A poltica externa
brasileira em
tempos de
novos horizontes
e desafios
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coordenadas com outros pases em desenvolvimento em temas de comrcio, reforma financeira, mudana climtica, cooperao internacional, paz
e segurana.
O Brasil se beneficiou das transformaes na economia poltica global e da
difuso de poder na direo dos pases emergentes. Mas para se entender a
ampliao da agenda externa brasileira nos ltimos oito anos, necessrio
levar em conta as caractersticas da poltica externa do pas neste perodo.
Ao contrrio do passado recente, quando a poltica externa era acessria
estabilidade macroeconmica e tinha funo de garantir a credibilidade internacional, na atualidade, a poltica exterior, pr-ativa e pragmtica, um
dos ps da estratgia de governo calcada em mais trs pilares: manuteno
da estabilidade econmica; retomada do papel do Estado na coordenao de
uma agenda neo-desenvolvimentista; e incluso social e formao de um expressivo mercado de massas1. Por ter alargado a agenda de temas e atores
(burocrticos e sociais), a poltica externa passou a ter uma base societal com
a qual no contava anteriormente.
Aps oito anos de continuidade e aprofundamento das diretrizes lanadas em 2003, a poltica externa se v exposta a avaliaes, de oposio ou
de endosso, que revelam um indito interesse no debate pblico brasileiro.
De um lado, a oposio denuncia sua partidarizao, prioridades contraproducentes e generosidades excessivas; de outro defende-se uma projeo
regional e mundial com vistas a ampliar recursos de poder, oportunidades
empresariais, prestgio e voz para o pas. De fato, mais que responder a bandeiras partidrias, a poltica internacional do Brasil alargou como nunca sua
ancoragem institucional com base na mobilizao de mltiplas agncias do
Estado com agendas externa prprias ou complementares s linhas de ao
do Itamaraty. Esta renovada estatalidade da ao internacional vem sendo
acompanhada por um dinamismo empresarial marcado pela globalizao de
seu mapa de investimentos externos com nfase nos pases em desenvolvimento, sejam estes na Amrica Latina especialmente Amrica do Sul , na
frica ou na sia.
A faceta de pas emergente que integra iniciativas de governo com ambio
privada poder nos prximos anos permitir que o Brasil consolide sua condio de poder regional com reconhecimento e capacidade de certa influncia
1. De acordo com os dados estatsticos no Brasil, estima-se que nos anos recentes cerca de 30
milhes de pessoas tenham acendido classe C.
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Atores e interesses
Atualmente, a poltica externa brasileira formulada e conduzida num ambiente domstico e internacional complexo e fruto de coalizes de interesses
de atores domsticos e internacionais com variada capacidade de influncia.
Neste quadro, um dos traos que marcam este governo a consolidao de
uma caracterstica que j se anunciava na administrao anterior, mas que
adquiriu novas nuances com a projeo externa de natureza econmica
A poltica externa brasileira
decorrente do crescimento da econo formulada e conduzida
mia do pas e poltica em funo
num ambiente domstico
da postulao do governo por maior
e internacional complexo e
participao nos assuntos de natureza
internacional: a pluralizao de atores
fruto de coalizes de interesses
e a politizao da poltica externa.
de atores domsticos
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poltica fez do pas alvo de demandas crescentes cujo atendimento vem requerendo a participao de uma multiplicidade de agncias e atores, somando-se ao universo das iniciativas no mbito da integrao regional. Registrese igualmente o fato de que, ao favorecer uma poltica de cooperao tcnica
por demanda externa, seu impacto sobre a administrao pblica disperso,
o que agravado pela diversidade temtica das reas contempladas agricultura, sade, educao, c&t, defesa, minas e energia, cultura e turismo2.
Em particular, embora no exclusivamente, no universo da cooperao alguns ministrios vm apresentando atuao especialmente destacada, como
o Ministrio da Agricultura, atravs da presena da Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa) em pases africanos e sul-americanos. Sua
atuao busca auxiliar, promover e fomentar o desenvolvimento social e o
crescimento econmico atravs da transferncia de tecnologia e da troca de
conhecimentos e de experincias no campo da pesquisa agropecuria. Embora sem o requisito da condicionalidade, de todo antittico aos princpios da
cooperao Sul-Sul (css), a atuao desta empresa no campo da capacitao
para o desenvolvimento vem potencializando as oportunidades de negcios
para empresas brasileiras na regio. Na mesma linha de atuao, o Ministrio
da Sade, atravs da sua Assessoria Internacional e de rgos a ele vinculados, como a Fiocruz, desenvolve inmeros projetos de cooperao tcnica no
exterior3. De fato, a presena marcante da sade na agenda internacional do
Brasil e a atuao de agncias especficas neste campo com forte poder de
iniciativa j responsvel pela adoo de uma nova qualificao no mbito
da diplomacia, a chamada diplomacia da sade.
