Poder republicano, territorialidad

e iniciativas autonmicas
MANUEL DAMMERT EGO AGUIRRE

Docente Universidad Mayor de San Marcos

I. PODER REPUBLICANO, TRANSICIN

DEMOCRTICA Y DESCENTRALIZACIN

Hacia fines de 1990, las transiciones sudamericanas a la democracia haban superado su fase de
mximo riesgo y alcanzado los umbrales de la
consolidacin, definida convencionalmente a
partir del momento en que tuvo lugar la primera
sucesin presidencial. Si los 80 fueron los aos
de la transicin, se esperaba que los 90 lo fiaeran
de la consolidacin del proceso democrtico.
Los cambios en la situacin mundial, con la
globalizacin, las sociedades de informacin y
la explosin de la diversidad cultural, llev a
que la mayora de pases, como el Per, afrontramos una doble transicin: hacia la democracia y hacia la economa de mercado. La experiencia tenida ha comprobado que las
nociones de libertad econmica no son sinnimas de libertad poltica y pueden, incluso, impedirla, cuando se impone el mercado salvaje
en reemplazo de la sociedad democrtica, sin
lograr configurar una nueva relacin entre Estado, mercado y sociedad.' El peligro principal,
en estas condiciones, es que la transicin democrtica derive en modelos de democracias delegativas, con un fierte componente autoritario,
sustentadas en lderes antipartido, que basan
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D E S C E N T R A L I Z A C I N DEL ESTADO

sus decisiones en el arbitrio absoluto y no en

una comunidad poltica, que imponen un estilo paternalista en la conduccin poltica y
afianzan lazos de clientela. Estas democracias
delegativas, al incrementar la brecha social, tiene impactos desintegradores, que retrasan la incorporacin ciudadana de una amplia mayora.
La actual transicin democrtica en el Per se
ha bloqueado y tiene constantes problemas de
gobernabilidad, debido, principalmente, a que
no ha resuelto el espinoso asunto del pacto social, que debe institucionalizar la gestin de los
asuntos pblicos. Este bloqueo dificulta construir una nueva base nacional para una va de
desarrollo, autnoma competitiva.
Sigue vigente la Constitucin de 1993, elaborada para el rgimen Autocrtico Presidencialista. La reforma parcial sobre el tema de la
descentralizacin no cambia ni altera el sentido
general de dicho rgimen normativo, pues se
trata de una operacin completamente epidrmica, al haberse cambiado slo un captulo de
la Constitucin, referido a los gobiernos regionales y municipales, sin modificar el rgimen
autocrtico de los poderes pblicos, que sigue
vigente, como base normativa constitucional de

la nacin. El actual Congreso debati el tema

en forma esquiva y equivocada, con diversas
formulas para reformar la constitucin, de forma parcial o total. Al final, esos debates constitucionales terminaron en el pasillo de los pasos
perdidos, como se denomina al pasadizo que
no va para ningn lugar y donde los asuntos
naufragan en ocanos de palabras. Es el lugar
que hay entre las antiguas instalaciones de lo
que eran la Cmara de Diputados y el Senado,
en la sede del Congreso.
Es por esta razn por la que el Per carece de
un marco constitutivo fundamental respecto a
los derechos ciudadanos y sociales fundamentales, el trabajo y la produccin, la estructura y el
funcionamiento descentralizado y de los poderes pblicos.
Estos y otros problemas evidencian que las
reglas maosas y corruptas de la dictadura para
el Poder Imagocrtico^ y sus extensas deformaciones corruptas neopatrimonialistas y clientelistas, impuestas al funcionamiento del Estado,
no han sido modificadas sustantivamente en esta etapa de transicin sin cambios sociales. La
poltica se constrie al escenario de un espectculo en el cual vacilan y se atascan, cuando no
naufragan, los esfuerzos democrticos ante unas
reglas inamovibles, oligrquicas y maosas, sustentadas en frgiles y precarias coaliciones parlamentarias, aisladas de la mayora ciudadana.
El poder, en el cual se asentaba el rgimen
autocrtico, era el de las regias del cdigo de las
mafias, lo que permita imponer sus afanes disciplinarios a los sujetos sociales y a las instituciones, y saquear el pas con la corrupcin. El
bloqueo de la transicin democrtica y los problemas de gobernabilidad se producen actualmente, no slo en el poder ejecutivo sino para
todos los poderes pblicos, en la medida que se

pretende gobernar el Estado, manteniendo las

estructuras y las normas heredados del rgimen
corrupto de la autocracia, pero sin contar con
lo que era fuente de poder mafiosa. El resultado
es una endeble coalicin poltica-social y un debilitado sistema de partidos, divorciados de la
sociedad.
Este entrampamiento en los poderes evidencia la fragmentacin que dispersa la sociedad,
en una economa dual, con enclaves mineroenergticos y monopolios y oligopolios de los
servicios pblicos privatizados, mientras la mayora nacional que trabaja en la produccin
mercantil simple, est sumida en el subempleo
y el desempleo, con empobrecimiento masivo,
oscilando entre las demandas acrecentadas y el
repliegue antipoltico a lo privado. Y, pese a todo, la ciudadana ha abierto, en sus movilizaciones ciudadanas, un curso a una emergente
sociedad emprendedora, que pugna por cambios sociales en democracia.
El bloqueo de la transicin, al plasmar la
emergencia de las fuerzas democrticas en la
transformacin de los poderes pblicos, trae de
vuelta a escena el tema de la reforma del Estado, de las condiciones en que se organiza el poder y de las decisiones de y sobre los asuntos
pblicos, bajo las reglas de la Repblica.
El poder de la dictadura autocrtica era un
poder totalitario, el cual, no slo destrua la frgil esfera pblica democrtica peruana, sino
que negaba la base misma de la vida social. Por
ello, Fujimori se atrevi a decir que estaba "inventando un pas", y Montesinos organiz el
ejercicio del gobierno, mediante la corrupcin,
el chantaje y el clientelismo, las maniobras en
las sombras y, con pretensin de la centralizacin absoluta sobre la soberana de las personas,
las instituciones y las organizaciones sociales.
M A N U E L D A M M E R T EGO AGUIRRE

