CND PREVIDENCIRIA E AVERBAO DE CONSTRUO NO REGISTRO

DE IMVEIS. CONSIDERAES SOBRE O PRAZO DE VALIDADE

Por Marco Antonio de Oliveira Camargo
Oficial de Registro Civil e Tabelio de Notas em Campinas (1)

Muito j se escreveu sobre a exigibilidade de Certides Negativas

Previdencirias para a prtica de atos notariais e registrais (2) mas o tema no se esgota.
Em data recente a Corregedoria Geral da Justia do Estado de So Paulo, tendo em vista
a viabilizao dos procedimentos de Regularizao Fundiria previstos pela Lei Federal
n 11.977/09 no Estado, editou o Provimento n 12/2012 que introduziu uma nova
Seo e alterou vrios itens do Captulo XX, do Tomo II, das Normas de Servio,
regulamentando especificamente a atividade do Registro de Imveis no Estado de So
Paulo (3).
Referido provimento destina-se a viabilizar o registro da regularizao
fundiria de assentamentos sobre imveis com destinao urbana, ainda que
localizados em zona rural, e a conferir titulao de seus ocupantes, de modo a garantir
o direito social moradia, o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade
urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (redao textual do
item 216).
Por ter sido concebido com tal finalidade e envergadura, tal regulamento
administrativo precisou levar em considerao as possveis dificuldades prticas que
devero ser superadas para a realizao de seus objetivos e, nesta linha de atuao fez
editar, como parte integrante da Subseo X, - Das disposies finais, o item 251 que
tem a brilhante redao: A certido negativa de dbitos emitida pela previdncia social
relativa construo no precisar ser revalidada depois de expirado seu prazo de
validade se mantida a mesma rea construda. (sem o grifo no original)
Este o fato novo que motiva a redao deste texto.
Tal novidade torna muito oportuna a realizao de uma reflexo sobre este
tema, algo polmico e que pode, em tese, gerar perplexidade e alguma dvida na prtica
dos tabelies e registradores imobilirios paulistas.
Poder ocorrer ainda de algum jurista mais radical em sua forma de
interpretao da lei positiva no compreender o motivo e as razes que levaram a
Corregedoria Geral da Justia a editar um texto normativo que, primeira vista, seria
francamente contrrio ao disposto em Decreto Regulamentador de uma Lei Federal
especfica sobre o tema. O surgimento de dvida desta natureza torna ainda mais
interessante a anlise que ora se prope sobre o tema em comento.
Aps o incio de vigncia do citado Provimento n 12/2012 nenhum notrio
ou registrador paulista, evidentemente, poder ignorar a determinao contida em tal
comando normativo quando se encontrar diante de algum caso de regularizao
fundiria nos exatos moldes fixados pelo citado Provimento Administrativo, ou seja, em
casos de regularizao fundiria de interesse social, o vencimento do prazo de validade
da CND Previdenciria, emitida para averbao de construo de obra, no dever ser
considerado obstculo prtica deste ato no registro de imveis competente.
Entretanto a inteligncia de tal comando pode e deve ser estendida a outras
situaes e no limitar-se unicamente especialssima situao de irregularidade
fundiria de interesse social que a Lei Federal n 11.977/09 buscou solucionar.

