DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO - UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER

EL CASO DE LA REFORMA DE LOS ESTATUTOS DEL PARTIDO LIBERAL

Diego Alejandro Ruiz Duarte, Cd.: 2132727
Sylvia Juliana Villarreal Duarte, Cd.: 2132726

ANLISIS DEL CASO

SENTENCIA DELCONSEJO DE ESTADO, 5 DE MARZO DE 2015
ACCIN: Accin Popular 1
RAZN: Violacin de la moralidad
Administrativa2
ENTE JUDICIAL ENCARGADO:
Consejo de Estado, MP: Tella Conto
Daz Del Castillo

1 Accin consagrada por el artculo 88

de la Constitucin Nacional para la
proteccin de derechos e intereses
colectivos, y desarrollada mediante la
Ley 472 de 1998.Esa ltima ley define
en su artculo 2 a las acciones
populares
como:
[]
medios
procesales para la proteccin de los
derechos e intereses colectivos.
Las acciones populares se ejercen para
evitar el dao contingente, hacer cesar
el peligro, la amenaza, la vulneracin o
agravio sobre los derechos e intereses
colectivos, o restituir las cosas a su
estado anterior cuando fuere posible.
De forma acorde al artculo 5 de la
misma ley, el proceso se adelantar con
fundamento
en
los
principios
constitucionales, especialmente los de
prevalencia del derecho sustancial,
publicidad, economa, celeridad y
eficacia, y de forma acorde al Cdigo
de procedimiento Civil. Es as mismo
deber del juez velar por el respeto al
debido proceso, garantas procesales,
equilibrio de las partes, adelantar el
proceso de forma oficiosa y proferir un
fallo de mrito; esto ltimo so pena de
destitucin.
La ley no hace una clasificacin de tipos
de acciones populares, pero el artculo 6
indica que ser adelantada de forma
preferencial por el juez competente
cuando
se
trate
de
acciones
preventivas, pero siempre detrs de las
acciones de tutela, Habeas Corpus y de
cumplimiento.

La demanda debe contener: a) la

indicacin del derecho o inters
colectivo amenazado o vulnerado; b) La
indicacin de los hechos, actos,
acciones u omisiones que motivan su
peticin; c) La enunciacin de las
pretensiones; d) La indicacin de la
persona natural o jurdica, o la
autoridad
pblica
presuntamente
responsable de la amenaza o del
agravio, si fuere posible; e) Las pruebas
que pretenda hacer valer; f) Las
direcciones para notificaciones; g)
Nombre e identificacin de quien ejerce
la accin

2 Se contempla bajo tutela de la

accin colectiva en el artculo 88 de
la Constitucin Nacional, y en el
artculo 4 de la ley 472 de 1998.

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ACTORES:
DEMANDANTE:
Silvio Nel Huertas, presidente del
partido en el municipio de
Miraflores.
DEMANDADOS:
1. Directivas del Partido liberal
a. Rafael Pardo3
2. Consejo Nacional Electoral

3 Director Nacional del Partido para

el momento de los hechos.