La dictadura de Fujimori no era una reedicin

de anteriores dictaduras civiles, militares o cvico
militares, con las que la vieja oligarqua gobern
el Per y afirm una sociedad seorial. La Autocracia fijimorista era una perversa manera de resignificar los viejos mtodos patrimonialistas y
clientelares, hacindolo vanguardia en las nuevas
condiciones del poder mundial global, de las sociedades de informacin y de las economas de
mercado. La Autocracia con su Estado Mafioso
pretendi construir un poder que se adelantara
en el siglo XXI. De ah que se sustent en deformar a los ciudadanos como subditos, despolitizando la vida social, generando el rechazo a la
poltica, como esfera de asuntos pblicos, y fragmentando los intereses de la vida social. Extendi el clientelismo, como medio pblico de resolver las necesidades sumergidas como privadas,
y manipuladas desde el gobierno que controlaba
la imagen en la subjetividad. Al mismo tiempo,
escondi el poder poltico real en el gobierno
oculto, narco militar, aupado con el neo-patrimonialismo mercantilista, con el cual efectu un
sistemtico saqueo gigantesco al erario pblico,
lo que ha sido evidenciado con pruebas ms que
abundantes'.
Pero esta dictadura autocrtica no hubiese sido posible sin la pervivencia y agravamiento de
los problemas, que aquejaban a la configuracin de la esfera pblica peruana, los que le
dieron forma a la repblica oligrquica. Sus rasgos constitutivos son conocidos:
a) El poder organizado desde la discriminacin
tnica social, que la colonia ha estatuido y la
novel repblica mantenido como sociedad
de seores, cuyos rasgos perviven en contradiccin con el ascenso ciudadano."*
b) El cuerpo de representacin escindido de la
mayora nacional, con un largsimo proceso
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DESCENTRALIZACIN DEL ESTADO

de ampliacin del derecho electoral a lo largo de un siglo.

c) Las formas corporativas de asociacin gremial asumen poderes en los asuntos pblicos, expresando los grupos de poder econmico privilegiados.
d) Los encargados de los asuntos pblicos, por
eleccin o por designacin, asumen la fincin como un patrimonio personal y como
la entrada a un crculo de privilegios y de
privilegiados.
e) El reconocimiento formal de los derechos de
los ciudadanos, conquistados en forma paulatina, los que adems estn divorciados de
su ejercicio efectivo, se construyen en una
relacin publica-privada en la cual la mayora debe dedicarse a resolver sus asuntos privados, mientras una lite privilegiada es la
que, por encargo, violencia o imposicin,
asume resolver los asuntos pblicos, ciertamente, para sus fines particulares.
f) La separacin de la tica de la poltica.
Esta esfera pblica, esta res-pblica, esta cosa-pblica, esta Repblica Oligrquica, con su
forma de Estado, junto a la sociedad de seores, entr en crisis terminal en los ltimos decenios del Siglo XX, pero continu bajo las formas perversas de la Autocracia y sus subditos.
La Repblica en crisis ha sostenido y expresado
el sometimiento dependiente al predominio
del poder mundial occidental e industrialista,
bajo los modelos de acumulacin, basados en
la exportacin de materias primas o, tras el
modelo sustitutorio de importaciones, buscando insertar y/o repetir en el pas los modelos y
pasos del desarrollo industrial del occidente
euroamericano.

Esta esfera pblica recortada entr en crisis,

por diversos factores, debido sobre todo al ascenso de la democratizacin social, con la
irrupcin masiva de la ciudadana y sus mltiples iniciativas autonmicas, en todo mbito
nacional. Entre estos factores de autonomas
podemos sealar el mayor acceso al voto universal; las migraciones nacional y al mundo; el
acceso a la educacin y servicios bsicos; la ampliacin de los mercados, hasta la generalizacin de la actual produccin mercantil simple
urbana y rural; la densidad de formas de cooperacin y reciprocidad en la vida social; la afirmacin de lo pluritnico cultural, como fuente
de identidad y progreso social; la incorporacin
a la sociedad mundial de la informacin, y la
ampliacin de las posibilidades de innovacin y
ejercicio de las libertades por las personas.
La repblica oligrquica vive, adems, desde
fines el Siglo xx, esta situacin terminal, con la
reformulacin del rol del Estado Nacin en el
mundo global. Con los cambios globales, era
necesario que el Estado redefiniera sus linciones, para ser promotor de una nueva expresin
pluritnica de la nacin y lograr la nueva ubicacin competitiva de sta en el mundo, pero, en
vez de ello, el Estado se refuerza en el clientelismo y en el neo patrimonialismo de los grupos
de privilegio. En estos aos se amplan los vnculos entre los pueblos y economas andinas y
amaznicas de Sud Amrica, expresando las
tensiones y vas ante la multipolaridad global.
En vez de afirmarse en ellos, ms bien la pervivencia del centralismo estatal administrativo
disloca emergencias de los territorios. Se aisla el
pas, buscando vanamente un "amo protector",
a la cola del poder mundial, al cual se le transfieren las condiciones de soberana hasta amenazar con pretender reducir y deformar al Estado, transformado en una sometida oficina de
administracin de un imperio unipolar.

