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i

ii

Os ventos do Norte no movem moinhos


(Sangue Latino de Joo Ricardo e Paulo
Mendona, sucesso do grupo brasileiro Secos &
Molhados, anos 70).

Ahora s que la distancia no es real, y me


descubro en ese punto cardinal (...)
Teniendo siempre mi corazn mirando al
Sur!
(El Corazn al Sur de Eladia Blzquez, sucesso
da incomparvel cantora argentina Mercedes
Sosa, anos 70).

iii

Para o Dr. Nilton Silva, um jovem latinoamericano, como eu, que tambm acredita
na Revoluo pelo povo e para o povo.

AGRADECIMENTOS
Ainda que um trabalho individual, essa dissertao fruto de muitos debates, de
um processo de amadurecimento, em que o coletivo a parte mais importante.
Gostaria, destarte, de iniciar agradecendo a um amigo que ajudou de distintas
maneiras a confeco desse esforo de sntese: Marcelo Laplane. Seja por seu
companheirismo em vrios momentos desses longos trs anos, seja por sua franqueza
nos debates, seja por sua ajuda em realizar alguns sonhos que eram compartilhados por
ns, fica aqui registrada a sua importncia em minha caminhada.
Ademais, faz-se aqui necessria toda a reverncia possvel ao professor Mariano
Francisco Laplane. A tranqilidade transmitida e a confiana depositada foram de enorme
valia nesses anos. As oportunidades proporcionadas, que espero tenham sido agarradas
a contento, tambm foram indispensveis.
Outro professor importante em minha formao e figura igualmente importante na
concepo inicial do trabalho que sofreu inmeras alteraes foi Plnio de Arruda
Sampaio Jnior, a quem devo at hoje muitas das vises polticas as quais busco
defender, isentando-o desde j de qualquer culpa por minhas incoerncias.
Indubitavelmente, faz-se mister o reconhecimento do apoio incondicional de meus
pais, o senhor Dirceu Rodrigues e a senhora Vera Lcia Lemos Rodrigues (ela foi quem
teve que conviver com a tarefa das correes de ortografia e redao, e, desde j, peo
desculpas pelos erros que restaram devido s minhas limitaes). Obrigado pelo esforo
dedicao, amor e confiana em mim depositados. Com carinho, agradeo tambm a
convivncia e amizade de minha irm Lia Beatriz Lemos Rodrigues.
Na turma do mestrado, gostaria tambm de registrar outros dois companheiros dos
ltimos anos: tila Garrido e Reinaldo Kaminskas. A sua contribuio para o meu
crescimento nos ltimos anos foi indispensvel, seja pelo dilogo franco, seja pela
amizade gratuita e forte.
H um companheiro que aqui gostaria de ressaltar por ser, alm de um amigo
mpar e muito prximo, uma verdadeira identificao, a ponto de no sabermos muitas
vezes distinguir o que h de individual em nossas idias. Diria que somos um processo,
um movimento de duas mentes e coraes que se querem pr a servio de seus
preceitos, que se fortalecem e se moldam com nossa amizade. Obrigado, Caio Rafael
Moura Camargo.

vii

Como sou um afortunado, gostaria de ressaltar aqui outros amigos, de igual


relevncia: Alexandre Laino Freitas, Juliana Oliveira e Krishna Mendes Monteiro, que,
alm de travar debates acalorados e sinceros, compartilham momentos de felicidade e
tristeza. uma honra ter a companhia de to nobres coraes desses caros amigos.
Uma das fases desse trabalho foi escrita no Chile, na bela Santiago, enfrentando
vrias horas de discusses na CEPAL, e aqui registro o apoio de uma famlia de amigos,
que se tornou minha segunda famlia: os Silva Durn. No h palavras para agradecer
sua hospitalidade, suas lies de vida, seus dilogos francos. Acolheram-me como filho,
tero de mim gratido e respeito eterno: Don Horcio, Madal, Madelein e Nilton.
Um sincero carinho tambm a uma lista imensa de amigos: Eduardo Souza, Felipe
Barbosa, Fernando Reis, Luis Felipe Censi, Makoto Ikegame, Ricardo Spsito, Satoru
Watanabe e Tiago Franceschini. So e sero pessoas a quem devo meu mais puro
sentimento de lealdade.
Um registro aqui para os pelegos, companheiros de discusso, h um par de
anos: Breno Lemos, Daniel Barbosa, Fbio Bueno, Francisco Filippo e Paulo Trajano.
Vida longa ao debate!
Um agradecimento aos novos amigos, distantes do Brasil, companheiros do curso
na CEPAL, com destaque para os mais subversivos: Alba Artiaga, Augusto German,
Carmen Rives, Jos Igncio Antn, Liudmila Curbelo e Martina Andreoli, com quem travei
inesquecveis momentos de discusso a la izquierda, siempre!
Ademais, faz-se mais do que necessrio ressaltar toda a equipe de pesquisadores
do Ncleo de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT), com destaque para o professor
Clio Hiratuka e sua disposio de auxiliar e facilitar os caminhos durante esses ltimos
trs anos.
Agradeo particularmente ao professor Jos Pedro Macarini, que, antes do
mestrado, nos auxiliou nos estudos para o exame da ANPEC, assim como, na etapa final,
na qualificao, fez uma leitura rigorosa do captulo inicial de nosso trabalho.
Um agradecimento especial ao mestre Celso Furtado, que nos acolheu em uma
tarde inesquecvel, no dia 7 de setembro de 2004, presenteou-nos com sua ateno e
incendiou-nos com a chama da luta por um Brasil mais justo para todos. Espero que essa
chama tenha contagiado de maneira positiva a redao final da presente dissertao.

Fico, assim, com a conscincia tranqila de quem, na luta certa, conhece companheiros
maravilhosos.

viii

NDICE

Introduo

p. 1

Captulo I - Industrializao Pesada e Internacionalizao no


Brasil (1950-1967)

p. 11

1. O Problema: Especializao Produtiva e Insero


Dependente

2. A Soluo Defendida: Industrializao Planejada

p. 12
p. 15

3. A Contribuio Internacional Esperada para A Resoluo


do Problema
4. A Soluo Histrica no Brasil: O Movimento do IDE no
Perodo 1950-67
5. Avaliaes da Soluo Histrica

p. 19

p. 26
p. 31

5.1
Os
Limites
da
Industrializao:
Internacionalizao e Insuficincia Dinmica

5.2
A Internacionalizao do Mercado Interno e
A Aliana de Interesses
Concluso do Captulo I Dependncia e Desenvolvimento
em Debate

Captulo II Internacionalizao, Milagre e Crise no Brasil


(1968-1989)

1. Os Novos Velhos Problemas: Vulnerabilidade e


Heterogeneidade
2. A Agenda Reiterada

p. 32

p. 37
p. 41

p. 45

p. 46
p. 50

3. O Papel das Empresas Transnacionais

4. Brasil: O Movimento do IDE no Perodo 1968-89

p. 53
p. 54
4.1 As ET e O Comportamento da Conta Comercial
nos Anos 70
4.2 A Distribuio das ET na Indstria Brasileira no
Incio dos Anos 80

p. 60
p. 61

ix

4.3 As ET e O Endividamento Externo nas Dcadas


de 70 e 80
4.4 As ET e O Saldo Comercial dos Anos 80

p. 61
p. 63

5. Os Pensadores da CEPAL: Convergncias e Polmicas

Concluso
do
Captulo
II

Desenvolvimento: Novas Questes

p. 64
Dependncia

e
p. 76

Captulo III - Desconstruo de Um Sistema (1990-?)


p. 81

1. O Diagnstico da CEPAL: Perfil da Demanda Mundial


Versus Oferta das Economias Latino-Americanas
1.1 O Diagnstico de Furtado: Concentrao de
Riqueza, de Renda e de Oportunidades
2. Medidas Defendidas: Abertura, Integrao Regional e
Polticas de Oferta
2.1 Furtado e as Estratgias de Superao do
Subdesenvolvimento
3. O Novo Tipo de IDE e Suas Provveis Vantagens

p. 83
p. 86
p. 88
p. 89
p. 91

4. A Desregulamentao Brasileira: o Movimento Histrico


do IDE no Perodo 1990-2002
5. O Otimismo Neo-Estruturalista

p. 93
p. 101

5.1 A Destoante Posio de Furtado na Anlise da


Internacionalizao Recente
Concluso do Captulo III O Neo-Estruturalismo e Sua
Posio Apologtica ao IDE

p. 106
p. 109

Guisa de Concluso

p. 113

Bibliografia

p. 119

Resumo
A presente dissertao tem como objetivo estudar as diferentes contribuies de
membros da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) na
interpretao do movimento de Investimento Direto Estrangeiro (IDE) e das Empresas
Transnacionais (ET) na economia brasileira. Parte-se de uma proposta de anlise de um
perodo relativamente longo: de 1948 aos dias atuais. Vrios momentos histricos
levaro a mutaes do objeto e, desse modo, a nuanas no debate sobre os efeitos do
IDE e da ao das ET. O ataque ao tema a partir da CEPAL nos permite abranger boa
parte, seno a totalidade, dos aspectos acima apontados e nos proporciona um bom
ponto de partida na construo de uma reflexo crtica sobre o IDE e as aes das ET na
economia brasileira.

xi

INTRODUO
[A] realidade efetiva [da] (...) democracia representativa (...) tanto menor quanto menos
desenvolvido um pas do ponto de vista econmico e social.
(Anbal Pinto, Distribuio de Renda na Amrica Latina, 1967)

A presente dissertao tem como objetivo estudar as diferentes contribuies de


membros da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) na
interpretao do movimento de Investimento Direto Estrangeiro (IDE) e das Empresas
Transnacionais (ET) na economia brasileira.
O IDE e a ao das ET tornam-se relevantes objetos de estudo porque provocam
efeitos de natureza contraditria, quando observados sob o prisma do desenvolvimento
nacional. No plano macroeconmico, ao investir, as ET levam um fluxo de financiamento
(com moeda de seu pas-sede) ao pas hospedeiro, o que se configura, teoricamente, em
um efeito positivo para essa economia. O pas que recebe tal aporte de recursos, todavia,
passa a ter obrigaes, junto ao exterior, em moeda forte, em razo da remessa de lucros
e dividendos das atividades das ET (um efeito negativo). Do ponto de vista produtivo e
tecnolgico, a mesma situao se repete. Como fato positivo, o pas hospedeiro passa a
dispor da produo de bens que antes eram inexistentes e/ou acessveis apenas pelo
comrcio internacional. Tal economia, no entanto, se insere em um determinado padro
tecnolgico utilizado pelas ET, o que pode acarretar muitas vezes a cristalizao de uma
posio permanentemente marginal na gerao de inovaes. Se avanarmos ao plano
poltico, a burguesia transnacional passa a atuar como uma importante classe dentro do
cenrio interno dos pases que a abriga, dado o seu potencial de gerao de empregos,
seu acesso a fontes de financiamento em mercados externos e a posse de ativos
estratgicos para a produo de tecnologias. Todo esse quadro complexo passa,
portanto, a influenciar os interesses das classes beneficiadas pelo desenvolvimento scioeconmico de uma determinada nao e, dessa forma, o direcionamento da poltica
econmica. Sendo assim, mister que se busque uma apreciao crtica do tema.
Para iniciar uma reflexo da maneira que se exige, pareceu-nos natural escolher
as contribuies da CEPAL. Essa Instituio, que chega a quase 60 anos de existncia,
foi um locus preferencial da produo intelectual comprometida com a transformao das
sociedades latino-americanas. Em sua fase inicial, inconteste que Ral Prebisch
coordenou a confeco de relatrios engajados com a temtica do desenvolvimento das
economias da Amrica Latina e assumiu de maneira coerente o mandado das comisses
1

econmicas das Naes Unidas, qual seja, o de orientar o processo de industrializao do


ps-guerra, especialmente na periferia.
Condicionada pela ordem bipolar do ps-guerra, a CEPAL se colocou a servio
da consolidao de economias de mercado na Amrica Latina, mas buscou, no pouco
espao de manobra que possua, construir uma alternativa terica mais afinada
afirmao dos valores nacionais das jovens naes do continente. Fugindo do
universalismo, corriqueiro no discurso de tradio puramente liberal, e longe das
apologias ao livre-mercado, marca da perspectiva puramente neoclssica de teoria
econmica, a CEPAL pautou-se pela construo de um marco terico distinto. Tal marco,
iniciado por Prebisch (e enriquecido em grande medida com a obra de Celso Furtado),
funda-se na anlise histrico-estruturalista, para privilegiar a industrializao tardia da
Amrica Latina (que se consolida j em pleno sculo XX).
O estruturalismo latino-americano, denominao do marco inaugurado por
Prebisch na histria do pensamento econmico, estabeleceu, desse modo, uma posio
defensora da indstria e da poupana nacional como solues para uma situao
histrica especfica: a concentrao dos frutos do progresso tcnico nas economias
perifricas. A superao dessa situao histrica seria, dentro do arcabouo em questo,
a concepo de uma estratgia de desenvolvimento a partir do Estado Nacional. Contudo,
dados os condicionantes histricos da industrializao perifrica, os esforos de
poupana feitos nacionalmente e articulados pelo aparato estatal seriam insuficientes
para superar um atraso secular. Nesse ponto, identificavam-se os colaboradores do
desenvolvimento perifrico, como, por exemplo, a poupana externa, radicada nas fontes
de financiamento pblico disponveis no imediato ps-Segunda Guerra e na capacidade
empresarial desenvolvida na iniciativa privada, que poderia ser um elo de transferncia de
tecnologias exigidas pela industrializao. A dificuldade da tarefa histrica assinalada pelo
estruturalismo exigiu, portanto, o enfrentamento da delicada questo das relaes entre o
capital estrangeiro (e suas diversas modalidades) e o desenvolvimento. Esse
enfrentamento, por sua vez, exigiu que a CEPAL buscasse, na histria latino-americana,
solues que conjugassem a soberania das naes perifricas e a apropriao dos
avanos nas tcnicas de produo, obtidos pelas economias centrais.
Entretanto, apesar de uma perspectiva construda a partir da histria e atravs da
considerao da importncia das instituies no desenvolvimento nacional, a CEPAL no
supera desde o incio todas as dificuldades impostas pela interpretao histrica
enraizada na Economia. Longe da construo de posies rgidas afeita a modelos

matemticos, tpicos da tradio de cincia econmica, ou a leis gerais imutveis da


acumulao , a CEPAL caracterizar-se- por uma fuga constante do economicismo,
durante os anos compreendidos entre sua fundao e a dcada de 80, quando se inicia
uma reviso radical do estruturalismo dentro da Instituio.
Essa fuga constante descrita evidentemente em outros (e melhores) termos
por Furtado, em sua Obra Autobiogrfica (1997). O autor descreve uma primeira fase,
compreendida entre 1948 e o Golpe Militar no Brasil (o primeiro de uma srie na regio),
quando as anlises de desenvolvimento & macroeconomia se combinam com a pesquisa
e a interpretao histrica. Aps o golpe de 1964, at o final dos anos 60, inicia-se uma
reviso que utiliza a anlise poltica e sociolgica com maior intensidade, culminada no
ensaio Dependncia e Desenvolvimento na Amrica Latina (1967), de Fernando Henrique
Cardoso & Enzo Faletto.
Diante do aporte de outros instrumentais fora da Economia, a produo intelectual
de Furtado, entre os autores originais cepalinos, seguramente, foi a que mais caminhou
na direo de incorporar uma viso global, durante os anos 70. O economista brasileiro
no foi, contudo, o nico autor a percorrer tal caminho rumo a uma abordagem
multidisciplinar

dos

problemas

enfrentados

no

subdesenvolvimento.

Torna-se

indispensvel, portanto, a apreciao de tal perodo para o entendimento da evoluo do


estruturalismo e de sua postura em relao ao IDE e s ET. Nesses anos, sob liderana
intelectual de Anbal Pinto e influncia de renovadas idias de Prebisch, Furtado e
Osvaldo Sunkel, a CEPAL formular avaliaes sobre a internacionalizao ocorrida
durante o clssico perodo de Bretton Woods e retirar as primeiras concluses sobre a
crise deste, destacando as ET como principal foco de preocupaes.
Durante os anos 80, o estruturalismo perde terreno dentro da prpria CEPAL (com
a incorporao de novas perspectivas de interpretao do capitalismo perifrico, de onde
se destaca a contribuio de Fernando Fajnzylber e sua idia de uma industrializao
trunca, ou seja, incompleta) e morre dentro desta, definitivamente, com o falecimento de
Prebisch em 1986. No incio dos anos 90, Fajnzylber (ltima figura aglutinadora da
Instituio) conclui seu movimento terico rumo aos paradigmas neo-schumpeterianos e
dirige uma produo intelectual bastante favorvel especializao produtiva e ao capital
estrangeiro, que orienta algumas das posies tomadas pelos atuais pesquisadores
cepalinos.
Os objetivos das aes das ET tambm se modificam ao longo de todo o perodo
estudado. No Brasil, podem-se destacar pelo menos trs matizes do comportamento

dessa varivel, desde o ps-guerra1: 1) no final dos anos 50, aps a reconstruo
europia, as ET realizaram vrios aportes de IDE via transferncia diretas de mquinas e
equipamentos, visando majoritariamente o mercado interno (o que Cardoso & Faletto
denominaram internacionalizao do mercado interno2); 2) durante os anos 70, com a
abundncia de dlares gerada pelo euromercado de moedas, as ET intensificaram suas
relaes financeiras com os pases-sede e passaram a diversificar a produo rumo aos
mercados externos, o que se generalizou durante a crise dos anos 803; e 3) nos anos 90,
com o auge da especulao financeira nos mercados de capitais, as ET tomam parte dos
processos de privatizao para se estabelecer em setores preferencialmente ocupados
pelo Estado nos perodos anteriores, praticam uma voraz aquisio de pequenas
empresas antes em posse do capital privado nacional e redefinem suas estratgias rumo
ao mercado interno e ao recm-formado Mercosul4.
Parte-se, portanto, de uma proposta de anlise de um perodo longo, a segunda
metade do sculo XX. Vrios momentos histricos levaro a mutaes do objeto e, desse
modo, a nuanas no debate sobre os efeitos do IDE e da ao das ET. As mudanas no
IDE no se restringem ao volume de entradas ou de remessas: tambm dizem respeito
aos setores contemplados, s ligaes das ET com os mercados interno e externo, s
relaes com fornecedores locais e estrangeiros. Outras mudanas devem-se fase do
desenvolvimento capitalista mundial: as relaes com o sistema financeiro mundial, o tipo
de concorrncia intercapitalista, a difuso de padres tecnolgicos e os fatores
geopolticos.
O ataque ao tema a partir da CEPAL nos permite abranger boa parte, seno a
totalidade, dos aspectos acima apontados e nos proporciona um bom ponto de partida na
construo de uma reflexo crtica sobre o IDE e as aes das ET na economia brasileira.
Isso porque a Instituio, ao longo de seus hoje quase 60 anos de existncia, produziu
uma vasta bibliografia, que tratou de diversos aspectos do problema, atravs de vrios
autores.
Dado o grande intervalo recortado, muitas mudanas de orientao podem ser
observadas na interpretao dos fatos histricos dentro da Instituio, a ponto de
inviabilizar, a nosso ver, a identificao de uma viso da CEPAL sobre o IDE e as aes
1
Para uma perspectiva histrica mais aprofundada do tema ver Gonalves, Globalizao
Desnacionalizao, Paz e Terra, 1994.
2
A esse propsito ver Tavares Acumulao de Capital e Indstria Brasileira (1975), IE-Unicamp, 1998.
3
Sobre esse ponto veja-se Barros Castro & Souza A Economia em Marcha Forada, Paz e Terra, 1984.
4
Nesse ponto, h uma exposio detalhada em Laplane, Coutinho & Hiratuka (orgs.) Internacionalizao e
desenvolvimento da indstria no Brasil, Unesp/IE-Unicamp, 2003.

das ET em determinado momento histrico (evidentemente, isso no elimina alguns


pontos de concordncia em vrios perodos observados). Para enfrentar tal dificuldade,
pareceu-nos sensata a busca de uma viso de pensadores influentes e/ou ocupantes de
funes-chave na Instituio. Desse modo, nosso trabalho um recorte de vises ligadas
CEPAL, que nos parecem imprescindveis para, em cada perodo histrico, entender a
postura geral da Instituio. Isso desdobra nosso objetivo em quatro pontos:
I. O estudo de pensadores ligados CEPAL, dada a influncia destes na
Instituio;
II. A prpria CEPAL como objeto indireto de estudo, justificada por seu papel
ideolgico em pontos nevrlgicos do debate sobre a industrializao na
Amrica Latina;
III. A internacionalizao sofrida pelas economias da regio, a partir da
Inverso Direta;
IV. A economia brasileira, que serve de parmetro para a contraposio entre
teoria e histria, um caso sui generis de pas continental na periferia.

Diante disso, para, a partir da CEPAL, captar o duplo movimento de anlise


econmica e histria da formao econmica do Brasil com foco no Investimento Direto e
nas suas realizadoras, as Transnacionais, faz-se necessrio um recorte adicional,
cronolgico, proposto da seguinte forma5:
a) Primeiro perodo: de 1948 a 1967, quando se vive a fase clssica de
Bretton Woods, com predomnio de inverses diretas privadas e
endividamento externo de instituies oficiais. Do ponto de vista interno,
originam-se dois perodos: i) 1948-1961, fase de implantao da indstria
pesada, com destaque para os anos 1955-61; ii) 1961-67, fase de crise do
padro de financiamento, com reduo de investimento, estrangulamento
cambial e acelerao inflacionria. Destacam-se: O Desenvolvimento da
Amrica Latina e Alguns de Seus Problemas Principais (1949), de Ral
Prebisch; Desenvolvimento Econmico do Brasil Bases de um Programa
de Desenvolvimento para o Perodo 1955-1962 (1957), coordenado por
Celso Furtado; Dinmica do Desenvolvimento Latino Americano (1964), de
5

Reconhecemos que, para fins de anlise de histria do pensamento econmico, o recorte temporal seria
superior se nos concentrssemos apenas no movimento das idias. A necessidade de se examinar os fatos
empricos, contudo, nos levou a um recorte temporal que considerasse as nuanas de fluxos de financiamento
externo.

Ral Prebisch; Subdesenvolvimento e Estagnao na Amrica Latina


(1966), de Celso Furtado; e Dependncia e Desenvolvimento na Amrica
Latina (1967), de Cardoso & Falletto.

b) Segundo perodo: de 1968 aos anos 80, marcados por: endividamento


acelerado, crise e reverso dos fluxos de capitais, quando se passa do
apogeu reviravolta nos mercados internacionais bancrios. Fase do
Euromercado (boom de inverses) e da posterior Crise da Dvida
(ausncia de inverses) dos pases subdesenvolvidos. Do ponto de vista
interno, h perodos distintos e interligados como o Milagre (1968-73), o II
PND (1974) e a Crise dos anos 80 (quando o pas fica sem financiamento
espontneo

de

Heterogeneidade

capitais

externos).

Estrutural

(1970),

Ateno
de

para

Anbal

Implicaes

Pinto;

Mito

da
do

Desenvolvimento Econmico (1974) e Nova Dependncia (1982), de Celso


Furtado;

assim

como

Oligoplios

Transnacionais

Estilos

de

Desenvolvimento (1977) e Industrializao Trunca na Amrica Latina


(1982), de Fernando Fajnzylber.

c) Perodo final: dos anos 90 a 2002, com o apogeu da diversificao dos


mercados

de

capitais

desregulamentao

rumo

financeira

das

periferia
economias

da

concomitante

subdesenvolvidas.

iniciativa privada internacional se beneficia do aumento da liquidez


internacional e da redefinio do papel do Estado na economia para se
vincular a processos de aquisio de ativos tangveis e no-tangveis,
pblicos e privados (ciclo elevado e curto de operaes de compra de
empresas nacionais por transnacionais). Destaque para o distanciamento
entre as origens e o momento atual da CEPAL, evidenciado pelas posies
do documento Transformao Produtiva com Eqidade (1990) e da obra de
Celso Furtado Brasil: A Construo Interrompida (1992). De igual
importncia para o nosso trabalho a publicao anual do relatrio La
Inversin Extranjera en Amrica Latina y el Caribe, que representa as
posies ltimas da Instituio sobre o tema.

A nossa exposio buscar, em cada perodo recortado, fazer 5 movimentos, a fim


de sintetizar as interpretaes e as mltiplas impresses dos autores cepalinos sobre o
IDE e a ao das ET na economia brasileira: a) a apresentao de um breve diagnstico
da situao da economia brasileira, feito com base nas reflexes de pensadores da
CEPAL. Vale dizer, buscar-se- responder a questo: qual o problema?; b) a exposio
de alternativas apresentadas pela Instituio para a superao do problema, ou seja, as
estratgias viveis para a remoo das dificuldades encontradas em determinado
momento histrico. Tratar-se- de responder: qual a soluo apontada?; c) o destaque
para o papel do IDE e das ET para a soluo do problema, ou seja, de que maneira,
segundo a CEPAL, os agentes e os fluxos em destaque podem contribuir para a
superao das dificuldades encontradas em determinado momento histrico, isto : qual o
papel do IDE e das ET na soluo do problema?; d) a descrio dos acontecimentos
histricos, ou seja, como se procedeu e o que ocorreu em cada momento, o volume e a
forma dos fluxos de IDE recebidos, o impacto em variveis macroeconmicas relevantes
em cada perodo. Objetivar-se- responder: qual soluo trouxe a histria?; e) por fim, a
sntese das reflexes mais relevantes de pensadores e pesquisadores relacionados
CEPAL sobre os acontecimentos histricos. Responder-se-: qual a avaliao feita pelos
pensadores destacados?
No primeiro captulo de nosso trabalho, que compreender os anos entre 1948 e
1967 na economia brasileira, ficar evidenciado que pensadores como Prebisch e Furtado
identificam na especializao da economia brasileira em exportaes de produtos
primrios um grande obstculo para a generalizao dos benefcios do progresso tcnico
alcanado pelo capitalismo. A partir disso, apostaro no planejamento do incipiente
processo de industrializao como a grande soluo histrica, pois, ao reduzir a
dependncia externa e permitir a gerao de empregos, abrir-se-ia o caminho para a
integrao das massas e a conformao de uma nao. Contando com o apoio da
comunidade internacional (especialmente em suas instituies pblicas de crdito), os
principais economistas da CEPAL de ento desenharo uma agenda que tentaria se
beneficiar dos avanos tecnolgicos das economias centrais. Em tal proposta, as ET
tinham papel fundamental, mas deveriam estar subordinadas a uma poltica disciplinadora
de suas aes.
Aps um perodo de intensa entrada de fluxos de IDE e de ampliao das
atividades das ET no Brasil, que passam a liderar os setores mais dinmicos do ento

jovem parque industrial nacional, a economia brasileira perde seu vigor, em meados dos
anos 60, o que se soma culminncia de uma era de instabilidade poltico-institucional.
Diversos pensadores da CEPAL passam ento a debater a crise em questo e se dividem
em dois blocos principais: a) os que defendem que a industrializao chegara a seu limite,
no restando alternativa seno a de ampliar as reformas sociais, como a reforma agrria,
a tributria (progressiva) e a habitacional (em que se identificam Prebisch e Furtado,
ambos fora formalmente da Instituio) e b) os que entendem a crise como fruto de
uma necessidade de o modelo de capitalismo vigente expurgar do pacto poltico os
grupos reformistas, ligados s demandas sociais, nos quais se destacavam as anlises
de ento jovens pesquisadores (como Cardoso & Falleto e Serra & Tavares).
No segundo captulo de nossa dissertao, com foco no intervalo de 1968 ao fim
dos anos 80, ter-se- uma sntese de uma poca pouco estudada da CEPAL, quando
seus pensadores no se unem mais em torno da figura de Ral Prebisch. No entanto,
nesses anos, os principais expoentes da CEPAL conduzem as anlises da Instituio
sintonizados com os avanos do seu fundador, assim como com os estudos de Celso
Furtado. Em tempos de abundncia de fluxos de capital, os autores cepalinos fazem uma
ampla defesa da urgncia de se regularem as aes das ET para que se minimizasse a
vulnerabilidade externa e a desigualdade na distribuio de renda, que permaneciam
mesmo frente continuidade da industrializao.
Aps constatar a consolidao de um capitalismo dinmico mais socialmente
perverso (fato j demonstrado na dcada de 60), os autores ligados CEPAL enxergam
na liderana das ET o principal obstculo a reformas sociais na regio. Todavia, o
dinamismo e a modernizao logrados nesses anos impedem a viabilizao poltica de
uma regulao do capital estrangeiro. Cria-se o mito de um crescimento econmico
diluente dos problemas sociais.
Durante a crise dos anos 80, a CEPAL j sem a figura de Ral Prebisch, que
falecera em 1986 vive um momento de transio e intensa reviso, dada a ofensiva
liberal nas economias centrais e o sucesso da especializao da industrializao asitica.
Um choque de concepes se dar entre Celso Furtado que identificar as razes da
crise no entrelaamento das atividades das ET e da comunidade financeira internacional
e Fernando Fajnzylber que apresentar, como explicao da crise, o extremo
protecionismo e a ausncia de um perfil de especializao comercial da indstria latinoamericana.

No captulo terceiro, teremos como foco os ltimos 15 anos de atividade da


CEPAL, com as economias da regio sob os auspcios da poltica de corte liberal que se
implanta com anuncia das elites locais e apoio da comunidade internacional (via
ideologia, presso poltica e postura de instituies multilaterais). Nesses anos de
desregulamentao dos mercados e liberalizao do setor externo, a CEPAL passar a
defender o incentivo de novos aportes de IDE (minguados nos anos 80), com a crena de
que se trata de um tipo diferenciado de fluxo que premia os pases mais capacitados a
competir nos mercados internacionais e os fortalece. Dentro ainda do escopo desse
captulo reside a sntese da obra final de Celso Furtado, que polemizar com as posies
mais favorveis ao movimento de internacionalizao, explicitando seu carter
predominantemente financeiro. Tal fato dar conformao a uma viso crtica do processo
de globalizao, evidenciando que esse processo, ao fortalecer as ET e as diversas
formas lquidas de capital, acirra as desigualdades sociais e regionais, marcas histricas
do subdesenvolvimento brasileiro.

CAPTULO I

INDUSTRIALIZAO PESADA E INTERNACIONALIZAO NO BRASIL


(1950-1967)
O trabalho de teorizao em cincias sociais , em certa medida, uma prolongao da poltica.
(Celso Furtado, A fantasia organizada, 1985)

Introduo
Este primeiro captulo de nosso trabalho destina-se a expor a interpretao de
alguns dos principais expoentes da Comisso Econmica para Amrica Latina (CEPAL)
sobre o movimento histrico do investimento direto estrangeiro (IDE) no Brasil, do perodo
que se estende do incio das atividades de Ral Prebisch na instituio (em 1949) at o
final dos anos 60.
O recorte proposto objetiva analisar o incio do processo de consolidao da
industrializao brasileira e sua primeira crise. Do ponto de vista terico, busca-se
percorrer trs momentos:
a) as concepes iniciais de Ral Prebisch (enriquecidas pela contribuio de Celso
Furtado) sobre a dependncia e vulnerabilidade externa da regio e sua agenda
de defesa de um certo tipo de industrializao (e de papel para o capital
estrangeiro);
b) as anlises do processo de industrializao, intensificao da internacionalizao
da propriedade dos ativos e seus impactos sobre a dinmica da economia
brasileira (com nfase para as idias de Prebisch & Furtado);
c) os desdobramentos tericos de Fernando Henrique Cardoso & Enzo Faletto, que
inauguram uma nova perspectiva de interpretao e de entendimento do processo
de industrializao latino-americano;
Para entender o IDE no Brasil nos anos 1950-1967, atravs da perspectiva dos
autores selecionados, elaborou-se o seguinte conjunto de questes:
a) Qual o problema? O que implica a especializao primrio-exportadora das
economias perifricas, segundo Ral Prebisch e os primeiros trabalhos da
CEPAL?
b) Qual a soluo vislumbrada? Como a industrializao planejada contribui para a
resoluo dos problemas das economias perifricas, segundo as perspectivas
selecionadas?

11

c) Qual o papel do capital estrangeiro na soluo do problema? Qual a contribuio


esperada do capital estrangeiro no processo de industrializao, segundo os
expoentes da CEPAL? Como deveria se dar o aporte de financiamento externo?
d) Qual soluo trouxe o movimento histrico? Qual o movimento histrico do IDE no
Brasil? Quais os impactos nas contas externas? Qual a taxa de crescimento
alcanada durante os anos destacados?
e) Qual a avaliao dos principais pensadores cepalinos? Qual a relao entre o
aumento da presena das empresas transnacionais (ET) e a perda de dinamismo
observada nos anos 60 na economia brasileira, segundo Ral Prebisch e Celso
Furtado? Quais as possibilidades de acumulao e crescimento a partir da
internacionalizao do mercado interno, ocorrida nos anos 60, segundo Cardoso
& Faletto?

1. O Problema: Especializao Produtiva e Insero Dependente


Os trabalhos iniciais de Ral Prebisch na CEPAL tm um foco de preocupao
muito bem delimitado: a distribuio desigual de progresso tcnico em escala mundial.
Segundo tal perspectiva, a incorporao de progresso tcnico produo o principal
meio de elevao da produtividade e, por essa via, do nvel de excedente econmico.
a partir desse prisma que se deve encarar a crtica de Prebisch ao sistema de
diviso internacional do trabalho, ou, em outros termos, ao papel que cabia s economias
latino-americanas na ordem mundial no perodo de hegemonia britnica6. Sendo assim,
ao analisar a situao das jovens naes de ento, os trabalhos iniciais da CEPAL
ressaltaro a inadequao da especializao produtiva no setor primrio (agricultura e
minerao). A partir de uma constatao emprica, observava-se que as relaes
comerciais estabelecidas entre as economias latino-americanas e as economias
industrializadas eram assimtricas: havia uma tendncia deteriorao dos termos de
troca das exportaes da Amrica Latina. A explicao para o fato, segundo Prebisch, era
a existncia de uma certa rigidez nos preos internacionais: o avano tecnolgico nos
pases industrializados no levava reduo dos preos de sua produo.
Essa realidade concreta contradizia as concepes do mainstream da teoria
econmica que justificavam a diviso internacional do trabalho, fiis tradio de uma
agenda poltica liberal (preconizada, ademais, desde David Ricardo, ainda no sculo XIX).
6

Em sua obra autobiogrfica, ao comentar o artigo-manifesto de Ral Prebisch, Celso Furtado afirmou: seu
objeto de ataque era o sistema real de diviso internacional do trabalho, que vinha conduzindo historicamente
concentrao de renda em benefcio dos Centros industrializados (1985, 1997:154 grifos nossos).

