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EL DESCUBRIMIENTO DE LA CORRUPCIN COMO PROBLEMA

En su presentacin del libro El pacto infame. Estudios sobre la corrupcin en el Per,

Felipe Portocarrero (2005: 8-9) define la corrupcin como un mal endmico y casi
omnipresente en todas las sociedades antiguas y contemporneas. Con esta
apreciacin, el autor est en la lnea de la gran mayora de las publicaciones sobre el
tema, que en los ltimos aos han aumentado exponencialmente. Casi todos
presentan la corrupcin como un obstculo para el desarrollo econmico,3 un anatema
que fomenta un ambiente anti-democrtico y engendra el desprecio hacia las
instituciones

constitucionales,4

estorba

la

instauracin

de

valores

morales

(Cumaraswamy 2006), promueve el uso incorrecto de fondos pblicos (Mauro 1997) y

perjudica sobre todo a los pobres.5 En suma, la corrupcin es una patologa social; las
connotaciones de desintegracin y descomposicin que acompaan al trmino slo
permiten la conclusin que las consecuencias de la corrupcin no pueden ser otra
cosa que nefastas.

Ello parece tan obvio, que nos cuesta imaginar a alguien que pueda encontrar
aspectos benvolos en ese mal endmico. Pero as es. En los aos sesenta del siglo
pasado, un grupo de estudiosos inspirados por el funcionalismo de Robert K.
Merton6 y conocidos colectivamente como los revisionistas defendi la idea que la
corrupcin, en ciertas circunstancias, puede ser de utilidad social. Retomando, al
menos implcitamente, la opinin que los vicios privados generan beneficios pblicos,
idea que haba adelantado Mandeville a comienzos del siglo XVIII,7 los revisionistas
sostenan que la corrupcin puede corregir las fallas del mercado y los tropezones de

Vase Bardhan (1997) y Robinson (1998) para una presentacin de estudios sobre las
consecuencias de la corrupcin para el desarrollo econmico.
4
Johnston (2000) discute los principales temas sobre corrupcin y democratizacin.
5
En su World Development Report 2000/2001 (Attacking Poverty), el Banco Mundial sostiene
que la carga de la pequea corrupcin cae de manera desproporcionada sobre la gente pobre
(p. 201).
6
Merton (1968) describe como las relaciones clientelsticas caractersticas de las mquinas
polticas en los Estados Unidos de la primera mitad del siglo pasado beneficiaron tanto a los
patrones (bosses) como a grupos desfavorecidos inmigrantes irlandeses, italianos o judos,
o los afroamericanos que no tenan acceso a los canales institucionales y acudieron al
clientelismo para obtener servicios bsicos. El nepotismo y favoritismo de estas relaciones a
menudo transgredi la ley, pero la corrupcin de la mquina poltica cubra necesidades
sociales no atendidas por el sistema poltico formal y de esta manera perseveraba el orden
social en un contexto de rpidos cambios sociales promovidos por la industrializacin y la
urbanizacin.
7
En 1714, el mdico holands radicado en Inglaterra Bernard de Mandeville (1690-1733)
public La fbula de las abejas, una stira poltica donde sostiene que el egosmo y el vicio
privado son procuradores del bien pblico. La idea, conocida como la paradoja de Mandeville,
tuvo influencia en el utilitarismo de Jeremy Bentham y en la economa poltica de Adam Smith.
6

gobiernos y burocracias ineficientes, que se generaban sobre todo en los pases

subdesarrollados.

Los sesenta eran todava poca de descolonizacin, y muchos pases africanos y

asiticos acababan de obtener su independencia. Aunque la corrupcin no era un
fenmeno nuevo, pues se haba dado tambin en los regmenes coloniales, la
emergencia de un liderazgo vernculo abri nuevos caminos para el enriquecimiento
ilcito. En su libro Corruption in Developing Countries, Wraith y Simpkins lamentan que
la corrupcin en estos pases florece tan exuberantemente como el monte y las
hierbas, quitndole el valor nutritivo al suelo y reprimiendo el crecimiento de las
plantas que haban sido cultivadas y cuidadas con mucho esmero (Wraith y Simpkins
1963: 12, citado en Leys 1965: 216).
A esta posicin, considerada por ellos como moralista,8 los revisionistas
contraponen un pragmatismo mordaz. Para ellos, la corrupcin era una consecuencia
inevitable en realidad, un indicio de la modernizacin, en el peor de los casos un
mal necesario, en el mejor una fuerza positiva capaz de promover el crecimiento
econmico. Nathaniel Leff (1997 [1964]) fue probablemente el primero en mencionar
los efectos positivos que la corrupcin podra engendrar en pases subdesarrollados.
Segn Leff, la repulsa generalizada hacia la corrupcin que caracterizaba la posicin
de los moralistas parta de un modelo ideal en el cual el gobierno y la burocracia
trabajaran con lucidez y firmeza en pro del desarrollo econmico, slo para ver sus
esfuerzos frustrados por un grupo de intrigantes corruptos. Pero en la vida real, las
circunstancias eran otras; en la vida real, los gobiernos de los pases postcoloniales se
mostraban a menudo indiferentes y hasta hostiles frente a los esfuerzos de los
empresarios, y las burocracias eran abusivamente lentas y arbitrarias. Los grupos de
inters, por su lado, eran dbiles y los partidos polticos limitaban el acceso a la
camarilla de algn caudillo.

