A Câmara de Comércio Exterior (Camex) No Governo Cardoso

ARTIGOS
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 45: 123-148 MAR. 2013
A CONSTRUO INSTITUCIONAL DA POLTICA

COMERCIAL BRASILEIRA:
A CMARA DE COMRCIO EXTERIOR (CAMEX)
NO GOVERNO CARDOSO1
Ivan Filipe de Almeida Lopes Fernandes
RESUMO
O objetivo deste trabalho analisar o processo de construo das instituies que regeram a poltica de comrcio
exterior no Brasil durante o governo Cardoso, tendo como foco as relaes entre a mudana institucional e a
dinmica poltico burocrtica interna ao Poder Executivo, com o qual avaliamos as condies nas quais o conflito
burocrtico uma varivel importante no processo de mudana institucional. Dado que o comrcio exterior uma
atividade ampla, optamos por analisar as reformas realizadas sobre o seu quadro de coordenao: os processos de
formao e reformas da Cmara de Comrcio Exterior (CAMEX). Desenvolvemos na primeira parte do trabalho um
arcabouo analtico a partir de uma avaliao breve e crtica do que j foi produzido sobre a influncia e as
implicaes da participao da burocracia no jogo poltico, do qual derivamos as hipteses de pesquisa. Em seguida, analisamos o papel exercido pelo conflito interno ao Poder Executivo entre as diferentes agncias envolvidas
com a poltica comercial e como foi a ao da Presidncia. Propomos, finalmente, que o conflito e a disputa entre
burocracias foi um fator determinante para a instabilidade institucional e para a consolidao de um formato subtimo, que encontra dificuldades no cumprimento das funes de coordenao do comrcio exterior brasileiro. A
partir da proposio de um novo arcabouo terico que concatena diferentes debates a respeito da poltica burocrtica, derivamos a proposio central da pesquisa que reside na expectativa de como as interaes entre os atores
polticos e burocrticos dentro do Poder Executivo afetam os resultados dos processos decisrios sobre mudana
institucional.
PALAVRAS-CHAVE: poltica comercial; mudana institucional; poltica burocrtica; conflito burocrtico.
I. INTRODUO
O objetivo deste artigo analisar o processo de
construo das instituies que regeram a poltica de
comrcio exterior durante o governo Cardoso, tendo
como foco as relaes entre a mudana institucional e
a dinmica poltico-burocrtica interna ao poder
Executivo.
Neste estudo so avaliadas as condies nas quais
o conflito burocrtico uma varivel importante no
processo de mudana institucional. Demonstramos que
o conflito e a disputa entre burocracias foi um fator
determinante para a instabilidade institucional e para a
consolidao de um formato subtimo, que encontra
dificuldades no cumprimento das funes de
coordenao do comrcio exterior brasileiro. Dado que
o comrcio exterior uma atividade ampla, analisamos
as reformas no seu quadro de coordenao: os
1 Agradecemos os comentrios dos pareceristas annimos da
Revista de Sociologia e Poltica.
Recebido em 29 de novembro de 2011.

Aprovado em 10 de abril de 2012.
processos de formao e reformas da institucionalidade

do modelo de coordenao poltica centrado na Cmara
de Comrcio Exterior (Camex).
Adota-se como marco terico o prisma analtico
da poltica burocrtica e o quadro de questes
analisadas ao longo do estudo composto pelas relaes
e conflitos entre as agncias e rgos burocrticos
com interesses nas arenas nas quais a poltica comercial
foi realizada. O termo poltica burocrtica refere-se
s implicaes do papel poltico exercido pelas
burocracias. Ao longo dos ltimos anos, inmeras
correntes da literatura trataram do tema. Entre essas,
inclumos os mais diversos campos como os estudos
organizacionais, anlises sobre as relaes entre
burocratas e polticos e sobre a autonomia burocrtica,
estudos sobre os processos de implementao de
polticas pblicas, as relaes entre burocracias e
grupos de interesse ou mesmo estudos sobre os
determinantes e as conseqncias do conflito entre
burocracias.
Buscamos contribuir com a literatura que trata da
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 21, n. 45, p. 123-148, mar. 2013
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A CONSTRUO INSTITUCIONAL DA POLTICA COMERCIAL BRASILEIRA

poltica burocrtica propondo um novo modelo sobre
as relaes internas do poder Executivo e de suas
implicaes empricas e tericas, uma vez que esse
tema no freqentemente abordado na literatura.
Diagnstico semelhante foi feito por Figueiredo (2010)
a respeito da literatura brasileira. A autora entende que
estudos contemplando o poder Executivo, do ponto
de vista de sua estrutura institucional, so inexistentes
na Cincia Poltica brasileira. Dito isso, procuramos
contribuir para reduzir essa importante lacuna.
Durante a reflexo terica, ateno especial foi dada
ao fato de que a literatura que trata da poltica
burocrtica foi construda tendo como base emprica
o caso estadunidense. Dado isso, propomos uma
anlise a partir de uma realidade distinta desse sistema
e em uma poltica pblica que no Brasil caracterizada
por ser desenvolvida dentro do poder Executivo.
Ressaltamos que o foco concentra-se nas relaes
internas do Executivo de modo que os
constrangimentos externos que no se refletem dentro
do prprio Executivo no so levados em conta no
arcabouo analtico proposto.
O artigo est dividido em cinco sees, incluindo
esta introduo. Na prxima, apresentamos as
correntes da literatura que trataram do tema e
desenvolvemos conceitos imprescindveis para a
anlise. Na terceira, resumimos o quadro analtico que
articula as relaes entre os atores polticos e
burocrticos dentro do poder Executivo e em quais
circunstncias o conflito burocrtico emerge. Depois,
apresentamos as hipteses adotadas. Na quarta seo,
utilizando-se dos conceitos desenvolvidos, discorremos sobre a dinmica dos processos decisrios2 que
tiveram influncia na constituio e consolidao da
Camex. Por fim, na ltima seo, reunimos os achados
empricos e tericos.
II. ASPECTOS TERICOS DA POLTICA BUROCRTICA
A burocracia tornou-se um importante ator no
cenrio poltico e o seu crescimento e expanso
qualitativa devem ser considerados fenmenos polticos
de primeira grandeza. Contudo, apesar dessa
importncia, a literatura que estuda a burocracia e suas
implicaes produziu menos informaes sistemticas
sobre esse aspecto do governo do que de qualquer
2 Definimos processo decisrio como o processo poltico
formado por dois momentos distintos na produo de uma poltica pblica: (i) o processo de formulao no qual a deciso
sobre qual curso de ao poltica a ser adotado tomada e (ii) o
processo de implementao no qual a poltica escolhida transformada em poltica efetiva.
124
outro. Enquanto eleies, partidos e legislativos foram

extensivamente analisados, aspectos administrativos do
governo e suas implicaes polticas foram deixados
de lado, de modo que ainda no temos boas ferramentas
tericas e conceituais para compreender a poltica
burocrtica (MEIER, 1979; PETERS, 1995).
Foram desenvolvidos conceitos que trataram a
poltica burocrtica em duas direes. Na primeira, os
esforos foram investidos na anlise das relaes entre
as agncias burocrticas e os grupos de interesse e
clientelas (SELZNICK, 1949; CARDOSO, 1974). J
no segundo, o foco esteve nas relaes entre as
agncias e os atores polticos que devem control-las
(BREWER, 2008), sendo trs correntes principais que
analisaram o processo de interao entre burocracia e
agentes polticos.
A primeira a corrente da teoria da escolha pblica
aplicada anlise da burocracia, que fez uso da
economia poltica e do individualismo metodolgico
para a construo de seus modelos tericos sobre o
comportamento de burocracias e burocratas. A
orientao bsica indica que as agncias seriam
compostas de indivduos racionais que atuariam de
modo a promover a sua prpria agenda. Os burocratas
so retratados como maximizadores de oramento e
as burocracias so, por definio, organizaes
expansionistas que buscam aumentar seu tamanho,
equipe, financiamentos e/ou tarefas (TULLOCK, 1965;
DOWNS, 1966; NISKANEN, 1971; GOODIN, 1975;
DUNLEAVY, 1991).
A segunda uma anlise herdeira de conceitos
oriundos da administrao pblica e analisa o
comportamento das burocracias e suas relaes com
atores polticos pela vertente da questo organizacional.
Essa abordagem enfatiza a natureza da ao
organizacional, entendida como a estrutura
organizacional, o processamento coordenado de
atividades, os limites impostos pelos controles e atores
externos sobre essas organizaes e um conjunto maior
de preferncias e preocupaes que moldam e
estimulam o comportamento e a ao individual dos
burocratas (MEIER, 1979; ROURKE, 1979; WILSON,
1989).
Na terceira foram aplicados princpios
microeconmicos para a anlise do problema do
controle poltico das burocracias, sendo que uma das
aplicaes mais relevantes foi a teoria do agenteprincipal, com a qual se defendeu a tese que polticos
possuem instrumentos suficientes para controlar os
outputs burocrticos, mas cuja utilizao custosa de
recursos e tempo, e o controle poltico excessivo pode
gerar ineficincia na proviso de servios (WEINGAST
& MORAN, 1983; MCCUBBINS & SCHWARTZ,

1984; MOE, 1984; 1985; WEINGAST, 1984;
MILLER, 2005).
Apesar das trs correntes terem analisado a poltica
burocrtica de ngulos interessantes e trazido luzes
sobre as articulaes entre a poltica e a burocracia,
um tema primordial foi deixado de lado. A poltica
burocrtica inclui tambm conflitos, barganhas e
compromissos entre as organizaes burocrticas e
polticas nas fases de deciso e implementao,
envolvendo chefes e funcionrios das burocracias e
atores polticos interessados. Um dos principais
modelos sobre o conflito burocrtico foi produzido na
literatura de anlise de poltica externa, na qual foi
desenvolvido o conceito do governo burocrtico,
inaugurado por Hilsman (1959), Neustadt (1960),
Huntington (1961), Schiling (1962), Welch (1992) e
consagrado por Allison em seu clssico Essence of
Decision (ALLISON, 1971)3.
Allison (idem) props trs abordagens para iluminar
a natureza do processo decisrio. A primeira seria o
paradigma do ator racional e unitrio. A segunda o
paradigma organizacional, no qual o estado um
conglomerado de organizaes semifeudais,
frouxamente aliadas, cada uma com vida prpria e
autnoma. As aes estatais so decorrentes dos
outputs organizacionais, sendo determinadas por
programas, rotinas e procedimentos operacionais
padres das burocracias envolvidas na deciso e
implementao da poltica. O terceiro modelo o do
governo burocrtico, no qual o comportamento estatal
determinado pela barganha e compromisso ao longo
de circuitos regularizados de comunicao, que
permitem a interao entre os atores posicionados em
pontos chaves dentro das arenas decisrias (ALLISON
& HALPERIN, 1972).
O paradigma burocrtico delimita-se anlise do
processo decisrio dentro do poder Executivo. Nesses
modelos, a excluso do poder Legislativo e dos grupos
de interesse analtica, no significando que a interao
entre os poderes seja uma varivel inexpressiva nos
sistemas polticos do ponto de vista emprico
(HALPERIN, 1974).
e os procedimentos tambm se tornam instrumentos

de influncia nas decises tomadas nos jogos de
deciso.
A principal crtica ao modelo burocrtico sobre a
minimizao da fora do chefe de governo. Os crticos
sugerem que o modelo no leva em conta o poder
estrutural decorrente do poder de nomeao do chefe
de governo (KRASNER, 1972; FREEDMAN, 1976).
Rosati (1981) observou padres distintos que no so
captados pelas abordagens burocrticas e do poder
estrutural. Ambas no avaliam o nvel de envolvimento
do chefe de governo, que varivel chave para a
diferenciao da anlise, pois este possui recursos para
moldar o processo decisrio de acordo com suas
preferncias. No entanto, isso s acontece se ele decide
envolver-se de maneira direta na questo.
III. FONTES DO PODER BUROCRTICO
O poder que uma burocracia capaz de congregar
uma varivel fundamental dentro da abordagem
burocrtica. No entanto, poder burocrtico um termo
impreciso, assim como todos os conceitos que lidam
com a questo do poder. Estando cientes dessas
limitaes, adotaremos o conceito de Meier (1979),
no qual o poder burocrtico refere-se capacidade da
burocracia em alocar de maneira autnoma e impositiva
os recursos, sendo, portanto, o poder poltico exercido
pela burocracia em termos de sua capacidade de
determinar ou influenciar, de acordo com seus
interesses, o processo decisrio sobre quem ganha o
que, quando e como, seja provendo com recursos,
seja impondo despesas, regulaes e sanes4.
Entre os recursos externos utilizados por uma
agncia para a obteno de poder burocrtico, o apoio
poltico e os recursos financeiros, definidos em termos
de suas apropriaes oramentrias, so os mais
importantes. J os recursos internos relacionam-se
com caractersticas bsicas do funcionamento de uma
agncia e interferem de maneira direta na sua
capacidade de desenvolver um cenrio dentro do
processo de formulao de polticas que favorea a
promoo dos seus interesses, tendo basicamente trs
distintas fontes: o grau de conhecimento especfico
exigido na execuo de suas tarefas (expertise), as
especificidades do processo de implementao das
polticas e o grau de coeso dos burocratas.
Allison e Halperin (1972) refinaram o modelo ao

observarem dois momentos no processo decisrio: os
jogos de deciso e de implementao. O primeiro jogo
a arena principal, onde so tomadas as decises
polticas, enquanto o segundo a arena na qual as
polticas so implantadas. O segundo apresenta
caractersticas herdadas do paradigma organizacional
4 Tomamos como base de nossa definio de poder burocrtico
3 Cf. tambm Allison (1969) e Allison e Zelikow (1999).
a definio de poder de Lasswell e Kaplan (1950) de que o poder

a participao no processo decisrio. De acordo com esses
autores: G tem poder sobre H com relao aos valores K, se G
participa da tomada de decises que afetam as polticas de H
relativas a K.
125