12

As benesses de tal diviso seriam geradas atravs da especializao, que garantiria


maior aproveitamento dos recursos e, deste modo, maximizao da produtividade. Com
isso, os preos dos bens industrializados flexveis, por hiptese se tornariam mais
baratos e possibilitariam a generalizao dos benefcios do progresso tcnico para todos
os pases envolvidos nas trocas internacionais.
A CEPAL constatava que os nveis de produtividade no eram maximizados no
conjunto das economias da regio. Havia incorporao de progresso tcnico somente nos
setores ligados exportao, quando necessrio. As economias latino-americanas
ficavam, assim, marcadas por uma heterogeneidade de produtividade, que perdurava
independentemente da conjuntura e refletia a baixa importncia (e desenvolvimento) das
atividades ligadas aos mercados internos.
Chegava-se, assim, teorizao de uma hierarquia, que se reproduzia
dinamicamente na economia internacional o sistema Centro-periferia7:
A propagao desigual do progresso tcnico (que visto como a essncia do
desenvolvimento econmico) se traduz (...) na conformao de uma determinada estrutura
da economia mundial, de uma certa diviso internacional do trabalho: de um lado o Centro,
que compreende o conjunto das economias industrializadas, estruturas produtivas
diversificadas e tecnicamente homogneas; de outro a periferia, integrada por economias
exportadoras de produtos primrios, alimentos e matrias-primas, aos pases centrais,
estruturas produtivas altamente especializadas e duais. (Cardoso de Mello, 1975, 1998:

16)
Mesmo os altos nveis de produtividade das atividades exportadoras eram obtidos,
como atesta a experincia brasileira, sem grande incorporao de progresso tcnico. A
degradao do meio ambiente, permitida pela expanso das fronteiras agrcolas e pela

7
[O] aspecto do fenmeno da deteriorao pode ser mais bem apreciado quando se recorre seguinte
expresso:

y=

Lp Pp
Li Pi

onde Lp designa a produtividade fsica mdia do trabalho na produo de um bem primrio; Pp, o preo do
referido bem; Li, a produtividade na produo de um bem industrial; e Pi, o respectivo preo. Como fica claro,
y representa a relao entre a renda real por pessoa ocupada em ambas as atividades medidas em termos de
bens industriais.
Admitindo o pressuposto de que a produtividade do setor industrial aumenta mais do que a do setor primrio,
a queda da relao de preos implicar necessariamente que a relao entre as rendas tende a diminuir. E,
ainda, que as rendas reais mdias se diferenciam ao longo do tempo, com mais intensidade do que as
produtividades. Se o mesmo raciocnio estendido s relaes entre periferia e Centro, torna-se bvio que,
tendo em vista a hiptese relativa evoluo desigual das produtividades, a tendncia deteriorao
implicar que as rendas reais mdias estejam se diferenciando e, em particular, que a renda real mdia da
periferia esteja crescendo a uma taxa menor que a produtividade do trabalho (Rodriguez, 1982: 39 traduo
revista).

13

rotatividade de utilizao dos solos, no incentivava a introduo de progresso tcnico,


conforme atestam os trabalhos de Celso Furtado, como A Economia Brasileira (1954) 8.
Feita a constatao da deteriorao dos termos de troca, da heterogeneidade de
produtividade e do baixo estmulo introduo de progresso tcnico que a especializao
no setor primrio acarretava, buscava-se uma explicao em ltima instncia para os
problemas relacionados a tal tipo de especializao. Alm da disponibilidade de terras
(caso das economias agrcolas), um fato comum se colocava a todas as economias da
regio: a baixa absoro de mo-de-obra, que dava conformao a um desemprego
estrutural.
A existncia de um grande contingente de desocupados comprimia os salrios e,
desse modo, pressionava os preos dos produtos primrios para baixo. Todavia a
diminuio dessa massa de desempregados, enquanto perdurasse a especializao
exportadora, no estava vinculada s condies do mercado interno. Isto , nas
condies descritas, a demanda e, por sua vez, o nvel de emprego dependiam, em ltima
instncia, das condies das economias industrializadas, principal destino da produo
latino-americana9.
Sendo assim, tanto os empregos gerados diretamente pela atividade exportadora
quanto os criados no mercado interno dependiam do dinamismo da economia mundial,
uma vez que o circuito da renda, numa economia perifrica, se iniciava com as vendas
externas. A tendncia deteriorao dos termos de troca permanecia, pois, enquanto
perdurasse tal tipo de organizao da produo. Isso porque, como se notava, a mo-deobra demandada no quadro primrio-exportador crescia com menos intensidade que o
incremento vegetativo da populao.
O desemprego estrutural levava, portanto, a uma dinmica perversa na interao
dos pases participantes do comrcio mundial. Nas economias industrializadas, o preo
permanecia rgido, seja pela caracterstica da concorrncia (oligopolista), seja pela
apropriao dos ganhos de produtividade pelos salrios (dado o grau de sindicalizao), e
8
Para uma anlise detalhada, ver Furtado, C. Estrutura Agrria no Subdesenvolvimento Brasileiro em Anlise
do Modelo Brasileiro, Civilizao Brasileira, 1972, pp. 91-122.
9
As desvantagens da condio perifrica ficam evidentes na ocorrncia de crises na economia mundial,
conforme observa um importante estudioso da CEPAL: [Nas crises] atuam as vantagens com que contam os
empresrios dos pases industriais para proteger o nvel de seus lucros em comparao com os empresrios
da periferia (...) sobretudo porque a produo que realizam ocupa as primeiras etapas do processo produtivo.
A demanda dos bens primrios derivada e dependente da demanda de bens finais das economias do
Centro, de tal modo que os empresrios desse tipo de economia se encontram numa posio que lhes
possibilita, nos minguantes cclicos, pressionar os que procedem na cadeia de produo, at que a queda dos
preos monetrios dos bens que adquirem e, por trs desta, o declnio dos lucros e/ou salrios da periferia
lhes permita restabelecer as condies satisfatrias de rentabilidade (Rodriguez, op. cit: 41-2 grifos
nossos).

14

eventuais ajustes ocorriam, portanto, via quantidades (pela eliminao dos concorrentes
mais frgeis). J nas economias primrio-exportadoras, os salrios eram baixos e
compressveis (dada a abundncia de mo-de-obra).
Destarte, chegava-se seguinte concluso:
A dinmica da economia mundial tende, portanto, a aprofundar o desenvolvimento desigual
(cuja expresso imediata o desnvel de produtividade mdia e de renda entre Centro e
periferia), porque o Centro capaz de conservar seus incrementos de produtividade e,
ainda, de se apropriar de parte dos resultados do progresso tcnico introduzido na
periferia. Em outras palavras, h uma tendncia concentrao dos frutos do progresso
tcnico nas economias centrais, e o mecanismo pelo qual isto se d a deteriorao dos
termos de troca. (Cardoso de Mello, 1975,1998: 18)

2. A Soluo Defendida: Industrializao Planejada


O perodo que vai do incio da Grande Guerra ao final da Segunda Guerra Mundial
ficou marcado por transformaes que inviabilizaro a continuidade do esquema
tradicional de diviso internacional do trabalho. O mercado externo no apresentou, nesse
nterim, condies de dinamizar as economias participantes do comrcio mundial. Dessa
forma, a Amrica Latina (e, por conseguinte, o Brasil) entrava numa etapa decisiva de sua
histria, que exigia a superao do modelo exportador de matrias-primas:
Esgotadas as possibilidades de crescimento de um sistema, a economia [colonial ou
perifrica] entra num perodo de transio que pode ser de atrofiamento ou de gestao de
um novo sistema. (Furtado, 1954:15)

No caso brasileiro, as dcadas de 20 e de 30 caracterizam-se por diferentes


atitudes diante dessa crise, conforme elucida Celso Furtado em Formao Econmica do
Brasil (1959). No primeiro decnio em questo, o preo do caf esteve em ascenso,
alimentado pela demanda dos Estados Unidos, que emergiam como principal parceiro
comercial da regio. Nos anos 30, enfrentou-se a maior crise da histria mundial e, desse
modo, os preos das commodities sofreram forte queda.
Dessa forma, nos anos 20, a permanncia da adoo das regras do padro
monetrio da diviso internacional do trabalho, o padro-ouro, impediu que se originasse
um novo sistema, baseado na expanso do mercado interno. Isso porque o
estabelecimento da conversibilidade da moeda em patamares valorizados, apesar de
facilitar importaes de bens de capital, expunha a incipiente indstria brasileira
concorrncia internacional e impedia a produo nacional em nveis elevados.
Embora o estabelecimento da conversibilidade como regra das polticas monetria
e cambial fosse prejudicial s atividades ligadas ao mercado interno, essa situao teria

15

vida curta. Em razo da consolidao do trabalho assalariado, a presso cambial havia se


elevado e se tornado difcil de ser suportada. No caso de ocorrncia de queda na cotao
do preo do caf, combinar-se-iam importaes inelsticas e escassez de financiamento
externo. Uma crise de propores tornava-se um quadro bastante provvel10.
A esses problemas adicionava-se o aumento da concorrncia do caf
colombiano11, que elevava a produo e tornava ineficazes as polticas de defesa do
preo do caf empreendidas pelo governo brasileiro. A Crise de 29 foi o golpe final no
sistema agrrio-exportador brasileiro.
Iniciou-se, ento, a partir da Revoluo de 30, a gestao de um novo sistema,
em que o Centro dinmico da economia passou a se basear na expanso do mercado
interno. Trs medidas tm destaque nessa poca, a saber: a) o abandono do padroouro, que permitiu uma expanso monetria, essencial para a manuteno do circuito
interno de renda; b) a desvalorizao do cmbio, que gerou uma proteo da produo
nacional; c) a poltica fiscal, que, do lado dos gastos, se expandiu para intervir na compra
de excedentes exportveis e, do lado das receitas, viu o fisco fortalecer-se, com base na
arrecadao ligada ao mercado interno.
A experincia brasileira a mais exitosa da periferia do sistema capitalista naquele
perodo ser uma das fontes de inspirao das posies da CEPAL. A partir de posturas
como essa, obter-se-o elementos para defender a interveno estatal como principal
instrumento de promoo de mudanas estruturais, essenciais para a resoluo dos
problemas latino-americanos.
E isso devido ao fato de algumas virtudes das atividades ligadas ao mercado
interno, nas quais se inclua a indstria, terem ajudado na superao relativamente rpida
da crise de 1929. A premissa bsica da CEPAL era a capacidade de a atividade industrial
resolver muitos dos problemas presentes na periferia. A experincia das economias
centrais, segundo essa interpretao, demonstrava que a industrializao era capaz de
gerar incentivos incorporao de progresso tcnico, atravs da gerao de empregos e
da diversificao da produo.
A tese defendida era a de que, ao se aproximar do pleno-emprego, as economias
centrais tinham forte incentivo s inovaes, uma vez que seria economicamente vivel a
substituio de capital por trabalho, num contexto de crescimento. A ampliao do nvel
de atividades seria compensatria do desemprego tecnolgico nas economias centrais,
10

Para uma anlise detalhada ver Furtado, C. A Economia Brasileira, Editora A Noite, 1954, pp.94-98 e seu
desenvolvimento em Formao Econmica do Brasil, Civilizao Brasileira, 1959, pp. 184-198.
11
Ver Furtado, C., op.cit., 1959, pp. 217-26.

16

onde a dotao do fator trabalho era reduzida relativamente s economias perifricas. Na


periferia a primeira preocupao era com o impacto positivo da introduo de progresso
tcnico: a elevao da produtividade e da renda12.
A experincia dos anos 30 no Brasil era tida como demonstrao dos efeitos
positivos do aumento da atividade industrial, tais como a manuteno da renda, a gerao
de empregos, o suporte urbanizao e a reduo da vulnerabilidade externa, pela
diminuio da necessidade de importaes.
Como se v, para a CEPAL, a busca de respostas para os problemas causados
pela insero dependente da Amrica Latina estava na anlise histrica. As dificuldades
impostas pela situao da regio apresentavam uma soluo potencial pelo surgimento
intersticial da indstria, que se fortalecia nos anos 30 (atravs de uma mudana de
postura das autoridades governamentais)13.
As anlises cepalinas, dessa forma, municiaro as classes sociais comprometidas
com a continuidade do processo de mudana estrutural iniciado pela industrializao.
Esse passaria por uma prova histrica, a partir do final dos anos 40, quando os fluxos
internacionais se recompusessem. A situao poderia se tornar demasiado complicada,
uma vez que uma postura liberal retirasse os controles de importao e a poltica cambial
no se sensibilizasse com as necessidades da indstria.
A industrializao era vista como o nico meio disponvel de se integrarem as
massas aos processos econmicos (atravs da elevao do nvel de emprego), assim
como de ajudar a reduzir a desigualdade da distribuio de renda, atravs do
fortalecimento da classe trabalhadora e de suas demandas salariais. Do mesmo modo,
para a atividade industrial era fundamental a incorporao de progresso tcnico, que
permitiria a elevao da produtividade. Todo esse processo dependeria, em ltima
instncia, segundo a CEPAL, da verificao da elevao da taxa de poupana das
economias latino-americanas, especialmente a formada por investimentos no setor
industrial.
No entanto, devemos especificar a industrializao defendida pela CEPAL: a
substituio de importaes com vistas eliminao do desemprego estrutural, reduo
da desigualdade de distribuio e diminuio da vulnerabilidade externa. Esses
objetivos deveriam ser viabilizados por uma lgica diferente da valorizao do capital,

12

A esse respeito, ver Furtado Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico, Cia. Editora Nacional, 1967
e Rodriguez, A Teoria do Subdesenvolvimento da CEPAL (c1979), Forense, 1982.
13
Ver Furtado, C., op. cit., 1959, pp. 227-232.

17

conquanto a iniciativa privada nacional cumprisse papel fundamental. nesse sentido que
se deve interpretar a afirmao de Prebisch:
De ah el significado fundamental de la industrializacin de los pases nuevos. No es ella
un fin en si misma sino el nico medio de que disponen stos para ir captando una parte
del fruto del progreso tcnico y elevando progresivamente el nivel de vida de las masas.

(1949,1982:100)
Ademais, havia a constatao histrica de que a liberdade de mercado era incapaz
de levar a cabo um processo de industrializao. A alocao dos recursos engendrada
pelas condies da periferia levava os capitais a rumarem para a atividade primria, seja
pelos riscos, seja pelas vantagens polticas.
Nesse contexto, o planejamento estatal ganha importncia, uma vez que se
buscaria articular uma srie de atores sociais interessados na industrializao e se
poderiam delegar funes sociais para o alcance de objetivos de homogeneizao social.
O perodo do ps-guerra exigiria uma tomada de postura dos Estados latinoamericanos que fosse na direo esperada pela CEPAL (de suporte industrializao).
Um exemplo destacado por Celso Furtado foi a adoo de um regime cambial de
licenas, em 1947, durante o governo Dutra, que deu suporte indstria, num dos raros
momentos de medidas conscientes em prol do processo industrializante14. A adoo de
controles seletivos de importao garantiu, alm de concentrao de renda em prol da
burguesia industrial (em contraposio s classes exportadoras), a oportunidade de
elevao de investimentos, com a proteo do mercado interno.
Ao final dos anos 40, o Brasil se destacava por deixar sua condio de
especializao extrema e ganhar maior grau de liberdade com relao s condies da
demanda externa, com o mercado interno elevado condio de Centro dinmico da
economia, embora perdurasse a situao de dependncia, colocando-se em uma etapa
intermediria, entre uma economia tipicamente colonial e uma madura:
A etapa intermediria de desenvolvimento caracteriza-se, assim, por modificaes
substanciais na composio das importaes e por uma maior dependncia do processo
de ampliao da capacidade produtiva com respeito ao comrcio exterior. A ampliao da
capacidade de importar constitui, tambm nessa etapa, forte estmulo ao desenvolvimento
da economia. Sem embargo, pelo fato de que a procura externa j no o principal fator
14

O setor industrial era assim favorecido duplamente: por um lado, porque a possibilidade de concorrncia
externa se reduzia ao mnimo atravs do controle de importaes; por outro, porque as matrias-primas e os
equipamentos podiam ser adquiridos a preos relativamente baixos.
Criou-se, em conseqncia, uma conjuntura extremamente favorvel s inverses nas indstrias ligadas ao
mercado interno. Essa conjuntura foi responsvel pelo aumento da taxa de capitalizao e pela intensificao
do crescimento que se observa no aps-guerra (Furtado, 1959:252-3).

18

determinante do nvel de renda, o crescimento pode continuar mesmo com estagnao da


capacidade para importar. Em tais condies, entretanto, de esperar que o
desenvolvimento seja acompanhado de forte presso inflacionria. Essa presso tanto
maior quanto mais amplas sejam as transformaes requeridas na composio das
importaes pelo desenvolvimento, transformaes essas que refletem o grau de
dependncia do processo de capitalizao com respeito importao de equipamentos.
O desenvolvimento da economia brasileira a partir da Primeira Guerra Mundial enquadrase perfeitamente nesse tipo... (Furtado, 1959: 270-1 Grifos nossos).

Vale dizer, o desenvolvimento econmico brasileiro poderia ser descrito por


transmutaes da dependncia. Numa primeira etapa, a gerao do circuito de renda
interno dependia das compras oriundas da Inglaterra. Aps a Grande Guerra, j sob a
hegemonia estadunidense, ocorre uma mudana qualitativa: embora a renda fosse
gerada pela expanso da produo industrial, a capacidade para importar passa a ser
fundamental para entender a formao de capital (compra de mquinas).
Entretanto, como Furtado afirma, essa era ainda uma etapa intermediria de
desenvolvimento, uma vez que a dependncia ainda persistia. Para isso, o autor
descrevia o desafio que se colocava para as prximas dcadas no desenvolvimento da
Amrica Latina (e do Brasil): superar a dependncia. Esse era o contedo normativo
maior dos trabalhos iniciais da CEPAL.
A transformao estrutural mais importante que possivelmente ocorrer no terceiro quartel
do sculo XX ser a reduo progressiva da importncia relativa do setor externo no
processo de capitalizao. Em outras palavras, as indstrias de bens de capital
particularmente a de equipamentos tero de crescer com intensidade muito maior do que
o conjunto do setor industrial. Essa nova modificao estrutural, que j se anuncia
claramente nos anos cinqenta, tornar possvel evitar que os efeitos das flutuaes da
capacidade para importar se concentrem no processo de capitalizao. essa uma
condio essencial para que a poltica econmica se permita visar ao duplo objetivo de
defesa do nvel de emprego e crescimento econmico. Somente assim alcanar o sistema
econmico uma maior flexibilidade, e estar em condies de tirar maiores vantagens do
intercmbio externo, pois poder mais facilmente adaptar-se s modificaes da procura
que se exerce nos mercados internacionais. (Idem, ibidem: 273)

3. A Contribuio Internacional Esperada para A Resoluo do Problema


Somente atravs da tica de uma economia planejada com vistas
industrializao pode se entender o posicionamento da CEPAL com relao ao capital
estrangeiro nos anos 50. Para a compreenso das funes a serem cumpridas por esse
capital nas propostas cepalinas, devem-se ter em mente as especificidades e
condicionantes do processo de industrializao latino-americana, na busca pela
superao da dependncia.

19

Fundamentalmente, destacavam-se, dentro de tal prisma interpretativo, os


desafios decorrentes do movimento tardio em que deslanchava a industrializao:
a) o primeiro era a magnitude da descontinuidade tecnolgica (que aparece nos
textos da CEPAL como elevado coeficiente de capital por homem), dada a consolidao
do padro da Segunda Revoluo Industrial.
b) o segundo era a hegemonia estadunidense, que, de acordo com Prebisch,
devido ao reduzido coeficiente de comrcio da economia dos EUA, criava uma situao
de escassez de dlares na economia mundial.
Esses fatores acabavam por colocar o seguinte desafio ao prosseguimento da
industrializao perifrica, nos anos 50: a obrigao de elevar a taxa de poupana e a
exigncia de que essa tivesse um carter nacional. Destarte, estvamos diante de uma
situao delicada: o estgio da tecnologia exigia um esforo de acumulao de difcil
alcance para as economias perifricas. Em outras palavras, havia um problema de
escassez de recursos, para os fins almejados.
No segundo Estudo Econmico de 1950, Prebisch alertava15:
Ciertamente en los comienzos de la evolucin industrial de los grandes pases, el ahorro
espontneo tampoco fue abundante; pero en cambio, la tcnica no exiga entonces el gran
coeficiente de capital por hombre que hoy requiere; las innovaciones tcnicas slo
pudieron irse aplicando a medida que el aumento de productividad, del ingreso y del ahorro
las haca econmicamente posibles y convenientes. (...)
Pero en aquellos tiempos la tcnica capitalista estaba an en las etapas inferiores de su
desenvolvimiento, mientras que ahora se manifiesta en esas formas de elevada
capitalizacin que no estn fcilmente al alcance del parvo ahorro permitido en la Amrica
Latina por los escasos ingresos prevalecientes en ella (...)
En consecuencia, los pases que han emprendido recientemente su desarrollo industrial
disfrutan, por una parte, la ventaja de encontrar en los grandes Centros una tcnica que les
ha costado mucho tiempo y sacrificio; pero tropiezan, en cambio, con todas las desventajas
inherentes al hecho de seguir con tardanza la evolucin de los acontecimientos. (1982:

223)
Ou seja, se, de um lado, a maturidade do padro tecnolgico possibilitava um
avano mais rpido da indstria, esse avano s poderia ocorrer em um nico bloco,
exigindo grandes inverses de capital. Um potencial desequilbrio de financiamento da
industrializao, que se fazia com dlares, tornava-se provvel16. Esse fato, conjugado ao
baixo volume de fluxos externos para a periferia, levava os pases latino-americanos a

15

Essa passagem tambm destacada por Cardoso de Mello, op. cit, p.19.
Modernamente, a literatura macroeconmica ps-keynesiana, ao tratar de problemas de crescimento,
destaca esse tipo de situao como uma restrio de divisas (ou de balano de pagamentos). Ver Thirlwall, A.
Balance of Payments Constraint as an Explanation of International Growth Rate Differences Banca
Nationales del Lavoro Quarterly Review, 128(1), 1979.
16

20

escolhas, ou seja, era necessrio definir a industrializao como prioridade e encarar


suas difceis tarefas. Desse modo, Prebisch resume:
En el fondo, estamos en presencia de un problema de valoracin de necesidades. Los
recursos para satisfacer las enormes necesidades privadas y colectivas de la Amrica
Latina son relativamente estrechos, y el aporte posible del capital extranjero es tambin
limitado. Hay, pues, que valorar esas necesidades, en funcin de la finalidad que se
persigue, a fin de distribuir esos recursos limitados en la forma ms conveniente.

(1982:133)
Essas reflexes colocavam no Centro da discusso as diferentes formas de se
elevar a taxa de investimento (e, por conseguinte, a de poupana), em um contexto de
restrio de divisas e de incapacidade de expanso da oferta de bens de capital sem
ampliao das importaes. Esse era o real desafio da industrializao latino-americana,
com todos os objetivos que a CEPAL havia descrito.
Poupar divisas tornava-se, destarte, essencial. Assim como a obteno dessas
divisas com o menor custo e os maiores benefcios possveis. A sada encontrada nos
textos cepalinos era a utilizao racional da moeda forte acumulada, uma vez que se
tratava de economias que poderiam ser planejadas, dado o momento histrico favorvel
interveno estatal na atividade econmica.
Para tal esforo, uma das recomendaes da CEPAL seria a reordenao do
consumo, em detrimento dos bens de elevada composio tecnolgica. Tal ao
permitiria a concentrao da utilizao das divisas na compra dos bens de capital
essenciais para a implantao da indstria. Do mesmo modo, essa reordenao no
colocaria como fim ltimo da industrializao o estabelecimento de setores mais
complexos, o que atenuaria a descontinuidade tecnolgica (e o esforo de poupana)17.
Dessa forma, a constante reproduo, na periferia, dos padres de consumo
vigentes nas economias centrais torna-se uma questo crucial. Conforme Prebisch, em
seu texto inaugural:
...el desarrollo tcnico se manifiesta continuamente en nuevos artculos que, al modificar
las formas de existencia de la poblacin, adquieren el carcter de nuevas necesidades, de
nuevas formas de gastar el ingreso de la Amrica Latina, que generalmente sustituyen a
formas de gasto interno. (...) aparte esos artculos, que representan innegables ventajas
tcnicas, hay otros hacia los cuales se desva la demanda, en virtud de la considerable
fuerza de penetracin de la publicidad comercial. Cranse nuevos gustos que exigen
importaciones, en desmedro de gustos que podran satisfacerse internamente. (1982:117)

17

Alm disso, os investimentos eram prejudicados: Los grupos de altos ingresos no ahorran ni invierten en
general lo que pudiera esperarse razonablemente de ellos si no estuvieran siempre tan propensos a asimilar
con rapidez los hbitos de consumo de los pases industriales (Prebisch, 1982:299).

21

Assim sendo, para compatibilizar crescimento, reduo da desigualdade e difuso


dos frutos do progresso tcnico, a industrializao deveria objetivar a implantao de
setores ligados a necessidades bsicas (leia-se: bens de capital e consumo no-durveis)
em detrimento de bens de consumo durveis, dada a situao de escassez de recursos
(leia-se: financiamento quantitativamente adequado do balano de pagamentos).
Para uma diminuio da restrio ao desenvolvimento apontada, outra alternativa
seria, por conseqncia, a elevao do montante de divisas disponveis, desde que com
os menores custos possveis. Nesse ponto, entrava a opo de combinar a contribuio
do capital estrangeiro ao esforo interno de poupana.
De modo geral, os pensadores da CEPAL advertiam para a regra bsica de
entrada de capital estrangeiro: quanto maior fosse o esforo nacional para produzir os
artigos mais simples (isto , percorrer o caminho de substituio de importaes),
atravs do investimento de recursos internos, menor seria o imperativo de recorrer
poupana externa.
Dentro desse contexto, os recursos externos seriam o elo facilitador da superao
das duas grandes dificuldades da periferia na consecuo da transformao latinoamericana: o acesso tecnologia e o financiamento do balano de pagamentos. Uma vez
que se recorresse ao capital estrangeiro, dever-se-ia primar pela transferncia de
tecnologia e pelo menor impacto nas transaes correntes. Mas a premissa bsica era
uma estratgia de desenvolvimento adrede concebida e uma delimitao clara do papel
forneo, especialmente das grandes empresas18.
Nota-se que a CEPAL se distancia radicalmente das vises apologticas finana
externa. Mesmo admitindo que a contribuio dessa atenuaria os efeitos do esforo de
poupana sobre as classes menos favorecidas, dois pontos devem ser reiterados e
enfatizados. O primeiro ponto o peso, dentro do arcabouo da CEPAL, da necessidade
de um projeto e uma definio das funes a serem desempenhadas pelo capital
estrangeiro. Para tanto, apresentava-se um critrio explcito: o acesso tecnologia. E o
segundo ponto a regulao da distribuio do capital estrangeiro setorialmente e a
superviso das modalidades aqui aportadas (ampliao do comrcio, emprstimos em
moeda ou investimento direto), com vistas ampliao dos efeitos positivos sobre o
balano de pagamentos.

18

La poltica de cooperacin internacional no es pues un sustitutivo de una poltica interna de desarrollo. Solo
se justifica plenamente cuando esta poltica existe. Es su complemento para facilitar su realizacin y darle
mayor eficacia, pero no para prescindir de ella. (Idem, ibidem: 391)

22

Conclui-se, portanto, que a nfase do pensamento da CEPAL est em priorizar a


utilizao das divisas em direo ao projeto industrializante e, para isso, acomodar
interesses e articular a cooperao internacional. Dessa forma, fica clara, alm da
centralidade do planejamento no pensamento cepalino, a idia do carter nacional do
desenvolvimento como outro dos pilares dessa perspectiva.
Diante desse posicionamento, uma discusso importante est relacionada forma
preferencial do capital estrangeiro, de acordo com os objetivos da industrializao. Como
era crucial para o planejamento que os atores sociais nacionais comandassem o processo
de formao de capital, Prebisch tinha simpatia pela obteno de emprstimos em
instituies pblicas internacionais.
A contribuio dos crditos pblicos internacionais, a experincia de auxlio
estadunidense na Europa, o Plano Marshall, inspirava as demandas cepalinas.
Instituies como o EXIMBANK eram mencionadas, assim como o Banco Mundial, para
auxiliar o projeto latino-americano. A Ordem de Bretton Woods desenhava um padro de
crditos de longo prazo baseado nas instituies oficiais no-privadas. Esse tipo de
financiamento tinha a vantagem de cobrar juros inferiores ao do mercado financeiro
internacional:
No se trata de un Plan Marshall para la Amrica Latina. Este plan, concebido para hacer
frente a una situacin muy grave (...) La Amrica Latina requiere emprstitos productivos
de plazos holgados y de inters tan bajos como los que permitan los mercados
financieros... (Idem, ibidem: 319)

Ademais, lutava-se pela ampliao das compras das naes centrais, em especial
dos Estados Unidos, de produtos da periferia. A posio da CEPAL era clara: favorvel
diversificao da estrutura produtiva das economias latino-americanas; contudo isso no
retirava o papel crucial das exportaes primrias, que deveriam tomar parte do processo
de diversificao e serem ampliadas pelo acesso aos mercados centrais.
Outra das solues apontadas pela CEPAL era um auxlio externo de carter
temporrio pela iniciativa privada internacional (i.e. as ET, ainda que Prebisch ou
documentos da CEPAL ainda no utilizassem tal termo). Sendo assim, os capitais
estrangeiros deveriam permanecer na atividade produtiva at que se obtivesse a
capacidade interna de sustentar elevadas taxas de formao de capital e, dessa forma,
altas taxas de crescimento do produto19.
19

Alertava-se para o fato de que poderia continuar a contribuio internacional, mesmo aps se atingirem
altas taxas de investimento. O critrio seria a transferncia de tecnologia e a acelerao do crescimento: Se
entiende que alcanzada una tasa satisfactoria de crecimiento, puede ser no obstante conveniente seguir

23

Para tal desiderato, o capital nacional deveria, gradativamente, ocupar os setores


estratgicos do parque industrial e, destarte, reduzir a dependncia dos fluxos
internacionais

de

capital.

Buscava-se,

assim,

conciliar

carter

nacional

do

desenvolvimento sem perder o auxlio do capital internacional, num contexto de escassez


de recursos e carncia de tecnologia. A presena da grande empresa estrangeira, no
processo de desenvolvimento latino-americano, devia ser pensada a partir desse prisma.
A transferncia de tecnologia, vital para a capacitao do parque industrial, tornava-se o
principal fator de seletividade do IDE, dentro do arcabouo cepalino.
No que concerne nossa temtica, a posio da CEPAL era muito clara: a entrada
do capital deveria ser justificada e controlada. Especificamente, ao pensar a entrada da
iniciativa privada estrangeira no processo de industrializao, Prebisch era categrico:
as empresas estrangeiras deveriam ser controladas de maneira a contriburem para o
projeto nacional. O papel da empresa estrangeira, portanto, deveria estar pr-definido e
esta deveria se enquadrar nas exigncias do pas hospedeiro. No se tratava de interferir
gerencialmente nas atividades da corporao. O que estava em jogo era a delimitao do
espao de atuao do capital produtivo internacional.
Se trata as de favorecer cierto tipo de inversiones y desalentar otras que, a juicio de las
autoridades, podran ser realizadas por las empresas nacionales. En este ltimo caso
estn, por ejemplo, todas aquellas actividades cuya tcnica es fcilmente accesible y en
las cuales, segn este modo de proceder, no se justificara la inversin de capitales
extranjeros y la consiguiente remesa de utilidades al exterior, mientras haya campos de
aplicacin en que pueda ser de positiva ventaja para el pas. (Idem, ibidem: 338)

Considerva-se a possibilidade de transferncia dos ativos da empresa estrangeira


para o pas receptor, materializando o carter temporrio da contribuio externa, desde
que estipulado em contrato:
... podra ser una caracterstica general de estos contratos la obligacin de la empresa
privada extranjera de preparar el personal tcnico y administrativo nacional para que, con
el andar del tiempo, pueda responsabilizarse del funcionamiento total de la empresa.

(Idem, ibidem: 341)


No se tratava de defender os casos de nacionalizao atravs da tomada
arbitrria dos ativos. clara a preocupao com a promoo de um ambiente amigvel
cooperao internacional e de reduo da incerteza, para a atrao das ET. Entretanto,

obteniendo nuevas aportaciones de capital del exterior que hagan posible un crecimiento an ms rpido y la
incorporacin de nuevas formas tcnicas (Idem, ibidem: 299).

24

como se pode perceber, no se retirava o espao de um rgido controle das atividades da


grande empresa estrangeira.
Antes de prosseguir, cabe um fundamental parntesis sobre os impactos do aporte
de capital estrangeiro nas economias perifricas. Segundo a CEPAL, um dos grandes
obstculos iniciativa privada estrangeira seria, contraditoriamente, a questo da
tecnologia aqui aportada. Afirmava-se que os setores de maior complexidade, ao serem
implantados, trariam uma dificuldade adicional: a inadequao da tecnologia20.
A tecnologia de ltima gerao tinha como caracterstica a extrema poupana do
fator trabalho. Isso em razo da produo da tcnica nos pases centrais, onde o
desemprego no era estrutural. dizer: o mercado de trabalho proporcionava condies
de chegar ao pleno-emprego do fator trabalho.
No era o caso das economias subdesenvolvidas. Essas economias, conforme j
explicitado, apresentavam um mercado de trabalho ainda em formao, apresentando
mo-de-obra em excesso, ainda por ser aproveitada. A atividade agrrio-exportadora
mostrava-se incapaz de absorv-la, fato que deveria ser evitado pelo processo de
industrializao.
A inadequao de tecnologia, portanto, deve ser interpretada quanto a este fim: o
da gerao de empregos21. Da a nfase no esforo de implantao de setores menos
complexos e de maior potencial de emprego. Diante disso, era evidente que o aporte do
capital estrangeiro produtivo intensificaria as dificuldades quanto ao alcance do duplo
objetivo: capacitao tecnolgica e pleno-emprego. tambm por essa razo que as
inverses de capital realizadas pela burguesia nacional, com maior utilizao de mo-deobra, tornam-se essenciais no projeto desenhado pelo arcabouo cepalino.
Todos esses elementos nos permitem consolidar a idia de que o pensamento da
instituio, em seus escritos primeiros, colocava-se em uma posio crtica em relao
aos efeitos do capital internacional. Enfatizavam-se, destarte, os efeitos contraditrios da
contribuio fornea ao desenvolvimento latino-americano. Dessa forma, s o
planejamento da economia atravs de um Estado forte poderia potencializar os benefcios
e atenuar os eventuais prejuzos da presena estrangeira nas economias perifricas.

20

Embora essa temtica aparea, de maneira mais incisiva, na CEPAL nos anos 60, os textos de Prebisch do
incio dos anos 50 j apresentam essa preocupao, como se pode aferir na coletnea de Gurrieri (1982),
principalmente no texto A Cooperao Internacional.
21
Essa preocupao demonstrada em alguns documentos dos anos 50 e traduzia uma linha de ao
voltada adaptao da tecnologia s condies perifricas, que ensejava a combinao de esforos das
instituies pblicas, universidades e institutos de pesquisa para o melhor aproveitamento da tecnologia
fornea. Ver Prebisch in Gurrieri, A Obra de Prebisch en la CEPAL, Fondo de Cultura, 1982.

25

4. A Soluo Histrica no Brasil: o Movimento do IDE no Perodo 1950-67


A CEPAL teve influncia decisiva no planejamento da economia brasileira em
meados dos anos 50, quando h a criao do Grupo Misto CEPAL/BNDE22. Esse grupo
realizou estudos que foram amplamente utilizados no qinqnio 1956-61, quando se
realizou o Plano de Metas, sob a Presidncia de Juscelino Kubitscheck23.
Destaque-se que as concepes da CEPAL deram a tnica do documento, que
reafirmava a necessidade de elevao da poupana como proporo da renda nacional.
Em um contexto de escassas fontes de financiamento, a contribuio dos fluxos de capital
externo era vista com otimismo:
O comportamento desta varivel [entrada lquida de recursos externos] de importncia
fundamental para o desenvolvimento. Quanto maior a massa de recursos que se drenam
para o exterior, menor ter de ser o investimento realizado no pas. Mutatis mutandis,
quanto maior for o influxo de capitais do exterior maior ser o montante dos investimentos.
A experincia histrica do Brasil indica que tem sido pequena e ocasional a contribuio
dos capitais externos para a elevao da taxa de investimento. (CEPAL/BNDE, 1957:31)

Entretanto, ao contar com a participao do capital estrangeiro, apostava-se na


renovao de crditos obtidos pelo governo federal junto a instituies multilaterais para
financiar as importaes e viabilizar maiores volumes de investimento. Seguiam-se risca
as indicaes dos Estudos Econmicos:
perfeitamente possvel que o governo consiga uma recomposio com os seus credores,
a exemplo da que realizou em 1954, e que, por essa forma, transfira para o futuro parte do
esforo que de outra forma ter de ser feito no prximo qinqnio. (...) Tambm se pode
admitir a possibilidade de que as organizaes internacionais de crdito ponham
disposio do Brasil recursos de real significao para o seu desenvolvimento. A adoo
de um programa de desenvolvimento bem estruturado seguramente contribuir para esse
fim. (Idem, ibidem: 32)

Desse modo, o plano de ao proposto pelo grupo no contava com incrementos


significativos de IDE para apoiar o avano da substituio de importaes no Brasil.
Contudo no foi esse o comportamento verificado no decorrer da histria. Seno,
vejamos.