El desplome de la autocracia fujimorista no

ha significado el fin de ciertas reglas polticas,
que lo sustentaban en la esfera pblica. La continuacin de algunas de estas reglas se asume
como "democracias delegativas". En la mayora
de repblicas de Amrica Latina, al deformarse
el progreso institucional y acentuarse la ineficacia gubernamental para enfrentar las respectivas
crisis sociales y econmicas, se promueven estas
"democracias delegativas".
Tienen las siguientes caractersticas:
i) Se fundamentan en la premisa bsica de un
presidencialismo acrecentado: el que gana las
elecciones est autorizado para gobernar el
pas como le parezca conveniente y, en la
medida que las relaciones de poder se lo permitan, ii) el presidencialismo es "paternal"
en el cuidado de la nacin, por lo que su
gestin no se sustenta en los partidos polticos ni en las organizaciones, sino que su base
poltica est en su relacin directa con una
indefinida poblacin, cuyas formas polticas
son de su propiedad; iii) el presidencialismo
es propietario de su fincin, lo que hace extensivo a su corte en las alturas del poder,
por lo que no debe tener controles a su autoridad, rindiendo cuentas al parlamento, al
poder judicial, a los medios de comunicacin y a la sociedad civil.
La afirmacin sustantiva del ascenso ciudadano es base del {)oder de la sociedad democrtica. De ah que las tendencias hacia el poder organizado, como una Repblica Descentralista,
pone en agenda las siguientes dimensiones del
desarrollo de la sociedad:
a) La ruptura y superacin de las jerarquas tnico-coloniales, afirmando los espacios sociales e institucionales de un pas pluri-tniMANUEL OAMMERT ECO AGUIRRE

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co, con libertad de las personas solidarias y

que construye su unidad en la diversidad de
culturas y el aporte civilizatorio de los pueblos andinos amaznicos.
b) La multiplicacin de las iniciativas de fuerza
de trabajo, en la denominada informalidad,
que no es otra cosa que la pequea produccin mercantil simple, sometida a la precariedad y expoliacin, y que plantea incorporar innovaciones, crditos, asociatividad y
rutas de acceso a mercados de valor agregado.
c) La individuacin de sujetos de derechos individuales y sociales, superando la fragmentacin y discriminacin social, para multiplicar lazos de reciprocidad, de cooperacin y
de accin comn en el desarrollo solidario,
afianzando las habilitaciones de autonomas
de las personas, las organizaciones y los espacios pblicos.
d) La incorporacin de la dimensin tica en la
poltica y los asuntos pblicos.
e) La afirmacin de la familia como ncleo bsico social, sustentada en la igualdad de gnero, las relaciones horizontales entre sus integrantes y la responsabilidad solidaria.
f) La organizacin de las actividades econmicas bajo la forma empresarial de nuevo tipo,
con responsabilidad social, en la cual se
transforman insumos para elaborar productos, se organiza en base a procesos y resultados y se establecen las responsabilidades, en
respeto democrtico de sus integrantes.
g) El reconocimiento de las Comunidades
Campesinas y Nativas de los andes y la amazonia, como organizaciones comunales de
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D E S C E N T R A L I Z A C I N DEL ESTADO

gestin territorial, con autoridades de pueblos indgenas, reconocidas como fientes de

poder.
h) El impulso a las organizaciones sociales y de
autoemancipacin, en redes sociales y pblicas, que construyen la densidad ms sustantiva de la sociedad civil democrtica, en su
trabajo creador y relacin solidaria.
2. DEMOCRACIA Y REFORMA DEL ESTADO

Algunos aislan a la sociedad de la democracia y

reducen sta al voto peridico para elegir gobernantes y a la norma de no-reeleccin presidencial, como nicos elementos que tienen los
ciudadanos para formar el cuerpo de representantes y asegurar la responsabilidad de los mismos.' Hacen de este cuerpo de representantes y
de la burocracia, las columnas vertebrales del
poder en el Estado. Y de este Estado, todo el
poder.
Pero el Estado-Nacin ha transitado por
cambios sustanciales. En efecto, con el desarrollo de las sociedades de informacin, se han
ampliado la dinmica y densidad de las redes
sociales.*^ Se ha agotado la matriz Estado-cntrica, que afirmaba la soberana del poder, como producto de un contrato de cesin de derechos, a un cuerpo escindido de la sociedad. Se
ha afirmado y recuperado la perspectiva republicana, que asume el poder como expresin
de la dinmica de intercambios y asignaciones
de recursos en las relaciones sociales, y como
una dimensin ambivalente de creacin-dominio en la actividad humana.' El contexto socio
poltico est marcado por fenmenos, como la
secularizacin y la indeterminacin de los lmites de la poltica; la deslegitimacin del Estado
y las instituciones polticas; la transnacionalizacin del capital y de las decisiones econmicas; la globalizacin y el cambio tcnico; la

fragmentacin social, y la emergencia de nuevos actores socio culturales, que buscan generar nuevos espacios para la afirmacin de sus
respectivas identidades.
La globalizacin constituye un escenario, en
el cual pugnan los seres humanos por diversos
intereses. No es una ley escrita ni su forma actual es eterna, como pretendieron los fundamentalistas neo liberales. Es un escenario donde pugnan opciones distintas. Contra el
llamado consenso neoliberal de Washington del
imperio unipolar en Sudamrica se ha formado
el denominado Consenso de Buenos Aires, suscrito el 2003 por los Presidentes de Brasil y de
Argentina, para un mundo con prosperidad,
solidaridad y equidad.
La administracin Bush en USA busca establecer el Imperio unipolar, de recorte de las libertades en su pas y en el mundo. Este imperio
se afianza en la polarizacin social, alta concentracin de recursos, capacidades y riquezas, y
que condena a la mayora del mundo a la inviabilidad nacional, la carencia de derechos, la pobreza estructural, el desempleo y la exclusin
del acceso y ejercicio de los cdigos e instrumentos del avance de la humanidad.
Es necesario un mundo global solidario, en el
cual todos los seres humanos y todas las naciones tengan derecho a una vida digna y en condiciones de justicia e igualdad de oportunidades. Esta opcin afianza el multilateralismo en
las relaciones entre naciones. Promueve los
agrupamientos continentales, como el de la
Comunidad de Naciones de Sud Amrica. Impulsa los niveles de gobierno mundial solidario,
como la Corte Penal Internacional, y los protocolos de proteccin ambiental y de defensa de
los D D H H , incluidos los derechos econmicos, laborales, sociales y culturales. Afirma una