O autor do presente estudo defende que para averbao de Construo junto

ao Registro Imobilirio a apresentao de CND com prazo de validade vencida, em
quaisquer hipteses, no pode ser considerada inaceitvel e no se deve exigir a
apresentao de nova certido com base unicamente no fato de haver expirado o prazo
de validade mencionado na referida certido e os motivos de tal convico sero
expostos a seguir.
A CONSTRUO CIVIL E A SEGURIDADE SOCIAL
Na prtica notarial, inmeras vezes o tabelio se v obrigado a explicar para
os interessados na regularizao de uma construo civil a razo de ser e o motivo que
os obrigam a pagar uma quantia significativa para a Previdncia Social para que possam
obter a CND Previdenciria, documento imprescindvel para possibilitar a averbao, na
matrcula de seu imvel, da edificao nele construda.
Esta no uma tarefa difcil.
No possvel ignorar o fato evidente de que para a construo de uma obra
civil necessria a colaborao de um ou mais profissionais da rea. Trabalhadores que,
regra geral, desempenham suas funes sob o regime de trabalho autnomo ou por
empreitada e que no se costuma recolher Previdncia Social, durante a construo e
pagamento dos servios contratados, a quantia correspondente ao valor que o
empregador deve pagar para garantia do benefcio previdencirio dos trabalhadores por
ele contratados e de todos os demais trabalhadores do pas, pois assim est organizado
o sistema previdencirio brasileiro.
Relembrada a obrigao da contribuio previdenciria imposta a todos os
empregadores, basta explicar ao interessado que a Certido da Negativa de Dbitos
Previdencirios, ao final obra, seria obtida gratuitamente se ele, proprietrio, a cada
pagamento de mo-de-obra realizado, recolhesse Receita Previdenciria (de forma
adequada) o valor correspondente contribuio patronal devida por quem contrata
servios de terceiros.
Assim esclarecido, o cidado compreende que a inteno do Estado
Brasileiro (atravs da Receita Previdenciria que arrecada os valores devidos ao
INSS) no exigir dele o pagamento de mais um tributo no momento da
regularizao de seu imvel - embora isso possa vir a ocorrer, por fora de Lei
Municipal, no ato da expedio de Habite-se - mas apenas cobrar de quem assume o
papel de empregador, sua parcela de responsabilidade pelo financiamento da
Previdncia Social Brasileira, exatamente como definido na Constituio Federal (art.
195, inc. I).
burocracia inteligente a exigncia de comprovao da quitao dos
dbitos previdencirios devidos, atravs da expedio regular de uma CND, para
possibilitar a prtica de algumas espcies de atos administrativos junto ao Poder Pblico
e sociedade em geral, conforme citado acima.
Tal espcie de formalidade, que implica na tomada de alguma providncia
especfica imposta ao cidado, assim como ocorre com todos os dispositivos normativos
racionais e coerentes, pode ser facilmente compreendida e aceita. Mas, diferentemente,
o mesmo no ocorre, quando a providncia exigida pela burocracia estatal no se mostra
racional ou coerente. Nestas hipteses, que infelizmente so de ocorrncia muito

comum, torna-se incompreensvel a razo da exigncia e somente muito contrariado o

cidado cumpre tal formalidade.
AS CNDS E O REGISTRO DE IMVEIS
Conforme citado acima, neste artigo defende-se a tese de que, para
averbao de Construo junto ao Registro Imobilirio, a CND com prazo de validade
vencido no pode ser considerada inaceitvel e, para tal fim, no se deve exigir a
apresentao de nova certido com base unicamente na anlise de eventual prazo de
validade expirado.
Se existe um dbito que deve ser quitado (seja de natureza
previdenciria, tributria ou convencional) direito de quem efetua o pagamento o
recebimento de instrumento de quitao, trata-se do mais elementar princpio de direito.
Evidente ainda que a quitao regularmente dada possui o efeito de gerar, para o
devedor, o direito de se ver eximido de novo cumprimento da mesma obrigao.
A expedio regular de CND Previdenciria, que instrumenta
quitao integral do dbito constitudo, cujo valor, por sua prpria natureza,
inaltervel (posto que resulta de dbito sobre uma obra de construo civil especfica) e
que constitui condio para a realizao de averbao de construo junto ao Registro
de Imveis competente, representa para o proprietrio da obra, exatamente como o
prescrito pelo pargrafo 2 do artigo 6 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, direito
adquirido obteno de tal averbao.
De fato, no se mostra razovel a exigncia de obteno de novo
instrumento de quitao para a nica finalidade de, inutilmente, reproduzir literalmente
tudo o quanto anteriormente j se certificou. Pois inconcebvel seria, por seu carter
evidentemente contrrio ao direito e lei, a exigncia de novo pagamento ou realizao
de qualquer outra condio ou alterao da quitao que se deu irrevogavelmente em
data anterior.
Repetindo-se tal conceito em uma linguagem direta e franca,
popular mesmo, seria possvel simplesmente dizer: Pagou, est pago! No tem
discusso. Recibo de pagamento no caduca e no tem prazo de validade.
A inteligncia da Legislao Previdenciria indica nesta direo,
mas, de fato, a redao do texto Legal e dos regulamentos atualmente em vigor, no
reproduzem com clareza esta situao elementar.
O regulamento da Lei 8212/91, Decreto n 3048/99, em seu artigo
257, foi preciso em definir minuciosamente as hipteses em que ser exigida a
apresentao de documento comprobatrio de inexistncia de dbito e ainda ao deixar
assentado que o citado documento a Certido Negativa de Dbito (e nenhum outro).
fato que dbitos previdencirios podem ser constitudos de
diversas maneiras, sendo evidente que este o motivo da previso de um prazo de
validade para o certificado de quitao para com a Previdncia Social.
Quando as contribuies previdencirias so mensais e permanentes
os comprovantes de quitao dos dbitos desta natureza devem ser renovados
periodicamente. Portanto, nestes casos, quaisquer Certides eventualmente expedidas