En estas circunstancias, el soborno puede ser el lubricante para el motor de la

administracin pblica; ayuda ahorrar tiempo movilizando la burocracia hacia una
actitud ms enrgica (ibd.: 395) y acelerando los trmites, evitar el excesivo control
burocrtico y generar un cierto nivel de seguridad, e introducir un elemento de
competencia en lo que de otra manera sera una economa holgadamente
8

Uno de los representantes ms distinguidos de esta posicin fue el constitucionalista y terico

poltico Carl J. Friedrich. Vase Friedrich (1963: 167), donde afirma que la corrupcin y el
nepotismo pudren las buenas intenciones y retardan polticas progresivas, y Friedrich (1972).
7

monopolstica (ibd.: 393), ms an en situaciones en las que los empresarios

pertenecen a un grupo polticamente desfavorecido, como por ejemplo una minora
tnica.9 En fin, si el gobierno se ha equivocado en sus decisiones, el camino ofrecido
por la corrupcin bien puede ser el mejor (ibd.: 397) tanto as que la preocupacin
por la corrupcin puede convertirse en un obstculo para el desarrollo cuando desva
el inters por otras, y quizs ms graves, deficiencias polticas y econmicas en la
sociedad (ibd.: 403).

Un ao despus de las observaciones de Leff, Colin Leys (1965) cuestion el

argumento de la escuela moralista (su trmino, p. 219) que la corrupcin perjudica
sobre todo a los ms pobres, preguntndose, por ejemplo, si los consumidores en la
Rusia de su poca efectivamente hubieran estado mejor sin los contactos ilegales que
saban cmo superar los cuellos de botella en el suministro con materiales para la
produccin, aunque fuese slo para asegurarse de esta manera algn ingreso ilegal.
En ciertas circunstancias, sostiene Leys, el inters pblico ms bien necesita actos
que los moralistas rechazaran como corruptos. Aunque el autor no desconoce que
una corrupcin sistmica puede conducir a sociedades econmicamente estancadas,
considera que es difcil evitarla sin una clase media lo suficientemente consolidada
como para imponer una tica pblica comparable con la de los pases desarrollados.10

Tambin Bayley (1997 [1966]) enumera una serie de posibles resultados beneficiosos
de la corrupcin en los pases subdesarrollados: puede incrementar la calidad del
servicio pblico motivando a personas talentosas a aceptar puestos con sueldos
sumamente bajos (los corruptos no siempre son los ineptos ni son siempre
antipatriticos; ibd.: 946); ayuda a nivelar en cierta medida exclusiones sociales y
escisiones ideolgicas; da un mnimo de estabilidad y apoyo a los gobiernos; y puede
humanizar el sistema en un contexto no familiarizado con mecanismos institucionales
y acostumbrado ms bien a confiar en relaciones personales. Por otro lado, el autor es
9

Scott (1969, 1972) otro de los revisionistas describe cmo la corrupcin ayud a los
empresarios de la minora tnica china en Malasia en la consolidacin de sus negocios. Segn
Scott, la exclusin de un grupo de la poltica formal deja, como ltimo recurso, slo el recurrir a
la corrupcin o a la violencia. En un trabajo ms reciente, Khan (1998) seala que los chinos
impusieron a sus propias empresas una manera de impuesto voluntario que fue transferida a
la mayora malasia. De esta manera, evitaron en buena medida las tensiones tnicas que
asedian otras partes de la regin.
10
Leys menciona especficamente el ejemplo de Gran Bretaa, donde la tica pblica actual se
ha desarrollado histricamente: Gran Bretaa ha pasado por un periodo en el cual conductas
aceptables segn los estndares antiguos llegaron a ser considerados como corruptos.
Considerando esta experiencia, podra decirse que la vida pblica en Gran Bretaa no fue
mucho menos pura como la es hoy en da (Leys 1965: 22). Evidentemente, Leys est muy
consciente de la historicidad de la corrupcin, cuyo significado cambia con el tiempo.
8

consciente que la corrupcin desva recursos escasos, dificulta la implementacin de

polticas de Estado y sofoca la autoridad de los gobernantes. Si las consecuencias de
la corrupcin son buenas o malas, entonces, depende de la situacin especfica. En
todo caso, la corrupcin se puede evitar slo cuando las soluciones que ofrece la
normatividad institucional del gobierno o del sistema implican un costo menor que los
actos corruptos. De no ser as, la corrupcin puede servir como medio para impulsar
elecciones mejores, an en trminos de los objetivos expresados por el mismo
gobierno (ibd.: 944).

J. S. Nye (1967), por su lado, hace un balance de los costos y beneficios de la

corrupcin y llega a conclusiones similares que sus antecesores. Segn este autor, la
corrupcin puede tener beneficios relacionados con el desarrollo econmico, la
integracin nacional y la capacidad gubernamental. Donde el capital privado y la
capacidad del Estado de cobrar impuestos a los campesinos y trabajadores estn
escasamente desarrollados, la corrupcin puede ser una fuente importante para la
formacin de capital (y por lo tanto, se entiende, para el desarrollo). Por cierto, los
ejemplos que Nye menciona no son muy alentadores que digamos: los ex presidentes
de la Repblica Dominicana, Rafael Leonidas Trujillo, y de Ghana, Kwane Nkrumah,
quienes habran acumulado 500 y ms de 10 millones de dlares, respectivamente. La
conclusin es evidente: la pregunta real es si el capital acumulado es utilizado para
promover el desarrollo econmico o termina en bancos suizos (Nye 1967: 420). Otros
aspectos mencionados por Nye relacionados con la contribucin de la corrupcin al
desarrollo ya los hemos visto en los otros autores: el acortamiento de los trmites
burocrticos y la generacin de iniciativas privadas, sobre todo cuando el empresario
pertenece a una minora tnica.11

