ASSUNTOS:
1. INTRODUO
O art. 102, a e 1, da Constituio Federal de 1988 estabelece trs
espcies de aes prprias para fins de controle abstrato de constitucionalidade,
so elas: (i) ADI (Ao Direta de Inconstitucionalidade), que pode ser por Ao
(simplesmente ADI) ou por Omisso (ADO); (ii) ADC (Ao Direita de
Constitucionalidade); e (iii) ADPF (Arguio de Descumprimento de Preceito
Fundamental). Alm destas, h, ainda, a chamada ADI interventiva, mas esta no se
trata de controle abstrato, e sim concreto, porm exercido de forma concentrada. A
ADI (por ao e omisso) e ADC, so reguladas na Lei n. 9868/99, enquanto a ADPF
tem previso na Lei n. 9882/99. Isto , alm dos dispositivos constitucionais, temos
atualmente legislao especfica regulamentando as aes prprias em controle de
constitucionalidade.
Mas a grande questo : quando cada espcie de ao pode ser manejada?
Quais os seus objetos? O que as aproxima e o que as diferencia? Em que hipteses
elas podero ser utilizadas e quais as repercusses prticas que acarretam? Nesse
ponto, a doutrina costuma identificar quatro limites que definem o campo de
atuao das aes prprias em controle de constitucionalidade: (i) limite quanto
natureza do objeto; (ii) limite espacial; (iii) limite temporal; (iv) limite quanto ao
prisma de apurao. Em cima desses limites, estabeleceremos um estudo
comparativo correlacionando cada umas das espcies de aes prprias em
controle de constitucionalidade, facilitando a compreenso a partir das suas
diferenas e semelhanas e ao final, construirmos um quadro resumo para facilitar
a absoro dessas regras fundamentais que marcam o controle de
constitucionalidade, tema de importncia fundamental dentro do estudo da cincia
jurdica constitucional.
precedentes judiciais, como decises judiciais e smulas (atos do Poder Pblico com
natureza judicial). Apenas atos do Poder Pblico com natureza legislativa, isto , lei
ou ato normativo, podem ser objeto de ADI. E aqui se entende lei em sentido
amplo, abrangendo todas as espcies primrias do art. 59 da Constituio Federal:
emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinrias, leis delegadas,
medidas provisrias, decretos legislativos, e resolues. Estes so os atos
tipicamente legislativos do Poder Pblico. Assim, quando se fala em lei, remete-se
ideia das espcies normativas no art. 59 da CF/88.
Vale perceber que at mesmo as emendas constitucionais integram esse
conceito de lei, em sentido amplo. Ou seja, uma norma constitucional advinda do
poder constituinte derivado pode ser objeto de ADI. O que o STF no admite,
obviamente, so as normas constitucionais originrias serem objeto de ADI. O poder
constituinte originrio no encontra limites no plano jurdico interno. Ele pode
colocar, juridicamente, o que bem entender na Constituio, apesar de que, hoje,
essa liberdade no plano interno vem sendo, de certa forma, mitigada no plano
externo, sobretudo a partir da difuso global dos direitos humanos. De todo modo,
no plano interno, as normas originrias no possuem limitao. J o poder
constituinte derivado no. Para se fazer uma emenda h limites explcitos e
implcitos, formais e materiais, temporais e circuntanciais, impostos pelo prprio
poder constituinte originrio. Portanto, uma emenda constitucional pode ser objeto
de ADI caso no respeite tais limites, mas se uma norma originria, prevista
originariamente na CF/88, no pode ser impugnada.