22

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico foi uma das criaes da segunda passagem de Getlio
Vargas pela Presidncia da Repblica (1951-54), quando se fazia necessrio articular o financiamento da
industrializao e da infra-estrutura no pas.
23
Tais anlises receberam o ttulo de O Desenvolvimento Econmico do Brasil Bases de um Programa de
Desenvolvimento para o perodo 1955-1962, sendo publicadas no ano de 1957, j em plena aplicao de
suas recomendaes. Reiteravam-se ali os diagnsticos cepalinos quanto situao da industrializao, seus
condicionantes e desafios.

26

Grfico I - IDE no Brasil (1950-1967) - Formas de Entrada


200

Milhes de Dlares Correntes

180
160
140
120
100
80
60
40
20

Mercadoria

67

65

66

19

19

19

64
19

63
19

62
19

61

60

59

Moeda

19

19

19

58

57

55

54

56

Ingresso

19

19

19

19

53

52

51

Fonte: BACEN / FIRCE

19

19

19

19

19

50

Reinvestimento

O Grfico I demonstra que h uma clara diviso nos anos 50, quanto ao
comportamento do IDE. Na primeira metade, os fluxos foram tmidos, se comparados aos
anos finais da dcada. Assim como se compreende que o IDE, no trinio 1950-53,
correspondeu, predominantemente, a reinvestimentos, com poucas entradas de novas
divisas. J nos anos do Plano de Metas, h uma mudana ntida de patamar na
recepo das inverses diretas pela economia brasileira. O volume de recursos aportados
se eleva de forma significativa. Esse fato se deve adeso das ET ao movimento de
acumulao e crescimento mpar ocorrido no Brasil. No sem explicao, ao iniciar o
decnio dos 60, contava-se aqui com a maior e mais industrializada economia capitalista
da periferia. A elevao do volume de IDE, assim como seu direcionamento para a
atividade industrial, explica em grande parte esse fenmeno.
A estratgia prtica do Plano de Metas de JK buscou facilitar a entrada de IDE,
atravs da permisso de importaes sem cobertura cambial24. Tal fato permitiu o avano
das ET em diversos setores. fato conhecido que a indstria de equipamentos e a de
bens de consumo durveis foram as que mais receberam aportes de recursos externos no
perodo.
24

Atravs da instruo 113 da SUMOC, a autoridade monetria de ento. Para a poltica de capital
estrangeiro do perodo JK, ver Lessa, C. Quinze anos de poltica econmica (1964), Brasiliense, 1981, pp. 5769.

27

Contudo, ao iniciarem os anos 60, conforme se v no grfico acima exposto, os


fluxos de IDE tornam-se bastante instveis e voltam a responder, basicamente, aos
reinvestimentos, ainda que em patamares mais elevados, quando se comparam com os
nmeros do incio da dcada de 50. Um fato comum se coloca para todo o perodo em
questo: o baixo aporte de moeda possibilitado pelas inverses estrangeiras, o que
contribua para a permanncia da escassez de divisas.
Grfico II - IDE e Rendas enviadas (1950-1967)
200
180
160
140

US$ Mi

120
100
80
60
40
20
0
1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967
Fonte: BACEN / FIRCE

Renda de Investimento Direto

Investimento Direto Lquido

A anlise do Grfico II elucida que a primeira metade dos anos 50 foi caracterizada
por menores aportes de IDE do que o envio de receitas provenientes dessa modalidade
de capital. Essa tendncia se inverte nos anos do Plano de Metas, com a ressalva de
que, monetariamente, a presso no balano de pagamentos continuava grande, uma vez
que, como j visto, a maior parte das inverses se fazia com grande volume de
importaes sem cobertura cambial.

28

Durante os anos 60, nas gestes de Quadros, Goulart e do incio do regime


ditatorial, h um equilbrio entre a inverso direta e as remessas. Todavia a demanda por
divisas, oriunda dessa conta entre aportes e remessas, continuava intensa. Isso se
explica pelo baixo nvel de novas entradas de moeda, a partir dessa modalidade,
demonstrada no Grfico I.

Grfico III - Balano de Pagam entos - Contas Selecionadas


800
600
400

US$ Mi

200
0
-200
-400
-600
-800
1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967
Fonte: BACEN / FIRCE

TRANSAES CORRENTES
Servios e Rendas

Balana comercial (FOB)


RESULTADO DO BALANO

O Grfico III demonstra a existncia de um dficit em transaes correntes em


todo o perodo, exceo dos anos 1963/66, quando as taxas de crescimento foram
sacrificadas mediante uma srie de medidas recessivas, curiosamente iniciadas pelo
Plano Trienal (1963), conduzido por Celso Furtado, e continuadas com uma srie de
reformas no PAEG (1964/66), de Roberto Campos e Otvio Bulhes.
Outro fator de destaque no perodo a conta de servios, que passou a pressionar
firmemente para a sada de recursos. Assim, consolidava-se tal tendncia por todo o
processo de industrializao brasileira: um dficit estrutural da conta corrente. Dessa
forma, o equilbrio do balano de pagamentos dependia do fluxo contnuo de capitais
estrangeiros.
Agravando tal quadro, os anos 60 foram anos de escassez de divisas, quando o
pas atravessou, inclusive, negociaes com o Fundo Monetrio Internacional. Alm de

29

uma crnica crise cambial, enfrentou-se acelerao inflacionria e instabilidade do


crescimento. No plano poltico, a turbulncia foi grande e uma ditadura militar se instaurou
no momento em que movimentos por reformas estruturais (a mais importante era a
agrria) estavam em efervescncia.
O problema externo persistiu, mesmo com a ditadura alinhada poltica
estadunidense. O perodo final deixou como legado para os anos posteriores a srie de
medidas favorveis ao capital e propriedade estrangeira, implementadas na gesto
macroeconmica dos anos 1964/67.
Tabela 01
Taxas de Variao do PIB e da Produo Industrial
e Taxa de Investimento no Brasil (1950-67)
Ano
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967

PIB
6,8
4,9
7,3
4,7
7,8
8,8
2,9
7,7
10,8
9,8
9,4
8,6
6,6
0,6
3,4
2,4
6,7
4,2

Indstria
5,2
7,9
3,7
10,3
8,1
9,8
8,5
9,9
21,5
16,0
7,2
11,7
6,9
2,5
0,8
-0,6
7,1
2,9

Investimento
12,8
15,4
14,8
15,1
15,8
13,5
14,5
15,0
17,0
18,0
15,7
13,1
15,5
17,0
15,0
14,7
15,9
16,2

Fonte: IPEADAta, a partir de dados do IBGE


(Os dados de Investimento representam a relao Investimento / PIB)

A tabela 01 mostra que a dcada de 50 foi um perodo de vigoroso crescimento do


PIB, da produo industrial e do investimento. O ritmo do investimento passou a ditar o
ritmo de crescimento do produto, em meados da dcada, quando a indstria ganhou
importncia crucial na economia brasileira. O desempenho industrial pode ser classificado
de extraordinrio durante os anos do Plano de Metas. Para isso, certamente concorreu o
citado boom de IDE, a despeito das dificuldades no setor externo.
J os anos 60 foram marcados pela instabilidade e relativa estagnao no
processo de industrializao brasileira. Os investimentos tiveram trajetria irregular: houve

30

escalada inflacionria, agravamento da penria cambial e instabilidade poltica. O setor


pblico, vigoroso desde os anos 30, viu-se s voltas com obstculos relacionados ao
financiamento, o que impossibilitou a elevao de seus gastos.
Todo o movimento descrito gerou um intenso debate no interior da CEPAL, que
ser analisado no prximo item.

5. Avaliaes da Soluo Histrica


Duas vertentes de interpretao podem ser ressaltadas dentro do debate entre
autores ligados CEPAL25 sobre o movimento histrico da presena estrangeira no Brasil.
A primeira das correntes de interpretao pode ser sintetizada na expresso limites da
industrializao, pois ressaltou que o perodo de estagnao relativa da economia
brasileira nos anos 60 era uma tendncia inexorvel do capitalismo subdesenvolvido
(causada principalmente pela forte internacionalizao que sofreu o Brasil na segunda
metade dos anos 50). A segunda das correntes de interpretao pode ser sintetizada na
expresso potencialidades da dependncia, porquanto destacou o perodo de
estagnao como temporrio e possivelmente superado, assim que os obstculos
polticos e econmicos ao prosseguimento da industrializao fossem removidos.
Colidem-se duas concepes de desenvolvimento na avaliao da elevao da
presena estrangeira e das conseqncias para as economias perifricas. A primeira
perspectiva, encontrada nos escritos de Ral Prebisch e Celso Furtado, trata do
desenvolvimento como sendo um processo de homogeneizao social, comandado por
um Estado Nacional dirigido por valores civilizatrios. J a outra perspectiva, encontrada
nos autores Fernando Henrique Cardoso & Enzo Faletto (no plano sociolgico) e Anbal
Pinto, Jos Serra & Maria da Conceio Tavares (no plano econmico), ser a do
desenvolvimento capitalista, ou seja, a partir do prisma das condies sociais, polticas e
econmicas que permitem o prosseguimento da acumulao e da reproduo ampliada
do capital.

25

Embora Ral Prebisch e Celso Furtado se desliguem da CEPAL, o primeiro em meados da dcada de 60
(poca da fundao da UNCTAD) e o segundo no final dos anos 50 (quando passou a fazer parte da alta
administrao federal do Brasil), a nosso ver, esses autores no podem deixar de ser considerados como
cepalinos (uma vez que so os fundadores maiores dessa perspectiva de anlise), o que torna obrigatria a
considerao de suas contribuies para se identificar o trajeto terico percorrido pela instituio.

31

5.1 Os Limites da Industrializao: Internacionalizao e Insuficincia Dinmica


As anlises de Ral Prebisch e Celso Furtado sobre o movimento de
internacionalizao das economias perifricas e, em especial, a do Brasil (no caso do
segundo economista), se pautaro pela idia de desenvolvimento nacional. Nessa seara
de interpretaes, a preocupao com a reduo das desigualdades e com a
incorporao das massas aos processos econmicos deve ser o resultado alcanado pelo
planejamento econmico.
Dessa maneira, seria mister o controle das decises relevantes para o
desenvolvimento econmico em Centros internos; dizer: o Estado e a burguesia
nacional devem ter os papis mais relevantes na atividade econmica. Isso porque
apenas esses atores podem ter uma relao orgnica com o espao econmico onde
atuam, o que remete idia de nao e sua viabilizao. Tal relao surgiria pela
exigncia da afirmao das jovens naes como o Brasil dentro do cenrio mundial e
remeteria idia de formao de um povo (uma identidade cultural). Destarte, a questo
da busca pela autonomia passa a ser crucial, uma vez que essa permitir a fixao de
valores independentes das influncias externas (a determinao de uma vontade prpria
da sociedade)26.
Fica claro que o estabelecimento de um sistema econmico nacional passa a ser o
principal instrumento de concretizao dos ideais propostos, devido ao fato de tal sistema
ser ancorado na expanso do mercado interno e, assim, possibilitar um grau de liberdade
para a poltica econmica, que pode ser operada com o mnimo de influncia externa.
evidente que, nesse contexto, a especializao agrrio-exportadora antagnica
consecuo de tais objetivos e, por sua vez, a industrializao passa a se tornar
essencial, por seu potencial de atendimento demanda interna27.
Assim como fica manifesto o carter instrumental da acumulao, que, embora
possua uma lgica prpria (a busca do lucro), deve possibilitar o alcance de necessidades
socialmente definidas e politicamente dirigidas. Isto , a poltica deve ser o meio pelo qual
se controlam a aes dos capitais e se impem limites condizentes com um projeto
nacional.
26

notria a influncia das idias de Max Weber nessa concepo de desenvolvimento. A propsito, ver
Furtado, C. Pequena introduo ao desenvolvimento, Cia. Editora Nacional, 1981 Furtado, C. Auto-retrato
intelectual, in Oliveira, F. (org) Celso Furtado, Grandes Cientistas Sociais, tica, 1983; Cardoso de Mello,
J.M. op. cit., 1975 (introduo e cap.1); Sampaio Jr., P.S.A.Entre a Nao e a Barbrie, Vozes, 1999 (cap.5); e
Oliveira, F. A navegao venturosa, Boitempo, 2003.
27
As influncias de Georg Friedrich List no conceito de sistema econmico nacional so manifestas, como
reconhece Furtado , op. cit. 1981.

32

Desse modo, a interpretao de Ral Prebisch e Celso Furtado decisivamente


influenciada por sua fantasia organizada, para utilizar uma expresso do ltimo. Ou seja,
a anlise econmica est subordinada ao objetivo de se implantar no Brasil uma
sociedade homognea e, dessa forma, saturada de uma postura normativa. dizer: ao
observar o comportamento dos conjuntos econmicos latino-americanos, a preocupao
maior dos autores em questo entender a racionalidade que guia os processos
econmicos e se aquela est em conformidade com as tarefas do desenvolvimento
nacional.
Os dois principais textos a serem destacados nessa postura so: Dinmica do
Desenvolvimento Latino-Americano (1964), de Ral Prebisch, e Subdesenvolvimento e
Estagnao na Amrica Latina (1966), de Celso Furtado.
No texto de Prebisch, o autor retoma as idias desenvolvidas ao longo de sua
passagem na CEPAL para identificar os fatores da insuficincia dinmica que assolavam
as economias latino-americanas, inclusive o Brasil. Essa idia baseava-se nos nmeros
pouco favorveis do crescimento da renda per capita na regio, uma situao nova para a
economia brasileira no comeo dos anos 6028. Os nmeros tornavam-se alarmantes pela
persistncia do desemprego e a criao de um grupo de marginalizados dos frutos do
progresso tcnico (vale dizer, do desenvolvimento).29 A industrializao perifrica
mostrava-se incapaz de reverter o quadro de dualidade das economias latino-americanas
e os problemas de absoro de mo-de-obra.
A maneira pela qual se deu a expanso da presena do capital estrangeiro nas
economias da regio era uma das razes para explicar tanto a insuficincia dinmica
quanto as dificuldades de se superar esse obstculo ao desenvolvimento latinoamericano. Um dos fatores que justificavam tal percepo do problema estava na
recepo da tecnologia fornea, viabilizada em grande parte pela presena das ET. Isso
porque, devido indivisibilidade do capital, a apropriao indiscriminada desse tipo de
tecnologia, apesar das advertncias ex-ante da CEPAL, confirmava as previses: a
elevada composio produto/capital impossibilitava a eliminao do desemprego
estrutural. Ou seja, a indstria apresentava-se incapaz de gerar os empregos necessrios
para fazer frente ao crescimento da oferta de mo-de-obra. Esse incremento correspondia
ao crescimento vegetativo da populao e ao xodo rural, causado, segundo tal
interpretao, pela continuidade do regime de propriedade (latifndios).

28
29

A desacelerao do crescimento da regio data, conforme o texto citado, de meados dos anos 50.
Ver Prebisch, Ral Dinmica do Desenvolvimento Latino Americano, Fundo de Cultura, 1964 pp. 33 - segs.

33

Outro fator de apreenso era a ampliao da concorrncia entre as ET e as


nacionais num momento desfavorvel s ltimas (dado o seu carter incipiente), o que
eliminava a possibilidade de operao dos capitais nacionais em setores de fcil e
necessria atuao destes. Desse modo, remetia-se agenda defendida pelo prprio
Prebisch desde o decnio de 50, quando se advogava uma poltica de regulao dos
capitais externos, subordinada a uma estratgia de desenvolvimento.
Um ltimo (e no menos importante) foco de apreenso era a permanncia da
baixa capacitao das economias para a produo de progresso tcnico e a pouca
diversificao das exportaes. Tal problema estava intimamente ligado postura liberal
quanto s aes das ET, que no tinham nenhum compromisso com a transferncia de
tecnologia e com a ampliao de vendas no exterior (a partir da periferia). Esse quadro
impossibilitava que se utilizasse o capital estrangeiro de maneira a potencializar sua
contribuio para o desenvolvimento. No entanto, isso no desaconselhava a atuao
estrangeira na Amrica Latina, seno exigia melhor definio do papel daquela, ou seja,
uma regulao mais eficaz, com especial ateno para a expanso de exportaes de
manufaturados30:
A contribuio de recursos internacionais no , como tal, uma soluo alternativa para o
problema do estrangulamento. Mas so, decerto, recursos muito vitais para se poderem
introduzir alteraes estruturais no comrcio exterior, destinadas correo fundamental
desse problema. Sem essa correo, seria indispensvel continuar, de maneira indefinida
e em quantidade crescente, com aquela contribuio de recursos internacionais.
So j manifestas as conseqncias deste contnuo acmulo de dvida externa com a
presente estrutura do intercmbio. O lento crescimento das exportaes e a deteriorao
dos preos por um lado, e os crescentes servios do capital estrangeiro, por outro, vo
progressivamente enfraquecendo a capacidade de importar, em relao s crescentes
necessidades de importao de artigos imprescindveis e inadiveis, cuja substituio
interna cada vez mais difcil. (Prebisch, 1964:108)

Os argumentos de Celso Furtado caminhavam na mesma direo das concepes


de Prebisch. Ou seja, embora reconhecesse a importncia da cooperao internacional
ao projeto nacional de desenvolvimento, o economista sempre defendeu uma postura
favorvel imposio de restries e exigncias s ET31. Dessa forma, durante a crise
dos anos 60, a interpretao de Furtado v no aumento da internacionalizao um
importante fator de reduo do ritmo de crescimento. A presena desmesurada e
desregulada das ET representou, mais uma vez, a linha de menor resistncia para a
30

Isso porque Prebisch defendia que a denominada etapa fcil da substituio de importaes havia
terminado. Os novos setores (indstria pesada) exigiam um financiamento maior e, desse modo, tornava-se
mister a elevao das receitas de exportaes, que seria viabilizada pelos produtos industriais via ET.
31
Ver, a esse respeito, A Pr-Revoluo Brasileira, Fundo de Cultura, 1962, pp. 87-8.

34

resoluo dos problemas da economia brasileira. Isso significa que se viabilizaram altas
taxas de acumulao, mas, pela ausncia de planejamento, no se adotaram medidas de
reduo do impacto de suas atividades (tais quais as assinaladas por Prebisch) e as
exigncias de financiamento externo tornaram-se incompatveis com as possibilidades do
pas (dadas pelas reservas acumuladas)32. Pela ausncia de uma estratgia corretamente
definida, perdia-se espao para a utilizao das divisas de acordo com o interesse
nacional:
Criou-se, assim, uma contradio entre os interesses mais amplos do desenvolvimento
nacional e os interesses particulares de milhares de empresas controladas por grupos
estrangeiros que operam com custos em divisas de tipo mais ou menos irremovvel. A
classe capitalista industrial, amplamente associada a grupos externos nos quais encontrou
sempre uma chave para solucionar problemas ocasionais no est capacitada para captar
a natureza e a profundidade do problema. Ainda corrente supor-se que este poder ser
solucionado recuperando a confiana externa e atraindo novos capitais aliengenas, como
se a contradio no tendesse necessariamente a agravar-se... (...) a classe dirigente est
menos preparada, pois [a situao] exigiria equipar o poder pblico para uma ao (...) que
conflita com suas motivaes ideolgicas mais inamovveis (Furtado, 1964:133).

As crticas inexistncia de uma autntica estratgia de desenvolvimento no


Brasil, aps o Plano de Metas33, que havia levado reproduo de uma estrutura pouco
dinmica, consolidam-se em um momento de radicalizao analtica e ideolgica das
concepes originais de Prebisch na obra Subdesenvolvimento e Estagnao na
Amrica Latina (1966). Dois problemas fundamentais, causados devido forma de
internacionalizao das economias da regio, eram identificados nessa obra: o
estrangulamento externo causado pela baixa orientao exportadora dos investimentos
industriais e a tendncia estagnao que tinha razes na sobremecanizao,
causada pela transposio sem critrios dos processos industriais utilizados no Centro
para a periferia (sobretudo pelas ET).
Em razo desses fatores, a integrao das massas aos processos econmicos era
posta em risco e o horizonte poltico levava o autor a concluir que a assimilao das
tcnicas modernas34 passava a ser a racionalidade condutora da industrializao, o que
acirrava a influncia estrangeira na definio dos rumos da sociedade brasileira:
Convocadas para atuar na Amrica Latina com uma srie de privilgios, fora do controle da
legislao antitruste dos Estados Unidos e com a cobertura poltico-militar desse pas, as
32

Ver, a esse respeito, A Dialtica do Desenvolvimento, Fundo de Cultura, 1964, pp. 128-33.
O perodo de 1956 a 1961 no sofre maiores crticas, na interpretao de Furtado sobre o processo de
desenvolvimento brasileiro. A esse respeito ver Desenvolvimento e Subdesenvolvimento, Fundo de Cultura,
1961.
34
Ver op. cit., p. 106-7.
33

35

grandes empresas norte-americanas tero necessariamente que transformar-se em um


superpoder em qualquer pas latino-americano. Cabendo-lhes grande parte das decises
bsicas com respeito orientao dos investimentos, localizao das atividades
econmicas, orientao da tecnologia, ao financiamento da pesquisa e ao grau de
integrao das economias nacionais, perfeitamente claro que os Centros de deciso
representados pelos atuais estados nacionais passaro a plano cada vez mais secundrio.
Esse projeto de desenvolvimento regional tendente a tornar obsoleta a idia de
nacionalidade como principal fora poltica na Amrica Latina, apresenta muito atrativo
para importantes setores das classes dirigentes locais, que vem a uma frmula hbil para
esvaziar o nacionalismo, ao qual atribuem grande responsabilidade pela inquietao
social. (Furtado, 1966: 44)

O desmantelamento do poder de planejamento econmico elevava os riscos


sociais, uma vez que se fortalecia a desigualdade de distribuio de renda, o desemprego
e os desequilbrios regionais, em razo de as ET no considerarem tais questes na
definio de suas estratgias. A consolidao e a expanso incontrolada de tais
corporaes no deixaria outro espao para o Estado, seno a ao coercitiva (como a
viabilizada pela ditadura militar no Brasil, i.e)35.
ntida, na formulao de Furtado, a preocupao de viabilizar a agenda das
reformas de base (com destaque para reforma a agrria), nos anos 60, o que leva o
autor ao extremo da postura instrumental na formulao de sua interpretao econmica.
E se reflete na oposio liberdade de atividades das ET no pas, liberdade esta que
inviabilizaria o desenvolvimento nacional (segundo tal prisma), pois impediria a autonomia
do pas no sistema capitalista mundial e deixaria em segundo plano a homogeneizao
social.
Da suas preocupaes com a ausncia de controle do processo de acumulao
por foras umbilicalmente conectadas com o espao econmico nacional (ou seja, pelas
razes j explicitadas, a burguesia nacional e as massas, uma vez integradas). Destarte,
ao tornar desnecessria a emergncia de tais atores sociais e inviabilizar solues
comuns ao conjunto social, as ET colocavam em xeque a estratgia defendida por
Furtado36.

35

Ver op. cit., p.45 e segs.


Conforme seu pronunciamento aos dirigentes militares e ao Congresso de ento, registrado em Um Projeto
para o Brasil: No devemos esquecer que as filiais das empresas estrangeiras esto inseridas no sistema de
poder que prevalece entre ns, ao mesmo tempo em que so parte integrante de conjuntos cujos Centros
principais se situam fora do pas. Esse carter dplice da empresa estrangeira compromete a eficcia dos
Centros nacionais de deciso (1969: 78).
36

36

5.2 A Internacionalizao do Mercado Interno e A Aliana de Interesses


O aumento da presena estrangeira na economia brasileira, como foi observado a
partir de meados da dcada de 50, no era encarado como empecilho ao
desenvolvimento, se este fosse encarado como um processo de acumulao e
transformao da estrutura produtiva para nveis de complexidade crescente (Cardoso &
Falletto, 1970:124). Essa era a tese defendida por Fernando Henrique Cardoso & Enzo
Faletto no ensaio Dependncia e Desenvolvimento na Amrica Latina.
Para o entendimento da interpretao em pauta, o fundamental destacar a nova
etapa de dependncia que caracterizava as relaes entre o Centro e a periferia. Esse
novo perodo histrico, iniciado no Brasil nos anos da Presidncia de Juscelino
Kubitscheck, ficaria marcado pela articulao entre os interesses externos e internos, no
no mbito das relaes comerciais internacionais e, sim, dentro da economia perifrica.
A internacionalizao do mercado interno, ou seja, o domnio das ET no parque
produtivo local acarretava possibilidades virtuosas em termos de crescimento e
capacitao (atravs da implantao ainda incompleta de uma indstria de bens de
capital, i.e.). A explicao para esse fato era a de que a valorizao do capital
(estrangeiro e nacional) passava a se basear na expanso do mercado interno, o que
permitia at certa autonomia, diferentemente do perodo agrrio-exportador:
Esse processo ocorre quando nas economias perifricas organiza-se a produo industrial
dos setores dinmicos da moderna economia, basicamente as indstrias qumicas,
eletrnicas e automotrizes e quando se reorganiza a antiga produo industrial a partir das
novas tcnicas produtivas. Essa revoluo industrial de novo tipo conduz a uma
reorganizao administrativa tecnolgica e financeira que implica a reordenao das
formas de controle social e poltico. (...) no a nova tecnologia em si mesma, nem sequer
o envio de novos capitais externos no plano puramente econmico, que propiciam,
provocam ou do sentido ao curso do desenvolvimento. So os esquemas polticos, que
expressam a luta entre as foras sociais, que servem de intermedirios ativos entre um
determinado estdio de evoluo econmica, organizatria e tecnolgica e a dinmica
global das sociedades. certo que o incio de um processo de modernizao nas naes
perifricas supe considerveis remessas de capital e uma numerosa soma de
conhecimentos tecnolgicos e graus avanados de organizao empresarial, os quais
implicam desenvolvimento cientfico, complexidade crescente e diferenciao da estrutura
social, acumulao e desenvolvimentos prvios. A disponibilidade dessas precondies por
parte das naes leva a um estreitamento dos laos de dependncia. Entretanto, h
exemplos de naes subdesenvolvidas que tentaram, s vezes com xito, refazer o
sistema produtivo, garantindo ao mesmo tempo, certo grau de autonomia (Idem, ibidem:

129).
As idias de Prebisch e Furtado sofriam, desse modo, uma forte crtica dentro da
CEPAL e, atravs disso, negavam-se os problemas de insuficincia dinmica ou
tendncia estagnao ligadas tecnologia poupadora de mo-de-obra introduzida

37

pelas ET e aos problemas de balano de pagamentos causados pelo tipo de IDE. Isso
porque, para Cardoso & Faletto, o capital estrangeiro estava ligado ao avano da
industrializao e, destarte, construa a possibilidade de implantao de setores
complexos, reinverso de lucros, qualificao da mo-de-obra e consolidao dos
servios (o que reduzia a desigualdade na distribuio de renda no setor urbano).37
As crises que caracterizavam as economias perifricas respondiam a obstculos
polticos, causados pelo avano da acumulao. Isso devido ao fato de que a maior
complexidade industrial e a predominncia das ET nos setores de industrializao
moderna subordinavam as classes sociais ligadas ao padro de acumulao anterior, que
agregava, alm dos latifundirios, os empresrios ligados s indstrias menos complexas
e o operariado. Entretanto, refeitos os arranjos de poder necessrios para comportar a
nova estrutura social, a elevao da renda e do potencial de transformao das foras
produtivas tornava-se perfeitamente possvel.
O principal obstculo do Brasil ps-era nacional-populista (perodo que une a
primeira Presidncia Vargas ao final do governo Goulart) seria a conteno das massas,
que teriam cada vez menor importncia na acumulao e no sistema poltico:
Com efeito, para essa forma de desenvolvimento supe-se o funcionamento de um
mercado cujo dinamismo baseia-se, principalmente, no incremento das relaes entre
produtores entre as prprias empresas que se constituem nos consumidores mais
significativos para a expanso econmica. Em conseqncia, para aumentar a capacidade
de acumulao desses produtores-consumidores necessrio conter as demandas
reivindicatrias das massas. Isto , a poltica de redistribuio de que ampliaria seu
consumo torna-se ineficaz e mesmo, em determinadas condies, perturbadora do
desenvolvimento (Idem, ibidem: 131).

Nesse sentido, os obstculos ao desenvolvimento no residiam nos arranjos para


a homogeneizao social38 e afirmao de objetivos nacionais. Os impedimentos polticos
ao

prosseguimento

da acumulao so

os relevantes, isto , os rearranjos

intracapitalistas: os novos papis assumidos por capitais estrangeiros e nacionais na nova


etapa de dependncia.
Por conseguinte, ao considerar a situao de dependncia, na anlise do
desenvolvimento latino-americano, o que se pretende ressaltar que o modo de integrao
das economias nacionais no mercado internacional supe formas definidas e distintas de
inter-relao dos grupos sociais de cada pas, entre si e com os grupos externos. Pois
bem, quando se aceita a perspectiva de que os influxos de mercado, por si mesmos, no
so suficientes para explicar a mudana nem para garantir sua continuidade ou sua

37

Ver op. cit. pp. 126-7.


Evidentemente, esse tipo de industrializao vai intensificar o padro de sistema social excludente que
caracteriza o capitalismo nas economias perifricas, mas nem por isso deixar de converter-se em uma
possibilidade de desenvolvimento... (Idem, ibidem: 124).
38

38

direo, a atuao das foras, grupos e instituies sociais passa a ser decisiva para
anlise do desenvolvimento (Idem, ibidem: 30).

A transformao institucional mais relevante dos anos 60, para os objetivos da


acumulao era, portanto, a instaurao da ditadura militar, que facilitou a conteno das
demandas das massas. Por sua vez, no menos importante foi a transformao do
Estado Populista (preocupado, de alguma forma, com demandas reformistas) em
Estado Empresarial (preocupado em complementar a ao das ET com gastos
pblicos). De suma importncia, tambm foi a poltica econmica de Campos & Bulhes,
que removeu as poucas restries ao do capital estrangeiro (especialmente as ET) e
possibilitou esquemas financeiros para a realizao dos investimentos39.
Na mesma senda, o ensaio Alm da Estagnao (1970) da dupla Maria da
Conceio Tavares & Jos Serra, tambm combatia a interpretao de Celso Furtado
sobre a crise dos anos 60. A estratgia era comprovar a inexistncia de uma tendncia
estagnao na economia brasileira.
O principal argumento a ser combatido era a inadequao da distribuio de renda
(muito desigual, na viso de Furtado) ao padro de acumulao, causada pela tecnologia
sobremecanizada40. Serra & Tavares, sob influncia intelectual de Anbal Pinto41,
defendem a idia de que o processo de acumulao acarretava uma distribuio de renda
adequada s necessidades de valorizao. Vale dizer, o aumento da desigualdade na
distribuio de renda era funcional para a criao de mercados. A heterogeneidade social
era redefinida pelo prprio dinamismo do capitalismo brasileiro, que, ao difundir as
tcnicas dos novos setores implantados (com a participao decisiva das ET), criava
empregos no setor industrial e desemprego nos setores atrasados (agricultura e indstria
tradicional). Dessa forma, a tecnologia criava excluso, mas possibilitava o dinamismo
dos setores produtores de bens de capital, medida que os demais ramos industriais
modernizassem suas atividades.
O outro argumento de Furtado refutado por Tavares & Serra era o de que os
investimentos eram paralisados pelo estrangulamento externo, uma vez que se construa
uma oposio entre interesses externos (remessas de lucros) e internos (aumento das
39

Ver op. cit. p.130-2.


Segundo Furtado, a concentrao de renda havia estreitado o mercado e este seria um dos fatores internos
de estagnao. Ver op. cit., 1966, cap. 2. Os autores, inclusive, diziam que o economista vestia a camisa de
fora dos modelos neoclssicos (ver Maria Conceio Tavares Da substituio de importaes ao capitalismo
financeiro, Zahar, 1972, p.167). O debate prosseguiria com a publicao de Anlise do Modelo Brasileiro,
por Furtado, em 1972. Os novos argumentos furtadianos sero analisados no prximo captulo.
41
As idias de Anbal Pinto sero melhor destacadas no prximo captulo, por estabelecerem o novo fio
condutor da CEPAL nos anos 70.
40

39

importaes de bens de capital). Tal idia era combatida com a explicao de que, no
processo de industrializao, se formou uma solidariedade entre o Estado e o capital
estrangeiro, devido complementaridade de seus gastos, a qual levava a formao de
um ncleo solidrio de expanso.