relacin democrtica en las relaciones de gnero. Propugna activamente la pluriculturalidad y

el respeto y promocin de los pueblos indgenas. Pugna por reducir el proteccionismo de las
grandes potencias industriales y permitir el acceso universal y desarrollo de los avances humanos en ciencia y tecnologa.
La movilizacin ciudadana, por ampliar la esfera pblica, forma parte de la lucha por enfrentar la globalizacin fragmentada del imperio unipolar y por conquistar un nuevo mundo
global solidario. Es necesaria una nueva relacin entre Estado-sociedad-mercado, que requiere de nuevos instrumentos y de polticas,
tales como la ampliacin y recreacin de la esfera de los asuntos pblicos, no reduciendo sta
a lo estatal, y del impulso de la libre competencia, en base a una nueva esfera pblica de regulacin, planeamiento y promocin. El Estado
Nacin en la era global se sustenta, cada vez
ms, en reglas de una comunidad, en la cual las
personas se identifican y se unen, como personas jurdicas de derecho, para la igualdad de
oportunidades y la solidaridad en la vida
social'. La nueva organizacin de los Estados
promueve los territorios, con la descentralizacin como una mega tendencia, pues los territorios locales y regionales amplan y diversifican sus intercambios de relaciones con
territorios de diversos Estados Nacionales, en
condiciones de integracin continental, como
la que se vive en los pueblos andinos y amaznicos de Sud Amrica.'
La ampliacin de la esfera pblica busca crear
un lugar de confluencia entre el Estado, la sociedad y el mercado, que acreciente las mejores
condiciones de representacin, negociacin e
interlocucin de los intereses diversos de la sociedad. Esto exige crear escenarios de encuentro
entre sus componentes; fortalecer los gobiernos
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locales en su capacidad de convocatoria y concertacin con los agentes polticos; fortalecer a

la sociedad civil para que pueda ejercer su funcin crtica y pueda incidir en la formulacin
de las polticas pblicas; fortalecer el sistema
partidista para hacerlo plural y democrtico, de
manera que cumpla su funcin de intermediacin, canalizacin, agregacin de intereses y
formacin ciudadana, y fortalecer los mecanismos y espacios de participacin ciudadana.
Esta sustantiva ampliacin de la esfera pblica expresa el cambio en la sociedad e impacta
en el modelo de la representacin y tambin en
los modelos de la administracin. Se incorporan las tecnologas de informacin, con cambios en los procesos y sistemas en la gestin. Se
adaptan formas mbctas de gestin pblico-privada por resultados, para modernizar la Administracin pblica. Se reconoce la necesidad de
la modernizacin y el desarrollo de los sistemas
administrativos para el ejercicio efectivo del poder, el desarrollo de las funciones bsicas, el
planeamiento, la administracin de servicios, la
regulacin y el control, la solucin de conflictos y garanta de seguridad que corresponden al
Estado.
En este contexto es que se formularon propuestas de reformas del Estado. Con el auge del
pensamiento neo liberal se formul la reforma,
denominada de "primera generacin". Su objetivo fue reducir al mximo el Estado y su imperio pblico, para que "el mercado libre" realice
el ajuste de liberalizacin econmica y, por esa
va, resuelva los asuntos pblicos. Pensaban as
cambiar el cuerpo de representacin, para imponer una lite ilustrada de privilegiados y hacer de la administracin una maquina dbil,
que registre lo que hara "soberanamente" el
mercado. Su fracaso ha sido estrepitoso en toda
Amrica Latina y el mundo y sus efectos fueron
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DESCENTRALIZACIN DEL ESTADO

el crecimiento de la pobreza estructural, la ampliacin sustancial del subempleo y el desempleo, el neo patrimonialismo privatista en las
funciones y servicios pblicos y el debilitamiento y precarizacin de las capacidades de gestin
de la administracin y de las diversas experiencias de ampliacin de la esfera pblica.
Evaluando las "restricciones" o "desastres",
derivadas de las reformas neo liberales, se ha
planteado una "reforma de segunda generacin", pues es el mbito pblico, la esfera estatal, lo que est en cuestin en su relacin con la
sociedad. A este respecto, las propuestas se debaten entre la restriccin a lo administrativo o,
ir ms all, sustentando la reforma en la ampliacin del poder social autonmico de la ciudadana.
Esta en agenda reconocer la importancia de
revalorar la poltica, de incluir el poder como
relacin social y de asumir la ampliacin de la
esfera pblica en la representacin y en la administracin. Se plantea, por ello, resolver los cambios en las funciones del Estado, utilizando las
modernas tecnologas de informacin, incorporando los avances de administracin privada,
desarrollando las capacidades de la gestin territorial y, sobre todo, potenciando la ampliacin
de la esfera pblica y la incorporacin de mecanismos de democracia directa en el ejercicio del
poder de la democracia representativa. Estos
cambios expresan la "Democracia Territorial"'",
en la cual lo territorial es parte sustancial del
equilibrio entre los poderes funcionales clsicos
de ejecutivo, l^islativo y judicial, al institucionalizar los procesos de autonoma en las personas, los sujetos sociales y las reas de gestin de
gobierno nacional, regional y local.
Algunos reducen los alcances de esta nueva
etapa de la reforma del Estado a la incorpora-