En cuanto a la integracin nacional, Nye menciona que la corrupcin puede ayudar a

superar divisiones en el interior de la elite gobernante, que de otra manera podran
llevar a conflictos violentos. Tambin puede aliviar el contacto con la modernidad para
los sectores ms tradicionales de la sociedad, reduciendo la tremenda brecha entre el
funcionario capacitado y el campesino analfabeto a travs de los regalos
tradicionales; al respecto, Nye cita a Edward Shils, segn el cual la corrupcin de bajo

11

Nye es tambin autor de una definicin de la corrupcin usada hasta la actualidad en

muchas publicaciones: Corrupcin es una conducta que se desva de los deberes formales de
un cargo pblico debido a intereses privados (personales, familia cercana, grupo privado)
pecuniarios o de ganar estatus; o que viola reglas contra el ejercicio de ciertos tipos de
influencia con intereses privados. Eso incluye sobornos, nepotismo y malversacin de fondos
pblicos (Nye 1967: 419).
9

nivel puede humanizar el gobierno y hacerlo menos imponente (ibd.). Incentivos

materiales pueden tambin incrementar la gobernabilidad; en la revolucin mexicana,
por ejemplo, la corrupcin ha jugado un rol importante en la transicin de la fase
violenta hacia la institucionalizada y en la instauracin del Partido Revolucionario
Institucionalizado (PRI).

El autor deja claro que las consecuencias positivas de la corrupcin son ms

excepcin que regla. Contrastando posibles beneficios y trastornos (desperdicio de
recursos, inestabilidad poltica, reduccin de capacidad gubernamental), Nye llega a la
conclusin que, con muy contadas excepciones, es probable que los costos de la
corrupcin en los pases menos desarrollados excedan sus beneficios (ibd.: 427). En
todo caso, insiste en que la corrupcin es un fenmeno complejo y demasiado
importante como para dejarlo a los moralistas.

Finalmente, no podemos dejar de mencionar a Samuel Huntington y su influyente El

orden poltico en las sociedades en cambio (Huntington 1996 [1968]). Tambin
Huntington considera que la corrupcin es un fenmeno caracterstico de la
modernizacin, que ayuda a contrarrestar una serie de factores desestabilizadores y
puede ser funcional para el desarrollo, porque permite superar las leyes tradicionales
o las reglamentaciones burocrticas que traban la expansin econmica (ibd.: 71).
Este punto de vista lleva al autor a la afirmacin, muchas veces citada, de que para el
crecimiento econmico de los pases en proceso de modernizacin,
ms negativa que una sociedad con burocracia rgida, ultracentralizada y
deshonesta, es aquella con las dos primeras caractersticas, pero que es
honesta (ibd.: 72).
Pero adems, y quizs ms importante, la corrupcin disuade tendencias violentas y
revolucionarias, pues es ms factible que quien corrompe a los funcionarios policiales
se identifique con el sistema a que pertenecen stos, y no que lo haga quien asalta
sus cuarteles policiales (ibd.: 67). As, la corrupcin
puede resultar funcional para el mantenimiento de un sistema poltico, del
mismo modo que la reforma, adems de sustituir a sta, o bien unrsele y
remplazar entre ambas a una revolucin. Sirve para reducir las presiones de
los grupos a favor de cambios polticos, del mismo modo que la reforma reduce
la presin que ejercen las clases para lograr cambios de estructura (ibd.: 67).
El politlogo filipino Jos Veloso Abueva (1966), quien hizo un estudio en su pas con
el enfoque de los revisionistas, resume las ventajas de la corrupcin es decir, tal
10

como han sido percibidas por esta lnea de interpretacin en relacin con la
consolidacin poltica de las naciones emergentes de la poca:
En las etapas tempranas del desarrollo poltico-administrativo, particularmente
donde se desea establecer un sistema poltico democrtico, el nepotismo, el
reparto de botines y el pequeo timo pueden promover la unificacin y la
estabilidad nacional, la participacin generalizada en asuntos pblicos, la
formacin de un sistema viable de partidos polticos, y la accountability de
instituciones polticas. En un periodo crtico de la historia poltica de una nacin
emergente, el criticismo desdeoso de las prcticas en cuestin simplemente
hostiga a los lderes y a la inteligentsia progresistas y exacerba el cinismo hacia
el sistema democrtico que se busca establecer (citado en Marquette 2004:
423).
Hemos emprendido este rpido recuento para demostrar cmo, hace medio siglo,
surgi una corriente importante en las ciencias sociales que consideraba la corrupcin
como funcional para el desarrollo econmico y como mecanismo efectivo para
consolidar sistemas polticos inestables. Si bien casi todos los autores coinciden en
que la corrupcin es un indicador de una institucionalidad dbil, insistieron en que, en
ciertas circunstancias, puede contribuir a una mayor eficiencia burocrtica, a la
estabilizacin de gobiernos endebles, a la inclusin de grupos marginados y a la
formacin de instituciones polticas. En determinados contextos, la corrupcin
simplifica y acelera la administracin pblica, consolida las relaciones entre clases y
estratos sociales, y optimiza la economa cuando hay escasez de recursos; en suma,
la corrupcin cumple funciones sociales.

