Assuntos Tratados

1 Horrio

ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS (Continuao)

Hipteses de perda de mandato

Processo legislativo

Conceito jurdico

Conceito sociolgico

Espcies normativas

Tipos de processo legislativo

Processo legislativo sumrio
2 Horrio

PROCESSO LEGISLATIVO (Continuao)

Processos legislativos especiais

Fases dos processos legislativos

Ato de iniciativa

Vcio de iniciativa
1 HORRIO
ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS
Hipteses de perda de mandato
O art. 55 explicita os casos em que deputados e senadores perdero o mandato, dentre eles,
logicamente, o desrespeito s hipteses de impedimento (art. 54).
Art. 55. Perder o mandato o Deputado ou Senador:
I - que infringir qualquer das proibies estabelecidas no artigo anterior;
II - cujo procedimento for declarado incompatvel com o decoro parlamentar;
III - que deixar de comparecer, em cada sesso legislativa, tera parte das
sesses ordinrias da Casa a que pertencer, salvo licena ou misso por esta
autorizada;
IV - que perder ou tiver suspensos os direitos polticos;
V - quando o decretar a Justia Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituio;
VI - que sofrer condenao criminal em sentena transitada em julgado.

Decoro parlamentar (art. 55, II, CF) um conjunto de regras legais e morais que envolvem o
exerccio da atividade parlamentar, sobretudo no que diz respeito percepo de vantagens
indevidas ou abusos de prerrogativas. O STF no pode entrar no mrito das decises de perda de
mandato por quebra de decoro parlamentar (Informativo 406, STF). Porm, pode o STF apreciar
os pressupostos de legalidade da medida, ou seja, o respeito ao contraditrio, ampla defesa e
ao devido processo legal.
As hipteses dos demais incisos no oferecem maior complexidade terica a ser objeto de
comentrio. Porm, devem ser memorizados, pois so objeto constante de provas objetivas.
Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda de mandato ser decidida pela Casa, assegurada a ampla
defesa, em deliberao do Plenrio que depende de provocao da mesa ou de partido poltico
com representao no Congresso. Aqui a votao secreta e depende de formao de maioria
absoluta (art. 55, 2, CF). Essa norma do art. 55, 2, CF de reproduo obrigatria (ADI 2461

e ADI 3208). Ou seja, por exemplo, a votao nos Estados no pode ser aberta, ostensiva,
havendo necessidade de ser sigilosa, tal como a prevista para o Legislativo Federal.
Vale observar que existe uma diferena relevante entre os parlamentares e os demais detentores
de mandato eletivo. Caso ocorra condenao criminal transitada em julgado em desfavor do
Presidente da Repblica, por exemplo, ocorre a perda de mandato automaticamente em
decorrncia dos efeitos reflexos dessa condenao, na forma do art. 15, III, CF:
Art. 15. vedada a cassao de direitos polticos, cuja perda ou suspenso s se
dar nos casos de:
(...)
III - condenao criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos;

