RESUMO
O processo acelerado de expanso urbana de Macei aliado insuficincia de
investimentos na urbanizao, e ainda, a implantao de instrumentos
urbansticos conservadores de regulao do uso e ocupao do solo,
induziram e vm consolidando a segregao scio-espacial na cidade. Neste
sentido, este artigo faz uma anlise da legislao urbanstica vigente do
Zoneamento do Uso e Ocupao do Solo da cidade de Macei, objetivando
ampliar o processo de discusso em torno desse instrumento de planejamento
urbano, sua evoluo terico-conceitual e como se d sua implantao frente
ao espao urbano. Em verdade, o zoneamento de Macei no contm
propostas que proporcione o desenvolvimento scio-espacial sustentvel e/ou
medidas que mitiguem as desigualdades e os impactos oriundos dos
problemas urbanos, ela apenas reproduz a realidade sem considerar a
dinmica urbana, contribuindo com o aumento da excluso social. Esses
efeitos so causados principalmente, na medida em que essa legislao no
definiu ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social, nem previu a flexibilizao
dos parmetros construtivos em reas da cidade ocupadas por populaes
menos favorecidas, conforme prev a Lei Federal de Parcelamento do Solo
Urbano, no.6.766/79.
INTRODUO
Historicamente e mesmo aps a promulgao da Constituio Federal de 1988,
em grande parte dos municpios no Brasil, os Planos Diretores, na prtica,
eram utilizados como meros documentos administrativos, restritos
basicamente as suas normas legais, tais como: cdigos de edificaes, de
1
Arquiteto-urbanista,
mestrando
DECART
Universidade
Federal
de
Pernambuco,
Arquiteto-urbanista
advogada,
mestranda
DEHA
Universidade
Federal
de
Alagoas.
SOUZA (2002)
RIBEIRO E
CARDOSO(1990
)
RIBEIRO E
CARDOSO
(1996)
BONDUKI (2003)
postos de trabalho e os centros de oportunidades, sobrecarrega a infraestrutura urbana, principalmente o sistema virio e o de transportes (SOMEKH
1996:258).
O modelo tradicional de zoneamento de uso do solo (de carter funcional) no
se direciona apenas excluso, embora a excluso esteja associada
minimamente ao carter original do modelo em face das restries que so
propostas pelo plano. Ele difundido pelo mundo sob o iderio funcionalista do
Urbanismo Modernista, onde a funcionalidade era entendida como a separao
rigorosa das funes bsicas do viver urbano, produzir, morar, circular e
recrear-se (SOUZA, 2002).
Esse tipo de zoneamento de base funcionalista toma fora nos processos de
planejamento no Brasil, principalmente antes da constituio de 88, embora a
realidade scio-espacial e econmica brasileira aclamasse por planos de
cunho estruturalmente social. Em contrapartida, e ao contrrio da realidade, os
modelos de zoneamento funcionalistas conservadores adotados contriburam
para uma sociedade ainda mais excludente, do ponto de vista scio-espacial e
o aumento da segregao residencial. O problema no o zoneamento de uso
do solo enquanto instrumento, mais sim o seu carter funcionalista-separatista
e conservador, que apesar de ser utilizado em outras culturas, no condiz com
a realidade brasileira, por acentuar os problemas scio-espaciais das cidades
no Brasil, e no democratizar o acesso terra urbana. Alis, estes fatos
juntamente com a concentrao de renda, so os grandes problemas scioeconmicos e espaciais do pas. (SOUZA, 2002).
O segundo tipo de zoneamento identificado por SOUZA (2002) o de uso do
solo no funcional. Conforme o autor, a sua utilizao extremamente
importante para o controle dos usos indesejveis e perigosos. A prioridade
deste modelo identificar quais os usos que comprometem o bem-estar social
e a preservao ambiental, e no tem como meta separao rgida dos usos
primrios do viver urbano, apenas suas restries. Contudo, ele ainda no
abrange polticas sociais, e ainda no permevel a participao popular,
sendo de cunho tecnocrtico e apriorstico, apesar da sua vital importncia no
processo do planejamento urbano e regional.
O terceiro tipo o zoneamento de densidades, que pode ser considerado
como parmetros de controle do solo, e funciona concomitante com outros
modelos de zoneamento e instrumentos de planejamento (SOUZA, 2002). o
parmetro mais utilizado dentro do processo de construo do zoneamento,
pois com ele que se destinam reas edificveis e non-aedificandi,
considerando a saturao de vias e de construes. Existem dois tipos de
densidades que so utilizadas, densidades demogrficas e densidades
construtivas, com estas podem ser trabalhadas reas para destinao de
construes de moradia, trabalho, comrcio e servios.