Capital Estrangeiro

Tabela 02 - Ncleo Solidrio de Expanso


Estado
Mercado Interno

Material de transporte

Programa de transportes martimos e terrestres

Material mecnico

Siderurgia

Material eltrico

Construo civil, Energia Eltrica e Comunicaes

Qumica

Petrleo e derivados

Servios Financeiros

Servios de Utilidade Pblica


Mercado Externo

Pecuria

Poltica do Caf

Extrativa Mineral e Vegetal

Minrio de Ferro

Excedentes Industriais
Fonte: Tavares (1972), pgina 178

A eliminao da contradio de interesses entre o capital estrangeiro e o capital


nacional assegurava, pois a continuidade do desenvolvimento, tal como proposto por
Cardoso & Falleto, era viabilizada pela aliana entre o Estado-Empresarial e as ET:
Na atual etapa de desenvolvimento capitalista da economia, o Estado brasileiro no tem,
ao contrrio do que ocorria em pocas anteriores, maiores compromissos com a chamada
burguesia nacional ou com esquemas de tipo populista. Neste sentido, teve as mos
livres para executar reformas institucionais correspondentes a um acelerado processo de
modernizao e para promover, inclusive, uma diviso mais concreta de tarefas com o
capital estrangeiro (enquanto Estado-empresrio). Assim, foi possvel o desenvolvimento
de uma crescente solidariedade entre ambos no investimento e produo dos chamados
setores estratgicos: petroqumica, minerao, siderurgia, energia eltrica, transporte e
comunicaes.
Nesta diviso de tarefas cabe, em geral ao Estado a responsabilidade mais pesada, ou
seja, a de atender ao mercado interno no abastecimento de insumos generalizados baratos
e de economias externas que so, evidentemente, aproveitadas pelas empresas
internacionais para expandir-se internamente e at para exportar, explorando
oportunidades de comrcio internacional que ela mesma pode controlar. (Serra &

Tavares 1970, 1972: 178-9)

40

Concluso do Captulo I Dependncia e Desenvolvimento em Debate


A CEPAL, no incio de suas atividades, observava uma transmutao das relaes
exteriores de economias perifricas. De acordo com as interpretaes de Ral Prebisch e
Celso Furtado, a economia brasileira passava de uma fase em que o seu produto
dependia quase exclusivamente do comrcio exterior para existir (o mercado interno era
um resduo) para uma dependncia distinta: a partir dos anos 50, o setor externo cumpria
um papel mais delimitado dentro da economia nacional atravs dele se obtinha a
tecnologia (e o financiamento adjacente) necessria industrializao.
A industrializao da periferia trazia, consigo, o potencial de sustentar o processo
em que a demanda interna se tornava o motor do desenvolvimento. Esse passo, de
acordo com as anlises de Prebisch e Furtado, era de suma importncia, uma vez que a
desconcentrao dos frutos do progresso tcnico se tornava possvel em uma economia
perifrica. Isso porque, em uma economia com predominncia de setores exportadores de
bens primrios, o circuito da renda no mercado interno tm pouca relevncia (ou esta
nula) e os baixos salrios so vistos como vantagens de custo o que resulta em uma
constante reproduo de desigualdade na distribuio de renda. J em uma economia
industrializada, movida pelo mercado interno, a reduo da desigualdade na distribuio
de renda poderia ser vantajosa, como fonte de alargamento de mercados.
Entretanto a obra inicial de Prebisch e Furtado no atribui nenhum carter mtico
industrializao em si. A nfase na necessidade de planejamento e na priorizao de
setores estratgicos (de alta gerao de empregos e de facilidade de apropriao de
conhecimento), assim como a busca de um maior grau de autonomia na economia
internacional, era a grandes preocupao desses autores. Isso se deve convico de
que uma estratgia de desconcentrao dos frutos do progresso tcnico exige uma
industrializao diferenciada, que fere interesses do livre-mercado.
Essas convices se refletem diretamente na postura defendida (ainda que de
maneira esparsa nas obras citadas) quanto ao IDE e ao que ainda se chamava iniciativa
privada estrangeira. Ao colocar a autonomia no cenrio externo como prioridade nas
tarefas da industrializao, as anlises apostam em uma agenda de forte regulao do
capital estrangeiro como suporte dos projetos nacionais na periferia.
Em linhas gerais, o que se buscava, com o avano de uma industrializao
planejada conforme os conceitos historicamente construdos pela CEPAL, em sua fase
clssica, era uma reduo da dependncia em relao ao setor externo. Isto , esperavase que as relaes comerciais e financeiras com o exterior, paulatinamente, deixassem de

41

ser um obstculo ao desenvolvimento das economias latino-americanas. Em razo disso,


alguns princpios bsicos para uma postura em relao ao IDE eram lanados, os quais
poderiam ser assim resumidos: exigncia de transferncia de conhecimento economia
receptora, estabelecimento dos contratos de cesso da propriedade de ativos (o que nos
parece uma proposta pouco vivel), localizao das atividades das ET em setores com
potencial exportador e parcimnia na implantao de setores de tecnologias complexas
que pudessem perpetuar a posio subalterna das economias da regio no sistema
capitalista mundial.
O movimento histrico no Brasil, ainda que marcado por grande presena estatal,
no se traduziu em uma postura de regulao rgida ao capital estrangeiro: ao contrrio,
baseou-se no incentivo chegada das ET, com pouco controle sobre suas aes. Nesses
Preferiu-se, durante os anos 50 e 60, avanar no processo de industrializao a qualquer
custo.
No entanto, com a chegada da crise dos anos 60, os limites da industrializao se
evidenciaram com desacelerao do crescimento, estrangulamento externo, dficit
pblico e inflao acelerada. Aproveitando-se da fragilidade poltica do momento, o Golpe
Militar afastou qualquer possibilidade de reformas socialmente transformadoras

defendidas por grupos polticos preocupados com o aumento da renda concomitante ao


maior acesso das massas aos frutos do progresso tcnico.
Esses fatos se refletiram nas avaliaes da CEPAL sobre a turbulncia da dcada
de 60. J fora formalmente da Instituio, Ral Prebisch e Celso Furtado enxergaram
a crise como reflexo da falta de um projeto de emancipao da economia brasileira. A
ausncia de uma estratgia de autonomia negligenciou os problemas externos e a
desigualdade social: restringiu-se o potencial de investimento, de um lado, e freou-se o
alargamento de mercados, de outro. Essa combinao inviabilizava o processo de
desconcentrao dos frutos do progresso tcnico nas sociedades latino-americanas.
Furtado chegava a afirmar que o quadro de estagnao dos anos 60 seria
insupervel, no fossem tomadas medidas radicais como a reforma agrria e o
estabelecimento de uma postura agressiva em relao s ET. Tal posicionamento
encontrava eco nas reivindicaes de Prebisch, que passou a defender a exigncia de
ampliao das exportaes por parte das filiais na Amrica Latina.
Ademais, o pensador brasileiro avanava os limites da anlise econmica e
alertava para o projeto de dominao poltica adjacente s ET, que visava dar cabo da
ideologia nacionalista no continente. A regulao e o enquadramento das ET a uma

42

poltica de desenvolvimento passavam a ser condio sine qua non para a existncia de
possibilidades de reformas no capitalismo perifrico.
Dentro da CEPAL, o ensaio de Fernando Cardoso & Enzo Faletto iniciava uma
perspectiva terica que no discutia a necessidade de uma regulao rgida para as ET,
como estratgia de enfrentamento dos obstculos ao desenvolvimento latino-americano.
Segundo tal anlise, a dependncia, que se cristalizava nas economias perifricas em
relao ao capital estrangeiro, deveria ser interpretada como um fator estrutural e
intransponvel do processo de desenvolvimento de tais economias. Esse fato, contudo,
no inviabilizaria a industrializao e a consolidao do capitalismo na regio. A atuao
das ET no mercado interno criava um fator de solidariedade dos distintos interesses do
capital interno e externo: o crescimento da demanda.
Sob esse prisma, a grande crise dos anos 60 tinha razes longe da economia (ou
seja, no se explicava por um estrangulamento cambial ou pela insuficincia de demanda,
decorrente da ampla desigualdade na distribuio da renda): sua procedncia remontava
a uma crise poltica, que exigia a redefinio dos arranjos de poder, justamente para
evitar as tarefas que advogavam Prebisch e Furtado. O estrangulamento cambial seria
eliminado assim que se retomassem os fluxos de capital estrangeiro, com a resoluo da
crise poltica. A concentrao de renda pouco iria alterar o fato de o mercado crescer
apoiando-se na demanda intercapitalista. Nessa trilha, caminhavam os argumentos de
Tavares & Serra, que demonstravam que uma economia dinmica se estabelecia no
Brasil, apesar da continuidade do alto nvel de desigualdade.
A discusso nesse momento havia sofrido um deslocamento. A industrializao
demonstrava-se vivel com as ET e com a permanncia da desigualdade na distribuio
de renda. A viso de desenvolvimento nacional de Prebisch e Furtado era substituda pela
anlise das condies de reproduo ampliada do capital. Para efeito do nosso trabalho,
como conseqncia dessa mudana de concepo terica, ocorre uma reduo da
importncia do debate sobre os impactos contraditrios do IDE: este era visto,
predominantemente, como mais um fator de pujana da indstria.

43

CAPTULO II
INTERNACIONALIZAO, MILAGRE E CRISE NO BRASIL (1968-1989)
Chega um momento, no desenvolvimento avanado de um pas perifrico, em que surge uma
contradio manifesta entre o carter conflitivo do sistema e a democracia (...) o emprego da fora
permite acudir a um tresnoitado liberalismo econmico que somente pode ser aplicado uma vez
suprimido o liberalismo democrtico.
(Ral Prebisch, Prefcio a Octavio Rodriguez, 1979)

Introduo
Este segundo captulo de nosso trabalho concentra-se nas interpretaes dos
quadros intelectuais ligados CEPAL sobre os efeitos do IDE e da atuao das ET no
Brasil, entre os anos 1968 e 1989. O recorte proposto destina-se a analisar a recuperao
mpar da economia brasileira em fins dos anos 60 o dito Milagre at os anos 80,
quando o pas esteve excludo das correntes de fluxos de capital estrangeiro.
Percorrer-se-o, pelo menos, quatro momentos da evoluo das reflexes sobre a
questo:
a) o debate sobre as implicaes da permanncia da vulnerabilidade externa
e da heterogeneidade estrutural. Destaque para as contribuies de
Fernando Fajnzylber, Anbal Pinto, Jos Serra e Pedro Vuskovic;
b) as anlises sobre os impactos da atuao das ET na regio, suas
potencialidades e limitaes. Ressaltam-se as posies de Fernando
Fajnzylber, Celso Furtado, Anbal Pinto e Ral Prebisch;
c) as avaliaes do Milagre e da Crise da Dvida e a concepo de uma
Nova Dependncia, segundo o enfoque de Celso Furtado;
d) a agenda do Ncleo Endgeno de Inovaes, de Fernando Fajnzylber.
Com esse objetivo, foi elaborado o seguinte guia para interpretar as contribuies
supracitadas:
a) Qual o problema? Qual a nova posio da periferia latino-americana no
incio dos anos 70? Que contradio explica a permanncia da
vulnerabilidade

externa

da

regio?

Quais

as

possibilidades

de

homogeneizao produtiva e social dentro do estilo de desenvolvimento


do Brasil? Quais as implicaes, no mercado de trabalho, de um modelo de
crescimento baseado no aprofundamento da heterogeneidade?

45

b) Qual a soluo vislumbrada? De que maneira a industrializao deveria ser


reorientada para superar os problemas apontados? Como alterar o novo
quadro de heterogeneidade e reduzir a vulnerabilidade externa?
c) Qual o papel do IDE e das ET na soluo do problema? Quais as
possibilidades de orientar os novos aportes de IDE e as ET para a
ampliao da produtividade do sistema industrial e das exportaes? Qual
deve ser a postura das autoridades latino-americanas sobre a regulao do
capital estrangeiro?
d) Que soluo trouxe o movimento histrico? Quais foram os montantes de
IDE recebidos pelo Brasil? Que impactos nas contas externas podem ser
atribudos ao das ET? Quais as taxas de crescimento observadas?
e) Qual a avaliao dos pensadores da CEPAL? Por que as ET no eram
direcionadas para os objetivos do desenvolvimento nacional? Quais os
obstculos impostos ao planejamento econmico e autonomia nacional
pelo fortalecimento das ET no cenrio mundial, segundo as anlises de
inspirao cepalina? Que acontecimentos permitem a Furtado identificar
uma Nova Dependncia nas relaes Centro-periferia, a partir dos anos
80? Quais os principais problemas causados pelo estilo de industrializao
experimentado pela Amrica Latina, segundo Fajnzylber?

1. Os novos velhos problemas: vulnerabilidade e heterogeneidade


No ensaio Amrica Latina y el cambio en la economa mundial (1973), Anbal Pinto
faz uma reviso crtica da interpretao da CEPAL, para englobar as novas relaes que
se estabeleciam entre as economias latino-americanas e o Centro capitalista,
estabelecendo uma mudana de perspectiva em relao aos anos 60. No Centro da
discusso estavam os fluxos financeiros (crditos bancrios e IDE) e seus impactos nas
contas externas da regio. De acordo com a interpretao proposta, a intensificao das
aes do capital estrangeiro, com destaque para as ET, configurava-se como um novo
marco histrico e proporcionava dois movimentos paralelos e contraditrios na regio: o
crescimento da importncia das economias locais como receptoras de capitais e a perda
de participao das exportaes nativas no mercado mundial.
O primeiro fato era explicado por dois fatores: a) o estabelecimento das ET nos
mercados locais (o que proporcionou um grande volume de IDE para a regio, com

46

destaque para o Brasil como importante receptor), sobretudo as estadunidenses; b) o


aumento dos emprstimos obtidos pela regio, sobretudo nos anos 60.
O volume de IDE recebido pelas economias latino-americanas, como pode ser
aferido pela experincia brasileira exposta no captulo anterior, direcionou-se para a
indstria voltada para o mercado interno, o que desvenda uma das chaves para a
explicao do segundo fato, a reduzida participao no comrcio mundial. Esse fator
particularmente grave, se h a considerao de que um efeito direto do IDE a criao de
obrigaes junto ao exterior por via das remessas de lucros. Um efeito indireto adicional
era o endividamento das filiais das ET nos seus pases de origem, aproveitando-se das
taxas de juros privilegiadas obtidas por suas matrizes junto aos bancos internacionais.
Acresa-se: os aportes monetrios via IDE, como j visto no captulo anterior, eram de
pequena monta, o que no atenuava os dois efeitos j citados. A concluso no poderia
ser outra, como de fato era a de Anbal Pinto: a vulnerabilidade externa dos pases da
regio se acirrava. Tal concluso era corroborada pela experincia do Brasil nos anos 60,
marcados por um severo estrangulamento cambial.
Ao observar setorialmente o IDE direcionado indstria, as preocupaes tambm
eram grandes. Isso porque as ET ocupavam setores estratgicos, como o de bens de
capital, e adotavam uma postura que limitava e, portanto, na interpretao de Pinto,
prejudicava a industrializao, por trs fatores: a) produziam com elevado contedo
importado; b) impediam acesso a patentes s empresas nacionais; c) impunham padres
prprios de processos e produtos. Tais fatores conjugados provocavam uma substituio
ao revs, ou seja, uma reduo da produo local de alguns fatores confeccionados
localmente antes da chegada das ET. E, ademais, estabeleciam uma subordinao
tecnolgica, que impedia a utilizao do potencial de inovao local.
A postura apreensiva da CEPAL justificava-se mesmo no Brasil, caso mais
dinmico da regio, pela constatao de que o padro de industrializao brasileiro
assentava-se sobre frgeis bases de competitividade. Segundo Fajnzylber:
Ao analisar a relao entre o comportamento de empresas importadoras de tecnologia e as
exportadoras de manufaturas, constata-se que: (i) as exportaes das empresas que
importam tecnologia destinam-se, principalmente, a pases com grau semelhante ou menor
desenvolvimento industrial; (ii) a exportao de manufaturados do Brasil para os pases
desenvolvidos feita, fundamentalmente por empresas que no importam tecnologia e
que, aparentemente, tampouco realizam desenvolvimento tecnolgico autnomo; (iii) a
maior parte das exportaes das empresas nacionais importadoras de tecnologia constituise de produtos nos quais a vantagem comparativa do Brasil reside, principalmente, na
disponibilidade de recursos naturais que servem de base fabricao; (iv) a maior parte
das exportaes das empresas internacionais para os pases desenvolvidos consiste dos

47

produtos mais simples da gama de produo da sua linha de produtos, os parcialmente


superados tecnologicamente, os que se destinam ao mercado de reposio e aqueles que
se baseiam no processamento de recursos naturais abundantes (1971: 197).

Dessa forma, as exportaes da regio continuavam baseadas nos produtos


primrios e, em pases de industrializao um pouco mais madura como o Brasil,
produtos industrializados de baixo contedo tecnolgico. Criava-se, portanto, uma
situao de pouca orientao exportadora da indstria e/ou calcada em mercados pouco
dinmicos, em um momento em que as exigncias de financiamento em moeda forte se
tornavam maiores.
Em um outro ensaio, Natureza e Implicaes da Heterogeneidade Estrutural da
Amrica Latina (1970), Anbal Pinto discutia um problema adicional do processo de
industrializao perifrica: a concentrao dos frutos do progresso tcnico dentro dos
mercados internos. Uma tripla concentrao foi assinalada: no nvel das classes sociais,
no dos setores produtivos e nas regies. Isto , a implantao da indstria no acarretou
a eliminao das assimetrias e, sim, desenhou novas disparidades de produtividade e
renda. E, segundo este economista, nesse mesmo trabalho, o mais importante era a
tendncia de continuidade do aumento das disparidades assinaladas.
As explicaes para a tripla concentrao eram debatidas desde os anos 60. O
padro de acumulao era liderado pelas ET, principalmente pelas produtoras de bens de
consumo durveis. Isso determinava o que Pinto denominava concentrao no nvel das
classes sociais, uma vez que os capitalistas e uma elite operria eram os principais
beneficiados do modelo em questo.
Do ponto de vista setorial, indispensvel sublinhar que mesmo nas economias
centrais h certa variabilidade de produtividades. A especificidade da periferia residia,
sobretudo, em dois aspectos: a magnitude da populao residente nos setores atrasados
e a falta de transbordamentos dos setores modernos (indstria de bens de capital, i.e.)
para os setores intermedirios (indstria txtil e agricultura de exportao) e para os
setores

mais

atrasados

(agricultura

de

subsistncia).

Trata-se,

pois,

de

uma

heterogeneidade que se perpetua e deixa importante parcela populacional excluda do


progresso tcnico.
Sob o prisma regional, no final dos anos 60, reproduziam-se as mesmas
disparidades. No caso brasileiro, So Paulo tinha nveis de produtividade semelhantes
aos dos pases desenvolvidos (onde se concentrava a industrializao pesada); havia um
grupo intermedirio composto por estados de atividade primrio-exportadora como Rio
Grande do Sul, Minas Gerais e algumas regies do Centro-Oeste; e o Nordeste era
48

marcado por baixos nveis de produtividade. No sem explicao era o fato de as ET se


concentrarem no estado de SP e se ligarem diretamente aos setores modernos.
Os reflexos desse estilo de crescimento no mercado de trabalho eram bastante
deletrios, segundo o estudo destacado. O isolamento do setor moderno traduzia-se
numa incapacidade de gerao de postos de trabalho e a falta de adaptao da
tecnologia s condies locais (especificamente, a abundncia estrutural de oferta de
mo-de-obra) levava a um fenmeno tpico das economias perifricas em estgio
avanado de industrializao e urbanizao: o crescimento do setor informal, marcado
pela instabilidade das relaes de trabalho e por mtodos produtivos rudimentares e
sediado, sobretudo, no setor de servios42. Tornava-se, pois, evidente que a atividade
industrial deixada sua prpria sorte liderada pelas ET e por um padro de gasto
pblico que no se estabelecia como uma fora contra-restante aos custos sociais da
acumulao seria pouco eficaz para reverter o precrio nvel de vida das massas,
principal justificativa social da luta pela industrializao das jovens naes.
Conclua-se, portanto, a partir da interpretao cepalina nos anos 70, que o IDE e
as ET sofriam regulao frouxa e, desse modo, reforavam os principais problemas da
industrializao no Brasil: impediam, desse modo, um processo de homogeneizao
produtiva e social, ainda que originassem uma economia dinmica e bastante
diversificada. Sobre esse ltimo ponto, alertava-se para o fato de que se tratava de uma
diversificao restrita e cada vez mais dependente de financiamento externo.
Pedro Vuskovic, em A distribuio de renda e as opes de desenvolvimento
(1970), sintetizou os principais problemas da Amrica Latina (e do Brasil) na tica da
CEPAL:
... a distribuio de renda altamente concentrada e o distanciamento cada vez maior entre
os estratos moderno e no-moderno vm a ser conseqncia da dependncia tecnolgica
e da ausncia de uma poltica seletiva de absoro de progresso tcnico. (...) [Por sua
vez], a incorporao de padres de vida [investimento e consumo] comparveis aos das
economias industrializadas inclui exigncias cada vez maiores de importao de bens e
servios (...) Esta ltima implicao leva a colocar (...) o problema da insuficincia dinmica
do comrcio externo como um dos principais obstculos ao desenvolvimento das
economias mais atrasadas. Na realidade verifica-se uma notria transformao da
natureza das razes estruturais do problema. Durante muito tempo, o fator fundamental era
a diferente elasticidade de demanda dos produtos primrios e produtos industriais,
juntamente com os desequilbrios da resultantes e a tendncia deteriorao dos termos
de troca. Atualmente, embora esses fatores continuem a vigorar, a situao tornou-se mais
complexa (...) Por um lado, nas economias centrais (...) no apenas se acelerou a
substituio de matrias-primas tradicionais por produtos sintticos, como tambm,
42

Ver O problema ocupacional: o setor informal urbano (1975) de Paulo Renato de Souza e Victor
Tokman in Serra, J. Amrica Latina Ensaios de Interpretao Econmica, 1976, Paz e Terra.

49

paralelamente, estes ltimos passaram a constituir os principais ingredientes das


produes caractersticas das estruturas industriais avanadas. Por outro lado, a
indiscriminada incorporao do progresso tcnico nos pases da periferia os levou,
paradoxalmente, a utilizar relativamente menos seus prprios recursos naturais e a
transformar-se, com freqncia, em importadores dos novos produtos intermedirios
sintticos, produzidas pelas economias industrializadas (1970, 1976: 93).

2. A Agenda Reiterada
De acordo com o exposto acima, no incio dos anos 70, segundo as anlises
cepalinas, tornava-se inadivel aumentar exportaes em setores mais dinmicos da
indstria, a fim de se obter um financiamento consistente do balano de pagamentos. No
Brasil, certamente a economia de pauta mais diversificada da regio, a maneira pela qual
se vislumbrava a resoluo da questo passava pela implementao de uma poltica de
elevao da produtividade do sistema industrial. dizer: o acesso e a consolidao de
posies nos mercados externos estava vinculado ao aumento da competitividade da
produo nacional.
Em Sistema Industrial e Exportao de Manufaturados A Experincia Brasileira
(1971), Fernando Fajnzylber defendia a reviso da poltica aduaneira, a redefinio da
postura com relao s ET, o estabelecimento de diretrizes para a instalao de setores
ligados fabricao de tecnologia e a elaborao de medidas para fomento exportao
industrial. Tais medidas deviam ser articuladas para a superao de trs problemas: o
elevado dispndio na aquisio de tecnologia no exterior, a inexistncia de setores mais
dinmicos e intensivos em tecnologia na pauta de exportaes e a relativamente
acanhada presena brasileira nos mercados centrais. Reforava-se, pois, a exigncia de
uma insero virtuosa no comrcio. Em outros termos: a estratgia de planejamento
econmico deveria buscar a combinao de crescimento com supervit na balana
comercial, para fazer frente s exigncias de pagamentos ao exterior, criadas pela
industrializao.
A poltica aduaneira (entenda-se: a proteo do mercado interno) deveria ser
pensada de maneira a tornar as posies das firmas mais contestveis em seus
mercados. Isto , dever-se ia permitir que os oligoplios tivessem estmulos introduo
de inovaes. No entanto, principalmente, nos setores liderados pelas ET, essa medida
deveria estar relacionada exigncia de produo de tecnologia dentro do parque
produtivo nacional, se possvel com o apelo a instituies de pesquisa nacionais.43
43

A idia de uma ao coordenada entre rgos de pesquisa pblica, universidades e empresas, com vistas
capacitao tecnolgica j era defendida por Prebisch nos anos 50, a propsito ver Gurrieri (1982).

50

Postulava-se, ento, a necessidade de uma redefinio da postura liberal com


relao s ET, vale dizer, aconselhava-se a imposio de regras de funcionamento para
novos investimentos no Brasil. Um novo estatuto para o IDE deveria ser buscado na
contrapartida entre remessas de lucros e aumento de exportaes de maior contedo
tecnolgico, exigncia de incremento de contratos com fornecedores locais e
transferncia de conhecimento.
Isso levava a uma outra diretriz: o direcionamento dos investimentos industriais
para setores ausentes e/ou diminutos na estrutura produtiva brasileira. Os ramos da
indstria de alta tecnologia e de grande absoro de mo-de-obra ganhavam destaque na
elaborao de uma estratgia exportadora, como os produtores de eletrnicos de
consumo. Baseado na experincia japonesa, Fajnzylber ressaltava que, alm de um
mercado dinmico e possibilidades inmeras de aprendizado tecnolgico, a ampla
contratao de fornecedores locais era uma marca desse setor, o que abria espao a
pequenas e mdias empresas, importantes empregadoras.
Por ltimo e no menos relevante notabilizava-se a defesa de uma poltica
industrial voltada ao exterior, que colocava em evidncia as diferenas de aes relativas
aos agentes (capital produtivo nacional e as ET) e aos setores (tecnologicamente
intensivos ou no). A exigncia de uma resoluo em prazos relativamente curtos
condicionava a eleio de prioridades. Entre as quais se ressaltavam: a j citada elevao
da exportao de produtos mais elaborados das ET, o aumento da capacidade de
exportao dos setores que j possuam acesso aos mercados centrais e a criao de
empresas de maior escala para promover sua internacionalizao e a busca de posies
no exterior.
Segundo os textos j destacados (Pinto e Fajnzylber), o aumento do saldo
comercial devia ser concomitante reorientao do modelo econmico: entrava em pauta
a exigncia de reverso da tendncia concentrao dos frutos do progresso tcnico. A
linha geral de ao tinha como objetivo desenhar um padro de acumulao baseado no
consumo de massas, ou seja, elevar a importncia dos setores de bens-salrio e bens
pblicos na gerao de emprego e renda.
As possibilidades de uma redefinio do estilo de desenvolvimento da periferia
latino-americana estavam baseadas, segundo esse raciocnio, em uma reconverso das
plantas existentes para os bens prioritrios citados. Segundo Jos Serra:

51

Em linhas muito gerais, a nova estratgia deveria estar centrada na mobilizao do


potencial de investimento e poupana do complexo moderno da economia (...) visando,
simultaneamente, elevao da produo de bens e servios bsicos, socialmente
necessrios e de uso generalizado. Tratar-se-ia, assim, de mobilizar o excedente
econmico que atualmente dissipado no investimento e produo de bens de consumo
de luxo e mudar sua utilizao (e, portanto, seu contedo), segundo fins que maximizem
ao mesmo tempo a homogeneizao produtiva e o bem-estar coletivo, relacionado este
com o nvel de vida das grandes massas. Vale notar que o que foi dito anteriormente
suporia uma mudana fundamental na dinmica do crescimento econmico. Como j se
disse, o estmulo para o crescimento tem estado na progressiva sofisticao e
diversificao de uma gama de bens e servios que atendem a um mercado restrito em
proporo ao total da populao. Este esquema absorve grande parte da capacidade de
poupana e de incorporao de tecnologia da economia, ao mesmo tempo em que
aprofunda o fosso que separa o padro de vida de uma pequena minoria privilegiada das
condies que prevalecem no resto da sociedade. J no novo esquema proposto, o eixo
dinmico passaria a depender, de preferncia, da ampliao simultnea da base do
mercado interno para uma mesma cesta de bens e taxa de investimentos (1973, 1976:

36).
As razes para a reduo do ritmo de expanso dos setores ligados aos bens
durveis de consumo estavam na incapacidade de superao, no curto prazo, dos
problemas de financiamento ligados ao padro anterior de acumulao o que se
relacionava exatamente com a restrio de divisas e com a inexistncia de fontes internas
de crdito de longo prazo.
A hiptese dos autores era a de que a elevao desregulada dos investimentos
em todos os setores poderia ampliar, acima das divisas disponveis, o dficit em
transaes correntes e, do ponto de vista interno, a inflao. Explicam-se esses dois
fatores, sucintamente, pelo coeficiente de importao ligado aos investimentos, pelo tipo
de endividamento das ET (baseado na obteno de emprstimos nas praas de suas
matrizes) fatores do estrangulamento externo e pelas escassas fontes de
financiamento do setor pblico fator de presso inflacionria (num contexto de gargalos
de oferta).
Segundo Serra, isso levava a quatro tarefas fundamentais para a montagem de
um novo modelo: i) a j citada reduo do ritmo de expanso do setor de bens durveis;
ii) a utilizao de bens intermedirios para a confeco de produtos de uso pblico; iii) o
direcionamento da absoro de tecnologia a setores carentes de renovao; e iv) a
redistribuio de renda atravs da reduo do subemprego e da realizao de polticas
pblicas.
...o novo estilo de desenvolvimento suporia, tanto para a sua implementao quanto para
seu funcionamento, uma clara redefinio do papel do Estado e dos grupos internacionais,
em termos bem diferentes dos at aqui vigentes. (...) Nesse sentido, torna-se necessria a
reduo e a delimitao da participao das empresas transnacionais, de forma que as
decises sobre o que e como produzir possam ser tomadas, no fundamental, internamente,

52

de acordo com critrios assinalados pela sociedade e no por um mercado


internacionalizado. Ao mesmo tempo dever-se-ia ampliar e modificar qualitativamente a
ao do Estado. Ampliar, no sentido de que deveria passar a controlar grande parte das
decises atualmente em mos dos grupos internacionais. Modificar, no sentido de que
torna-se necessria uma poltica econmica (de investimentos, financiamento, estmulos e
incentivos, de gastos sociais, fiscal, cambial e monetria) planejada, que permita que o
Estado se constitua no principal elemento de impulso do novo modelo, ao invs de
continuar em suas funes de sustentao de um estilo de desenvolvimento regressivo e
dependente (Idem: 40-1).

3. O Papel das Empresas Transnacionais


As posies da CEPAL, como fica bvio, defendiam a delimitao do papel das
ET, o que implicava a reduo de sua participao em alguns setores, mas, ao mesmo
tempo, abriam frentes de expanso para tais agentes. Diante disso, o IDE no deveria ser
evitado e, sim, absorvido nos setores onde seria mais favorvel superao dos
problemas apontados. Isso significava que setores com potencial de exportao de bens
industrializados seriam os principais contemplados em uma estratgia do tipo defendido
pelos economistas selecionados. Entretanto consolidar uma melhor insero comercial
no seria a nica tarefa das ET, mas tambm transferir tecnologia e conhecimento, assim
como implantar novos ramos industriais (inclusive os de maior potencial de gerao de
empregos).
Segundo Fernando Fajnzylber, em Estratgia Industrial e Empresas Internacionais
(1971), o estgio da concorrncia intercapitalista mundial era favorvel a que os pases da
periferia impusessem exigncias s ET e viabilizassem as reformas defendidas pela
CEPAL no incio dos anos 70. Isso porque havia uma intensificao da competio entre
as firmas estadunidenses, europias e japonesas pela conquista de mercados externos:
as ET dos EUA buscavam outros mercados devido ao baixo crescimento daquela
economia, as ET da Europa reagiam invaso das concorrentes estadunidenses em seu
mercado, e as japonesas utilizavam-se do IDE para garantir vendas de sua indstria de
bens de capital. De acordo com o autor, esse fato era positivo, uma vez que os governos
da regio, cientes da concorrncia mais aguerrida das ET e do aumento do volume de
IDE na Amrica Latina, poderiam se sentir mais inclinados a aumentar a regulao de tais
atores, para defender seu poder de planejamento das economias:
Uma (...) implicao deste processo de competio crescente entre filiais de empresas
internacionais ser o possvel debilitamento das suas posies, tomadas individualmente,
em relao aos pases nos quais pretendem atuar. At agora o mercado de inverses
estrangeiras se caracterizou pelo fato de que as empresas podiam se permitir escolher,
com absoluta liberdade, aquele que oferecesse as franquias mais atrativas. Por sua parte,

53

os governos competiam entre si na busca de frmulas que lhes permitissem atrair maior
proporo dos investimentos estrangeiros.
Em conseqncia do aumento do nmero de firmas interessadas em investir, da
consolidao de agrupamentos regionais, nos quais busca-se igualar as condies
oferecidas ao capital estrangeiro e, tambm, da crescente preocupao dos governos com
o processo de desnacionalizao de suas respectivas indstrias, pode ocorrer que a
oposio de predomnio no mercado da inverso estrangeira se desloque gradualmente
das empresas para os governos nos quais elas pretendem atuar (1971: 201).

Isso nos levava a mais um ponto favorvel do momento histrico, particularmente


do Brasil: o ambiente de crescimento do mercado interno fundamental para os lucros
das ET fortalecia o poder de barganha do governo local. De outro lado, os EUA, em
plena Guerra Fria, desejosos por consolidar sua hegemonia na Amrica Latina,
poderiam apoiar os governos locais comprometidos com a manuteno do capitalismo. Ao
observar a experincia mundial das ET, Fajnzylber analisava com otimismo a
possibilidade de viabilizar uma agenda reformista mais profunda:
O fortalecimento da capacidade de negociao dos pases foraria as empresas a adotar
atitudes cada vez mais flexveis com relao s regras do jogo estabelecidas pelos pases
ou agrupamentos regionais. J existem algumas manifestaes concretas desta
capacidade de adaptao das empresas internacionais, tanto em setores extrativos, quanto
manufatureiros. As empresas aceitam participao minoritria e condies bastante mais
restritivas que as que prevaleciam no passado. Associam-se a empresas pblicas, mistas
ou privadas pertencentes a pases com diferentes sistemas econmicos. O que foi dito
acima significa que as empresas esto cada vez mais dispostas a desempenhar funes
que os pases lhe definam dentro do modelo de desenvolvimento que tenham decidido
adotar (Idem: 202).

A concluso era bvia: a cooperao das ET no viria espontaneamente, mas a


poca histrica favorecia aos governos latino-americanos imporem regras para os novos
investimentos das ET, assim como fazerem exigncias s j estabelecidas:
O efeito global [das aes das ET] sobre o balano de pagamentos depender da atitude
que as empresas adotem frente exportao, a qual (...) ser influenciada pelas regras do
jogo adotadas pelos pases a este respeito (Idem: 207).

4. Brasil: O Movimento do IDE no Perodo 1968-89


Para uma sucinta anlise dos fluxos de IDE e do impacto da ao das ET de 1968
a 1989, no Brasil, vamos dividir o perodo em trs momentos: 1968-1973 (anos do
Milagre), 1974-1979 (perodo entre os choques do petrleo e dos juros) e os anos 80.
a) os anos do Milagre foram marcados, do ponto de vista externo, por um boom de
liquidez na economia internacional, com predomnio de um ciclo de crdito
bancrio privado, de taxas de juros relativamente baixas e de termos de troca

54

favorveis periferia. J quanto s condies internas, nota-se a expanso dos


gastos pblicos, ancorada na dvida pblica com mecanismo de correo
monetria. Havia, tambm, facilidades para a atuao das ET e seu
endividamento externo;
b) entre o 1o choque do petrleo e o 2o choque do petrleo, viveu-se um novo ciclo
de liquidez, marcado por maiores juros e por deteriorao dos termos de troca.
Sob o prisma interno dois fatos: expanso dos gastos pblicos (destaque para o
ambicioso II PND) e elevao dos juros (para atrair capitais externos).
c) os anos 80 foram marcados pela crise externa e pela ausncia de financiamento
externo voluntrio para o pas, o que obrigou a gerao de vultosos supervits
comerciais. Do ponto de vista interno, a economia brasileira viveu s voltas com a
acelerao inflacionria e, depois, com a hiperinflao. O setor pblico reduziu
seus investimentos e praticou, em vrios momentos, uma poltica fiscal
contracionista.
Os resultados de cada perodo podem ser observados na Tabela 01:
Tabela 01
Taxas de Variao do PIB e da Produo Industrial e Taxa de Investimento no Brasil (1968-89)

PIB
Indstria
Investimento

PIB
Indstria
Investimento

1968 1969 1970


9,8
9,5 10,4
16,3 10,4 15,1
18,7 19,1 18,8

1971
11,3
14,4
19,9

1972
11,9
13,9
20,3

1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979


14,0 8,2
5,2 10,3 4,9
5,0
6,8
22,8 12,7 7,0
8,7
2,0
8,7
9,5
20,4 21,8 23,3 22,4 21,3 22,3 23,4

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
9,2 -4,3 0,8 -2,9 5,4
7,8
7,5
3,5 -0,1 3,2
11,4 -4,7 4,1 -6,4 11,2 12,3 3,4
5,5 -1,6 3,1
23,6 24,3 23,0 19,9 18,9 18,0 20,0 23,2 24,3 26,9

Fonte: IPEAData, a partir de dados do IBGE (taxa de investimento calculada a preos correntes)

A anlise do Grfico I demonstra como as diversas formas de IDE se comportaram


em cada momento. De maneira geral, podemos afirmar que os aportes em mercadoria
perderam sua importncia aps o Plano de Metas. Como se trabalha com dados em
dlares correntes e ocorre considervel inflao em dlares nessa poca, h a gerao
de uma falsa impresso de crescimento contnuo dos fluxos, o que no corresponde
realidade.

55

Grfico I - IDE no Brasil (1968-1989) - Formas de Entrada


3200
3000
2800
2600
2400
2200
2000

1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
-200
-400
-600

19
8

19
8

19
8

19
8

19
8

19
8

19
8

Moeda
Converso de dvida

19
8

19
8

19
8

19
7

19
7

19
7

19
7

Ingresso
Reinvestimento

19
7

19
7

19
7

19
7

19
7

19
7

19
6

-800
19
6

Milhes de Dlares Correntes

1800

Mercadoria
Sada

Fonte: BACEN / FIRCE

Podemos observar que:


a) os anos iniciais do Milagre foram marcados por um montante relativamente
pequeno de aportes de IDE. Indica-se que as ET cresceram baseadas em
capacidade produtiva construda previamente;
b) entre 1970 e 1973, quando h ligeira elevao do IDE, essa responde,
principalmente, aos reinvestimentos das ET, dado o horizonte de crescimento
que se estabelecia com o Milagre;
c) de 1974 a 1979, viveu-se uma inflao mundial devido aos seguintes fatores:
a) o boom de liquidez gerado pelos petrodlares; b) a tolerncia da poltica das
economias centrais; e c) a existncia de gargalos produtivos. Esta inflao

56

conjugada aos investimentos do II PND, acarretou elevao nos valores dos


fluxos de IDE, principalmente das inverses em moeda;
d) no incio dos anos oitenta, na fase de grande especulao, especialmente de
1980 at 1982 (ano da moratria mexicana), os fluxos apresentam alta
variabilidade. No restante do perodo, os fluxos foram insignificantes e, quando
apresentaram alguma exuberncia, essa disse respeito converso de dvidas
(das filiais junto s matrizes) em investimentos. Os anos 80 apresentaram
perodos de intensa fuga de capitais, e o IDE no constituiu exceo,
principalmente na segunda metade da dcada.