J no caso dos deputados e senadores, a condenao criminal transitada em julgado (art. 55, VI,
CF) no implica perda do mandato automtica, aplicando-se ao caso o 2 do art. 55 da CF. Ou
seja, mesmo aps o trnsito em julgado da condenao, a perda do mandato somente ocorrer
aps deliberao secreta da Casa, por maioria absoluta.
J nos casos previstos nos incisos III a V, a perda ser declarada pela Mesa da Casa respectiva,
de ofcio ou mediante provocao de qualquer de seus membros, ou de partido poltico
representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa (art. 55, 3, CF).
Merece especial ateno o 4 do art. 55 da CF, que determina que A renncia de parlamentar
submetido a processo que vise ou possa levar perda do mandato, nos termos deste artigo, ter
seus efeitos suspensos at as deliberaes finais de que tratam os 2 e 3 [do art. 55]. Esse
pargrafo foi includo na Constituio pela Emenda Constitucional de Reviso n 6, de 1994.
A incluso do dispositivo teve por finalidade impedir um artifcio que vinha sendo, at ento
utilizado. Parlamentares que, submetidos a processos que poderiam culminar na perda do
mandato, renunciavam com o fim de impedir o julgamento e, com isso, impossibilitar a aplicao
da pena de inabilitao para o exerccio de funes pblicas por oito anos (que inviabiliza a
eleio para cargos eletivos, a assuno de cargos em comisso e mesmo a participao em
concursos pblicos).
Hoje, aps iniciado o processo, impossvel a utilizao desse ardil, j que a renncia fica com
efeitos suspensos at o julgamento. Caso julgue-se pela condenao, a renncia ser invlida, e
a perda do mandato ocorrer em virtude da cassao, sendo ainda aplicada a pena de inabilitao
para funes pblicas por oito anos. Se o resultado do julgamento for a absolvio, o mandato
ser tambm perdido, entretanto, em virtude da renncia, que passar a produzir efeitos, cessada
a suspenso.
Por fim, vale destacar as hipteses em que os parlamentares no perdero seus mandatos,
previstas no art. 56, da CF (tambm objeto constante de provas fechadas):
Art. 56. No perder o mandato o Deputado ou Senador:
I - investido no cargo de Ministro de Estado, Governador de Territrio, Secretrio
de Estado, do Distrito Federal, de Territrio, de Prefeitura de Capital ou chefe de
misso diplomtica temporria;
II - licenciado pela respectiva Casa por motivo de doena, ou para tratar, sem
remunerao, de interesse particular, desde que, neste caso, o afastamento no
ultrapasse cento e vinte dias por sesso legislativa.

 1 - O suplente ser convocado nos casos de vaga, de investidura em funes

previstas neste artigo ou de licena superior a cento e vinte dias.
2 - Ocorrendo vaga e no havendo suplente, far-se- eleio para preench-la
se faltarem mais de quinze meses para o trmino do mandato.
3 - Na hiptese do inciso I, o Deputado ou Senador poder optar pela
remunerao do mandato.

Conforme 2 acima, Ocorrendo vaga e no havendo suplente, far-se- eleio para preench-la
se faltarem mais de quinze meses para o trmino do mandato. A Constituio, entretanto, no
esclarece o que ocorrer se no houver suplente e faltarem menos de quinze meses para o
trmino do mandato. Nessa situao, o cargo ser declarado vago e ser preenchido apenas na
prxima eleio.
Processo legislativo
Conceito jurdico
Juridicamente, processo legislativo pode ser definido como o conjunto de fases e atos
preordenados que visam produo (elaborao) de normas jurdicas em nosso ordenamento.
Conceito sociolgico
Sociologicamente, processo legislativo pode ser definido como o conjunto de fatores polticoideolgicos que condicionam (influenciam) a produo de normas jurdicas em nosso
ordenamento. So fatores polticos, ticos, morais, tnicos, econmicos, culturais, religiosos,
geogrficos, ambientais, entre outros. O conceito sociolgico se liga idia de fonte material do
direito.
Espcies normativas
As espcies normativas primrias so fruto do processo legislativo, que so as constitutivas de
direito novo, que inovam o ordenamento jurdico. Elas esto arroladas no art. 59 (que deve ser
memorizado):
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaborao de:
I - emendas Constituio;
II - leis complementares;
III - leis ordinrias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisrias;
VI - decretos legislativos;
VII - resolues.

As espcies normativas primrias se diferenciam das secundrias, que no so fruto do processo

legislativo. As normas secundrias no criam direito novo, apenas explicitam, aplicam,
desenvolvem o direito criado pelas normas primrias. So exemplos: decretos, regulamentos,
instrues, portarias, etc.
Tipos de processo legislativo
No que tange organizao poltica, existem quatro espcies de processo legislativo: autocrtico,
direto, indireto e semidireto.