IV. A MOTIVAO BUROCRTICA
Uma derivao da motivao dos burocratas utilizada
na literatura, e que tambm distancia as preferncias
dos burocratas do interesse pblico, o pressuposto
de que os interesses individuais so os interesses
paroquiais da agncia e esto de acordo com a Lei de
Miles, que aponta que o que voc defende depende
de onde voc est posicionado. A posio ocupada
pelo indivduo determinaria suas preferncias. Com
base nesse pressuposto, a escolha pblica generalizou
o interesse conjunto das agncias e dos burocratas em
torno da expanso de oramentos, de modo que teriam
uma tendncia inexorvel a maximiz-los.
Outra corrente props que os interesses dos
burocratas esto associados com as oportunidades de
carreira. Os interesses coincidem com os da agncia
apenas nas situaes em que a carreira est intimamente
conectada com a sobrevivncia da prpria agncia.
Isto , quando a ascenso da carreira d-se dentro da
agncia. Nessa corrente, os interesses dependem de
onde os burocratas vieram e para onde vo. Embora
desejem verbas, renda, prestgio, poder organizacional,
eles esto dispostos a sacrificar benefcios no curto
prazo para atingir resultados no longo prazo em relao
a suas carreiras. As variveis fundamentais que
influenciam a formao da preferncia burocrtica so
derivadas dos constrangimentos organizacionais e
institucionais em relao s carreiras (SCHNEIDER,
1993; 1995).
V. QUADRO ANAlTICO E PERCURSO METODOLGICO
V.1. Uma tipologia sobre processos decisrios no poder
Executivo
Diante do exposto, explicitamos sumariamente o
quadro analtico apresentando as condies necessrias
para o surgimento do conflito burocrtico e como este
se relaciona com a evoluo institucional da poltica
comercial5. Definimos que os burocratas so os agentes
no eleitos do poder Executivo e que a poltica
burocrtica ocorre quando eles entram na arena poltica
e buscam influenciar o processo decisrio. Esse
processo caracterizado pelo conflito e barganha entre
os mltiplos atores do poder Executivo que lutam pelo
controle ou participao em um mesmo espao e pela
jurisdio ou competncias sobre esferas polticas, nas
quais buscam produzir ou pelo menos induzir a criao
de condies favorveis para a satisfao de suas
preferncias, tanto no processo de formulao quanto
5 Discusso mais detalhada do quadro analtico apresentada
em Fernandes (2011b).
126
na implementao de polticas pblicas e reformas

institucionais.
A primeira condio necessria para compreenderse o papel do conflito entre burocracias o nvel de
envolvimento presidencial efetivo. Conforme vimos,
uma das crticas ao modelo burocrtico que o chefe
do governo possui um papel fundamental na
organizao, abertura e fechamento de espaos para
as diferentes agncias, o que lhe garante instrumentos
para superar constrangimentos impostos pelas
burocracias. Como demonstrado pela literatura do
agente principal, o chefe de governo ao ser
responsvel pela delegao de funes e tarefas para a
burocracia possui instrumentos para control-la, desde
que desenhe os incentivos institucionais corretos que
constranjam a margem de escolha dos agentes. Ademais
o chefe de governo o garantidor da autonomia das
agncias, sendo factvel a sua interferncia ad hoc.
Em virtude disto, a influncia da poltica burocrtica
seriamente limitada quando interesses prioritrios da
presidncia de Repblica esto em disputa.
No entanto, o nvel de envolvimento presidencial
efetivo s no baixo quando o chefe de governo est
disposto a arcar com os custos do monitoramento das
aes das burocracias e de obteno das informaes
e conhecimentos para a formulao, implementao e
conduo da poltica e com os custos de oportunidade
do tempo e dos recursos gastos com o monitoramento
de aes de certas burocracias e no de outras. Quanto
mais o envolvimento presidencial efetivo estiver voltado
para certas polticas pblicas, menos ateno estar
disponvel para o monitoramento das outras. certo
que os temas prioritrios do jogo poltico esto imunes
ao conflito burocrtico e o seu processo decisrio
marcado pela dominncia presidencial.
A segunda condio necessria para o surgimento
do conflito burocrtico o grau do diferencial de poder
entre agncias que possuam interesses envolvidos no
processo decisrio. Caso este diferencial seja grande,
o nvel de conflito burocrtico baixo. A agncia que
possui mais poder ter sua preferncia privilegiada e
conseguir impor-se no processo decisrio, enquanto
a menos poderosa no implantar sua agenda e nem
poder exigir que o processo de tomada de deciso
seja de barganha, acomodao ou compromisso. Por
outro lado, se o diferencial de poder for pequeno e os
interesses contraditrios, o conflito ser maior. Ambas
tentaro implementar uma parte de sua agenda e
provavelmente uma soluo de barganha, acomodao
e compromisso ser necessria.
O poder burocrtico de natureza complexa e de
fontes mltiplas. No entanto, h um recurso que supera
todos outros: o apoio poltico da Presidncia da

Repblica. Quando o presidente respalda de maneira
inequvoca as aes de uma burocracia, ela pode utilizar
todos os instrumentos e poderes que a posio de chefe
do poder Executivo oferece e som-los aos poderes
inerentes a si mesma, como controle de recursos
humanos, financeiros, expertise e a capacidade de tratar
informaes, podendo impor com facilidade suas
decises sobre as outras burocracias que participam
do processo decisrio. Ademais, quando o apoio
poltico do presidente a uma burocracia total, esta
burocracia est na situao de maior poder possvel
dentro do poder Executivo. Os nicos
constrangimentos que lhe so impostos durante o
processo decisrio so externos ao Executivo.
A terceira condio necessria para o surgimento
do conflito burocrtico o nvel de divergncia entre
as burocracias sobre determinada deciso poltica.
Somente quando houver interesses burocrticos
conflitantes em relao a determinado processo, h
espao para o surgimento do conflito. Caso a deciso
seja aceita ou partilhada por todos atores envolvidos
ou se envolver apenas um, estaremos diante de
processos consensuais ou questo interna.
Adotando o foco das carreiras de Schneider (1993;
1995), o grau de divergncia est relacionado com o
quanto as carreiras dos burocratas esto
comprometidas com a deciso em questo e o quanto
os interesses da clientela da agncia impactam na
carreira dos seus membros. Como nosso objeto
emprico so reformas institucionais, essas questes
naturalmente sobressaem-se. As mudanas

institucionais tendem a afetar o rol de competncias e
responsabilidades das burocracias, seu status dentro
da administrao e sua capacidade de controlar
recursos para a consecuo de atividades, interesses,
objetivos e de manipular e estimular a participao de
sua clientela. Isso afeta a capacidade de sobrevivncia
da prpria agncia ou de algumas de suas partes no
longo prazo e as possibilidades de ascenso na carreira
por parte de seus membros.
Na anlise de interesses dos burocratas importante
observar como as carreiras so desenhadas e o quanto
da vida profissional passada na agncia. Quanto mais
as carreiras estejam relacionadas com uma nica
agncia, mais os burocratas traduzem seus interesses
em termos paroquiais e corporativistas. Por outro lado,
quanto menos estruturadas, maior a tendncia de o
burocrata perseguir objetivos externos aos defendidos
na agncia. Por fim, parte dos interesses de uma
derivada dos interesses da clientela que gravita em torno
dela. Assim, necessrio analisar o quanto as decises
em pauta afetam os interesses da clientela, quais so
os canais de interao entre esta e os burocratas e o
quo importante, agncia e aos burocratas, o apoio
poltico dessa clientela.
Diante do exposto, resumimos o arcabouo analtico
no seguinte quadro, combinando as trs condies (de
maneira dicotmica) e resultando em seis tipos distintos
de processos decisrios:
QUADRO 1 TIPOLOGIA SOBRE OS PROCESSOS DECISRIOS INTERNOS AO PODER EXECUTIVO
FONTE: O autor.
A metade superior do quadro delimita os casos nos

quais o nvel de envolvimento presidencial efetivo
alto e o processo decisrio marcado pela dominncia
presidencial, havendo trs subtipos de processos
marcados por um interesse e envolvimento presidencial
efetivo: as imposies presidenciais de subtipo I e
subtipo II e o consenso presidencial. Esse tipo e seus
subtipos de processos s ocorrem em um nmero

limitado de caso: os prioritrios na agenda do governante
e nos quais a presidncia dedica total ateno,
monitorando constantemente os passos das
burocracias.
A imposio presidencial de subtipo I descreve o
127

processo que ocorre quando o presidente est
efetivamente envolvido em uma poltica que possui uma
burocracia muito mais poderosa em relao s outras
e que possui uma posio contrria vontade da
Presidncia da Repblica. Embora a burocracia mais
poderosa possa advogar uma postura diferente daquela
defendida na presidncia, ela tende a adequar-se
posio presidencial, pois, caso contrrio, ser minada
e/ou enfraquecida. Isso porque o alto envolvimento
efetivo do presidente mina qualquer possibilidade de
surgimento de conflito burocrtico, pois ao presidente
sempre lhe faculta a posio de adotar os instrumentos
que lhe forem necessrios para impor sua posio
dentro do poder Executivo.
J a imposio presidencial de subtipo II descreve
o processo decisrio que corre quando o presidente
est efetivamente envolvido em uma questo,
investindo seus esforos para a obteno da deciso
desejada e existem algumas burocracias que disputam
espao no processo de deciso. A ao presidencial
mina e minimiza o potencial conflito, premiando a
agncia cuja posio mais se aproxima da posio do
chefe do poder Executivo. Nos casos em que um dos
atores burocrticos permanece com uma posio
contrria, ele ser enfraquecido e relegado a um
segundo. A reforma institucional torna-se ento
orientada pela ao presidencial e pela burocracia que
melhor acolhe suas proposies.
Por fim, nas situaes marcadas pelo consenso
presidencial, a presidncia est efetivamente envolvida
e no h divergncia entre ela e as burocracias. Todos
os atores interessados possuem a mesma posio sobre
a questo e, portanto, no h espao para o surgimento
do conflito, pois no h divergncias entre as partes.
Como nessa situao atpica no h burocracia com
posio contrria presidencial, nenhuma ser
enfraquecida ou ter sua capacidade de ao de longo
prazo alterada. Dessa forma, nesse subtipo de processo
decisrio, a reforma orientada pela ao orquestrada
da presidncia e das burocracias.
A metade inferior delimita casos mais corriqueiros,
nos quais o nvel de envolvimento presidencial
reduzido, abrindo espao para a ao autnoma da
burocracia. Esses processos decisrios so de
dominncia burocrtica e compe a maior parte das
decises. Os principais atores so as burocracias
afetadas e interessadas e o presidente exerce papel
marginal, muito mais de rbitro de conflitos do que de
ator poltico interessado. Apesar de o envolvimento
presidencial efetivo ser baixo e a presidncia
apresentar-se como um rgo de arbitragem de
conflitos, ele no nulo. A burocracia que for capaz
de ativar o apoio presidencial tornar-se- privilegiada
em relao s outras. Nesses casos, as reformas
128
institucionais tendero a favorecer essa burocracia.

