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Seccin

Doctrina
Los rganos de control
de la Administracin pblica:
comparacin de los sistemas
provincial y nacional.
Sumario: I. Consideraciones introductorias. II. Los rganos de
control de la Provincia de Buenos Aires. II.1. Fiscal de Estado. II.2.
Contador General de la Provincia. II.3. Tribunal de Cuentas. II.4.
Otros rganos de control bonaerenses. III. Los rganos de control del Estado Nacional. III.1. Sindicatura General de la Nacin.
III.2. Auditora General de la Nacin. III.3. Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas. III.4. Otros rganos de control
nacionales. IV. Principales caractersticas del sistema provincial y
comparacin con el sistema nacional. IV.1. Reconocimiento de
mxima jerarqua normativa a los rganos de control. IV.2. Especial rgimen de designacin y remocin de los funcionarios. Necesidad de asegurar autonoma funcional. IV.3. Control previo y
posterior de la actividad fiscalizada. IV.4. Atribuciones especiales
para lograr la eficacia del control. Rgimen de responsabilidad de
los agentes pblicos.V. La situacin en las dems provincias y en la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires.VI. Conclusiones finales.

I. Consideraciones introductorias.
Ante todo, estimamos conveniente resaltar que en un Estado de Derecho no se concibe que la Administracin pblica
no est sujeta a ningn control.1 ste resulta imprescindible, para que en su bsqueda del bien comn no se aparte

Por Juan Ignacio Seara*

RAP Bs. As. (15)

* Abogado de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad


Nacional de La Plata. Magster en Derecho Administrativo de la Universidad Austral (Premio Editorial La Ley al mejor promedio de su promocin). Docente de Derecho Administrativo I en la Facultad de Ciencias
Jurdicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata.Docente Universitario Autorizado de la Universidad Nacional de La Plata. Secretario
Letrado de la Fiscala de Estado de la Provincia de Buenos Aires.
1
Gordillo, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Captulo II, Buenos Aires, Fundacin de Derecho Administrativo, 1997, p. 17 y sigs.

SECCIN DOCTRINA

de los principios y normas jurdicas que deben guiar


inexcusablemente su actuacin.
Desde esta perspectiva, el control de la actividad
administrativa no slo interesa al Estado, sino tambin a los particulares, porque los protege contra
las eventuales ilegalidades o arbitrariedades que
pueden llegar a presentarse en oportunidad de ejercerse el poder estatal.2
En otro orden, merece subrayarse que los sistemas
de control administrativo, que contemplan los ordenamientos jurdicos, muchas veces se muestran
insuficientes para evitar que la Administracin pblica transgreda el marco de la juridicidad.
Sin embargo, esa circunstancia no debe llevar a la
apresurada conclusin de que podran llegar a suprimirse.3 S, desde luego, lo que puede y debe hacerse es mejorarlos, para tornarlos ms eficientes.4
Basta imaginar las nefastas consecuencias que seguramente se produciran en una organizacin administrativa que no contemple ningn sistema de control, para desestimar por completo aquella hipottica posibilidad.5
Los fundamentos precedentes permiten sostener
que en toda organizacin estatal (con ms razn

an que en una privada) debe existir algn sistema


de control (ms simple o ms complejo) de la actividad que all se realiza.6
Siguiendo este orden de ideas, nos hemos propuesto analizar los rganos de control de la Provincia
de Buenos Aires y del Estado Nacional con el objeto de poder compararlos.
En especial, pretendemos poner de relieve algunas
caractersticas y diferencias importantes que -advertimos- existen entre ambos sistemas. Adems,
analizaremos la misma situacin en las dems provincias y en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

II. Los rganos de control de la Provincia de


Buenos Aires.
II.1. Fiscal de Estado.
La Constitucin de la Provincia de Buenos Aires
contempla tres rganos, cuya funcin primordial
consiste en fiscalizar a la Administracin pblica. Estos rganos son el Fiscal de Estado, la Contadura
General de la Provincia y el Tribunal de Cuentas,
que deben actuar de manera coordinada.
El Fiscal de Estado, con las caractersticas que presenta en la actualidad, tiene como antecedente una
memorable sentencia del 28 de septiembre de 1878
que dict la Suprema Corte de Justicia bonaerense.7

Ensea Weil, Prosper, en este mismo sentido, que el Derecho


administrativo no busca solamente asegurar la accin administrativa, sino tambin que intenta proteger al individuo de las
actividades de un poder, siempre temible para los derechos y
libertades individuales (Derecho Administrativo, Madrid, Civitas S.A.,
1994, p. 127 y sigs.).
3
Santamara Pastor, Juan Alfonso, Principios de Derecho Administrativo, T. I, Madrid, Centro de Estudios Ramn Areces S.A., 2000, p.
516, sostiene que una organizacin tan vasta y compleja como la
Administracin estatal requiere de una serie de rganos, cuya
tarea consista en la vigilancia de los dems, a los efectos de poder comprobar su correcto funcionamiento.
4
Abona lo expuesto, Garcia de Enterria, Eduardo, Democracia,
jueces y control de la Administracin, Madrid, Civitas, 2000, p. 121,
cuando afirma de manera concluyente:[...] la situacin actual de
la democracia impone un reforzamiento y, en modo alguno, una
relajacin de los controles. Que ello debe hacerse preservando
la eficacia, es obvio, como tambin que para salvaguardar sta no
debe llegarse en ningn caso a pretender sacrificar controles
igualmente efectivos [...].
5
Estamos convencidos de que, para que un rgano de control
sea eficiente, no basta con modificar las normas jurdicas que
regulan su funcionamiento, ya que tambin resulta imprescindible que cuente con personal idneo y medios materiales y tcnicos para poder cumplir sus funciones. Puede verse, en similar
sentido, las reflexiones de Cassagne, Juan Carlos, en libro colectivo Control de la Administracin Pblica. Administrativo, Legislativo y
Judicial, Buenos Aires, Ediciones RAP, 2003, p. 809 y sigs.

Conviene recordar que el control constituye una actividad comprendida dentro la compleja funcin de administrar (Marienhoff,
Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Buenos Aires,
Abeledo Perrot, 1982, p. 103 y sigs.).
7
Causa DX-VIII, promovida por el Fiscal de Gobierno contra el
Poder Ejecutivo de la Provincia, sobre la nulidad de la venta de
un campo en el Partido de Ayacucho, efectuada por el segundo a
favor de Jos Faggioni, Acuerdos y Sentencias, Serie primera,T.VIII,
p. 5 y sigs. La demanda la haba promovido el por entonces Fiscal
de Gobierno ante la Suprema Corte de Justicia local, con el objeto de lograr la nulidad de un decreto que haba autorizado la
venta de un campo en el Partido de Ayacucho, pero sin cumplir
previamente con la exigencia legal del remate pblico. En el fallo
se decidi que este funcionario no era un simple consejero del
Poder Ejecutivo, sino un verdadero defensor en juicio de los
intereses del Estado. Por consiguiente, se consider que estaba
legitimado para demandar la nulidad de los actos estatales contrarios a aquellos intereses y se decidi, finalmente, anular el
decreto cuestionado. Ello provoc que en la Ley de Presupuesto
del ao siguiente (1879) fuera suprimido el cargo de este funcionario. En suma, dicho funcionario gan el juicio, pero perdi su
cargo (Tribio, Carlos Roberto, El Fiscal de Estado. Representacin
judicial del Estado y el control de la actividad administrativa, Buenos
Aires, baco de Rodolfo Depalma, 2001, p. 39 y sigs.).

SECCIN DOCTRINA

RAP Bs. As. (15)

Este precedente judicial fue determinante para que,


en la reforma de la Carta Magna local de 1889,8 se
incorporara -por primera vez en una Constitucin
provincial- la figura del Fiscal de Estado,9 que se ha
mantenido con muy pocas variantes en su actual
Artculo 155.10
Esta clusula constitucional se complementa con los
Artculos 73 inciso 2, 79, 144 inciso 18.1. y concordantes de la Carta Magna local, y con la Ley Orgnica de la Fiscala de Estado, es decir el Decreto Ley
N 7.543/1969 (t.o. 1987).11
De la normativa mencionada precedentemente, surge que este funcionario debe ser nombrado por el
Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado12 y, como
tiene inamovilidad en su puesto, slo puede ser removido de ste mediante juicio poltico.13 Para ocupar dicho cargo se exigen las mismas condiciones
que para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia local.14

De acuerdo con la Constitucin bonaerense, su


misin consiste en defender el patrimonio del Fisco; puede hacerlo de los siguientes modos:15
1) En primer lugar, cuando interviene en las actuaciones administrativas mediante la vista fiscal,16 que
emite en forma previa al dictado de ciertos actos
administrativos, concretamente los que pueden llegar a comprometer los intereses fiscales.17
Cabe aadir, tambin, mediante la impugnacin que
puede formular en sede administrativa con posterioridad a la notificacin de determinados actos
administrativos (v. gr. en materia previsional).18
2) En segundo trmino, cuando asume la representacin y defensa en juicio de la Provincia, en los pleitos en que es parte actora o demandada, o toma
intervencin en cualquier otro carcter.19
Conviene aclarar que, para cumplir esta funcin, no
debe solicitar instrucciones a ningn funcionario,
pero s debe requerir autorizacin para realizar tran-

Conviene recordar que la primera Constitucin de Buenos


Aires como provincia se sancion en 1873 y fue reformada en
1889, 1934 y 1994 (no mencionamos la reforma constitucional
de 1949 debido a que tuvo una breve vigencia).
9
Ello ocurri, concretamente, en el Artculo 152 de la Constitucin local de 1889. Las razones que provocaron que este funcionario fuera incluido en el texto constitucional surgen de los debates de la respectiva Convencin constituyente (vase Debates
de la Convencin Constituyente, T. I, Buenos Aires, El Censor, 1891,
p. 270 y sigs.). De all resulta que se incorpor a este funcionario
en la Ley Fundamental local, para evitar que el Poder Ejecutivo
pudiera influir en el Poder Legislativo para que se suprimiera su
cargo, como ya haba ocurrido en 1879, segn vimos. Sobre el
particular, puede verse la obra de Santa Cruz, Jos M., El Fiscal de
Estado. La Institucin Antecedentes Legislacin Jurisprudencia,
Laboremus, 1951, p. 130 y sigs.
10
En la reforma constitucional de 1934, el Fiscal de Estado pas
a estar regulado en el Artculo 143 de la Ley Fundamental local.
All se introdujeron las siguientes modificaciones: se le reconoci inamovilidad; se sustituy el jurado de enjuiciamiento por el
juicio poltico, al efecto de su remocin, y se estableci que, para
ocupar ese puesto, se deberan reunir las mismas condiciones
que para integrar la Suprema Corte de Justicia bonaerense. En la
ltima reforma constitucional, de 1994, se mantuvo el mismo
texto en relacin con el Fiscal de Estado, pero en el actual Artculo 155.
11
Esta normativa ha tenido varias modificaciones: Leyes N 11.401,
11.623, 11.764, 11.796, 12.008, 12.214 y 12.748.
12
Conforme Artculo 144 inciso 18.1. de la Constitucin bonaerense.
13
Conviene tener presente que, de acuerdo con el Artculo 73
inciso 2, la Cmara de Diputados debe realizar la acusacin ante
la Cmara de Senadores, la cual se constituye a ese efecto en
tribunal conforme reza el Artculo 79. Ambas normas pertenecen al Estatuto Fundamental local.
14
Artculos 155, 177 y 181 de la Carta Magna local.

RAP Bs. As. (15)

15

Conforme Tribio, Carlos Roberto, op. cit., p. 57 y sigs.