Ahora bien, es importante notar que las posiciones que acabamos de resumir se
refieren a la pequea corrupcin, es decir, al pago de coimas y otras actitudes ilcitas
en escala reducida. Los autores estaban definitivamente conscientes de los peligros
de una corrupcin sistmica y desenfrenada, que s poda presentar una amenaza
para el crecimiento econmico. An as, se les puede imputar una banalizacin del
problema, como efectivamente lo han hecho los moralistas y toda una generacin de
publicaciones posteriores. En una respuesta a los revisionistas, Caiden y Caiden
(1977), por ejemplo, critican el funcionalismo de su razonamiento, aludiendo que la
misma funcionalidad de la corrupcin es un sntoma o una indicacin para la
necesidad de una reforma (ibd.: 306). Para estos autores, la corrupcin una vez
hecha sistmica tiene efectos contrarios a los postulados por los revisionistas en
todos los aspectos: intensifica las divisiones sociales y econmicas, impide la cohesin
social y el cambio poltico, contribuye a la anomia social, entre muchas otras
consecuencias negativas (ibd.: 307). Ms recientemente, el economista del Banco

11

Mundial Daniel Kaufmann (1997) ha refutado los argumentos de los apologistas de la

corrupcin (ibd.: 117), insistiendo sobre todo en el impacto pernicioso de la
corrupcin para la gobernabilidad.12

An cuando se aceptan estas crticas, hay por lo menos dos aspectos mencionados
por los revisionistas que merecen ser rescatados. El primero es la historicidad
mencionada por Leys, es decir, la observacin que lo que se considera como un acto
corrupto cambia con el contexto sociohistrico.13 El otro aspecto, quizs ms
importante an, es expresado con mayor claridad por Bayley: el referente que la
corrupcin slo es negativa en la medida que la normatividad contra la cual atenta es
mejor. Es decir, el anlisis de la corrupcin implica necesariamente un juicio tico.
Volveremos sobre este punto en la parte etnogrfica. Por ahora, nos contentamos con
la constatacin que el mrito de los revisionistas est en la contextualizacin de la
corrupcin, la cual se ha perdido en las publicaciones de los aos subsiguientes.

Basta una hojeada superficial a la enorme cantidad de literatura sobre la corrupcin

que se ha publicado en los ltimos diez o quince aos para ver que los postulados de
los revisionistas estn pasados de moda. A partir de los aos setenta y con ms
fuerza en los ochenta se produjo un giro en el enfoque y los autores empezaron a
apuntar exclusivamente el lado negativo. Es as que hoy por hoy, la contextualizacin
del fenmeno, que de alguna forma caracterizaba las posiciones de los revisionistas,
ya no es polticamente oportuna. La diferenciacin ha pasado a la crtica absoluta y
normativa, y la actitud caballeresca (Szeftel 1998: 227) frente a la corrupcin por
parte de gobiernos occidentales e instituciones financieras ha cedido a una pltora de
iniciativas y organizaciones anti-corrupcin. Son pocos los autores que se atreven
todava a defender una posicin matizada (vase por ejemplo Hutchcroft 1997); la gran
mayora coincide en que la corrupcin es una sustancia txica que afecta al desarrollo
econmico, a las instituciones estatales, a la consolidacin de la democracia y al
fortalecimiento de la sociedad civil en los pases en vas de desarrollo. En suma, la
corrupcin es un cncer14 que desestabiliza los fundamentos de la sociedad; un
cncer, obviamente, no tiene nada bueno.

12

Vase tambin Kaufmann (2006a), entre muchas otras publicaciones del autor. Sin embargo,
la discusin si la corrupcin engrasa o estanca el crecimiento econmico est lejos de ser
concluida; vase por ejemplo Mon y Sekkat (2005).
13
Varios artculos en el libro editado por Claudio Lomnitz (2000) demuestran cmo el
significado de la corrupcin ha cambiado en Mxico a lo largo de los siglos.
14
El trmino cncer de la corrupcin es atribuido al ex presidente del Banco Mundial, James
Wolfensohn.
12

El camino para esta posicin, diramos rigurosa, fue preparado en los aos setenta por
algunos autores que desde el inicio cuestionaron la percepcin condescendiente de
los revisionistas. Los economistas Gordon Tullock (1967) y Anne Krueger (1974)
desarrollaron la teora de la bsqueda de rentas (rent-seeking), que se refiere a la
manipulacin de gobiernos democrticos para obtener privilegios particulares. Las
rentas se generan cuando el Estado restringe las operaciones del mercado, y los rentseekers utilizan las instituciones pblicas y/o presionan a los gobiernos a veces
utilizando medidas legales como el cabildeo, a veces ilegales como el soborno para
que intervengan a su favor, asegurndose as rentas que el mercado, operando
abiertamente, no les entregara. Considerando que el rent-seeking es directamente
relacionado con la magnitud de la actividad gubernamental en la economa y con el
tamao relativo del sector pblico (Buchanan 1980: 9), la solucin que se propone es
evidente: la influencia del Estado debera ser reducida a un mnimo, y el control
burocrtico debera ser reemplazado por mecanismos del mercado siempre y cuando
sea posible (Evans 1995: 24). As, la teora del rent-seeking marca los albores del
neoliberalismo, pues fue utilizada para demostrar que, cuando se presenta la
oportunidad, los gobiernos de los pases en va de desarrollo slo serviran a s
mismos y a sus seguidores. Por lo tanto, se argument que el desarrollo debe basarse
en el mercado y no en el Estado (Polzer 2001: 7).

Entre los autores que reforzaron esta tendencia en los aos siguientes destacan, por
su influencia, los economistas Susan Rose-Ackerman y Robert Klitgaard; ambos, en
su momento, consultores del Banco Mundial. En 1978, Rose-Ackerman hoy en da
una de las expertas ms reconocidas a nivel mundial en el tema de la corrupcin
escribi que la corrupcin, por ms eficiente y necesaria que parezca, siempre ser la
segunda mejor solucin. En su anlisis econmico llega a la conclusin que la
ilegalidad del soborno produce el desperdicio de recursos, pues tanto el mantener las
transacciones en secreto como la elaboracin de leyes contra la corrupcin tienen un
costo. Las ganancias de la corrupcin por lo general no son invertidas, sino gastadas
para el consumo o depositadas en cuentas secretas en el extranjero, lo cual perjudica
el desarrollo del respectivo pas. Por otro lado, los gastos para la corrupcin son
incluidos en el costo de los bienes y servicios, lo que genera una tergiversacin de los
precios y una limitacin de la demanda. La mano de obra disponible no es utilizada en
la posicin adecuada, y las energas de los empleados son desviadas de actividades
benvolas para la sociedad hacia actividades corruptas, pues stas prometen
ganancias

fciles.