Trs tipos de processos com dominncia burocrtica
emergem: imposio burocrtica, conflito burocrtico
e concordncia burocrtica ou questo interna.
Quando o presidente no estiver envolvido no
processo decisrio e uma burocracia possuir recursos
mais amplos que outras (sendo que o apoio presidencial
a maior fonte de poder de uma burocracia), ela impor
sua vontade. Mesmo que haja oposio, o diferencial
de poder no permite que outras agncias barganhem
ou acomodem a deciso. Nesse caso estamos diante
de uma imposio burocrtica e a reforma institucional
orientada pela burocracia mais poderosa.
Por outro lado, quando o nvel de envolvimento
presidencial efetivo for baixo, o diferencial de poder
for baixo e houver divergncias entre as burocracias,
estaremos em um processo de conflito burocrtico. O
resultado final desse processo fruto da barganha e
compromisso ao longo de circuitos de comunicao,
que permitem a interao entre atores estatais chaves,
posicionados hierarquicamente dentro do governo. A
deciso e implementao so os vetores finais da
interao entre os atores para os quais uma deciso
tem implicaes. O comportamento estatal decorrer
nessa situao de um intrincado jogo de barganha,
acomodao e compromisso entre os atores situados
nas posies chaves do poder Executivo (que nem
sempre possuem objetivos e mtodos convergentes).
Os equilbrios obtidos sero inerentemente instveis,
uma vez que quaisquer alteraes na correlao de
foras entre as burocracias em conflito geraro
pequenas alteraes nas decises finais obtidas.
Por fim, quando o presidente no estiver
efetivamente envolvido e no houver divergncias entre
as burocracias, estaremos em uma situao marcada
pela concordncia burocrtica, que por definio estar
livre do conflito. Um caso especial so os processos
que interessam a apenas uma agncia, sendo, portanto,
uma questo interna que no interessa a nenhum outro
rgo. Nesses processos, a reforma orientada pela
ao solitria ou pela ao orquestrada das burocracias.
V.2. Proposio de pesquisa
A partir do arcabouo terico, derivaremos a proposio central da pesquisa. A hiptese refere-se s
expectativas em relao a como esperamos que as
interaes entre atores polticos do Executivo e as agncias burocrticas executivas afetem o resultado dos
processos decisrios que efetivaram as mudanas
institucionais no quadro de coordenao na poltica
comercial brasileira no governo Cardoso. Esperamos
que as mudanas institucionais em ambientes burocrticos conflituosos tendam a formar agncias institucionalmente instveis no curto prazo. Isto porque, o equil-

brio que produz a deciso sensvel s alteraes na
correlao de foras entre as burocracias. A instabilidade institucional da poltica comercial durante o governo
Cardoso, de acordo com o prisma analtico proposto,
teria suas razes na natureza conflituosa do seu processo decisrio.
VI. A CMARA DE COMRCIO EXTERIOR NO
GOVERNO CARDOSO
VI.1. A criao da Camex
O que sobrou da era Carteira de Comrcio Exterior
do Banco do Brasil (Cacex), principal agncia de
formulao da poltica comercial desenvolvimentista,
aps o vendaval da abertura econmica e das reformas

realizadas pelo governo de Fernando Collor de Mello,
foi um arcabouo institucional pulverizado, com
sobreposio e partilha de competncias e ausncia de
um organismo coordenador das aes dos ministrios
e agncias. A debilidade era acentuada por no ser uma
das prioridades do governo de Itamar Franco, no qual
toda ateno fora destinada para a questo da
estabilidade monetria. Conforme pode ser identificado
na Figura 1 abaixo, trs ministrios dividiam as
principais incumbncias e no havia nenhuma instituio
de intermediao para resolver questes que
envolvessem competncias partilhadas6.
FIGURA 1 APARATO INSTITUCIONAL DA POLTICA COMERCIAL NO GOVERNO ITAMAR FRANCO
FONTE: O autor, a partir da Lei n. 8 490, de 19 de novembro de 1992.
Diante desse quadro de sobreposio institucional

e buscando super-lo, foi criada em 1995, no governo
de Fernando Henrique Cardoso, a Cmara de Comrcio
Exterior (Camex), vinculada ao Conselho de Governo
da Presidncia da Repblica. Essa cmara foi montada
para ser o foro consultivo de discusso e consolidao
das posies dos diferentes ministrios, servindo como
um ponto focal de dilogo intraburocrtico, alm de
ter a incumbncia de definir as diretrizes e orientar as
polticas de promoo s exportaes, defesa comercial
e negociaes comerciais internacionais.
Civil, que representava a presidncia e pelos ministrios

das Relaes Exteriores (MRE); Fazenda (MF);
Indstria, Comrcio e Turismo (MICT); Planejamento,
Oramento e Gesto (MP); Agricultura, Pecuria e
Abastecimento e Ministrio do Abastecimento7.
A Camex era composta por dois rgos: a Secretaria

Executiva, incumbida da organizao dos trabalhos e
rotinas dirias da agncia e a prpria Cmara de Ministros, rgo mximo do comrcio exterior brasileiro.
O secretrio executivo era nomeado pelo presidente,
enquanto a Cmara era integrada pelo ministro da Casa
7 O Decreto n. 1 386, de 6 de fevereiro de 1995, que criou a
6 Para maiores informaes sobre a poltica comercial brasileira
no perodo desenvolvimentista, as reformas liberais do presidente Fernando Collor de Mello e o governo Itamar Franco, cf.
Fernandes (2011a; 2011b).
Camex, foi assinado pelo presidente Fernando Henrique Cardoso e pelos seis ministros membros, a saber: Clvis Carvalho,
Luiz Felipe Lampreia, Pedro Malan, Dorotha Werneck, Jos
Serra e Jos Eduardo de Andrade Vieira, em uma demonstrao,
pelo menos formal, da no preponderncia de nenhum dos ministros sobre os outros em matria de comrcio exterior
129

A presidncia da Cmara foi exercida nos primeiros
anos pelo ministro da Casa Civil, Clvis Carvalho. E,
segundo relato do prprio presidente em livro de memrias, o papel de Carvalho dentro do governo era de
articulao administrativa e no poltica, devendo, portanto, envolver-se com a partilha de poder administrativo entre os ministrios e no na relao entre o
Congresso e o poder Executivo ou entre os partidos
que compunham a coalizo (CARDOSO, 2006).
Ademais, importante frisar que a posio de Carvalho
como articulador administrativo estendia-se para todo
o governo, e no apenas poltica comercial. A sua
incumbncia como presidente da Cmara era menor
entre as inmeras atividades cotidianas exercidas pelo
ministro8.
A Camex no assumiu atribuies operacionais
sobre a poltica comercial. As competncias dos
ministrios envolvidos foram mantidas, inaugurando
um estilo de coordenao interministerial sem controle
da implementao. O modelo atendia proposta do
diplomata brasileiro Rubens Barbosa, que, partindo do
diagnstico da ausncia de uma estrutura de coordenao durante o governo Franco, propusera o fortalecimento de mecanismos coordenativos em um ncleo
reduzido, desburocratizado, com dedicao integral e
vinculado Presidncia da Repblica. Ele sublinhara
que o rgo no deveria assumir competncias prprias,
pois o sucesso desse indito modelo de coordenao
na poltica comercial dependeria da aceitao dos ministrios, que no se disporiam facilmente a abrir mo
de suas competncias na temtica (BARBOSA, 1994).
Em seu desenho original, a Camex, alm de ser
ligada presidncia, estava instalada no Palcio do
Planalto, o que lhe dava um grande poder convocatrio.

Suas reunies possuam a simbologia presidencial,
sendo prestigiadas pelos ministros que a compunha,
mesmo sem possuir competncias operacionais que
lhe permitissem tomar decises impositivas. Segundo
relato de um assessor especial que trabalhou na Camex
em seus primeiros anos, esse momento inicial foi de
profunda riqueza criativa, mesmo na ausncia de
competncias formais para a realizao de polticas
efetivas. Nesse perodo, importantes instituies que
se consolidaram nos anos seguintes foram criadas,
entre elas, a Agncia de Promoo s Exportaes
(APEX) e a Seguradora Brasileira de Crdito (SBCE).
Segundo entrevista com ex-assessor especial, a Camex
cumpriu um papel de catalisador de reorganizao
institucional do comrcio exterior, sendo uma espcie
de think tank pblico para a poltica comercial.
A opo pela criao de uma instituio coordenadora sem poderes operacionais foi adotada, pois a
criao de um ministrio especfico esbarraria nas
resistncias dos outros ministrios em repartir competncias, recursos financeiros e humanos. Os maiores
focos de resistncia viriam do Ministrio da Fazenda e
do MRE. O primeiro perderia o poder de fixar tarifas
aduaneiras e o segundo temia, alm de perder poder
na coordenao das negociaes comerciais internacionais, ter de ceder parte de seu pessoal treinado, pois
no havia quadros suficientes dentro da administrao
pblica federal para prestar os servios requeridos a
um Ministrio de Comrcio Exterior (FRANA, 1997).
Com a criao da Camex, a configurao
institucional do comrcio exterior brasileiro ficou com
a formatao demonstrada na Figura 2:
FIGURA 2 APARATO INSTITUCIONAL DA POLTICA COMERCIAL NO 1 MANDATO DO GOVERNO CARDOSO
FONTE: O autor, a partir do Decreto n. 1 386, de 6 de fevereiro de 1995.

8 Entrevista com Clvis de Barros Carvalho, realizada em 13 de
julho de 2010.
130

Ademais, durante os primeiros anos da Camex no
houve esforos por parte da Presidncia da Repblica
para superar as resistncias burocrticas. A atuao
de Fernando Henrique Cardoso no processo de criao
da Camex foi tmida. A reforma institucional dessa poltica no estava entre as prioridades. Algumas evidncias
sobre isso podem ser tomadas ao analisar-se os 246
discursos feitos pelo presidente em 1995, publicados
na compilao Palavra do Presidente (CARDOSO, s.
d.), nos quais no h nenhum que trate de questes
institucionais envolvendo a poltica comercial e mesmo
em sua proposta de governo Mos Obra, publicada
nas eleies de 1994, no h referncias sobre a
institucionalidade de coordenao da poltica. A nica
questo institucional tratada foi sobre a criao, no
mbito da Secretaria de Comrcio Exterior do MICT
(Secex), do Departamento de Defesa Comercial.
Diante das posies contrrias a qualquer reforma
mais agressiva, e do no envolvimento presidencial, a
Camex foi uma soluo de consenso para resolver o
problema da disperso e pulverizao institucional, sem
agredir os interesses dos ministrios envolvidos com
temas conexos. Foi uma soluo limitada pela situao
de conflito burocrtico que emergiu dentro da estrutura
institucional aps a reforma em negativo feita no
governo Collor.
O modelo no exigiu maiores investimentos de
capital poltico por parte da Presidncia da Repblica,
que priorizava as polticas voltadas para a estabilizao
da economia e tambm no criou na Camex um locus
que abrisse espaos na poltica econmica para ministrios menos envolvidos com o Plano Real, ainda mais
se levarmos em conta que a poltica de importao,
uma das principais faces da poltica comercial, foi um
dos mecanismos usados para estimular as polticas de
conteno de preos.
Podemos concluir at o momento que a soluo
institucional encontrada com a criao da Camex visava
reduzir o problema da falta de coordenao sem afetar
as competncias e interesses dos outros ministrios. A
primeira fase da Camex, que foi estvel durante todo o
primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, foi
operada, portanto, em um marco de concordncia burocrtica. Por mais que houvesse o veto do MRE e do
Ministrio da Fazenda criao de um Ministrio do
Comrcio Exterior, em nenhum momento opuseramse Camex, pois o modelo coordenador no ameaava
suas competncias. Ademais, a criao da agncia foi
facilitada pelo fato da proposta ter sido realizada nos
primeiros meses do governo, que um momento
propcio para a criao de novas instituies9.
9 Segundo relato do embaixador Srgio Amaral, em entrevista
O resultado dessa primeira reforma foi a criao

de um foro consultivo sem capacidade de imposio
de decises, servindo mais como um espao de
reflexo interministerial do que uma instituio
operadora de polticas. O que era aprovado na Camex
podia ser alterado ou vetado pelos ministrios
competentes na fase de implementao. Durante a
criao da Camex, portanto, no houve interveno
presidencial e nem choque entre burocracias com
interesses distintos.
VI.2. Um primeiro esboo de reforma
Em 1998 esse cenrio comea a mudar com a
indicao do secretrio de Poltica Econmica do MF,
Jos Roberto Mendona de Barros, para o posto de
secretrio executivo da Camex. Essa indicao
integrava um amplo projeto de alterao da dinmica
dos objetivos e mtodos da poltica econmica. Entre
outras mudanas planejadas, a Camex seria fortalecida
como organismo formulador e executor da poltica
comercial. O principal fator que motivava a presidncia
a aprofundar o papel exercido pela Cmara era a
necessidade de coordenao da retomada do
crescimento das exportaes brasileiras com a
remontagem de polticas voltadas para a promoo
comercial e s exportaes.
As dificuldades enfrentadas no balano de
pagamentos com o aumento das importaes e com
as altas taxas de juros decorrentes da poltica monetria
anti-inflacionria do primeiro mandato requeriam
esforos de recuperao de saldos positivos da balana
comercial de modo a complementar o ajuste fiscal,
viabilizar um acerto mais rpido nas contas pblicas e
avanar no processo de reestruturao produtiva
nacional. Os saldos comerciais haviam sido
sucessivamente negativos devido aos fluxos de
importaes decorrentes da poltica de valorizao
cambial do Plano Real (VEIGA, 2007).
Durante a passagem de Barros pela Camex, a
agncia foi fortalecida como rgo formulador principal
da poltica comercial. Barros e a Camex foram apoiados
pelo presidente, que, por sua vez, participou com mais
freqncia de reunies da Cmara10. A nova concepo
da Camex seria um arranjo informal para substituir o
projeto de criao de um Ministrio de Comrcio
Exterior (PINTO, 1998). E mais, de acordo com relato
de Prado (2005), um grupo de burocratas formado
realizada em 25 de junho de 2010, a proposta de criao da