Artculo 38 del Decreto Ley N 7.543/1969 (t.o. 1987). La
Suprema Corte de Justicia local tiene dicho que, como la vista
fiscal ha sido creada legalmente, podra dejarse de lado respecto
de determinadas materias u organismos administrativos sin vulnerar el ordenamiento constitucional. Por otro lado, tambin ha
sostenido que resulta imprescindible que el Fiscal de Estado sea
al menos notificado de las resoluciones susceptibles de afectar
el patrimonio fiscal, para que tenga la posibilidad de poder impugnarlas judicialmente (Doctrina Causa B-44.231 Fiscal de Estado, sentencia del 31-05-1966, Acuerdos y Sentencias, 1966-I863).
17
Resulta conveniente aclarar que la vista fiscal carece de efectos vinculantes para la autoridad con competencia decisoria y,
por su carcter fiscalizador, no constituye un dictamen jurdico.
Su objeto es que dicha autoridad conozca la opinin del Fiscal
de Estado antes de dictar el acto administrativo y pueda evitar
una eventual demanda de este funcionario (conforme Tribio,
Carlos R., op. cit., pp.103/106). Vase, asimismo, el trabajo de
Marafuschi, Miguel ngel, La Ley, Competencia del Fiscal de Estado de la Provincia de Buenos Aires, T. 1989-E, p. 509 y sigs.
18
En este caso, la observacin del Fiscal de Estado se sustancia
como recurso de apelacin, por lo que debe ser resuelta por
el Poder Ejecutivo (Artculo 76, Decreto Ley N 9.650/1980,
t.o. 1994).
19
La Suprema Corte de Justicia sostiene, desde hace bastante
tiempo, que el Fiscal de Estado es parte legtima, pero no exclusiva, en los juicios en que se controvierten intereses del Estado,
por lo que el legislador podra excepcionalmente confiar la defensa de esos intereses a otro funcionario (Acuerdos y Sentencias
1957-IV-245; 1964-III-795; entre otros).
16

SECCIN DOCTRINA

sacciones o allanamientos y para desistir juicios iniciados.20


3) Por ltimo, cuando impugna judicialmente actos
administrativos, que estima contrarios a la Constitucin, las leyes o los reglamentos administrativos,
lo cual puede hacer mediante acciones contencioso
administrativas o de inconstitucionalidad.21
Esta atribucin es muy particular, ya que, como resulta fcil advertir, este funcionario -no obstante integrar el Estado- puede solicitar judicialmente la
nulidad de actos emanados del Poder Ejecutivo u
otros rganos administrativos cuando los estima
perjudiciales para los intereses del Fisco.22
En estos casos la demanda la contesta el Asesor
General de Gobierno,23 y el particular favorecido
con el acto administrativo impugnado se puede presentar en el juicio en carcter de coadyuvante,24
por lo que la sentencia tambin hace cosa juzgada
en relacin con l.
II.2. Contador General de la Provincia.
Los antecedentes del Contador General de la Provincia se remontan a los primeros aos de su organizacin institucional; adquiri la mxima jerarqua
normativa en la Constitucin de 1873.25 Actualmente, los Artculos 156 a 158 de la Ley Fundamental
bonaerense se refieren a este funcionario, lo mismo
que el Artculo 82 del mismo cuerpo normativo.26

20

Conforme Artculo 15 del Decreto Ley N 7.543/1969 (t.o. 1987).


Esta funcin no surge explcitamente de la Constitucin local,
pero s est contemplada expresamente en el Artculo 40 de la
Ley Orgnica de la Fiscala de Estado, Decreto Ley N 7.543/1969
(t.o. 1987).Tambin aparece mencionada en el Cdigo Contencioso Administrativo (Artculo 9 inciso 2 de la Ley N 12.008).
22
Con acierto sostiene Tribio, Carlos R. (vase, op. cit., p. 113 y
sigs.) que, de todas las atribuciones asignadas al Fiscal de Estado,
sta indudablemente es la ms importante desde un punto de
vista institucional, porque demuestra que no es un asesor del
poder administrador o un simple procurador judicial de la Provincia.
23
Conforme Artculo 9. inciso 2 de la Ley N 12.008.
24
Artculo 10 de la Ley N 12.008 y su doctrina.
25
Artculos 152 a 154.
26
En la reforma constitucional de 1889, aquellos Artculos (152 a
154) pasaron a ser los Artculos 153 a 155 (el primero aument
el mandato del Contador General de la Provincia de tres a cuatro aos; el segundo le encomend tambin pagar las sumas resultantes de las sentencias, dictadas en causas contencioso administrativas, mientras que el tercero mantuvo la misma redaccin).
Ms tarde, en las reformas constitucionales de 1934 (Artculos
144, 145 y 146) y de 1994 (Artculos 156, 157 y 158) no se
produjo ninguna modificacin relevante.
21

10

De all surge que debe ser nombrado por el Poder


Ejecutivo de una terna que el Senado le presenta.27
Dura cuatro aos en su cargo, pero puede ser reelecto.28 Su funcin consiste, esencialmente, en autorizar los pagos que debe realizar el Tesorero General de la Provincia.29 Por su parte, la Ley Orgnica de la Contadura General de la Provincia, Decreto Ley N 8.827/197730 (se complementa con la Ley
de Contabilidad, Decreto Ley N 7.764/1971),31 tiene la particularidad de que divide ntidamente las
competencias de este organismo32 y las que corresponden a su titular.33
De esta normativa resulta que, entre otras funciones,34 la Contadura General de la Provincia controla el desenvolvimiento general de la hacienda
pblica en los tres rganos esenciales del Estado;
realiza un control preventivo, simultneo o posterior en la Administracin provincial, mediante los
procedimientos de auditora o inspeccin; interviene en los ingresos y egresos que se operan por Tesorera General;35 controla la recaudacin de los
ingresos pblicos; requiere la rendicin de cuentas
de los responsables en tiempo y forma; registra las

27

Conforme Artculo 82 citado.


Artculo 156 del Estatuto Fundamental de la Provincia.
29
Vanse los Artculos 157 y 158 de la Constitucin local y la
Ley Orgnica de la Tesorera General de la Provincia, Decreto Ley
N 8.941/1977 (Boletn Oficial del 06-12-1977).
30
Boletn Oficial del 22-07-1977. Esta normativa fue modificada
por el Decreto Ley N 9.942/1983 (Boletn Oficial del 16-05-1983)
y reglamentada por el Decreto 4.273/1994 (Boletn Oficial del
06-02-1995). De ah surge, que colabora con el Contador General de la Provincia, el Subcontador General de la Provincia
(que tambin tiene raigambre constitucional), entre otros funcionarios.
31
Vanse, en especial, Artculo 60 y sigs.
32
Puede ampliarse este tema con el trabajo de Marafuschi, Miguel ngel, publicado en el libro colectivo Control de la Administracin Pblica. Administrativo, Legislativo y Judicial, Formas y rganos de control sobre la Administracin Pblica de la Provincia
de Buenos Aires, Buenos Aires, Ediciones RAP, 2003, p. 39 y sigs.
Asimismo, con el trabajo del mismo autor, publicado en el libro
colectivo El Derecho Administrativo Argentino, Hoy, El control de la
Administracin Pblica en el mbito provincial, Buenos Aires,
editorial Ciencias de la Administracin, Divisin Estudios Administrativos, 1996, p. 138 y sigs.
33
En efecto, el Decreto Ley N 8.827/1977 se refiere a la Contadura General en el Captulo III, mientras que al Contador General en el Captulo IV. Por su parte, el Captulo V de la misma
normativa alude a la facultad de observacin que tiene asignada
este funcionario.
34
Vase el Artculo 7 del Decreto Ley N 8.827/1977.
35
Zuccherino, Ricardo Miguel, Tratado de Derecho Federal, Estadual
y Municipal (Argentino y Comparado), T. II, Buenos Aires, Depalma,
1992, p. 396 y sigs.
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SECCIN DOCTRINA

RAP Bs. As. (15)

operaciones vinculadas a la hacienda pblica, y eleva


a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y Tribunal de
Cuentas, la Cuenta General del Ejercicio vencido.36
Por su parte, el Contador General de la Provincia
tiene asignadas dos funciones importantes, que se
destacan por sobre las dems.37 En primer lugar,
dispone el inicio de sumarios, para la determinacin
de irregularidades en la administracin de fondos,
valores o bienes fiscales y transgresiones a disposiciones legales, susceptibles de producir perjuicios a
la Provincia.38 En segundo trmino, puede formular
observacin con respecto a todo acto administrativo que viole las disposiciones vigentes.39 Esta facultad debe ejercerla dentro de los quince das hbiles,
contados desde que tuvo conocimiento oficial del
acto administrativo.
La observacin debe comunicarse de inmediato al
organismo respectivo, el que debe abstenerse de
obrar hasta que se dicte una resolucin definitiva,
es decir que tiene efectos suspensivos. El reparo
formulado queda sin efecto cuando la autoridad que
emiti el acto lo desiste o modifica segn el criterio
del Contador General de la Provincia. Sin embargo,
tambin puede insistirse el acto observado, en cuyo
caso se requiere una decisin de la mxima autoridad de cada jurisdiccin (decreto del Poder Ejecutivo, resolucin de los Presidentes de las Cmaras
Legislativas o resolucin de la Suprema Corte de
Justicia). Si se produce la insistencia, se cumple con
el acto observado, y el Contador General de la Provincia debe comunicar tal circunstancia a la Legisla-

36

En sentido concordante, pueden verse el Artculo 17 y sigs. de


la Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas N 10.869.
37
Vase Artculo 8, en especial incisos 1 y 3, y Artculos 9 a 13
del Decreto Ley N 8.827/1977.
38
Siguiendo similar orden de ideas, regulan este tema los Artculos 64 a 73 de la Ley de Contabilidad, Decreto Ley N 7.764/
1972. De all surge que toda persona que recibe fondos del Estado est obligada a rendir cuentas, la que debe presentarse ante
la Contadura General de la Provincia. Por su parte, el Contador
General de la Provincia debe determinar la responsabilidad administrativa mediante la sustanciacin de un sumario, el cual, una
vez concluido con el dictado de la resolucin pertinente, debe
ser elevado al Tribunal de Cuentas para su decisin definitiva.
Este tema puede ampliarse con las reflexiones que realiza Marcer,
Ernesto, en la obra Responsabilidad de los funcionarios pblicos.
Responsabilidad civil, penal, constitucional, administrativa y poltica,
Buenos Aires, Hamurabi S.R.L., 1987, p. 112 y sigs.
39
Vase, asimismo, Mileo, Julio A., Ley de Contabilidad de la Provincia de Buenos Aires. Comentada y Anotada, Buenos Aires, editorial
Funcin Pblica, 1998, p.135 y sigs.

RAP Bs. As. (15)

tura y al Tribunal de Cuentas, para eximirse de responsabilidad.40


II.3. Tribunal de Cuentas.
Esta institucin, cuyos orgenes se remontan al Derecho colonial (y que an hoy mantiene un fuerte
arraigo en el Derecho espaol), tuvo su reconocimiento en el Estatuto Fundamental de la Provincia
en la reforma de 1889, lo cual produjo un cambio
profundo en materia de control estatal.41 De tal
modo, por primera vez en nuestro pas una Constitucional provincial incorpor en su texto al Tribunal de Cuentas.42 En la siguiente reforma constitucional, de 1934, se introdujeron algunas modificaciones con respecto a este organismo,43 que luego
fueron mantenidas en el actual Artculo 159 por la
ltima reforma constitucional, de 1994.44
Esta clusula de la Constitucin local establece que
el Tribunal de Cuentas debe estar integrado por un
presidente abogado y cuatro vocales contadores pblicos, que son todos inamovibles. Estos funcionarios son nombrados por el Poder Ejecutivo
40
Este mecanismo, que tiende a que un funcionario se exima de
responsabilidad, se encuadra en lo que se conoce como teora de
la reiteracin (Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1982, p. 597 y sigs.).
41
En la Constitucin de 1873, la creacin del Tribunal de Cuentas no prosper; se previ una simple Oficina de Contabilidad,
que dependa de la Legislatura (Artculo 98 inciso 14). Sin embargo, en la reforma constitucional de 1889 se encomend a la
Legislatura la creacin de un Tribunal de Cuentas, con facultad
para aprobar o desaprobar las percepciones e inversiones de los
caudales pblicos, que estara integrado con un presidente, letrado, y cuatro vocales, contadores, todos nombrados por el
Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado, con carcter de inamovibles. Las acciones originadas en las decisiones del Tribunal
de Cuentas deberan ser promovidas por el Fiscal de Estado
(Artculo 99 inciso 12). Cabe agregar que, luego de sancionarse
la Ley de Contabilidad N 2.337, que fue promulgada el 24 de
enero de 1890, se cre finalmente el Tribunal de Cuentas el 6 de
febrero de 1891. De este modo, la atribucin que hasta entonces
haba tenido el Poder Legislativo para aprobar o desechar la cuenta
de inversin, pas a desempearla un rgano tcnico administrativo con independencia funcional.
42
Conforme Lazzo, Fidel Isaac, Tribunales de Cuentas. Jurisdiccionalidad
y Constitucionalizacin.Actuacin Letrada, Buenos Aires, Depalma, 1981,
p. 75. Sobre la conveniencia de que estos rganos de control tengan raigambre constitucional, puede verse el trabajo de Romero,
Csar Enrique, publicado en La Ley, Los Tribunales de Cuentas.
rganos de la Constitucin, T. 1976-B, pp. 508/511.
43
Artculo 147. As, por ejemplo, se ampli el mbito de su competencia, cuando se le otorg la facultad para inspeccionar oficinas provinciales o municipales, que administren fondos pblicos,
y tomar las medidas necesarias para prevenir irregularidades (aunque, no por ello, su control dej de ser posterior).
44
Puede ampliarse este tema en la citada obra de Zuccherino,
Ricardo Miguel, p. 403 y sigs.