Outra face da presena de destaque dos ministrios domsticos no tabuleiro internacional ocorre com o setor empresarial, que vem adquirindo
alcance global e aumentando mais seu envolvimento internacional. Embora
atuem de forma paralela, expressivo o dilogo entre as aes empresariais
2. A propsito, deve-se registrar a recente deciso de se levar a cabo o primeiro levantamento
do volume de recursos destinados pelo governo brasileiro cooperao internacional para o
desenvolvimento, a ser realizado pela Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas
Internacionais do Instituto de Pesquisa Aplicada (ipea). Ver Guilherme de Oliveira Schmitz, Joo
Brigido Bezerra de Lima e Rodrigo Pires de Campos: Cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional: primeiro levantamento de recursos investidos pelo governo federal em
Boletim de Economia e Poltica Internacional N 3, 7-9/2010.
3. Destaque deve ser dado a criao em 2008 do primeiro escritrio internacional da Fiocruz em
Maputo, Moambique, responsvel por oferecer formao de recursos humanos na rea de sade. Juntamente com esta iniciativa, o Brasil apoiou a implantao da Fbrica de Medicamentos
de Moambique por meio da assessoria de especialistas do Instituto de Tecnologia em Frmacos
(Farmanguinhos), que produzir medicamentos anti-retrovirais, entre outros.
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so tambm responsveis
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e das organizaes internacionais aumentou igualmente a presena de cidados nacionais vivendo fora do pas, a ponto de j se falar de uma dispora
brasileira. Junto com ela, questes como imigraes legais e ilegais; remessa
de dinheiro; formao educacional e cultural, desterritorializao de identidades sociais, etc, outorgaram visibilidade indita dimenso consular da
diplomacia brasileira, uma dimenso antes relegada a questes de natureza
mais administrativa e menos poltica.
Com relao ao Congresso Nacional, embora sem o ativismo que caracterizara os anos em que o pt, como partido de oposio, foi responsvel
por incentivar os debates e o monitoramento da poltica externa, a nova
legislatura mostrou que ainda vige a lgica de uma delegao transitria ao Executivo na formulao e conduo dos negcios exteriores. Esta
retirada quando surgem divergncias que produzem polarizaes como
se deu no caso da ratificao da adeso da Venezuela ao Mercosul e da
aprovao das modificaes introduzidas no tratado de Itaipu negociadas
com o Paraguai.
Finalmente, ao mesmo tempo que ao longo dos dois mandatos do presidente
Lula foi visvel a multiplicao de atores no campo da poltica externa, no
pode ser menosprezado o protagonismo
A frmula adotada
do mandatrio no cenrio internacional
acompanhado por seu estilo afirmativo.
pelo governo Lula tem
A frmula adotada pelo governo Lula
sido vincular um novo
tem sido vincular um novo acervo de
acervo de polticas sociais
polticas sociais que atacam a pobreza e
a desigualdade no plano domstico com
que atacam a pobreza
uma ativa diplomacia presidencial. Ao
e a desigualdade no
mesmo tempo em que se transformou a
plano domstico com
questo social numa bandeira de poltica
uma ativa diplomacia
externa, buscou-se combinar um espao
prprio da Presidncia com os recursos
presidencial n
institucionais e profissionais do Estado
brasileiro. Embora no sendo novidade no Brasil, a diplomacia presidencial presente durante o governo Lula ainda no foi suficientemente avaliada
como promotora substantiva de poltica externa. Deve-se tambm destacar
nesta gesto a presena de uma assessoria especial em relaes internacionais junto Presidncia da Repblica, desta forma balizando ainda que no
necessariamente competindo com as funes da corporao diplomtica.