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HECHOS

En Julio de 2011 se expide la LEY ESTATUTARIA 1475 DE 2011, que

obligaba a todos los partidos y movimientos a ajustar sus estatutos a
nuevos principios de equidad de gnero e igualdad poltica, entre otros
asuntos.4, por la cual se adoptan reglas de organizacin y
funcionamiento de los partidos y movimientos polticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones. 5
En la RESOLUCIN NMERO 658 DE 2002, el Director Nacional del
Partido Liberal promulg los Estatutos vigentes en la fecha de la Ley
Estatutaria 1475 de 2011, aprobados mediante consulta interna del
partido. El documento de los Estatutos indicaba en su art. 25 que el
CONGRESO NACIONAL DEL PARTIDO es la mxima autoridad es este;
en el art. 27, que este Congreso est integrado por un nmero plural de
representantes de una multitud de sectores del partido; por el artculo
26, esta se rene de ordinario cada 2 aos, o de forma extraordinaria por
la convocatoria de la Direccin Nacional del partido o por las 2/3 partes
de la bancada del partido en el Congreso Nacional de la Repblica,
conformada esta ltima por los mismo que en el ltimo congreso,
exceptuando los miembros nuevos de las corporaciones de eleccin
popular; en el art. 28, numeral 10, que una de las funciones del
Congreso Nacional del partido es la reforma de los estatutos y los
cdigos disciplinarios del partido; lo que se reitera en el art. 119, en que
se indica que esta reforma requerir l voto favorable de 2/3 partes de
los miembros asistentes; en el mismo artculo se indica que, en todo
caso, estas reformas no podrn modificar sus principios, la composicin
y forma de eleccin de sus rganos de direccin y control, los derechos
de los miembros del Partido y sus mecanismos de proteccin, despus
del primer Congreso Nacional del Partido.; el art. 32, indica, adems,
que es deber del Director Nacional del Partido Promulgar los estatutos y
sus reformas y registrarlos en el Consejo Nacional Electoral; por ltimo,
en el art. 119, se dictamina que la reforma tambin puede ser aprobada
por una Asamblea Liberal Constituyente convocada por el Congreso
Nacional del Partido y elegida popularmente.
El da 7 de Octubre de 2011, el Director del Partido liberal, mediante
RESOLUCIN 2895, promulga unos nuevos Estatutos provisionales
para el partido liberal, ajustados a la ley 14 2011, considerando que
estos seran posteriormente por el constituyente liberal o por la
CONVENCIN NACIONAL DEL PARTIDO. Esta convencin est

4 Revista Semana. Los grandes aprietos del Partido Liberal. En:

http://www.semana.com/nacion/articulo/directivos-del-partido-liberal-actuaronilegitimamente-dice-corte/440392-3
5 Congreso de Colombia. LEY ESTATUTARIA 1475 DE 2011. En:
http://www.registraduria.gov.co/IMG/pdf/ley_1475_2011.pdf

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consagrada en el artculo 14 de los mismos estatutos provisionales como

el primer organismo poltico y de gestin del partido; en el artculo 15 se
consagra que esta Convencin es la mxima autoridad del partido,
haciendo nfasis en la obligatoriedad de sus decisiones; en el artculo 16
se indica que la Convencin se rene de ordinario cada 2 aos, y de
forma extraordinaria por convocatoria de [la] Direccin Nacional Liberal,
la Comisin Poltica Central, o al menos las dos terceras partes de los
delegados a la ltima convencin ordinaria o de la Bancada Liberal del
Congreso de la Repblica, conformada esta ltima por los mismos que
en la ltima convencin ordinaria; en el artculo 17 se aprecia que esta
estar integrada por una pluralidad de delegados del partido, de
distintos sectores, clasificados entre delegados por derechos propio y
delegados elegidos; por ltimo, en el artculo 18, numeral 9, se le
concede la capacidad de aprobar las reformas a los Estatutos del Partido
y al Cdigo de tica y Procedimiento Disciplinario. De forma paralela a
los estatutos del ao 2002, las reformas deben ser aprobadas por las 2/3
parte de la mxima autoridad del partido, y tambin pueden ser
aprobadas por Asamblea Liberal Constituyente.

PRETENCIONES DE LA DEMANDA

En primer lugar, el demandante pide: el Amparo al derecho e inters de

Moralidad Administrativa, a favor de la colectividad Liberal; derecho e
inters que ha sido vulnerado y contina amenazado por parte del
Consejo Nacional Electoral y de las Directivas del Partido Liberal, en
perjuicio de la militancia de ese partido y de la colectividad liberal en
general, por razn de la extralimitacin de funciones, acciones u
omisiones, en el caso de la expedicin y trmite de inscripcin de
nuevos estatutos del Partido Liberal.
Y por lo tanto, solicita que se deje sin efectos la RESOLUCIN 2895 del
7 de Octubre de 2011, y en consecuencia se declare tambin la
revocatoria o suspensin de la Resolucin 2915 de diciembre 10 de 2012
que ratific la promulgacin de esos estatutos; de la Resolucin 2908 de
noviembre 29 de 2011 que revoc las funciones del Tribunal Nacional
Liberal de Garantas, y en fin, de todos los actos y resoluciones
proferidas con base en la Resolucin 2895 de octubre 7 de 2011, tanto
por el otrora director Rafael Pardo, como por las directivas liberales que
han ejercido su reemplazo.
Solicita que se revoque o se suspenda la Resolucin 4402 de noviembre
9 de 2011, expedida por el Consejo Nacional Electoral, por medio de la
cual aprueba la mencionada Resolucin No. 2895 de 2011 de la
Direccin Nacional del Partido Liberal Colombiano.; entre otras
peticiones.