Pero

an

cuando

fuese

13

econmicamente

justificable,

la

condescendencia frente a la corrupcin puede gradualmente corromper todo el

sistema (Rose-Ackerman 1978).15

Klitgaard (1988), a su vez, utiliza un modelo principal-agente-cliente (principal-agentclient) para definir la corrupcin e identificar remedios. Corrupcin ocurre cuando un
empleado pblico (agente) confabula con terceros (clientes) para apropiarse de un
bien pblico en vez de transferirlo al Estado (principal). El autor hace un estudio
comparativo de medidas anti-corrupcin en algunos pases asiticos y sostiene que la
corrupcin se da sobre todo en instituciones que gozan de una posicin monoplica y
un alto grado de discrecionalidad, y a la vez afrontan un bajo nivel de accountability.
Es decir, si un agente tiene la libertad exclusiva de las decisiones y las funciones de su
competencia no estn claramente reglamentadas, y si no existe un sistema de
rendicin de cuentas, se producen mrgenes de desviacin. Klitgaard resume su
posicin en la ecuacin C = M + D A (Corruption = Monopoly + Discretion
Accountability), es decir corrupcin es igual a monopolio de la decisin pblica ms
discrecionalidad de la decisin pblica menos responsabilidad (en el sentido de
obligacin de dar cuentas) por la decisin pblica (Gonzlez Amuchstegui 2003: 76).
La lucha contra la corrupcin debe fundarse en los componentes de su ecuacin: bajar
el monopolio y la discrecionalidad, y aumentar la accountability. Agentes, por ejemplo,
deberan ser seleccionados de acuerdo a sus cualidades como honestidad y
capacidad, habra que cambiar las estructuras de incentivos, proveer ms informacin
para los agentes, se puede reestructurar la relacin principal-agente-cliente y
cambiar la actitud frente a la corrupcin (ibd.: 94-99). Tanto el problema como el
remedio, para Klitgaard, se encuentran en el contexto institucional.
A mediados de los noventa, esta posicin fue consagrada por el Banco Mundial, cuyo
presidente declar la corrupcin como el obstculo ms grande para el desarrollo
econmico.16 La insistencia de Wolfensohn durante la asamblea anual de los socios en
1996, de que el Banco tiene que afrontar el cncer de la corrupcin, marca un punto
de inflexin en la poltica de la institucin, de los dems organismos de la cooperacin
internacional y, como secuela, de las ONGs nacionales.

Hasta ese entonces, el Banco haba excluido conscientemente el tema de la

corrupcin de su poltica institucional. Durante todo el periodo de la Guerra Fra, la
palabra estuvo simplemente ausente en el vocabulario de la institucin; tena una
15

Vase tambin Rose-Ackerman (2001a), aparte de una gran cantidad de artculos de la

autora sobre el mismo tema.
16
Washington Post, 10 de noviembre 1999, p.39; citado en Polzer (2001).
14

connotacin demasiado poltica y el Banco argumentaba que sus estatutos no le

permitan hacer decisiones basadas en criterios polticos.17 Entonces sigui prestando
dinero a regmenes corruptos aunque saba que parte de los fondos eran desviados a
las cuentas privadas de los gobernantes y sus seguidores.

Recin a partir de 1997, el Banco Mundial empez a disear de manera sistemtica

programas para combatir la corrupcin (World Bank 1997a, 1997b). En este contexto
se elabor tambin la definicin de la corrupcin como abuso de poder pblico para el
beneficio privado, que desde entonces ha ganado hegemona entre agencias e
intelectuales. La definicin fue elegida por razones operacionales, pues es concisa y
lo suficientemente amplia para incluir la mayora de las formas de corrupcin que el
Banco encuentra (Bannon 1999: 1); para los crticos, en cambio, la definicin
significa todo y nada a la vez (Marquette 2004: 425).

Desde mediados de los aos noventa, entonces, la lucha contra la corrupcin se ha

convertido en un programa bandera del Banco Mundial, para el cual gasta anualmente
diez millones de dlares. En 1999 cre el Departamento de Integridad Institucional,
que hasta la fecha ha investigado alrededor de dos mil denuncias. El sucesor de
Wolfensohn en la presidencia, Paul Wolfowitz (quien, irnicamente, despus tendra
que abandonar la institucin precisamente por un caso de nepotismo en favor de su
novia) le daba particular preferencia al tema y, por primera vez, ha cancelado
prstamos a pases como la India, Kenya o Bangladesh por asuntos relacionados con
la corrupcin.18

Por qu este giro? Varios autores se han planteado esta pregunta y han ofrecido un
conjunto de explicaciones19 que confluyeron en dos factores centrales: por un lado, se
haba hecho evidente la necesidad de redefinir la estrategia del Banco Mundial ante la
realidad que los pases subdesarrollados poco se haban beneficiado de sus
programas. Por otro lado, el cambio del clima geopoltico despus del derrumbe de la
Unin Sovitica y sus satlites modific tambin los parmetros para la cooperacin
internacional:

17

Cuenta Wolfensohn que cuando l lleg al Banco Mundial, "me contaron que haba una
palabra que no poda usar, que era la palabra C, y la palabra C era corrupcin. Es que la
corrupcin fue identificada con poltica, y si me meto en eso tendra problemas terribles con mi
consejo directivo (Marquette 2004: 421).
18
Vase The World Bank Fights the Cancer of Corruption, en
http://www.voanews.com/specialenglish/archive/2006-04/2006-04-07-voa2.cfm
19
Vase por ejemplo Krastev (2004), Marquette (2001, 2004), Polzer (2001) y Szeftel (1998).
15