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Destaques da agenda
A seguir, examinamos os temas substantivos da poltica externa que mereceram maior nfase nos anos recentes e que apresentaram certas inovaes
com relao s orientaes pretritas. Duas direes podem caracterizar estas
inovaes. Por um lado, a nfase na participao nos fruns de governana
global com uma agenda demandante e o abandono de posies defensivas
que caracterizaram a agenda terceiro-mundista no ps-Segunda Guerra. Por
outro, a prioridade concedida s relaes Sul-Sul, com meno especial ao
mbito sul-americano. Neste caso, o Brasil no apenas se tornou um ativo
ofertante no sistema de cooperao internacional, como reforou sua presena econmica por via do comrcio e dos investimentos diretos.
Temas multilaterais e novas coalizes. A defesa do multilateralismo universal
tem sido um dos temas mais perenes da agenda da poltica externa, refletindo a clssica identidade internacional brasileira de mediador entre o Norte
e o Sul. Mas no apenas a assim chamada crise do multilateralismo aponta
para sua gradual transformao como mudou a postura negociadora do pas
nos ltimos anos. A mudana brasileira resultado do uso de um revisionismo soft nos fruns em que a capacidade de influncia est predicada em
posturas demandantes nas diversas questes globais. Desta forma, no regime comercial, ao contrrio do passado, quando o pas s tinha interesses
defensivos, os interesses ofensivos pela liberalizao agrcola levaram coordenao com ndia, China e frica do Sul, entre outros, na criao do g-20
no mbito da rodada de Doha da Organizao Mundial do Comrcio (omc).
Tambm significativa foi a mudana de posio no caso de meio ambiente
e na discusso sobre mudana climtica. Na reunio de Copenhague em
2009, o Brasil abandonou a postura defensiva, no negociadora que adotara
em Kyoto, com o anncio de metas voluntrias de reduo das emisses
de carbono. A coalizo negociadora significativa neste caso incluiu, alm
do Brasil, ndia, frica do Sul e China. Nestes dois casos, a mudana de
postura decorreu tambm de mudanas domsticas, seja a importncia das
exportaes agrcolas na pauta brasileira, seja o realinhamento domstico
na questo do meio ambiente.
No sistema de segurana coletiva, no mbito da Organizao das Naes Unidas (onu), as mudanas de posicionamento j vinham desde 1988 e foram
uma decorrncia, acima de tudo, de mudanas na poltica externa quando o
pas voltou a ser um participante ativo no Conselho de Segurana, onde esteve ausente por mais de vinte anos. Neste mesmo mbito, o Brasil abandonou
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certos comportamentos soberanistas prvios, como a participao em misses da paz impositivas, realizadas com base no captulo vii da Carta da onu,
sendo a instncia mais significativa a aceitao do comando da Misso das
Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti (minustah) em 2004. Esta nova
disposio para participar de operaes de paz est relacionada ao interesse
brasileiro de postular por um assento permanente no Conselho de Segurana
no contexto de uma reforma institucional da onu7.
No contexto global, uma novidade importante tem sido a participao do
pas nas negociaes financeiras internacionais no mbito do g-20 financeiro,
como consequncia da ampliao do g-7 por iniciativa norte-americana no
contexto da crise financeira global iniciada em 2008. Neste mbito, o Brasil
atua coordenado com os brics (Brasil, Rssia, ndia e China) no avano de
uma agenda que inclui a questo da reforma institucional e reviso das cotas
do Fundo Monetrio Internacional (fmi). Nesta arena o pas, assim como os
demais brics, beneficiou-se por possuir um estoque elevado de reservas internacionais. Apesar deste esforo de coordenao, existem diferenas a respeito do encaminhamento dos desequilbrios cambiais, com ntida preferncia do Brasil para que o tema seja tratado no plano multilateral e a oposio
tanto dos eua quanto da China.
A participao do Brasil nos foros de governana global reflete no apenas uma
poltica pr-ativa de constituio de coalizes de geometria varivel, envolvendo algumas naes emergentes, como os limites derivados das carncias
de recursos de poder que permitam ao pas uma carreira solo em instncias
globais. Por outro lado, um novo tipo de multilateralismo ad hoc, exemplificado
pelo g-20 financeiro, um mecanismo de coordenao informal que no tem por
base um tratado internacional, pode ser prejudicial s aspiraes brasileiras.
Ademais, este novo tipo de multilateralismo, que poderia estar substituindo o
do passado, da natureza universal e constitucional, est sendo acompanhado
por iniciativas, tanto dos eua quanto da Unio Europia, de constituio de
parcerias estratgicas com pases emergentes, sugerindo uma tendncia em
curso de cooptao pelas potncias destes mesmos emergentes.