O quarto tipo o chamado zoneamento includente ou zoneamento de
prioridades. o modelo mais relevante para os propsitos deste trabalho,
posto que prioriza a justia scio-espacial no tecido urbano. Isto no descarta
Leitura Reconstrutivista da realidade corresponde a uma apreenso da problemtica fsico territorial, e define
propostas para mudana da situao encontrada, pautadas na justia scio-espacial.
O Plano Diretor era composto pelas estratgias de desenvolvimento; pelos mapas analticos e pela
Legislao de uso e ocupao do solo. Esta Legislao composta por trs cdigos, o de urbanismo, o de
edificao, o qual incorpora a lei de zoneamento, e o de postura; e mapas de proposies; e quadro de usos.
1
0
1
1
O Plano Diretor de Macei acompanhado por quinze mapas analticos, numerados da seguinte
forma: Mapa 01- Grande Macei, Mapa 02- desconhecido pelo autor, Mapa 03- Restries urbanizao,
Mapa 04- evoluo urbana e tendncia da expanso urbana, Mapa 05- Uso do solo, Mapa 06- Abastecimento
dgua, Mapa 07- Sistema de Esgoto Sanitrio, Mapa 08- Rede de guas Pluviais, Mapa 09- Sistema de
energia convencional, Mapa 10- Sistema virio-Tipologia das Vias, Mapa 11- Hierarquizao das Vias, Mapa 12Transportes Urbanos e rea de Influncia, Mapa 13- Habitao, Mapa 14- Equipamentos Sociais, Mapa 15- Limpeza
Urbana e trs mapas de proposies: Mapa 01- rea urbana e rea de expanso urbana, Mapa 02- Zoneamento de Uso do
solo e Mapa 03- Usos especficos do solo. No entanto, para esse trabalho, sero analisados o mapa 01 e o mapa 02 de
proposies e o mapa analtico 03, por eles caracterizarem os setores geogrficos do zoneamento e d os subsdio para sua
construo.
1
2
1
3
1
4
nem reas do tecido urbano que sero destinadas a essas habitaes. Sem
uma legislao bsica para as ZEIS no possvel a regularizao fundiria
das favelas existentes em Macei, por exemplo.
Os dispositivos legais que normatizam o parcelamento do solo esto contidos
no Cdigo de urbanismo, Lei no. 3.536/85, e que seguiu risca as
determinaes da Lei Federal 6.676/79, que regula o parcelamento para fins
urbanos. Propriamente a cidade de Macei no tem uma legislao especfica
para o parcelamento do solo urbano contemplando os loteamentos destinados
populao menos favorecida, deixando essas situaes dependentes de
decretos ou outros instrumentos que s burocratizam, dificultando solues
para habitao que promovam a incluso social. A Prefeitura, o poder pblico
estadual e federal em relao habitao, adota aes para mudanas no
parcelamento no solo que no so satisfatrios para suprir a demanda social.
Segundo LINS e BOSI (2004), a Legislao municipal especfica no est
acessvel a maiores informaes a respeito das transformaes que sofreram
as formas de parcelamento urbano no pas, no tocante aos projetos de
habitaes populares realizados pelo setor pblico. No se tem noo com a
Lei 6.766/79 tem sido absorvida e interpretada localmente, bem como, sobre as
forma de punio pelo no cumprimentos de sua normas. Contudo, a
Procuradoria Municipal afirma que estas irregularidades se fazem presente por
todo o territrio da cidade de Macei (LINS e BOSI, 2004).
Ao se observar nos parmetros urbansticos da Legislao de uso do solo de
Macei quais so as reas onde so permitidos os lotes mnimos de 125 m,
v-se que eles se localizam nas reas mais pobres da cidade, onde a infraestrutura urbana precria. Ou seja, uma maior parcela da populao no
desfruta dos benefcios concretos da cidade, pois o adensamento da
populao de baixa renda realizado onde o servio urbano mais precrio,
enquanto que localizam a populao de alta renda, onde os servios urbanos
so mais eficientes. Percebe-se como o zoneamento aos poucos vai
demonstrando seu carter elitista e excludente, com seu posicionamento
conservador.
Essa diviso scio-espacial interfere na formao dos preos das terras
urbanas, e cria concentrao de renda em determinados pontos da cidade. Em
Macei, s reas mais valorizadas so as que detm uma maior infra-estrutura
urbana bsica e de lazer, em face de escassez das outras reas. Essa
concentrao de benfeitorias nos espaos urbanos mais valorizados da cidade,
contribui com a especulao imobiliria e dificulta o acesso a terra pela
populao de baixa renda.
A Legislao de zoneamento de Macei pode ser considerada como uma
colcha de retalhos, dados s vrias Leis sobrepostas e alteradas por uma
srie de normas setoriais que, inseridas na estrutura administrativa do poder
pblico municipal, resultando num documento normativo confuso e pouco
eficiente, e cria superposies de atribuies e deixando lacunas no
regularizadas. Como os Cdigos Urbansticos que tm as Leis bases N.