Grfico II - IDE e Rendas Enviadas (1968-1989)


3500

3000

2500

US$ Mi

2000

1500

1000

500

0
1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
Fonte: FIRCE / BACEN

Renda de Investimento Direto

Investimento Direto Lquido

57

O Grfico II traz uma discusso complementar: os envios de renda obtidos pelo


IDE so bastante considerveis durante o Milagre, a tal ponto que a diferena entre as
entradas de IDE e as sadas de capital em questo so pouco significativas nesse
perodo. Sugere-se que a lucratividade foi alta, a ponto de financiar reinvestimentos e
permitir altas remessas, como se infere da anlise combinada dos grficos I e II. Entre os
choques do petrleo, o envio de renda foi superado pelos aportes monetrios de IDE, o
que nos leva a assinalar esses anos como os principais, em termos de financiamento
externo por essa via. No entanto, a diferena no nada espetacular, uma vez que, aps
1977, as remessas se elevam. Isto significa que o II PND (que teve seus projetos de
inverso mais pesados durante os anos 1974 e 1976) foi o perodo de maior saldo entre
IDE e rendas enviadas. Por fim, nos anos 80, fica evidente o comportamento especulativo
das ET e dos fluxos de IDE. Os aportes, como vimos no Grfico I, foram baixos e, na
maioria dos casos, corresponderam a converses de dvidas. Ao se juntarem as
informaes dos dois grficos, v-se que, nos anos 80, os envios de renda de IDE foram
elevados e muito superiores s inverses.
Grfico III - Balano de Pagamentos - Contas Selecionadas
20000

15000

10000

US$ Mi

5000

-5000

-10000

-15000

Fonte BACEN / FIRCE

TRANSAES CORRENTES
Servios e Rendas

19
89

19
88

19
87

19
86

19
85

19
84

19
83

19
82

19
81

19
80

19
79

19
78

19
77

19
76

19
75

19
74

19
73

19
72

19
71

19
70

19
69

19
68

-20000

Balana comercial (FOB)


RESULTADO DO BALANO

58

Como se v no Grfico III, os trs perodos destacados tiveram comportamento


bastante diverso, no que diz respeito aos resultados das contas externas:
a) via de regra, os anos do Milagre foram marcados por um equilbrio na
balana comercial e por significativa absoro de recursos pela conta
financeira, o que resulta em um supervit global do balano de
pagamentos;
b) o dficit na balana comercial no perodo de 1974/76 coincide com as
importaes provocadas pelas inverses do II PND;
c) aps o 1o choque do petrleo (1973), com a deteriorao das condies
de financiamento externo e, principalmente, aps o choque dos juros
(1979), at o ano de 1982, com o incio da Crise da Dvida da periferia, o
dficit na conta de servios foi elevado, o que determinou maiores dficits
em transaes correntes e exigiu endividamento externo;
d) os anos 80 foram marcados por supervits estrondosos na balana
comercial, o que era exigido pela ausncia de financiamento externo na
quantidade demandada pela balana de servios, para que se obtivesse
equilbrio nas transaes correntes e, destarte, no resultado global do
balano de pagamentos.
A anlise combinada dos grficos I, II e III permite algumas consideraes.
Primeiramente, nos anos do Milagre, como se viu, o IDE no contribuiu de maneira
decisiva

para

financiamento

externo

correspondeu

majoritariamente

reinvestimentos, contudo esse fato no se torna to grave dado o relativo equilbrio da


conta corrente do balano de pagamentos. Em segundo lugar, durante o II PND, quando
houve presso na conta corrente, por conta do grande volume de importaes, o IDE
respondeu positivamente, ainda que as inverses no ocorressem na magnitude que
poca se esperava. J entre os choques do petrleo, quando as condies de
financiamento se deterioram (o que se pode captar pela balana de servios), embora se
incremente o IDE, as remessas so altas. Finalmente, nos anos 80, o IDE combina
poucas entradas a maioria por converso de dvida e, em menor medida, por
reinvestimentos , aumento de rendas enviadas e aumento do saldo comercial das filiais
das ET.

59

4.1 As ET e O Comportamento da Conta Comercial nos Anos 70


A publicao da CEPAL Dos Estudios sobre Empresas Transnacionales en Brasil
(1983), elaborado por Maria da Conceio Tavares e Reinaldo Gonalves, trouxe
informaes sobre as ET e suas relaes com o comrcio exterior.
No primeiro dos estudos, Empresas Transnacionales y el Comrcio Exterior,
constatavam-se dois fatores de preocupao no pas: o aumento da importncia das ET
no comrcio exterior e o incremento do comrcio intrafirma como forma predominante das
relaes comerciais internacionais. A estratgia das ET para um determinado pas ou
regio se tornava cada vez mais central para explicar o desempenho comercial dos
pases. O fato tornava-se to mais relevante quanto maiores fossem as necessidades de
reverso de crises de estrangulamento cambial. Todavia o estudo rechaava uma
previsibilidade dos impactos das ET sobre o comrcio exterior de um pas perifrico.
Chegava-se concluso de uma imprescindibilidade de estudos de caso.
Para o caso brasileiro, seguem as principais impresses do estudo:
Particularmente en lo que se refiere a las exportaciones de productos manufacturados las
ET se muestran orientadas predominantemente hacia el mercado interno, toda vez que sus
reducidas propensiones a exportar reflejan que las exportaciones tienen una contribucin
relativamente pequea como fuente de crecimiento de la produccin industrial, no obstante
que sta ha venido aumentando en los ltimos aos como resultado de los movimientos
cclicos por los que pasa la economa. Concomitantemente, la poltica de promocin de
exportaciones ha aumentado las propensiones a exportar de la industria brasilea en
general. Sin embargo, la participacin de las ET en el total de las exportaciones no parece
haber aumentado en la ltima dcada. Por otro lado, los movimientos cclicos de la
economa, asociados con los desequilibrios profundos en el balance de pagos, han llevado
al Gobierno a implementar una poltica comercial barreras arancelarias y no arancelarias
que implic inter alia una reduccin de la propensin a importar de las ET. De esta
manera, a partir de 1974, como resultado de la interrelacin de varios factores como el
debilitamiento de la demanda interna, la implementacin de una poltica de sustitucin de
importaciones en ciertos segmentos industriales, el mantenimiento de la poltica de
estmulo a las exportaciones y la implantacin de una poltica comercial restrictiva
encaminada a reducir los desequilibrios del balance de pagos, la industria manufacturera y
particularmente las ET, comenzaron a tener una disminucin del dficit en su balance
comercial
El saldo del balance comercial de las ET en su conjunto evolucion favorablemente
presentando un saldo positivo en 1980, aun cuando debe reconocerse que en la mayora
de las agrupaciones industriales ste fue negativo, y slo fue compensado por los elevados
saldos favorables de las actividades productoras de material de transporte y en los
productos alimenticios. En los materiales de transporte () y en los productos alimenticios
se destacan las exportaciones de productos semi manufacturados, en los cuales el pas
tiene ventajas comparativas como resultado de factores especficos de ubicacin (CEPAL,

1983: 39-40 Grifos nossos).

60

4.2 A Distribuio das ET na Indstria Brasileira no Incio dos Anos 80


No segundo estudo da citada publicao, La Presencia de las Empresas
Transnacionales en Brasil, constatava-se que, no incio dos anos 80, 75% do estoque de
IDE no pas estavam presentes na indstria. Ademais, as ET possuam posies
majoritrias nos seguintes ramos: qumica, transporte, material eltrico, metalurgia,
mecnica e alimentos. As filiais estrangeiras eram responsveis, no ano de 1977, por
32% da produo e 23% do emprego na indstria. Os setores mais dinmicos em termos
tecnolgicos concentravam 51% do total da produo das ET. Metade da produo dos
bens durveis e de capital e um tero dos bens intermedirios eram produzidos pelas
filiais estrangeiras, ao final dos anos 70, sendo que os ramos industriais de maior
crescimento entre 1966 e 1977 eram controlados por filiais de ET. Os EUA, a Alemanha e
o Japo eram os principais pases de origem do IDE realizado no Brasil (Idem: 80-1).
4.3 As ET e O Endividamento Externo nas Dcadas de 70 e 80
Cabe ainda ressaltar o mpar endividamento externo, j mencionado. As ET
tiveram papel fundamental na obteno de crditos e, portanto, nesse movimento. Podese afirmar, contudo, que no foram os nicos atores sociais responsveis pelo estrondoso
aumento dos haveres monetrios em moeda estrangeira. O setor pblico assume
crescente papel na tomada de recursos no exterior, sobretudo nos momentos de crise no
balano de pagamentos (segunda metade dos anos 70 em diante) e utiliza as empresas
estatais como um dos principais instrumentos de tomada de recursos diretamente nas
praas internacionais (via lei 4131) e indiretamente, atravs dos bancos nacionais (via
resoluo 63)44.
Antes de exporem-se os dados, deve-se ter claro que:
Por uma parte, o endividamento externo precisa ser visto sob uma tica microeconmica,
vale dizer dos determinantes que induzem os agentes empresas privadas e pblicas em
geral a contrat-lo. Nesse caso, consideradas as condies de oferta do crdito
internacional, privilegia-se o mbito da concorrncia, da valorizao dos capitais
individuais, das decises quanto aos portfolios e a sua forma de financiamento, etc.
Ressalte-se, nessa tica micro, que nem sempre o tomador do emprstimo externo o
usurio das divisas correspondentes. No caso dos emprstimos em moeda, pode ocorrer
uma dissociao onde o crdito faz as vezes de instrumento de mobilizao de recursos
em moeda local para as empresas contratantes, ao mesmo tempo em que as divisas so
vendidas aos agentes que as demandam para a realizao de pagamentos no exterior.
Por outra parte, o endividamento externo deve ser analisado enquanto componente da
conta de capitais do balano de pagamentos e, nessa qualidade, como financiador das
44

Nossos comentrios esto baseados em Davidoff Cruz (1984 e 1993), Castro & Souza (1984) e Carneiro
(2002).

61

transaes correntes realizadas pelo pas com o resto do mundo ou como gerador de
saldos que sero acumulados como reservas internacionais. Trata-se aqui da tica macro
que compreende os resultados agregados de todas as operaes realizadas em moeda
estrangeira pelos agentes econmicos residentes no pas. bvio que os resultados do
balano de pagamentos, produto de um conjunto anrquico de decises externas e
internas, constituem um dos principais balizadores das prprias decises das empresas
tomadoras de emprstimos externos. Mas, a sua influncia sobre tais decises no se d
diretamente atravs de mecanismos autocorretivos ou equilibradores. Ela medida pela
ao regulatria estatal que, alm de impor regras gerais para as operaes denominadas
em moeda estrangeira, altera os preos relativos e age sobre as decises individuais com
vistas a assegurar determinados resultados globais nas contas externas, compatveis com
outros objetivos de poltica econmica (Davidoff, 1993: 2-3).

De nosso ponto de vista, o excerto supracitado exige as seguintes ponderaes.


Dados os citados estudos da CEPAL sobre as ET nos anos 70, no se pode inferir que o
endividamento destas respondem, necessariamente, ao fato de as ET importarem mais
do que exportavam, ou seja, terem um balano deficitrio com o exterior. Desse modo, h
uma conjuno de fatores o euromercado, o regime militar e sua poltica de estmulo
aos aportes de capital externo, a ausncia de mecanismos de crdito de longo prazo e as
relaes matriz-filial das ET que entram na explicao do fenmeno.

Tabela 02
Emprstimos e Financiamentos obtidos pela Indstria - Valores Percentuais
Empresa
Estrangeira
Pblica
Nacional Privada
Indeterminada

1966
44,2
46,4
6,5
2,9

1968
76,3
6,3
13,1
4,3

1971
60,0
3,9
20,9
15,2

Fonte: Pereira (1974: 170)

A Tabela 02 demonstra que as ET passam a ter um papel predominante no


endividamento nos anos do Milagre. Ao mesmo tempo, observa-se que as Estatais no

Set. Priv.
Set. Priv. Ext.

Tabela 03
Emprstimos em Moeda via Lei 4131
1972
1973
1974
1975
1976
US$ Mi % do Total (a) (b) (a)
(b) (a) (b) (a) (b)
(a)
(b)
1874
75
1718 60 2012 65 1872 50 1872 49
1194
1063 37 1580 51 1637 43 1733 45
48
1977

Set. Priv.
Set. Priv. Ext.

(a)
2356
2064

1978
(b)
49
43

Elaborado a partir de Davidoff (1984,1999: 119)

1979

1980

1981

(a) (b) (a)


(b) (a) (b) (a) (b)
3511 40 2007 23 1124 23 2311 30
3046 35 1453 17 948 20 1883 25
Set. Priv = Setor Privado,
Set. Priv. Ext. = Setor Privado Externo

62

possuem relevncia significativa na tomada direta de recursos no exterior nessa primeira


fase de crescimento suportada pelo boom do euromercado.
J nos dados da Tabela 03 demonstra-se que as ET tm uma clara predominncia
na captao de crditos externos do setor privado. E, ademais, v-se que as ET deixam
de ser os principais tomadores de recursos, ao longo do decnio de 70, quando o
endividamento externo do setor pblico passa, paulatinamente, a ser mais vigoroso. Essa
tendncia se acirra na primeira metade dos anos 80, de acordo com a Tabela 04.

1982

Setor Privado

US$ Mi
2203

Tabela 04
Emprstimos em Moeda via Lei 4131
1983
1984

1985

% do Total US$ Mi % do Total US$ Mi % do Total US$ Mi % do Total


26
769
25
759
12
972
11

Elaborado a partir de Davidoff (1993: 25)

Nota-se, pois, que as ET cumprem papel fundamental o processo de


endividamento dos anos 70 sendo as lderes at o fim da primeira fase do II PND, e
depois se tornam as pioneiras no pagamento de dvidas, ocorrido na primeira metade dos
anos 80.

4.4 As ET e o saldo comercial dos anos 80


Ao longo da dcada de 80, alguns estudos captaram uma mudana de postura das
ET. Eugenio Lahera, consultor da unidade conjunta CEPAL/CET, no artigo Las empresas
transnacionales y el comercio internacional de Amrica Latina (1985), demonstrava que
as ET lideravam os esforos de exportao na regio. Os saldos passavam a ser
positivos no incio dos anos 80, o que respondia s medidas de incentivo exportao,
adotadas pelo governo.
Os Estados Unidos continuavam a ser o principal destino de exportao das ET,
mas apresentavam queda de participao nas compras de produtos brasileiros. A
Amrica Andina e o Cone Sul permanecem como importantes destinos das exportaes
das filiais brasileiras, como j eram desde os anos 60.
O comrcio intrafirma respondia por mais de 65% das exportaes e 50% das
importaes das ET no Brasil. Algumas medidas em prol das exportaes fizeram do
Brasil, nos anos 80, portanto, um plo exportador, onde as ET se destacam por passar a
ter um saldo comercial positivo.

63

5. Os Pensadores da CEPAL: Convergncias e Polmicas


No incio dos anos 70, muito embora as anlises da CEPAL vislumbrassem um
momento favorvel implantao de uma regulao maior das aes das ET e o
surgimento de uma oportunidade histrica de reorientar o padro de acumulao rumo
eliminao da concentrao de renda, observaram-se anos de reafirmao de vrios
pontos do estilo de desenvolvimento j estabelecido (o que ser visto no decorrer deste
item).
Entretanto, algumas modificaes eram ressaltadas como o equilbrio da conta
comercial o que refletia uma mudana de postura da poltica econmica com relao s
exportaes, representada pelo aumento dos subsdios exportao de maior valor
agregado. As ET, embora tivessem um dficit comercial no incio da dcada de 70 (ver
item 4), contriburam para o sucesso da poltica comercial, uma vez que ampliaram suas
exportaes. Como atestava Furtado, em Anlise do Modelo Brasileiro:
A soluo [da crise externa dos anos 60] procurada consistiu num esforo inicial visando a
aproximar os horizontes interno e externo dos preos industriais, mediante uma reduo
considervel da tarifa, o que foi feito em 1967. A partir dessa nova situao foi criado um
sistema de incentivos s exportaes de manufaturas que implicam um subsdio da ordem
de 40 por cento. (...) Trata-se, em ltima instncia, de permitir que as filiais das grandes
empresas internacionais criem, elas mesmas, os meios de pagamento internacional de que
necessitam para levar adiante seus planos de expanso. (...) A poltica seguida pelo
governo brasileiro neste terreno conta com efetivas possibilidades de xito, se bem que o
acirramento da concorrncia internacional faa prever um custo real crescente para as
divisas obtidas mediante a exportao de manufaturas (1972:56).

O quadro estava posto: uma vez que se enveredasse pelo caminho dos subsdios
exportao, as ET iriam cooperar, mas a generalizao indiscriminada de incentivos s
vendas de manufaturas ao exterior poderia acarretar grandes perdas fiscais. Esse risco se
aprofundava, pois, segundo Furtado, a primeira condio para a continuidade do
crescimento liderado pelas ET era a expanso da capacidade de pagamentos da
economia, no exterior, acima dos incrementos do PIB, para garantir envios de renda.
Mesmo com a elevao das exportaes, o endividamento externo se consolidou
como uma das marcas do processo histrico de crescimento da economia brasileira.
Segundo Anbal Pinto, em La internacionalizacin de la economia mundial y la periferia
(1979), surgia, desse fato, uma nova contradio no desenvolvimento de nosso pas: a
reduo da necessidade de divisas para importao fruto dos avanos do pas no
processo dinmico de substituio de importaes e da ampliao das exportaes e
a ampliao das exigncias de pagamentos no exterior. Tal acontecimento era reforado

64

pela postura das ET, que intensificaram suas relaes com as finanas internacionais, a
despeito da reduo de seus dficits comerciais.
As ET aproveitavam-se da relao estreita entre os circuitos monetrios e
produtivos do Centro para alavancar suas atividades com crditos do euromercado de
moedas. Essas unidades de capital obtinham vantajosas condies de financiamento
porque se situavam nos setores mais dinmicos do capitalismo (com altos ganhos de
escala e constantes inovaes) e, portanto, onde o progresso tcnico tinha seu cerne.
Diante desse quadro, as ET se consolidavam como principal meio de internacionalizao
da produo no ps-guerra e obtinham alta rentabilidade e liquidez, o que as tornava
relativamente independentes das condies de financiamento de um nico pas.
Colocava-se em segundo plano a idia de sistema econmico nacional (Furtado,
1974:52).
Esse ltimo fato tinha diferenas no Centro e na Periferia, que acabavam por
prejudicar a ltima e aumentar as disparidades na distribuio do desenvolvimento,
quando se observa a escala mundial. Fundamentalmente, chamava-se a ateno para o
fato de, no Centro, o Estado manter uma funo estabilizadora e compensatria s aes
negativas das ET. Vale dizer, no Centro, os Estados Nacionais, ainda que dividindo
papis no processo de acumulao com as grandes corporaes, podiam, atravs de
fortes sistemas de proteo social criados, inclusive, com recursos fiscais obtidos pela
elevao da renda provocada pelas ET , praticar polticas de distribuio de renda e
propriedade que minimizavam eventuais efeitos deletrios da acumulao capitalista
(Furtado, 1974: 57; Furtado, 1976; Prebisch, 1976: 14-5; Pinto, 1979:49). J na periferia, a
situao encontrava-se diferente. A ao estatal limitava-se a dar suporte s
necessidades da acumulao, o que se traduzia, na maioria das vezes, em praticar
polticas favorveis s aes das ET. As solues das sociedades perifricas para a crise
dos anos 60 buscaram, portanto, maximizar o padro de crescimento sem reform-lo. O
endividamento alimentado pelas ET, portanto, financiava a continuidade da expanso de
um modelo baseado na concentrao de renda. As convulses sociais que poderiam
decorrer dessa situao eram sufocadas pelas ditaduras militares, que se generalizavam
na regio, para defender o modelo de sociedade vigente (Furtado, 1972: 33-7; Prebisch,
1976: 51-57).

65

Na obra O Mito do Desenvolvimento Econmico (1974), Furtado sintetiza a


explicao para tal comportamento das autoridades brasileiras: as ET so os principais
meios de viabilizar um projeto poltico articulado junto s classes integradas aos
processos econmicos, qual seja, mimetizar os estilos de vida do Centro. Sob o prisma
econmico, a mimetizao em questo significa viabilizar a obteno de uma cesta de
consumo idntica dos pases centrais. Desse modo, segundo essa perspectiva, a
dependncia constitui-se um fenmeno cultural e estabelece-se como chave da
explicao do subdesenvolvimento.
A busca pela constante modernizao dos padres de consumo seria a
racionalidade substantiva da industrializao latino-americana. Ao viabilizar esse
processo, as ET cristalizariam a posio subalterna das naes em formao na Amrica
Latina, no cenrio mundial, e minariam a possibilidade de que a criatividade dos povos da
periferia desse ao progresso tcnico um maior carter de incluso social e
individualizasse seus processos de desenvolvimento. A razo desse fenmeno era a
determinao da incorporao de progresso tcnico, sem qualquer adaptao s
condies sociais locais. Em uma atitude de colonialismo cultural, as naes latinoamericanas, marcadas pela abundncia de mo-de-obra, passavam a utilizar tecnologias
que impediam a integrao das massas ao mercado de trabalho e a expanso do
consumo ficava condicionada concentrao de renda. Sendo assim dadas as
caractersticas da economia brasileira (...) quanto mais concentrada a distribuio de
renda, maior o efeito positivo para a taxa de crescimento do PIB (Furtado, 1974: 105).
Mesmo as exportaes, que se elevavam na regio, representavam o pagamento
atravs de mo-de-obra barata dos custos da produo das ET e eram partes de um
sistema de crnica reposio das restries externas. A folga cambial possibilitada pela
obteno de equilbrio comercial e o crescimento das vendas no mercado interno levavam
ao fortalecimento das ET. Como resultado, o IDE elevava-se e aproveitava-se das
condies de financiamento das matrizes, o que determinava a exploso do
endividamento externo, pois se o perfil da demanda se ajusta s necessidades das
grandes empresas, as possibilidades de mobilizar recursos financeiros no exterior so
maiores (Idem: 106).
O caso brasileiro provava, durante o Milagre, que o dinamismo era alcanvel
nas condies de subdesenvolvimento e, desse modo, devia ser explicado pela
otimizao de uma estratgia que combinava concentrao de renda (garantia de
expanso do mercado interno para os produtos mais dinmicos), endividamento externo

66

(eliminao temporria de conflitos entre os interesses dos capitais externos e os do


crescimento na utilizao das divisas), exportao de manufaturas (reduo de custos
para as ET e gerao de divisas para o pas) e modernizao (alcance dos objetivos do
grupo dirigente) No entanto, o flego curto da industrializao no estava descartado,
uma vez que mudassem as condies de financiamento externo (Idem: 95 110).
Fernando Fajnzylber, em Oligoplio, Empresas Transnacionais e Estilos de
Desenvolvimento (1977), no momento de instabilidade da segunda metade dos anos 70,
dava novos argumentos tese de que a perda de autonomia da nao e a ampliao da
vulnerabilidade externa provocada pela ao desregulada das ET ameaavam
gravemente a construo de sistemas econmicos na regio.
O autor constata que as ET e a concorrncia via inovao so a expresso do
capitalismo monopolista. Sendo assim, a concentrao e a centralizao de capital
passam a ser imprescindveis para viabilizar a sobrevivncia nos mercados, j que
permitem uma ampliao constante da capacidade de atendimento da demanda, atravs
dos ganhos de escala e dos recursos abundantes para o investimento em pesquisa &
desenvolvimento. A dinmica da acumulao passa a estar condicionada expanso das
atividades das grandes corporaes, que se estabelecem como lderes do crescimento.
No Centro, as empresas deixam a posio de agente passivo para a de sujeito
ativo da poltica econmica, uma vez que o controle das condies de expanso do
mercado vital para a reduo da incerteza, pela natureza de suas inverses de capital45.
Essa mudana facilitada pelo fato de o setor poltico se beneficiar do fortalecimento dos
oligoplios, dado o alto nvel de vida proporcionado pela atuao destes conglomerados,
que tm a massificao do consumo como um de seus pilares, nas economias centrais.
Alm disso, o crescimento continuado do produto global da economia rende frutos
eleitorais, e estes permitem a vinculao de interesses polticos entre as grandes
unidades de capital e as autoridades governamentais. H de se considerar nesse quadro
a relevncia das relaes internacionais, marcadas pela Guerra Fria a busca pela
vitria do capitalismo implica a imprescindibilidade da expanso dos oligoplios, por sua
capacidade de investimento. Suportada pela poltica interna e externa das naes
capitalistas centrais, a transnacionalizao do capital encontra um ambiente profcuo.
O estabelecimento das ET na Periferia, contudo, no constitui, como j dito, um
processo simtrico ao do Centro. As filiais encontram, nos mercados das economias

45

Esse fato no retirava, nesses pases, a possibilidade da ao compensatria das polticas pblicas no
campo social, em face da institucionalidade construda para responder s demandas da populao.

67

subdesenvolvidas, ausncia de barreiras entrada, o que permite que operem com


grande capacidade ociosa. Decorre desse fato o estabelecimento de altos preos para
que tais unidades produtivas compensem seus altos custos. Tem-se, ento, a
generalizao de plantas ineficientes.
O quadro torna-se preocupante, uma vez que a contrapartida do estabelecimento
das ET leva incorporao de progresso tcnico sem que as inovaes sejam geradas
localmente. O contedo tecnolgico da produo fica preso difuso de tcnicas
previamente concebidas no Centro. Um agravante nesse processo , exatamente, uma
simetria da Periferia com relao ao Centro: a liderana das ET na atividade industrial. No
entanto, a liderana das ET constitui-se em um problema na Periferia. A orientao do
perfil da produo tecnolgica na Amrica Latina passa a atender s exigncias da
valorizao do capital das ET, muitas das quais divergentes das demandas geradas pela
condio de subdesenvolvimento.
Assimetrias entre a Periferia e o Centro nas contas externas so ressaltadas por
Fajnzylber. A primeira, ao contrrio das economias realizadoras de IDE, passa a ter o
dficit na conta corrente agravado. Tal reflexo negativo gerado pelo aumento das
importaes de tecnologia, pelo incremento dos envios de lucros e rendas provenientes
da atividade produtiva das ET ou, ainda, pelos pagamentos de juros relativos ao
endividamento das filiais das ET no exterior. Esses impactos so agravados pela perversa
combinao: maior ao das ET crescimento aumento da lucratividade expanso
dos gastos das ET aumento de pagamentos no exterior.
Adicionalmente, a elevada produtividade das ET comparativamente ao conjunto
dos sistemas industrias perifricos proporcionava uma considervel lucratividade em um
contexto de baixos salrios (ainda que fossem mais elevados do que os da mdia das
economias hospedeiras). Esse fato levava expanso mais rpida dessas unidades de
capital nas economias latino-americanas, o que estabelecia como tendncia o
agravamento da queda da participao dos salrios na renda. Essa queda, por sua vez,
era compensada por uma concentrao de renda em favor dos altos salrios e dos lucros.
Garantia-se

liderana

continuada

das

filiais

estrangeiras

no

processo

de

industrializao, pois os capitalistas e as classes altas (principais demandantes das ET)


tinham sua renda em expanso (assim como seu poder de endividamento).
Por seu turno, a continuidade dessa liderana acarretava que o capital nacional se
modernizasse de acordo com a velocidade e a intensidade estabelecidas pelas ET, sem
que o Estado pudesse se opor. Determinava-se, dessa maneira, segundo o economista

68

chileno, a introduo de inovaes segundo critrios microeconmicos (aumento da


lucratividade) e, no, por critrios macroeconmicos (aumento do emprego). Esses
impactos, contudo, eram camuflados pelo maior dinamismo das ET, que provocava o
aumento do nvel de emprego, no curto prazo, e, portanto, a falsa impresso de
eliminao paulatina do desemprego estrutural. No entanto, a conjugao de elevao da
composio tcnica do capital, de problemas de balano de pagamentos e de
concentrao de renda inviabilizaria, segundo o autor, uma estratgia sustentvel, a longo
prazo, de eliminao do desemprego estrutural.
Diante do dinamismo das ET, criam-se condies para a realimentao desse
sistema. O gasto pblico fica preso opo de alocao de seus recursos para a
remoo de obstculos (gargalos de oferta, i.e.) ao das filiais das corporaes
forneas, principais fontes de dinamismo do capitalismo perifrico:
O setor pblico, por sua vez, nada pode fazer alm de constatar que essas empresas e
setores contribuem para determinar o ritmo da atividade econmica. Por conseguinte (...),
o comportamento (...) do Estado consistir em canalizar os recursos necessrios em infraestrutura e servios requeridos para sustentar a expanso desses setores lderes

(Fajnzylber, 1977: 28).


As relaes financeiras externas tm um crescimento explosivo na regio e,
segundo tal perspectiva, este acontecimento est diretamente ligado intensificao da
presena das ET nos parques produtivos. Retira-se, destarte, a autonomia da gesto do
balano de pagamentos e obriga-se crescente participao do setor pblico no
endividamento externo:
... medida que se expande a presena das ET e se agudiza o deficit externo, seu grau de
liberdade restringido em face das ET e, por conseguinte, tende a acentuar-se o
endividamento externo. Contudo isso no resolve os problemas econmicos e sociais de
setores importantes da populao. Para neutraliz-los ou atenu-los, deve aumentar as
inverses em servios sociais ou estabelecer mecanismos repressivos que impeam que
as tenses sociais se manifestem. A primeira opo repercutir sobre as finanas pblicas
e, no limite, sobre o endividamento externo (Idem: 30).

Minavam-se, destarte, as possibilidades de planejamento econmico, o que


acarretava uma incompatibilidade entre aumento da presena das ET e polticas de
desenvolvimento, num contexto de ausncia de forte regulao sobre suas aes.
Consolidava-se, pois, a oposio entre eliminao do desemprego estrutural e o padro
de acumulao da regio.
Ral Prebisch, no texto comemorativo dos 30 anos da CEPAL, Estructura
socioeconmica y crisis del sistema (1978), identifica uma mitificao das ET no processo

69

de desenvolvimento econmico semelhante quela da teoria das vantagens comparativas


estticas, combatida em seu artigo inaugural. A histria do ps-guerra, todavia,
deslegitimava a crena na ao exclusivamente benfica das filiais na regio:
No fueron pocos quienes creyeron que la penetracin de las transnacionales en la periferia
contribuira notablemente a la exportacin de manufacturas a los Centros. Las
transnacionales serian instrumentos poderosos que, gracias a la internacionalizacin de la
produccin, nos permitiran participar en el caudaloso intercambio industrial junto a los
Centros. Sin embargo, los hechos no han ocurrido as. Las transnacionales han promovido,
con gran intensidad, la internacionalizacin del consumo en la periferia, antes que la
internacionalizacin de la produccin, al no contribuir a crear nuevas modalidades de
insercin en la divisin del trabajo. La periferia queda por tanto en gran parte marginada de
aquel intercambio en los Centros, como ya lo haba quedado otrora en el proceso de
industrializacin. Tal es la consecuencia de la disparidad estructural en las relaciones
Centro-periferia (233).

A permanncia da postura liberal com relao s ET era fortalecida pela atuao


poltica destas, que encontrava guarida nos Estados Nacionais do Centro e da Periferia,
principalmente nos primeiros. A falta de autonomia dos segundos era expresso da
dependncia, que, para Prebisch, constitua-se na aceitao da posio de subordinao
das economias perifricas s economias centrais:
Los Centros, especialmente la superpotencia capitalista, emplean esas distintas formas de
accin y persuasin de tal manera que los pases perifricos, en muy grados, se
encuentran sometidos a decisiones tomadas en aquellos os se ven constreidos a tomar
decisiones que de otro modo no tomaran, o dejar de tomarlas aunque pudieran hacerlo.
Tas es el fenmeno de la dependencia... (...)
La gravitacin de las transnacionales en la rbita estatal de los Centros se encuentra
siempre en el trasfondo de estas relaciones [polticas Centro-periferia]. Y gracias a ello y a
su superioridad econmica y tecnolgica, su influencia en la periferia suele ser
considerable y adquieren gran poder poltico interno, aun cuando no participan
manifiestamente en el juego de partidos; poder poltico que a veces sobrepuja de las
empresas del pas e influye considerablemente sobre las decisiones de los gobiernos
perifricos (Idem: 240).

Alm das relaes polticas e, se necessrio, do poder impositivo, as ET


aproveitavam-se dos setores sociais internos da Periferia para construir formas mais sutis
de dominao:
Las transnacionales tienen (...) fuerte gravitacin en la prensa y dems medios masivos de
difusin social, sobre todo por su estrecha articulacin a la sociedad privilegiada de
consumo. Esta influencia trasciende la esfera de los intereses econmicos y se proyecta a
veces en promocin o defensa de ciertos intereses polticos o estratgicos de la
superpotencia capitalista, ya se trate de apoyo manifiesto o discreta renuencia a crticas
perturbadoras (Idem, ibidem).

No entanto, as ET aproveitavam-se de uma situao criada pela prpria


indiferena das classes dirigentes perifricas ao quadro de heterogeneidade criado pelo

70

seu passado colonial e pelos prprios limites da industrializao. Diante disso, o autor
conclua:
...las transnacionales exaltan la sociedad de consumo. Pero no tienen la virtud de crearla.
No podra darse esta ltima sin las grandes disparidades distributivas cuyo origen est en
la estructura social de la periferia. Las transnacionales suelen aprovecharlas con
reconocida habilidad (Idem: 242).

Arturo Nez del Prado, em Las ET en un nuevo proceso de planificacin (1981),


destacava a resistncia dos atores internos diminuio da rea de atuao das ET e
redefinio de seus papis no desenvolvimento econmico:
Es de suyo evidente que los intentos por evaluar la empresa transnacional desde la
perspectiva de planes y estrategias que pretendan modalidades ms sobrias de desarrollo
enfrentan fuertes reacciones de los grupos comprometidos con las modalidades que
precisamente desean modificar. La resistencia de los grupos econmicos ligados a la
empresa transnacional a insertarse en otro esquema que alterara la distribucin y
capacitacin de excedentes constituir, fuera de toda duda, una barrera difcil de franquear
para cualquier intento rectificador; atribuirn a la reorientacin del desarrollo formas de
dirigismo y trasgresin do mercado (45).

Essa reao contra o dirigismo fazia parte do radicalismo liberal que ganhava
corpo na Crise da Dvida e iria fomentar respostas da CEPAL nos anos 80. As propostas
inspiradas na linha da Instituio constituir-se-iam uma contra-reao ao liberalismo.
Uma das principais marcas do debate de inspirao cepalina no incio dos anos 80
foi, sob o olhar terico, a resposta de Furtado tese de conciliao entre a situao de
dependncia e o desenvolvimento, de Cardoso & Falleto. Segundo o autor, no h
espao para autonomia de poltica econmica dentro do quadro da dependncia, quando
as relaes financeiras passam a dominar o sistema Centro-periferia, no novo marco
histrico que emerge no incio dos anos 80.
Na obra A Nova Dependncia: dvida externa e monetarismo (1982), o autor
descreve o movimento de perda de graus de liberdade sofrido pelas naes perifricas:
... medida que avana o endividamento, as economias perifricas devem submeter-se a
uma crescente internacionalizao de seus circuitos monetrios, financeiros e comerciais.
Sempre que o servio da dvida externa aumenta mais que o valor das exportaes, os
recursos financeiros obtidos no exterior tendem a assumir a forma de crditos
compensatrios. Ora, o crescimento da dvida, nestas condies, pode ter o mesmo efeito
que o aumento de reservas monetrias, gerando liquidez em moeda local sem
contrapartida real. Para limitar o impacto inflacionrio dessa injeo de liquidez, os Bancos
Centrais emitem ttulos suficientemente atrativos para serem absorvidos pelo mercado
local de capitais. Como o prprio servio da dvida interna atendido com novos ttulos, a
massa destes tende a crescer. A partir de certo ponto, a possibilidade de levar a uma
autntica poltica de Mercado Aberto se reduz ou desaparece. Ademais para que os
Bancos e / ou empresas possam captar recursos financeiros no exterior recursos que so

71

em grande parte utilizados pelos Bancos Centrais em operaes compensatrias faz-se


necessrio manter taxas de juros mais elevadas do que as que prevalecem no mercado
financeiro internacional. Por ltimo, a poltica de cmbio tem que seguir uma rigorosa
indexao, para que a taxa de juros seja real, e deve ter em conta que toda a depreciao
da moeda acarreta custos financeiros para as empresas endividadas no exterior. A
tendncia, portanto, no sentido de perda de autonomia das autoridades monetrias e da
reduo do alcance dos instrumentos de poltica econmica (127-8).