SECCIN DOCTRINA

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con acuerdo del Senado y pueden ser removidos


por igual procedimiento que los jueces de las Cmaras de Apelacin (Jury de enjuiciamiento).45 Sus funciones pueden sintetizarse en los denominados juicio de cuentas y juicio de responsabilidad.46
El primero est destinado a examinar las rendiciones de cuentas presentadas por los jefes de los servicios administrativos de cada jurisdiccin (cuentadantes), quienes estn obligados a rendir cuenta
documentada de su gestin (responsabilidad contable). El segundo est previsto para los agentes pblicos (o estipendiarios),47 que por su labor habitual
no disponen de fondos pblicos (y, por ende, no
deben rendir cuentas), cuando por una accin u
omisin ocasionan un perjuicio a la hacienda pblica, con el objeto de determinar el monto del perjuicio que deben ingresar en las arcas del Estado
(responsabilidad administrativa).48 Ambos pueden
45

Artculo 182 y sigs. de la Carta Magna local.


No obstante esta equvoca denominacin, debe quedar en claro que ambos juicios no se sustancian ante magistrados judiciales
sino ante el Tribunal de Cuentas. Ensea Fiorini, Bartolom, siguiendo similar orden de ideas: [...] en el juicio de cuentas este
organismo de contralor realiza, a travs de un procedimiento
reglado, el control y examen de verificacin de las cuentas de las
inversiones estatales. Esta actividad se denomina juicios de cuentas, que tiene cierta similitud con la rendicin de cuentas que se
realiza en el Derecho privado. La manifestacin de la rendicin
de cuentas debe ser documentada, justificada y aclarada ante
cualquier requerimiento [...]. Por otro lado, agrega el mismo
autor:[...] existe el juicio de responsabilidad, que se sustancia ante
irregularidades en la gestin con el patrimonio estatal y, tambin,
por los daos producidos por los agentes de la administracin al patrimonio del Estado [...]. Aade: [...]este procedimiento se sigue
contra agentes estatales y no contra terceros ajenos a la Administracin Pblica, por deficiencias en la administracin de fondos o por los daos que se produzcan a los bienes del patrimonio
fiscal [...] (Manual de Derecho Administrativo, Buenos Aires, La
Ley, 1968, pp. 214/215). De modo que el juicio de responsabilidad,
a diferencia de lo que ocurre con el juicio de cuentas, no surge de
una rendicin de cuentas y se inicia ante una situacin susceptible
de producir responsabilidad administrativa (conforme Marcer, Ernesto, op. cit., p. 104). Este tema puede ampliarse con el trabajo de
Perez Colman, Luis J., publicado en la Revista Argentina de Derecho
Administrativo N 7,La prescripcin de la responsabilidad administrativa de los agentes pblicos, Seccin Doctrina, p. 7 y sigs., y con
la obra de Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo,T. I, Buenos
Aires, Abeledo Perrot, 1986, p. 371 y sigs., entre muchos otros.
47
Es decir, quienes cobran un estipendio o remuneracin con
motivo de sus servicios.
48
Conviene puntualizar que el Contador General de la Provincia
tiene a su cargo la investigacin y resolucin de la totalidad de
los sumarios de responsabilidad en jurisdiccin provincial, y, posteriormente, resuelve en forma definitiva el Tribunal de Cuentas.
En cambio, tratndose de sumarios municipales, el Tribunal de
Cuentas, adems, tiene a su cargo la instruccin (conforme Artculos 64, 70, 73 y concordantes, Ley de Contabilidad, Decreto
46

12

concluir con la aplicacin de una sancin por parte


del Tribunal de Cuentas. La accin judicial, para la
ejecucin de las resoluciones de este organismo de
contralor, corresponde al Fiscal de Estado.49
De acuerdo con su Ley Orgnica N 10.869,50 el
Tribunal de Cuentas es un rgano de control administrativo con funciones jurisdiccionales;51 estudia
las rendiciones de cuentas de la Administracin pblica (centralizada y descentralizada), Poderes Legislativo y Judicial, y Municipalidades; es la nica autoridad con competencia para aprobar o desaprobar dichas cuentas y est facultado para aplicar sanciones: llamado de atencin, amonestaciones, cargos pecuniarios (hasta el importe del perjuicio) y
multa (dos a veinte sueldos mnimos de la Administracin pblica provincial).52
La Contadura General de la Provincia, antes del 15
de abril de cada ao debe remitir, al Tribunal de
Cuentas, la Cuenta General del Ejercicio vencido.
Ello, sin perjuicio de las rendiciones mensuales que
deben realizar los directores de Administracin de
las distintas dependencias provinciales ante la Contadura General. Los estudios de las cuentas son
realizados por relatores (contadores pblicos), quienes pueden formular requerimientos u observaciones antes de que el Tribunal de Cuentas emita su
decisin. Los agentes pblicos pueden presentar por

Ley N 7.764/1971;Artculo 8 inciso 3, Ley Orgnica de la Contadura General de la Provincia, Decreto Ley N 8.827/1977;
Artculo 44 y concordantes, Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas, Ley N 10.869; Artculo 241 y sigs., Ley Orgnica Municipal,
Decreto Ley N 6.769/1958). Por el contrario, en el juicio de cuentas no hay grandes diferencias cuando las cuentas son provinciales
o municipales, ya que en ambos casos toma directa intervencin
el Tribunal de Cuentas (Artculos 17, 19, 26 y concordantes de la
Ley N 10.869).
49
As lo establece en forma expresa el Artculo 159 (ltima parte) de la Constitucin local. En la misma direccin, puede verse
el Artculo 33 y concordantes de la Ley N 10.869.
50
La primera Ley Orgnica del Tribunal Cuentas N 4.373 rigi
desde 1935 hasta que fue reemplazada por la actual Ley N 10.869
(Boletn Oficial del 12-01-1990). La promulgacin de esta ley fue
parcial, pues el Poder Ejecutivo vet algunas de sus disposiciones
por medio del Decreto N 5.937/1989 (Boletn Oficial del
12-01-1990). Inmediatamente, la Legislatura sancion la Ley
N 10.876 (Boletn Oficial del 26-01-1990), que sufri un nuevo
veto parcial del Gobernador, esta vez por el Decreto N 30/
1990 (Boletn Oficial del 26-01-1990). Este nuevo rgimen se
encuentra reglamentado por el Decreto N 2.503/1990 (Boletn Oficial del 20-07-1990).
51
Este tema puede ampliarse con el trabajo de Castiglione, Antonio V., publicado en La Ley, Funcin jurisdiccional de los Tribunales de Cuentas, del 26-02-1988.
52
Conforme Artculos 1, 5, 15, 16 y sigs. de la Ley N 10.869.

SECCIN DOCTRINA

RAP Bs. As. (15)

escrito su defensa y ofrecer pruebas. Luego de producirse dichas pruebas o vencido el plazo para su produccin, el relator debe pronunciarse sobre su valor,
con lo que la causa queda en condiciones de dictar
resolucin. La decisin del Tribunal de Cuentas puede
ser objeto de recurso de revisin, el cual debe interponerse en el plazo de quince das. Las resoluciones
del Tribunal de Cuentas son revisables judicialmente.53
II.4. Otros rganos de control bonaerenses.
En los apartados precedentes, no hemos pretendido
agotar el examen de los rganos de control de la Administracin pblica que existen en la Provincia de
Buenos Aires, sino slo mencionar aquellos que consideramos ms importantes por sus funciones y por
haber sido incorporados en su Ley Fundamental.
Lo expuesto permite comprender por qu no incluimos a la Asesora General de Gobierno, ya que, a diferencia de la Fiscala de Estado (Artculo 155), la Contadura General de la Provincia (Artculos 156/158) y
el Tribunal de Cuentas (Artculo 159) carecen de rango constitucional.54
Adems, porque su labor est ms orientada a prestar asesoramiento jurdico que a fiscalizar la actuacin de la Administracin pblica. Conviene destacar, especialmente, que lo expuesto en modo alguno debe interpretarse en el sentido de que se le
resta mritos a dicho organismo, ya que cumple una
funcin muy destacada para que la actividad administrativa se desenvuelva dentro de la juridicidad.
Por otro lado, conviene aclarar que tampoco hemos mencionado al Defensor del Pueblo, aunque
por otra razn. Ello se debe a que, si bien esta institucin fue incorporada en la Constitucin local en
la ltima reforma, de 1994,55 an no ha sido puesta
en funcionamiento debido a que est pendiente de
sancin su ley orgnica.
III. Los rganos de control del Estado Nacional.
III.1. Sindicatura General de la Nacin.
En 1992 se produjo un importante cambio con respecto a los organismos de control nacionales, ya
que se sancion la denominada Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del
53

Vanse, en especial, en relacin con estos temas, los Artculos


17, 18, 26, 27, 30, 38 y concordantes de la misma Ley.
54
En efecto, su competencia surge de su Ley orgnica, Decreto
Ley N 8.019/1973 (Boletn Oficial del 30-03-1973; t.o. por Decreto N 8.524/1986, Boletn Oficial del 09-01-1987).
55
Artculo 55.

RAP Bs. As. (15)

Sector Pblico Nacional, que lleva el N 24.156.56


Esta normativa derog muchos artculos de la Ley
de Contabilidad, Decreto Ley N 23.354/1956
(con lo que suprimi al Tribunal de Cuentas que
estaba all previsto)57 y, por completo, el Decreto
Ley N 21.801/1978 (que regulaba el funcionamiento de la Sindicatura General de Empresas Pblicas).58
En sustitucin de estos dos organismos, cre la Sindicatura General de la Nacin (para realizar un control interno de la Administracin pblica centralizada y descentralizada)59 y la Auditora General de la
Nacin (para efectuar un control externo de los
Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial).60 Estos sistemas de control, que estn inspirados en el modelo canadiense anglosajn,61 constituyeron una innovacin absoluta en nuestro pas.62

56
Esta normativa fue sancionada el 30-09-1992, publicada en el
Boletn Oficial el 29-10-1992 (Fe de erratas, Boletn Oficial del
15-12-1992) y comenz su vigencia el 01-01-1993. Se divide en
dos grandes sistemas: el de administracin financiera (Artculos
1 a 95, que comprende, a su vez, otros cuatro sistemas, mejor
dicho subsistemas, presupuestario, crdito pblico, tesorera y
contabilidad, todos interrelacionados), y el de control (Artculos
96 a 131, que incluye dos sistemas, o subsistemas, control interno y externo). Este tema puede ampliarse con el trabajo de Zilli
de Miranda, Martha, publicado en la obra colectiva Control de la
Administracin Pblica. Administrativo, Legislativo y Judicial, El control interno de la Administracin Pblica en el mbito nacional:
la Sindicatura General de la Nacin, Buenos Aires, Ediciones
RAP, 2003, p. 63 y sigs.
57
En efecto, el Artculo 137 inciso a) de la Ley N 24.156 derog
la Ley de Contabilidad, Decreto Ley N 23.354/1956, excepto
sus Artculos 51 a 54 (Captulo V De la gestin de bienes del
Estado) y 55 a 64 (Captulo VI De las contrataciones). En el
Artculo 78 y sigs. de esta normativa estaba previsto el Tribunal
de Cuentas de la Nacin.
58
Artculo 137, inciso b), Ley N 24.156. La Sindicatura General
de Empresas Pblicas (SIGEP) era un organismo que tena la funcin especfica de controlar empresas estatales. Este tema puede ampliarse con el citado trabajo de Zilli de Miranda, Martha, p.
63 y sigs.
59
Artculos 96 a 115 de la Ley N 24.156.
60
Artculos 116 a 127 de la misma ley.
61
Lapierre, Jos Augusto, trabajo publicado en la obra colectiva
El Derecho Administrativo, Hoy, Los controles de la Administracin Pblica, Buenos Aires, editorial Ciencias de la Administracin, 1996, p. 102 y sigs.
62
En especial, porque sustitua el control a cargo del Tribunal de
Cuentas, que censuraba enfticamente lo actuado por los organismos bajo su control, por otro sistema que apuesta ms a su
autocontrol. Este tema puede ampliarse con el trabajo doctrinario de Chapman, William L., publicado en Revista Argentina del
Rgimen de la Administracin Pblica RAP N 169:7, Crnica
resumida del proceso de control gubernamental y comentarios
sobre la nueva ley de reforma del rgimen de control de la administracin financiera del Estado Nacional.