Camex teve origem em planos do prprio embaixador e do ento
ministro do Planejamento Jos Serra.
10 Entrevista com ex-assessor especial da Camex, realizada em
22 de junho de 2010.
131

por Jos Roberto Mendona de Barros (secretrio
executivo da Camex), Luis Carlos Mendona de Barros
(ministro das comunicaes) e Andr Lara Resende
(presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social, BNDES) esteve em constante
contato com o presidente no segundo semestre de
1998, formando uma espcie de equipe econmica
paralela que ganhava fora dentro do governo, e sob
os auspcios da Presidncia da Repblica, com o fim
de reformatar o projeto de poltica econmica do
governo Cardoso.
O fortalecimento da Camex seria parte de um novo
rumo dado orientao da poltica econmica do
governo por meio da criao de um Ministrio da
Produo, que englobaria e fortaleceria o MICT e cuja
perna no comrcio exterior seria a prpria Camex. A
tarefa desse novo Ministrio da Produo seria formular
uma poltica industrial mais ativa, com ampla utilizao
de instrumentos microeconmicos e setoriais e capaz
de fazer frente aos desafios decorrentes das crises
financeiras do final da dcada de 1990, sem afetar a
estabilidade monetria alcanada pelo Plano Real, o
principal ativo poltico de Fernando Henrique Cardoso.
Nas freqentes reunies da equipe econmica paralela,
definiam-se as bases de uma nova poltica econmica
para o segundo mandato. Luis Carlos seria o ministro
da Produo e homem forte do governo, ocupando o
espao poltico pertencente equipe econmica da
Fazenda, chefiada ao longo de todo o governo Cardoso
por Pedro Sampaio Malan.
No entanto, o projeto foi abortado com o escndalo
dos grampos do BNDES em novembro de 1998. No
entendimento de Prado (idem), uma das razes do
estouro do escndalo era que o Ministrio da Produo
tornar-se-ia muito forte ao integrar em uma mesma
pasta rgos como o BNDES, Camex e, talvez, at
mesmo o Banco do Brasil. As articulaes realizadas
pela equipe econmica paralela desagradaram membros
do governo prximos e mais distantes da Presidncia
da Repblica. O desfecho da crise foi o desfazer desta,
com o pedido de demisso conjunto de Luis Carlos,
Jos Roberto e Lara Resende.
Em uma demonstrao da frgil tessitura
burocrtica desses primeiros anos da Camex, aps o
pedido de demisso de Mendona de Barros, o
presidente no nomeou um substituto imediato. O cargo
ficou desocupado por dois meses e somente no incio
do segundo mandato o embaixador Jos Botafogo
Gonalves, ento ministro do MICT, foi nomeado para
ser secretrio executivo da Cmara. A razo da demora
fora justificada pelo ento porta-voz da presidncia,
Srgio Amaral, o primeiro secretrio executivo da
Camex em 1995, pela ausncia de rotinas burocrticas
a serem executadas, uma vez que era uma instncia de
132
articulao poltica e no de execuo de aes

(SUBSTITUIES FICAM PARA DEPOIS, 1998).
Esse episdio deixou claro que o fortalecimento da
Camex durante a passagem de Barros no resultou em
fortalecimento institucional. A maior presena do
presidente Fernando Henrique Cardoso na Cmara foi
resultado da proximidade pessoal de seu lder e no de
uma nova postura para com a poltica comercial. Por
outro lado, embora o projeto de fortalecimento da
Camex tenha fracassado, o episdio foi uma primeira
demonstrao dos conflitos que surgiriam sobre o
controle do comrcio exterior, ainda que a origem
essencial do conflito fosse uma disputa sobre os rumos
a serem tomado na poltica econmica do governo,
envolvendo, portanto, questes muito mais amplas que
aquelas concernentes ao nosso objeto de estudo.
A natureza consensual dos projetos envolvendo o
comrcio exterior elaborados na Camex, que definiu
as polticas do primeiro mandato, exauriu-se com o
aumento da tenso entre a equipe econmica do Plano
Real e seus opositores dentro do prprio governo. Estes
ltimos encarnavam as propostas da equipe paralela
dos Mendona de Barros para o fortalecimento de
polticas microeconmicas e setoriais, entre as quais
estavam as polticas de promoo e financiamento s
exportaes. Aos poucos, o ambiente de consenso
burocrtico, no qual a Camex havia sido criada, cedeu
espao para um forte conflito burocrtico entre o
Ministrio da Fazenda e o futuro Ministrio do
Desenvolvimento (antigo MICT).
Grosso modo, os monetaristas eram os
economistas do governo mais alinhados com aquilo
que ficou conhecido como pensamento neoliberal,
defendiam um papel mais acentuado do mercado e
menos intervencionista do Estado, com a adoo de
polticas industriais horizontais e uma atitude mais
draconiana contra elevaes da inflao e menos
sensvel a redues nas taxas de crescimento
econmico de curto prazo. Do outro lado da contenda,
os desenvolvimentistas eram os economistas que
defendiam uma ao mais incisiva do governo para
estimular a economia, adotando medidas setoriais que
estimulassem o crescimento da indstria nacional e
uma poltica de juros e tributria que sufocasse menos
o setor produtivo nacional, sendo menos sensveis s
alteraes na inflao e mais preocupados com as taxas
de crescimento de curto prazo. Os principais
representantes do governo de cada posio seriam do
lado monetarista o ministro Pedro Malan e os
presidentes do Banco Central Gustavo Franco e
Gustavo Loyola e, do lado desenvolvimentista, os
irmos Mendona de Barros e o ministro Jos Serra
(POLMICA SOBRE O FUTURO, 1999).

Essa disputa traria enorme instabilidade para a
institucionalidade coordenadora do comrcio exterior.
At o final do segundo mandato de Fernando Henrique
Cardoso, trs importantes reformas foram realizadas,
mudando o status institucional da Camex dentro da
administrao e cujo resultado final no foi idealizado
por nenhum dos participantes do processo decisrio.
O resultado institucional final foi o vetor resultante e
inesperado das barganhas e compromissos entre os
atores estatais chaves do Ministrio da Fazenda, do
Desenvolvimento e de outros ministrios membros do
Conselho de Ministros da Camex e envolvidos com
temas conexos ao comrcio exterior. Como
preconizado no modelo analtico apresentado na seo
trs, no qual a disputa poltico burocrtica conflituosa
quando o envolvimento presidencial e o diferencial de
poder entre atores com interesses divergentes so
reduzidos.
VI.3. A primeira grande reforma
Mesmo aps a sada da equipe econmica paralela,
Fernando Henrique Cardoso anunciou a criao de um
novo ministrio, mas com outra denominao: o
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
(MDIC). Em discurso na CNI, em dezembro de 1998,
o presidente anunciou a criao do MDIC, que
englobaria, alm do MICT, o BNDES, a Suframa
(Superintendncia da Zona Franca de Manaus), o
Banco do Nordeste e o Banco da Amaznia. Esse
ministrio teria como misso formular polticas
industriais e de exportao e ser o ativo administrativo
de estmulo ao crescimento econmico. O nomeado
para a titularidade desse ministrio foi Celso Lafer.
Contudo, sua gesto foi breve, durando apenas seis
meses. Nesse curto perodo, Lafer no se apresentou
como um contraponto poltica econmica do
Ministrio da Fazenda. Essa postura valeu-lhe crticas
e falta de apoio por parte do empresariado, justamente
a forte clientela do MDIC, que permite que esse
ministrio, em certas ocasies, enfrente de maneira
mais firme o Ministrio da Fazenda, mesmo este ltimo
sendo institucional e burocraticamente mais forte.
Enfim, a nomeao de Lafer no trouxe perspectivas
de inflexo nas polticas econmicas do governo com
a adoo de medidas que dessem melhores condies
de competitividade ao produtor nacional, que fora at
ento prejudicado pelas polticas econmicas do
Ministrio da Fazenda, que focavam em primeiro plano
a estabilizao monetria (EMPRESRIOS CRITICAM
DISCURSO, 1999).
Em julho de 1999, o presidente Fernando Henrique
11 Entrevista concedida ao autor em 22 de junho de 2010.
Cardoso promoveu uma ampla reforma ministerial da

qual Lafer no resistiu, pois no tinha apoio da base
partidria do governo e muito menos da poderosa
clientela do MDIC (LINS, 1999). Nessa reforma
aconteceu a primeira grande mudana na Camex. O
sucessor de Lafer foi o ento ministro da Casa Civil,
Clvis Carvalho, que, ao deixar-l, levou a Secretaria
Executiva e a presidncia do Conselho de Ministros da
Camex para o MDIC, cuja denominao passou a ser
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior. Ainda, segundo relato de Lafer, ao assumir o
Ministrio do Desenvolvimento, o ministro Clvis
Carvalho requisitara a incorporao da Camex ao MDIC
para fortalecer a capacidade deste ministrio em
produzir polticas mais assertivas de estmulo
exportao11. A razo dessa alterao foi dada em
declarao do presidente imprensa, na qual
demonstrou um planejamento em torno do
fortalecimento da poltica de comrcio exterior por
meio da reestruturao produtiva e da expanso das
exportaes (CARDOSO, 1999).
Por outro lado, com essa transferncia, o status
institucional da Camex tornou-se assaz ambguo. Ao
mesmo tempo em que era um rgo colegiado
interministerial, sua Secretaria Executiva encontravase no organograma de um ministrio setorial (VEIGA
& IGLESIAS, 2002; RAMOS, 2008)12. Isto porque
as atividades da Camex ainda estruturavam-se no
modelo inicial, no podendo usurpar as competncias
do Ministrio da Fazenda e do MRE, o que deixava
claro como o novo posicionamento do frum no MDIC
era potencialmente conflituoso. Essas restries so
evidentes, pois em todos os decretos da Camex
publicados a partir de 2001 constam limitaes s suas
competncias nos campos de atuao da Fazenda e do
MRE.
Em relao ao Ministrio da Fazenda, os decretos
que criam e reformam a Camex indicam que ela deve
respeitar o exposto no artigo 237 da Constituio
Federal, que dispe sobre o controle e a fiscalizao
do comrcio exterior e competncias do Conselho
Monetrio Nacional e do prprio Ministrio da Fazenda,
no que toca poltica de financiamento e de seguro s
exportaes. J sobre o MRE, a Camex tem estipulado
que no mbito da promoo comercial e da
12 De acordo com reportagens na mdia, a alterao do locus da
Camex teve participao fundamental de Carvalho, que, ao ser

nomeado para o MDIC, levou-a consigo (RAMOS, 2008). Ademais, segundo relatos de ex-assessores da Camex, a transferncia
deste rgo da Casa Civil para o MDIC foi em muito dependente da idiossincrasia de Clvis Carvalho, que considerava a Camex
uma de suas maiores obras no governo Fernando Henrique Cardoso.
133

representao do governo na Alca, Mercosul e OMC,
as competncias de coordenao so do MRE.
Com o desenrolar dos fatos, o potencial conflito
entre o Ministrio da Fazenda e o Ministrio do
Desenvolvimento tomou corpo e espao. Os membros
do governo que criticavam a poltica econmica
encontraram no MDIC um abrigo para fazer oposio
interna. Ressalvamos que isso no significa que o
conflito dentro do governo Cardoso tenha comeado
a. A criao do MDIC foi um evento na disputa entre
desenvolvimentistas e monetaristas. O fato crucial era
que, no MDIC, os desenvolvimentistas encontraram
um abrigo institucional que lhes conferia maior
musculatura na disputa com os monetaristas.
Alm disso, as questes em jogo excediam o campo
da poltica comercial. Havia uma forte disputa sobre
como orientar a poltica econmica como um todo. O
comrcio exterior era, no debate entre desenvolvimentistas e monetaristas, apenas uma pequena faceta da
desavena. Mas, mesmo assim, o conflito teve fortes
reverberaes no comrcio exterior e na Camex. O
foro de discusso interministerial vislumbrado na
Camex transformava-se, ento, em uma agncia
disposio dos interesses da burocracia desenvolvimentista. Isso posto, ainda que a ida da Camex ao MDIC
tenha fortalecido esse ministrio, a Cmara tornou-se
menos apta coordenar o comrcio exterior, reduzindo
suas ambies a assuntos mais limitados s polticas
de importao e exportao, conforme relatamos
abaixo.
Mas em um sinal da fraqueza poltica do MDIC em
relao s foras monetaristas, mesmo com a incorporao da Camex e do BNDES, Carvalho, que fora o
principal lder administrativo do primeiro mandato,
deixou o ministrio em menos de dois meses devido
s repercusses dos primeiros enfrentamentos com o
Ministrio da Fazenda. Em um seminrio sobre Desenvolvimento e Estabilidade, promovido pelo Instituto
Teotnio Vilela, do prprio partido de Fernando Henrique Cardoso, o PSDB, Carvalho criticou duramente a
poltica econmica do Ministrio da Fazenda, dizendo
que ajustes no podem ser entendidos como camisa
de fora para iniciativas voltadas para o desenvolvimento, o excesso de cautela a essas alturas ser o outro nome para covardia (MEIRELES, 1999). Segundo
entrevista concedida pelo presidente Fernando Henrique
Cardoso ao jornalista Geneton Moraes (2005), a
demisso de Carvalho foi necessria para proteger a
poltica econmica, em um momento de grande
sensibilidade do mercado13. [Carvalho] era o chefe
13 O ano de 1999 foi um momento de grande perturbao
134
da Casa Civil; tinha ido para o ministrio do