cin de algunos avances de la administracin

privada a la esfera pblica. El objetivo central
que plantean es que la administracin pblica
sea "receptiva", es decir, que sea comprensible
para los ciudadanos, responda a las necesidades
de ciudadanos que se reducen a clientes de servicios y fomente la participacin activa difusa.
Los supuestos de esta propuesta, que estn en
varias de las polticas sobre la reforma del Estados en Amrica Latina, son que la nueva administracin se fundamente en una delegacin de
la toma de decisiones, con una reduccin de la
carga de las reglas jerrquicas y mayor discrecin en las decisiones, en los niveles inferiores
de la jerarqua; en la orientacin hacia el desempeo, con una gestin por resultados; la
orientacin hacia el cliente, ajustndose a sus
expectativas y requerimientos, y orientacin hacia el mercado, afirmando al ciudadano como
un consumidor activo y poseedor de derechos
especficos, de los que debe responder la administracin, de acuerdo a las reglas del mercado.
Esta perspectiva incluye instrumentos positivos, pero reduce la reforma del Estado a cambios en la esfera administrativa, algunos de los
cuales son necesarios pero no suficientes y que,
por s solos o aislados, no constituyen una nueva forma de representacin, sustentada en el
cambio de la gestin de la sociedad. La reforma
del Estado va mucho ms all de un cambio
tcnico-administrativo. Supone un cambio econmico social y expresa una nueva relacin de
poder social y su representacin. Reducirse a
una reforma administrativa es unilateral, debido a que lo requerido por el desarrollo nacional
es pasar a una nueva etapa en el pacto social,
que reconfigure el conjunto de la esfera pblica, en la representacin, redes sociales y administracin, partiendo de valorar el ciudadano,
como sujeto soberano y el derecho de ejercicio
de las autonomas de personas, organizaciones

sociales y niveles de gobierno en el Estado Unitario Descentralizado. Es decir, en pasar a un

nuevo diseo del Estado-Nacin y a un avance
sustancial de la sociedad democrtica, a una
Nueva Repblica con Autonomas.
3. DESARROLLO TERRITORIAL Y REFORMA
INSTITUCIONAL

La distribucin del poder en el mundo global

incluye la dimensin territorial. En el sur del
planeta, en las reas que la globalizacin fragmentada busca subordinar y excluir, el territorio es un decisivo recurso y capital sinrgico y
constituye uno de sus estratgicos instrumentos
de poder.
El enfoque Territorial se asume como la construccin social en una geografa y ecosistemas
especficos. El ser humano no est determinado
por su localizacin geogrfica, como sostienen
algunas teoras, al considerar que para algunas
poblaciones el clima tropical establece sus potencialidades de productividad. Tampoco el ser
humano puede reproducirse en flujos inmateriales aislados de toda localizacin, en un fantstico ciberespacio mental. En las diversas situaciones de la geografa y los ecosistemas, los
seres humanos se interrelacionan con los ciclos
de la naturaleza y organizan el territorio para
aprovechar sus recursos y capitales, en funcin
de crear un mayor valor para la reproduccin
de las sociedades.
En las nuevas sociedades del conocimiento, el
capital natural adquiere perspectivas, en funcin
de su relacin sini^ica con otras formas de capital. El capital natural, definido como el stock
de recursos naturales, no es por si un fector de
primera importancia en los procesos de crecimiento y desarrollo, sino que adquiere significado, segn sea su relacin con el conjunto de factores de mayor valor producido socialmente.
M A N U E L D A M M E R T EGO A G U I R R E

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Boisier" lo denomina "capital sinergtico"y

lo define como la capacidad societal de promover acciones en conjunto, dirigidas a fines colectiva y democrticamente aceptados, con el
conocido resultado de obtenerse as un producto final, que es mayor que la suma de los componentes. Este capital articula los bienes fsicos
del crecimiento econmico con los activos intangibles, que pueden entenderse como la suma
de lo que hemos apreciado como capital social,
humano, cultural e institucional que, en conjunto, formaran lo que sera el desarrollo en la
organizacin social de un territorio.
Esta perspectiva es la que asume Boisier, al
identificar como distintas formas de capital intangible las del capital cognitivo, simblico (de
las palabras), cultural (creencias, mitos y tradiciones, etc.), institucional, psicosocial, social (de actores organizados, cvico, de recursos humanos).
La relacin entre el stock de capital natural y
el capital intangible se plantea como uno de los
temas centrales de la articulacin entre recursos
naturales y desarrollo, en la cual el aprovechamiento de recursos naturales en un territorio determinado se transforme en algn tipo de activo,
capaz de generar riqueza en el fiituro, sea este activo infraestructura, capital humano o instituciones. Esta es la base de sustento del enfoque territorial para la descentralizacin del poder.
Constituye uno de los rasgos de la actual globalizacin, la reformulacin por la separacin de
la relacin entre el Estado-Nacin y el territorio,
como construccin social. El surgimiento y apogeo del Estado Nacin se caracteriz porque la
nacin, como identidad socio cultural, era la que
estableca las reglas del Estado y controlaba un
territorio como su jurisdiccin de imperio normativo pleno. La simultaneidad de la informacin en todo el planeta, ha significado una relo74