3.536/85 e 3.537/85, alteradas pela Lei N. 3.943/89, que aprovou o quadro de
1
5
usos, e depois sofreu vrias alteraes at a mais recente mudana pela Lei N
5.354/04.
Essa sobreposio de legislaes, passou a gerar inmeros problemas de
operacionalizao, pelos tcnicos que a utilizavam, causando dvidas,
omisses, sobreposio de regras, passando a ser quase um desafio cumprila.
Em razo disso, a partir de 1997 os Cdigos de Edificao e Urbanismo de
Macei passaram por uma discusso e uma reviso do seu contedo, atravs
da Secretaria Municipal de Controle e Convvio Urbano, com o objetivo de
racionalizar a aplicao de suas normas e agilizar os mtodos administrativos,
pois os Cdigos desatualizados, estavam causando a lentido de
procedimentos de licenciamento e controle que por sua vez estariam
dificultando o investimento produtivo, aumentando a irregularidade, a
sonegao e a especulao alm de no promover a ocupao do solo de
forma coerente com as caractersticas ambientais, sociais e a disponibilidade
de infra-estrutura. (MACEI:2003 apud LINS e BOSI, 2004).
Entretanto, as discusses sobre a reviso dos Cdigos no foram consensuais,
divergindo as interpretaes e indagaes das representaes do processo,
que contou com a participao de vrias instituies, assim como ocorreu na
discusso realizada na Cmara de Vereadores de Macei. Mesmo com as
ressalvas, os Cdigos revisados, foram aprovados pela Cmara sob a Lei n
5.354 e sancionados pela Prefeitura, em janeiro de 2004, com alteraes no
seu bojo de carter meramente polticas. Alm do mais, decorridos mais de
quatro da concluso da reviso mencionada, quando da sua aprovao o
mesmo j se encontrava desatualizado devido ao simples fato de que neste
nterim havia sido aprovado o Estatuto da Cidade, e com ele vrios
instrumentos urbansticos que no tinham sido contemplados pela legislao
em questo. Ressalte-se que o zoneamento da cidade no foi alvo de
discusso, mas alguns ndices foram objeto de alterao, na oportunidade da
aprovao junto Cmara de Vereadores. Apesar de estarem de acordo que
os procedimentos administrativos precisariam ser re-elaborados, discordava-se
sobre a modificao de aspectos relacionadas ao uso e ocupao do solo, em
determinadas zonas da cidade. Contudo, esses fatos no passaram de amplas
discusses, continuando as conseqncias de uma Legislao desatualizada a
se expressar no espao urbano, e as conseqncias das reas de expanso
continuarem sem parmetros urbansticos especficos para a definio do uso
e ocupao do solo urbano (LINS e BOSI, 2004).
5.1 SNTESE DA AVALIAO DO ZONEAMENTO DE MACEI
1
6
1
7
6. CONCLUSES
O zoneamento de Macei foi elaborado para ordenar o uso e ocupao do solo
urbano, embora, o instrumento que foi concebido seja funcionalista
conservador considerando a realidade da cidade e as necessidades dos
diferentes grupos na cidade.
A equipe de planejadores e gestores urbanos, seguiu os padres
funcionalistas que se disseminavam pelos sistemas de planejamento brasileiro
da poca. Adotaram os princpios bsicos de um modelo de zoneamento que
no coerente com a realidade, pois ele no abrange as desigualdades scioespaciais da cidade, definindo-as como prioritrias em polticas pblicas para o
desenvolvimento urbano.
O Zoneamento no o responsvel direto pela realidade desigual da cidade,
mas ele consolida essa realidade atravs de sua Legislao, o que evidencia
hipoteticamente uma leitura apriorstica que foi feita da realidade. Isso
demonstra a falta de dados sobre situao real que foi feita para se obter os
subsdios para sua construo.
O problema que o modelo tomado como espelho foi feito para uma cidade
idealizada, onde as suas propostas se concentram na funcionalidade,
enquanto que um zoneamento proposto para uma cidade consolidada, como
Macei, deve partir de uma avaliao crtica da realidade para um melhor
controle do uso e da ocupao do solo.
Como alternativa para construo de um zoneamento aos moldes da realidade
maceioense, faz-se necessria uma leitura reconstrutivista, que absorva as
demandas da cidade e as incorpore nas polticas de desenvolvimento.
No momento atual encontra-se em fase de construo um novo ordenamento
jurdico que normatiza o uso e a ocupao do solo, inclusive trazendo no seu
bojo uma nova proposta de zoneamento para cidade, no entanto este novo
instrumento legal ainda no foi publicado oficialmente, e portanto, ainda no
1
8
1
9