FUNDAMENTOS:

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El fundamento principal es la violacin a la moralidad administrativa por

parte de la Direccin Nacional del Partido Liberal y del Consejo Nacional
Electoral, consagrada para este caso, en el artculo 1 de la ley 472 de
2011 de la siguiente manera: Los partidos y movimientos polticos se
ajustarn en su organizacin y funcionamiento a los principios de
transparencia, objetividad, moralidad, equidad de gnero y el deber de
presentar y divulgar sus programas polticos de conformidad con lo
dispuesto en la Constitucin, en las leyes y en sus estatutos.
La moralidad administrativa sera violada tova vez que se pas por alto
el derecho de participacin democrtica6 que se asigna a los
miembros del partido. Procede adems la accin por el derecho colectivo
mencionado ya que el carcter poltico de la democracia
participativa7 y membresa no excluyen el juicio moral administrativo
sobre los partidos polticos.
La demanda se fundamenta en que por el artculo 119 de los Estatutos
del partido promulgados por resolucin 658 de 2002, como se indic en
los hechos, corresponde al Congreso Nacional del Partido Liberal
modificarlos, para lo cual requerir el voto favorable de las dos
terceras partes de los miembros asistentes. Y que estas funciones le
fueron usurpadas al Congreso mediante la resolucin 2895 de 2011 del
Director Nacional del Partido; y con esa reforma se elimin de la
organizacin del partido al Congreso Nacional, a los sectores sociales y
abiertos a la militancia y su representacin, a las secretaras de
participacin, a las asambleas departamentales y municipales, entre
otras varias y arbitrarias medidas.

6 La democracia participativa supone el establecimiento de medios adecuados y

efectivos para procurar la participacin de los miembros de una colectividad en la toma
de decisiones y en la administracin de esta misma. En el Estado Colombiano esto se
manifiesta por medios de la iniciativa legislativa popular, los recursos contra las
decisiones de la administracin, o para ejercer el control de estas o realizar peticiones
respetuosa, y las acciones pblicas como la de tutela, la popular o la colectiva. Se
entiende que el pueblo es constituyente primario, y aunque los medios de participacin
democrtica no siempre incluyen una participacin directa, eso no le resta al colectivo
el carcter de legitimador ltimo del ejercicio del poder, y de definidor primero de su
esencia y estructura.

7 La democracia representativa en la delegacin o mandato de gobierno de los

miembros de la colectividad a un grupo menor de entre ellos, elegido por
todos. Se entiende que el grupo elegido, mandatario o delegatario, acta en
nombre de o como s la colectividad fuera. En el Estado colombiano esto se
manifiesta a travs de la eleccin de representantes, por voto directo y
universal de los ciudadanos mayores de 18 aos, al Congreso de la Repblica,
o en la eleccin del Presidente de la Repblica; uno de los medios por los
cuales se facilita la representacin, es el sistema de partidos polticos, los
cuales, enarbolando unos principios ideolgicos, conforman colectivos de
miembros, electores y simpatizantes, que participan en el sistema electoral.