Desenvolvimento e Indstria. De repente, por uma
infelicidade, a mdia colocou um choque entre ele e o
ministro da Fazenda, Pedro Malan. Eu tinha de apoiar
a poltica financeira. Clvis era um sujeito excepcional.
Tive de cham-lo, eu mesmo: Clvis, no d mais
(idem).
Esse acontecimento deixou claro que, por mais que
em seus discursos a Presidncia da Repblica
apresentasse novos horizontes na poltica
macroeconmica, as prioridades no haviam mudado.
No momento de tensificao do conflito entre as
burocracias do Ministrio do Desenvolvimento e do
Ministrio da Fazenda, a presidncia inevitavelmente
defendeu os interesses da ltima. As restries externas
ao poder Executivo, originadas nos mercados e nas
crises financeiras internacionais, impediam-no de adotar
medidas que afetassem a credibilidade e estabilidade
econmica do pas. As prioridades estavam associadas
aos interesses defendidos pela equipe de Malan. As
demonstraes de apoio de Fernando Henrique Cardoso
ao MDIC eram sempre refutadas quando essas
agncias entravam em rota de coliso com a burocracia
fazendria, principalmente quando os embates
envolviam temas referentes aos rumos da poltica
econmica.
Alm das restries impostas presidncia e a todo
governo sobre a necessidade de manuteno da
credibilidade econmica do pas, no podemos
desconsiderar o fato de que mesmo sendo incitado a
estimular o debate sobre a poltica econmica, o
Ministrio do Desenvolvimento sensivelmente mais
fraco que o Ministrio da Fazenda do ponto de vista
de sua estruturao institucional e em razo dos
recursos burocrticos disponveis. O Ministrio da
Fazenda , sem sombra de dvidas, o ministrio mais
forte entre todos os que esto envolvidos com temas
do comrcio exterior. Alguns dados a respeito dos
recursos burocrticos disponveis ao Ministrio da
Fazenda so apresentados a seguir.
econmica devido s crises financeiras nos pases emergentes

que reduziu substantivamente o fluxo de capitas estrangeiros
para a economia brasileira, culminando com o fim do cmbio fixo
e a forte depreciao cambial em janeiro de 1999.

GRFICO 1 DESPESAS DISCRICIONRIAS TOTAIS (EM R$ BILHES)
FONTE: Secretaria do Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Os grficos 1, 2 e 3 mostram as despesas

discricionrias14, as despesas com pessoal e o nmero
de servidores de cada um dos cinco ministrios
integrantes da Camex (fora a Casa Civil, que o
representante da presidncia). A curva de gastos
discricionrios e com pessoal do Ministrio da Fazenda
superior s dos outros. Os gastos do MDIC, por sua
vez, no foram alterados em nenhum dos grficos em
1999, mesmo que sua importncia tenha sido frisada
em discursos feitos pela presidncia. No Grfico 3,

evidenciam-se as diferenas entre os ministrios no
que se refere aos recursos humanos disponvel. Mais
uma vez, o Mistrio da Fazenda mais robusto do que
qualquer um dos outros ministrios. Segundo os dados
apresentados nos grficos 1, 2 e 3, a criao do MDIC
no teve consequncia na relao entre os recursos
disponibilizados ao ministrio e os recursos
disponibilizados aos outros.
GRFICO 2 DESPESA DE PESSOAL DO PODER EXECUTIVO (R$ BILHES CORRENTES)
FONTE: Secretaria do Oramento Federal do Ministrio do Planejamento,Oramento e Gesto.
14 Segundo a Secretaria do Oramento Federal do Ministrio do
Planejamento as despesas discricionrias so as que permitem

ao gestor pblico flexibilidade quanto ao estabelecimento do
montante, assim como quanto oportunidade da execuo, e so

efetivamente as que concorrem para produo de bens e servios
pblicos.
135

De posse das informaes apresentadas nesta
subseo, possvel concluir que no incio do segundo
mandato o principal conflito burocrtico que afetou o
comrcio exterior foi o que se desenvolveu entre o
MDIC e o Ministrio da Fazenda. Este afetaria a institucionalidade da Camex, pois, alm de ser um rgo
recente e que passara por importante mudana, ela
estava do lado mais fraco da contenda. De um lado,
isso impediria que mudanas que afetassem os princpios da poltica econmica fazendria frutificassem.
Por outro lado, seriam efetuados avanos em temas
mais especficos poltica comercial entre os anos de
1999 e 2002, ainda que houvesse oposio de algumas
agncias situadas dentro da estrutura administrativa
do Ministrio da Fazenda, a Receita Federal, conforme
apresentamos nos prximos pargrafos.
GRFICO 3 FORA DE TRABALHO POR MINISTRIOS (1000 SERVIDORES)
FONTE: Secretaria do Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
VI.4.Imposto de Importao e o fortalecimento da

Camex como rgo do MDIC
Apesar do redesenho institucional do comrcio
exterior ser, com a ida da Camex para o MDIC, uma
indicao do fortalecimento do ministrio, a queda de
Carvalho demonstrou de modo contundente que a
poltica comercial estava subordinada s necessidades
e vicissitudes das polticas relacionadas com a
estabilidade monetria. O passo seguinte na trama
poltica foi o convite feito pelo prprio ministro Malan
a Alcides Lopes Tpias, ento presidente do Grupo
Camargo Corra para assumir o cargo de ministro do
desenvolvimento em setembro de 1999. Nessas
condies polticas pouco propcias, os primeiros
meses de Tpias frente do MDIC no foram
profcuos. Entre os motivos levantados, alm dos
limites impostos pelo Ministrio da Fazenda, consta
tambm a falta de controle por parte do ministro de
dois dos principais cargos do MDIC: o BNDES e a
Secretaria Executiva da Camex, ocupada pelo diplomata
Botafogo Gonalves.
Jos Botafogo Gonalves fora nomeado pelo
presidente e protagonizou uma situao bastante
especial. Alm de ser da Camex, tambm era diplomata,
136
o que lhe permitia uma aproximao em alto nvel com

o MRE. Botafogo orientava sua gesto mais para o
campo das relaes internacionais do que para o campo
da promoo e estmulo s exportaes e
reestruturao produtiva da indstria, que seria o novo
foco que Tpias traria para o MDIC e para o comrcio
exterior. Ademais, conforme relatado por ex-secretrio
executivo e por ex-assessores especiais da Camex em
entrevistas feitas com o autor, a gesto de Botafogo
foi a ltima tentativa de estabelecer-se uma
diferenciao, inevitvel no mdio prazo, entre Camex
e MDIC. Dado suas habilidades diplomticas e seu
trnsito em outras instncias fora do MDIC, Botafogo
manteve um foco interministerial que seria
inevitavelmente perdido por seus sucessores. Dessa
maneira, ilustra-se que embora a Camex tenha ido para
o MDIC em 1999, apenas em 2000, aps a queda de
Clvis Carvalho e a ascenso de Alcides Tpias, que
o ministro do desenvolvimento indicou o secretrio
executivo da Camex.
O escolhido por Tpias foi Roberto Giannetti da
Fonseca, um importante empresrio envolvido com o
comrcio exterior brasileiro, vice-presidente da Funcex
(Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior),

com boas relaes com a Fiesp (Federao das
Indstrias do Estado de So Paulo) e o com o
empresariado nacional, sobretudo paulista. Formavase, assim, uma liderana na administrao do comrcio
exterior brasileiro cuja origem profissional estava
nitidamente conectada ao empresariado paulista e
distante das lideranas burocrticas e partidrias,
representando um marco na evoluo das relaes entre
MDIC e Camex.
O ministrio a partir de ento se tornou o principal
representante da indstria e a Camex um instrumento
para a adoo de polticas favorveis ao setor produtivo
nacional15. Essa imbricao entre MDIC e empresariado foi a principal fortaleza do ministrio. Sua clientela
foi um dos grupos de interesse mais bem organizados
e com maior capacidade de presso sobre o governo.
Contudo apesar da indicao de Giannetti
representar um fortalecimento de Tpias e do MDIC,
a Camex ainda funcionava segundo a lgica de seu
perodo na Casa Civil. Era um rgo consultivo e
coordenativo, sem capacidade de deliberao e
operacionalizao de polticas. Dessa maneira, tudo o
que era deliberado na Cmara tinha que ser executado
isoladamente pelos ministrios. A Camex no tinha o
poder de decidir de facto sobre o comrcio exterior,
apenas podia aconselhar os ministrios e solicitar que
cumprissem com o que era combinado no Conselho
de Ministros.
Esse desenho era pouco funcional nova postura
da Camex, subordinada ao MDIC e no mais Casa
Civil. A mera deliberao consultiva seria muito menos
til do que foi durante a sua fase no Palcio do Planalto,
quando suas deliberaes podiam ser executadas com
o uso do poder de atrao da presidncia. Agora, as
iniciativas deveriam ser promovidas por um ministrio
que no era o principal ator da administrao pblica,
o que dificultava em muito fazer com que os outros
membros cumprissem com aquilo que era acordado
em sua plenria. Essa condio deteriorou-se ainda mais
quando a Secretaria Executiva da Camex deixou de
ser um cargo de nomeao da presidncia e passou a
ser indicada pelo prprio ministro do desenvolvimento.
Esse modelo esdrxulo que fora o vetor resultante do
jogo de fora entre aqueles que tentavam modificar a
15 Essa caracterstica mostrou-se mais forte no governo Lula,
quando dois famosos personagens do setor produtivo foram

indicados para comandar o Ministrio do Desenvolvimento. Os
ministros Luiz Fernando Furlan e Miguel Jorge. O primeiro
ocupou funes na Fiesp, alm de ser presidente do conselho de
administrao do grupo Sadia, e o segundo construiu sua carreira profissional nas indstrias Autolatina e Volkswagen e no Banco Santander Banespa.
poltica econmica e aqueles que desejavam mant-la

foi, ao longo do segundo mandato de Fernando
Henrique Cardoso, um fator importante no processo
de tensificao das relaes burocrticas entre os
envolvidos com o comrcio exterior e com a poltica
econmica de maneira mais ampla.
Durante a gesto de Tpias e de Giannetti, o
principal conflito do MDIC e da Camex contra o
Ministrio da Fazenda foi em relao aos controles que
a Secretaria da Receita Federal exercia sobre polticas
aduaneiras e de incentivos s exportaes. O objetivo
era tornar a Camex o rgo responsvel pelos
instrumentos comerciais que influenciavam em curto
e mdio prazo o desempenho das empresas nacionais
e tambm as polticas de defesa comercial e de
promoo s exportaes. Segundo a leitura do MDIC,
a poltica aduaneira deveria ser considerada um
instrumento regulatrio de poltica industrial e no
fiscal, devendo, portanto, ficar sob os seus auspcios
e no sob o controle de um rgo orientado para a
arrecadao. Tendo carter regulatrio, a transferncia
das tarifas de importao e exportao para a Camex
no feriria o artigo 237 da Constituio.
Um fato relevante na passagem de Giannetti e de
Tpias foi a diferente tonalidade da disputa poltica que
travaram. A disputa contra o Ministrio da Fazenda e
em especial com a Receita Federal tinha como foco o
fortalecimento de instrumentos especficos de poltica
industrial e comercial e no mais a postura
conservadora sobre toda a poltica econmica, que fora
o foco das crticas da equipe econmica paralela e de
Clvis Carvalho. Nesse campo, a vitria dos
monetaristas fora arrasadora. A nfase na estabilizao
monetria era repetida como mantra por todo o
governo. Tpias e Giannetti tinham um foco menos
ambicioso. Pretendiam transformar a Camex em um
rgo executor, retirando certos poderes de deciso
do Ministrio da Fazenda.
As alteraes defendidas pelo MDIC e pela Camex
tinham duplo significado: a diminuio do poder
fazendrio e o fortalecimento institucional da Cmara
como rgo executor da poltica comercial. As
divergncias tomaram grandes propores, sobretudo
porque requeriam a reduo de competncias da Receita
Federal e embora esta ltima fosse um rgo
subministerial, ela era forte burocraticamente. Seu papel
foi fundamental para o sucesso do Plano Real, quando
adquiriu capital poltico para enfrentar um ministrio
desenhado para ser o grande ministrio do segundo
mandato.
Segundo informaes veiculadas na imprensa, a
Receita Federal resistia s investidas de Tpias e
Giannetti, pois sua opinio era que os tributos possuam
137