Durante la Guerra Fra, algunos se vieron tentados de considerar la corrupcin

en la Unin Sovitica o en los estados africanos unipartidarios como un acto de
desafo, una demostracin de iniciativa empresarial ms que un ejemplo de
deshonestidad furtiva. Si el empresario usaba la corrupcin para saltar hacia
el frente de la cola que haban montado los burcratas, entonces era una
recompensa para su iniciativa y mala suerte para aquellos que quedaban
rezagados al final de la fila. Ahora el zapato est en el otro pie y la corrupcin
ha perdido mucho de su encanto de pirata. Si es todava un acto de desafo
poltico, es uno ejercido en contra de las condiciones de los donantes. El precio
que impone no afecta solamente al desafortunado ciudadano africano, sino
tambin a negocios occidentales, a la ayuda de los donantes y a las
aspiraciones del mercado libre. No puede sorprender, entonces, que ahora sea
condenada como amenaza para el desarrollo y la democratizacin (Szeftel
1998: 228).
La lucha contra la corrupcin se convirti as en una nueva estrategia del Banco
Mundial, y en menor medida del FMI, para demostrar su utilidad en el mundo postGuerra Fra (Krastev 2004: 20).20 El nuevo contexto, en el cual los gobiernos de los
pases industrializados trataron de adaptar la ayuda externa a presupuestos cada vez
ms reducidos y a la vez se vieron enfrentados con los reclamos de movimientos
sociales, tanto en el Sur como en sus propios pases, gener la demanda por una
mayor accountability y por resultados concretos y mensurables. Eliminado el bloque
socialista, ya no fue necesario el apoyo a dictadores corruptos, y la ayuda pudo
limitarse a los gobiernos que lo merecan. Surge entonces el paradigma del buen
gobierno, que denomina un conjunto de medidas polticas dirigidas a convertir
instituciones pblicas disfuncionales en proveedores de servicios eficientes y
transparentes.

Ahora bien, de acuerdo con sus propios estatutos, el Banco Mundial no puede basar
sus decisiones en criterios polticos y, por lo tanto, tiene que des-politizar la
corrupcin.21 Por consiguiente, el Banco ha optado por un enfoque economicista que
presenta la corrupcin como un problema econmico y social, ms no poltico; una
disfuncin institucional que aflora siempre y cuando las polticas econmicas no son
bien diseadas, el nivel de educacin es bajo, la sociedad civil subdesarrollada y la
accountability del sector pblico dbil. Arriesgando a devaluar la democracia en su
valor propio (Marquette 2004: 425), el Banco Mundial se abstiene de la valoracin

20

Despus del derrumbe del bloque socialista, el Banco Mundial estaba en la mira de crculos
polticos conservadores estadounidenses que presionaron por cerrarlo, o al menos disminuir su
funcin (Krastev 2004: 20).
21
El Banco puede emprender muchas acciones en el marco de sus estatutos [Articles of
Agreement] para ayudar a los pases en su lucha contra la corrupcin. Sin embargo, el Banco
tiene que enfocar los aspectos econmicos de acuerdo con su mandato y tiene que abstenerse
de interferir en los asuntos polticos de los pases (World Bank 1997a: 5).
16

tica del sistema poltico en su conjunto; no est dentro de su mandato. El Banco

asume la posicin del experto y promotor de lo bueno simplemente expresando la
inferioridad de sistemas corruptos (Polzer 2001: 12), sustentndose en un enfoque
universal, cuantitativo, institucional y basado en la maximizacin individual
calculadora y racional. Apreciaciones alternativas, como percepciones ticas,
culturales o polticas son consideradas como ingenuas, engaosas o maliciosas
(ibd.).

Obviamente,

los

principios

universalmente

aplicables

implican

la

descontextualizacin de la corrupcin, contra uno de los aspectos ms importantes

propagados por los revisionistas en los aos sesenta.

De acuerdo con esta percepcin, el Banco apuesta por soluciones tcnicas a travs de
reformas normativas. Como la corrupcin es explicada con la actitud rentista de
funcionarios pblicos, debe ser superada a travs de la desregularizacin: es decir,
mientras menos burocracia (lase: Estado), menos corrupcin. As, los programas
para combatir la corrupcin apoyan al Estado slo en la medida en que ste
administra su propio declive (Brown y Cloke 2004: 287). La retrica anti-corrupcin se
convierte en una justificacin para reformas neoliberales, despolitizadas y tecncratas
(Polzer 2001: 7; Harrison 2006: 17; Krastev 2004: 35).
Curiosamente, los parmetros que el Banco adopt a partir de 1996 para su lucha
contra la corrupcin fueron elaborados poco antes por un pequeo grupo de
disidentes, que haba renunciado a la institucin precisamente por su actitud
indulgente frente al problema en los proyectos que financi. En 1993, este grupo,
liderado por Peter Eigen,22 fund Transparency International (TI), que en los aos
siguientes se convertira en la organizacin privada ms importante a nivel mundial en
lo que se refiere a la lucha contra la corrupcin. Hoy en da, TI tiene una posicin casi
monoplica en la materia; mantiene excelentes relaciones con los principales donantes
de la cooperacin internacional y cuenta con ms de 90 secciones nacionales en todos
los continentes.