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Adems, en otras providencias, el director nombr una directiva plural

para su reemplazo, la cual adopt esos estatutos y todas las medidas
tomadas por su nominador continuando con el trmite de aprobacin de
los mismos.
Arguye que ante la negativa del Tribunal de Garantas a apoyar la dicha
reforma de los Estatutos, la direccin elimin aquel organismo. A su vez,
denuncia que el Consejo Nacional Electoral inscribi los mencionados
estatutos de forma irregular, desconociendo la desaprobacin del
Tribunal de garantas y extralimitando sus funciones en tal momento; a
su vez, desestim cualquier recurso de reposicin contra esa decisin, lo
que a juicio del actor contraviene el orden jurdico, ya que el Consejo s
procedi a corregir el trmino aprobar por registrar, de la resolucin
recurrida, haciendo un cambio sustancial e ilegal en su contenido.
De esa forma, afirma, se dio va libre a la direccin del partido para
hacer un manejo arbitrario de los recursos del partido.
De otro lado, no encuentra explicacin ni fundamento a la
provisionalidad de los Estatutos promulgados, supeditados a la
aprobacin de una constituyente inexistente al momento.

DEFENSA
Las respuestas de los demandados se resumen en que:

Los partidos polticos, no estn sometidos al juicio de moralidad

administrativa.
La actuacin de la Direccin Nacional del Partido no viola ningn tipo de
moralidad administrativa, ya que actu siguiendo el deber de adaptar los
Estatutos del Partido a la ley 1475 de 2011, y sometiendo la aprobacin
a una Constituyente convocada con anterioridad.
La accin popular no es medio adecuado para exigir la invalidez de las
resoluciones del Consejo Nacional Electoral.
Las pretensiones de la demanda son carcter personal, por lo que no
procede la accin popular.

CONSIDERACIONES DEL CONSEJO

Respecto al sometimiento de los partidos al fuero de la moralidad
administrativa, contempla que estos estn sometidos a aquel de la misma
forma que el Estado, en paralelismo y como consecuencia del proceso social de
conformacin del Estado en que los partidos jugaron un cardinal papel; pone de
manifiesto la consagracin constitucional que de esto se hace en el artculo
107 constitucional8. Por otra parte, dice:
8 Los Partidos y Movimientos Polticos se organizarn democrticamente y
tendrn como principios rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la
equidad de gnero, y el deber de presentar y divulgar sus programas polticos.

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Superado el carcter de organizaciones eminentemente liberales,

los partidos son instituciones polticas, esto es que sus actividades
pertenecen a la esfera del poder poltico y, por tanto, tienen como
punto de referencia el Estado, en cuanto gozan de su misma
naturaleza de organizacin poltica, sirven a los fines de la poltica y
participan de los atributos que emanan de la monopolizacin de la
fuerza, esto es de la exclusividad en la organizacin, detentacin y
uso del poder poltico. Sin perjuicio del carcter jurdico que revisten
esas instituciones, en tanto reguladas y sujetas al ordenamiento.
Contempla que el Estado supone el seguimiento de principios como la
exclusividad del uso del poder y la imposicin del ordenamiento jurdico; la
universalidad, por la cual puede tomar decisiones vinculantes a toda la
colectividad sobre la administracin de los recursos; e inclusividad, en tanto
puede dirigir la actividad de sus miembros a la realizacin de intereses
generales. Y los partidos polticos, en tanto persiguen el poder del Estado
mediante poltica, se someten a estos principios.
Siendo as, los partidos integran el sistema poltico, esto es la
organizacin del poder poltico, en cuanto, este ltimo comprende,
adems del ejercicio de la fuerza legtima, las distintas interacciones
que afectan su uso. En tanto los sistemas se caracterizan por su
coherencia y unidad, no puede menos que reconocerse que, en
cuanto los partidos integran el sistema y sus interacciones con los
dems rganos, afectan el uso del poder poltico y comprenden la
nocin de autoridades polticas.
Entre otros fines del Estado, que considera son tambin de los partidos
polticos, est el de garantizar la participacin democrtica de sus miembros:
En efecto, los partidos, movimientos y agrupaciones polticas estn
concebidos dentro de la organizacin del Estado para hacer efectivo
el derecho fundamental de participar en la conformacin, ejercicio y
control del poder poltico (art. 40), mediante la definicin de
programas polticos, escogencia e inscripcin de candidatos a cargos
y corporaciones pblicas, organizacin de campaas polticas y
realizacin de consultas internas. Para lo que deben organizarse y
funcionar democrticamente, sujetos a la Constitucin, la Ley y sus
Estatutos.
Siendo as, habrn de responder por la violacin de la moralidad
administrativa en la que incurran en todo lo relativo a su organizacin,
funcionamiento y financiacin.
Por tanto, encuentra que si los partidos polticos si estn sometidos al fuero de
la moralidad administrativa, una violacin de este sera perfectamente
cobijable por la va de la accin popular. Como se ha indicado, en el artculo 88
constitucional y el 4 del 472 de 1998 concibe que las faltas a la moralidad
administrativa son objeto de la accin popular.