SECCIN DOCTRINA

13

Al titular de la Sindicatura General de la Nacin


(SiGeN) debe designarlo el Presidente de la Nacin
y dura en su cargo mientras ste lo estime conveniente.63 Es asistido por tres Sndicos Generales
Adjuntos, nombrados tambin por el Poder Ejecutivo, pero propuestos por el Sndico General.

dades controladas. Su labor concluye con un informe, que pone en conocimiento del Jefe de Gabinete
de ministros, de la opinin pblica -a travs de una
pgina web-69 y de la Auditora General de la Nacin, la cual tiene la misin de realizar un control
posterior.70

Este organismo tiene personalidad jurdica y autarqua administrativa y financiera. Funciona en el mbito del Poder Ejecutivo y se complementa con las
Unidades de Auditora Interna (UAI), que deben
existir en cada rgano o entidad, las cuales son reguladas, coordinadas y supervisadas por la SiGeN.64

III.2. Auditora General de la Nacin.

Conviene subrayar que entre la SiGeN y las UAI no


hay relacin jerrquica; los titulares de stas (auditores internos)65 son nombrados y removidos por
el titular de cada rgano o entidad donde estn
engarzadas.66 Su funcin consiste en realizar un
control de auditora posterior de las actividades
administrativas y financieras que all se realizan.67
El control de la SiGeN se extiende a la legalidad,
auditora y gestin.68 Puede formular observaciones y recomendaciones a las reparticiones o enti63

Artculo 108 de la Ley N 24.156. Esta normativa, inicialmente,


estableca que para ocupar este cargo deba tenerse ttulo universitario en Ciencias Econmicas y una experiencia en administracin financiera y auditora no inferior a ocho aos (Artculo 109).
Sin embargo, posteriormente, la Ley N 25.233 (Artculo 12) permiti que dicho puesto tambin pudiera ser desempeado por un
profesional del Derecho.
64
Este organismo regula a las UAI mediante normas de control
interno. Asimismo, coordina su actuacin y supervisa la aplicacin de aquellas normas (conforme Artculos 100, 104 y
concordantes de la Ley N 24.156).
65
En el Decreto N 971/1993 (Boletn Oficial del 17-05-1993),
se establecen los criterios de seleccin de los auditores internos y su ubicacin jerrquica, remunerativa y funcional. De all
tambin surge que carecen de estabilidad.
66
Artculo 100 de la Ley N 24.156. Por ello, el responsable
primario de que exista un adecuado sistema de control en cada
rgano o entidad es su autoridad superior.
67
Mertehikian, Eduardo,El control interno en la Administracin
Pblica en el mbito nacional. Unidades de Auditora Interna en
la obra colectiva Control de la Administracin. Administrativo, Legislativo y Judicial,Buenos Aires, Ediciones RAP, 2003, p. 137 y sigs.,
Reflexiones acerca de la Administracin Financiera y los Sistemas de Control del Sector Pblico . Estudio preliminar a la Ley
de Administracin Financiera y Control de gestin, octava edicin,
edicin de la Revista Argentina del Rgimen de la Administracin
Pblica - RAP, septiembre 2003, p. 13 y sigs.
68
Este control debe ser integral e integrado. Integral, porque debe
abarcar los aspectos presupuestarios, econmicos, financieros,
patrimoniales, normativos, de gestin y la evaluacin de programas, proyectos y operaciones; e integrado, porque debe formar
parte de los procedimientos que se establezcan para la correspondiente toma de decisiones. Adems, debe fundarse en crite-

14

Desde 1994 este organismo tiene jerarqua constitucional; su funcin consiste en asistir tcnicamente al Congreso de la Nacin, que tiene a su cargo el
control del sector pblico nacional en los aspectos
patrimoniales, econmicos, financieros y operativos
(Artculo 85 de la Ley Fundamental).
La Ley N 24.156 asigna a la Auditora General de la
Nacin (AGN) personalidad jurdica, independencia funcional y financiera. Ejerce un control de legalidad, gestin y auditora de la Administracin Pblica71 (centralizada y descentralizada).72 Asimismo, fiscaliza a los Poderes Legislativo y Judicial.73

rios de economa, eficiencia y eficacia, segn reza el Artculo 103


de la Ley N 24.156. ste tema puede ampliarse con el trabajo
de Comadira, Julio R., publicado en su libro Derecho Administrativo. Acto Administrativo. Procedimiento Administrativo. Otros Estudios,
La Sindicatura General de la Nacin y la Emergencia Social,
Buenos Aires, editorial Lexis Nexis, 2003, p. 761 y sigs.
69
www.SiGeN.gov.ar.
70
Conforme Artculo 107 de la Ley N 24.156.
71
Conviene precisar que el control de gestin de los funcionarios
susceptibles de juicio poltico (v. gr. Presidente, Vicepresidente,
Jefe de gabinete de ministros, y ministros del Poder Ejecutivo),
debe realizarse en forma global y, exclusivamente, por el Congreso de la Nacin (conforme Artculo 117 de la Ley N 24.156).
72
Merece sealarse que tambin controla a los entes reguladores de servicios pblicos y a los entes adjudicatarios de los procesos de privatizacin (conforme Artculo 117 de la ley citada).
73
Esto constituye para la doctrina una cuestin opinable. El Artculo 117 (cuarto prrafo) de la Ley N 24.156 prescribe que el
control externo del Congreso Nacional ser ejercido por la
Auditora General. Seguidamente, el mismo precepto (quinto
prrafo) establece que, en el caso del Poder Judicial, la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin debe disponer sobre la modalidad y alcances de dicho control. Sin embargo, posteriormente,
cuando se reform en 1994 la Constitucin Nacional, su Artculo 85 aludi al sector pblico nacional, sin mencionar en forma
expresa los Poderes Legislativo y Judicial. De all que podra llegar a interpretarse que dicha expresin slo comprende a la
Administracin pblica. Algunos autores, como Barra, Rodolfo
Carlos (op. cit., p. 518) y Ekmekdjian, Miguel ngel, Tratado de
Derecho Constitucional,T. IV, Buenos Aires, Depalma, 1997, p. 796 y
sigs., se pronuncian en el sentido de que la Auditora General de
la Nacin ejerce su control sobre los tres rganos esenciales del
Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). Este ltimo autor sostiene que sector pblico, que se utiliza en el Artculo 85 de la Ley
Fundamental, debe interpretarse en el sentido de que incluye a
los tres Poderes. En direccin contraria, puede verse a Bidart Cam-

SECCIN DOCTRINA

RAP Bs. As. (15)

Este organismo de control est gobernado por un


Colegio de Auditores, de siete miembros,74 que toma
las decisiones por mayora de votos (especialmente, aprobar los dictmenes que debe remitir a la
Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas).75 Estos dictmenes son obligatorios para el
Congreso, pero no son vinculantes.76
El presidente del Colegio de Auditores es propuesto por el principal partido poltico de oposicin en
el Congreso77 y es designado por los presidentes
de ambas Cmaras legislativas.78 Este funcionario
puede cambiar, si se modifica la composicin del
Congreso,79 mientras que los restantes seis miempos, Germn J., Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino,T. IV, Buenos Aires, Ediar, 1995, p. 476 y sigs.; Colautti, Carlos
E., Derecho Constitucional, Buenos Aires, editorial Universidad, p.
204; Seville Salas, Viviana, publicado en La Ley, La Auditora General de la Nacin despus de la reforma constitucional de 1994,
T. 1997-B, p. 1.304 y sigs., entre otros.
74
Deben tener nacionalidad argentina, ttulo universitario, en el
rea de Ciencias Econmicas o de Derecho, y probada especializacin en administracin financiera y control (conforme Artculo 121 de la Ley N 24.156). No pueden ser designados como
auditores generales quienes se encuentran inhibidos, en estado
de quiebra o concursados civilmente, con procesos judiciales
pendientes o que hayan sido condenados en sede penal (Artculo 126 de la misma ley).
75
Barra, Carlos Rodolfo, op. cit., pp. 517/518.
76
Badeni, Gregorio, Reforma Constitucional e Instituciones Polticas,
Buenos Aires, 1994, p. 344; Ekmekdjian, Miguel ngel, op. cit., p.
793.Vanse, asimismo, Artculo 85 de la Constitucin Nacional y
Artculos 118 inciso d), 125 inciso g) y concordantes de la Ley
N 24.156. Por su parte, Mertehikian, Eduardo, sostiene que la
actividad de la AGN tiene naturaleza administrativa (tcnica),
mientras que la del Congreso, carcter poltico (Administracin
financiera y control. Rgimen Jurdico Integral del Sector Pblico Nacional, Buenos Aires, editorial Ciencias de la Administracin, 1997,
p. 35 y sigs.).
77
Segn Gelli, Mara Anglica, aunque el Artculo 85 de la Constitucin Nacional no lo aclara en forma expresa, cuando dicha
clusula alude al partido poltico de oposicin con mayor nmero de
legisladores en el Congreso, est refirindose a la oposicin al partido del Presidente de la Nacin (Constitucin de la Nacin Argentina. Comentada y concordada, Buenos Aires, La Ley, 2001, p. 574).
78
Artculo 85 (tercer prrafo) de la Constitucin Nacional. Para
alguna doctrina, esta propuesta que realiza el partido poltico de
oposicin tienen carcter vinculante (Bidart Campos, Germn J.,
op. cit., p. 479; Zarini, Helio Juan, Constitucin Argentina. Comentada
y concordada, Buenos Aires, Astrea, p. 334, Astrea, 1998, p. 334,
entre otros). Sin embargo, tambin se ha sostenido que el Poder
Legislativo podra llegar a rehusarse al nombramiento del candidato propuesto, si existieran elementos objetivos suficientemente
graves que tornen inadecuada tal proposicin (Barra, Rodolfo
Carlos, op. cit., p. 518).
79
En efecto, no tiene inamovilidad ni ninguna inmunidad. Su mandato no est sujeto a ningn plazo de duracin, por lo que permanece
en su puesto hasta que cambia la relacin de las fuerzas polticas del
Congreso (conforme Gelli, Mara Anglica, op. cit., p. 575).