Isso decorre justamente do princpio instrumental da unidade, pelo qual no
existe hierarquia entre normas constitucionais. E, obviamente, se no h hierarquia,
mas todas esto em um mesmo plano, nunca ser possvel controle de
constitucionalidade entre normas constitucionais originrias. Seria absolutamente
irrazovel dizer que uma norma constitucional originria inconstitucional em face
da outra, porque o poder do qual emanou ambas o mesmo. possvel se fazer
controle de constitucionalidade de emenda constitucional (normas constitucionais
decorrentes) porque, nesse caso, a emenda constitucional inicialmente est fora da
Constituio, e o poder constituinte derivado encontra limites no poder constituinte
originrio, logo, possvel verificar a compatibilidade da emenda com a
Constituio, mas nunca poder haver inconstitucionalidade de norma
constitucional originria (no existe controle de constitucionalidade em face de
normas constitucionais originrias). Ento, somente leis ou atos normativos podem
ser objetos de ADI, naqueles entendidas todas as espcies normativas do art. 59 da
CF/88, o que inclui as emendas constitucionais.
Vale ressaltar que, atualmente, segundo o entendimento do STF, lei de
efeitos concretos tambm considerada lei para fins de controle por ADI. Na
jurisprudncia antiga do STF no cabia ADI em relao chamada lei formal, de
efeitos concretos. A jurisprudncia do Supremo era unssona em dizer que a norma
de efeitos concretos no se prestaria a controle abstrato de constitucionalidade,
seja porque a norma atacada lei apenas em sentido formal, mas materialmente
revestida de carter administrativo, seja, ainda, porque o seu papel vai se exaurir
aps a ocorrncia da determinada situao que regula, no havendo abstrao,
tpica do controle abstrato concentrado. Quer dizer, o STF s admitia como objeto
de ADI as leis que tivessem a caracterstica da generalidade e da abstrao. Ento,
leis de efeitos concretos, apesar de serem leis, atos normativos primrios, como
possuem efeitos concretos no gozarim das caractersticas da generalidade e
abstrao, logo, tratar-se-iam de leis apenas no plano formal, no no aspecto
material. Da porque o Supremo tinha posicionamento firmado de que no caberia
ADI para impugn-las.
Contudo, a Corte Suprema, nas ADIs 4048 e 4049, passou a admitir tal
possibilidade, entendendo que a lei oramentria (que se trata de lei de efeitos
concretos) poderia trazer em seu bojo dispositivos abstratos e genricos, dotados
podem ser objeto de ADI, porque teremos uma inconstitucionalidade apenas reflexa
ou oblqua
Contudo, possvel, excepcionalmente, um ato normativo infralegal retirar
o fundamento de validade diretamente da Constituio, mesmo sem ser uma das
leis previstas no art. 59 da CF/88. Nesse caso, teramos uma espcie normativa
primria mesmo no fazendo parte do rol do art. 59 da Constituio Federal.
exatamente por isso que, quanto ao objeto de ADI, a Constituio fala
expressamente em lei ou ato normativo, e no apenas em lei. Lei significa, em
sentido amplo, todas as espcies normativas do art. 59 CF/88, espcie normativa
tipicamente primria. J ato normativo significa uma ato do Poder Pblico de
natureza legislativa que no seja espcie normativa primria, isto , trata-se de um
ato infralegal. Ento, possvel um ato normativo, de natureza infralegal, tambm
ser objeto de ADI, desde que retire seu fundamento de validade diretamente da
prpria Constituio, mesmo no sendo integrante daquele rol do art. 59 da CF/88.
Isso ocorre basicamente em duas hipteses: (i) no chamado decreto autnomo, que
retira o fundamento de validade direto da Constituio (art. 84, VI, CF/88); (ii)
quando o ato extrapolar sua competncia e, ao invs de regular uma lei ou a
matria a ele reservada, usurpa a competncia de lei, dispondo sobre matria
diretamente constitucional. Nesses dois casos, temos atos infralegais atuando como
espcies normativas primrias, havendo inconstitucionalidade direta, sando cabvel
ADI.