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En cuanto al sometimiento por parte del Consejo Nacional Electoral, no se

extiende demasiado en tanto este es parte del estado y autoridad
administrativa en su materia, por lo que no cabe duda de que est sometida a
la moralidad administrativa.
Determina a continuacin, que el sometimiento a la moralidad administrativa,
cobijada mediante la accin popular, exige a partidos y a Consejo Nacional
Electoral el cumplimiento de
la eficacia i) del derecho fundamental de participacin en la
conformacin, ejercicio y control del poder poltico, en especial, en
las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica,
administrativa y cultural de la Nacin; ii) de la democracia pluralista
y participativa; iii) de los principios constitucionales de
transparencia, objetividad, moralidad, equidad de gnero y
publicidad de los programas polticos, a los que se sujeta la actividad
poltica, entre otros y iv) de los deberes de correccin que le son
exigibles al rgano electoral en el ejercicio de la funcin
administrativa a su cargo.
En cuanto a la accin en el caso concreta, el Consejo la encuentra totalmente
pertinente en cuanto los demandados extralimitaron sus funciones, y con ello
violaron la moral administrativa; adems, las pretensiones, en su mayora dejar
sin efectos resoluciones del Partido Liberal y del Consejo Nacional Electoral, son
correctas, en tanto la actitud de los demandados pone en grave peligro valores
supremos constitucionales, legales y ticos. Tambin encentra que la
afectacin individual o personal de los derechos del demandante no le resta el
valor de afectacin de derecho colectivo al caso.
A continuacin, la sala realiza un estudio minucioso de los deberes morales de
los partidos polticos y del Consejo Nacional Electoral, tras lo que procese a
hacer el juicio concreto de moralidad.
Encuentra entonces que en el rgimen del Partido Liberal, para el momento de
los hechos, se encontraba la garanta hacia todos los miembros de participar
las decisiones relativas a la orientacin ideolgica y programtica, en la
seleccin de sus autoridades y candidatos y en la fiscalizacin de sus directivas
y representantes. As mismo, que se consagr que el Congreso Nacional
Constituyente sera el mximo rgano del partido, y que era poder de este la
reforma de los estatutos. Que en la resolucin 2895 de 2011, el Director
Nacional del Partido, fundndose en su labor de dirigir y representar al partido,
y en el deber de adaptar los estatutos a la nueva legislacin, que entenda, se
incorporaba a los estatutos, se otorg el poder de reforma.
Encuentra tambin que en la mencionada reforma se introdujeron cambios
sustanciales en el funcionamiento interno del partido, entre estos,
En lo relativo a la membreca, se eliminaron i) las disposiciones que
garantizaban a las organizaciones polticas, sociales, culturales y
acadmicas el derecho a ser miembro y afiliarse al Partido; ii) la
participacin de los simpatizantes, esto es de los no afiliados, en los

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rganos del partido y iii) la regulacin de la doble militancia.