Inicialmente, TI especific la corrupcin como uso de un cargo pblico para el

beneficio privado, la misma definicin que adopt tambin el Banco Mundial que la
mantiene hasta ahora. TI, en cambio, ampli el concepto despus del escndalo
22

Eigen haba trabajado para el Banco Mundial en Kenya hasta comienzos de los noventa.
Cuenta el mito de origen de TI que l y su esposa una mdico haban llegado a la
conviccin que la corrupcin era uno de los problemas principales, si no el principal, para los
pases del Tercer Mundo. Para que el desarrollo tenga xito, deberan romperse las estructuras
corruptas y sustituirlas con sistemas transparentes. Como esta posicin no fue compartida por
su empleador el Banco , Eigen decidi renunciar (Martiny 2004).
17

Enron23 y lo define ahora como abuso de un poder encomendado para el beneficio

privado. Con esta precisin, la institucin admite la posibilidad que la corrupcin se
puede dar tambin en el sector privado. El hecho que sigue siendo una definicin
ahistrica y universal (Shore y Haller 2005: 16) no le quita influencia en las
instituciones gubernamentales o transnacionales, ni en las publicaciones sobre el
tema; la corrupcin, seala Sampson (2005: 121), es lo que Transparency
International dice que es.

TI considera como las principales causas de la corrupcin el debilitamiento de valores

sociales y la falta de transparencia y accountability en el sector pblico (Transparency
International 2000: 2). En sus publicaciones, el tema es tratado como un problema
sistmico que se debe a leyes inadecuadas, a instituciones ineficientes, a la falta de
monitoreo y control, y a deficiencias en la conducta de funcionarios pblicos. Para
superarla, habra que atacar en estos frentes: preparar leyes apropiadas, crear
instituciones responsables, capacitar a los empleados pblicos y establecer pactos de
integridad. Es la misma acepcin institucional y normativa que hemos visto en el caso
del Banco Mundial.

La poltica institucional de Transparency International no considera el esclarecimiento

de casos individuales y la persecucin de los responsables; TI no investiga ni
denuncia, sino apuesta por la prevencin y el cambio a nivel de la sociedad en su
conjunto. La organizacin prescinde de una estrategia confrontacional y busca ms
bien coaliciones con agencias de los gobiernos y con la empresa privada. No trabaja
con organizaciones sociales de base, sino con los poderosos; otra de las coincidencias
con el Banco.

El prestigio de TI se debe en buena medida a los productos que ofrece al pblico en su

pgina web,24 como el Source Book (Transparency International 2000), una mezcla de
argumentos, exhortaciones y afirmaciones sobre las mejores prcticas (Larmour
2005); el Informe Global de la Corrupcin que anualmente notifica sobre prcticas y
sectores corruptos en todo el mundo;25 y sobre todo el ndice de Percepcin sobre la
Corrupcin (IPC), el producto bandera de la organizacin. El IPC, que es publicado
cada ao desde 1995, consiste en un ranking de pases segn el nivel de corrupcin
23

La bancarrota fraudulenta de la corporacin Enron en 2001 fue probablemente el caso de

corrupcin ms sonado en la historia de Estados Unidos (vase Eichenwald 2005).
24
www.transparency.org
25
El Informe Global de la Corrupcin 2006 est dedicado al tema de la corrupcin en salud;
vase http://www.transparency.org/publications/gcr.
18

percibido, sustentado en un conjunto de sondeos que confan principalmente en

informacin obtenida por ejecutivos de alto nivel, acadmicos y analistas.

El ltimo IPC, del 6 de noviembre del 2006, enumera 163 pases, entre los cuales el
Per comparte el lugar nmero 70 con Brasil, Ghana, Mxico, la India, China y Arabia
Saudita, entre otros. En una escala de 0 (muy corrupto) a 10 (nada corrupto), estos
pases alcanzan 3.3 puntos.26 Los primeros lugares los ocupan, como siempre, pases
noreuropeos y ocenicos; esta vez le toc a Finlandia, Islandia y Nueva Zelanda con
9.6 puntos; en el otro extremo se encuentra Hait con apenas 1.8 puntos. El IPC,
obviamente, expone una ostensible correlacin entre bienestar y corrupcin: mientras
ms pobre un pas, ms corrupto.
A pesar del xito del IPC,27 no faltan crticas tanto metodolgicas expresadas, entre
otros, por uno de los fundadores de TI (Galtung 2005) y por investigadores del Banco
Mundial (Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatn 1999) como polticas. Las crticas
relacionadas con la metodologa sealan que la corrupcin es demasiado difcil de
medir, algunos diran imposible, tratndose de una actividad ilegal y clandestina. En el
mejor de los casos, el ndice puede sealar tendencias y posiciones relativas entre los
pases, pero con un sustento cuestionable que confa en las percepciones subjetivas
de expertos, es decir miembros de la elite en los pases industrializados, y no toma
en cuenta las opiniones de otros sectores de la poblacin. Adems, el IPC no
considera la multidimensionalidad de la corrupcin, es decir no contempla las mltiples
formas que puede asumir ni la manera en que se gasta el dinero, a pesar que las
variaciones al respecto tienen diferentes consecuencias econmicas. En suma, lo que
hace el ndice no es ms que sealar cmo la corrupcin sistmica es percibida por un
grupo elegido de informantes (Andvig et al. 2000).
Por otro lado, se ha criticado que el ndice reafirma prejuicios frente a los pases ms
pobres que siempre se encuentran en la cola del ranking. Adems, la concentracin en
la administracin pblica omite formas ms directas del abuso gubernamental.
Singapur, por ejemplo, tiene una administracin pblica muy eficiente, pero un
gobierno autoritario que utiliza sistemticamente el aparato jurdico y las agencias
gubernamentales para intimidar a sus adversarios. Sin embargo, figura como uno de