No primeiro caso, quanto ao decreto autnomo, sabemos que, via de regra,
o decreto do executivo serve para regulamentar a lei. Nesse caso, eventual
irregularidade, ao invs de ofender diretamente a Constituio, ofende-a
indiretamente. A violao direta ser em relao lei que o decreto regulamenta e
apenas indiretamente Constituio. Nesse caso, trata-se de controle de
legalidade, e no controle de constitucionalidade. A jurisprudncia pacfica do
Supremo Tribunal Federal entende que no cabe controle abstrato de
constitucionalidade em face de ofensa reflexa Constituio. Entretanto, nem todo
decreto regulamentar, pois o ordenamento brasileiro atualmente admite o
chamado decreto autnomo, previsto no art. 84, VI, da CF/88: "Art. 84. Compete ao
Presidente da Repblica: VI dispor, mediante decreto, sobre: a) organizao e
funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa
nem criao ou extino de rgos pblicos; b) extino de funes ou cargos
pblicos, quando vagos". Nesses dois, casos, trata-se de decreto autnomo, no
decreto regulamentar, no norma secundria, mas se trata de norma primria, ao
contrrio do decreto regulamentar.
Nesse caso, eventual inconstitucionalidade presente no decreto autnomo
no atacar a Constituio de modo somente reflexo, indireto, mas ser ofensa
direta, logo, nesse caso, poder haver controle abstrato, ser cabvel ADI. Portanto,
em regra, no cabe o controle abstrato de decreto, porque normalmente os
decretos inserem-se no conceito de atos tipicamente regulamentares, todavia, nas
hipteses excepcionais admitidas de decreto autnomo, passa a ser equiparvel
espcie normativa primria, nesse caso, caber controle abstrato, sendo possvel
ser objeto de ADI. De fato, se a essncia for realmente regulamentar, nunca caber
ADI, mas sendo um ato infralegal que retira sua validade diretamente da
Constituio (decreto autnomo), ser possvel mover ADI, porque nesse caso no
h ato interposto entre o objeto e a Constituio.
Quanto segunda exceo, diz respeito ao ato infralegal extrapolar sua
competncia e, ao invs de servir para regular uma lei ou a matria a ele
reservada, dispe sobre matria diretamente constitucional. Nesse caso, pode ser
qualquer ato infralegal, como portarias, intrues, decretos, regimentos, etc. Ou
seja, na primeira exceo, temos uma hiptese legtima consagrada na prpria
Constituio (decreto autnomo). J nessa segunda exceo, agora, no temos mais
uma hiptese legtima retirada da prpria Constituio. Trata-se de
Embora ADI e ADC tenham natureza idntica, apenas so inversas, mais fcil,
contudo, por uma ADI do que uma ADC, justamente pela necessidade, nesta ltima,
de se observar um pressuposto de admissibilidade, qual seja: existncia de
controvrsia judicial relevante, caracterstica especfica da ADC, nos termos do art.
14, III, Lei 9868/99: Art. 14. A petio inicial indicar: III - a existncia de
controvrsia judicial relevante sobre a aplicao da disposio objeto da ao
declaratria. Isso ocorre pelo princpio da constitucionalidade das leis. Como
sabemos, quando uma lei ingressa no ordenamento jurdico, pressupe-se que seja
constitucional, at que sua inconstitucionalidade seja reconhecida. Trata-se, ento,
de presuno relativa. Ora, mas se h essa presuno de constitucionalidade,
porque propor ADC, se j se pressupe que a lei seja constitucional? No faria
sentido ficar propondo ADC de todas as leis que surgissem, porque, em princpio,
todas j so constitucionais. muito mais lgico propor ADI quando se quer
desconstituir essa presuno para expurgar a lei do ordenamento jurdico, mas a
ADC tornar-se-ia desnecessria, justamente pelo princpio da constitucionalidade
das leis.
de existir da ADPF: objetos que no poderiam ser impugnados via ADI e ADC,
podero ser levados ao STF por meio de ADPF.