No processo legislativo autocrtico ou ditatorial, as leis so produzidas sem a participao

popular, por um soberano ou por um grupo de pessoas no dotadas de legitimidade popular.
No processo legislativo direto, as leis so produzidas diretamente pelo povo. No h, portanto,
representao popular. Hoje, esse processo invivel.
No processo legislativo indireto, as leis so produzidas por representantes do povo, indivduos que
so eleitos para essa funo.
No processo legislativo semidireto, as leis tambm so produzidas por representantes do povo.
Porm, elas so submetidas posteriormente aprovao popular por referendo.
O processo legislativo indireto a rega do Brasil, conquanto existam excees de processo
legislativo semidireto. Ou seja, referendos e plebiscitos so feitos pontual e esporadicamente.
No se pode confundir a classificao do processo legislativo com a nomenclatura dada nossa
democracia, que caracterizada como semidireta (ou participativa) so categorizaes
diferentes. Nossa democracia caracterizada como semidireta por ser uma democracia indireta
com alguns institutos de participao popular de democracia direta, na forma do pargrafo nico
do art. 1 da Constituio, que enuncia que Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. So exemplos de
institutos de participao direta: referendo, plebiscito, iniciativa popular de leis, ao popular, entre
outros.
No que tange tcnica jurdica, existem o processo legislativo ordinrio, o processo legislativo
sumrio (regime de urgncia constitucional) e os processos legislativos especiais. O processo
legislativo ordinrio o que visa a produzir, obviamente, as leis ordinrias.
Processo legislativo sumrio
O processo legislativo sumrio somente pode ser deflagrado por solicitao do Presidente da
Repblica, em matrias de sua iniciativa (privativa ou concorrente). Seu prazo mximo de
tramitao de 45 dias na Cmara, 45 dias no Senado e 10 dias para apreciao de emendas na
casa iniciadora (caso tenham sido apresentadas na casa revisora). Portanto, o prazo mximo do
processo legislativo sumrio de 100 dias.
Se houver descumprimento desse prazo, todas as matrias da Casa, exceto as que tiverem prazo
constitucionalmente definido, ficaro sobrestadas, paralisadas, at que se ultime a votao da
proposio submetida a processo sumrio.
O prazo do processo legislativo sumrio no corre no recesso (fica suspenso).
O processo legislativo sumrio no se aplica aos projetos de cdigo.
preciso diferenciar o regime de urgncia constitucional (previsto na CF) do regime de urgncia
regimental (previsto nos Regimentos Internos das Casas). O regime de urgncia regimental
mais clere que o constitucional e ser deflagrado por parlamentares (e no pelo Presidente da
Repblica). Na Cmara, por exemplo, se for aprovado o regime de urgncia regimental, as
comisses tero duas sesses para emitir parecer e, em seguida, o projeto includo na ordem do
dia; em algumas matrias, a incluso, dessa forma, ocorre de forma automtica e imediata.

2 HORRIO
PROCESSO LEGISLATIVO (Continuao)
Processos legislativos especiais
Processos legislativos especiais so aqueles que visam elaborao das emendas
constitucionais, leis complementares, leis delegas, medidas provisrias, decretos legislativos e
resolues. A lei oramentria, apesar de ser ordinria, tambm objeto de processo legislativo
especial.
Fases dos processos legislativos
Qualquer um dos tipos dos processos legislativos pode ser divido em trs fases principais:
introdutria, constitutiva e complementar.
No podemos confundir as fases com os atos que esto nelas alocados, ou existem em razo
delas. O ato da iniciativa, por exemplo, est na fase introdutria, entretanto com ela no se
confunde (apesar de ser o nico ato dessa fase). So exemplos de atos da fase constitutiva:
apresentao de emendas, deliberao, sano ou veto, entre outros. A fase complementar
compreende dois atos: promulgao e publicao.
A fase introdutria a fase de deflagrao do processo legislativo.
Na fase constitutiva ocorre a tramitao da proposio, com sua discusso e deliberao,
inclusive com apresentao de emendas, pareceres, etc.
na fase constitutiva que nasce a espcie normativa em nosso ordenamento, segundo a corrente
majoritria. Portanto, a lei surge no ordenamento, ou, em outros termos, a proposio se torna
norma. No caso de uma lei, por exemplo, no momento da sano presidencial ao projeto de lei ou,
em caso de veto, no momento da derrubada do veto, se ocorrer na forma do art. 66, 4, da CF.
Na fase complementar ou de integrao de eficcia temos dois momentos: o atestado de
existncia da lei (promulgao) e a sua oficializao para todo o territrio nacional (publicao).
Ato de iniciativa
Iniciativa a faculdade atribuda a um ente para deflagrar o processo legislativo. A iniciativa pode
ser assim classificada: parlamentar, extraparlamentar, privativa (ou exclusiva ou reservada),
concorrente, conjunta, vinculada.
A iniciativa parlamentar aquela atribuda a deputados ou comisso de deputados; a senadores
ou comisso de senadores; ou, ainda, a comisso do Congresso Nacional.
A iniciativa extraparlamentar aquela atribuda ao Presidente da Repblica, ao STF, aos
Tribunais Superiores, ao Procurador Geral da Repblica e ao povo. A iniciativa popular est
prevista no da art. 61, 2, da CF.
Na iniciativa privativa a faculdade atribuda a um ente com excluso de todos os demais. So
exemplos os artigos 61, 1; 93, caput; 51, IV; 52, XIII.