RAP Bs. As. (15)

bros duran ocho aos en sus puestos80 (tres son


nombrados por la Cmara de Diputados, y tres, por
la Cmara de Senadores).81
De los fundamentos precedentes, se desprende que
corresponde al Congreso tomar las decisiones en
la materia en examen, con apoyo en el dictamen de
la Auditora General de la Nacin. El Congreso puede
realizar recomendaciones a un rgano o ente administrativo y, en un caso extremo, hasta podra remover al Jefe de Gabinete de ministros o al Presidente de la Nacin mediante juicio poltico, con
sustento en dicho dictamen.82
Lo expuesto en los prrafos anteriores no debe interpretarse en el sentido de que la Auditora General de la Nacin no es un organismo de control, ya
que s lo es, porque forma parte de un proceso de
fiscalizacin parlamentario sin perjuicio de que las
decisiones, finalmente, corresponden al Poder Legislativo.83
Los dictmenes se envan al ministro del rea, al
rgano o ente auditado y al Jefe de Gabinete de
ministros. Por consiguiente, su actividad produce
slo efectos informativos sobre el rgano o ente
controlado.
III.3. Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de
Cuentas.
La Ley N 24.156 tambin prev el funcionamiento
de una Comisin Parlamentaria Mixta (integrada por
seis senadores y seis diputados), cuya misin consiste en controlar las actividades de la Auditora
General de la Nacin.84
Sus integrantes son elegidos simultneamente, de
igual forma que los miembros de las comisiones legislativas permanentes, y duran en sus puestos hasta la prxima renovacin de la Cmara a la que per80
Conforme Artculo 121 de la Ley N 24.156. De all resulta
que los auditores generales pueden ser reelegidos. Estos funcionarios pueden llegar a ser removidos, por inconducta grave o
manifiesto incumplimiento de sus deberes, por las Cmaras legislativas (Artculo 124 de la misma ley).
81
Artculo 122 de la Ley N 24.156.
82
Barra, Rodolfo Carlos, op. cit., p. 509 y sigs.
83
La doctrina ha afirmado:[...] la Auditora parece ms un rgano de asesoramiento legislativo que, en rigor, un rgano de control (Gelli, Mara Anglica, op. cit., pp. 573/574). Sin embargo, como
sostiene otro sector de la doctrina, el Artculo 85 de la Constitucin Nacional, en su cuarto prrafo, le confiere a la AGN la
funcin de controlar, lo que resulta coincidente con el Artculo
117 de la Ley N 24.156 (Barra, Rodolfo Carlos, op. cit., p. 509 y
sigs.).
84
Artculo 127.

SECCIN DOCTRINA

15

tenecen. Esta Comisin Parlamentaria elige anualmente un presidente, un vicepresidente y un secretario, quienes pueden ser reelectos.85
Sus atribuciones son aprobar el programa anual que
desarrollar la Auditora General de la Nacin;86
analizar el proyecto de presupuesto anual de este
organismo y remitirlo al Poder Ejecutivo para su
incorporacin en el presupuesto general; encomendarle estudios, investigaciones y dictmenes especiales, y fijar los plazos para su realizacin.
Asimismo, requerirle informacin sobre las actividades que realiza; analizar sus informes peridicos,
formularle observaciones e indicar las modificaciones que estime conveniente, y analizar la memoria
anual, que debe remitirse antes del 1 de mayo de
cada ao.87 De lo expuesto surge que esta Comisin Parlamentaria sirve de nexo al Congreso en su
relacin con la Auditora General de la Nacin.
III.4. Otros rganos de control nacionales.
En el orden nacional, tambin existen otros organismos de control, como el Defensor del Pueblo,
que fue creado en 199388 mediante la sancin de la
Ley N 24.284.89 Muy poco tiempo despus, con
motivo de la reforma constitucional de 1994, adquiri la mxima jerarqua normativa en el Artculo 86
de la Carta Magna nacional.90
De esta clusula constitucional surge que aquel funcionario debe actuar con autonoma funcional (sin
recibir instrucciones) en el mbito del Poder Legis85

Conforme Artculo 128 de ley citada.


Junto con las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas Cmaras legislativas.
87
Artculo 129 de la misma ley.
88
Esta magistratura adquiri por primera vez la mxima jerarqua normativa en la Constitucin de Suecia de 1809 (aunque se
origin antes) y se expandi, luego, entre los pases escandinavos. Posteriormente, fue receptada, entre otros pases, por Espaa, en su Constitucin de 1978 (Artculo 54). Ello fue decisivo
para que la figura del Defensor del Pueblo fuera luego receptada
por nuestro Derecho (Maiorano, Jorge Luis, trabajo publicado
en el libro Derecho Administrativo. Obra colectiva en homenaje al
Profesor Miguel S. Marienhoff, El defensor del pueblo de la Nacin: una nueva institucin de la Repblica, Buenos Aires, Abeledo
Perrot, 1998, p. 387 y sigs.).
89
Boletn Oficial del 06-12-1993. Esta normativa, luego de la reforma constitucional de 1994, fue modificada por la Ley N 24.379
(Boletn Oficial del 12-10-1994).
90
Afirma, con acierto, Zarini, Helio Juan (op. cit., p. 334 y sigs.):
[...] el Defensor del Pueblo trata de complementar los remedios
tradicionales (administrativos, parlamentarios y jurisdiccionales),
que en muchos pases se han manifestado insuficientes para proteger a la persona y a la sociedad de las injusticias cometidas en
el ejercicio de las funciones administrativas pblicas [...].
86

16

lativo. Por otra parte, su funcin consiste en proteger los derechos, garantas e intereses tutelados en
la Constitucin y las leyes, contra hechos, actos u
omisiones de la Administracin pblica91 (incluso,
contra quienes, sin integrar sus cuadros, ejercen funciones administrativas).92
De acuerdo con el mismo precepto, tiene legitimacin
procesal, concordante con el Artculo 43 de la Constitucin Nacional, que lo autoriza a promover acciones
de amparo en defensa de derechos o intereses de incidencia colectiva.93 Debe designarlo y removerlo el
Congreso (se requiere, a esos efectos, dos tercios de
votos de los miembros presentes de cada Cmara legislativa).94 Dura cinco aos en su puesto, pero puede
ser reelegido, aunque una sola vez.95
Por otro lado, tambin puede mencionarse como
organismo de control nacional a la Fiscala de Investigaciones Administrativas, que fue creada en 1962.96
Desde 1998, su funcionamiento se encuentra regulado por la Ley del Ministerio Pblico N 24.946
(Artculos 43 a 50),97 ya que constituye uno de sus
rganos (depende del Procurador General de la
91
Merece destacarse que no controla a los Poderes Legislativo y
Judicial (tampoco a los organismos de defensa y seguridad), en
mrito de lo que establece el Artculo 16 de la Ley N 24.284.
92
Es decir que controla las actividades de los entes de los servicios pblicos privatizados (vase Quiroga Lavi, Humberto, Constitucin de la Nacin Argentina Comentada, Buenos Aires, Zavala
Editor, 1996, p. 537).
93
Lo mismo que, desde luego, el afectado directo, y, tambin, las
asociaciones debidamente registradas, para la defensa de esos
mismos derechos o intereses (conforme artculo citado). Este
tema puede ampliarse con las explicaciones de Gelli, Mara Anglica, op. cit., p. 576 y sigs., y Sags, Nstor Pedro, Elementos de
Derecho Constitucional, T. I, p. 389 y sigs.
94
Por imperio de la Ley Fundamental (Artculo 86), goza de las
mismas inmunidades y privilegios que los legisladores.
95
Con respecto a la actuacin administrativa y judicial del Defensor del Pueblo, puede consultarse el trabajo de Canosa, Armando, publicado en la obra colectiva Control de la Administracin
Pblica. Administrativo. Legislativo y Judicial,El Defensor del Pueblo
y el control de la Administracin, Buenos Aires, Ediciones RAP,
2003, p. 93 y sigs.
96
Mediante el Decreto Ley N 11.265/1962. Esta normativa fue
luego modificada por el Decreto Ley N 14.096/1962, hasta que
ambas fueron derogadas en 1976, cuando se dict la Ley N 21.383
(luego modificada por el Decreto Ley N 22.891/1983), que
jerarquiz a este organismo. Este tema puede ampliarse con el
trabajo de Bianchi, Alberto, publicado en El Derecho, T. 107, La
Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas (Funcionamiento y pautas para su reforma), pp. 849/861.
97
Boletn Oficial del 23-03-1998. En relacin con el Ministerio
Pblico, puede verse: Bianchi, Alberto, El Derecho, El Ministerio
Pblico: Un nuevo poder? (Reexamen de la doctrina de los rganos extra-poder),T. 162, pp. 139/154; Gelli, Mara Anglica., op.
cit., p. 733 y sigs., entre otros.

SECCIN DOCTRINA

RAP Bs. As. (15)

Nacin).98 Su titular es el Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas.99


Sus funciones pueden sintetizarse en las siguientes:100
realiza investigaciones sobre la regularidad de la conducta de los agentes de la Administracin pblica
(centralizada y descentralizada);101 interviene en los
procedimientos disciplinarios que se sustancian con
motivo de sus investigaciones,102 y formula denuncia penal, cuando los hechos que haya investigado
constituyan delitos, en cuyo caso puede tomar intervencin en la causa.103
98

Sostiene Canda, Fabin Omar, que, como el Artculo 120 de la


Constitucin Nacional contempla al Ministerio Pblico, la Fiscala de Investigaciones Administrativas, indirectamente, tambin tendra rango constitucional (ver su trabajo publicado en la obra
colectiva Control de la Administracin Pblica. Administrativo, Legislativo y Judicial, Fiscala de Investigaciones Administrativas, Buenos Aires, Ediciones RAP, 2003, p. 739 y sigs.).
99
Conforme el Artculo 43 de la Ley N 24.946. Este funcionario
est equiparado a juez de Cmara (Artculo 12 inciso c de la
misma ley). Asimismo, integran dicho organismo los Fiscales Generales (tambin equiparados a jueces de Cmara); los Fiscales
Generales Adjuntos (asimilados a jueces de primera instancia), y
los Fiscales de Investigaciones Administrativas (remunerados igual
que estos ltimos). Para desempear todas estas magistraturas,
se debe sustanciar previamente un concurso pblico de oposicin y antecedentes, de donde resultar una terna que el Procurador General debe remitir al Presidente de la Nacin, para que
proceda a la designacin de uno de los candidatos, con acuerdo
de la mayora simple de los miembros presentes del Senado. Todos permanecen en sus cargos, mientras dure su buena conducta; deben ser removidos, en su caso, por Jury de enjuiciamiento.
Vanse, en este sentido, los Artculos 3, 5, 6, 12, 20 y
concordantes de la Ley N 24.946.
100
Conforme Canda, Fabin Omar, op. cit., p. 749 y sigs.
101
Precisa el mismo autor (op. cit., p. 751) que las investigaciones
(que tambin pueden comprender a todo ente cuya principal
fuente de aportes sea estatal) pueden concluir de tres modos
distintos: a) con el archivo, si no existen irregularidades; b) con el
requerimiento a la Administracin pblica (concretamente, en la
persona del Procurador del Tesoro de la Nacin, o el funcionario de mayor jerarqua administrativa de la reparticin que se
trate), para que sustancie un procedimiento disciplinario si se
detectan irregularidades de carcter administrativo, y c) con una
denuncia penal, si se verifica la existencia de alguna falta, que
pueda configurar un delito (desde luego que, en este supuesto,
tambin corresponde iniciar un procedimiento disciplinario).
102
Ello, para actuar como parte acusadora, con facultades para
ofrecer, producir y agregar pruebas; puede, incluso, recurrir las
decisiones que resulten adversas a sus pretensiones (conforme
Artculo 49 de la Ley N 24.946).
103
Conviene precisar que la causa queda en manos de los fiscales del fuero criminal, pero con la intervencin necesaria del
Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas. Sin embargo, si aqullos tienen un criterio contrario a la prosecucin de
la causa, este magistrado puede asumir directamente el ejercicio de la accin pblica (conforme Artculo 45 inciso c de la
Ley N 24.946).