necessitam, obrigatoriamente, de um prazo de validade pr determinado para segurana

e garantia de todos quanto eventualmente se mostrem interessados neste tipo de
informao.
Entretanto, situao muito diferente a que ocorre com o dbito e a
responsabilidade do proprietrio que realiza uma obra de construo civil em seu imvel
e utiliza de mo de obra unicamente para esta construo (ou demolio).
Na contratao da uma obra de construo o proprietrio
empreendedor tem, por imposio legal, a obrigao de quitar os dbitos
previdencirios correspondentes contratao da mo-de-obra efetivamente utilizada
naquela obra, mas esta responsabilizao termina imediatamente no momento exato em
que ocorre a concluso daquela obra e no se repetir novamente.
A Lei, de fato, define que as CNDs tm um prazo de validade de at
cento e oitenta dias, contados da data de sua emisso, entretanto, o dispositivo nada
mencionou acerca da caracterstica especial e particular do comprovante de inexistncia
de dbitos para a especfica finalidade de averbar a construo de obra junto ao Registro
Imobilirio (inciso II do citado artigo 257).
Neste caso verifica-se situao que a doutrina costuma classificar
como daquelas em que o legislador disse menos do que pretendia.
notrio que a lei escrita, assim como toda obra humana, contm
uma semente de imperfeio. Assim considerado, no caso especfico deste tipo de
ocorrncia, portanto, ao intrprete da norma, utilizando seu justo critrio e
discricionariedade, dado proceder em perfeita consonncia com os objetivos da lei,
mas de forma diferente da indicao textual da norma.
Nestes casos o texto gramatical deve ser preterido inteligncia do
sistema como um todo, o que, em ocorrendo, no representa, em absoluto,
desobedincia ao preceito legal e, portanto, neste caso em anlise, ao ignorar o fato que
expirou o prazo de validade constante da CND, o tabelio ou o registrador no estaro
desobedecendo a lei, mas apenas interpretando-a conforme a sua inteligncia e, partir
da vigncia do citado Provimento 12/2012, amparado por um interpretao analgica
que se impe.
DEFENDENDO E CRITICANDO ESTA TESE
O entendimento deste autor o mesmo defendido pela abalizada
Consultoria especializada na rea notarial e registral do Grupo Serac INR, que, em
resposta a consulta realizada sobre o tema, manifestou-se nos seguintes termos:
.... Percebe-se, com isso que, a despeito da validade da certido ter
sido estipulada pelo prazo de seis meses, as autorizadas palavras do autor Ulisses da Silva,
lecionam que, verbis: "nos casos de averbao de construo, reforma ou demolio, as
certides previdencirias so vlidas, mesmo esgotado o prazo de validade, tendo em vista a
concluso da obra, com a qual cessa o recolhimento de contribuies". (Ulisses da Silva, A
Previdncia Social e o Registro de Imveis, Porto Alegre: safE, 1999, p. 22).
Sendo assim, utilizando-se de outro fragmento do Acrdo exarado
na aludida Apelao Cvel n 6.611-0, verbis: incuo o lapso de validade no que concerne s
certides passadas para a "averbao, no Registro de Imveis, da construo de prdio ou
unidade imobiliria" (n. II, art. 2, Decreto-lei cit., com a redao do Decreto-lei n. 2.038/83,
art. 1), visto que evidenciado o carter de quitao do ttulo complementar em tela: "... a
prova de inexistncia de dbito do construtor ou responsvel pela execuo da obra ser

exigida apenas em relao ao imvel, objeto da averbao" - par. 2, art. 2, Decreto-lei n.