No Brasil, tal situao, nessa perspectiva de entendimento, teria sido gerada pela
estratgia de crescimento implantada no regime militar, que, ao permitir a concentrao
de renda e o endividamento externo, fortaleceu a liderana das ET. Por essa via,
construiu-se a necessidade de endividamento permanente, j que as ET se aproveitavam
das facilidades de acesso ao crdito no euromercado para financiar os poucos projetos de
expanso no financiados pelos lucros e, tambm, as aplicaes nos ttulos de dvida
pblica (ORTN), com rendimento real garantido, conforme j havia defendido o autor, na
obra O Brasil ps-Milagre (1981). Esse movimento, num segundo momento, foi
sustentado pela assuno de riscos de cmbio e juros pelo setor pblico, assim como
pela crescente tomada de recursos das estatais, quando o processo de endividamento
externo entrou na fase de realimentao (j descrita).
A fase final da perda de autonomia, segundo Furtado, seria a tutela do FMI na
poltica econmica. Essa tutela levava adoo do receiturio monetarista para a busca
do

equilbrio

no

balano

de

pagamentos:

recesso.

intensificao

da

transnacionalizao iniciada pelas ET levava ao fim das possibilidades de superao do


subdesenvolvimento e, mesmo, de viabilidade de crescimento. As suas concepes
baseavam-se na crena da procura de resoluo da Crise da Dvida com uma postura
semelhante dos tempos pr-industrializao:
O Brasil vive atualmente uma fase de sua histria similar dos anos 90 do sculo passado
quando, sob a presso de desequilbrios financeiros externos, renunciou a ter uma poltica
de industrializao e acomodou-se na situao de economia exportadora de produtos
primrios e importadora de manufaturas. Perderam-se, em conseqncia, quarenta anos e
a fisionomia do Pas foi marcada de forma indelvel. Enquanto a administrao da dvida
externa determine o conjunto da poltica econmica, as taxas de crescimento sero
necessariamente baixas e a criao de novos empregos reduzida ou nula. O subemprego
continuar a acumular-se, o que significa que a massa da populao que se situa abaixo
da linha de pobreza absoluta continuar crescendo (Idem: 62-3).

Em La Industrializacin Trunca de Amrica Latina (1983), Fernando Fajnzylber deu


uma guinada em sua interpretao, rumo a um paradigma schumpeteriano mais radical.
Essa fase do pensamento do economista chileno descartava as teses de que o consumo
imitativo

ou

modernizao

dos

padres

de

consumo

fossem

causas

do

72

subdesenvolvimento. Assim, alm de negar as teses de Prebisch e Furtado, revisava


alguns de seus prprios posicionamentos do final da dcada de 70. As ET tm sua
responsabilidade reduzida na explicao da crise da industrializao latino-americana:
El hecho frecuente en Amrica Latina, de asignar la responsabilidad por las insuficiencias
de la industrializacin a las ET, implica evitar asumir la responsabilidad que corresponde al
sector empresarial nacional, pblico y privado, y a las otras fuerzas sociales que han
convergido, en determinados perodos, en la definicin de las polticas internas y, por
consiguiente, postergar la bsqueda de opciones reales para la industrializacin eficiente
de Amrica Latina.
En consecuencia, la especificidad de la industrializacin en Amrica Latina radica no slo
en el carcter imitativo de un patrn de consumo difundido por las ET, fenmeno cuyo
carcter csmico parece a estas alturas evidente, sino, lo que tal vez sea ms importante,
en la incapacidad del sector empresarial nacional para articular una estrategia industrial
funcional a las carencias y generosas potencialidades, en el mbito de los recursos
naturales, de los pases de la regin. Al destacar el consumo imitativo, algunos autores
hacen abstraccin de un elemento donde efectivamente Amrica Latina parece presentar
un elevado grado de especificidad: la estructura productiva con que se satisface el
mencionado patrn de consumo. En efecto, es un hecho indudable que el patrn de
consumo occidental penetr, con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, en pases
como el Japn y Corea, lo que sin embargo no se tradujo por un transplante masivo de
empresas occidentales para producir dichos bienes. La existencia de burguesas
nacionales poderosas, con proyectos nacionales definidos, unida a una diversidad de otros
factores histrico culturales conocidos, permiti compatibilizar el patrn imitativo de
consumo con una estructura productiva cuyo Centro de gravedad estaba en grupos
nacionales capaces de competir internacionalmente e, inclusive, en aquellos mercados
donde esos bienes se haban originado. La creciente eficiencia de esas estructuras
productivas, rigurosamente protegidas durante varios aos, permiti disminuir costos y
ampliar drsticamente el mercado interno para esos bienes imitados (178).

A responsabilidade pela ao indiscriminada das ET na regio residiria,


predominantemente, em fatores internos. A burguesia na Periferia latino-americana
aceitava uma posio subalterna, amparada por um protecionismo superficial, j que no
tinha, em seu horizonte de mdio e longo prazos, a capacitao para a inovao.
Constitua-se, pois, uma situao oposta a de casos como o Japo e a Coria, onde o
protecionismo visava fortalecer o capital nacional para a competio internacional. Na
Amrica Latina, o protecionismo correspondia a um estratagema para a sobrevivncia das
ineficientes empresas de capital nacional privado. Sendo assim, a postura da burguesia
local havia levado a um processo trunco, isto , incompleto, de industrializao, porque a
produo de bens de capital de alta tecnologia no foi conseguida.
A ausncia de uma forte burguesia deixou um vcuo facilmente ocupado pelas ET.
Desse modo, provocaram-se os efeitos deletrios descritos no trabalho anterior de
Fajnzylber. O principal fator prejudicial da expanso indiscriminada das ET, entretanto,
era o desestmulo ao estabelecimento de uma forte indstria de bens de capital, visto que
tinham uma orientao global para a importao de tecnologia de suas matrizes. Essa
73

posio importadora, segundo o economista, determinava o crescente dficit externo da


atividade industrial latino-americana, contrariamente ao que ocorria nos pases centrais.
Diante disso, a posio defendida para a resoluo da Crise da Dvida no se
diferenciava do movimento dos autores cepalinos: exigia-se que os fluxos de capital
externo compensassem a Periferia por sua precria condio industrial, uma vez que
parte do dficit se devia atuao dos capitais estrangeiros na regio.
En trminos generales, lejos de estar frente a una imagen fiel, pero temporalmente
desfasada de la industrializacin de los pases avanzados, se encuentra una reproduccin
trunca y distorsionada respecto a la fuente de inspiracin, disfuncional al menos
parcialmente a las carencia de una proporcin elevada de la poblacin y, al mismo tiempo
incapaz de desarrollar sus potencialidades creadoras y aprovechar plenamente los
abundantes recursos naturales disponibles (Idem: 267).

A razo para a deformao do padro industrial do Centro nas condies


perifricas residia na inexistncia de um ncleo endgeno de inovaes entendido
como um sistema industrial dotado de uma indstria de bens de capital suportada por
instituies de pesquisa e por universidades voltadas produo cientfica. Uma
burguesia industrial articulada a um Estado Nacional deveria ter levado a cabo a
constituio desse processo, para que a Periferia tivesse condies de responder crise
do padro fordista de acumulao, um fenmeno mundial.
Diante de tal crise, de acordo com o autor, no restava alternativa Amrica
Latina, seno a construo de uma nova industrializao. O novo padro de acumulao
da regio deveria ser baseado em um parque industrial especializado, isto , no se
tratava de reproduzir as antigas cadeias produtivas, seno de concentrar esforos nos
investimentos que poderiam sobreviver concorrncia internacional. Tais inverses
deveriam ser umbilicalmente ligadas produo de tecnologias, respeitadas as condies
sociais da Periferia, ou seja, necessidade de remover o desemprego estrutural e de
aproveitar os recursos naturais de maneira racional. Tratava-se de construir vantagens
competitivas dinmicas, decorrentes da capacitao para a modernizao desde o seu
estgio inicial. Em outras palavras, a indstria latino-americana deveria estar apta para a
produo de progresso tcnico dos novos setores surgidos aps a crise do padro de
acumulao do ps-guerra. S a partir da elaborao de uma nova institucionalidade as
ET teriam um novo papel delimitado.
Celso Furtado, no entanto, no abandonava a explicao da dependncia por
fatores culturais, ligados ao consumo, e continuava uma postura combativa em relao s

74

ET. A resoluo da Crise estaria, desse modo, ligada ao fortalecimento do sistema


poltico e da ao estatal visando homogeneizao social:
Se admitimos que o funcionamento regular de todo sistema econmico pressupe a
existncia de um sistema poltico, devemos reconhecer que somente sairemos dos
impasses atuais se caminharmos para a construo de novos sistemas polticos de maior
abrangncia e/ou se restituirmos os antigos sistemas polticos nacionais a eficcia que
perderam. O fundo do problema est em que, dadas as diferenas nos nveis de
desenvolvimento das economias contemporneas, os caminhos a trilhar no so
necessariamente os mesmos, ainda que os objetivos estratgicos sejam similares. Uma
ordem internacional voltada propagao do progresso tcnico sob o controle das grandes
empresas transnacionalizadas pode assegurar a expanso do comrcio internacional e,
por esse meio, o dinamismo das economias industrializadas. Mas tal ordem, ao reduzir a
autonomia de deciso dos pases de desenvolvimento retardado poder agudizar nestes
as tenses sociais e a instabilidade poltica (1987: 259-60).

A sada da crise, portanto, exigia uma resposta imediata e enrgica ao das ET


no Brasil. Em ABC da Dvida Externa (1989), o autor alertava:
No se trata de ignorar que em todo o mundo a tendncia predominante claramente no
sentido de internacionalizao dos circuitos financeiros, e mesmo produtivos. A insero
nesse processo, contudo, pode assumir formas muito diversas. Um pas com
desigualdades sociais e regionais e a extenso territorial do Brasil poder ter ameaada a
sua unidade, se for arrastado a uma rpida transnacionalizao dos seus circuitos
produtivos e monetrio-financeiros na ausncia de um projeto prprio de reduo de tais
desigualdades. Ou o seu desenvolvimento poder ser inviabilizado por excessivas tenses
sociais. A crise atual tem esse aspecto nem sempre percebido: ela ameaa o processo de
formao da nacionalidade brasileira, processo que comporta a criao de um sistema
econmico integrado a partir de uma constelao de unidades agrrio-exportadoras
originariamente sem muitos vnculos econmicos entre si. O desenvolvimento de um
mercado interno foi fator decisivo no processo de formao de muitas das grandes naes
modernas, particularmente daquelas constitudas de contingentes tnicos heterogneos,
como a nossa. Se nossa economia vem a ser dominada pela lgica da insero
internacional, a idia de nacionalidade poder desvanecer-se em benefcio de interesses
regionais, ou mesmo setoriais, e de grupos privados nacionais ou dirigidos do exterior (61).

Diante disso, a partir do momento em que o crescimento deixa de ser uma


preocupao inquestionvel para o capital estrangeiro, inclusive para as ET, dada a sua
flexibilidade e potencialidade de exportaes, o processo de integrao nacional baseado
na industrializao pesada ficava ameaado pela reverso. Tal fato ocorre porque, ao
deixar de liderar o crescimento e participar do movimento de fuga de capitais, o capital
forneo estabelece uma tendncia de retirada das condies de retroalimentao do
circuito da renda entre as unidades da federao. Ou seja, as demandas das diversas
regies correm o risco de deixarem de ser atendidas, em sua maioria, pelo parque
industrial nacional e passam a depender das relaes das regies infranacionais com o
exterior.

75

Nesse sentido, cresce o risco de que se estabeleam barreiras internas


circulao do capital e, em ltima instncia, do trabalho, posto que se reduzem os
incentivos econmicos para a unificao de tarifas, moeda e cmbio. Os Centros internos
de deciso deixam de ter valor comum para os federados. Urge, a partir disso, a
construo de um esquema de acumulao que substitua as finanas externas e as ET
como dnamo do crescimento.

Concluso do Captulo II Dependncia e Desenvolvimento: Novas


Questes
Em um contexto de volta dos fluxos de capitais, no incio dos anos 70, os
principais expoentes do pensamento estruturalista, ligados CEPAL, trataram de dar
continuidade defesa da regulao do IDE e das aes das ET. A temtica da
desconcentrao dos frutos do progresso tcnico seguia dentro do foco de preocupaes
dos pensadores mais representativos da Instituio. No se tratava, na conjuntura de
ento, de defender a industrializao, mas, sim, de promover ajustes, que reduzissem a
vulnerabilidade externa, redistribussem a renda em direo diminuio da desigualdade
e promovessem uma maior autonomia tecnolgica.
Ainda no incio do boom do euromercado, a preocupao com o aumento das
exportaes predominou em alguns textos. O acesso a mercados mais dinmicos era a
principal preocupao dos trabalhos de Anbal Pinto e Fernando Fajnzylber, por exemplo.
A abundncia de capitais era entendida como o acirramento da concorrncia
intercapitalista entre os Estados Unidos, o Japo e a Europa. Abria-se, inclusive, espao
para regular as ET e os novos fluxos de IDE. Contava-se que, uma vez que o mpeto de
diversificao territorial dos investimentos era grande, as economias latino-americanas
encontravam-se em condies de impor exigncias. A preocupao fundamental era
modificar a dinmica dos investimentos recebidos, que se deslocariam dos setores
ligados a bens de consumo durveis e se direcionariam transferncia tecnolgica.
Ademais, esperava-se que ao capital nacional fosse reservada a tarefa de desenvolver
novos setores.
Uma vez mais, o movimento histrico no coincidiu com as expectativas dos
pensadores ligados CEPAL. Continuou-se, no Brasil, com uma postura frouxa diante do
IDE, no havendo seleo de setores nem criao de condicionalidades para a atuao
das ET. Observou-se uma intensificao das relaes financeiras das filiais das ET e suas
matrizes, assim como da obteno de emprstimos junto a bancos de atuao

76

internacional. O ciclo de endividamento substituiu a realizao de reformas consistentes


no sistema financeiro brasileiro e permitiu o estabelecimento de anos de crescimento
mpar na economia brasileira. Esse momento durou at o episdio da Crise da Dvida,
quando os fluxos de financiamento minguaram, assim como os investimentos das ET.
A CEPAL, durante os anos 70, estar alijada do processo poltico das economias
latino-americanas. O ostracismo da Instituio contrastar com o perodo analisado no
captulo anterior, quando chegou a inspirar muitas medidas polticas na regio (ainda que
suas recomendaes jamais se refletissem de maneira irretocvel). A combinao de
episdios histricos, como a Revoluo Cubana de 1959 e a volta da corrida
armamentista dos anos 60, colocou como inimigos da ordem as posies nacionalprogressistas. A CEPAL, antes fundamental, passava a ser vista como empecilho para os
defensores das economias de mercado. Gozando do distanciamento dos governos
autoritrios, que se generalizavam na regio, a Instituio teve um de seus momentos
mais criativos, ainda que com a ausncia de Prebisch e Furtado em seus quadros. A
influncia de suas idias passou a ser mediada por outros economistas, que ganharam
especial relevncia como os chilenos Anbal Pinto, Osvaldo Sunkel e Fernando
Fajnzylber. Todos esses autores demonstravam, ainda que de maneira distinta, uma
preocupao com a liderana das ET, as quais cristalizavam muitos dos problemas
assinalados durante os anos 60 e reafirmados no incio da dcada de 70.
Gostaramos, entretanto, de destacar o fio condutor, que fora construdo por
Furtado e incorporado ao posicionamento de diversos autores ainda ligados formalmente
CEPAL no transcorrer dos anos 70. De acordo com essa interpretao, as ET se
tornavam o principal ator e consolidavam sua hegemonia nos parques industriais devido a
sua capacidade de transferir os modos de vida das economias centrais para as perifricas
de maneira extremamente eficiente, o que ia ao encontro dos anseios das elites latinoamericanas. Especialmente no Brasil, uma falsa impresso de desenvolvimento era
construda pela dilatao dos setores modernos da indstria, alcanando um crescimento
mpar. Criava-se, destarte, o Mito de que o Brasil funcionava como uma economia
madura. Ignorava-se, contudo, que, ao intensificar o endividamento (atravs das
facilidades que encontravam no exterior) e concentrar a gerao de progresso tcnico em
suas matrizes, as ET contribuam de forma determinante para consolidar uma posio
subalterna

das

naes

latino-americanas

no

cenrio

mundial.

Reduziam-se,

conseqentemente, os graus de liberdade das polticas interna e externa.

77

Em conformidade com os argumentos de Furtado, os textos de Fajnzylber (1977) e


Prebisch (1978) alertavam para as mltiplas formas de influncia poltica das ET, que
minavam a construo de modelos alternativos de organizao da atividade econmica.
Sob tal prisma, as ET passavam a subordinar os interesses nacionais (homogeneizao
social e autodeterminao) aos seus (aumento da desigualdade na distribuio de renda
e endividamento externo). A poltica econmica passava a ser desenhada de maneira a
garantir

expanso

continuada

dos

setores

em

que

as

ET

eram

lderes,

independentemente de seus efeitos socialmente deletrios.


A inviabilidade de um plano de reformas mnimas (restritas apenas ao capital) no II
PND e a crise da dcada de 80 (quando os esquemas de endividamento se mostraram
insustentveis) levou o padro de industrializao sancionado (e reforado) pelo Golpe
de 64 ao limite. Originaram-se duas crticas dos principais pensadores ligados CEPAL
naqueles anos.
A primeira crtica a de Celso Furtado, que destaca, buscando debater com as
teses de Cardoso & Falleto, uma nova etapa de relaes entre Centro e Periferia. A nova
dependncia, como denominou o pensador, era marcada pela exigncia da
transformao das economias perifricas em superavitrias em conta corrente, a qualquer
custo. Ou seja, o capital estrangeiro no financiava mais sequer o crescimento (e, desse
modo a industrializao), seno o pagamento de seus emprstimos. Esse fato era
contundente o bastante para Furtado afirmar que dependncia e desenvolvimento
demonstravam-se historicamente incompatveis. Os anos de intenso dinamismo
compreendidos entre 1967 e 1973, quando se apostou no crescimento do endividamento
externo e lograram-se acrscimos do produto, eram tidos como uma exceo histrica.
A partir da Crise da Dvida, projetava-se uma tutela das naes centrais sobre a
poltica econmica que inviabilizava o prosseguimento da industrializao realizada no
ps-guerra. Nessa viso, as ET estavam no ncleo da explicao da crise dos anos 80,
uma vez que foram as responsveis diretas pelo aprofundamento das relaes com os
circuitos financeiros internacionais. Esses ltimos eram os principais articuladores das
polticas defendidas pelo FMI na administrao da crise.
A segunda interpretao sobre a crise polemizava exatamente na importncia das
ET. Fernando Fajnzylber admitia a influncia excessiva das ET na poltica econmica
como entrave para o desenvolvimento, mas creditava maior importncia a outros fatores
na explicao dos dilemas das economias perifricas. Para Fajnzylber o erro histrico
residia em dois fatos: i) o protecionismo excessivo da indstria e ii) a ausncia de um

78

padro de especializao da indstria, que conferisse a essa competitividade


internacional.
Nesse arcabouo, as ET simplesmente seguiam um padro desenhado pela
prpria burguesia nacional, isto , tratavam de lucrar com o restrito mercado interno e
exportavam apenas um resduo de seu produto. Note-se que o autor abandonava a idia
de aprisionamento do planejamento econmico pelas ET. A resoluo dos impasses da
industrializao estava sujeita exclusivamente a uma mudana de postura das classes
dirigentes latino-americanas, rumo construo de um ncleo endgeno de inovao.

79

CAPTULO III
DESCONSTRUO DE UM SISTEMA (1990-?)
conveniente reconhecer desde logo que o sistema econmico internacional, como qualquer outro
sistema social, simultaneamente, um sistema de poder um sistema de dominao/dependncia
que tem favorecido, sistematicamente, o desenvolvimento dos pases hoje desenvolvidos e o
subdesenvolvimento dos pases atualmente subdesenvolvidos.
(Osvaldo Sunkel, Capitalismo Transnacional y Desintegracin Nacional, 1971)

Introduo
Este terceiro captulo de nosso trabalho objetiva expor a contribuio da CEPAL
para o entendimento dos anos noventa at os dias atuais, no incio do sculo XXI. O
perodo em destaque abrange a volta de grandes magnitudes de fluxos de capital para a
economia brasileira, num momento que combina ampliao da liquidez internacional com
polticas internas de abertura econmica e liberalizao cambial. Esse fenmeno, que
abrangeu toda a Amrica Latina, tem um incio tardio no pas, se comparado aos demais
casos da regio, e foi viabilizado politicamente por foras que tenderam a adotar uma
postura favorvel redefinio do papel do Estado e das instituies pblicas no
desenvolvimento scio-econmico no sentido da reduo de sua atuao nos servios
pblicos e de infra-estrutura, assim como na eliminao de sua atividade industrial.
A CEPAL sofreu bastantes transformaes e renovou sua agenda de pesquisa
atravs de textos que fundaram o neo-estruturalismo ou a idia de desenvolvimento
desde dentro, uma clara referncia ao perodo de crescimento para dentro, destacado
nos escritos iniciais de Prebisch na Instituio. Perdas inestimveis para o pensamento
econmico latino-americano ocorreram durante esse perodo: alm da morte Prebisch em
1986, o falecimento de Fernando Fajnzylber e de Anbal Pinto, na dcada de 90, e o de
Celso Furtado, no final de 2004, deram cabo gerao de mestres intelectuais
formadores da conscincia transformadora que h de permanecer por vrias outras.
A continuidade do pensamento cepalino, dentro da prpria Instituio, dependeu,
assim, da substituio da liderana intelectual e dos impactos que esse fato acarretou. A
leitura dos textos, como se pretende deixar claro ao longo deste captulo, vai refletir uma
mudana em direo a uma heterogeneidade de inclinaes polticas e, destarte, tericas.
H, contudo, um prosseguimento das pretenses histricas da CEPAL, qual seja,
influenciar a poltica no contexto latino-americano. De outro lado, a produo final de
Celso Furtado nos permite, em alguns pontos, fazer uma distino entre o diagnstico e

81

as recomendaes de autores estruturalistas e neo-estruturalistas sobre a fase atual do


capitalismo perifrico termo raro (quando no inexistente) na ulterior posio cepalina.
Diante disso, buscaremos percorrer, pelo menos, as seguintes fontes no presente
captulo:

a) a fase de diagnstico e de propostas oficiais da Instituio, atravs de dois


textos bsicos, que so fundamentais, de acordo com estudiosos da
histria da CEPAL, como Octvio Rodriguez e Ricardo Bielschowsky:
Transformacin productiva com equidad (1990) e El regionalismo abierto
en Amrica Latina y el Caribe (1994);
b) as derradeiras obras de Celso Furtado, com destaque para os textos Brasil:
a Construo Interrompida (1992), O Capitalismo Global (1998) e Em
Busca de Novo Modelo (2003), que formam a base de um diagnstico e de
uma proposio alternativos para o caso brasileiro, atravs da retomada de
algumas de suas prprias idias e das de Prebisch, sobretudo em relao
s ET;
c) os boletins sobre a Inversin Extranjera na Amrica Latina y el Caribe, que
constataram os destinos dos fluxos de IDE na regio e a estratgia
aparente das ET, com destaque para os volumes de 1998 e 2004, que
destacam a experincia ltima do Brasil;
d) as posies de pesquisadores ligados aos estudos sobre as ET e o IDE,
dentro da CEPAL.

Na busca de entender as posies destacadas e o prprio movimento do IDE de


1990 a 2002, elaborou-se o seguinte roteiro:

a) Qual o problema? Quais os desafios das economias latino-americanas, assoladas


pela Crise da Dvida e pela Dcada Perdida, segundo os textos oficiais da
CEPAL? Em contraposio, qual a tendncia que se inscreve no incio dos anos
90 para o Brasil, especificamente, segundo Celso Furtado?
b) Qual a soluo vislumbrada? Qual a agenda de tarefas prioritrias da Amrica
Latina na dcada de 90, segundo textos oficiais da CEPAL? Quais as exigncias
para as relaes internas da regio no novo marco da CEPAL? Em contraste, qual
a linha geral das solues privilegiadas na anlise de Furtado?

82

c) Qual o papel do IDE e das ET na soluo dos problemas? Por que, para a CEPAL,
se constitui em condio imprescindvel o recebimento de grandes montantes de
IDE para a regio? Quais supostas mudanas na postura das ET balizam a nova
posio da CEPAL?
d) Que soluo trouxe o movimento histrico? Quais foram os montantes de IDE
recebidos pelo Brasil? Que resultados do Balano de Pagamentos podem ser
atribudos ao das ET? Quais os reflexos no nvel de atividade global e na
indstria?
e) Que avaliaes podem ser observadas na nova fase da CEPAL? Quais os
impactos

positivos

negativos

do

movimento

de

internacionalizao

experimentado pela economia brasileira, desde o incio dos anos 90, segundo a
CEPAL, em seus boletins de acompanhamento do IDE na regio? Qual o espao
para polticas de correo, segundo alguns autores ligados Instituio? Em
direo oposta, quais as avaliaes de Furtado sobre o quadro social observado
no pas nesses anos e como este se relaciona com o novo marco de relaes
internacionais?

1.
O
Diagnstico
da
CEPAL:
Perfil
Mundial versus Oferta das Economias Latino-Americanas

da

Demanda

Condicionado por uma poca de apologias ao milagre asitico46 e pela ofensiva


neoliberal na poltica mundial, o novo momento da CEPAL est intrinsecamente
relacionado com o desenrolar do pensamento de Fernando Fajnzylber47. Em uma
importante obra, From the black box to the empty box: Industrialization in Latin America A study of industrialization patterns (1989), o autor consolidava alguns dos principais
traos da linha cepalina dos anos 90. Fundamentalmente, a agenda do ncleo endgeno
de inovao, inspirada na idia do pensamento evolucionista ou neo-schumpeteriano do
sistema nacional de inovao, dirigia as preocupaes de um novo paradigma,
enunciado em 1988, no aniversrio de 40 anos do artigo-manifesto de Prebisch48: o j
citado neo-estruturalismo.
De acordo com tal paradigma, o esforo de inovao deveria dirigir a renovao
dos parques produtivos da regio, numa ao conjunta das instituies de pesquisa, da
46

Os pases do Sudeste Asitico assumiam a condio de economias perifricas mais dinmicas do


capitalismo.
47
Sobre esse ponto, ver Octvio Rodrigues e outros, CEPAL: velhas e novas idias in: Economia e
sociedade, n.5, dezembro de 1995 e Plnio S. A. Sampaio Jr. Entre a Nao e a Barbrie, 1999.
48
A esse respeito, ver Revista de la Cepal, abril de 1988.

83

educao e da indstria, sobretudo do setor de tecnologia. A razo do baixo dinamismo


da regio nos anos 80 reside, nesse ponto, na ausncia de preocupaes com a
competitividade e com o acesso aos mercados externos, durante a industrializao
substitutiva de importaes. Os estudos anteriores de Fajnzylber eram retomados para
colocar a classe nacional como principal agente dos esforos conjuntos e simultneos de
aumento da capacitao tecnolgica e de conquista de mercados externos as ET eram
colocadas em segundo plano:
The availability of a national entrepreneurial capability will undoubtedly be a decisive factor
in determining whether an industrial system can be built up that will be able to compete on
the international market. This is not necessary when only domestic market is concerned, in
which case leadership of more dynamic sectors can be left in the hands of transnational
corporations, which are able to adjust easily to conditions on that market (Fajnzylber,

1989: 68-9).
Ainda com relao s ET, Fajnzylber admitia que estas poderiam ter um carter
positivo na gerao de progresso tcnico, a partir das economias latino-americanas.
Dependia-se, contudo, da postura das empresas nativas, que deveriam associar-se e
aproveitar-se das novas formas de relacionamento como as joint-ventures, para nortear,
com vistas ao mercado externo, a nova industrializao:
The presence of international corporations which invest directly in the industrial sector is a
factor which, depending on the circumstances, can strengthen or weaken national
entrepreneurial capabilities, but does not determine, in and of itself, the competitiveness of
the industrial system. In countries in which the industrial system is geared mainly towards
the domestic market, this foreign investment will tend to follow a pattern similar to that of
national sector. That is why in Latin America, the export coefficient of foreign corporations is
no different from that of national firms, whereas in other countries with a strong international
participation, that coefficient is higher than that of the national firms. In some countries,
foreign corporations are allowed, provided their export coefficient is much higher than that
of national firms; in other words, they are granted access to the domestic market in the
return for the access to the international market that they can provide (71-2).

Como se v, havia uma certa simpatia pelas polticas de regulao do IDE, atravs
de uma relao de contrapartidas entre acesso aos mercados internos da Amrica Latina
e conquista de mercados no Centro. No se esperava, uma vez mais, a colaborao
espontnea das ET ao sistema nacional de inovao, seno uma cooperao
indispensvel e viabilizada por polticas industriais.
Os grandes viles do atraso e da estagnao da renda per capita, que assolavam
a regio, seriam as elites rentistas, ligadas aos ganhos especulativos e guiadas pela
modernizao dos padres de consumo (numa surpreendente retomada parcial das
anteriormente criticadas idias de Furtado e Prebisch). Diante disso, a riqueza disponvel

84

era alocada em ativos e/ou bens de consumo distantes da preocupao com a inovao,
o que agravava o quadro de crise dos anos 80 na Amrica Latina49 (idem: 70). Nessa
situao, as polticas de Estado deveriam ter um foco muito claro: concentrar esforos na
criao de um ambiente competitivo e propenso produo tecnolgica, o que trazia
pauta o combate modernizao dos padres de consumo (idem:73) e o extremo
cuidado na conduo de uma eventual abertura financeira:
The steps taken by developed countries to liberalize the financial markets of the developing
countries have had the practical effect of bringing the investment process of the developing
countries to the point where they must not only face the problem of defining options for
depositing resources within the country and generating their own resources, but also with
the option of making deposits in hard currency abroad (74).

O documento oficial, Transformao produtiva com equidade, coordenado por


Fajnzylber50, um ano aps, avanava e delimitava o problema da regio da seguinte
maneira:
... los pases de la regin inician el decenio de 1990 con el peso de la inercia recesiva de
los aos ochenta, con el pasivo que significa su deuda externa, y la presencia de una
fundamental inadecuacin entre las estructuras de la demanda internacional y la
composicin de las exportaciones latinoamericanas y caribeas.
Adems, se arrastra una serie de insuficiencias importantes, entre las cuales se destacan
los desequilibrios macroeconmicos no resueltos, la creciente obsolescencia de la planta
de capital e infraestructura fsica (asociada a niveles de inversin deprimidos), una
distancia cada vez mayor entre los intensos cambios tecnolgicos que se estn dando en
el mundo y su aplicacin en la regin, el desgaste de la capacidad financiera y de gestin
de los gobiernos, la frustracin de un nmero ascendente de personas que busca
incorporarse al mercado de trabajo, el mal aprovechamiento de los recursos naturales y la
depredacin de stos y del medio ambiente (CEPAL, 1990: 11 Grifos nossos).

As dificuldades da regio estavam, destarte, ligadas oferta, ou seja, ao parque


industrial que se mostrava incapaz de atingir os nveis de produtividade e excelncia
comparveis ao dos pases do Centro e, mesmo, da Periferia asitica, os ento famosos
NICs (Newly Industrialized Countries). Neste ponto, o diagnstico era exatamente o
mesmo identificado na obra de Fajnzylber: a ausncia de capacitao tecnolgica. No
49

Note-se que, para Furtado e, conseqentemente, para Prebisch porque nesse ponto o primeiro teoriza
algo que ser defendido pelo segundo a modernizao dos padres de consumo duplamente
problemtica. As duas questes so: a) um problema qualitativo, de maior envergadura, representado pela
impossibilidade de autonomia tecnolgica e obteno do pleno-emprego em uma industrializao guiada pela
modernizao dos padres de consumo, uma vez que o controle das inovaes passa a ser ditado
externamente; e b) um problema quantitativo, j que os recursos escassos destaque para as divisas e para
o financiamento do investimento so canalizados para fins outros que no a autonomia e a eliminao do
desemprego crnico das economias perifricas. Fajnzylber retoma apenas a segunda dimenso do fenmeno
da modernizao, pois acredita que h possibilidades de reproduo dos padres de acumulao do Centro
na periferia e, portanto, atm-se drenagem de recursos da capacitao tecnolgica para o consumo.
50
Como afirma Ricardo Bielschowsky, em Cinqenta anos de pensamento da CEPAL, volume 2, 2000.

85

entanto, a experincia de aumento das exportaes, em que se destacava o caso


brasileiro, demonstrava as possibilidades virtuosas de respostas criativas, voltadas
busca de posies nos mercados internacionais (idem: 12).

1.1 O Diagnstico de Furtado: Concentrao de Riqueza, de Renda e de


Oportunidades
No texto O Subdesenvolvimento Revisitado (1992), Celso Furtado resumia o
Centro de suas preocupaes:
A ningum escapa que o considervel aumento de produtividade ocorrido no Brasil nos
ltimos quarenta anos operou consistentemente no sentido de concentrar os ativos em
poucas mos, enquanto grandes massas de populao permaneciam destitudas do
mnimo de equipamento pessoal com que se valorizarem nos mercados. Como modificar o
mecanismo que conduz a essa perversa distribuio de ativos, no nvel das coisas e das
habilitaes pessoais, a grande interrogao. No cabe dvida que reside a o fator
decisivo na determinao da distribuio primria da renda. E das foras do mercado no
se pode esperar seno que assegurem a reproduo dessa situao, e mesmo alimentem
a tendncia a sua agravao (17).

Para sair da armadilha histrica do subdesenvolvimento, entretanto, as naes


tinham mltiplos desafios, como os impactos ecolgicos e a escassez de recursos
naturais, para a generalizao da industrializao na Periferia no mesmo nvel das naes
que sofreram a Revoluo Industrial ainda nos sculos XVIII e XIX. Diante disso, para
garantir o mnimo de estabilidade da biosfera, o avano tecnolgico deveria ser muito
maior do que o atualmente atingido. Desenhava-se, pois, uma disjuntiva histrica, ao
longo da segunda metade do sculo XX, para os pases da Periferia:
... somente uma parcela minoritria da humanidade pode alcanar a homogeneidade social
ao nvel da abundncia. A grande maioria dos povos ter de escolher entre a
homogeneidade em nveis modestos de consumo e um dualismo social de grau maior ou
menor. Isso no significa que a pobreza seja sempre do mesmo tipo. (...) possvel
satisfazer as necessidades bsicas da populao a partir de um nvel de renda per capita
comparativamente baixo. A misria absoluta e a indigncia no se apresentaro
necessariamente nos pases de mais baixos nveis de renda per capita, e sim naqueles em
que forem mais acentuadas as disparidades sociais e regionais (idem:13).