Isso ocorre porque a ADPF uma arguio de descumprimento, e no de
constitucionalidade ou inconstitucionalidade. Quer dizer, enquanto a ADI uma
ao direta de inconstitucionalidade e a ADC uam ao direta de
constitucionalidade, a ADPF uma arguio de descumprimento de preceito
fundamental. No uma AIPF (arguio de inconstitucionalidade em face de
preceito fundamental), mas ADPF (arguio de descumprimento de preceito
fundamental). Na verdade, descumprimento um conceito mais amplo do que
inconstitucionalidade, abrangendo esta ltima. Quer dizer, toda
inconstitucionalidade vai ser necessariamente um descumprimento, mas a
recproca nem sempre ser verdadeira, isto , nem todo descumprimento ser uma
inconstitucionalidade. possvel descumprir a ordem constitucional sem
necessariamente incidir em uma inconstitucionalidade
. Para se ter uma inconstitucionalidade, em principio, sabemos que somente um ato
legislato do Poder Pblico pode ser utilizado como objeto, ou seja, s uma lei ou ato
normativo pode ser considerado inconstitucional, porque a inconstitucionalidade,
como vimos na anlise da natureza do objeto da ADI e ADC, pressupe um objeto
cuja natureza seja legislativa (atos normativos primrios constantes do rol do art.
59 da CF/88). J no descumprimento isso no ocorre. No estamos falando mais de
inconstitucionalidade, mas de descumprimento, e qualquer ato do Poder Pblico
(inclusive com natureza no legislativa) pode descumprir a ordem constitucional,
sem que incida propriamente em inconstitucionalidade. Por outro lado, a
inconstitucionalidade abrange s objetos federais e estaduais em face da
Constituio Federal, j no descumprimento isso no ocorre. Um ato do Poder
Pblico municipal pode descumprir a ordem constitucional. Ademais, para se ter
inconstitucionalidade, sabemos que esta tem que ser originria, porque no existe
no direito brasileiro inconstitucionalidade superveniente, nesse caso h no
recepo, j para descumprimento no h essa restrio, uma norma anterior ao
parmetro, embora no possa ser considerada inconstitucional, pode estar
descumprindo a ordem constitucional.
Portanto, de tudo isso se percebe que o objeto da ADPF muito mais amplo do que
o da ADI e da ADC, pelo simples fato de que a ADPF uma Arguio de
Descumprimento e no uma Ao Direta de Inconstitucionalidade. O objeto
mais amplo no que se refere trs limites vistos atrs: natureza do objeto, limite
espacial e limite temporal. S no h diferena quanto ao prisma de apurao,
porque o controle abstrato, inclusive em ADPF, exige ofensa direta Constituio.
Mas a ADPF abrange mais situaes que a ADI e ADC, da a sua razo de existncia.
Tanto ADI, ADC e ADPF, tm por finalidade assegurar a supremacia da Constituio,
mas possuem enfoques distintos. Vejamos, pois, as particularidades da ADPF:
5.1.
Assim como ocorre na ADC, onde temos pressuposto para a sua admissibilidade
(controvrsia judicial relevante), tambm na ADPF temos um requisito prvio para a
ao ser admitida. que, como o objeto da ADPF bem mais amplo, necessrio
que seja observado, como pressuposto de admissibilidade para esta ao, o seu
imediaticidade e amplitude de uma ADPF, ento esta no ser cabvel, por faltar-lhe
o pressuposto da subsidiariedade.
5.2.
Vimos atrs que, tanto na ADI como na ADC, por fora do art. 102, I, a, da
Constituio Federal, o objeto dessas aes no qualquer ato do Poder Pblico,
mas exclusivamente um ato de natureza legislativa, isto , lei ou ato normativo.