Oportunidades e desafios na Amrica do Sul. Durante todo o governo Lula, a
7. Em 2000 o Brasil participou, junto com Japo, Alemanha e ndia, da criao do g-4 para articular posies conjuntas favorveis reforma do Conselho de Segurana das Naes Unidas
(csnu).
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9. Mencione-se como exceo o empenho do Brasil pela criao do Fundo para a Convergncia
Estrutural do Mercosul (focem) para lidar com as assimetrias intra-bloco.
10. Em fevereiro de 2010, realizou-se uma reunio com 25 chefes de Estados latino-americanos e
caribenhos quando foi anunciada a criao da cealc.
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vaes de poltica externa com a capacidade de atender demandas de assistncia tcnica especfica e ao mesmo tempo pretende evitar a reproduo das
lgicas de assistncia Norte-Sul. A css oferecida pelo Brasil corresponde a
um meio e a um fim. Atravs da abc, o pas vem procurando configurar seu
prprio estilo de cooperao horizontal com aes que visam construir pontes
de transmisso e intercambio de conhecimento, lealdades polticas e sociais
com outros pases em desenvolvimento. Ao mesmo tempo, o Itamaraty defende a articulao entre assistncia
Para o Brasil, a css combina
ao desenvolvimento, apoio a governana e a promoo da paz.
motivaes de poltica externa
demandas de assistncia
13. Iniciativa trilateral constituda por ndia, frica do Sul e Brasil em 2003 que envolve cooperao bilateral, e trilateral e em terceiros pases. Atualmente de 96% o nvel de convergncia
intra-ibas nas votaes nas onu.
14. A valorizao do vnculo Braslia-Pretria vem sendo alimentado por um conjunto diversificado de empreendimentos e iniciativas bilaterais nas reas de cooperao agrcola, em cincia e
tecnologia, polticas sociais, defesa e estudos socioculturais.
15. Monica Hirst e Maria Regina S. de Lima: Brazil as an Intermediate State and Regional Power en International Affairs vol. 82 N 1, 2006; M.R.S. de Lima: Liderazgo regional en Amrica
del Sur: tiene Brasil un rol a jugar? [2007] en Ricardo Lagos (comp.): Amrica Latina: Integracin
o fragmentacin?, Edhasa, Buenos Aires, 2008.
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Brasil, como outros Pases de Renda Mdia (prm) que se destacam na configurao de uma nova agenda de css, pretende ser parte influente no processo
de reviso e construo de consensos mnimos da comunidade mundial
no que diz respeito cooperao tcnica prestada a pases em desenvolvimento (ctpd). O rtulo comumente atribudo de doador emergente ganha especificidade por se tratar de um ator comprometido com os ideais do
desenvolvimento, um ativo participante da terceira onda democrtica, um
produtor destacado de bens agrcolas e industriais que dever se juntar aos
esforos to necessrios para evitar uma crise de alimentos nos pases de
menor desenvolvimento relativo, e uma pea indispensvel do processo de
construo de um espao regional de integrao e cooperao na Amrica
do Sul.
Os vnculos do Brasil com a Amrica do Sul e a frica so os pilares que
sustentam a ascenso do Brasil a condio de doador emergente. Um paralelismo entre a presena do pas nas regies africana e latino-americana indica algumas lgicas e/ou estratgias semelhantes. Quatro coincidncias
podem ser apontadas: a) a seletividade baseada em critrios histricos,
culturais e/ou geopolticos o interesse concentrado nos Pases Africanos
de Lngua Oficial Portuguesa (palop), de um lado, e na Amrica do Sul,
de outro; b) a combinao de vinculaes bilaterais com aes que pretendem fortalecer simultaneamente o arcabouo institucional de instncias
coletivas como a cplp e o Mercosul; c) a presena multidimensional que
somam os campos de segurana, diplomacia, cooperao para o desenvolvimento em pases marcados por situaes de fragilidade institucional e
instabilidade poltica, como a participao em misses da onu Guin
Bissau e Haiti; d) a vinculao entre coalizes inter-estatais e a css no caso
do Mercosul com o Focem e do ibas com o Fundo ibas. Ambos fundos
permitem ao governo brasileiro dar um novo passo no comprometimento
de recursos financeiros para a cooperao ao desenvolvimento, superando os entraves impostos pela legislao brasileira que apenas contempla a
possibilidade de oferta de assistncia tcnica.