D E S C E N T S A L I Z A C I N DEL ESTADO

calizacin a escala mundial de los procesos productivos, ha incrementado los flujos de comercio
y ha convertido a la circulacin financiera en un
acontecimiento inmaterial, de trfico electrnico
en el ciber espacio, de valor masivo e incontrolable. Estas nuevas condiciones han modificado
sustancialmente el viejo Estado Nacin, en especial, al divorciarlo de lo que antes eran sus territorios, bajo imperio normativo, fsico y econmico, y ahora son territorios con sus propias
dinmicas globalizadas y con mayores espacios
de ejercicio de autonomas.
Es necesario apreciar que estos nuevos y ms
amplios espacios de autonomas requieren ampliar los anlisis relativos a las capacidades de
gestin territorial, segn sus capitales.
En el Per se formul un estudio pionero y
ftindamental: "Estrategia para el Desarrollo Territorial"'^ que asuma esta perspectiva. Sirvi
de base para el impulso a la actual reforma descentralista, iniciada luego de la cada de la dictadura de Fujimori el 2001. Plantea el estudio
de las relaciones entre el capital natural y el capital socio-cultural, con las mediaciones del capital fsico de infraestructura, para apreciar las
potencialidades, escenarios y opciones del desarrollo territorial, como sustento del cambio en
la distribucin del poder y sus reglas institucionales, en un estado unitario con autonomas.
Posteriormente, el Informe del Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUED)Per sobre el Desarrollo Humano y las Potencialidades, del ao 2002," realiza un primer estimado de las potencialidades nacionales, desde
un enfoque territorial
Define las potencialidades como la parte no
utilizada, o inadecuadamente utilizada, de los
tres tipos de capital, sean el natural, el fsico o

el humano, considerados como factores de desarrollo. Se propone medir los diferentes tipos
de capital no utilizados, tomando en cuenta
aquellas partes que se utilizan y aquellas partes
que no se estn aprovechando y que podran
explotarse o utilizarse. El Informe PNUD estima, como indicadores de potencialidades, a la
diferencia entre los recursos o capitales disponibles y los recursos o capitales utilizados, haciendo un estimado departamental de los mismos.
Para al anlisis territorial es necesario incorporar diversas variables, que permiten apreciar
su riqueza y no restringirla".
1. Recursos fsicos:
situacin geogrfica
disposicin de recursos naturales
accesibilidad
2. Recursos humanos
gestin y capacidades: publica y liderazgo,
privado
formacin: institucional, empresarial
institucionalidad: reglas
habilidades sociales
3. Recursos econmico-financieros
Unidades productivas
Tejido empresarial
Instrumentos financieros
Entorno competitivo
4. Recursos tcnicos
nuevas tecnologas: informacin y procesos
innovaciones sostenidas
sabiduras ancestrales
calificaciones fuerza de trabajo
redefinicin espacio-distancia
5. Recursos socio culturales
participacin ciudadana
confianza y cooperacin
acceso a redes conocimiento e informacin
seas de identidad social
usos del tiempo: horarios de vida cotidiana

4 . LA AMPLIACIN DE LA ESFERA P B U C A
DESCENTRALIZADA CON LA HABILITACIN
INSTITUCIONAL DE LAS INICIATIVAS
AUTONMICAS

Otra de las dimensiones bsicas, en las nuevas condiciones de la descentralizacin, es la

modificacin de las relaciones entre la sociedad
y el Estado, al influjo de las nuevas condiciones
de las sociedades de la Informacin y el Conocimiento y del proceso de globalizacin planetaria". Las condiciones de la actividad humana
amplan las caractersticas de la democracia, por
lo que se ampla el espacio pblico, como terreno en el cual se deliberan, intercambian y resuelven asuntos comunes de la sociedad.
Esta ampliacin quiere decir que los temas
pblicos van ms all del Estado, constituyendo otra dimensin de la institucionalidad pblica. Comprende distintas dimensiones, entre
las que resaltan:
El empoderamiento ciudadano.
La institucionalizacin de espacios autonmicos de deliberacin y gestin.
La importancia del capital social en el desarrollo.
La nueva gestin publica estatal.
El entrelazamiento de la reforma institucional con el desarrollo territorial.
Para apreciar esta sustantiva ampliacin de la
esfera pblica y de las capacidades autonmicas, es necesario definir el alcance de las siguientes dimensiones:
las competencias incluyen la actividad de las
personas, el conocimiento para efectuarlas y el
sentido de las mismas, no slo uno de estos aspecto aislados, constituyendo capacidades, todas las competencias, pero existiendo capacidades (psquicas, etc.) que no son competencias.
M A N U E L D A M M E R T EGO AGUIRRE

75

 el poder es una relacin social de capacidades

diferenciadas con la que se cambian, en algn
sentido, las acciones y se redistribuyen los capitales,
Los capitales son activos que generan beneficios y perduran en el tiempo, pudiendo elevar o reducir su productividad, segn su caracterstico desarrollo de capacidades,
distinguindose las modalidades de capital
natural, fsico-productivo, humano, social y
financiero.
Los saberes territoriales son capacidades de
gestin sinrgica (uniendo los variados capitales) del territorio y sus potencialidades de
recursos y capitales
La gestin de lo pblico requiere, en lo poltico y en lo administrativo, capacidades relacionadas con la representacin, la concertacin, el ejercicio de derechos, la cooperacin,
la confianza, la participacin ciudadana, la
transparencia y la productividad en los resultados del ejercicio de las autonomas.
No es unidireccional el proceso de esta ampliacin del espacio pblico, en el cual se estn
formulando los problemas de la representacin
y de la participacin social. Las razones al respecto son variadas. Es posible resumirlas, de
acuerdo con Nuria Cunill", como problemas
relativos a los siguientes aspectos:
a. Las asimetras en la representacin son fiente de iniquidades en las tareas distributivas
del Estado y comprometen su capacidad para regular la economa y los centros de poder
privado, as como para lograr la afirmacin
de los derechos sociales.
b. La democratizacin de las instituciones clsicas de representacin, en particular parlamentos y partidos polticos, es una condicin necesaria para atenuar las asimetras.
78

