredi la ley, pero la corrupcin de la mquina poltica cubra necesidades
sociales no atendidas por el sistema poltico formal y de esta manera perseveraba el orden
social en un contexto de rpidos cambios sociales promovidos por la industrializacin y la
urbanizacin.
7
En 1714, el mdico holands radicado en Inglaterra Bernard de Mandeville (1690-1733)
public La fbula de las abejas, una stira poltica donde sostiene que el egosmo y el vicio
privado son procuradores del bien pblico. La idea, conocida como la paradoja de Mandeville,
tuvo influencia en el utilitarismo de Jeremy Bentham y en la economa poltica de Adam Smith.
6
Tambin Bayley (1997 [1966]) enumera una serie de posibles resultados beneficiosos
de la corrupcin en los pases subdesarrollados: puede incrementar la calidad del
servicio pblico motivando a personas talentosas a aceptar puestos con sueldos
sumamente bajos (los corruptos no siempre son los ineptos ni son siempre
antipatriticos; ibd.: 946); ayuda a nivelar en cierta medida exclusiones sociales y
escisiones ideolgicas; da un mnimo de estabilidad y apoyo a los gobiernos; y puede
humanizar el sistema en un contexto no familiarizado con mecanismos institucionales
y acostumbrado ms bien a confiar en relaciones personales. Por otro lado, el autor es
9
Scott (1969, 1972) otro de los revisionistas describe cmo la corrupcin ayud a los
empresarios de la minora tnica china en Malasia en la consolidacin de sus negocios. Segn
Scott, la exclusin de un grupo de la poltica formal deja, como ltimo recurso, slo el recurrir a
la corrupcin o a la violencia. En un trabajo ms reciente, Khan (1998) seala que los chinos
impusieron a sus propias empresas una manera de impuesto voluntario que fue transferida a
la mayora malasia. De esta manera, evitaron en buena medida las tensiones tnicas que
asedian otras partes de la regin.
10
Leys menciona especficamente el ejemplo de Gran Bretaa, donde la tica pblica actual se
ha desarrollado histricamente: Gran Bretaa ha pasado por un periodo en el cual conductas
aceptables segn los estndares antiguos llegaron a ser considerados como corruptos.
Considerando esta experiencia, podra decirse que la vida pblica en Gran Bretaa no fue
mucho menos pura como la es hoy en da (Leys 1965: 22). Evidentemente, Leys est muy
consciente de la historicidad de la corrupcin, cuyo significado cambia con el tiempo.
8
11
como han sido percibidas por esta lnea de interpretacin en relacin con la
consolidacin poltica de las naciones emergentes de la poca:
En las etapas tempranas del desarrollo poltico-administrativo, particularmente
donde se desea establecer un sistema poltico democrtico, el nepotismo, el
reparto de botines y el pequeo timo pueden promover la unificacin y la
estabilidad nacional, la participacin generalizada en asuntos pblicos, la
formacin de un sistema viable de partidos polticos, y la accountability de
instituciones polticas. En un periodo crtico de la historia poltica de una nacin
emergente, el criticismo desdeoso de las prcticas en cuestin simplemente
hostiga a los lderes y a la inteligentsia progresistas y exacerba el cinismo hacia
el sistema democrtico que se busca establecer (citado en Marquette 2004:
423).
Hemos emprendido este rpido recuento para demostrar cmo, hace medio siglo,
surgi una corriente importante en las ciencias sociales que consideraba la corrupcin
como funcional para el desarrollo econmico y como mecanismo efectivo para
consolidar sistemas polticos inestables. Si bien casi todos los autores coinciden en
que la corrupcin es un indicador de una institucionalidad dbil, insistieron en que, en
ciertas circunstancias, puede contribuir a una mayor eficiencia burocrtica, a la
estabilizacin de gobiernos endebles, a la inclusin de grupos marginados y a la
formacin de instituciones polticas. En determinados contextos, la corrupcin
simplifica y acelera la administracin pblica, consolida las relaciones entre clases y
estratos sociales, y optimiza la economa cuando hay escasez de recursos; en suma,
la corrupcin cumple funciones sociales.