As dificuldades do caso brasileiro para que se privilegiasse o favorecimento da


opo de maior homogeneizao social, em uma poca em que os fluxos internacionais
voltavam regio e as autoridades eram pressionadas liberalizao cambial e
abertura econmica, eram discutidas no primeiro ensaio do livro mais influente de Furtado
nos anos 90, Brasil: A Construo Interrompida (1992). Em uma perspectiva histrica de
longa durao, o pensador fez uma comparao entre os padres de desenvolvimento,

86

assim como fizera Fajnzylber no final dos anos 80. Duas estratgias foram desenhadas
como possveis para a elevao da produtividade em um determinado conjunto industrial
nos

pases

subdesenvolvidos.

Nos

pases

de

menor

populao,

os

critrios

microeconmicos jogavam papel fundamental (a introduo de progresso tcnico


baseava-se na adoo de processos produtivos que maximizavam o excedente por mode-obra utilizada), e o acesso aos mercados externos era indispensvel fator de expanso
da demanda e da rentabilidade do capital, o que impulsionava a integrao produtiva e
comercial. J nos pases perifricos de maior potencial de mercado interno, a elevao da
produtividade

estava

ligada

utilizao

racional

das

divisas

(direcionadas

industrializao e, portanto, ao aumento da oferta) e elevao do nvel de emprego


(garantia de demanda). O aumento do custo em divisas e a cartelizao foram os
principais obstculos a esse processo, que emperrou na crise de endividamento vivida
pelo pas nos anos 80.
A sada da crise, pela eliminao de alternativas ao modelo de abertura
econmica, fatalmente levaria destruio da indstria local e de inmeros empregos. A
organizao produtiva moldada para a busca de mercados no exterior desfazia o
consenso em torno do crescimento do mercado interno, e as restries circulao do
trabalho apareciam como alternativa sedutora para o combate pobreza (erigindo ilhas
de qualificao nos espaos infranacionais de melhor insero mundial). Tal redefinio
das prioridades do sistema de produo, vigente desde o final da dcada de 70,
exacerbava a liderana das ET (dado o predomnio do comrcio intrafirma) e impunha o
ritmo lento da criao de emprego (aumento do desemprego tecnolgico), na busca por
mercados onde se impe o critrio microeconmico.
O baixo dinamismo que se cria nesse modelo acirra o corporativismo, e posies
conservadoras se generalizam na classe capitalista e na operria. Favorecem-se, pois, as
mencionadas sadas polticas que visam isolar os bolses de misria e, no caso
brasileiro, se refletem em disputas entre regies com distintos graus de desenvolvimento.
As divergncias, suplantadas pela hegemonia poltica paulista e mineira no perodo do
caf e pelo dinamismo do mercado interno desde 1930, no podiam ser contornadas num
ambiente de contrao econmica (que se desenhava desde meados da dcada de 70).
O enfraquecimento do Estado Nacional e a anteriormente citada destruio do consenso
em torno do crescimento projetam, desse modo, um futuro sombrio para a integridade
territorial do pas.

87

Em um pas ainda em formao, como o Brasil, a predominncia da lgica das empresas


transnacionais na ordenao das atividades econmicas conduzir quase necessariamente
a tenses inter-regionais, exacerbao de rivalidades corporativas e formao de
bolses de misria, tudo apontando para a inviabilizao do pas como projeto nacional

(Furtado, 1992: 35).


Sendo assim, os textos de Furtado, do incio dos anos 90, eram um claro recado a
diagnsticos fundamentalmente preocupados com a integrao produtiva e o acesso a
mercados externos: o problema brasileiro passava ao largo dessa simplificao.

2. Medidas Defendidas: Abertura, Integrao Regional e Polticas de Oferta


Nos anos 90, a CEPAL avanou na direo da aceitao da abertura das
economias latino-americanas como um imperativo histrico. Todavia o esforo da
Instituio fez-se no sentido de elaborar uma estratgia que contemplasse um espao
para proteger polticas, que, do ponto de vista defendido nos documentos oficiais,
promoveriam a elevao da competitividade internacional. A agenda da Instituio foi
consolidada no j citado documento Transformacin productiva com equidad, de 1990,
que colocava como linhas gerais de ao duas bandeiras tradicionalmente ligadas ao
pensamento estruturalista anterior: o aumento da incorporao do progresso tcnico e a
melhoria da distribuio de seus frutos.
A despeito da permanncia dos objetivos citados, a estratgia traada se modifica
e passa a contemplar uma srie de medidas de poltica econmica diferentes das j
aventadas em nossos captulos anteriores (CEPAL, 1990: 16-19):
a) simplificao dos impostos, que viabilizaria aumento da arrecadao e elevao
da poupana pblica;
b) poltica comercial marcada por uma abertura graduada em funo da
disponibilidade de divisas da economia;
c) poltica cambial de taxas fixas e desvalorizadas, com vistas equalizao de
substituio de importaes e promoo de exportaes;
d) estmulo ao contato entre produtores e consumidores de alta tecnologia, de
maneira a concretizar uma poltica tecnolgica para a formao de um ncleo
endgeno de inovaes;
e) nfase na poltica educacional como instrumento de adequao da formao da
mo-de-obra especializada, de acordo com as necessidades do setor industrial;
f)

poltica industrial com foco exclusivo no fomento inovao e setores correlatos;

88

g) focalizao como princpio das polticas distributivas e sociais, para poupar


recursos disponveis para as polticas ligadas inovao;
h) fortalecimento da iniciativa privada no setor de infra-estrutura, tradicionalmente
ligado s estatais, para elevao da eficincia e dos investimentos;
i)

estmulo ao mercado de capitais e s novas formas de intermediao financeira


direcionada aos investimentos voltados competio internacional.
Princpios agora claramente liberais marcavam a relao entre Estado e Mercado,

na nova estratgia proposta pelo documento coordenado por Fajnzylber51:


Entre esos principios se destacan la selectividad en las acciones del Estado, la autolimitacin
de stas, la simplificacin y la descentralizacin de las intervenciones estatales, y mejoras en
la capacidad de previsin de mediano plazo mediante nuevas modalidades de planificacin

(idem: 19 Grifos nossos).


A integrao econmica era citada como principal instrumento de barganha para a
atrao de fluxos de capitais regio, em especial o IDE. Outro dos fatores promissores
da integrao latino-americana foi o aumento da concorrncia no nvel regional (idem,
ibidem). Essas teses foram detalhadas no texto El regionalismo abierto en Amrica Latina
y el Caribe (1994):
La integracin tambin puede generar beneficios importantes al influir en las expectativas
de inversin nacional y extranjera, o al reducir los costos de transaccin, que erosionan la
competitividad de los bienes y servicios producidos en la regin, como consecuencia de
barreras geogrficas, institucionales, legales y sociales (CEPAL, 1994: 9).

2.1 Furtado e As Estratgias de Superao do Subdesenvolvimento


No j citado artigo Subdesenvolvimento Revisitado (1992), em mais elevado grau
de abstrao, Furtado observava a experincia asitica (especialmente no Japo, China,
Coria do Sul e Taiwan) e deduzia tarefas de uma economia capitalista para a superao
de vrias caractersticas do subdesenvolvimento, que poderiam ser adaptadas ao caso
brasileiro:
As experincias referidas nos ensinam que a homogeneizao social condio
necessria, mas no suficiente para alcanar a superao do subdesenvolvimento.
Segunda condio necessria a criao de um sistema produtivo eficaz dotado de
autonomia tecnolgica, o que requer: (a) descentralizao de decises que somente os
mercados asseguram; (b) ao orientadora do Estado dentro de uma estratgia adrede
51

Embora centremos nossa anlise nesse documento, outras fontes na mesma linha podem ser citadas, de
matizes muito prximos. So exemplos: o livro organizado por Osvaldo Sunkel El desarrollo desde dentro: un
enfoque neoestructuralista para Amrica Latina (1991), a entrevista de Fernando Fajnzylber publicada na
Revista de la CEPAL n. 52, abril de 1994 (pp. 207-210) e o artigo de Lahera, Ottone & Rosales Una sntesis
de la propuesta de la CEPAL na Revista de la CEPAL n. 55, abril de 1995 (pp. 7-26).

89

concebida; e (c) exposio concorrncia internacional. Tambm aprendemos que para


vencer a barreira do subdesenvolvimento no se necessita alcanar os altos nveis de
renda por pessoa dos atuais pases desenvolvidos (15).

Embora tivesse objetivos no muito diferentes dos declarados pela CEPAL na fase
neo-estruturalista, o pensador brasileiro se distanciava radicalmente das vises que
acreditavam na ampliao da insero exportadora como principal meio de superao do
subdesenvolvimento:
Vamos admitir que daqui para o futuro o Brasil siga uma poltica deliberada de orientao
dos investimentos industriais para aumentar sua participao no comrcio internacional.
verdade que no seria mais fcil imaginar subsdios mais generosos do que os que
atualmente se praticam, sendo mesmo difcil admitir que eles possam ser mantidos em sua
integralidade, permanecendo o Brasil como membro do GATT [atual OMC]. Ora, uma tal
orientao beneficia necessariamente as indstrias de tecnologia mais avanadas,
portanto mais intensivas em capital, dado que as vantagens comparativas, fundadas na
mo-de-obra barata, no do acesso s correntes mais dinmicas do comrcio
internacional. Por outro lado, o Brasil dever abrir o seu mercado s importaes do
contrrio, os produtos brasileiros encontrariam barreiras no exterior e muitas das
indstrias atualmente protegidas, e que so grandes absorvedoras de mo-de-obra,
entrariam em declnio. Tanto a concentrao de investimentos em setores de tecnologia de
vanguarda para a exportao, como o sucateamento de equipamentos obsoletos pelos
padres internacionais podem ser vistos como contribuies ao aumento da produtividade
mdia do setor industrial e da economia como um todo. Nem por isso deixaro de ter
reflexos fortemente negativos no nvel de emprego. Portanto, tambm contribuiro para
concentrar a renda, ou seja, para acentuar os traos estruturais do subdesenvolvimento

(11).
Em outro artigo, A Superao do Subdesenvolvimento (1994), o economista em
questo destacava a linha de ao preferencial para combinar capitalismo, interveno
estatal e democracia no pas, frente ao quadro de intensificao da concorrncia e de
crescimento do volume dos fluxos internacionais, em um pas de dimenses continentais
como o Brasil:
[Uma] forma de tentar a superao do subdesenvolvimento tem sido privilegiar a satisfao
de um conjunto de necessidades que uma comunidade considera prioritrias, ainda que
definidas com impreciso. Parte-se da evidncia que a penetrao tardia da civilizao
industrial conduz a formas de organizao social que excluem dos benefcios da
acumulao fraes considerveis da populao, seno a ampla maioria desta.
A soluo desse problema de natureza poltica e exige que parte do excedente seja
deliberadamente canalizada para modificar o perfil de distribuio da renda, de forma que o
conjunto da populao possa satisfazer suas necessidades bsicas de alimentao, sade,
moradia, educao, etc. No esse um problema exclusivo dos pases de
desenvolvimento retardado, mas nestes que se apresenta com indisfarvel gravidade.
(...) Vrias so as formas imaginveis para alcanar esse objetivo: desde reformas de
estrutura, como a reorganizao do setor agrrio, visando efetiva elevao do salrio
bsico, at a indstria de medidas fiscais capazes de assegurar a reduo dos gastos de
consumo dos grupos de altas rendas, sem acarretar efeitos negativos no montante de sua
poupana (40).

90

As dificuldades enumeradas pelo autor situavam-se, no plano interno, nas


posies polticas tanto no nvel da classe capitalista vinculada aos setores de
modernizao dos padres de consumo quanto no da trabalhadora, empregada por
aquela. No plano externo, as ET seriam as principais adversrias, evidentes que so os
altos custos de investimento requeridos pela reordenao do sistema produtivo rumo aos
setores prioritrios, a fim de prover as demandas reconhecidas como indispensveis.

3. O Novo Tipo de IDE e Suas Provveis Vantagens


No documento de 1990, a CEPAL avaliava a necessidade de resoluo dos
problemas externos, que a regio como um todo enfrentava durante a dcada de 1980, e
colocava como crucial a resoluo de trs obstculos: o grau de abertura (baixo) das
economias da regio, o montante (alto) de endividamento a ser negociado com os
credores internacionais e o acesso (baixo) ao conhecimento e tecnologia. A superao
de tais problemas era fundamental para a elevao da competitividade da oferta nos
pases latino-americanos (CEPAL, 1990: 13). No ltimo ponto, especificamente,
advogava-se o papel insubstituvel dos fluxos de IDE:
... las inversiones extranjeras pueden, al parecer, cumplir un papel ms dinmico de
adicionalidad en las inversiones y de favorecimiento de la innovacin tecnolgica si
corresponden efectivamente a nuevas inversiones y no a la mera compra de activos o de
empresas existentes... (idem: 47)

Nesse primeiro documento de consolidao de idias da corrente neoestruturalista, o IDE que veio a ser conhecido na literatura como do tipo greenfield ou
seja, ligado formao bruta de capital fixo (FBCF) passava a ser visto como essencial
para a transformao produtiva das economias latino-americanas, rumo aos novos
paradigmas introduzidos pelas revolues tecnolgicas e organizacionais ligadas ao setor
de microeletrnica e ao toyotismo.52 Esperava-se, contudo, um novo tipo de IDE,
diferente dos fluxos recebidos anteriormente pela Periferia do capitalismo na Amrica
Latina, ligado aos ganhos de eficincia, ou seja, buscando vantagens ligadas
capacitao do trabalho e produtividade do capital logradas pelas economias dessa
forma, com efeitos adicionais ao da mera FBCF.
Esse IDE seria fruto de uma verdadeira nova diviso internacional do trabalho,
correspondente a novas formas organizacionais das ET, que, numa posio fortalecida,
passavam a decidir a segmentao de suas cadeias de produo de acordo com
52

Sobre a dita terceira revoluo industrial, ver Coutinho, L. (1992) A Terceira Revoluo Industrial in
Economia e Sociedade, n.1.

91

vantagens locacionais de pases hospedeiros. Em outros termos, os padres de


especializao industrial de pases-sede de filiais das ET passam a ser definidos pela
estratgia de reorganizao interna dos conglomerados. Origina-se, ento, uma nova
ordem industrial que reflete uma diviso de tarefas dentro das ET. Aos pases perifricos
no restava alternativa, seno desenvolver diferenciais que atrassem os melhores
investimentos, dizer: atrair elos da cadeia de alto valor agregado e de grande
complexidade tecnolgica, atravs de polticas educacionais e industriais eficientes53.
Consolidava-se um novo momento, em que as ET selecionavam seus destinos e se
encontravam em posio de escolher os pases eleitos para a recepo de suas
atividades estratgicas, como haviam feito no Sudeste Asitico (Mortimore, 1993).
Los pases en desarrollo se hallan en una situacin difcil porque hoy las empresas
transnacionales pueden escoger entre ellos. Disminuido as su poder de negociacin, los
factores que afectan la competitividad internacional relativa de una industria nacional se
vuelven elementos decisivos para que esos pases se incorporen al nuevo orden industrial
internacional.
Dentro de este nuevo orden, el origen y la forma de la inversin extranjera directa y de la
transferencia de tecnologa, hoy como en el pasado, influyen considerablemente en las
probabilidades de xito de los pases en desarrollo (idem: 64)

Um dos estratagemas para atrao de novos investimentos seria a integrao


latino-americana, velha bandeira do estruturalismo. A grande novidade do tema sua
relao com o IDE: a integrao econmica passa a ser justificada para a atrao do novo
tipo de inverso estrangeira, que busca eficincia e transfere tecnologias desconhecidas
da indstria latino-americana. As ET iniciariam um processo de descentralizao de suas
atividades, em especial as ligadas produo tecnolgica, e passariam a exigir a
integrao como requisito de instalao dessas atividades, que se beneficiam de
economias de escala.
Na obra El regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe (1994), as anlises
avanavam e incluam o IDE vinculado s compras de ativos pelas ET (as famigeradas
fuses e aquisies), proporcionados pela privatizao de servios pblicos nas
economias latino-americanas, como altamente benfico, por reduzir custos e retirar
eventuais gargalos ao processo de inovao. Destarte, inclua-se tambm a possibilidade

53

Esse debate claramente influenciado pelo notvel economista John Dunning, que consolidou seu
arcabouo terico em vrias obras, entre as quais Explaining international production (1988). O debate sobre
uma nova ordem industrial se consolida dentro da CEPAL, entre outros, devido a Michael Mortimore, que
pode ser conferido em El nuevo orden industrial internacional in Revista de la CEPAL n. 48, dezembro de
1992 (pp. 41-64). O papel da poltica educacional como fator de competitividade tratado por Fernando
Fajnzylber no texto Educacin y conocimiento Eje de la transformacin productiva com equidad (1992) e foi
trabalhado, desde ento, por inmeras publicaes oficiais da Instituio.

92

de que a integrao econmica viabilizasse a atrao de investimentos ligados aos


servios, especialmente pela ampliao do mercado consumidor.
En general, las normas gubernamentales, la magnitud del mercado, las similitudes
culturales y la existencia de empresas ya establecidas son los principales factores
determinantes de la inversin extranjera en servicios. Por consiguiente, cabra esperar que
ante el proceso de desreglamentacin o de privatizacin en curso, que tambin contribuye
a ampliar el mercado y permite aprovechar las afinidades culturales, se produzca un
aumento o una racionalizacin de la inversin extranjera en el sector servicios, cada vez
ms en funcin de una cobertura regional y no solo nacional (CEPAL, 1994: 46).

4. A Desregulamentao Brasileira: O Movimento do IDE no Perodo 19902002


Do ponto de vista poltico, o ltimo decnio do sculo XX foi uma poca de retorno
das eleies presidenciais no Brasil. Na economia, os anos noventa foram marcados por:
a) retorno dos fluxos de capital estrangeiro (nos quais se destacaram o IDE e os
investimentos de porta-flio); b) reduo do papel empresarial do Estado na economia
(viabilizada pelas privatizaes de grande parte dos setores de infra-estrutura); e c)
estabilizao de preos, atravs de um plano de ncora cambial, realizado a partir de
1994.
Tabela 01 - Resultados Macroeconmicos - Brasil (1990-2002)
1990
1991
1992
PIB
Desemprego aberto regies metropolitanas (IBGE)
Desemprego regio metropolitana de SP (DIEESE)
Inflao (IPCA)
Investimento
Produo Industrial

PIB
Desemprego aberto regies metropolitanas (IBGE)
Desemprego regio metropolitana de SP (DIEESE)
Inflao (IPCA)
Investimento
Produo Industrial

PIB
Desemprego aberto regies metropolitanas (IBGE)
Desemprego regio metropolitana de SP (DIEESE)
Inflao (IPCA)
Investimento
Produo Industrial
Fonte: IPEAData, a partir de dados do IBGE e do DIEESE

1993

-4,3
4,7
10,0
1621,0
20,7
-19,9

1,0
5,2
11,6
472,7
18,1
-3,5

-0,5
6,1
14,9
1119,1
18,4
6,9

4,9
5,7
14,7
2477,1
19,3
14,7

1994

1995

1996

1997

1998

5,9
5,4
14,3
916,5
20,7
0,5

4,2
5,0
13,2
22,4
20,5
-4,5

2,7
5,8
15,0
9,6
19,3
-2,0

3,3
6,1
15,7
5,2
19,9
5,2

0,1
8,3
18,2
1,7
19,7
-1,4

1999

2000

2001

2002

0,8
8,3
19,3
8,9
18,9
3,2

4,4
7,8
17,7
6,0
19,3
9,7

1,3
6,8
17,5
7,7
19,5
1,3

1,9
7,9
19,0
12,5
18,3
5,6
93

O resultado em termos de crescimento foi pfio: alternaram-se longos perodos de


recesso com curtos perodos de recuperao. Entra-se no sculo XXI com patamares de
desemprego nunca vistos e com a indstria em crise (conforme a Tabela 01). A
redefinio do papel do Estado na economia brasileira se deu de maneira significativa: o
processo de desregulamentao foi tardio, quando se compara aos acontecimentos no
Centro (incio dos anos 80) e mesmo na Periferia Latino-Americana (segunda metade dos
anos 80). Contudo inegvel que foi profundo. As marcas podem ser medidas, do ponto
de vista fiscal, pela reduo do dficit pblico e pela ampliao da dvida pblica, como
demonstra a Tabela 02 (abaixo). Assim podemos assinalar razes para o pfio
desempenho da produo industrial e para a estagnao da taxa de investimento, j que
o gasto pblico se contraiu e os juros intensificaram o processo de atrao dos capitais
para a valorizao na circulao financeira.
Tabela 02

Primrio
Operacional
Nominal

1990
-4,7
-1,3
30,2

Brasil - Resultados do Setor Pblico


1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
-2,7 -1,6 -2,2 -5,6 -0,3
0,1
1,0
0,0 -3,2 -3,5 -3,6 -3,9
0,2
1,7
0,8 -1,6
5,0
3,4
4,3
7,4
3,4
1,2
1,4
0,0
26,8 45,8 64,8 27,0
7,3
5,9
6,1
7,9 10,0
4,5
5,2 10,3

Fonte: IPEAData, a partir de dados do BACEN - Percentual do PIB

Dispndios do Setor Pblico com Pagamentos de Juros da Dvida Pblica Total


1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Juros Nominais
29,5 47,3 67,0 32,6
7,5
5,8
5,2
8,0 13,2
8,0
8,8 14,2
Juros Reais
2,9
3,3
3,0
4,1
5,3
3,3
3,4
7,4
6,6
4,6
5,0
3,9
Fonte: IPEAData, a partir de dados do BACEN - Percentual do PIB

(%PIB)

Dvida Interna Lquida


1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
14,1 17,4 17,5 21,6 25,2 29,3 30,0 35,5 39,0 39,7 42,2 42,7
Fonte: IPEAData, a partir de dados do BACEN

Do ponto de vista externo, de 1990 a 1993, quando a desregulamentao avanou


pouco, viveram-se anos de instabilidade poltica e recesso econmica, que acabaram
por prolongar o tpico padro dos anos 80: saldos comerciais custa de contrao
econmica. No entanto, entre 1994 e 1998, logrou-se xito no combate inflao com a
conjugao de duas aberturas: a comercial e a financeira. A primeira possibilitou o
aumento da concorrncia, e a segunda obteve xito em assegurar uma maior absoro

94

de fluxos, num contexto de abundncia de liquidez internacional, criado pela deflao de


ativos no Centro e pela subseqente onda de especulao nos mercados de capitais54.
A elevao dos juros (fundamental, nessa estratgia, para criar um diferencial de
rentabilidade dos ativos financeiros internos atrativo a investidores estrangeiros) e a
conseqente apreciao do cmbio (juntamente com uma elevao de consumo e certa
elevao em termos absolutos dos investimentos) acarretaram, nas contas externas,
os resultados observados no Grfico I:

Grfico I - Balano de Pagamentos - Contas Selecionadas


20000

10000

US$ Mi

-10000

-20000

-30000

-40000
1990

1991

Fonte: FIRCE / BACEN

54

1992

1993

1994

1995

1996

Balana comercial (FOB)


TRANSAES CORRENTES

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Servios e Rendas
RESULTADO DO BALANO

Essa argumentao est baseada em Carneiro (2002), assim como em Belluzzo & Almeida (2002).

95

O fim do ano de 1998 se deu em meio a uma crise cambial de propores,


prontamente socorrida por um acordo com o FMI. Aps 1999, com a implementao do
regime de metas de inflao, o aperto fiscal se intensificou e supervits primrios foram
gerados, como atestou a Tabela 02. A adoo de taxas de cmbio flutuantes e a recesso
interna contriburam para reverter a tendncia ao estrangulamento externo, observada
nos anos de cmbio fixo e valorizado. O gasto com juros se intensificou e a dvida pblica
interna entrou em trajetria de acelerado crescimento, pela ao de dois fatores: a parte
atrelada ao dlar cresceu devido maxidesvalorizao de 1999 e os juros se elevaram
para conter a fuga de capitais causada pela crise especulativa.
Tabela 3

Exportaes
Importaes
Rem. de Lucros (Liq.)
Pagtos. de Juros (Liq.)

Brasil
1994
43545
-33079
-1923
-6337

- Transaes Correntes no Ps-Real


1995 1996
1997
1998 1999
46506 47747
52994
51140 48011
-49972 -53346 -59747 -57714 -49210
-1818 -1295
-3845
-4673 -2832
-7946 -8778
-9483 -11437 -14876

2000
55086
-55783
-2173
-14649

2001
58223
-55572
-3438
-14877

2002
60362
-47240
-4034
-13130

2000
-1066
-7402
-6181

2001
-1201
-8097
-5579

2002
-949
-7256
-4925

Fonte: BACEN - Dlares Correntes

Juros
Empr. Intercomp.
Carteira Renda Fixa
Demais

Brasil - Transaes Correntes no Ps-Real


1994
1995 1996
1997
1998 1999
-2329
-344
-367
-586
-788
-832
-358
-3199 -3188
-4188
-4891 -6427
-3651
-4403 -5223
-4710
-5758 -7617
Fonte: BACEN - Dlares Correntes

Brasil - Conta de Capitais no Ps-Real: Fluxos Selecionados (Resultados Lquidos)


1994*
1995 1996
1997
1998 1999 2000 2001 2002
Conta de Capitais
8692
29095 33968
25800
29702 17319 19326 27052 8004
Investimento Direto
2150
4405 10792
18993
28856 28578 32779 22457 16590
Investimento Porta-flio 54047
10372 22022
10908
18582 3542 8651
872
-4797
Emprstimos / Financ. -33955
5493 3270
5879
4031 1342 -8774 5714 1031
Fonte: BACEN - Dlares Correntes
*ano da securitizao da dvida nos moldes do Plano Brady

O grupo de dados assinalados na Tabela 03, entre outros aspectos, chama a


ateno para o comportamento da conta de servios e rendas, que passa a contribuir de
maneira determinante para os vultosos dficits em transaes correntes. Os pagamentos
de juros, como se v, tm um crescimento liderado, como se v, pelos investimentos em
renda fixa, nos quais se destacam os papis de dvida pblica. As ET entram diretamente
na sada de recursos, atravs dos juros pagos pelos emprstimos intercompanhias, que

96

aumentam de forma expressiva aps 1999, quando os juros reais se elevam para a
Periferia. As remessas de lucros tm comportamento crescente, devido ao aumento de
internacionalizao da propriedade na indstria e nos servios, dada a onda de Fuses &
Aquisies, que est no fundo da explicao dos altos nmeros de IDE. O processo de
privatizao dos servios pblicos (telecomunicaes, bancos estaduais e distribuio de
energia eltrica) contribuiu de maneira decisiva para tal ocorrncia.

Grfico II - Formas de IDE (1990-1993)


2500

2000

US$ Mi

1500

1000

500

-500

-1000
1990

Fonte: FIRCE / BACEN

1991
Moeda
Reinvestimento
Sada
IDE (lquido)

1992

1993

Mercadoria
Converso de dvida
Emprstimo intercompanhia (lquido)

97

Grfico III - Formas de IDE (1994-2002)


35000
30000
25000

US$ Mi

20000
15000
10000
5000
0
-5000
-10000
1994

1995

Fonte: FIRCE / BACEN

1996
1997
Moeda
Reinvestimento
Sada
IDE (lquido)

1998

1999

2000
2001
2002
Mercadoria
Converso de dvida
Emprstimo intercompanhia (lquido)

Os Grficos II e III demonstram dois padres distintos de IDE: pr e psdesregulamentao financeira com privatizaes. Entre 1990 e 1994, os fluxos de IDE
foram baixos e responderam ao incio do programa de privatizaes (limitada ao setor
produtivo), iniciado ainda no Governo Collor (1990-92). Durante o Governo Itamar, que se
iniciou no final de 1992, as entradas de IDE cessaram. J sob a presidncia do excepalino Fernando Henrique Cardoso, com a intensificao da conversibilidade da conta
de capitais e com a privatizao dos servios pblicos, h uma bolha de investimentos,
que se sustenta at o ano 2000, quando h a venda de parte do setor eltrico. Aps esse
instante, o IDE passa a se sustentar pela converso de recursos a serem enviados em
emprstimos contrados pelas filiais das ET junto s suas matrizes.
A atrelagem do IDE venda de ativos pblicos e privados corresponde ao ltimo
movimento de internacionalizao da propriedade do capital observado na economia
brasileira. A venda de estatais e a venda e/ou fechamento de empresas de capital privado
nacional reflete, do ponto de vista da propriedade, a reestruturao das ET e o novo tipo
de IDE. As cadeias produtivas se desmontam e o coeficiente de importaes ligado aos

98

investimentos se eleva. O potencial de emprego do setor industrial diminui e o dficit em


transaes correntes se agrava.

Grfico IV - IDE e Rendas Enviadas


35000
30000

US$ Mi

25000
20000
15000
10000
5000
0
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Renda de Investimento Direto

Fonte: FIRCE / BACEN

1998

1999

2000

2001

2002

Investimento Direto Lquido

O Grfico IV demonstra que o interregno compreendido entre 1996 e 2000 se


constitui como principal momento em que o IDE contribui de maneira decisiva para
financiar o dficit em transaes correntes. Entretanto, por estar ligado a um fato finito
as privatizaes , o arrefecimento desse fluxo certeiro, se no houver recuperao da
formao de capital nos setores adquiridos.
Grfico V - 1990: Estoque de IDE - Fonte BACEN
3%
27%

70%

Agricultura, pecuria e extrativa mineral

Indstria

Servios

99

O Grfico V exemplifica a distribuio do estoque de IDE na economia brasileira


no final dos anos 80, antes da intensificao da desregulamentao financeira, da
liberalizao cambial e do processo de privatizao empreendido nos governos de Collor
e Cardoso. A primazia do setor industrial na recepo dos investimentos das ET refletia
as suas posies nos setores mais dinmicos na gerao de emprego e de renda.
Essa situao se altera de maneira radical no decnio dos 90 do sculo passado.
As ET intensificam, como se mostrou, suas atividades na regio e se dirigem ao setor de
servios. Esse setor se caracteriza pela produo de bens no-cambiveis no mercado
internacional e pelas altas taxas de rentabilidade, uma vez que se trata ou de servios de
utilidade pblica (demanda relativamente garantida) ou de servios financeiros
(beneficiados pelas altas taxas de juros e spread elevado, dada a oligopolizao que
caracteriza tais atividades). Ademais, a racionalizao levada a cabo ps-aquisio
desses ativos acarretou investimentos em modernizao e, portanto, importaes. A este
ltimo efeito somam-se as importaes provenientes da redefinio das estratgias das
ET nos ramos produtivos.55 O resultado um efeito deletrio, j demonstrado na Tabela
3, que atinge o Balano de Pagamentos nas Contas de Comrcio e de Servios. Os
Grficos VI e VII exemplificam a mudana setorial do IDE que contribui para tais
resultados.

Grfico VI
1995: Estoque de IDE - Fonte: Censo de Capitais
2%
31%

67%

Agricultura, pecuria e extrativa mineral

55

Indstria

Servios

Sobre este ltimo ponto, ver Laplane & Sarti (1997, 1998 e 2001) e Gonalves (1999 e 2002).

100

Grfico VII
2000: Estoque de IDE - Fonte: Censo de Capitais
2%
34%

64%

Agricultura, pecuria e extrativa mineral

Indstria

Servios

5. O Otimismo Neo-Estruturalista
Diante dos diferentes impactos e da heterogeneidade de resultados no mundo e
na Periferia latino-americana dos processos de desregulamentao econmica e das
diferenas inter-regionais de naes como o Mxico e o Brasil, agravadas pelo novo
marco institucional dos anos 90, a CEPAL avana para a fase de avaliaes.
As explicaes para os comportamentos dos fluxos de capitais tm duas
premissas bsicas: a) a globalizao vista como um fenmeno produtivo56, que tem no
aumento do IDE e do comrcio seus pilares57 e b) as janelas de oportunidades virtuosas
desse processo esto ligadas maximizao das reformas estruturais (liberalizantes),
com polticas industriais e educacionais com foco na atrao do IDE que busca eficincia
(destaque para economias que eliminaram prticas protecionistas, reduziram custos de
transao, elevaram a qualificao do trabalho e permitiram estratgias de participao
em mercados globais pelo favorecimento inovao).
56

La globalizacin se puede entender como una tendencia hacia un mercado universal nico y en gran parte
es el resultado de fuerzas microeconmicas originadas pela revolucin tecnolgica en curso. En industrias
globales dominadas por las empresas transnacionales, la reduccin de los costos del manejo de la
informacin y de transporte ha hecho rentable realizar esfuerzos de produccin, comercializacin e
investigacin y desarrollo a escala mundial Michael Mortimore, Sebastin Vergara & Jorge Katz La
competitividad internacional y el desarrollo nacional: implicancias para la poltica de Inversin Directa (IED) en
Amrica Latina, 2001, p. 11.
57
Durante los ltimos aos, la inversin extranjera directa (IED) y las exportaciones han constituido dos
piedras angulares del proceso de globalizacin. La creciente integracin mundial ha otorgado un gran impulso
a los flujos de IED y, por ende, a la presencia de las empresas transnacionales en la economa. Los patrones
comerciales en desarrollo, y en particular para materializar exportaciones de manufacturas no basadas en
recursos naturales. El comercio internacional en los ltimos aos se ha ido focalizando en las exportaciones
de manufacturas, y de manera especial en aquellas con mediano y alto contenido tecnolgico (Idem:7).

101

Outra idia chave da Instituio para a anlise dos impactos da globalizao a


defendida na maioria dos textos de Michael Mortimore58, de que os casos de sucesso
esto vinculados insero de economias ou regies infranacionais nos Sistemas
Internacionais de Produo Integrada (SIPI) a j citada nova diviso internacional do
trabalho, decorrente da descentralizao de atividades das ET. Assim sendo, as principais
corporaes de ao transnacional sentiram-se inclinadas a diversificar atividades de
administrao, de produo e de pesquisa & desenvolvimento em economias que
sinalizaram corretamente a funo do IDE em seus projetos nacionais. A insero
comercial de cada pas, dessa forma, depende do tipo de IDE recebido, que, por sua vez,
reponde s polticas realizadas para sua atrao.
Destarte, as anlises de pesquisadores formalmente vinculados CEPAL passam
a advogar a necessidade de polticas relativas ao IDE. Essas polticas serviriam para dar
suporte aos esquemas de abertura econmica na regio. As polticas devem ser
entendidas como estmulos, na linha amigvel ao mercado, que tm por objetivo indicar
aos agentes passivos da poltica (as ET) as demandas das regies hospedeiras. Em
outros termos, trata-se de tentar interferir na estratgia das ET atravs de subsdios e
incentivos de carter temporrio, isto , no-frvolos como diria, nos anos 80, Fernando
Fajnzylber. dizer: incentivos temporrios que estimulem a pesquisa & desenvolvimento
de produtos e processos em solo latino-americano, para a elevao dos saldos
comerciais. Nas palavras de um pesquisador dos anos 90:
Una poltica nacional en esta esfera [do IDE] debe conjugarse con el esquema general de
liberalizacin y apertura y puede contribuir, si se acompaa de una buena gestin
monetaria, al manejo de las tendencias a la apreciacin del tipo de cambio.
Con respecto al tratamiento de la IED, se observa en la mayora de las economas de la
regin la ausencia de polticas selectivas tendientes a influir en la configuracin de la
estructura productiva en lo que respecta a distribucin espacial, composicin sectorial,
contenido tecnolgico, orientacin hacia fuera y otros propsitos de desarrollo productivo,
con excepcin de las medidas vinculadas a la creacin de zonas de procesamiento de
exportaciones (Vera-Vassalo, 1996: 147).

De um lado, as polticas atrairiam o IDE e, de outro, o ambiente competitivo e de


liquidez abundante, permitido pelas aberturas, acarretaria a constante reinverso nas
economias latino-americanas. Tal estratgia incitaria os investimentos a no se ligarem
apenas racionalizao dos sistemas produtivos, com elevao da formao bruta de
capital. Os casos de fracasso em termos de crescimento e insero exportadora se

58

Ver textos citados ao longo do captulo.