Na iniciativa concorrente, a faculdade atribuda a mais de um ente, em concorrncia. O art. 61,

caput, exemplo.
Na iniciativa conjunta, a faculdade atribuda a mais de um ente, porm, em comunho, em
grupo, de forma conjunta. Um exemplo o antigo art. 48, XV, CF, hoje modificado pela a EC
41/2003, que transformou a norma sobre o teto do funcionalismo em norma de eficcia plena.
Na iniciativa vinculada, a proposio a ser apresentada contm data e prazo determinados. o
caso do projeto de lei oramentria (art. 35, 2, ADCT).
Vcio de iniciativa
A sano no supre o vcio de iniciativa, segundo a corrente majoritria desde o julgamento, pelo
STF, em 1974, da Representao 890. Assim, caso um deputado, por exemplo, apresente projeto
de lei sobre matria de iniciativa privativa do Presidente da Repblica, ele ser formalmente
inconstitucional ainda que seja sancionado pelo Chefe do Executivo, que deveria ter iniciado o
processo.
Portanto, a Smula n 05 do STF, de 1963, se encontra hoje superada, apesar de no ter sido
cancelada (ADI 700, de 2001 e ADI 1438, de 2002). Essa smula textualmente afirmava que A
sano do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo. Seu fundamento era o princpio
da instrumentalidade das formas e da economia processual. Segundo essa tese, hoje vencida, o
ato no deve ser analisado isoladamente, mas luz da cadeia em que se encontra. Assim, o
Chefe do Executivo, que deveria ter iniciado o processo, o finaliza, com sua aquiescncia.
Hoje predomina, portanto, a posio mais formalista, conservadora, dogmtica. Entende-se, hoje,
que, havendo qualquer contrariedade s normas dos arts. 59 a 69 da Constituio haver
inconstitucionalidade formal. Nesse contexto, o vcio de iniciativa inconstitucionalidade formal
subjetiva.
O STF, em 1993, na ADI 266, adotou o posicionamento previsto na Smula n 05. Porm, esse
julgado isolado no muda o fato de que, desde 1974, a posio majoritria a formalista, no
sentido de que a sano no supre o vcio de iniciativa, conforme confirmado recentemente na
ADI 700, de 2001 e na ADI 1438, de 2002.
O art. 70 da Constituio do Estado de Minas Gerais diz expressamente que a sano supre o
vcio de iniciativa do Governador. Porm, ainda assim deve prevalecer a corrente majoritria atual
do STF.
Existe um aparente conflito entre os arts. 61, 1, II, d e o art. 128, 5, ambos da Constituio:
Art. 61. (...)
1 - So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que:
(...)
II - disponham sobre:
(...)
d) organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio, bem como
normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica
dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios;
Art. 128 (...)
(...)

 5 - Leis complementares da Unio e dos Estados, cuja iniciativa facultada aos

respectivos Procuradores-Gerais, estabelecero a organizao, as atribuies e o
estatuto de cada Ministrio Pblico, observadas, relativamente a seus membros:

Diante disso, segundo uma interpretao sistemtica da Constituio, o STF definiu que
concorrente a competncia para iniciar o processo legislativo no que diz respeito organizao do
Ministrio Pblico.

Referncias
BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocencio Martires; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso
de Direito Constitucional, 4 edio. So Paulo: Saraiva, 2009.
CUNHA JR., Dirley da. Curso de Direito Constitucional, 2 edio, 2008.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado, 13 edio. So Paulo: Saraiva, 2009
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional, 24 edio. So Paulo: Atlas, 2009.