Adems, se modific lo relativo a los derechos y deberes de los
miembros; se elimin la regulacin del derecho a disentir, del deber
de lealtad y de los mecanismos de proteccin de los derechos
(acciones internas de cumplimiento y de amparo) Ttulos I y II-.
Siendo todas las reformas incluidas a menoscabar las garantas ofrecidas a los
miembros en las materias indicadas.
Adems, se traslad a la Convencin Nacional del Partido el carcter
de mxima autoridad, antes atribuida al Congreso Nacional y se
modific lo relativo a la integracin, las reuniones y funciones de ese
rgano supremo. Se excluy la regulacin sobre la designacin y
participacin en este ltimo de los delegados de los jvenes, las
organizaciones sindicales, de pensionados, campesinos, sociales, de
base, las minoras tnicas y la expedicin de las credenciales y se
autoatribuy la Direccin Nacional la reglamentacin de esa
materia.
Entre otras cosas, tambin se eliminaron rganos de garantas y control, lo cual
llama mucho la atencin sobre la consecucin de los derechos de los miembros
y la discrecionalidad de la direccin.
En fin, detecta que con las Directivas del Partido Liberal, hicieron un uso
inapropiado de la Ley Estatutaria 1475, usndola como justificacin para
promover una reforma estatutaria claramente gravosa para la colectividad del
partido, y beneficiosa nicamente para las directivas, y esto pasando por alto
la garanta de participacin democrtica de los miembros y otros principios de
moralidad administrativa a los que se someten los partidos polticos al
momento de reformar sus estatutos, como parte del sistema poltico y la
dinmica del Estado, y por tanto, de inters colectivo.
Si bien la ley 1475 impona unos mnimos a los que los partidos deban
someterse por reforma de sus estatutos, esto no deba fungir como excusa
para imponer reformas que puramente condujeran a la consecucin de
intereses torticeros de la administracin en menosprecio de los verdaderos
objetivos que se suponan con la ley, y en violacin de derechos fundamentales
de la membresa, mediante una sustitucin de la carta de organizacin en lugar
de una reforma concreta.
Ms que evidente es tambin que la dicha ley dispona expresamente, en su
artculo 9, que las reformas deban hacerse por los medios adecuados, en la
siguiente reunin de los mximos rganos de los partidos. Tampoco adquiere
valor la reforma por haber sido aprobada por una Asamblea constituyente; en
su lugar, esta ratifica la violacin a la moralidad administrativa, siendo un
rgano que, designado y construido por la direccin y no por eleccin popular,
viol las garantas democrticas a que deba someterse el partido.
Concluye por igual que el Consejo Nacional Electoral actu favoreciendo los
intereses de la direccin del partido liberal, menoscabando los derechos
colectivos de los miembros del partido. Este, en todo caso, no comprob que

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las reformas se ajustaran a la ley por forma y contenido; es decir, que fueran
aprobadas por los rganos competentes, en correspondencia con la ley, que
contuvieran los arreglos exigidos por la ley, que efectivamente se hiciera con
aprobacin democrtica; y a la vez menospreci los derechos de los miembros
del colectivo.
Por otro lado, el Consejo menospreci las demandas de impuganacin a su
decisin, y menospreci los derechos de las minoras demandantes:
Empero, sin el ms mnimo recato moral, que le es exigible
constitucionalmente y contrariando abiertamente el claro alcance de
la resolucin n. 4402 de 2011, el Consejo Nacional Electoral afirm
que este se trataba simplemente de un acto de registro, sobre el que
a las minoras no les asiste ningn derecho.
Valora tambin la sala, con fundamento en los alegatos conclusorios de la
demandada, una gran falta de trasparencia por parte del rgano, al cual esta
se le exige como mxima, dado su papel como ente de control imparcial es el
funcionamiento del sistema electoral.
DECISIN
Cobija la sala los derechos colectivos aducidos, y por lo mismo, manda a
cumplir con la decisin del tribunal de garantas del partido liberal, y declarar
ilegal la resolucin que dio a la reforma estatutaria del partido, en
consecuencia, dejando dicha reforma sin valor. Por tanto, deja vigentes los
anteriores estatutos y da un plazo de 1 aos para acomodarlos a las exigencias
de la Ley 1475 de 2011.
Lo mismo hace respecto del Consejo Nacional Electoral, que queda con un
plazo de 1 mes para dejar sin efectos las resoluciones por las cuales dio validez
a la reforma estatutaria del partido aprobada por la constituyente libral.