Ahora bien, es importante notar que las posiciones que acabamos de resumir se
refieren a la pequea corrupcin, es decir, al pago de coimas y otras actitudes ilcitas
en escala reducida. Los autores estaban definitivamente conscientes de los peligros
de una corrupcin sistmica y desenfrenada, que s poda presentar una amenaza
para el crecimiento econmico. An as, se les puede imputar una banalizacin del
problema, como efectivamente lo han hecho los moralistas y toda una generacin de
publicaciones posteriores. En una respuesta a los revisionistas, Caiden y Caiden
(1977), por ejemplo, critican el funcionalismo de su razonamiento, aludiendo que la
misma funcionalidad de la corrupcin es un sntoma o una indicacin para la
necesidad de una reforma (ibd.: 306). Para estos autores, la corrupcin una vez
hecha sistmica tiene efectos contrarios a los postulados por los revisionistas en
todos los aspectos: intensifica las divisiones sociales y econmicas, impide la cohesin
social y el cambio poltico, contribuye a la anomia social, entre muchas otras
consecuencias negativas (ibd.: 307). Ms recientemente, el economista del Banco
11
An cuando se aceptan estas crticas, hay por lo menos dos aspectos mencionados
por los revisionistas que merecen ser rescatados. El primero es la historicidad
mencionada por Leys, es decir, la observacin que lo que se considera como un acto
corrupto cambia con el contexto sociohistrico.13 El otro aspecto, quizs ms
importante an, es expresado con mayor claridad por Bayley: el referente que la
corrupcin slo es negativa en la medida que la normatividad contra la cual atenta es
mejor. Es decir, el anlisis de la corrupcin implica necesariamente un juicio tico.
Volveremos sobre este punto en la parte etnogrfica. Por ahora, nos contentamos con
la constatacin que el mrito de los revisionistas est en la contextualizacin de la
corrupcin, la cual se ha perdido en las publicaciones de los aos subsiguientes.
12
Vase tambin Kaufmann (2006a), entre muchas otras publicaciones del autor. Sin embargo,
la discusin si la corrupcin engrasa o estanca el crecimiento econmico est lejos de ser
concluida; vase por ejemplo Mon y Sekkat (2005).
13
Varios artculos en el libro editado por Claudio Lomnitz (2000) demuestran cmo el
significado de la corrupcin ha cambiado en Mxico a lo largo de los siglos.
14
El trmino cncer de la corrupcin es atribuido al ex presidente del Banco Mundial, James
Wolfensohn.
12
El camino para esta posicin, diramos rigurosa, fue preparado en los aos setenta por
algunos autores que desde el inicio cuestionaron la percepcin condescendiente de
los revisionistas. Los economistas Gordon Tullock (1967) y Anne Krueger (1974)
desarrollaron la teora de la bsqueda de rentas (rent-seeking), que se refiere a la
manipulacin de gobiernos democrticos para obtener privilegios particulares. Las
rentas se generan cuando el Estado restringe las operaciones del mercado, y los rentseekers utilizan las instituciones pblicas y/o presionan a los gobiernos a veces
utilizando medidas legales como el cabildeo, a veces ilegales como el soborno para
que intervengan a su favor, asegurndose as rentas que el mercado, operando
abiertamente, no les entregara. Considerando que el rent-seeking es directamente
relacionado con la magnitud de la actividad gubernamental en la economa y con el
tamao relativo del sector pblico (Buchanan 1980: 9), la solucin que se propone es
evidente: la influencia del Estado debera ser reducida a un mnimo, y el control
burocrtico debera ser reemplazado por mecanismos del mercado siempre y cuando
sea posible (Evans 1995: 24). As, la teora del rent-seeking marca los albores del
neoliberalismo, pues fue utilizada para demostrar que, cuando se presenta la
oportunidad, los gobiernos de los pases en va de desarrollo slo serviran a s
mismos y a sus seguidores. Por lo tanto, se argument que el desarrollo debe basarse
en el mercado y no en el Estado (Polzer 2001: 7).