26

Pareciera que la situacin en el pas ha empeorado ligeramente. En 2005, el Per tena

todava 3.5 puntos y ocupaba el lugar nmero 65.
27
El xito del IPC ha animado a TI a experimentar con otros ndices, como el ndice de
Fuentes de Soborno (Bribe Payers Index), publicado por primera vez en 1999, despus en
2002 y ltimamente en octubre del 2006. Entre las 30 economas enlistadas no figura el Per.
19

los pases menos corruptos del mundo; en el IPC del 2006, ocupa el quinto lugar con
9.4 puntos, por encima de Suecia y la Suiza. Con estas limitaciones, el IPC, ms que
un inventario de incidencia, es principalmente un instrumento de presin poltica y
debe ser evaluado como tal (Blundo y Olivier de Sardan 2006a: 10). Para la cruzada
contra la corrupcin iniciada por el Banco Mundial, sin embargo, es mucho ms que
eso:
El estudio de la corrupcin es presentado similar al estudio de la inflacin. [.]
El ndice de corrupcin de TI, que fue diseado como instrumento de relaciones
pblicas, fue manipulativamente convertido en datos duros, sobre cuya base se
dise la nueva poltica anti-corrupcin (Krastev 2004: 33).
La seccin (o el captulo en la terminologa institucional) peruana de Transparency
International es el Consejo Nacional para la tica Pblica (Protica), constituido en
mayo de 2001 por la Asociacin Civil Transparencia, la Comisin Andina de Juristas
(CAJ), el Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) y la Asociacin de Exportadores (ADEX).
Para Protica, la corrupcin en el Per ha constituido un elemento disociador a lo largo
de su historia republicana, afectando a todas las funciones estatales, especialmente la
judicial y policial, y mermando la confianza ciudadana en la poltica y la funcin
pblica. Ante esta situacin, la organizacin se ha planteado la misin de contribuir
desde la sociedad civil a la lucha contra la corrupcin, generando una conciencia
pblica mediante la realizacin y/o participacin en convenciones, conferencias,
talleres y espacios similares, donde se enfoca principalmente la corrupcin a nivel de
las instituciones del Estado.

Los instrumentos ms importantes de Protica son probablemente la encuesta

nacional llevada a cabo hasta ahora en el 2002, 2004 y 2006 y los llamados
mapas de riesgo, que analizan la corrupcin de manera indirecta a travs de las
condiciones (los riesgos) que permiten que los actos de corrupcin se den y que la
corrupcin se reproduzca.28 Entre junio y julio del 2006 se presentaron mapas de
riesgo de corrupcin en Huancavelica, Cajamarca y Ayacucho, que mencionan
problemas comunes a las tres regiones, que son: la debilidad e ineficiencia de los
mecanismos de control, de investigacin y sancin ante los actos corruptos; la falta de

28

[L]os riesgos de corrupcin se entendern como aquellas condiciones principalmente

institucionales que favorecen que los actos de corrupcin se cometan y que se reproduzcan.
En consecuencia, los niveles de riesgo de corrupcin [] se pueden interpretar como el
margen de libertad que tienen los actores corruptos para actuar con xito [[. El nivel de
corrupcin existente [] depender entonces de la motivacin (ntegra o corrupta) de los
diversos actores frente a los riesgos existentes (Protica 2006b: 4).
20

transparencia y las limitaciones para garantizar el acceso a la informacin; y, las

debilidades de la vigilancia ciudadana.

21

HACIA UNA INTERPRETACIN DE LA CORRUPCIN DESDE LA ANTROPOLOGA

Vemos, entonces, cmo a partir de los aos noventa se ha iniciado una cruzada
mundial contra la corrupcin liderada por el Banco Mundial y Transparency
International.

Organizaciones

transnacionales,29

gobiernos

nacionales

organizaciones no gubernamentales han identificado la corrupcin como principal

obstculo para el desarrollo econmico y la estabilidad poltica y lanzaron todo un
arsenal de iniciativas y campaas para erradicar prcticas corruptas y promover el
buen gobierno, sobre todo en los pases en va de desarrollo y/o de transicin en las
sociedades postsocialistas. Detrs de este consenso est la premisa que
transparencia y accountability acaban con la actitud rentista de los burcratas,
estabilizan la democracia y, sobre todo, consolidan el mercado y promueven el
desarrollo econmico.

El pacto global contra la corrupcin marca un cambio cualitativo en comparacin con la

primera ola de estudios en los aos sesenta que mencionamos arriba. Obras
fundamentales que orientan la cruzada actual, como las de Klitgaard y RoseAckerman, enfocan la administracin pblica, las instituciones estatales y las
instancias de control. Es decir, se mantienen principalmente en el nivel institucional y
normativo. Ese es el enfoque que, hoy por hoy, monopoliza la lucha contra la
corrupcin: apuesta por modelos normativos y uniformizados, formulados en
manuales, tool kits y source books que se pueden obtener en Internet por docenas.

Tal descontextualizacin de la corrupcin va de la mano con su conversin de un

fenmeno poltico, tal como fue percibido por los revisionistas en el contexto de la
modernizacin postcolonial, a un problema econmico; es decir, uno que desvirta el
funcionamiento del mercado, afecta la inversin, el crecimiento y la competitividad,
aumenta los costos de transaccin y amenaza la estabilidad macroeconmica.

Esta prevalencia economicista se expresa en la investigacin, de modo que la gran

mayora de las publicaciones actuales sobre el tema, incluidas las de la ciencia poltica
(Bukovansky 2006: 194), utilizan hoy las metodologas de la ciencia econmica y
analizan la corrupcin en trminos de una eleccin racional individual, que est
influenciada por incentivos negativos o positivos. El funcionario pblico corrupto es una
29

Entre las convenciones internacionales destacan la Convencin contra la Corrupcin de las

Naciones Unidas, del 2003, y la Convencin contra el Soborno, de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), del 2002.
22