vrias funes, ora se enfatizando a arrecadao ora a
regulao de mercados. Desta sorte, sendo papel
exclusivo do Ministrio da Fazenda, em especial da
Receita Federal, a gesto e arrecadao de impostos e
tributos, a transferncia de competncias sobre a gesto
da poltica aduaneira e de instrumentos de incentivo s
exportaes para a Camex no seria constitucional
(GIANNETTI QUER MAIS RECURSOS, 2000). Nesse
embate, necessrio considerarmos o fato que o
secretrio da Receita Federal, Everardo Maciel, que
ocupou o cargo durante toda era Fernando Henrique
Cardoso, foi fortalecido durante o primeiro mandato
devido s necessidades de se produzir aumentos da
arrecadao em decorrncia dos ajustes fiscais oriundos
do Plano Real, da poltica econmica desenhada pelo
Ministrio da Fazenda, dos ajustes feito com os estados
da federao e com outros entes pblicos que se
financiavam com o imposto inflacionrio. O que se
somou j louvvel capacidade tcnica e conhecimento
da mquina pblica dos funcionrios da Receita Federal
para expandir a arrecadao.
As taxas de crescimento da arrecadao por parte
da Receita Federal entre 1992 e 2002 sempre esteve
acima dos 10% e a evoluo de sua arrecadao foi
enorme, tendo crescido aproximadamente 187,5%
entre 1995 e 2002. A Tabela 1 retrata essa evoluo e
demonstra que os impostos aduaneiros no eram os

mais importantes da composio dos recursos
arrecadados. Apenas cerca de 5% da arrecadao era
decorrente dos impostos de importao
Dito isso, fica claro que essa transferncia de
competncias no afetaria o ajuste fiscal. A natureza
da posio contrria da Receita s reformas justificase em termos da sua luta pela preservao de
competncias e de sua misso institucional. Algo natural
em uma burocracia estruturada, conforme previsto na
literatura sobre a poltica burocrtica. importante
sublinhar tambm que a Secretaria da Receita Federal
era um organismo com forte tessitura administrativa,
possuindo uma das carreiras mais bem estruturadas
dentro do Ministrio da Fazenda.
Na opinio de Giannetti, junto com o Banco Central,
era a carreira mais consolidada no Ministrio da
Fazenda. Uma demonstrao da fora da Receita
Federal foi a permanncia de Everardo Maciel, um
funcionrio de carreira, no cargo de chefia durante
todo o governo. Dito isso, conclui-se que a Receita
Federal tinha capital e fora poltica para enfrentar o
MDIC, sobretudo quando se tratasse de uma disputa
burocrtica que envolvesse ameaas s suas
competncias e misso16.
TABELA 1 EVOLUO DA ARRECADAO PELA RECEITA FEDERAL (R$ MILHES CORRENTES)
FONTE: Secretaria da Receita Federal do Brasil.

NOTA: Arrecadao de 1992 a 1994 (at junho) convertida pela URV mdia mensal.
A estrutura burocrtica nessa instituio desenhase a partir das carreiras de Auditoria Fiscal e de Anlise
Tributria (AFRFB e ATRFB). A entrada na agncia
semelhante entrada no MRE, que o ministrio que
possui a burocracia mais bem estruturada da
138
administrao federal. Aps as provas do concurso,

h um programa de formao profissional executado
16 Entrevista com Roberto Giannetti da Fonseca, realizada em
5 de maio de 2010.

pela Escola de Administrao Fazendria. Concluda
essa etapa, os aprovados so nomeados pelo
coordenador geral de recursos humanos do Ministrio
da Fazenda. Aps a abertura comercial foram realizados
dezoito concursos para Auditoria Fiscal e Tributria
da Receita Federal, seis no primeiro mandato de
Fernando Henrique Cardoso e sete no segundo (Tabela
2). J as informaes sobre o nmero total de
ingressantes nessas carreiras demonstram como a
Receita Federal foi fortalecida no primeiro mandato de
Fernando Henrique Cardoso: nada menos do que 46,1%
do total de ingressantes a partir de 1995 entraram nesse
perodo (Tabela 3).
TABELA 2 NMERO DE CONCURSOS PARAA RECEITA

FEDERAL (AUDITORIA FISCAL E TRIBUTRIA)
Mandatos
n. de concursos
realizados(AFRFB e ATRFB)
1990-1994
1995-1998
1999-2002
2003-2010
FONTE: Secretaria da Receita Federal do Brasil.
TABELA 3 INGRESSOS NA RECEITA FEDERAL DO BRASIL A PARTIR DE 1995 POR CONCURSO PBLICO
FONTE: Boletim Estatstico de Pessoal da Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Do outro lado da contenda, embora o MDIC e a

Camex no sejam rgos com carreiras estruturadas
que criem solidariedade e interesses comuns no longo
prazo em torno da preservao e expanso de
competncias e recursos 17 , Tpias e Giannetti
possuam uma clientela importante e com vnculos
muito fortes. Os prprios burocratas eram oriundos
desse grupo de interesse. Giannetti tem uma longa
histria no comrcio exterior, na Fiesp e na Funcex.
Tpias foi vice-presidente do Bradesco, presidente da
Febraban (Federao Brasileira de Bancos) entre 1991
e 1994, membro de diversos conselhos empresariais,
17 A principal carreira dentro do MDIC a carreira de Analista
de Comrcio Exterior, criada somente em 1998 (Lei n. 9 620, de

abril de 1998). Diferentemente das carreiras dos Ministrios da
Fazenda e das Relaes Exteriores, o MDIC no possui uma
escola prpria de formao de seus servidores. Aps serem aprovados nas provas, os candidatos analista de comrcio exterior
participam de cursos de formao da Escola Nacional de Administrao (ENAP) do MPOG. Segundo dados fornecidos pela
Associao dos Analistas do Comrcio Exterior, existem hoje
cerca de 240 Analistas de Comrcio Exterior, a grande maioria
lotada no Ministrio do Desenvolvimento, que ingressaram na
carreira por meio de quatro concursos pblicos, realizados em
1998, 2000, 2002 e 2008.
presidente do Grupo Camargo Corra entre 1996 e

1999, presidente do conselho de administrao da
Usiminas e da So Paulo Alpargatas18.
Dessa forma, o conflito se articulava entre uma
Receita Federal fortalecida, estruturada do ponto de
vista burocrtico, com uma liderana atipicamente forte
e que no aceitava a reduo de suas competncias
contra uma agncia interministerial alocada num
ministrio setorial e mais fraco em relao a seu
adversrio, mas com fortes conexes com um dos
grupos de interesse mais relevantes da sociedade o
empresariado paulista e exportador19.
18 Segundo o verbete sobre Alcides Lopes Tpias encontrado
no banco de dados do Cpdoc-FGV (Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil), a sua indicao
para o MDIC teria levado em conta os fatos que Tpias era
considerado independente em relao aos setores que divergiam
sobre a poltica econmica de Fernando Henrique Cardoso (o
debate entre monetaristas e desenvolvimentistas), era apartidrio
e tinha grande interlocuo com os setores produtivos.
19 Reportagem da Folha de S. Paulo trata as relaes entre
Tpias e o empresariado da seguinte forma: quem assistiu

posse do ministro do Desenvolvimento, Alcides Tpias, costuma dizer que boa parte do PIB brasileiro esteve presente. Essa
139

Em janeiro de 2001, aps um longo embate, Tpias
e Giannetti obtiveram duas importantes vitrias. A
Camex passou a tomar decises obrigatrias por meio
de Resoluo, superando o carter consultivo que
limitara o seu raio de ao. Assim, alm de apenas
estabelecer diretrizes, a Camex poderia tomar decises
obrigatrias, transformando-se em um rgo colegiado
deliberativo semelhante ao Conselho Monetrio
Nacional. As Resolues deviam ser tomadas em
consenso pelos ministros da Casa Civil, do Desenvolvimento, da Fazenda, da Agricultura e Relaes Exteriores. A Camex tornou-se, alm de uma instncia interministerial de interlocuo, um rgo com dentes.
A outra vitria foi ganhar competncia para decidir,
por meio das resolues, as alquotas dos impostos de
importao e exportao, podendo impor tambm
medidas de defesa comercial20. Antes, os impostos de
importao e exportao eram decididos pelo Ministrio
da Fazenda e as medidas de defesa eram tomadas em
ato conjunto por esse ministrio e pelo Ministrio do
Desenvolvimento. O Decreto n. 3 756 tambm criou
o Comit Executivo da Camex, composto pelos
secretrios executivos dos ministrios que a integram,
mais o secretrio de comrcio exterior do MDIC, o
secretrio da Receita Federal, o secretrio de Assuntos
Internacionais do Ministrio da Fazenda e o diretor de
Assuntos Internacionais do Banco Central. Esse comit
apoiaria o Conselho de Ministros, manifestando-se
sobre as matrias que seriam decididas nesse conselho.
De maneira curiosa, em junho de 2001, justamente
durante sua melhor fase, quando conseguiu obter suas
principais vitrias, o ministro Tpias pediu demisso
(CANTANHDE, 2001). De acordo com as impresses de Giannetti, a sada de Tpias foi motivada mais
por questes pessoais e por um desprezo pela disputa

por poder entre as burocracias, do que pelo enfraquecimento do MDIC21.
VI.5.Reduo do conflito e diminuio do escopo da
Camex e do MDIC
O sucessor de Alcides Tpias foi o ministro e
embaixador Srgio Amaral, que tomou posse em agosto
de 2001. Seus planos para o ministrio tambm se
focaram no comrcio exterior e na poltica de promoo
s exportaes. A poltica econmica monetarista do
Ministrio da Fazenda, baseada na estabilidade e
equilbrio macroeconmico, tinha se tornado a principal
prioridade do governo. Nenhuma burocracia que se
predispusesse a enfrent-la sairia vitoriosa da disputa.
No governo Cardoso, ficou claro o seguinte padro:
todos que ensaiaram uma argumentao mais crtica
poltica econmica realizada pelo Ministrio da Fazenda
foram enfraquecidos e derrotados.
O prprio Ministrio do Desenvolvimento, que fora
criado para contrapor-se ao Ministrio da Fazenda,
sofreu as principais conseqncias disso. Nos quatro
anos do segundo mandato de Fernando Henrique
Cardoso, nada menos do que quatro diferentes ministros
passaram pelo ministrio, sem contar o seu mentor, Luis
Carlos Mendona de Barros, que caiu antes de assumir
e nem mesmo chegou a ocupar a cadeira que desenhou.
O nico espao poltico que restava era para a discusso
de questes mais especficas do comrcio exterior, que
no afetassem a poltica econmica monetarista realizada
pelo Ministrio da Fazenda, justamente o caminho
adotado pelo MDIC e pela Camex na gesto de Tpias e
de Giannetti. No Quadro 2, apresentamos quais foram
as liderana burocrticas analisadas ao longo do estudo,
de modo a salientar a instabilidade vigente no MDIC e
na prpria Camex ao longo do governo Cardoso.
a fora do ministro, que na semana passada voltou a se desentender com o Ministrio da Fazenda. [...] Tpias continua com o
firme apoio dos industriais, sobretudo os paulistas. Segundo a
assessoria de imprensa da Fiesp, o presidente da organizao,
Horacio Lafer Piva, claramente apoia Tpias em sua disputa
com o secretrio da Receita Federal, Everardo Maciel. O presidente da CNI (Confederao Nacional da Indstria), deputado
Carlos Eduardo Moreira Ferreira (PFL-SP), diz que o ministro
um bom interlocutor da indstria no governo. A chegada de
Roberto Giannetti da Fonseca para presidir a Camex (Cmara de
Comrcio Exterior), a convite de Tpias, s reforou a relao do
Desenvolvimento com o empresariado paulista e com os exportadores. Na iniciativa privada, Giannetti sempre ocupou cargos
voltados para o comrcio exterior (CANTANHDE, 2000).
20 Medida Provisria n. 2 113/27, que tratou das competncias
da Camex em decidir sobre a poltica aduaneira e o Decreto n. 3

756, de fevereiro de 2001, que deu o poder de deciso por meio
de resoluo a Camex.
140
21 Entrevista com Roberto Giannetti da Fonseca, realizada em
5 de maio de 2010.