Entre los autores que reforzaron esta tendencia en los aos siguientes destacan, por
su influencia, los economistas Susan Rose-Ackerman y Robert Klitgaard; ambos, en
su momento, consultores del Banco Mundial. En 1978, Rose-Ackerman hoy en da
una de las expertas ms reconocidas a nivel mundial en el tema de la corrupcin
escribi que la corrupcin, por ms eficiente y necesaria que parezca, siempre ser la
segunda mejor solucin. En su anlisis econmico llega a la conclusin que la
ilegalidad del soborno produce el desperdicio de recursos, pues tanto el mantener las
transacciones en secreto como la elaboracin de leyes contra la corrupcin tienen un
costo. Las ganancias de la corrupcin por lo general no son invertidas, sino gastadas
para el consumo o depositadas en cuentas secretas en el extranjero, lo cual perjudica
el desarrollo del respectivo pas. Por otro lado, los gastos para la corrupcin son
incluidos en el costo de los bienes y servicios, lo que genera una tergiversacin de los
precios y una limitacin de la demanda. La mano de obra disponible no es utilizada en
la posicin adecuada, y las energas de los empleados son desviadas de actividades
benvolas para la sociedad hacia actividades corruptas, pues stas prometen
ganancias
fciles.
Pero
an
cuando
fuese
13
econmicamente
justificable,
la
Klitgaard (1988), a su vez, utiliza un modelo principal-agente-cliente (principal-agentclient) para definir la corrupcin e identificar remedios. Corrupcin ocurre cuando un
empleado pblico (agente) confabula con terceros (clientes) para apropiarse de un
bien pblico en vez de transferirlo al Estado (principal). El autor hace un estudio
comparativo de medidas anti-corrupcin en algunos pases asiticos y sostiene que la
corrupcin se da sobre todo en instituciones que gozan de una posicin monoplica y
un alto grado de discrecionalidad, y a la vez afrontan un bajo nivel de accountability.
Es decir, si un agente tiene la libertad exclusiva de las decisiones y las funciones de su
competencia no estn claramente reglamentadas, y si no existe un sistema de
rendicin de cuentas, se producen mrgenes de desviacin. Klitgaard resume su
posicin en la ecuacin C = M + D A (Corruption = Monopoly + Discretion
Accountability), es decir corrupcin es igual a monopolio de la decisin pblica ms
discrecionalidad de la decisin pblica menos responsabilidad (en el sentido de
obligacin de dar cuentas) por la decisin pblica (Gonzlez Amuchstegui 2003: 76).
La lucha contra la corrupcin debe fundarse en los componentes de su ecuacin: bajar
el monopolio y la discrecionalidad, y aumentar la accountability. Agentes, por ejemplo,
deberan ser seleccionados de acuerdo a sus cualidades como honestidad y
capacidad, habra que cambiar las estructuras de incentivos, proveer ms informacin
para los agentes, se puede reestructurar la relacin principal-agente-cliente y
cambiar la actitud frente a la corrupcin (ibd.: 94-99). Tanto el problema como el
remedio, para Klitgaard, se encuentran en el contexto institucional.
A mediados de los noventa, esta posicin fue consagrada por el Banco Mundial, cuyo
presidente declar la corrupcin como el obstculo ms grande para el desarrollo
econmico.16 La insistencia de Wolfensohn durante la asamblea anual de los socios en
1996, de que el Banco tiene que afrontar el cncer de la corrupcin, marca un punto
de inflexin en la poltica de la institucin, de los dems organismos de la cooperacin
internacional y, como secuela, de las ONGs nacionales.
Por qu este giro? Varios autores se han planteado esta pregunta y han ofrecido un
conjunto de explicaciones19 que confluyeron en dos factores centrales: por un lado, se
haba hecho evidente la necesidad de redefinir la estrategia del Banco Mundial ante la
realidad que los pases subdesarrollados poco se haban beneficiado de sus
programas. Por otro lado, el cambio del clima geopoltico despus del derrumbe de la
Unin Sovitica y sus satlites modific tambin los parmetros para la cooperacin
internacional:
17
Cuenta Wolfensohn que cuando l lleg al Banco Mundial, "me contaron que haba una
palabra que no poda usar, que era la palabra C, y la palabra C era corrupcin. Es que la
corrupcin fue identificada con poltica, y si me meto en eso tendra problemas terribles con mi
consejo directivo (Marquette 2004: 421).