DESCENTRALIZACIN DEL ESTADO

pero requiere tanto ser impulsada desde la

sociedad como complementadas por ella.
c. La recuperacin de las finciones polticas en
la sociedad es clave para presionar sobre la
democratizacin de la representacin poltica y para pluralizar el proceso y los contenidos de las polticas de Estado.
La versin republicana clsica de la democracia afirma la igualdad y el pluralismo poltico,
as como la deliberacin pblica, bajo el trasfondo de la libertad. La democracia representativa, en las formas estatales de poder, es su expresin. Pero las nuevas condiciones de las
sociedades de informacin, la globalizacin y,
en general, la nueva etapa de la modernidad radicalizada o tarda", obligan a repensar cambios
institucionales para que puedan lograrse dichos
fines. Se plantean, entonces, los instrumentos
de la democracia directa. Estos demandan un
reexamen, respecto a la representacin, a travs
de asociaciones de inters en los procesos de
formacin de la voluntad poltica.
Son diversas las formas de participacin de
estos intereses: individuales y de agrupaciones
intermedias. Es necesaria la reflexin de la ambivalencia en los paradigmas de ciudadana, relativos a la incorporacin de intereses de grupos
sociales en la decisin y gestin de lo pblico,
para apreciar su potencial integrar y sus peligros de exclusin de los ms dbiles por razones
socio econmicas. Tambin, reflexionar respecto a la ampliacin de las posibilidades de eleccin y control sobre los servicios pblicos por
los ciudadanos, en tanto clientes y consumidores, que tiene como trasfondo la tensin entre
la mercantilizacin o politizacin de las relaciones sociales. Se podr apreciar, as, como las
propuestas de libertad e igualdad puedan cumplirse en una nueva relacin de la democracia

representativa con la democracia directa, en un

redimensionamiento y redistribucin del poder
y de la influencia.
Luego de hacer un balance sobre las experiencias de ampliacin del espacio pblico en
Amrica Latina en las ltimas dcadas, Nuria
Cunill'* seala que estas lneas de reforma institucional convergen en la reivindicacin de la
democracia participativa, considerada mayoritariamente como complementaria a la representativa. Analiza dos experiencias, que son indispensables a tomar en cuenta en los procesos de
ampliacin de la esfera pblica:
a. Las instituciones de democracia directa: la iniciativa popular, el referendo y la revocatoria de
mandato. Plantea que sus efectos son magros y
que, pese a ello, constituyen una va para la renovacin del sistema poltico, pero seala que
contienen una dualidad que es necesario analizar en por lo menos dos aspectos. El primero
es que pueden servir para proteger y para lesionar los derechos de las minoras y, en particular, de los excluidos social y polticamente.
El segundo, por los problemas de estos instrumentos directos en las restricciones de la deliberacin pblica, en especial en su requerimiento del dialogo razonado en la interaccin
cara a cara, como fundamento de la participacin poltica. Los problemas, las limitaciones y
debilidades del gobierno representativo, en la
formacin de los espacios del poder pblico,
son analizados as, en las experiencias de democracia directa, desde una ptica de participacin ciudadana, que pone el acento en la
auto representacin social y en la necesidad de
la interaccin, como requisito para la deliberacin en la formacin de la volimtad poltica.
b. La intervencin de los ciudadanos, como
portadores de intereses, y la panicipacin de

las organizaciones de intereses en las decisiones estatales. A este respecto, Nuria Cunnil
seala tres vertientes, con experiencias prcticas en los contextos europeo y norteamericano y que tienen importante influencia en
las experiencias latinoamericanas.
b.l. El pluralismo integrativo, que tiene
tres premisas: la centralidad de los grupos
en la poltica, lo que puede corporativizar
o democratizar el Estado; el que las asociaciones secundarias contrabalancean el
poder poltico y contribuyan a la igualdad; la funcionalidad de la representacin
de grupos sociales en el Estado, con las
frmulas de cooperacin y acuerdo que
mejoran la competencia del gobierno, y el
rendimiento econmico.
b.2 El control comunitario, con la participacin de las asociaciones intermedias en
las competencias gubernamentales de definicin e instrumentacin de polticas, lo
que pone en discusin las lneas complejas de esta relacin de categoras de inters entre el neocorporativismo y el pluralismo de las asociaciones. A este respecto,
se evala que la primaca de la representacin funcional sobre la territorial agudizara las diferencias de recursos de poder de
los desniveles socioeconmicos, dado que
la capacidad de organizacin es un recurso de poder escaso, lo que no es slo
cuantitativo sino cualitativo. Esta situacin coloca, como eje de esta problemtica, la superacin de un diseo tecnocrtico o burocrtico para una racionalidad,
que promueva la comunicacin de los actores en forma institucionalizada, reconociendo le necesidad de un entorno habilitante a la participacin con reglas
institucionalizadas.
M A N U E L D A M M E R T EGO AGUIRRE

77

b.3 La participacin, como "eleccin de

consumidores", o la "autogestin social",
contrapuesta a los rganos de representacin estatal del poder. Estas modalidades
amplan las formas de participacin social, incorporando nuevas dimensiones a
las formas de gestin de lo pblico. Pero
si se unilateralizan, la experiencia muestra
que puede llevar a generar la ambigedad
de un ciudadano que participa como
usuario, como consumidor o co-administrador, pero restringe la politizacin de la
esfera pblica. El resultado viene a ser, paradjicamente, la restriccin de la participacin real, debido al control de las mismas por los grupos con mayor capacidad
tcnica-profesional de los asuntos en que
son clientes o usuarios.
La evaluacin de estas ambigedades, en su
apertura de posibilidades y en las restricciones
que presenta, es lo que permite entender mejor
la necesidad de asumir una nocin de lo pblico, como sustento de la participacin ciudadana. La teora social contempornea tiene, al respecto, una amplia lnea de reflexin, que seala
la dimensin del mundo de la vida como origen de las dinmicas de desarrollo humano,
que recrean y cambian las estructuras", una
nueva orientacin socio cntrica del poder y de
la poltica, que reconoce el poder como una relacin social y al sistema poltico como la esfera
de lo pblico ms amplia que slo el Estado.
Esas consideraciones permiten una visin de
lo pblico, que pone el acento en el ejercicio de
la libertad no slo de los individuos sino de la
propia sociedad, a travs de un principio de la
autonoma. Este principio es definido como relativo a que "los individuos deberan disfrutar
de los mismos derechos (y por consiguiente de
las mismas obligaciones), en el marco que gene78