102

deviam, segundo os adeptos do paradigma neo-estruturalista, ausncia de polticas


especficas de incentivos produo tecnolgica59.
A primeira avaliao oficial cepalina do caso brasileiro se deu em La inversin
extranjera en Amrica Latina y el Caribe Informe 1998 (1998). Um tom de otimismo
regeu o relatrio. O MERCOSUL era visto como um exemplo de acerto de nossa
experincia, pois havia originado um volume significativo de inverses na atividade
produtiva, que traduziam a busca das ET por fatias do mercado brasileiro e das demais
economias participantes, em trajetria crescente devido estabilizao de preos (op. cit.
161).
Os aspectos positivos do vigoroso aporte de IDE observado entre 1994 e 1997 na
economia brasileira eram os seguintes: a modernizao que significava incorporao de
processos produtivos intensivos em tecnologia , a conseqente elevao da
produtividade que se traduzia em ganhos de competitividade e o acesso a mercados
ainda que concentrados na Amrica Latina. Apontava-se a internacionalizao ocorrida
nos anos 90 no Brasil como promissora, j que o IDE entrava num ambiente de menores
barreiras e, dessa forma, de maior competitividade, com possveis transbordamentos para
o sistema produtivo (destaque para possveis efeitos cumulativos da abertura comercial).
Um ltimo ponto, de suma importncia, era a ampliao do comrcio intrafirma,
viabilizado por esses novos fluxos (idem: 167).
As preocupaes do relatrio residiam em dois aspectos: a) a vinculao dos
fluxos s vendas de ativos, sobretudo os pblicos, o que poderia caracterizar o boom
como pontual e com poucas chances de ser sustentado; e b) os impactos na conta
corrente, dada a destinao das inverses para os setores de no-transacionveis (baixo
saldo comercial e aumento das rendas enviadas). Acarretava-se, desse modo, uma
tendncia de deteriorao das contas externas (baixa no volume de IDE com elevao do
dficit em transaes correntes) (idem: 170). Esta tendncia, todavia, poderia ser
corrigida pelo desencadeamento de investimentos estimulados pela concorrncia ativada
pelas reformas.

59

En Amrica Latina (...) la reforma econmica ha dado lugar a un dilema hamletiano para las filiales de ET:
desinvertir hasta llegar a dejar de funcionar o, alternativamente, iniciar un proceso de cambios, vinculados a la
desverticalizacin y a la especializacin, con el propsito de seguir operando competitivamente. Esta segunda
opcin poda emprenderse de manera defensiva (racionalizacin), minimizando las inversiones y cortando los
gastos en personal de manera a sobrevivir a la mayor competencia o, de manera ofensiva (reestructuracin),
invirtiendo y reorganizndose de forma a llegar a cumplir una funcin especfica en el contexto del esquema
de produccin internacional de la casa matriz. Cabe, no obstante, sealar que este dilema microeconmico se
produce en un escenario regional caracterizado mayormente por la pasividad de los gobiernos y la neutralidad
de sus polticas (Vera-Vassalo, 1996:143).

103

Em La competitividad internacional y el desarrollo nacional: implicancias para la


poltica de Inversin Directa (IED) en Amrica Latina (2001) de Michael Mortimore,
Sebastin Vergara & Jorge Katz, o caso brasileiro era criticado a partir da constatao de
uma estratgia passiva com relao s aberturas, vale dizer, a ausncia de polticas
claras para atrao de IDE vinculado exportao de manufaturados de alto valor
agregado teria sido uma falha do processo de desregulamentao. Desse modo, s
houve uma parcial melhora na competitividade brasileira pela atrao de ET interessadas
em busca de recursos naturais casos da indstria nos setores de petrleo e gs e em
busca do mercado nacional caso da alimentao e do setor de servios e/ou regional,
vale dizer, o MERCOSUL caso da automobilstica (19). Esses fatos explicavam os
elevados dficits em conta comercial durante os anos 90 na economia brasileira.
Diante desse quadro, os autores alertavam:
Ahora bien, una estrategia pasiva de inversiones extranjeras directas puede no ser la ms
adecuada para promover la competitividad. Las empresas transnacionales pueden no
invertir en un pas determinado porque carecen de la informacin adecuada o porque el
pas tiene mala imagen. As una promocin eficaz y la eleccin de los inversionistas
adecuados pueden permitir a un pas atraer inversiones extranjeras ms cuantiosas y de
mejor calidad (47).

E indicavam como caminho as experincias de Singapura, do Norte do Mxico e


da Irlanda, que se integraram nos SIPI atravs de explicitao de metas e regies a
serem alcanadas pelo IDE, com o uso de incentivos fiscais, baixos impostos de renda e
definio de polticas crveis, com distanciamento das questes ideolgicas (48-50). A
despeito da importncia do IDE, o documento retomava a preocupao de Fajnzylber de
manuteno de pequenas e mdias empresas de carter nacional nos setores onde as
economias de escala so irrelevantes e as ET demonstram pouco interesse, mas onde a
aprendizagem tecnolgica se desenrola (e, dessa maneira, facilitam-se efeitos de
espalhamento de tecnologia e aumentos da complexidade das cadeias produtivas,
atravs de ligaes entre ET e empresas nacionais) (41-2).
Em La competitividad empresarial en Amrica Latina y el Caribe (2001), Mortimore
& Wilson Peres reiteravam as potencialidades das correntes de IDE na regio:
Se ha dado as una oportunidad a los pases en desarrollo para incorporarse al mercado
internacional, y una parte significativa de su xito se relaciona con la difusin de los
sistemas internacionales de produccin integrada (SIPI). Sin embargo, fueron pocos los
pases que sacaron partido a esos sistemas. Aprovechar las oportunidades del comercio
internacional implica incorporarse a las estrategias de las empresas transnacionales que
buscan eficiencia (39).

104

Ou seja, nessa perspectiva, o desenvolvimento viabiliza-se, exclusivamente, por


meio do entrelaamento entre as estratgias das ET que buscam eficincia60 e, portanto,
competitividade, e os projetos nacionais (reduzidos a planos de insero internacional e
especializao produtiva em nichos dinmicos). As ET consolidam-se, na viso de
especialistas da CEPAL, como motores insubstituveis do crescimento e da transformao
produtiva.
Em Brasil en los aos noventa: Una economa en transicin (2001), Renato
Baumann destaca a negativa concentrao do IDE no Brasil na modernizao sem
ampliao da capacidade produtiva, para defender novos passos de redefinio das
funes do Estado. A flexibilizao do mercado de trabalho, o incremento de
transparncia e agilidade no sistema judicirio e a reforma poltica (ou seja,
desregulamentaes adicionais e incrementos de credibilidade) so apontados como
caminhos para a reverso do quadro e para a elevao da formao de capital.
La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe Informe 2004 (2005) deu
ateno especfica ao caso brasileiro61 e continuou na mesma linha de proposies. O
principal foco do texto acerca do recente processo de internacionalizao produtiva da
economia comandado pela recepo de IDE e pela ampliao das ET o do
reconhecimento de os resultados, em termos de competitividade, terem se demonstrado
baixos, comparados s expectativas iniciais pr-abertura econmica. Na viso da
Instituio, esse fato requer ajustes na poltica e nas instituies brasileiras (a despeito de
estudos indicarem maiores taxas de inovao nas ET).
Trs riscos so destacados para o IDE ligado competitividade e eficincia na
economia brasileira, segundo a CEPAL: a) o risco regulatrio, que exige um marco
eficiente (leia-se: os investidores devem se sentir protegidos das aes inesperadas do
Estado nos setores adquiridos durante a privatizao); b) o risco de demanda (que requer
estratgias de financiamento ao investimento em casos de recesso e mudana do perfil
do consumidor, como na crise energtica de 2001); e c) o risco cambial (as ET requerem
previsibilidade do cmbio real para a medio da rentabilidade do capital, portanto,
estabilidade da taxa nominal e inflao controlada).
A ocupao pelas ET dos setores privatizados vista com distino: i) no caso do
setor eltrico se indica a falta de investimentos ps-aquisio ausncia de um marco
regulatrio; ii) o caso do setor de telecomunicaes visto com otimismo e exemplo de

60
61

Livre traduo do termo efficiency seeking de John Dunning.


Ver o captulo II do documento.

105

relativo sucesso das estratgias de redefinio do papel do Estado, se dotadas de


preocupaes com a concorrncia e com a reduo de custos de transao; e iii) o
reconhecimento de que, no setor bancrio, a entrada de IDE no acarretou queda das
taxas de juros e, portanto, no contribuiu decisivamente para aumento da competitividade.
Com relao insero comercial brasileira, possibilitada pelo ciclo recente de
IDE, a reverso do saldo comercial verificada a partir de 2002 demonstra, segundo a
CEPAL, que, a despeito do predomnio do IDE de ET interessadas no mercado interno, h
possibilidade de resposta exportadora, como demonstrou a experincia ps-crise
energtica e recesso de 2001. O IDE ligado exportao seria imprescindvel para a
retomada do crescimento, por possibilitar o aumento conjunto de exportaes e
importaes, devido predominncia do comrcio intrafirma nas relaes internacionais.
O otimismo cepalino se completa no ponto crucial da experincia recente de IDE
no Brasil: a indstria automobilstica local se transforma em laboratrio de experincia
para plantas flexveis, lidera o processo de inovao em nichos de mercados e possui
agressividade exportadora, o que d indcios, segundo a Instituio, das virtuosidades do
novo tipo de inverso estrangeira recebido nos anos 90. Duas condies, no entanto, so
essenciais para a repetio do exemplo automobilstico em outros ramos, de acordo com
essa interpretao: a) a parceria entre a iniciativa pblica e a privada (PPP) fator crucial
para retomada de investimentos removedores de gargalos; e b) a exigncia de instituies
especficas, para a viabilizao de projetos das ET conectados capacitao tecnolgica
e conquista de posies internacionais (a exemplo do que foi feito para as exportaes,
que contam com uma Agncia Nacional).
5.1 A Destoante Posio de Furtado na Anlise da Internacionalizao Recente
Para o entendimento do ltimo bastio do estruturalismo original da CEPAL,
indispensvel o resgate de uma idia bsica do artigo-manifesto de Prebisch, carregado
pela obra inteira de Furtado: o subdesenvolvimento fruto da predominncia da
descentralizao de decises dos mercados sobre as deliberaes do Estado Nacional
(nico meio de se impor uma lgica social favorvel integrao das massas). a partir
dessa perspectiva que Furtado continua a sua anlise do processo de globalizao
(avanado no Brasil pela desregulamentao deliberada empreendida pelas autoridades
locais nos anos 90) e seus impactos.
De acordo com o pensador, na obra O Capitalismo Global (1998), a globalizao
acima de tudo um fenmeno financeiro, mas com projees significativas nos sistemas

106

de produo (75), que ocorre a favor do fortalecimento das aes das ET. Tais
corporaes consolidam sua posio hegemnica no planejamento da produo e do
comrcio e, assim, restringem os graus de liberdade do Estado para controlar as
atividades das empresas em direo aos problemas sociais relevantes. O retorno da
poltica aos cnones estreitos do liberalismo reflete, destarte, a consolidao de um
capitalismo semelhante ao da Primeira Revoluo Industrial, baseado no IDE e no
comrcio internacional:
Em suma (...) o sistema de poder dos Estados Nacionais est evidentemente abalado, em
prejuzo das massas trabalhadoras organizadas e em proveito das empresas que
controlam as inovaes tecnolgicas. J no existe o equilbrio garantido no passado pela
ao reguladora do poder pblico. Disso resulta a baixa da participao dos assalariados
na renda nacional de todos os pases, independente das taxas de crescimento (Idem: 29).
A hegemonia dos mercados financeiros no processo de acumulao encontra,

pois, terreno frtil para concentrar renda em escala mundial:


A distribuio da renda em escala mundial determinada por operaes de carter virtual
efetuadas na esfera financeira. Trata-se da manifestao mais clara dessa realidade que
se est impondo e que cabe chamar de capitalismo global, matriz de um futuro poder
mundial (Idem: 7).

Diante disso, a situao dos pases subdesenvolvidos se agravava, especialmente


dos pases industrializados da Periferia, como o Brasil, moldados pela expanso do
mercado interno, colocado em contrao pelo processo de abertura comercial e
financeira. A ampliao do desemprego causada pelo tipo de integrao experimentado
pelo pas enfraquecia a capacidade de organizao da classe trabalhadora, que foi
essencial, nos pases desenvolvidos, para dotar o Estado de objetivos sociais e viabilizar
a homogeneizao social e o desenvolvimento das foras produtivas, especialmente nas
estratgias de crescimento voltadas aos mercados internos.
O risco de ingovernabilidade se inscreve como tendncia, dada a poltica
empreendida pelas autoridades brasileiras nos anos 90, que abre mo do controle dos
fluxos financeiros e inviabiliza o manejo da poltica econmica para fins de gerao de
emprego.
Esse

ponto

reflete-se

decisivamente

na

conduo

macroeconmica:

compromisso de manuteno do cmbio valorizado e a poltica de elevao de juros


(conjugada remoo dos controles de capitais) tornaram-se cruciais para garantir
rentabilidade aos mercados financeiros e previsibilidade das remessas de lucros das ET.
Estabelece-se, portanto, uma postura arriscada de gesto das contas externas, que

107

ameaa o controle da economia pelas autoridades governamentais. Nas palavras do


autor:
No Brasil, a eficcia da ao do governo comea por sua capacidade de disciplinar as
relaes externas. Em meados dos anos 90, com o Plano Real, o governo brasileiro mais
uma vez fundou a poltica de estabilizao (de preos e cmbio) num crescente
endividamento externo. Ora todas as grandes crises brasileiras se iniciaram por problemas
cambiais. Resta, portanto, saber se o terreno perdido nessa rea pode ser recuperado. Ou
se j algo imprprio falar de sistema econmico a respeito do Brasil (45).

Dessa forma, os riscos potenciais de desagregao social e territorial, ressaltados


pelo autor desde fins dos anos 80, passam a ser intensificados pela adoo de polticas
liberais na conduo da economia do pas. Em sua viso, apesar de alguns estmulos
tecnolgicos, as decises polticas foram cruciais para determinar as aberturas que deram
origem ao enorme dficit em transaes correntes e elevaram de maneira mpar o passivo
externo (73-74).
Tal situao determina a necessidade de presses sociais com vistas reverso
do fortalecimento dos mercados financeiros e das ET na economia brasileira e, desse
modo, eliminao dos efeitos desastrosos, sob o prisma social, da poltica econmica. A
questo social (emprego e reduo da desigualdade na distribuio da renda) se
consolida como principal desafio da construo de um projeto nacional para o Brasil no
incio do sculo XXI, no pensamento de Furtado (76-80).
No entanto, o quadro internacional se demonstrava adverso, com a construo de
uma institucionalidade favorvel s ET, fortalecedora das restries interveno nos
processos de difuso tecnolgica e oposta imposio de regulamentaes para o IDE:
Tudo indica que prosseguir o avano das empresas transnacionais, graas crescente
concentrao do poder financeiro e aos acordos no mbito da Organizao Mundial do
Comrcio sobre patentes e propriedade intelectual, o que contribui para aumentar o fosso
entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos (37).

Em seu ltimo livro, Em Busca de Novo Modelo (2002), o autor sintetizou o atual
momento das economias subdesenvolvidas, na descrio da ocorrncia de duas crises
simultneas. De um lado, a civilizao industrial encontra-se em fase crtica, porque a
transformao econmica rumo transnacionalizao exige a redefinio das instituies
que balizaram o processo de organizao social do capitalismo no sculo XX e, portanto,
intensa criatividade poltica. De outro lado, a Periferia vive uma crise prpria: sua
incapacidade de responder positivamente aos desafios da atual fase da acumulao, fruto
da baixa incorporao das massas nos processos polticos e, portanto, em difcil condio

108

de estabelecer posturas crticas em relao ao tipo de progresso experimentado


atualmente, comandado pelas ET. As possibilidades virtuosas de superao da primeira
crise so minadas pela segunda. dizer: ausncia de participao ativa do conjunto da
populao na definio das prioridades da sociedade, o que permite o predomnio das
foras especulativas e concentradoras do capitalismo global. Nesse quadro, as solues
polticas ficam presas ao estreito campo delimitado pela dependncia cultural,
caracterstica indelvel das classes privilegiadas pela internacionalizao no pas62.
Note-se, a despeito das crticas, que a posio de Furtado credita s ET
importante papel na prpria superao das duas crises vividas pelas economias
perifricas. Em sua concepo, todavia, as prioridades da poltica de relacionamento
entre as ET e um pas subdesenvolvido deviam ser radicalmente alteradas. Em um livro
anterior, O longo amanhecer (1999), afirma-se:
Se o Estado Nacional o instrumento privilegiado para enfrentar problemas estruturais,
cabe indagar como compatibiliz-lo com o processo de globalizao. Pouca dvida pode
haver de que a globalizao dos fluxos monetrios e financeiros deve ser objeto de
rigorosos constrangimentos, o que exige a preservao e o aperfeioamento das
instituies estatais. No se trata de restringir arbitrariamente a ao das empresas
transnacionais, e sim de orient-las no sentido de dar prioridade ao mercado nacional e
criao de empregos. Favorecer as tecnologias de ponta pode ser racional, se o objetivo
estratgico abrir espao no mercado externo. Mas, se o objetivo principal alcanar
bem-estar social, no tem fundamento investir em tcnicas intensivas de capital e
poupadoras de mo-de-obra, como se vem fazendo atualmente no Brasil (37).

Concluso do Captulo III O Neo-Estruturalismo e Sua Posio Pouco


Crtica ao IDE nos Dias Atuais
As economias latino-americanas terminam os anos 80 em situao precria: taxas
de inflao nos nveis mais altos experimentados no sculo XX, restrio quase absoluta
do financiamento externo, decrscimo do PIB per capita e avano do desemprego. Alm
disso, a perda de controle sobre a poltica econmica era um fato marcante, uma vez que
o FMI passa a influenciar de maneira incisiva a gesto macroeconmica dos pases da
regio, clientes contumazes de seus esparsos crditos. A bandeira da desregulamentao
da atividade econmica passa a pautar as decises das autoridades competentes.
Nesse contexto, a CEPAL desenha uma agenda defensiva, ou seja, um conjunto
de princpios que teria como objetivo se contrapor a alguns poucos pontos da ofensiva
neoliberal que assolava a regio. As novas propostas, que ficaram conhecidas como o

62

Ver o ensaio As duas vertentes da civilizao industrial na citada obra, pp 53-68.

109

neo-estruturalismo, se pautavam por aceitar a necessidade de abertura das economias,


mas com a preservao de um campo mnimo de polticas (ligadas oferta). A defesa das
polticas de capacitao tecnolgica e de treinamento da mo-de-obra passa a ser a
vedete dos escritos oficiais cepalinos.
A idia de ncleo endgeno de inovao, lanada por Fajnzylber nos anos 80,
passa por uma adaptao e busca abrigar um papel relevante para as ET. Vale dizer, a
burguesia nacional deixa de cumprir isoladamente uma funo fundamental para o
estabelecimento de uma indstria competitiva e especializada em fatias dinmicas do
mercado mundial. A aposta da CEPAL passa a ser em um novo IDE que busca, atravs
da redefinio da configurao geogrfica das atividades das ET, distribuir as tarefas
dinmicas entre os pases mais capacitados para receb-las. Entra-se na era da disputa
pelos fluxos de IDE, dizer: o capital sanciona os melhores projetos de insero na
ordem mundial da globalizao.
O movimento histrico demonstra que a transformao da economia brasileira se
deu da seguinte forma: aproveitou-se o momento de abundncia de capitais da segunda
metade da dcada de 90 para iniciar um processo de desregulamentao, nos moldes
propostos pelas diversas instituies multilaterais e pelos campos intelectuais do Centro.
Logrou-se com isso a reduo da inflao e a redefinio da interveno estatal na
economia, que caminhou da intensa atividade empresarial para a gesto da dvida
pblica. O IDE, ainda que voltasse ao setor secundrio, atrelou-se s privatizaes dos
servios pblicos e aquisio de ativos em posse do capital nacional. O perfil dos fluxos
recebidos refletiu a mudana do padro de acumulao, com o fim da hegemonia da
atividade industrial nos porta-flios da burguesia.
Apesar do baixo dinamismo, do aumento do desemprego e da permanncia da
vulnerabilidade externa, a CEPAL no revisou criticamente suas posies em relao ao
novo marco de poltica estabelecido no Brasil. O tipo de internacionalizao produtiva
sofrido pela economia brasileira (com intenso IDE voltado aquisio de ativos
existentes,

preferencialmente

situado em setores

de produo de

bens

no-

transacionveis) passou a ser elogiado nas publicaes recentes, que destacaram a


privatizao do setor de telecomunicaes e a modernizao da indstria automobilstica
(que promoveu o fechamento de vrios fornecedores nacionais) como exemplos de
melhores prticas. O abandono da temtica da concentrao dos frutos do progresso
tcnico patente.

110

A obra ltima de Celso Furtado, contudo, constituiu-se como contraponto obra da


fase atual da CEPAL. Corroborando o seu arcabouo terico, construdo ao longo das
ltimas quatro dcadas, o autor reafirmou a posio estratgica do mercado interno de
consumo em uma estratgia de desenvolvimento. A modificao do perfil de distribuio
de renda com vistas reduo de desigualdades seguiu sendo a principal bandeira de um
novo modelo social para o Brasil. Ciente dos impactos adversos causados pelo padro de
competitividade buscado pelas ET que se consubstancia no pagamento de salrios com
baixo poder de compra , o pensador colocou como condio fundamental para a
viabilizao de sua agenda a organizao das classes historicamente excludas do
processo de modernizao brasileiro. Tais atores sociais serviriam de apoio a uma srie
de reformas opostas s medidas de desregulamentao dos mercados.
A anlise de que o processo de globalizao um fenmeno de carter
predominantemente financeiro, que vai de encontro s necessidades das economias
subdesenvolvidas, enseja a defesa de uma reviso radical da atitude liberal das
autoridades econmicas locais. Nesse sentido, na obra final de Furtado, alternativa no
resta seno a construo de uma poltica de regulao das aes das ET e dos fluxos de
capital estrangeiro (inclusive o IDE). Tal poltica seria pautada por assegurar a
permanente elevao dos empregos e salrios, o que entra em choque com a lgica
microeconmica atual das ET.

111

GUISA DE CONCLUSO
O raciocnio cepalino leva concluso de que o capital estrangeiro deve estar sujeito no s a
uma regulamentao genrica, mas tambm a uma ao consciente que submeta a sua
participao a previses e limites mais ou menos precisos.
(Octvio Rodrguez, Teoria do Subdesenvolvimento da CEPAL, 1981)

No final dos anos 40, quando se encetam as atividades da CEPAL, o cenrio


poltico da Amrica Latina estava marcado por uma srie de coalizes polticas que
acolhiam uma forte presena de setores sociais ligados atividade industrial. As
incipientes burguesias industriais compartilhavam o poder com as oligarquias rurais, e o
debate estava direcionado relevncia da industrializao.
A bipolaridade da ordem mundial a Guerra Fria era sua mxima expresso
era o pano de fundo de uma crise de identidade das sociedades latino-americanas, que
decidiam como responder a um tempo de escassez de divisas, de demandas sociais
crescentes e de difuso de ideologias diversas (nacionalismo, desenvolvimentismo,
socialismo, modernismo etc.). Nesse quadro complexo, nasceu a primeira interpretao
econmica do processo histrico de desenvolvimento em nosso Continente. A resposta
da Amrica Latina, no campo das idias, foi participar da onda da ideologia do
desenvolvimento, por meio do quadro tcnico da CEPAL. Ou seja, atravs das teses
originais de Prebisch e de sua rpida expanso (contando, para isso, com o esforo de
Furtado no Brasil, pas onde o debate e a prtica industrializante avanavam com maior
energia), municiava-se uma busca pela independncia poltica e econmica da regio. O
pragmatismo e a confiana no planejamento de uma economia capitalista marcaram a
teoria cepalina original, em que a ideologia nacionalista foi combinada com a anlise
econmica, distanciando-se dos cnones do liberalismo radical, predominante na tradio
do pensamento econmico ortodoxo. Colaborou para reforar tal movimento a ascenso
das idias de Keynes e seus seguidores de Cambridge, no plano europeu.
Desse modo, devemos destacar dois fatos principais do momento primeiro da
CEPAL, de que tratou o captulo I de nosso trabalho: a) externamente, a regio estava
abarcada pela influncia estadunidense (ainda que a poltica externa dos EUA colocasse
como foco principal de suas aes a reconstruo europia), que buscava aqui a
consolidao de economias de mercado; b) internamente, a urbanizao e o crescimento
da importncia do mercado interno (durante a primeira metade do sculo XX)
funcionavam como indutores da atividade industrial.

113

Assim, dentro do debate terico e poltico, as posies da CEPAL, ainda que no


fossem consensuais, encontravam um eco em importantes setores da sociedade,
principalmente nas classes ligadas atividade industrial, que obtinham, no discurso do
rgo Internacional, muitos argumentos para levar a cabo um projeto poltico no qual
ganhariam mais fora.
Nesse sentido, os argumentos originais da CEPAL estavam em um contexto, por
assim dizer, industrializante. No se pode afirmar que houvesse um consenso em torno
do desenvolvimento, uma idia demasiadamente abstrata para os atores sociais. Em
termos concretos, pode-se constatar a existncia de uma corrente poltica com poder, que
tinha a indstria como pilar para a construo de uma nova etapa do capitalismo na
regio. Nesse novo passo, tal classe lograria consolidar a importncia de sua atividade
econmica e, dessa maneira, ampliar sua fora poltica. Ademais, as presses dos
trabalhadores urbanos, cada vez mais organizados, colocavam a gerao de empregos
na pauta de discusses.
Nesse momento, o respeito e a consistncia das idias de Ral Prebisch deram,
internamente, CEPAL uma agenda coesa, baseada na defesa dos processos de
industrializao iniciados durante a crise da Ordem Mundial. O fortalecimento da
indstria tinha demonstrado grande potencial para reduzir a vulnerabilidade externa da
regio, assim como para permitir uma maior incluso social comparativamente aos
modelos baseados em uma especializao em recursos naturais.
O IDE, at esse momento, dirigia-se a setores fora da atividade industrial e se
localizava predominantemente no setor de servios, fundamentalmente em infra-estrutura
urbana e comrcio ou, ainda, em pequenas oficinas, suportando importaes63. Durante a
crise da Ordem Mundial (1929-1945), o IDE foi muito baixo e demonstrou apenas uma
tmida recuperao na Amrica Latina nos anos 50, quando o Brasil demonstrou ser uma
exceo, durante os anos JK (conforme visto no captulo I). Esse foi o contexto em que se
desenrolaram as idias da CEPAL em sua fase inicial. Vale dizer, na primeira metade dos
anos 50, a agenda de planejamento econmico proposta foi construda em um ambiente
de baixos fluxos de capital estrangeiro. Isso, sem embargo, no foi um estorvo para a
consolidao de uma postura muito clara sobre qual devia ser a poltica para o IDE: este
deveria ser utilizado com parcimnia, isto , os aportes de capital por essa via deveriam
respeitar conforme visto no captulo I um conjunto de regras que viabilizariam: a) a
aquisio de tecnologias de difcil acesso no mercado internacional; b) a substituio de
63

A esse respeito ver Sunkel & Paz (1970).

114

importaes, atravs do aumento de componentes nacionais da produo; c) o


cumprimento de exigncias de transferncia de conhecimento e o aprofundamento das
relaes com instituies pblicas de pesquisa; d) a transferncia de ativos em setores
estratgicos, estipulada por contrato.
Em concluso, a agenda da CEPAL era pautada por trs eixos fundamentais: i) o
controle das decises polticas e do destino das inverses de capital; ii) a reduo da
vulnerabilidade externa; iii) o maior acesso possvel s tecnologias consideradas
estratgicas, de acordo com uma busca dinmica de condies de pleno emprego e de
progresso

tcnico.

Com

esses

eixos,

esperava-se

conduzir

industrializao

paralelamente a uma maior incluso social e homogeneidade (da produo e do


consumo, dos padres de vida e das diversas classes sociais).
ntida a preocupao com a busca constante de graus de liberdade para a
implantao do planejamento social, que se baseava na idia de um mnimo consenso
nacional. E pode-se afirmar que, indubitavelmente, nesses anos se gozou de um
momento poltico profcuo para discursos como o da CEPAL. No rara foi a participao
direta de membros da Instituio na implantao de polticas, como foi o caso de Celso
Furtado no Brasil, em um mpar momento em que o pensamento social foi preldio de
vrias aes polticas.
Entre a segunda metade dos anos 60 e o incio dos anos 70, conheceu-se um
perodo no qual os golpes de Estado aconteceram de maneira constante e violenta,
buscando consolidar a influncia dos EUA na regio, assim como evitar a reviso dos
padres de acumulao vigentes em nossas economias, de acordo com os interesses de
vrios setores das classes dominantes. Nesse nterim, enquanto permanece a luta
poltica, a CEPAL vive um momento de debate intenso (demonstrado no final do captulo I
e no captulo II), rompendo-se a unidade em relao a Prebisch (ento na UNCTAD). J
com Furtado h muitos anos fora de seus quadros, emerge a viso dos socilogos Enzo
Falleto & Fernando Henrique Cardoso, que consolidam alguns pontos de mudana em
relao s conexes entre capital estrangeiro e desenvolvimento em que se destaca a
idia de solidariedade de interesses entre os capitais, independentemente de sua origem.
De igual importncia foram as contribuies de economistas como Anbal Pinto e Osvaldo
Sunkel, que fizeram esforos de sntese e conciliao entre diferentes vises da
Instituio.
Desde um ponto de vista interno, o rompimento das experincias democrticas na
Amrica Latina pe a CEPAL em um momento delicado e, portanto, suas posies

115

passam a ser interpretadas como negativas. De fato, muitos economistas de esquerda


estavam atuando como quadros do corpo pensante da Instituio. E, ademais, a ideologia
nacionalista e sua posio crtica com relao demasiada dependncia dos fluxos de
capitais eram muito presentes na CEPAL. Tal fato iria distanciar a Instituio das esferas
de poder na Amrica Latina, nos anos 70.
Nesse momento de derrota poltica de um modelo econmico mais arraigado com
a eqidade, pensadores ligados de diferentes formas CEPAL construram, no entanto,
como se viu no captulo II, um marco crtico de interpretao do processo de
industrializao e de seu carter de ausncia de regulao das aes das ET na regio.
O momento poltico conturbado e no-democrtico, porm, tornou a discusso
politicamente estril. O pensamento estruturalista perdeu seu carter estratgico (e,
destarte, sua influncia) para as elites, dentro e fora da Amrica Latina. Estas estavam,
obviamente, preocupadas em defender as posies conquistadas no comeo da
industrializao. Ao final dos anos 70, porm, era clara a existncia de autores cepalinos
que mantiveram uma postura crtica com relao s aes das ET na regio,
propugnando sua regulao.
Nos anos 80, h uma retomada da liderana intelectual da Instituio, agora com a
figura de Fernando Fajnzylber, e a construo de um marco autodenominado neoestruturalismo. Ao analisar o novo momento, nota-se que a regio havia passado por
uma seqncia de moratrias, sofria com diminutos fluxos de capital e vivia um quadro de
estagnao (a dcada de 80, chamada de perdida pela CEPAL). O desequilbrio
financeiro interno e externo, dos setores pblico e privado, levava, por distintas razes, a
um processo inflacionrio que, em muitos casos, chegava perto da hiperinflao (quando
esta no ocorre de fato). Por todos os lados, muitas crticas ao processo de
industrializao surgem e colam a razo dos males na interveno estatal e no
protecionismo que marcaram a Amrica Latina entre os anos 50 e 80.
Como conseqncia, h, dentro da CEPAL, um movimento que escolhe retomar o
dilogo com as autoridades da regio, em um perodo de volta democracia. Esses anos
foram marcados, entretanto, tambm por uma ascenso da ideologia neoliberal, que
consistia na adoo de um discurso pr-abertura das economias e pr-redefinio da
interveno estatal. A partir de certo momento, a volta da democracia se mistura a uma
ascenso de governos com aes que demoliam as bases do modelo econmico anterior
(o qual, em seu incio, fora apoiado pela CEPAL).

116

Com o objetivo de estreitar relaes com as autoridades polticas da regio, novos


pesquisadores do uma guinada histrica no pensamento da Instituio e propem que a
integrao das economias latino-americanas aos mercados internacionais deveria ter
como cerne a adequao da organizao das atividades econmicas s exigncias da
grande indstria mundial. Com relao ao nosso tema, as anlises sobre o movimento do
IDE e das aes das ET em uma economia perifrica (no caso, a brasileira)
demonstraram pouca preocupao com os impactos adversos nas contas externas e com
a perda do controle de decises e trataram de exaltar as vantagens tecnolgicas dos
aportes de IDE. A agenda de regulao do IDE se torna uma agenda de atrao de tais
fluxos, puramente. Essa postura se baseava na crena de um novo IDE, que buscaria e
implantaria prticas que resultariam em ganhos de produtividade (captulo III).
Nos anos atuais, apesar do aprofundamento da vulnerabilidade externa
associado tanto aos investimentos de porta-flio quanto ao IDE (tambm responsvel pela
vultosa sada de recursos, via conta de servios, e marcado por aportes errticos) no
h nenhuma defesa de uma poltica de regulao de capitais. A postura passiva da
Instituio no pode ser creditada apenas hegemonia poltica liberal. Seus quadros, ao
adotar um discurso acrtico das prticas vigentes na conduo das economias da regio,
sancionam o liberalismo, que, na maioria dos casos, tem refletido em baixo dinamismo e
deteriorao dos indicadores sociais.
A postura passiva da CEPAL se reflete, do ponto de vista de nossa temtica, no
abandono da posio crtica aos efeitos contraditrios dos aportes de IDE nas contas
externas, assim como na despreocupao com o controle nacional dos processos de
inovao e introduo de progresso tcnico. Adicionalmente, o debate sobre os impactos
da atrao de capitais ligados insero nos Sistemas Internacionais de Produo
Integrada (assim chamados pela CEPAL) exclui os temas do desemprego e da
distribuio de renda. Esses fatos indicam que a agenda hodierna cepalina se tornou mais
restrita, em comparao aos tempos de Prebisch. A busca pela insero nas redes de
comrcio montadas pelas ET torna-se um remdio para os problemas acumulados
secularmente no capitalismo perifrico. Desse modo, dentro do arcabouo proposto
contemporaneamente pela Instituio, o tema do desenvolvimento curiosamente
consolidado pela prpria CEPAL nos anos 50 desaparece de suas publicaes.
A leitura da fase final da obra de Celso Furtado indica, entretanto, outra postura
para o entendimento da crise atual da economia brasileira. As origens da crise residem na
desregulamentao de uma economia com contas externas vulnerveis e com um parque

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industrial incompleto. Busca-se, desse modo, ressaltar que o mercado interno cumpre
uma dupla funo nos dias atuais: serve de eixo para a integrao de economias de
grande porte e constitui-se em uma estratgia de suavizao das constantes crises de um
capitalismo financeiramente integrado. E, a partir disso, coloca como ponto fundamental a
coordenao de polticas que viabilizem o fortalecimento do poder de compra em
moeda nacional das diversas classes. Para tal objetivo, faz-se imprescindvel enfrentar
a lgica das ET que buscam gerar empregos em menor quantidade e de baixa
remunerao, comparados aos nveis internacionais e assegurar uma poltica de pleno
emprego, alm de fortalecer o Estado e reverter o processo de desregulamentao
comercial e financeira das contas externas. Abre-se, nessa perspectiva, a exigncia da
orientao dos fluxos de IDE, vale dizer, da construo de uma poltica de regulao.
Mesmo que a anlise de Furtado avance em direo necessidade da superviso das
atividades das ET em um pas subdesenvolvido, carece-se, todavia, da discusso da
viabilidade poltica da regulao do capital estrangeiro (em especial do IDE), dentro dos
marcos vigentes de organizao da sociedade brasileira.

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