QUADRO 2 MINISTROS DA FAZENDA E DO DESENVOLVIMENTO E SECRETRIOS DA RECEITA FEDERAL E DA
CAMEX DURANTE O GOVERNO CARDOSO
FONTE: O autor.
O ltimo ministro do desenvolvimento do governo

Cardoso, o embaixador Srgio Amaral, foi muito menos
belicoso que o seu antecessor22, assemelhando-se por
conta disso ao perodo de Lafer. O conflito com a
Receita Federal j se encerrara favorecendo a Camex,
que agora era competente para decidir sobre impostos
de importao, exportao e defesa comercial. De
acordo com relatos, a indicao de Amaral fora feita
para reduzir a estridncia do conflito entre o Ministrio
do Desenvolvimento e o Ministrio da Fazenda. Em
sua gesto houve uma diminuio das pretenses e
tambm uma reduo do escopo das atividades e da
capacidade propor e formular polticas que afrontassem
as necessidades fiscais do Ministrio da Fazenda por
parte do MDIC. Amaral fora membro da equipe
econmica que formulou o Plano Real, quando ocupou
o cargo de chefe do gabinete do Ministro da Fazenda
em 1994, o que lhe permitia melhor trnsito com a
burocracia fazendria, uma vez que no era visto como
algum incompatvel com as diretrizes da poltica
econmica focada em instrumentos horizontais da
equipe liderada por Malan.
Em outubro de 2001, dois meses aps a posse de
Srgio Amaral, a Camex sofreu nova reforma em sua
estrutura institucional, com a promulgao do Decreto
n. 3 981. As principais mudanas foram a transformao
do Comit Executivo (Comex) no Comit de Gesto da
Camex, conhecido como Gecex, que trabalharia em
22 Em entrevista com funcionrio do MDIC, foi-nos revelado
que o perodo Amaral foi um momento de acomodao aps os
inmeros conflitos e rusgas criadas no perodo de Tpias e
Giannetti.
conjunto com o Conselho de Minis-tros; a reincluso

do Ministrio do Planejamento nesse conselho e a
alterao do escopo das funes exercidas pela Camex
como frum coordenador da poltica comercial.
De acordo com um ex-secretrio executivo da
Camex, o Gecex foi criado para solucionar o problema
gerado pela regra do consenso dentro do Conselho de
Ministros. Quando no se era possvel alcanar o
consenso, a questo tinha de ser levada presidncia.
No entanto, o presidente no era afeito a tomar decises
em matria de poltica comercial, pois no se considerava
suficientemente conhecedor da matria. Segundo o
relato, o presidente queria apenas exercer o papel de
consultor e conselheiro e no de tomador de decises.
Dessa maneira, era um grande constrangimento levar
uma questo sobre a poltica comercial para a deciso
da presidncia. Dessa forma, o Gecex seria um novo
rgo filtrador das questes mais controversas, servindo
como foro para as discus-ses entre os secretrios
executivos dos ministrios envolvidos com a Camex. O
que era tratado no Gecex e no obtinha o consenso,
acabava por no ser passado ao Conselho de Ministros.
No entanto, isso no quer dizer que as grandes questes
eram decididas no Gecex. Muitas questes importantes
foram deixadas de lado quando os secretrios executivos
no chegarem a entendimentos mnimos sobre qual
deciso deveria ser tomada (FERNANDES, 2011b).
Outro ponto fundamental dessa terceira e menor
reforma est na mudana do escopo das funes da
Camex. Deixou de ser um organismo formulador, pois
seus objetivos tornaram-se apenas a adoo, a
implementao e a coordenao das polticas de
141

comrcio exterior23. Aps a transferncia da Camex
para o MDIC e de seu fortalecimento em fevereiro de
2001, ela perdeu a competncia de formular a poltica
de comrcio exterior (RAMOS, 2008)24.
Essa alterao demonstra uma perda de status
simblico da Camex dentro da administrao federal.
A reduo de sua capacidade de formulao foi
resultado da adequao do MDIC aos limites da poltica
econmica monetarista ao longo do segundo mandato
de Fernando Henrique Cardoso, o que demonstra a
disfuncionalidade que a transferncia da Camex para
um ministrio setorial trouxe para a sua capacidade de
coordenao interministerial. Isso porque a Cmara
deixara de ser um rgo supraministerial, tornandose, na prtica, uma agncia de coordenao
intraministerial, de pouco alcance, ao ser subordinada
ao Ministrio do Desenvolvimento, que no o mais
forte dentro da administrao federal.
Na Figura 3 apresentamos a estrutura institucional
da poltica comercial no final do segundo mandato do
governo Cardoso, demonstrando a posio do Conselho
de Ministros da Camex dentro do governo federal. Como
conseqncia dessa nova institucionali-dade, apuramos
que durante o governo Lula os ministros deixaram de
freqentar a plenria principal, sendo representados na
maior parte das vezes por seus secretrios executivos.
Dessa forma, a Camex acabou ao longo do tempo
especializando-se apenas na operacionalizao cotidiana
de assuntos tpicos, que embora sejam importantes no
curto prazo, no orientam a formao de uma estratgia

comercial de longo alcance (FERNANDES, 2011b).
Embora a transferncia ministerial da Camex tenha
sido importante para o fortalecimento do MDIC, isso
restringiu a capacidade de coordenao que o seu projeto
inicial buscava proporcionar para o sistema de comrcio
exterior como um todo. A Cmara tornou-se parte e
refm de um dos interessados nas disputas: o
empresariado representado dentro do MDIC. Alm
disso, perdeu o poder de convocao que a proximidade
com a presidncia lhe conferia. Para Giannetti, que foi
o primeiro secretrio executivo da Camex indicado por
um ministro do desenvolvimento: Na prtica o que
aconteceu que a Camex passou a ser na verdade, quase
um rgo assessor do Ministrio do Desenvolvimento e
foi totalmente desfigurada de sua misso original. Ela
saiu da Presidncia da Repblica para ser subordinada
ao Ministro do Desenvolvimento, da Indstria e do
Comrcio, onde o presidente da Camex no o
Presidente da Repblica, mas o Ministro do
Desenvolvimento, por delegao do Presidente da
Repblica; portanto, o Ministrio do Desenvolvimento
que articula com os outros Ministrios a poltica de
comrcio exterior, junto com o secretrio executivo da
Camex [...] mas ele (o MDIC) parte conflitante, ento
fica difcil ser tambm coordenador. a mesma coisa
se voc colocasse num time de futebol um jogador para
ser o tcnico [...] (Giannetti apud RAMOS, 2008).
FIGURA 3 APARATO INSTITUCIONAL DA POLTICA COMERCIAL NO SEGUNDO MANDATO DO GOVERNO

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
FONTE: O autor, a partir do Decreto n. 3 981, de 24 de outubro de 2001.

23 Artigo n. 1 do Decreto n. 3 981, de 24 de outubro de 2001.
24 Essa funo foi posteriormente restabelecida no incio do
governo Lula. Alguns membros da Camex, que serviram nessa
142
poca, revelaram-nos que essa mudana no teve impacto no

cotidiano administrativo da Cmara.

Ramos (idem) inferiu, a partir de entrevistas com
atores e observadores da poltica comercial brasileira,
que a supresso da atribuio de formular a poltica de
comrcio exterior teria sido resultante do jogo de
presses polticas e de poder inerente ao sistema poltico
brasileiro que, por sua vez, obrigava que algumas
concesses na administrao pblica fossem realizadas
devido a dbitos da coalizo poltica ou de interesses
organizacionais envolvidos. Uma das hipteses
aventadas por Ramos (idem) que a possibilidade de
criao de um super ministrio, veiculada durante as
gestes de Jos Botafogo Gonalves e de Jos
Mendona de Barros na Secretaria Executiva da Camex,
j teria sido suficientemente assustadora para os
ministrios, de modo que o fortalecimento do seu
colegiado foi constantemente combatido. No entanto,
a partir das informaes que obtivemos ao longo de
nossa pesquisa, a hiptese equivocada, uma vez que
os maiores conflitos entre o Ministrio da Fazenda e o
MDIC foram amenizados durante a gesto de Srgio
Amaral.
A reduo do escopo da Camex no deve ser
atribuda possibilidade de criao de um super
ministrio, mas sim ao resultado no esperado de
conflitos entre burocracias. Essa mudana teria sido
fruto de um processo de acomodao das ambies
do Ministrio da Fazenda e do MDIC. Em resumo, o
resultado do enfraquecimento da Camex foi o vetor
final da interao entre os atores que estiveram
envolvidos no conflito burocrtico mais estridente
ocorrido durante o governo Cardoso, como previsto
no modelo terico.
VII. CONCLUSES
Nesta ltima e conclusiva seo so reunidos e
resumidos os achados empricos. Aps, so
comparados com as proposies tericas,
esclarecendo o quanto estas esclarecem o processo
de reformas da institucionalidade da poltica comercial
brasileira. Por fim, conclumos os argumentos que
encadeiam a anlise sobre a evoluo institucional do
arcabouo de coordenao da poltica comercial ao
longo do governo Cardoso.
A evoluo institucional do arcabouo de
coordenao da poltica comercial no perodo estudado
no foi caracterizada unicamente por processos
burocrticos conflituosos. Apesar da natureza do
comrcio exterior ser complexa e de carter
multifacetado, envolvendo diferentes ministrios, em
uma razovel gama de assuntos, durante o primeiro
mandato de Fernando Henrique Cardoso o processo
de criao do modelo institucional da Camex foi
realizado em um ambiente de razovel concordncia
burocrtica. A deciso adotada era aceita por todos os
participantes e no reduzia nenhuma competncia

burocrtica dos ministrios envolvidos. No entanto,
durante o segundo mandato, o conflito permeou de
maneira contundente as decises institucionais. Em um
perodo de quatro anos, foram feitas trs reformas
relevantes e em sentidos distintos sobre a
institucionalidade da Camex. Neste momento, os
conflitos burocrticos tiveram origem na busca por
maior influncia dos burocratas envolvidos com o
processo decisrio do plano de estabilizao e da poltica
econmica do governo.
De fato, o processo de diviso e de conflito dentro
da equipe econmica tomou corpo com o
encerramento da primeira fase do Plano Real e a
aproximao do segundo mandato, atravessando vrias
instituies e dividindo os auxiliares econmicos do
presidente entre desenvolvimentistas, cujos principais
lderes formaram a equipe econmica paralela em 1998,
e os monetaristas, abrigados no Ministrio da Fazenda
e no Banco Central, que comandaram as diretrizes da
poltica econmica ao longo de todo governo Cardoso.
A primeira dessas reformas, a transferncia da
Camex para o MDIC, foi realizada com o objetivo de
fortalecer esse ministrio como um ator importante
dentro da seara da poltica econmica do governo. Essa
mudana foi conseqncia dos projetos desenhados
pela equipe paralela, como a criao de um ministrio
mais robusto, incorporando o BNDES e a Camex,
desejando reduzir a importncia do Ministrio da
Fazenda. Contudo, ao passo que a Camex fortaleceu o
MDIC, a sua sada da Casa Civil, rebaixou seu status
simblico dentro da estrutura administrativa federal.
A segunda reforma, a obteno de competncias
para a Camex tomar decises obrigatrias por meio de
Resoluo em alguns temas importantes como a
poltica de defesa comercial e sobre as alquotas da
poltica aduaneira, por sua vez, teve como objetivo
fortalecer a prpria instituio, que teve sua
funcionalidade coordenativa limitada ao perder o poder
de convocao existente na Casa Civil. Essa nova
Camex, menos abrangente e mais afinada com o MDIC,
abandonava completamente o perfil de think thank
pblico obtido no primeiro mandato, tornando-se
apenas mais uma agncia executora de polticas
especficas entre o vasto rol de funes de comrcio
exterior.
No que toca aos interesses daqueles que a dirigiam
naquele momento, essa reforma foi uma grande vitria,
pois, mesmo que as discusses tenham se afastado
das crticas s balizas fundamentais da conduo da
poltica econmica, o controle das alquotas de
importao e exportao e das polticas de defesa
aumentaram o leque de medidas disponveis ao MDIC
143

para atender a sua clientela principal, o empresariado.
Salientamos que o sucesso da reforma nesse sentido
s foi possvel devido ao fato que as crticas de Tpias
e Giannetti voltaram-se rotineiramente gesto feita
por Everardo Maciel na Receita Federal e no mais ao
alto comando do Ministrio da Fazenda. Para Tpias,
a Receita seria pouco flexvel e despreocupada das
conseqncias que o sistema tributrio trazia para o
setor produtivo. Isso posto, fica claro que o MDIC
no mais criticava a conduo geral da poltica
macroeconmica, mas sim instrumentos especficos
de interesse do empresariado. No caso especfico, as
alquotas de importao e exportao e medidas de
defesa comercial.
Por fim, a terceira e ltima reforma da Camex foi a
perda de sua competncia de formulao da prpria
poltica para qual foi criada, evidenciando a
disfuncionalidade do seu desenho institucional. Essa
reforma teve como intuito reduzir o escopo da Camex,
j durante a gesto de Srgio Amaral, que fora nomeado
com a finalidade de abrandar os atritos que haviam se
avolumado de modo bastante agudo entre os membros
do Ministrio da Fazenda e do MDIC.
De forma resumida, a partir da criao da Camex
como rgo eminentemente consultivo e de discusso,
a Cmara ganhou fora e espao na coordenao do
comrcio exterior. Mas esses desenvolvimentos foram
minados com a transferncia ministerial, que culminou
com a reforma de outubro de 2001, que restringiu o
escopo de suas funes ao eliminar a competncia de
formulao, tornando-a apenas um veculo de
implementao. Isso foi uma demonstrao cabal da
disfuncionalidade que sua transferncia para o MDIC
trouxe para sua capacidade de impor-se como lcus
de coordenao supraministerial. A tentativa de
fortalecer o corpo opositor da poltica macroeconmica
do Ministrio da Fazenda dentro do prprio governo
teve como conseqncia a reduo da capacidade de
coordenao da poltica comercial.
Os dados qualitativos e quantitativos levantados
demonstram, portanto, que a poltica comercial foi
conflituosa no segundo mandato de Cardoso. Esses
conflitos foram externalidades das disputas que
envolveram a poltica econmica como um todo. No
campo da poltica econmica, o resultado foi a
supremacia da vontade do Ministrio da Fazenda,
sobretudo no que se refere aos assuntos que
impactaram a estabilidade econmica (o principal ativo
poltico do governo Cardoso). O espao para a ao
dos membros do MDIC s foi menos constrangido no
que se refere aos instrumentos especficos poltica
comercial, possibilitando alguns pequenos sucessos
para os atores desenvolvimentistas, como, por
144
exemplo, os ganhos de competncia da Camex sobre