As alteraes de peso nas relaes com os eua. Durante o governo Lula,
observou-se um processo de mudana no relacionamento Brasil-eua em diversos terrenos de interao. Tanto durante a administrao Bush como na
de Obama, colocou-se de manifesto uma crise de liderana de Washington
na regio acompanhado pela falta de interesse e energia poltica para lidar
com situaes de instabilidade localizadas, o que tem contribudo para que o
Brasil consolide sua condio de poder regional.
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Um primeiro aspecto a ser considerado tem sido a reduo do peso norteamericano na agenda econmica externa brasileira nos ltimos anos. Embora
seja certo que a ampliao do acesso ao mercado dos eua constitui um interesse permanente da poltica comercial brasileira, a importncia desta meta
reduziu-se de forma considervel, principalmente aps o esgotamento do processo negociador da rea de Livre Comrcio das Amricas (alca) em 2005. A
contra-cara desta inflexo tm sido os esforos para aumentar o comrcio com
outras grandes economias como Rssia, China e ndia e aprofundar os vnculos com a Amrica Latina. Os eua ainda representavam um destino cobiado
para as exportaes brasileiras, mas seu peso no total das vendas externas do
pais j no o mesmo. Em 2002, alm de absorver 25% das vendas externas
do Brasil das quais 75% correspondem a produtos industrializados de maior
valor agregado e contedo tecnolgico os eua eram responsveis por 42%
do supervit comercial do pas. Em 2007, o mercado norte-americano absorvia
aproximadamente 15% das exportaes brasileiras, o que de fato revela uma
forte tendncia decrescente. No universo dos investimentos norte-americanos
no Brasil, de um posto que oscilava entre 9 e 10 em 1990-2000 como destino de
investimentos diretos, o Brasil caiu para o 18 nos anos 2005-2007.
Contra as expectativas iniciais, as relaes entre o Brasil de Lula e os eua de
George W. Bush ganharam mais substncia com implicaes positivas, para
ambos lados, do que jamais fora esperado. De acordo com a viso oficial no
Brasil, alcana uma etapa de amadurecimento, cujo resultado principal foi o
estabelecimento um dilogo estratgico (Dilogo de Parceria Global) entre
Braslia e Washington. Desta forma, o relacionamento Lula-Bush, depois de
um perodo de distncia, testemunhou uma sucesso de contatos positivos
em nveis inter-ministeriais e inter-presidencias. A etapa inicial de marcados desencontros foi substituda por relativa distenso; os principais pontos
de discordncia, embora no tenham desaparecido, deixaram de representar
um empecilho para a identificao de reas de entendimento. Washington,
de seu lado, passou a reconhecer a necessidade de manter aberto um canal de
comunicao com Braslia para lidar com a agenda poltica regional, particularmente em situaes nas quais as instituies democrticas enfrentassem
maiores riscos de continuidade, como se deu na Bolvia e na Venezuela. Um
reconhecimento especial passou a ser reiterado nos encontros bilaterais de alto
nvel com respeito interveno brasileira no Haiti, valorizando-se a deciso
do governo Lula de assumir o comando militar da minustah em 200316.
16. Ver M. Hirst: La intervencin sudamericana en Hait em M. Hirst (comp.): Crisis de estado e
intervencin internacional, Edhasa, Buenos Aires, 2009, pp. 29-72.
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Reflexes finais
A frmula adotada pelo governo Lula desde 2003 foi a de vincular um novo
acervo de polticas sociais que atacam a pobreza e a desigualdade no plano
domstico com uma ativa diplomacia presidencial. Ao mesmo tempo em que
se transformou a conquista social num atributo da poltica externa, buscou-se
combinar um espao prprio da presidncia com os recursos institucionais
e profissionais do Estado brasileiro. Enquanto foi reforada a marca estatista
da poltica externa conduzida pelo Itamaraty, ampliou-se a dimenso interburocrtica da diplomacia por via de novas redes de interconexo inter-ministeriais, bem como a base societal da insero internacional brasileira.
Mas os novos tempos da atuao internacional do pas tambm implicam
assumir riscos a serem medidos passo a passo nos prximos anos. A ttulo
17. Na Assemblia Geral da oea (maio de 2009), o Brasil foi um dos pases que promoveram
a resoluo 2.438, que prev o inicio de um processo de revogao da excluso de Cuba deste
organismo.
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