Ocorre que na ADPF diferente, o objeto mais amplo quanto sua natureza. Para
fins de ADPF, o objeto no precisa ser necessariamente lei ou ato normativo, sendo
possvel a impugnao de qualquer ato do Poder Pblico. Portanto, o objeto da ADPF
pode ser uma lei ou um ato normativo, mas tambm pode ser qualquer ato do
Poder Pblico, mesmo que no tenha natureza legislativa, isto , ainda que no seja
uma lei ou ato normativo. Qualquer ato do Poder Pblico, portanto, pode ser objeto
de ADPF.
Isso ocorre justamente porque na ADPF no se impugna uma inconstitucionalidade,
esta sim exigiria como objeto um ato de natureza legislativa, mas aqui combate-se
um descumprimento, nesse caso qualquer ato do Poder Pblico pode descumprir a
Constituio. Ademais, diferentemente da ADI e ADC, no que se refere ADPF a
Constituio no regula expressamente o seu objeto, mas to somente se limita, no
art. 102, 1, a dispor que: A argio de descumprimento de preceito
fundamental, decorrente desta Constituio, ser apreciada pelo Supremo Tribunal
Federal, na forma da lei. Ou seja, coube Lei n. 9882/99, que trata da ADPF,
regulamentar o seu objeto. E nos termos do art. 1, caput, da referida Lei, temos
que o objeto da ADPF pode ser qualquer ato do Poder Pblico, no se restringindo
apenas aos atos de natureza legislativa (lei ou ato normativo), dispondo-se nos
seguintes termos: A argio prevista no 1 do art. 102 da Constituio Federal
ser proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e ter por objeto evitar ou
reparar leso a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Pblico. Observese, portanto, que a parte final do dispositivo clara ao dispor que o ato do Poder
Pblico poder ser arguido mediante ADPF se causar leso preceito
fundamentao.
A natureza do objeto na ADPF, ento qualquer ato do Poder Pblico, e no apenas
os atos do Poder Pblico de natureza legislativa (lei ou ato normativo). A
consequncia prtica disso que, se na ADI e ADC somente os atos legislativos do
Poder Pblico (leis e atos normativos) poderiam ser objeto de controle, logo, os atos
do Poder Pblico de natureza administrativa e judicial nunca poderiam ser
impugnados em sede de ADI ou ADC. J na ADPF isso, em tese, possvel. Atos
administrativos e decises judiciais, como so atos do Poder Pblico, podem ser
objeto de ADPF, embora sejam destitusdos de natureza de ato legislativo. Exemplo
disso foi a ADPF n. 101, que questionava a importao de pneus usados, julgada
procedente sob o fundamento de violao do direito fundamental sade,
considerado um preceito fundamental. O objeto impugnado nesta ADPF foi uma
deciso judicial. , inclusive, muito comum se encontrar ADPF que tem por objeto
decises judiciais, o que seria inimaginvel em ADI ou ADC. Portanto, o objeto na
ADPF (ato do Poder Pblico) muito mais amplo que na ADI e na ADC (lei ou ato
normativo). Contudo, vale ressaltar que, apesar de ato do Poder Pblico se tratar
de uma expresso bastante ampla, o que inclui tambm atos de natureza
6. CONCLUSO
Por todo o exposto, buscamos apresentar neste breve trabalho um estudo
comparado entre as aes prprias de controle de constitucionalidade, facilitando a
compreenso deste tema de fundamental importncia no direito constitucional
contemporneo. Compilando tudo o que foi analisado, podemos estabelecer o
seguinte quadro resumo, conforme segue abaixo:
Limites/Ae
ADI
s
ADC
ADPF
Pressuposto
de
Admissibilid
ade
controvrsia judicial
relevante
inexistncia de outro
meio igualmente
eficaz
Parmetro
Normas formalmente constitucionais
de Controle integrantes do bloco de constitucionalidade
Normas
constitucionais de
preceito fundamental
Limite
Espacial
Limite
Temporal
Constituio (objeto
posterior ou anterior
ao parmetro de
controle
Prisma de
Apurao
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