Hilda Sbato

4 En busca de un Estado
Despus de Pavn, la unificacin de Argentina se realiz bajo la hegemona de Bs. As. Desde all, los liberales
influyeron sobre el resto del pas. Los federales fueron desplazados (salvo Urquiza) del poder en todas las
provincias. Con la eleccin de Mitre (1862 1868), qued constituido el primer gobierno nacional. Se
reorganizaron los poderes del estado y se dictaron medidas destinadas a construir sus instituciones.
El avance de los liberales
El acuerdo de 1861 (entre Urquiza y Mitre), abri paso a la reoriganizacin institucional y poltica de Argentina.
Con la retirada de Urquiza, sus seguidores quedaron desprotegidos frente a Buenos Aires.
Mitre haba triunfado sobre los grupos porteos ms radicalizados, que exiga aplastar a Urquiza y desconocer el
pacto constitucional en pos de un nuevo ordenamiento jurdico e institucional. Neutralizado Urquiza, en nombre
de la Constitucin, Mitre se propuso imponer a sus aliados liberales e en el gobierno de todas las provincias y
cont con el ejrcito porteo como instrumento decisivo. Su proyecto era claro: organizar la repblica sobre las
instituciones y principios establecidos por la Constitucin, pero sobre bases polticas propias, lo que implicaba
liberarse del predominio de los federales para asegurar el de los liberales.
La dinmica del conflicto fue diferente en cada provincia. Corrientes, noviembre de 1861, revolucin interna. Una
alianza de liberales de la ciudad, de filiacin mitrista, liderados por el urquicista Cceres, termin con el poder del
gobernador Roln, sin recurrir al ejrcito de Buenos Aires. Pocos das ms tarde sigui Santa Fe.
Crdoba tambin tuvo su propia revolucin liberal, que desplaz a las autoridades impuestas por el presidente
Derqui. Tras la designacin de Justiniano Posse como gobernador, Crdoba qued relativamente tranquila y
alineada a Buenos Aires.
En los meses de diciembre de 1861 y enero de 1862, las fuerzas militares avanzaron sobre Cuyo, bajo el control
de Ignacio Rivas. Con ellas viajaba Sarmiento, ansioso por entrar en accin contra quienes consideraba
representantes de la barbarie. Pero prcticamente no encontraron resistencia. En San Luis, el gobernador
Rodrguez (de la familia federal Sa) dej la ciudad, y la Legislatura nombr en su reemplazo a Juan Daract
primero, y luego a Barbeito, ambos liberales. En Mendoza, Laureano Nazar escap a Chile y luego sigui su
reemplazante Juan de Dios Videla, mientras sarmiento se declaraba dictador militar, asuma el poder e incida
para que se designara a Luis Molina como nuevo gobernador. Un trmite semejante tuvo lugar en San Juan.
A la llegada del ejrcito porteo, Sarmiento fue designado interinamente a su cargo del ejecutivo provincial y
luego confirmado por la Legislatura.
Noroeste. Un foco decisivo del poder liberal era Santiago del Estero, donde los hermanos Taboada, aliados de
Mitre, haban sido desplazados dl gobierno gracias al apoyo de Derqui. Ante la derrota de la Confederacin, el
gobernador Nazar abandon la provincia y se refugi en Catamarca, dejando el campo libre para el retorno de los
Taboada. Una vez recuperada Tucumn, donde contribuyeron a desplazar al federal Gutirrez, quien fue
reemplazado por el aliado a Mitre, Campo.