as alquotas de importao e exportao e sobre as
medidas de defesa comercial, alm da capacidade de
emitir decises obrigatrias por meio de Resolues.
Retomando os conceitos apresentados na seo 3,
embora tenha havido, na poltica macroeconmica,
uma clara imposio burocrtica por parte de uma
burocracia especfica, poderosa e apoiada de maneira
inequvoca pela presidncia o Ministrio da Fazenda
, as disputas sobre temas da poltica comercial foram
mais equilibradas. Houve momentos em que o MDIC
e a prpria Camex conseguiram preponderar e outros
em que o Ministrio da Fazenda imps-se, uma vez
que nessa seara os recursos burocrticos disponveis
a cada um dos atores envolvidos eram menos desiguais,
caracterizando o conflito burocrtico.
importante salientar que, em conformidade com
o quadro terico, essa dinmica s foi possvel devido
no interferncia presidencial na poltica comercial,
cuja atuao no caso analisado foi praticamente nula.
O presidente Fernando Henrique Cardoso s interferiu
nessas disputas quando o conflito reverberou na
estratgia de estabilizao econmica, como, por
exemplo, no caso da demisso de Clvis Carvalho em
1999, e no quando disputas sobre especificidades das
decises comerciais foram postas na mesa, incluindo
aqui as reformas sobre o quadro de coordenao. A
poltica comercial no era e no foi em nenhum
momento uma das prioridades polticas da presidncia.
Alm disso, evidente a existncia de interesses
divergentes entre os atores envolvidos em nosso estudo
de caso. Enquanto, no Ministrio da Fazenda,
defendiam-se polticas horizontais e a proteo ao
ajuste fiscal, no Ministrio do Desenvolvimento
defendia-se a necessidade da adoo de polticas
setoriais que estimulassem o crescimento econmico.
Dessa maneira, a varivel chave a ser compreendida
o poder de cada uma dessas agncias, traduzido no
conjunto de recursos disponveis aos dois grupos.
Conforme demonstrado na seo anterior, o Ministrio
da Fazenda o ministrio que possui mais recursos
dentro da administrao federal, enquanto o MDIC
possui o apoio de uma clientela bastante influente: o
empresariado. Essa configurao de poder permite ao
MDIC pressionar o Ministrio da Fazenda, sobretudo
em temas especficos e de interesse do empresariado,
e que no afetam os objetivos da poltica econmica
como um todo. Foi justamente essa dinmica que
imperou dentro do governo Cardoso, principalmente
no seu segundo mandato, quando atores envolvidos
com essas polticas divergiram sobre quais seriam as
conseqncias de polticas setoriais mais incisivas para
a estabilidade macroeconmica.

Diante do conjunto de elementos, conclumos,
enfim, que o projeto de uma Cmara que coordenasse
o comrcio exterior em alto nvel dentro de um
ministrio ordinrio e setorial como o MDIC no foi o
projeto idealizado por nenhum dos atores interessados
em ampliar a capacidade de coordenao e interlocuo
do comrcio exterior brasileiro, mas sim fruto de um
processo decisrio conflituoso, marcado por diferentes
arranjos e equilbrios polticos momentneos e
instveis, como preconizado no modelo terico
apresentado.
A presena e consolidao da Camex no MDIC foi,
portanto, fruto de um amplo e complexo processo de
intermediao de interesses entre o Ministrio da
Fazenda e os ministrios defensores de aes mais
incisivas que estimulassem seletivamente a produo
nacional. As reformas decorrentes desse intrincado jogo
de barganha, acomodao e compromisso entre os
atores situados nas posies-chave do poder Executivo,
que nem sempre possuram objetivos e mtodos
convergentes, teve como conseqncia a formao de
equilbrios instveis e suscetveis a alteraes

decorrentes dos embates entre os ministrios, o que
resultou em um formato institucional que no era o
defendido por nenhum dos atores envolvidos com a
poltica comercial brasileira.
Como nota final, apesar do quadro terico ter sido
parcimonioso e suficiente para esclarecer a dinmica
da poltica comercial no governo Cardoso, importante
estarmos atentos para o fato de que as variveis
analisadas so condies suficientes para a
compreenso de processos decisrios dentro do poder
Executivo pouco afetados por variveis externas a esse
poder, como, por exemplo, a ao independente de
grupos de interesse ou mesmo o papel exercido pelo
poder Judicirio e/ou o Legislativo. Para a incorporao
desses novos atores, necessrio o desenvolvimento
de ferramentais tericos que possam reunir a literatura
que no trata do poder Executivo como um ator
monoltico com aquelas que versam sobre as relaes
Executivo-Legislativo e sobre o papel do poder
Judicirio nos sistemas polticos contemporneos.
Ivan Filipe de Almeida Lopes Fernandes (ivan.fernandes@usp.br) Doutorando em Cincia Poltica pela
Universidade de So Paulo (USP).
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Polmica sobre o futuro. 1999. poca, So Paulo, n.

53, 24.maio. Disponvel em: http://epoca.globo.
ANEXO
ENTREVISTAS REALIZADAS
1. Mario Mugnaini Jnior. Secretrio executivo da
Camex (2003-2007). Diretor executivo da FIESP
(2000-2002). Diretor executivo da Associao Brasileira de Indstria de Mquinas e Equipamentos
(Abimaq) (2008). Presidente da Agncia Paulista
de Promoo de Investimentos e Competitividade
Investe So Paulo (2009-2010) Entrevista realizada em: So Paulo, 29 de abril de 2010.
2. Roberto Giannetti da Fonseca. Secretrio executivo da Camex (2000-02). Diretor do Departamento
de Relaes Internacionais e Comrcio Exterior da
FIESP e presidente da Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior (Funcex). Entrevista
realizada em: So Paulo, 5 de maio de 2010.
3. Aloisio Tupinamb Gomes. Assessor especial da

Camex (1999-2008). Entrevista realizada em:
Braslia, 11 de maio de 2010.
4. Gustavo Saboia Fontenele e Silva. Chefe de gabinete da Camex. Analista de comrcio exterior do
MDIC desde 2001. Entrevista realizada em: Braslia,
12 de maio de 2010.
5. Fbio Martins Faria. Diretor do Departamento
Departamento de Planejamento e Desenvolvimento do Comrcio Exterior do MDIC. Entrevista realizada em: Braslia, 13 de maio de 2010.
6. Carlos Marcio Cozenday. Diplomata. Diretor do
Departamento Econmico do MRE. Ex-assessor
especial da Secretaria Executiva da Camex (1998-
147

1999). Entrevista realizada em: Braslia, 13 de maio
de 2010.
7. Welber Barral. Secretrio de comrcio exterior do
MDIC (2007-2011). Entrevista realizada em:
Braslia, 14 de maio de 2010.
8. Anamlia Soccal Seyffarth. Assessora especial da
Secretaria-Executiva da Camex desde 2004. Entrevista realizada em: Braslia, 14 de maio de 2010.
9. Jos Botafogo Gonalves. Diplomata. Ministro da
Indstria, do Comrcio e do Turismo (1998). Embaixador do Brasil na Argentina (2002-2004). Representante Especial da presidncia para o Mercosul
(2001). Secretrio executivo da Camex (2000).
Subsecretrio geral de Assuntos de Integrao,
Econmicos e de Comrcio Exterior (1995-1998).
Presidente do Conselho Curador do Centro Brasileiro de Relaes Internacionais. Entrevista realizada em: Rio de Janeiro, 20 de maio de 2010.
10.Srgio Silva do Amaral. Diplomata. Secretrio de
Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda
148
(1988-1989). Chefe do Gabinete do Ministrio da

Fazenda (1994). Ministro de Estado da Comunicao Social e porta-voz do Presidente da Repblica
(1995-1998). Ministro do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e presidente da Camex
(2001-2002). Entrevista realizada em: So Paulo,
21 de junho de 2010.
11. Celso Lafer. Professor da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo (USP). Ministro do Ministrio das Relaes Exteriores (1992 e 2001-2002)
e MDIC (1999). Chefe da Misso Permanente do
Brasil junto s Naes Unidas e Organizao
Mundial do Comrcio em Genebra (1995-1998).
Entrevista realizada em: So Paulo, 7 e 22 de junho
de 2010.
12.Clvis de Barros Carvalho. Secretrio executivo
do Ministrio da Fazenda (1993-1994). Ministro
da Casa Civil (1995-1999). Ministro do MDIC
(1999). Secretrio de Governo da Prefeitura de
So Paulo de (2007-2010). Entrevista realizada em:
So Paulo, 13 de julho de 2010.

A Câmara de Comércio Exterior (Camex) No Governo Cardoso

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ARTIGOS

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 45: 123-148 MAR. 2013

A CONSTRUO INSTITUCIONAL DA POLTICA

1 Agradecemos os comentrios dos pareceristas annimos da

Revista de Sociologia e Poltica.

Recebido em 29 de novembro de 2011.

processos de formao e reformas da institucionalidade

Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 21, n. 45, p. 123-148, mar. 2013

A CONSTRUO INSTITUCIONAL DA POLTICA COMERCIAL BRASILEIRA

2 Definimos processo decisrio como o processo poltico

outro. Enquanto eleies, partidos e legislativos foram

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 45: 123-148 MAR. 2013

e os procedimentos tambm se tornam instrumentos

Allison e Halperin (1972) refinaram o modelo ao

4 Tomamos como base de nossa definio de poder burocrtico

3 Cf. tambm Allison (1969) e Allison e Zelikow (1999).

a definio de poder de Lasswell e Kaplan (1950) de que o poder

A CONSTRUO INSTITUCIONAL DA POLTICA COMERCIAL BRASILEIRA

5 Discusso mais detalhada do quadro analtico apresentada

na implementao de polticas pblicas e reformas

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 45: 123-148 MAR. 2013

naturalmente sobressaem-se. As mudanas

QUADRO 1 TIPOLOGIA SOBRE OS PROCESSOS DECISRIOS INTERNOS AO PODER EXECUTIVO

A metade superior do quadro delimita os casos nos

subtipos de processos s ocorrem em um nmero

A CONSTRUO INSTITUCIONAL DA POLTICA COMERCIAL BRASILEIRA

institucionais tendero a favorecer essa burocracia.

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 45: 123-148 MAR. 2013

aps o vendaval da abertura econmica e das reformas

FIGURA 1 APARATO INSTITUCIONAL DA POLTICA COMERCIAL NO GOVERNO ITAMAR FRANCO

FONTE: O autor, a partir da Lei n. 8 490, de 19 de novembro de 1992.

Diante desse quadro de sobreposio institucional

Civil, que representava a presidncia e pelos ministrios

A Camex era composta por dois rgos: a Secretaria

7 O Decreto n. 1 386, de 6 de fevereiro de 1995, que criou a

6 Para maiores informaes sobre a poltica comercial brasileira

A CONSTRUO INSTITUCIONAL DA POLTICA COMERCIAL BRASILEIRA

Planalto, o que lhe dava um grande poder convocatrio.

FIGURA 2 APARATO INSTITUCIONAL DA POLTICA COMERCIAL NO 1 MANDATO DO GOVERNO CARDOSO

FONTE: O autor, a partir do Decreto n. 1 386, de 6 de fevereiro de 1995.

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 45: 123-148 MAR. 2013

O resultado dessa primeira reforma foi a criao

realizada em 25 de junho de 2010, a proposta de criao da

A CONSTRUO INSTITUCIONAL DA POLTICA COMERCIAL BRASILEIRA

articulao poltica e no de execuo de aes

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 45: 123-148 MAR. 2013

11 Entrevista concedida ao autor em 22 de junho de 2010.

Cardoso promoveu uma ampla reforma ministerial da

12 De acordo com reportagens na mdia, a alterao do locus da

Camex teve participao fundamental de Carvalho, que, ao ser

A CONSTRUO INSTITUCIONAL DA POLTICA COMERCIAL BRASILEIRA

13 O ano de 1999 foi um momento de grande perturbao

da Casa Civil; tinha ido para o ministrio do

econmica devido s crises financeiras nos pases emergentes

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 45: 123-148 MAR. 2013

FONTE: Secretaria do Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

Os grficos 1, 2 e 3 mostram as despesas

em discursos feitos pela presidncia. No Grfico 3,

GRFICO 2 DESPESA DE PESSOAL DO PODER EXECUTIVO (R$ BILHES CORRENTES)

FONTE: Secretaria do Oramento Federal do Ministrio do Planejamento,Oramento e Gesto.

14 Segundo a Secretaria do Oramento Federal do Ministrio do

Planejamento as despesas discricionrias so as que permitem

montante, assim como quanto oportunidade da execuo, e so