1958/82, com a redao do mencionado Decreto-lei n. 2.038).

Entretanto, h quem entenda diferentemente e se recuse a aceitar a

interpretao aqui defendida.
Existe Acrdo proferido em 30 de novembro de 2006, nos autos da
Apelao Cvel n 564-6/5 da Comarca da Capital, onde Egrgio Conselho Superior da
Magistratura do Estado de So Paulo, deixou assentado que "... a necessidade de
apresentao de CND-INSS (para averbao de construo) atualizada, ou seja, com
prazo de validade em vigor ao tempo da apresentao do ttulo para essa inscrio,
imperativo legal (artigo 257, H, e 7, do Decreto n 3.049/99) e inteligncia que
resulta da mxima 'tempus regit actum.
Com referncia a este Acrdo do CSM Paulista, no se mostra vivel
qualquer comentrio, pois representa fato consumado, relativo a um caso especfico
analisado em poca passada e que, acaso viesse a ocorrer atualmente, aps a vigncia do
inicialmente citado Provimento 12/2012, talvez pudesse vir a ter soluo diversa.
Na mesma linha de raciocnio contrria tese que ora se defende, possvel
argumentar ainda que se a certido, em seu contexto, contm um prazo de validade e
esta emitida por rgo da Administrao Pblica que expressamente consigna um
prazo de validade para o documento, no caberia ao destinatrio de tal documento
questionar ou especular, mas to somente acolher a certido nos moldes em que foi
emitida.
Mas este argumento, assim como no convenceu a CGJ-SP - que a despeito
da literalidade do texto legal, fez editar o citado Provmento n12/2012 que dispensa a
atualizao de CND com o prazo de validade vencido na regularizao fundiria tambm no alteram a convico deste autor, pois, como acima referido, a inteligncia
da Lei e a melhor forma de aplicao dela, no pode ser buscada apenas na redao
textual devendo o destinatrio da norma interpret-la de forma coerente e no apenas
com base em seu significado gramatical.
Possvel ainda, para combater as idias aqui defendidas, afirmar que a CND
deve ser renovada porque existe Instruo Normativa da Receita Federal do Brasil que
disciplina expressamente a expedio de nova certido relativa a obra de construo
civil no caso de vencimento da anterior (IN-RFB n 971/2009, artigo 387) e que tal
regulamento, portanto, ao dedicar uma seo exclusiva para as certides relativas a
obras de construo civil (Seo IX, artigos 423 a 425) sem excepcionar o prazo geral
do artigo 408, representaria a confirmao da obrigao de revalidao daquele
documento, quando expirado o prazo de validade ali consignado (4).
Esta ordem de raciocnio, desenvolvida por Oficial Registrador (5) em Nota
de Devoluo com exigncia para registro de uma escritura de inventrio e partilha,
representa equvoco facilmente percebido quando se leva em considerao os
fundamentos e causas dos fenmenos jurdicos.
A existncia de previso normativa que regule a forma como o rgo
pblico competente para a emisso de CND deva proceder, para atualizar uma certido
vencida, no significa que tal fato seja obrigatrio para o cidado.
O artigo 387 da citada Instruo Normativa RFB n 971/2009, assim
disciplica acerca de emisso de CNDs: Art. 387. Transcorrido o prazo de validade

da CND ou da CPD-EN emitida com finalidade de averbao de obra de

construo civil, caso seja apresentado novo pedido referente rea
anteriormente regularizada, a nova certido ser expedida com base no