La Rioja. El Liberalismo tena escaso arraigo y los federales contaban all con uno de sus fuertes hombres, el
general de la confederacin El Chacho Pealoza. Chacho comandaba las denominadas montoneras, que a la

manera de las tradicionales milicias reuna civiles armados organizados para combatir. Contaba, adems, con
algunos aliados, que respondieron a su llamado y avanzaron sobre Catamarca y Tucumn para intentar revertir el
triunfo liberal. Tras el rechazo sufrido all, sus fuerzas retornaron a La Rioja, tomaron la capital y derrocaron al
gobernador. Pero el ejrcito porteo, derrot nuevamente a los federales, que luego avanzaron con xito sobre
San Luis. As, los sucesivos reveses sufridos en manos de las tropas del ejrcito, rematados por actos de extrema
represin, no alcanzaban para disolver a las fuerzas chachistas, que se volvan a organizar y seguan hostigando a
los regulares en toda la regin. El 30 de mayo de 1862 firmaron la Paz de la Banderita, mediante la cual Chacho
aceptaba subordinarse a las nuevas autoridades nacionales y estas le encomendaban la tarea de pacificar La
Rioja.
De esta manera, mediante una combinacin de amenaza militar, coaccin poltica, el pas entero se subordin a
la direccin de Buenos Aires. Las legislaturas provinciales reclamaron la recuperacin de sus respectivas
soberanas, a la vez que otorgaron al gobernador Mitre los poderes necesarios para convocar a elecciones a fin de
formar un Congreso Nacional y ejercer relaciones exteriores. La propia Buenos Aires, en cambio, se mostr
reticente en cuanto a los trminos de ese mandato, que la Legislatura busc limitar. Finalmente, en abril Mitre
fue autorizado a ejercer a la vez como gobernador de Buenos Aires y encargado del poder ejecutivo nacional. De
inmediato, Mitre llam a elecciones para diputados al Congreso, celebradas en todo el pas bajo la tutela de los
liberales. Pronto siguieron los comicios para designar los electores de presidente y vice, que tuvieron lugar en
septiembre y el 12 de octubre asumieron Bartolom Mitre y Marcos Paz.
Bases institucionales y materiales para un estado
La gestin de Mitre retomara los esfuerzos realizados por Urquiza para dar forma a los poderes del estado y a
una administracin central, as como para conseguir que las provincias resignaran parte de su soberana en la
autoridad nacional, segn lo presupona el pacto constitucional. Haba diferentes maneras de entender el estado
y grandes discrepancias respecto de quines deban estar al frente de su organizacin.
La unificacin nacional no se tradujo en un rgimen ni en un orden poltico centralizados, sino en una articulacin
de regmenes provinciales, en el primer caso, y en posturas diversas en el segundo, respecto de cul deba ser la
relacin entre el estado y las autonomas locales. Durante el gobierno de Mitre las disputas polticas estuvieron a
la orden del da y llegaron a su mxima expresin de violencia durante la guerra contra el Paraguay. Esta situacin
no fren los trabajos tendientes a construir un aparato estatal, apuraron la consolidacin de una organizacin
militar que a su vez contribuy a la afirmacin del estado.
La nueva dirigencia se apoy inicialmente en el capital poltico e institucional de la provincia de Buenos Aires para
dar firma a un orden nacional articulado en torno a la red constituida alrededor del porteo Partido de la Libertad
y sus aliados liberales en otras provincias. El incipiente aparato estatal se bas, sobre todo, en la infraestructura
administrativa y militar de la provincia. Mitre oper desde ese centro para subordinar el pas en torno a su
proyecto.
Esfuerzos de construccin estatal
La nueva administracin deba poner en marcha el aparato de gobierno en todas sus facetas, hubo de emprender
una serie de acciones inmediatas y otras de ms largo plazo a fin de organizar efectivamente las instituciones
estatales y proveer su financiamiento regular.

La instalacin de los poderes del estado plante urgencias de ndole prctica y tambin simblica. La apertura del
Congreso y la asuncin del ejecutivo, con sus cinco ministerios implicaban requerimientos muy concretos: la
creacin de diferentes oficinas y reparticiones pblicas.
El congreso aprob una ley que federalizaba por tres aos todo el territorio de Buenos Aires. De acuerdo con lo
establecido por la reforma constitucional de 1860, corresponda ahora a la legislatura provincial expedirse sobre
el asunto, lo cual result en el rechazo de la disposicin y en la contrarrespuesta de declarar a la ciudad de
Buenos Aires como residencia temporaria de las autoridades nacionales, hasta tanto el congreso no dictase la ley
de capital permanente, dejando al gobierno nacional en situacin precaria, en calidad de husped de la provincia.