18
Vase The World Bank Fights the Cancer of Corruption, en
http://www.voanews.com/specialenglish/archive/2006-04/2006-04-07-voa2.cfm
19
Vase por ejemplo Krastev (2004), Marquette (2001, 2004), Polzer (2001) y Szeftel (1998).
15
Ahora bien, de acuerdo con sus propios estatutos, el Banco Mundial no puede basar
sus decisiones en criterios polticos y, por lo tanto, tiene que des-politizar la
corrupcin.21 Por consiguiente, el Banco ha optado por un enfoque economicista que
presenta la corrupcin como un problema econmico y social, ms no poltico; una
disfuncin institucional que aflora siempre y cuando las polticas econmicas no son
bien diseadas, el nivel de educacin es bajo, la sociedad civil subdesarrollada y la
accountability del sector pblico dbil. Arriesgando a devaluar la democracia en su
valor propio (Marquette 2004: 425), el Banco Mundial se abstiene de la valoracin
20
Despus del derrumbe del bloque socialista, el Banco Mundial estaba en la mira de crculos
polticos conservadores estadounidenses que presionaron por cerrarlo, o al menos disminuir su
funcin (Krastev 2004: 20).
21
El Banco puede emprender muchas acciones en el marco de sus estatutos [Articles of
Agreement] para ayudar a los pases en su lucha contra la corrupcin. Sin embargo, el Banco
tiene que enfocar los aspectos econmicos de acuerdo con su mandato y tiene que abstenerse
de interferir en los asuntos polticos de los pases (World Bank 1997a: 5).
16
Obviamente,
los
principios
universalmente
aplicables
implican
la
De acuerdo con esta percepcin, el Banco apuesta por soluciones tcnicas a travs de
reformas normativas. Como la corrupcin es explicada con la actitud rentista de
funcionarios pblicos, debe ser superada a travs de la desregularizacin: es decir,
mientras menos burocracia (lase: Estado), menos corrupcin. As, los programas
para combatir la corrupcin apoyan al Estado slo en la medida en que ste
administra su propio declive (Brown y Cloke 2004: 287). La retrica anti-corrupcin se
convierte en una justificacin para reformas neoliberales, despolitizadas y tecncratas
(Polzer 2001: 7; Harrison 2006: 17; Krastev 2004: 35).
Curiosamente, los parmetros que el Banco adopt a partir de 1996 para su lucha
contra la corrupcin fueron elaborados poco antes por un pequeo grupo de
disidentes, que haba renunciado a la institucin precisamente por su actitud
indulgente frente al problema en los proyectos que financi. En 1993, este grupo,
liderado por Peter Eigen,22 fund Transparency International (TI), que en los aos
siguientes se convertira en la organizacin privada ms importante a nivel mundial en
lo que se refiere a la lucha contra la corrupcin. Hoy en da, TI tiene una posicin casi
monoplica en la materia; mantiene excelentes relaciones con los principales donantes
de la cooperacin internacional y cuenta con ms de 90 secciones nacionales en todos
los continentes.
Eigen haba trabajado para el Banco Mundial en Kenya hasta comienzos de los noventa.
Cuenta el mito de origen de TI que l y su esposa una mdico haban llegado a la
conviccin que la corrupcin era uno de los problemas principales, si no el principal, para los
pases del Tercer Mundo. Para que el desarrollo tenga xito, deberan romperse las estructuras
corruptas y sustituirlas con sistemas transparentes. Como esta posicin no fue compartida por
su empleador el Banco , Eigen decidi renunciar (Martiny 2004).