RAP Bs. As. (15)

Asimismo, puede mencionarse a la Oficina Anticorrupcin, que fue creada por el Artculo 13 de la
Ley N 25.233,104 donde se establece que funcionar en el mbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, con el objeto de elaborar y coordinar programas de lucha contra la corrupcin en el
sector pblico nacional; en forma concurrente, con
la Fiscala de Investigaciones Administrativas, ejerce
las competencias y atribuciones que dimanan de los
Artculos 26, 45 y 50 de la Ley de Ministerio Pblico
N 24.946.105
Por su parte, el Decreto Reglamentario N 102/1999106
le encarga a este organismo velar por la prevencin e
investigacin de aquellas conductas que se consideren
comprendidas en la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (Ley N 24.759).107 Sus funciones
las ejerce slo en relacin con la Administracin pblica (centralizada y descentralizada), es decir que no
controla a los Poderes Legislativo y Judicial.108
Su titular es el Fiscal de Control Administrativo y
cuenta con dos Direcciones (Investigaciones, y Planificacin de Polticas de Transparencia).109 Posteriormente, mediante la Resolucin N 17/2000 del
Ministro de Justicia y Derechos Humanos, se design a este organismo como autoridad de aplicacin
de la Ley de tica Pblica N 25.188,110 por lo que

104

Esta normativa, que se encuentra publicada en el Boletn Oficial del 14-12-1999, introdujo algunas modificaciones a la Ley de
Ministerios N 22.520.
105
La circunstancia de que ambos organismos tengan funciones
concurrentes, ha sido criticada por Canda, Fabin Omar (op. cit., p.
768), quien sostiene que no debi determinarse la competencia
de la Oficina Anticorrupcin mediante la remisin a la normativa
que regula esta materia para el Ministerio Pblico, atento a que
este ltimo no forma parte de la Administracin pblica.
106
Boletn Oficial del 29-12-1999. Merece sealarse que esta
normativa (Artculo 19) derog los Decretos N 152/1997 y
878/1997, referidos a lo que haba sido hasta ese momento la
Oficina Nacional de tica Pblica.
107
Vanse, en especial, en relacin con la competencia y atribuciones de este organismo, los Artculos 1, 3, 4, 5, 8 y
concordantes del Decreto N 102/1999.
108
Con respecto a las funciones de la Oficina Anticorrupcin,
puede verse el trabajo de Massoni, Jos, publicado en la obra
colectiva Control de la Administracin Pblica. Administrativo, Legislativo y Judicial, La Oficina Nacional de Anticorrupcin, Buenos
Aires, Ediciones RAP, 2003, p. 681 y sigs.
109
Todos estos funcionarios son designados y removidos por el
Presidente de la Nacin y son propuestos por el Ministro de
Justicia y Derechos Humanos (conforme Artculos 6 y 10 del
Decreto N 102/1999).
110
Esta normativa se encuentra publicada en el Boletn Oficial
del 01-11-1999 y reglamentada por el Decreto N 164/1999
(Boletn Oficial del 07-01-2000).

SECCIN DOCTRINA

17

lleva un registro y controla las declaraciones juradas de los agentes estatales.111

IV. Principales caractersticas del sistema provincial y comparacin con el sistema nacional.
IV.1. Reconocimiento de mxima jerarqua normativa a los rganos de control.
Cuando se examinan los rganos de control de la
Provincia de Buenos Aires, se advierte rpidamente
que tienen rango constitucional la Fiscala de Estado,
la Contadura General y el Tribunal de Cuentas.112
Cabe sealar, incluso, que ello sucede en los casos
de la Fiscala de Estado y del Tribunal de Cuentas
desde la reforma constitucional de 1889, y, con respecto a la Contadura General de la Provincia, desde 1873. De modo que todos estos rganos de control tienen ms de un siglo de existencia.
Desde luego que, en todos esos aos de vida institucional, las competencias de estos organismos se
han ido remozando a travs de las reformas que
sufrieron sus respectivas leyes orgnicas,113 pero las
funciones esenciales que determinaron que fueran
creados por el constituyente se mantuvieron sin
sufrir modificaciones trascendentes.114
Merece destacarse que la insercin de dichos rganos en el texto de la Constitucin local ha resultado decisiva para que se mantengan vigentes durante tanto tiempo, atento a que no quedaron expuestos a la voluntad de las autoridades polticas.
De lo contrario, de no haber sido incluidos por el
constituyente en la Ley Fundamental local, el Poder
Legislativo mediante la sancin de una ley podra
haberlos suprimido.115
111

Conviene aclarar que, por similares razones a las que ya expusimos en este trabajo con respecto a la Asesora General de
Gobierno bonaerense, no mencionaremos entre los organismos
de control nacional al Procurador del Tesoro de la Nacin y al
Cuerpo de Abogados del Estado (Ley N 12.954 y Decreto Reglamentario N 34.952/1947).
112
Artculos 155 a 159 de la Ley Fundamental local.
113
En efecto, todas fueron modificadas o sustituidas por otras.
114
En este sentido, conviene recordar que los tres organismos
de control sufrieron alguna modificacin a travs de reformas
constitucionales, segn vimos.
115
Recurdese que, tanto el Artculo 155 de la Constitucin local,
en relacin con el Fiscal de Estado, como el Artculo 159 del mismo
cuerpo normativo, con respecto al Tribunal de Cuentas, encomiendan al Poder Legislativo dictar sus respectivas leyes orgnicas. Claro
que la Constitucin, al determinar previamente la competencia de
estos rganos (entre otros aspectos esenciales para su funcionamiento), impone una limitacin importante a dicha tarea.

18

Similar situacin podra haber ocurrido con el Poder Ejecutivo, ya que podra haber presentado un
proyecto de ley con igual contenido116 o interceder
ante la Legislatura para producir aquel resultado. En
suma, la Constitucin es un serio obstculo para
que los gobernantes puedan avanzar sobre sus rganos de control.
Reafirma, cuanto venimos sosteniendo, aquel memorable precedente judicial que determin, posteriormente, que el Fiscal de Estado fuera incorporado en la Constitucin de la Provincia. Es que, como
se adelant, el por entonces Fiscal de Gobierno
demand judicialmente la nulidad de un acto del
Gobernador y, luego de haber obtenido una sentencia favorable de la Suprema Corte de Justicia local, su cargo fue suprimido en la Ley de Presupuesto siguiente.117
En el orden nacional, la situacin ha sido muy distinta, ya que los rganos de control no tuvieron tradicionalmente reconocimiento en la Constitucin
Nacional, por lo que sufrieron transformaciones muy
importantes en la ltima dcada. En muchos casos,
por haber sido utilizados por los gobernantes para
apaciguar los reclamos de una sociedad, que demanda, insistentemente, mayor transparencia en los actos de gobierno.
Recin a partir de la reforma de la Constitucin
Nacional de 1994, aquella situacin comenz lentamente a revertirse. Es que la Auditora General de
la Nacin adquiri jerarqua constitucional;118 lo
mismo ocurre ahora con el Defensor del Pueblo.119
De este modo, probablemente, estos organismos
de control se mantengan vigentes por mucho tiempo tal como ha ocurrido con sus similares bonaerenses.
Sin embargo, lo expuesto en el prrafo anterior
constituye por ahora tan solo una saludable tendencia, atento a que existen otros rganos o entes
de control en el orden nacional que siguen sin tener raigambre constitucional (Sindicatura General

116

Conforme Artculo 144 inciso 3 de la Constitucin local.


Vase apartado II.1. supra.
118
Artculo 85 de la Constitucin Nacional. Esto es elogiable, ya
que en sus inicios, es decir cuando fue creada por la Ley N
24.156, en 1992, no tena ese carcter, lo que constitua un motivo de crtica.
119
Artculo 86 de la Carta Magna nacional.
117

SECCIN DOCTRINA

RAP Bs. As. (15)

de la Nacin, Fiscala de Investigaciones Administrativas120 y Oficina Anticorrupcin).


Para concluir este apartado, merece sealarse que,
a diferencia de lo ocurrido en la Provincia de Buenos Aires, donde sus rganos de control fueron,
primero, previstos por el constituyente, y, posteriormente, dictadas las leyes que regularon su funcionamiento, en el orden nacional en ambos casos (Auditora General de la Nacin y Defensor del Pueblo)
se dio un proceso inverso,121 que ha provocado algunas dificultades interpretativas.122
IV.2. Especial rgimen de designacin y remocin de los funcionarios. Necesidad de asegurar
autonoma funcional.123
Otra caracterstica importante que se advierte en
el sistema de control de la Provincia de Buenos Aires es la independencia funcional que se procura
asegurar a sus rganos para que puedan fiscalizar
adecuadamente, incluso a funcionarios de alta jerarqua. En este sentido, conviene tener presente que
difcilmente pueda existir un control eficaz si el rgano de control depende del rgano cuya actuacin debe fiscalizar.124
Por ello, como se anticip en oportunidad de examinarse los rganos de control locales, el Fiscal de
Estado y los miembros del Tribunal de Cuentas deben ser designados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado.125 Es decir, mediante el mismo procedimiento que contempla la Constitucin bonaerense para la designacin de los ministros de la Suprema Corte de Justicia.126

En relacin con el Contador General de la Provincia, se presenta una situacin en cierto modo similar, porque su designacin debe realizarla el Poder
Ejecutivo sobre la base de una terna que debe emanar de la Cmara de Senadores,127 segn vimos. De
modo que, en todos estos casos se requiere que el
Gobernador tome su decisin con el consenso de
aquel rgano legislativo.
En cuanto a la remocin de aquellos funcionarios,
conviene recordar que el Fiscal de Estado slo puede ser removido de su puesto por juicio poltico,128
mientras que los miembros del Tribunal de Cuentas,
mediante Jury de enjuiciamiento.129 Es que todos
estos magistrados gozan de inamovilidad en sus cargos mientras dure su buena conducta, lo que tiene
por objeto protegerlos para que puedan ejercer sus
delicadas funciones de contralor.130
Adems, con el objeto de acentuar su autonoma
funcional,131 la Ley Orgnica de la Fiscala de Estado
autoriza a su titular a proponer al Poder Ejecutivo
la designacin de sus funcionarios y empleados132
(lo mismo ocurre con el Tribunal de Cuentas);133
tambin establece que deben sustanciarse en dicho
organismo los procedimientos disciplinarios de su
personal (sin ninguna injerencia externa), por lo que
su titular puede aplicar eventualmente las respectivas sanciones excepto cuando son expulsivas.134
En el orden nacional, la situacin que se examina es
muy diferente, porque al titular de la SiGeN lo nombra el Presidente de la Nacin y dura en su funcin

120

Como se adelant, se ha sostenido por la doctrina, con respecto a este rgano de control, que a partir de la reforma constitucional de 1994 adquiri, indirectamente, la mxima jerarqua
normativa, por la circunstancia de formar parte del Ministerio
Pblico (Artculo 120 de la Constitucin Nacional). Sin embargo,
como es evidente, esta circunstancia no impide que se modifique su competencia, tampoco su integracin e, incluso, que hasta
se lo suprima, sin ningn agravio a la Constitucin.
121
En efecto, estos organismos de control fueron, primero, creados por ley y adquirieron, despus, rango constitucional.
122
Ello es as, porque el texto constitucional no coincide exactamente con la ley dictada previamente (puede verse, en este sentido, el trabajo de Seville Salas,Viviana, antes citado).
123
Utilizamos la locucin autonoma funcional, al igual que la Constitucin Nacional en sus Artculos 85, 86 y 120. Sin embargo, la
Ley Fundamental de la Nacin tambin se refiere a la autonoma
con un sentido distinto, en sus Artculos 75 inciso 19, 123 y 129.
124
Vanossi, Jorge Reynaldo, El Estado de Derecho en el Constitucionalismo
Social, Buenos Aires, 1982, p. 91.
125
Conforme Artculos 144 inciso 18.1. y 159 de la Carta Magna
local.
126
Artculo 175.

RAP Bs. As. (15)

127

Artculo 82 de la Ley Fundamental local.


Ello implica estar alcanzado por el privilegio que contempla el
Artculo 74 de la Constitucin local, que establece:[...] Cuando
se deduzca acusacin por delitos comunes contra los funcionarios acusables por la Cmara de Diputados, no podr procederse
contra sus personas, sin que previamente el tribunal competente solicite el juicio poltico y la Legislatura haga lugar a la acusacin y al allanamiento de la inmunidad del acusado [...].
129
Vanse los Artculos 73 inciso 2, 79, 159, 182 y concordantes
de la Constitucin local.
130
Por su parte, conviene recordar que el Contador General de
la Provincia dura en su puesto cuatro aos y puede ser reelegido
(conforme Artculo 156 de la misma Ley Fundamental).
131
Conviene destacar que la Fiscala de Estado y el Tribunal de
Cuentas carecen de autarqua, lo mismo que la Contadura General de la Provincia.
132
Conforme Artculo 43, segundo prrafo, Decreto Ley N 7.543/
1969 (t.o. 1987).
133
Artculo 7 inciso 6 de la Ley N 10.869.
134
Artculos 44 y 45 del Decreto Ley N 7.543/1969 (t.o. 1987).
128

SECCIN DOCTRINA

19

mientras ste lo considere conveniente.135 Por su


parte, los auditores internos, que tienen a su cargo
las UAI, son nombrados y removidos por el titular
del rgano o ente que integran y al cual deben controlar.136 De este modo, es decir al no realizarse el
control por un rgano externo (y con una efectiva
autonoma en el ejercicio de su funcin) parece improbable que puedan alcanzarse buenos resultados
en esta materia.
En el caso de la AGN, conviene recordar que est
gobernada por un Colegio de Auditores, cuyo presidente se designa segn propuesta del principal
partido de oposicin en el Congreso,137 mientras
que de los seis miembros restantes tres son designados por la Cmara de Diputados, y tres, por la
Cmara de Senadores;138 en cada caso, en una relacin de dos por la mayora y uno por la minora. De
all que, si el partido oficialista tuviera mayora en
ambas Cmaras legislativas, podra imponer sus decisiones en este rgano.139
Por otro lado, si bien la Constitucin Nacional asegura a este organismo autonoma funcional,140 la
circunstancia de que dependa de una comisin integrada por legisladores (con facultades como aprobar su programa de accin anual; analizar su proyecto de presupuesto anual, encomendarle la realizacin de estudios, investigaciones y dictmenes
especiales, etc.)141 puede llegar a conspirar para que
su actuacin se desarrolle de aquel modo.
IV.3. Control previo y posterior de la actividad
fiscalizada.
El control de los rganos provinciales (Contadura
General de la Provincia y Fiscal de Estado) se ejerce,
esencialmente, en forma previa al dictado del acto administrativo.142 De este modo se pretende evitar que
se consuma un perjuicio al inters pblico en juego.