Los poderes ejecutivos y legislativos se pusieron en funcionamiento. En 1864 se inaugur el nuevo edificio del
Congreso.
Justicia: Pronto se procedi a organizar el poder judicial, formado bsicamente por la corte suprema y los
juzgados federales o de seccin. El gobierno, de mayora mitrista, opt por designar para el mximo tribunal
juristas reconocidos. Dado que no exista una carrera judicial autnoma, la mayor parte de los jueces integraban
los elencos polticos, por lo cual, a fin de asegurar la independencia al poder judicial respecto del ejecutivo, en la
corte se design figuras no vinculadas con el partido gobernante.
Este aparato judicial de cobertura nacional era nuevo y deba coexistir con los de cada provincia. El gobierno
aspiraba a modernizar la justicia, que hasta ese momento haba funcionado segn los ordenamientos
provinciales, en algunos casos se remontaban a la administracin colonial. El congreso sancion como Cdigo de
Comercio de la nacin el que rega para Buenos Aires, redactado por Eduardo Acevedo y Dalmacio Vlez Sarsfield.
Impuestos: el ordenamiento fiscal, era una necesidad inmediata. Desde el ejecutivo, se procedi a reglamentar y
dar forma al sistema de recaudacin, cuya principal fuente de recursos siguieron siendo los impuestos al
comercio exterior, sobre todo las importaciones.
Se propuso recuperar el control del resto de las aduanas y, para ello, se enviaron inspectores a las localidades
donde estas funcionaban para organizar y asegurar la recaudacin. Una nueva legislacin sobre tarifas aduaneras
dispuso a bajar un poco las tasas vigentes. Si bien el gobierno mantena la doctrina del librecambio para el
comercio internacional y rechazaba el papel de la proteccin de la produccin local a travs de barreras, a la vez
dependa de la recaudacin aduanera para financiar los gastos del estado, por lo tanto deba establecer un
equilibrio entre sus principios y sus necesidades.
El tercer rubro, fue el de los subsidios a las provincias. Buenos Aires tena asegurado el total de su presupuesto
por un perodo de 5 aos. En cuanto a las dems provincias, durante esta dcada recibieron subsidios regulares y
extraordinarios.
Una preocupacin mayor fue el tema de la regularizacin en materia monetaria. Argentina no tena una moneda
nica. En las dems provincias se usaban monedas de plata de Bolivia. Producida la unificacin se present el
problema de qu moneda se usara en las transacciones de la administracin central y cmo funcionaran las
equivalencias entre ellas. Para resolver esta cuestin, el gobierno se propuso nacionalizar el Banco de la Provincia
de Buenos Aires, para convertirlo en emisor de papel moneda de alcance nacional, pero Mitre encontr
resistencias. Ante esa dificultad, la administracin cre una unidad de cuenta (el peso fuerte) con un valor
determinado en relacin con el oro, que no tena existencia material pero serva para fijar las obligaciones y la
contabilidad estatal en moneda constante.

El imperativo de progreso
En la poca, la palabra progreso gozaba de un amplio consenso, aunque no todos la entendan de la misma
manera. Las dirigencias que confluyeron despus de Caseros coincidan en ese ideal compartido y definieron
algunos de sus pilares en el captulo IV de la Constitucin, cuando asociaron la prosperidad del pas al progreso de
la ilustracin, la inmigracin, la industria y los ferrocarriles, ect.
A lo alrgo de las dcadas que siguieron hasta terminar el siglo, el estado nunca dej de intervenir en la promocin
de ese progreso asociado a la expansin del capitalismo.