17
El ltimo IPC, del 6 de noviembre del 2006, enumera 163 pases, entre los cuales el
Per comparte el lugar nmero 70 con Brasil, Ghana, Mxico, la India, China y Arabia
Saudita, entre otros. En una escala de 0 (muy corrupto) a 10 (nada corrupto), estos
pases alcanzan 3.3 puntos.26 Los primeros lugares los ocupan, como siempre, pases
noreuropeos y ocenicos; esta vez le toc a Finlandia, Islandia y Nueva Zelanda con
9.6 puntos; en el otro extremo se encuentra Hait con apenas 1.8 puntos. El IPC,
obviamente, expone una ostensible correlacin entre bienestar y corrupcin: mientras
ms pobre un pas, ms corrupto.
A pesar del xito del IPC,27 no faltan crticas tanto metodolgicas expresadas, entre
otros, por uno de los fundadores de TI (Galtung 2005) y por investigadores del Banco
Mundial (Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatn 1999) como polticas. Las crticas
relacionadas con la metodologa sealan que la corrupcin es demasiado difcil de
medir, algunos diran imposible, tratndose de una actividad ilegal y clandestina. En el
mejor de los casos, el ndice puede sealar tendencias y posiciones relativas entre los
pases, pero con un sustento cuestionable que confa en las percepciones subjetivas
de expertos, es decir miembros de la elite en los pases industrializados, y no toma
en cuenta las opiniones de otros sectores de la poblacin. Adems, el IPC no
considera la multidimensionalidad de la corrupcin, es decir no contempla las mltiples
formas que puede asumir ni la manera en que se gasta el dinero, a pesar que las
variaciones al respecto tienen diferentes consecuencias econmicas. En suma, lo que
hace el ndice no es ms que sealar cmo la corrupcin sistmica es percibida por un
grupo elegido de informantes (Andvig et al. 2000).
Por otro lado, se ha criticado que el ndice reafirma prejuicios frente a los pases ms
pobres que siempre se encuentran en la cola del ranking. Adems, la concentracin en
la administracin pblica omite formas ms directas del abuso gubernamental.
Singapur, por ejemplo, tiene una administracin pblica muy eficiente, pero un
gobierno autoritario que utiliza sistemticamente el aparato jurdico y las agencias
gubernamentales para intimidar a sus adversarios. Sin embargo, figura como uno de
26
los pases menos corruptos del mundo; en el IPC del 2006, ocupa el quinto lugar con
9.4 puntos, por encima de Suecia y la Suiza. Con estas limitaciones, el IPC, ms que
un inventario de incidencia, es principalmente un instrumento de presin poltica y
debe ser evaluado como tal (Blundo y Olivier de Sardan 2006a: 10). Para la cruzada
contra la corrupcin iniciada por el Banco Mundial, sin embargo, es mucho ms que
eso:
El estudio de la corrupcin es presentado similar al estudio de la inflacin. [.]
El ndice de corrupcin de TI, que fue diseado como instrumento de relaciones
pblicas, fue manipulativamente convertido en datos duros, sobre cuya base se
dise la nueva poltica anti-corrupcin (Krastev 2004: 33).
La seccin (o el captulo en la terminologa institucional) peruana de Transparency
International es el Consejo Nacional para la tica Pblica (Protica), constituido en
mayo de 2001 por la Asociacin Civil Transparencia, la Comisin Andina de Juristas
(CAJ), el Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) y la Asociacin de Exportadores (ADEX).
Para Protica, la corrupcin en el Per ha constituido un elemento disociador a lo largo
de su historia republicana, afectando a todas las funciones estatales, especialmente la
judicial y policial, y mermando la confianza ciudadana en la poltica y la funcin
pblica. Ante esta situacin, la organizacin se ha planteado la misin de contribuir
desde la sociedad civil a la lucha contra la corrupcin, generando una conciencia
pblica mediante la realizacin y/o participacin en convenciones, conferencias,
talleres y espacios similares, donde se enfoca principalmente la corrupcin a nivel de
las instituciones del Estado.
28
21
Vemos, entonces, cmo a partir de los aos noventa se ha iniciado una cruzada
mundial contra la corrupcin liderada por el Banco Mundial y Transparency
International.
Organizaciones
transnacionales,29
gobiernos
nacionales