Ello no impide que tambin exista un control posterior,


que se complementa al anterior, el cual est a cargo del
Tribunal de Cuentas (juicio de cuentas y juicio de
responsabilidad)143 e, incluso, del Fiscal de Estado.
Cabe recordar, en relacin con este funcionario, que,
en caso de dictarse un acto administrativo en sentido adverso a la vista fiscal, dicha decisin debe serle
notificada para que pueda eventualmente impugnarla
en sede administrativa o judicial.144
Se ha sostenido, con acierto, que el control previo
no slo impide que se concrete un perjuicio al inters pblico, sino tambin que, indirectamente, colabora con los funcionarios al advertirles que existen
desvos que pueden configurar una irregularidad y,
por consiguiente, salven su responsabilidad administrativa, civil, penal o poltica.145
De la misma doctrina surge que el control es ms
efectivo cuando es previo, es decir cuando evita o
corrige el actuar contrario al orden jurdico. En el
control previo, el funcionario percibe la sombra
permanente del rgano de control externo, que
detecta a tiempo maniobras incorrectas, ineficaces,
ilcitas, antieconmicas o disfuncionales.146
No obstante lo expuesto, en el orden nacional el
control est pensado, fundamentalmente, para que
ocurra con posterioridad a la actuacin de la Administracin pblica no slo en lo que concierne a la
AGN, sino tambin a la SiGeN.147
Es que ambos organismos forman parte de un sistema de control (externo e interno), cuyo objetivo
no es censurar o reprimir en forma previa la concreta actuacin del rgano o ente controlado, sino
ms bien ir modificando su conducta.148
Esto tiene, como principal ventaja, permitir que no
se demore la actuacin de las autoridades con competencia decisoria, lo que s ocurrira si tuvieran

135

Artculo 109 de la Ley N 24.156.


Artculos 100, 101 y concordantes de la misma ley.
137
Artculo 85 de la Constitucin Nacional.
138
Artculo 122 de la Ley N 24.156.
139
Conforme Barra, Rodolfo Carlos, op. cit., p. 518. Por su parte,
Bidart Campos, Germn J., haba sostenido: [...] la propuesta partidaria para designar al presidente de este organismo de control
no alcanza para asegurar su independencia, ya que, como su conduccin est a cargo de un cuerpo colegiado, hay que saber cmo
y de qu manera se lo integrar [...] (op. cit., p. 479).
140
Conviene recordar que as lo establece, en forma expresa, su
Artculo 85.
141
Artculo 129 de la Ley N 24.156.
142
Artculo 7 del Decreto Ley N 8.827 y Artculo 38 y sigs. del
Decreto Ley N 7.543/1969 (t.o. 1987), respectivamente.
136

20

143

Artculos 15, 17 y concordantes de la Ley N 10.869.


Artculos 40, 41 y 42 del Decreto Ley N 7.543/1969 (t.o. 1987).
145
Sesin, Domingo, publicado en la obra colectiva Control de la
Administracin Pblica. Administrativo, Legislativo y Judicial, Tribunal
de Cuentas. Importancia y alcance del control previo. Nuevas
perspectivas, Buenos Aires, Ediciones RAP, 2003, p. 289 y sigs.
146
Mismo autor, op. cit., p. 299.
147
Vanse, en especial, los Artculos 102 y 117 de la Ley N 24.156.
148
Conviene reiterar que, a diferencia del control de intervencin
previa, que entraa una fiscalizacin que censura fuertemente la
actuacin del rgano o ente controlado, el sistema que contempla
la Ley N 24.156 tiene carcter correctivo. Es decir, procura ir
cambiando, innovando, adaptando y transformando conductas (Zilli
de Miranda, Martha, op. cit., pp. 70/71 y doctrina all citada).
144

SECCIN DOCTRINA

RAP Bs. As. (15)

que intervenir previamente uno o ms rganos de


control.
Claro que, tambin, conlleva el serio riesgo de que
se tome una decisin que pueda causar un grave
perjuicio a los intereses del Estado, que posteriormente sea muy difcil o imposible reparar.
Muy acotadamente, la SiGeN y las UAI pueden llegar a actuar en forma previa al dictado del acto administrativo, lo que ocurrira, por ejemplo, si realizaran tareas de asesoramiento.
Asimismo, se ha sostenido que las UAI realizan actividades que pueden conceptuarse como de control
previo (no de intervencin previa), cuando participan en el trmite de formacin de los manuales de
procedimiento que son utilizados, luego, para emitir
las decisiones.149
IV.4. Atribuciones especiales para lograr la eficacia del control. Rgimen de responsabilidad
de los agentes pblicos.
Como se adelant, el Contador General de la Provincia y el Fiscal de Estado tienen asignadas atribuciones muy especiales, para poder cumplir eficazmente sus funciones de control.
En efecto, el Contador General de la Provincia puede formular observaciones, con efectos suspensivos, en relacin con los actos que estima contrarios
a las disposiciones vigentes150 (una situacin similar
ocurra en el orden nacional con la antigua Contadura General y, ms tarde, con el Tribunal de Cuentas).151
En cuanto al Fiscal de Estado, puede promover juicios contencioso administrativos o de inconstitucionalidad, con el objeto de obtener la nulidad de
los actos que estima contrarios a la Constitucin,
las leyes o los reglamentos.152
Esta especial atribucin se diferencia de la accin
de lesividad que est prevista en algunas normas
procesales provinciales,153 porque no se promueve

contra un particular, sino contra la misma Administracin pblica, y la demanda es contestada por el
Asesor General de Gobierno,154 segn vimos.
Cabe recordar que el particular favorecido con el
acto cuestionado en la demanda del Fiscal de Estado debe ser citado a comparecer al pleito, en carcter de coadyuvante, para que ejerza su derecho de
defensa en juicio,155 por lo que la sentencia tambin
hace cosa juzgada en relacin con l.
Por su parte, el Tribunal de Cuentas tiene asignadas
funciones jurisdiccionales, por lo que las resoluciones que dicta (luego de sustanciarse los denominados juicios de cuentas o de responsabilidad) pueden ser ejecutadas por el Fiscal de Estado a travs
de la accin de apremio.156
En el orden nacional, los dos principales organismos de control (SiGeN y AGN) no intervienen en
juicios, como el Fiscal de Estado, y carecen de facultades para impedir la ejecucin de actos irregulares, como el Contador General de la Provincia. Esto
ltimo es razonable que as ocurra, teniendo en
cuenta que su actuacin es posterior a la que fiscalizan.157
Tampoco estos organismos tienen funciones jurisdiccionales. Es que es muy distinto el rgimen de
responsabilidad de los agentes pblicos en el ordenamiento nacional. Ello es as, porque la responsabilidad patrimonial debe determinarse en sede judicial sin perjuicio de que la Administracin pblica, antes de iniciar el pleito, estime el monto del
perjuicio e, incluso, intime su pago al agente responsable.158
De all que, contrariamente a lo ocurre con el
rgimen vigente en la Provincia de Buenos Aires,
no se emiten actos administrativos que puedan
luego ser ejecutados en sede judicial. Por consiguiente, en caso de fracasar el cobro extrajudicial de la deuda, la Administracin Pblica debe
promover un juicio contra el agente y demostrar

149

Conforme Mertehikian, Eduardo, trabajo publicado en la obra


colectiva Control de la Administracin. Administrativo, Legislativo y
Judicial, El control interno en la Administracin Pblica en el
mbito nacional. Unidades de Auditora Interna, Buenos Aires,
Ediciones RAP, 2003, p. 137 y sigs.
150
Artculos 8 inciso 1 y 9 a 13 del Decreto Ley N 8.827/1977.
151
Vase el citado trabajo de Zilli de Miranda, Martha, en especial
pp. 64 a 69.
152
Artculo 40 del Decreto Ley N 7.543/1969 (t.o. 1987).
153
Este tema puede ampliarse en la citada obra de Tribio, Carlos R., p. 115.

RAP Bs. As. (15)

154

Conforme Artculo 9 inciso 2 de la Ley N 12.008.


Artculo 10 de la Ley N 12.008.
156
Artculo 159 in fine de la Constitucin de la Provincia y Artculo
32 y sigs. de la Ley N 10.869.
157
Artculos 102 y 117 de la Ley N 24.156.
158
Vase el trabajo de Ivanega, Miriam, publicado en la obra colectiva Responsabilidad del Estado y del Funcionario Pblico, Responsabilidad patrimonial de los funcionarios pblicos, Buenos
Aires, Editorial Ciencias de la Administracin, 2001, pp. 601/609.
155

SECCIN DOCTRINA

21

en ese pleito su responsabilidad, para procurar


resarcirse del perjuicio.159

V. La situacin en las dems provincias y en


la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
El sistema de control administrativo de la Provincia
de Buenos Aires, que tiene como sus principales
protagonistas al Fiscal de Estado, la Contadura General de la Provincia y el Tribunal de Cuentas, es
seguido con variantes por el resto de las provincias
argentinas.160
Todas ellas, al igual que la Provincia de Buenos Aires,
donde se gest la institucin del Fiscal de Estado,161
tienen prevista esta magistratura. En la mayora de
estas provincias, el Fiscal de Estado est regulado
en la respectiva Constitucin,162 y en tan solo dos
provincias, en normas de inferior jerarqua.163
Por otro lado, la mayora de las provincias regulan
en sus Constituciones, al igual que la Provincia de
Buenos Aires, al Contador General y a la Contadura General de la Provincia.164
159

Por lo tanto, para los intereses del Estado resulta ms beneficioso el sistema local.
160
Las diferencias que existen entre las Constituciones provinciales, con respecto al Fiscal de Estado, son mencionadas por
Tribio, Carlos R., op. cit., p. 50 y sigs. Con respecto a los Tribunales de Cuentas, puede verse el trabajo de Zihbella Ruiz de Arrig,
Mara, publicado en Revista de la Administracin Pblica N 228, El
control de la hacienda pblica en las constituciones provinciales, septiembre 1997, Ao XIX.
161
Cabe reiterar que en la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires de 1889 se incorpor, por primera vez, la figura del
Fiscal de Estado.
162
En efecto, tienen en sus Constituciones al Fiscal de Estado, las
Provincias de Buenos Aires (Artculo 155), Catamarca (Artculos
162 y 163), Chaco (Artculos 172 a 174), Chubut (Artculos 215
y 216), Crdoba (Artculo 150), Entre Ros (Artculo 139);
Formosa (Artculos 144 y 145), Jujuy (Artculos 197 y 198), La
Pampa (Artculos 101 y 102), La Rioja (Artculos 145 y 146),
Mendoza (Artculos 177, 179 y 180), Misiones (Artculos 128 y
129), Neuqun (Artculos 136 a 139), Ro Negro (Artculos 190,
192, 193 y 195), Salta (Artculo 149), San Juan (Artculos 263 a
265), San Luis (Artculos 236 y 237), Santa Cruz (Artculo 125),
Santa Fe (Artculo 82), Santiago del Estero (Artculos 162 y 163)
y Tierra del Fuego (Artculo 167).
163
Concretamente, Corrientes y Tucumn.
164
Esto ocurre en las Leyes Fundamentales de Buenos Aires (Artculos 156 a 158), Catamarca (Artculos 186 y 187), Chaco (Artculos 175), Chubut (Artculos 217 y 218), Crdoba (Artculo
151), Entre Ros (Artculo 140 a 142), Jujuy (Artculo 202), La
Pampa (Artculos 105 y 106), Mendoza (Artculos 138 a 141),
Misiones (Artculos 130 y 131), Neuqun (Artculos 140 y 141),
Ro Negro (Artculos 191 a 193 y 195), San Luis (Artculos 169 a
171), Santiago del Estero (Artculos 159 a 161) y Tierra del Fuego (Artculo 168).