documento anterior, dispensando-se a repetio do procedimento previsto para

regularizao da referida obra.
Efetivamente pode ser necessria a expedio de nova certido
relativa a obras de construo civil no caso de vencimento da anterior,
unicamente porque algum cidado eventualmente pode desejar que a
Administrao lhe expea um novo documento se aquele que estiver em seu
poder estiver com meno a prazo de validade j expirado. Entretanto,
evidentemente esta uma faculdade do cidado e no uma obrigao a ele
imposta.
A edio deste regulamento (norma de hierarquia inferior), com tal
detalhamento foi atitude sbia do administrador, pois efetivamente pode ocorrer
tal situao prtica, quando algum cidado desejar usar desta faculdade que
inegavelmente lhe assiste.
Mas em direito, assim como em todas as demais cincias, no se pode
confundir a causa de um fenmeno com o efeito dele ou com a forma como ele
se manifesta.
princpio fundamental e inquestionvel que, no Estado de Direito,
ningum est obrigado a fazer ou deixar de fazer algo seno em virtude da lei.
A Lei, conforme afirmado anteriormente, no obriga ningum a
renovar um instrumento de quitao para comprovar o pagamento de um dbito
j quitado e do qual j se expediu um instrumento vlido de quitao. Mas
tambm no o probe.
Ora, se houver interesse de ambos os envolvidos, perfeitamente
possvel renovar, por novo instrumento, a mesma quitao data anteriormente; o
que dever produzir exatamente o mesmo efeito j alcanado, sendo, portanto,
um ato intil, mas inquestionavelmente possvel de ser realizado, caso seja do
interesse das partes que o praticam.
A citada Instruo Normativa da Receita Federal do Brasil limita-se a
explicar o modo como proceder para fazer uma nova certido se o prazo da anterior
estiver vencido, mas, por absoluta impossibilidade de meio, ela no obriga ningum a
proceder desta forma (pois este poder de comando est limitado Lei).
A sutileza da redao acima proposital para ilustrao da diferena entre
causa, (obrigao de fazer ou no fazer - que, sempre decorre da lei, por fora de
princpio fundamental do Estado de Direito), e forma (ou consequncia, ou ainda, modo
de fazer). A forma, ou modo de fazer, algo passvel de ser regulamentada por ato
administrativo de inferior hierarquia que limita-se a detalhar a maneira como o
comportamento ou a absteno dever ocorrer, pois este o escopo e o limite deste tipo
de ato administrativo.
Sendo repetitivo, pois a repetio mostra-se especialmente til e necessria
para convencer quem no deseja (a despeito de todas as evidncias) ser convencido:
nenhuma Instruo Normativa tem o poder de obrigar um cidado a fazer ou deixar de
fazer algo, pois reservado lei o poder de impor este tipo de obrigao ao cidado.
Aos atos de hierarquia inferior reservada a competncia para detalhar e definir a forma
como se deve fazer algo e no o porqu se deva faz-lo.

A obedincia a regulamentos estabelecidos em Instruo Normativa sempre

ser, portanto, uma consequncia que foi gerada partir de uma causa anterior que lhe
deu o fundamento; causa esta (Lei) que a razo de sua existncia.
Em consequncia desta
segurana que se a causa sofrer
interpretao e percepo de sua
Provimento CG 12/2012) o efeito
de existir.

verdade inquestionvel possvel afirmar com

uma modificao em virtude de uma nova
inteligncia fundamental (e isso que faz o
sofrer consequncias e at mesmo poder deixar

CONSIDERAES FINAIS
Aos leitores que pacientemente empreenderam a leitura deste texto at este
momento final e que consideram a possibilidade de abraar a tese aqui defendida (e
tambm queles que mesmo antes do incio da leitura deste artigo, j defendiam a
mesma posio de seu autor), sinceras congratulaes.
Existe motivo para comemorao.
O Provimento CG-18/2012 oferece um precioso instrumento de apoio a
quem busca tornar mais leve o fardo a que se sujeitam os usurios dos servios notariais
e registrais. Tudo indica que se est sinalizando aos operadores de direito e sociedade
em geral, que a melhor interpretao da lei exige que se busque solues simples e
inteligentes com o objetivo de facilitar para o cidado brasileiro ter garantido para si um
dos mais fundamentais direitos constitucionais: a propriedade.
Por outro lado, para aqueles de coraes duros, de alma burocrata e
insensvel, que desconhecem ou que solenemente ignoram a realidade dos humildes e da
pessoas comuns, para aqueles que nem de longe buscam compreender as mincias e os
segredos da cincia jurdica, que de modo algum aceitam como vlido o interpretar as
normas com a finalidade de facilitar a vida de seus usurios, o autor faz um apelo:
aprendam a lio que a Corregedoria Geral ensinou neste Provimento ao dispensar a
atualizao de CND, que apesar de formalmente vencida, sempre ser materialmente
vlida (pois instrumenta irrevogavelmente a quitao de um dbito) e cuja atualizao
seria to somente uma formalidade intil e um nus desnecessrio.
certo que a Lei, assim como em algumas situaes diz menos do que
queria, em outras, diz mais do que precisaria e deveria dizer. Diante de uma ocorrncia
como esta, ao destinatrio do comando ser dado interpretar a lei com inteligncia e
desapego ao texto gramatical, buscando assim atingir os objetivos fundamentais que
esto fixados em nossa Constituio.
Este autor costuma afirmar no o homem, em seu modo concreto de viver,
que precisa se adaptar ao registro, mas o registro (e tambm as notas) que deve
adaptar-se realidade humana. imperativo que exista o respeito aos costumes, anseios
e aspiraes legtimas dos indivduos e de uma sociedade, ainda e sempre, em
construo e evoluo.
Em arremate: O registro foi concebido pelo homem e para o homem, mas o
homem no vive e existe para ser objeto de registro.