Ya en los primeros aos de construccin estatal en el marco de la Confederacin, Urquiza haba encarado varios
proyectos de accin en materia de educacin, inmigracin y colonizacin. Sus funcionarios compartan un
diagnstico y una conviccin: el pas estaba desarticulado, careca de la infraestructura necesaria para permitir
expansin econmica y la modernizacin social, el aparato productivo tena graves falencias, la poblacin era
insuficiente y poco afn a la disciplina del mercado, y el desorden poltico conspiraba contra la posibilidad de
progreso.
El estado poda y deba actuar para crear las condiciones necesarias para el arraigo del capital privado y la
expansin de la economa de mercado. Era fundamental contar con instituciones y mecanismos de gobierno
destinadas a asegurar los derechos constitucionales de trabajo, de trnsito, de comercio y de usar y disponer de
la propiedad, lo que llev a las sucesivas administraciones, nacionales y provinciales, a legislar sobre esas
libertades y crear poderes de polica para disciplinar o reprimir a quienes resistieran a las nuevas disposiciones.
El estado, adems, tena que desempear otro papel importante como promotor activo de dos pilares:
educacin, inmigracin, expansin de las comunicaciones, fomento de las industrias, etc.
La cuestin de las comunicaciones era prioritaria. El territorio nacional era muy extendido, estaba atravesado por
malos caminos y careca de un sistema integrado de postas y correos. Para lograr la integracin del territorio y de
las economas provinciales entre s, se requera mejorar las conexiones.
El gobierno de Mitre contrat tcnicos y cre mecanismos burocrticos para impulsar y supervisar la mejora de
obras y servicios de comunicacin, cuya ejecucin, se adjudic a empresarios privados. El cambio fundamental en
esta materia lo introdujo el ferrocarril. Las primeras experiencias no fueron sencillas, pues se requera una
importante inversin inicial.
Los riesgos de la operacin eran muchos, sobre todo en zonas que no mostraban una actividad econmica que
prometiera una demanda inmediata y la accin estatal fue decisiva para que su construccin se convirtiera en un
negocio rentable capaz de atraer al capital privado. Slo ms tarde la inversin en ferrocarriles se convertira en
un negocio atractivo por su alta rentabilidad, en un pas en pleno crecimiento.
En la dcada del 70 el estado debi asumir el costo de disminuir los riegos implicados en la construccin y
administracin de los ferrocarriles por parte de las empresas privadas. El estado provincial, tuvo que ofrecer una
garanta del 7% anual de ganancia sobre el capital invertido, lo que significaba que si la compaa obtena menos
de ese porcentaje, recibira compensacin estatal para cubrir la diferencia. Los inversionistas extranjeros
exigieron y obtuvieron la concesin en propiedad de una franja de una legua de tierra a cada lado de las vas, en
casi toda la extensin de la lnea del Ferrocarril Central, asimismo, obtuvieron la garanta del 7%.

Nadie dudaba de la participacin del estado para impulsar las transformaciones indispensables para la
modernizacin del pas, aunque ellas con frecuencias implicaron imponer presiones y cambios a una poblacin
que no siempre marchaba al comps de esos imperativos de progreso.
Produccin y comercio
En estos aos, la accin estatal en pos de la prosperidad que prometa una insercin ms plena de la Argentina en
los mercados internacionales fue decidida pero dbil y poco sistemtica. La expansin experimentada entonces
dependi mucho ms de la dinmica privada que de la iniciativa oficial.
El motor de esa expansin se encontraba, cada vez, en la produccin y exportacin derivada de la ganadera,
sobre todo de lana, que enviaba a Europa y EEUU. Una rpida transformacin de la estructura agraria en esas
zonas del norte y el oeste de Buenos Aires, sur de Santa Fe y partes de Entre Ros, y su adaptacin a la cra de
ovinos permitieron el crecimiento sostenido de rebaos y su mejoramiento en funcin de los requerimientos del
mercado internacional.
Estos cambios vinieron de la mano de las transformaciones en los mercados de tierra, capital y trabajo. As por
medio de polticas de venta y distribucin de tierras pblicas, de mejora de los cambios, control de la fuerza de
trabajo potencial, el gobierno de las provincias afectadas favoreci el capitalismo agrario en marcha.