22

En cuanto al Tribunal de Cuentas, tambin est previsto en las Leyes Fundamentales de la mayora de las
provincias,165 como ocurri por primera vez en la
Provincia de Buenos Aires,166 mientras que, muy excepcionalmente, en normas infraconstitucionales.167
Frente a este sistema de control, tan difundido en el
Derecho pblico local, comenz a erigirse desde hace
poco ms de una dcada uno completamente nuevo,
que contempla el ordenamiento jurdico nacional.168
Este nuevo sistema, sobre el que es prematuro por
ahora sacar conclusiones definitivas con tan pocos
aos de vigencia, est estructurado sobre la base de
principios, reglas y organismos que difieren sustancialmente de los previstos en el anterior.
Dichos organismos tienen competencias que a veces se superponen;169 slo parcialmente tienen rango
constitucional; la autonoma funcional de los rganos no siempre est debidamente asegurada; la actividad de control que realizan es preponderantemente posterior, carecen de facultades especiales
para poder cumplir con eficacia su labor, etctera.
Conviene agregar que el sistema vigente en el orden nacional es seguido por la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires, ya que en su reciente Constitucin ha incorporado una Sindicatura General170 y

165

Las Provincias, que contemplan en su Constitucin al Tribunal


de Cuentas, son las siguientes: Buenos Aires (Artculo 159),
Catamarca (Artculos 189 a 194), Chaco (Artculos 177 a 181),
Chubut (Artculos 219 a 223), Crdoba (Artculos 126 y 127),
Entre Ros (Artculo 143), Formosa (Artculos 147 y 148), Jujuy
(Artculos 199 y 201), La Pampa (Artculos 103 y 104), La Rioja
(Artculos 148 a 151), Mendoza (Artculos 181 a 185), Misiones
(Artculos 132 y 133), Neuqun (Artculos 142 a 148), Ro Negro (Artculos 161 a 163 y 169), Salta (en este caso slo en la
Disposicin Transitoria N 16), San Juan (Artculos 256 a 262),
San Luis (Artculos 238 a 246), Santa Cruz (Artculo 123), Santa
Fe (Artculo 81), Santiago del Estero (Artculos 164 a 166) y
Tierra del Fuego (Artculos 163 a 166).
166
Constitucin bonaerense de 1889.
167
Esto ocurre slo en Corrientes y Tucumn.
168
Ley de Administracin Financiera y los Sistemas de Control
del Sector Pblico Nacional N 24.156.
169
Esta superposicin de funciones no slo se observa entre la
Fiscala de Investigaciones Administrativa y la Oficina
Anticorrupcin, que comparten atribuciones segn vimos, sino
tambin con otros organismos de control, como el Defensor del
Pueblo o la Auditora General de la Nacin (vanse sobre el
particular, Cassagne, Juan Carlos, Control de la Administracin Pblica. Administrativo, Legislativo y Judicial, Buenos Aires, Ediciones
RAP, 2003, p. 809 y sigs.; Ekmekdjian, Miguel ngel, op. cit., pp.
804 y 807; Canda, Fabin Omar, op. cit., p. 768 y sigs., entre otros).
170
Artculo 133 de la Ley Fundamental de la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires.

SECCIN DOCTRINA

RAP Bs. As. (15)

una Auditora General.171 Por su parte, la Provincia


de Salta abandon en su ltima reforma constitucional el clsico modelo de control provincial, para
adoptar el nuevo nacional.172
En otro orden, una situacin muy particular se observa en la Provincia de San Juan, donde se intenta
compatibilizar ambos sistemas de control, lo que
no parece aconsejable. En efecto, junto a los tradicionales rganos de control provinciales, se procura que conviva una Sindicatura General.173
En la Provincia de Buenos Aires tambin hubo un
intento en sentido similar, cuando se pretendi sancionar una norma de carcter legislativo inspirada
en la Ley N 24.156, donde se mantenan -obviamente- los rganos de control locales debido a su
rango constitucional.174 De este modo no se modificaba, en su esencia, el sistema de control bonaerense.175
Slo resta sealar que algunas Constituciones provinciales tambin mencionan al Defensor del Pue-

171

Artculos 113 inciso 1, 135 y 136 del mismo cuerpo normativo.


En efecto, en el Artculo 169 de dicho ordenamiento se cre
la Sindicatura General de la Provincia y la Auditora General de
la Provincia. Por su parte, la Disposicin Transitoria N 16 estableci que, mientras no se apruebe la Ley de Auditora General
de la Provincia, continuara funcionando el Tribunal de Cuentas.
173
Con respecto a este tema, Sanchez, Alberto M., sostiene: [...]
Lamentablemente, una vez ms se opt por la solucin de adoptar un modelo ajeno a nuestra realidad, en lugar de disear
creativamente uno que responda a nuestras necesidades, virtudes y defectos. Es casi obvio resaltar que existen profundas diferencias cualitativas y cuantitativas entre el funcionamiento administrativo de la Nacin y el de la Provincia de San Juan. Surge,
entonces, la pregunta acerca de por qu habra de resultar aplicable a San Juan lo normado para la Nacin. Ms all de ello,
insisto en que el modelo adoptado contiene, en materia de control del gasto pblico, falencias de tal magnitud que difcilmente
puedan ser superadas [...] (vase su trabajo publicado en el libro colectivo Control de la Administracin Pblica. Administrativo,
Legislativo y Judicial, La funcin de control del gasto pblico en la
Provincia de San Juan, Buenos Aires, Ediciones RAP, 2003, p. 695
y sigs.).
174
Expediente 2.300-4.149/02.
175
Sin embargo, los medios periodsticos de la Ciudad de La
Plata, durante los meses de octubre y noviembre de 2003, publicaron diversos artculos donde indicaron que el Gobierno provincial tena planeado reformar la Constitucin bonaerense para
cambiar su sistema de control. En este sentido, puede verse el
artculo de Garca Ghiglione, Eduardo, y Giuliano, Jorge, publicado por el diario El Da, de La Plata, Reforma constitucional y los
organismos de control, en su edicin del 1 de noviembre de
2003.
172

RAP Bs. As. (15)

blo,176 y muy pocas, a la Fiscala de Investigaciones


Administrativas.177

VI. Conclusiones finales.


Como se adelant, los sistemas de control (provincial o nacional) son siempre susceptibles de ser
mejorados (todos son perfectibles)178 y, especialmente, teniendo en cuenta que deben adecuarse a
las cambiantes necesidades que demanda el mbito
donde deben ser aplicados.
Desde luego que lo mismo ocurre con el sistema
de control de la Provincia de Buenos Aires, sin perjuicio de considerar que cualquier cambio que se le
realice debe preservar sus bondades, algunas de las
cuales nos hemos encargado de poner de relieve
en este trabajo.
Siguiendo este orden de ideas, tan solo para ilustrar
lo que venimos exponiendo, estimamos que la facultad que confiere al titular de la Fiscala de Estado
su ley orgnica,179 cuando lo autoriza a demandar la
nulidad de actos administrativos, debera ser incorporada en forma expresa en el texto de la Constitucin local.
Incluso, esta facultad debera ampliarse para que
aquel funcionario tambin pueda cuestionar judicialmente leyes y reglamentos, los cuales pueden llegar
a afectar los intereses del Fisco con mayor intensidad an que los actos administrativos.180
176

Buenos Aires (Artculo 55), Crdoba (Artculo 124), Formosa


(Artculo 150), La Rioja (Artculo 144 y Disposicin Transitoria
N 6), Ro Negro (Artculos 166 a 169), San Luis (Artculo 235)
y Santiago del Estero (Artculo 136). Lo mismo ocurre en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (Artculo 137).
177
Formosa (Artculo 149), La Pampa (Artculo 107) y Ro Negro (Artculos 164 a 166, y 169).
178
Ello comprende, segn nuestra opinin, no slo las normas
que regulan su actuacin, sino tambin sus recursos humanos,
materiales y tcnicos.
179
Artculo 40 del Decreto Ley N 7.543/1969 (t.o. 1987).
180
En la Constitucin de Entre Ros, slo se autoriza al Fiscal de
Estado a impugnar judicialmente la legalidad de actos administrativos (Artculo 138), mientras que en otras leyes fundamentales se lo faculta a cuestionar judicialmente la constitucionalidad
de leyes, reglamentos, ordenanzas, etc. (San Juan, Artculo 265;
San Luis, Artculo 237 inciso 3, y Santa Cruz, Artculo 125). Finalmente, en un ltimo grupo, con una redaccin no muy clara, se le
permite ejercer ambas atribuciones, es decir instar al control
judicial de legalidad e inconstitucionalidad (Catamarca,Artculo 162;
Chaco, Artculo 174 inciso 4; Chubut, Artculo 215; Jujuy, Artculo
198; La Pampa,Artculo 101; La Rioja,Artculo 145; Mendoza,Artculo 177; Misiones, Artculo 128, y Neuqun, Artculo 136). Vase,
Tribio, Carlos R., op. cit., p. 50 y sigs.

SECCIN DOCTRINA

23

En relacin con el Tribunal de Cuentas, estimamos


que la suspensin de la ejecucin de sus resoluciones en forma automtica, es decir con solo promover una demanda contencioso administrativa pretendiendo su nulidad, como est contemplado en
su Ley orgnica,181 conspira seriamente contra la
eficacia del sistema en los trminos que fue pensado por el constituyente.182
Segn nuestro criterio, dicha suspensin podra aplicarse en sede administrativa, pero, luego de promovida la demanda donde se cuestiona la resolucin de aquel organismo, debera ser el magistra-

do que intervenga en este pleito quien conceda


eventualmente una medida cautelar con aquel alcance, cuando se encuentren reunidos los presupuestos para su procedencia,183 como ocurre en
cualquier pleito.
Por ltimo, la independencia funcional que se procura asegurar a estos rganos de control bonaerenses (Fiscala de Estado y Tribunal de Cuentas),
para que puedan ejercer debidamente sus respectivas competencias, tendra un avance significativo si
les fuera reconocida a ambas instituciones la calidad de entidades autrquicas.184

181

El Artculo 36 de la Ley N 10.869 establece que el cobro


judicial de una multa o cargo pecuniario, resultante de una resolucin del Tribunal de Cuentas, se suspende cuando se inicia una
causa contencioso administrativa, entre otros supuestos. Por ello,
cuando se promueve un juicio de esta naturaleza, donde se cuestiona una decisin de aquel organismo de contralor, el tribunal
judicial notifica por oficio al Fiscal de Estado (tambin al Tribunal
de Cuentas), que no debe ejecutar el cargo pecuniario o la multa, con sustento en aquella disposicin (Doctrina causas B-61.265,
Resolucin del 18-04-2000; B-62.167, Resolucin del 06-12-2000;
B-64.489, Resolucin del 12-11-2003; B-65.808, Resolucin del
12-11-2003, entre muchas otras).
182
Vase el Artculo 159 in fine de la Constitucin bonaerense.

24

183

Artculo 22 de la Ley N 12.008.


En este sentido, se puede observar que la Constitucin del
Chaco confiere autonoma presupuestaria al Fiscal de Estado
(Artculo 172), mientras que al Tribunal de Cuentas lo autoriza a
proyectar su propio presupuesto (Artculo 178). Lo mismo ocurre, en este ltimo aspecto, en la Constitucin de Catamarca
(Artculo 192 inciso b), Chubut (Artculo 221 inciso 2), Chaco
(Artculo 147), San Juan (Artculo 260 inciso 2), San Luis (Artculo 244 inciso 3), Santiago del Estero (Artculo 164) y Tierra del
Fuego (Artculo 166 inciso 4), ya que autorizan al Tribunal de
Cuentas a proyectar su propio presupuesto e, incluso, a nombrar y remover a su personal.

184

SECCIN DOCTRINA

RAP Bs. As. (15)