D E S C E N T R A L I Z A C I N DEL ESTADO

ra y limita las oportunidades a su disposicin

para ellos", por lo que "deberan ser capaces de
participar en condiciones de libertad e igualdad, en un proceso de deliberacin, abierto a
todos, acerca de las cuestiones acuciantes de inters pblico"^ (Held, 1993).
Esta perspectiva plantea la construccin de la
ciudadana, como una dimensin poltica de la
sociedad para el ejercicio de la libertad y la
construccin de la igualdad.
Para ello se requiere un adecuado contexto
institucional, en el que se realice el principio de
autonoma, permitiendo que esa participacin
en los asuntos pblicos incorpore la subjetividad de la vida sociocultural. Para que esta autonoma pueda ejercerse le es indispensable precisar los mbitos de la poltica, incluyendo los del
Estado, as como las distintas esferas de la vida
social, pero sin superponerlos o anular sus distinciones.
La ampliacin de la esfera pblica obedece a la
bsqueda de esta mayor autodeterminacin de la
sociedad sobre s misma, en una nueva relacin
con las instituciones que organizan el poder.
Existen fimciones del Estado, como las funciones
de planeamiento estratgico pblico, redistributivas, mediadoras en los conflictos y de seguridad,
que no pueden ser asumidas slo o, predominantemente, jx)r la sociedad y menos por el mercado. En el mundo globalizado y de sociedades de
informacin, estas funciones requieren ser reformuladas, considerando que tanto el Estado como
la sociedad son pblicas y polticas, habindose
modificado cada una en dilogo con la otra, as
como porque existe una esfera pblica que, al
institucionalizarse, opera como un escenario indispensable para que los sujetos sociales e individuales amplen la panicipacin que efectan en
los asuntos comunes del poder.

La institucionalidad de la esfera pblica, en

las diversas expresiones de redes sociales, solidaridad activa, formas de capital social, comunidades de derechos cvicos, grupos temticos de
inters general (ambientalistas, feministas, etc.),
movimientos regionalistas, expresan esta profundidad de cambios que han reformulado,
tanto a la sociedad como al Estado. Uno de los
aspectos claves de esta institucionalizacin de la
esfera publica, es reconocer la diferenciacin y
ampliacin en las finciones polticas, a fin de
que aseguren una combinacin adecuada entre

autonoma social y responsabilidad pblica,

respecto a las funciones de produccin de bienes pblicos, en base a intereses especficos.
La democracia representativa se enriquece, as,
con la participacin ciudadana y son nuevos los
trminos en que deben disearse los asuntos del
poder publico, para que los espacios de autonoma, donde tienen un peso decisivo las relaciones
de nter subjetividad socio cultural, sean una habilitacin institucional indispensable para ejercer
la libertad y alcanzar la justicia.

NOTAS
1 Como lo plantea en Consenso de Buenos Aires, suscrito
entre los Presidentes de Brasil y de Argentina.
2 Dammert, Manuel, El Estado Mafioso, El Poder
Imagocrtico en las sociedades globalizadas^ 2001.

12 Dammert, Manuel, y otros. Estratega de Desarrollo

Territorial, Ministerio de la Presidencia, 2001.
13 PNUD-Per, Informe sobre el Desarrollo Humano y las
Potencialidades, 2002.

3 Dammert, Manuel, El Estado Mafioso, 2001, y

Comisiones Investigadoras del Congreso entre los aos
2001 y 2003.
4 Lpez, Sinesio, Ciudadanos Reales e Imaginarios, 2000.
5 Sartori, G. Elementos de Teora Poltica, 1992.

14 A fines del 2003, el Consejo Nacional de

Descentralizacin, organismo adscrito a la Presidencia del
Consejo de Ministros, elaboro un estudio titulado ''Plan
Nacional de Desarrollo Territoriaf, que reduce el territorio
a su dimensinfsica,y formula mas bien un estudio de
localizacin de algunos proyectos de inversin, a partir de
los cualesfierzala configuracin territorial, recortando
sus potencialidades, capacidades de innovacin y
habilitacin de autonomas.

6 Castells, Manuel, La Era de la Informacin, I, II, III,

1999.
7 Hardt, Michael, y Negri, Antonio, Imperio, 2002.
15
8 Habcrmas, J, El Estado post Nacional
16
9 CEPAL-Upes, con Boisier y otros autores han
desarrollado una amplia bibliografa sobre este enfoque
territorial para la descentralizacin. Trato este aspecto en
17
mi libro Democracia Territorial, 2001, y en La Reforma
Descentralista Peruana: un enfoque territorial y autonmico,
2002.
18

Ver Castells, Manuel, La Era de la Informacin.

Cunill, Nuria, Repensando h pblico a travs de la
sociedad, CLAD.
Giddens, Anthony, Consecuencias de la Modernidad;
Habermas Jurgen, Facticidady Validez; Bordieu, Pierre,
Razones Prcticas.
Cunnil, Nuria, dem.

10 Dammert, Manuel, Democracia Territorial, 2001, y La

19 Haberlas,] en Teora de la Accin Comunicativa, y
Reforma Descentralista Peruana: un enfoque territorial y
Bordieau, P en Razones Prcticas, proponen estas
autonmico, 2002.
perspectivas.
11 Boisier, Sergio, 2001.
20 Held, 1993, citado en Nuria Cunnil, dem.
MANUEL DAMMERT EGO AGUIRRE