El desarrollo agropecuario era considerado la base fundamental para que la argentina se insertara en el mercado
internacional como exportadora de bienes primarios a Europa e importadora a capitales, mano de obra y
manufacturas.
Mientras esta regin se eriga en polo econmico, con la ciudad de Buenos Aires como centro del comercio y
finanzas, el resto del pas conformaba un mosaico muy heterogneo, con producciones locales de diferente grado
de dinamismo, vinculado entre s con los mercados regionales de pases vecinos. En el Litoral, en tanto Santa Fe
lograba insertarse en los circuitos productivos y comerciales impulsados por la expansin de la economa
atlntica, corrientes y Entre Ros, en cambio, quedaron relativamente marginadas de esa traccin, aunque la
guerra contra el Paraguay generara cierta reactivacin productiva en ambas provincias. En cuanto al resto del
pas, la dinamizacin de los circuitos comerciales con Chile y Bolivia favoreci a Cuyo, principalmente a Mendoza.
Las dems provincias debieron sobrellevar el relativo estancamiento a las que reduca el renovado modelo
agroexportador.
La bsqueda del orden
Una vez electo mitre, se propuso a fortalecer la capacidad del gobierno central en materia militar, para doblegar
cualquier intento de impugnacin de su poder por medio de las armas. Cre el ministerio de Guerra y marina.
El ejrcito nacional, estaba compuesto por el ejrcito de lnea, de ndole profesional, y la Guardia Nacional,
cuerpo de reserva de carcter miliciano con base en las provincias. Durante los aos de la Confederacin, se
haba procedido a integrar ambas instituciones, mientras que Buenos Aires tena su propia guardia. En 1864 Mitre
decret la creacin de un ejrcito profesional permanente. Al mismo tiempo, decidi licenciar, formalmente a la
guardia portea.
Como haba hecho Urquiza, Mitre tambin dividi al pas en regiones, pero en este caso la distribucin obedeci
ms al control de las fronteras que a la estructuracin interna.

Los altos mandos del nuevo ejrcito de lnea ya haban acompaado a mitre en la conformacin de la
confederacin y en la avanzada sobre el interior. La guardia nacional, integrada por los hombres adultos de la
poblacin civil, era reclutada en cada provincia, se organizaba en batallones con sus propios jefes y participaba
activamente en las campaas militares. La guardia era una fuerza de reserva que dependa en la prctica de los
gobiernos provinciales; los gobernantes y comandantes locales manejaban esos recursos y hacan su propio juego
de poder en el contexto nacional y regional. En consecuencia para encontrar esas tropas, el gobierno central
deba negociar con los dirigentes locales. Slo ms tarde, al ser declaras en la ilegalidad por los liberales, esas
fuerzas fueron calificadas como montoneras.
La poltica prctica
La poltica prctica tena su sede principal en las provincias, donde el poder se construa y reproduca a partir de
tradiciones y estilos propios a cada una de ellas. Sin embargo, estos regmenes compartan una misma base
doctrinaria e institucional, la Constitucin.
Grupos que se fueron identificando como liberales y federales, que a su vez reconocan divisiones internas,
disputaron gobernaciones y legislaturas. El triunfo porteo de Pavn gener un nuevo escenario en el cual, los
liberales pudieron imponerse sobre los federales en casi todo el pas. Este viraje no clausur, sin embargo la
batalla poltica y, a pesar de que las dirigencias seguan proclamando las virtudes de la unanimidad, en cada
provincia la lucha partidaria sigui animando la cotidianidad de esos aos.
La confrontacin entre liberales y federales sigui vigente, y a su vez, cada uno de esos grupos se fraccion con
diferente grado de inmensidad. En la propia Buenos Aires, el partido de la libertad se dividi y los autonomistas,
crticos de los nacionalistas en el gobierno, formaron una fuerza poderosa que compiti con xito en la provincia.