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Notas
(1) Marco Antonio de Oliveira Camargo, desde fevereiro de 2011, titular da delegao do Oficial de
Registro Civil de Pessoas Naturais e Tabelio de Notas do Distrito de Sousas - Municpio e Comarca de
Campinas - SP. Anteriormente, igualmente por aprovao em concurso pblico, foi titular de Tabelionato

de Notas e de Protestos na cidade de Mato. Foi ainda substituto e oficial interino em registro civil e
tabelionato, no municpio de Jarinu, Comarca de Atibaia. Iniciou sua carreira contratado como auxiliar e
posteriormente foi nomeado escrevente no Registro de Imveis da Comarca de Socorro. Este texto foi
concludo no incio do ms de agosto do ano de 2012
(2) O autor deste texto tambm escreveu o artigo denominado INVENTRIO POR ESCRITURA
PBLICA E CERTIDES PREVIDENCIRIAS - DESNECESSIDADE DE SUA APRESENTAO que
faz parte integrante do Volume 1 da Revista de Direito Notarial, editada pelo Colgio Notarial do Brasil (So Paulo - Quartier Latin, 2009, pgina 139)
(3) Provimento CG n 18/2012 publicado no Dirio da Justia Eletrnico, edio n 1212, de 27 de Junho
de 2012 - Caderno Administrativo - pgina 13 - Acesso possvel
em
https://esaj.tjsp.jus.br/cdje/index.do;jsessionid=CFC3A82EEDD49331357C191ED05672A4
(4) - INSTRUO NORMATIVA RFB N 971, de 13 de novembro de 2009 - DOU de 17/11/2009 acesso a texto integral e atualizado possvel por http://www81.dataprev.gov.br/sislex/indexpub.asp - Art.
387. Transcorrido o prazo de validade da CND ou da CPD-EN emitida com finalidade de averbao de
obra de construo civil, caso seja apresentado novo pedido referente rea anteriormente
regularizada, a nova certido ser expedida com base no documento anterior, dispensando-se a
repetio do procedimento previsto para regularizao da referida obra.
(5) O registrador citado, que atua na regio metropolitana de Campinas, mesmo diante da insistncia do
tabelio e dos interessados, no se conveneu da desnecessidade de atualizar uma CND vencida, que
havia sido apresentada em seu cartrio, para a necessria averbao de construo de um prdio
residencial que haveria de preceder o registro do inventrio e partilha da prpria construtora da obra,
recentemente falecida. Esta nica exigncia formulada para o registro da escritura de inventrio e partilha
causou sofrimento e prejuzo econmico significativo para os herdeiros que, por interesses pessoais e
econmicos, optaram po atender o que foi exigido por imaginar que o procedimento de dvida registrria
teria deslinde mais demorado do que poderiam suportar. Lamentavelmente, em tal situao, perdeu-se
uma oportunidade de sujeitar apreciao do Juiz Corregedor um caso concreto de dispensabilidade de
atualizao de CND, que haveria de confirmar (ou eventualmente negar) a validade da teoria aqui
defendida e servir de precedente administrativo para outros casos semelhantes.