La poltica ofreca un terreno incierto y riesgoso, pero tambin abierto a las oportunidades. Viejos y nuevos
actores intervinieron en el juego del poder, que, por cierto, atrajo a hombres provenientes de diferente ubicacin
social dentro del amplio espectro de las clases propietarias y letradas.
En algunas provincias se formaron redes de familias ampliadas que operaban a la vez, como grupos de inters y
como tramas de organizacin poltica.
La competencia entre grupos fue intensa y se dio en el marco provisto por instrumentos institucionales y
mecanismos informales. La legislatura era un escenario decisivo, tanto porque esa instancia recuper su
protagonismo luego de Caseros como porque all se votaban los senadores nacionales y se designaba el
gobernador. Este ya no poda concentrar facultades extraordinarias, ni optar por la reeleccin, pero todava tena
en sus manos importantes resortes de poder.
En algunas provincias como Santa Fe, Entre Ros y Cardona, se cre la figura del jefe poltico, que operaba como
delegado del gobernador en los diferentes distritos y funcionaba como nexo entre los grupos polticos de esos
distritos y los del centro provincial. Una faceta fundamental del poder de los gobernadores fue su potestad en
relacin con las milicias y la Guardia Nacional
Los trabajos electorales
Los cargos de gobernador y legislador eran electivos, y aunque podan eventualmente imponerse por la va de las
armas, su confirmacin requiri siempre de la instancia electoral. Como las provincias eran distritos electorales
de presidente y vice, su organizacin y control tambin estaba bajo su cargo de las autoridades locales, siguiendo

patrones particulares de cada provincia. Es posible marcar algunos patrones comunes que caracterizaron los
procesos electorales en las dcadas de 1860 y 1870
Una primera cuestin eran las candidaturas, pues no exista un sistema formar previsto para producirlas, por los
que la confeccin de las listas qued en manos de las dirigencias. Los nombres de los candidatos surgan de las
negociaciones entre los hombres fuertes de cada grupo, que armaban las listas, aunque con frecuencia deban
atender tambin la opinin de dirigentes menores que manejaban recursos y presin para sumar o sacar
nombres. La etapa de negociacin poda dar listas nicas. Cuando haba ms de una lista, poda ocurrir que una
de ellas no tuviera ninguna chance de ganar frente a la oficial, lo que a veces llevaba a los seguros perdedores a la
abstencin.
El sufragio masculino universal habilitaba para votar a todos los hombres adultos nacidos o naturalizados
argentinos, pero no todos ellos concurran a las urnas. Como no era obligatorio, la cantidad de votantes oscilaba
mucho entre eleccin y eleccin.
En la dcada de 1860, algunas provincias reprodujeron una institucin que haba surgido en los aos 50 en
Buenos Aires, el club electoral, para actuar en ese terreno. Estas organizaciones operaban en varios niveles: por
un lado, a travs del discurso poltico (en la prensa, los actos partidarios y la Legislatura) convocaban a los
ciudadanos a votar y, por otro, creaban mecanismos concretos de produccin del sufragio, que incluan desde el
control de los pasos previos al acto electoral hasta los comicios y su convalidacin o impugnacin posterior.
Para lograr una maquinaria electoral eficiente, era importante contar con algunos resortes del estado nacional o
de las administraciones provinciales, tanto para facilitar el reclutamiento de los votantes como para ejercer el
control directo sobre el terreno de los comicios. En Tucumn, por ejemplo, durante la primera mitad de la dcada
de 1860 la aceitada maquinaria del clan Posse elimin toda posibilidad de competencia. Por lo tanto, mientras
que en algunos momentos y lugares los resultados fueron cannicos y se impuso la lista oficial casi por
unanimidad, en otros hubo competencias entre los grupos y una movilizacin ms amplia de recursos electorales
de todo tipo, antes, durante y despus de los comicios, cuando la eleccin era convalidada o anulada en las
legislaturas o las cmaras del Congreso.