Da administrao

pblica burocrtica
gerencial

Revista do
Servio
Pblico
Ano 47

Volume 121)
Nmero I
Jan-Abr 1996

Luiz Carlos Bresser Pereira

A reforma da administrao pblica que o Governo Fernando

Henrique Cardoso est propondo desde 1995 poder ser conhecida no
futuro como a segunda reforma administrativa do Brasil. Ou a terceira,
se considerarmos que a reforma de 1967 merece esse nome, apesar de ter
sido afinal revertida. A primeira reforma foi a burocrtica, de 1936. A re
forma de 1967 foi um ensaio de descentralizao e de desburocratizao.
A atual reforma est apoiada na proposta de administrao pblica
gerencial, como uma resposta grande crise do Estado dos anos 80 e
globalizao da economia dois fenmenos que esto impondo, em
todo o mundo, a redefinio das funes do Estado e da sua burocracia.
A crise do Estado implicou na necessidade de reform-lo e recons
tru-lo; a globalizao tornou imperativa a tarefa de redefinir suas fun
es. Antes da integrao mundial dos mercados e dos sistemas produ
tivos, os Estados podiam ter como um de seus objetivos fundamentais
proteger as respectivas economias da competio internacional. Depois
da globalizao, as possibilidades do Estado de continuar a exercer esse
papel diminuram muito. Seu novo papel o de facilitar para que a eco
nomia nacional se torne internacionalmente competitiva. A regulao e a
interveno continuam necessrias, na educao, na sade, na cultura, no
desenvolvimento tecnolgico, nos investimentos em infra-estrutura
uma interveno que no apenas compense os desequilbrios distributivos provocados pelo mercado globalizado, mas principalmente que ca
pacite os agentes econmicos a competir a nvel m undial.1 A diferena
entre uma proposta de reforma neo-liberal e uma-social-democrtica est
no fato de que o objetivo da primeira retirar o Estado da economia,

Luiz Carlos
Bresser Pereira
Ministro de
listado da

Administrao
Federal e
Reforma do
Estado

ITTHU

enquanto o da segunda aumentar a governana do Estado, dar ao

Estado meios financeiros e administrativos para que ele possa intervir
efetivamente sempre que o mercado no tiver condies de coordenar
adequadamente a economia.
Neste trabalho concentrar-me-ei no aspecto administrativo da re
forma do Estado. Embora o Estado seja, antes de mais nada, o reflexo da
sociedade, vamos aqui pens-lo como sujeito, no como objeto como
organismo cuja governana precisa ser ampliada para que possa agir
mais efetiva e eficientemente em beneficio da sociedade. Os problemas
de governabilidade no decorrem de excesso de democracia, do peso
excessivo das demandas sociais, mas da falta de um pacto poltico ou de
uma coalizo de classes que ocupe o centro do espectro poltico.2 Nosso
pressuposto o de que o problema poltico da governabilidade foi provi
soriamente equacionado com o retorno da democracia e a formao do
pacto democrtico-reformista de 1994 possibilitado pelo xito do Plano
Real e pela eleio de Fernando Henrique Cardoso.3 Este pacto no
resolveu definitivamente os problemas de governabilidade existentes no
pas, j que estes so por definio crnicos, mas deu ao governo
condies polticas para ocupar o centro poltico e ideolgico e, a partir
de um amplo apoio popular, propor e implementar a reforma do Estado.
Depois de uma breve seo em que analisarei a grande crise dos
anos 80 como uma crise do Estado e as respostas da sociedade brasileira
a essa crise, farei um breve diagnstico da crise da administrao pblica
burocrtica brasileira e dos seus mitos. Em seguida definirei os princ
pios da reforma do aparelho do Estado em direo a uma administrao
pblica gerencial, e delinearei as formas mais adequadas de propriedade
para as diversas atividades que o Estado hoje realiza, em funo da rede
finio de suas funes. Para esta redefinio, de um lado, distinguirei
trs formas de propriedade a pblica estatal, a pblica no-estatal e a
privada, e, de outro, dividirei as aes hoje realizadas pelo Estado em
quatro setores: ncleo estratgico, atividades exclusivas do Estado, servi
os sociais competitivos ou no exclusivos, e produo de bens e ser
vios para o mercado.

C rise e reforma

No Brasil a percepo da natureza da crise e, em seguida, da ne

cessidade imperiosa de reformar o Estado ocorreu de forma acidentada
e contraditria, em meio ao desenrolar da prpria crise. Entre 1979 e
1994 o Brasil viveu um perodo de estagnao da renda per capita e de
alta inflao sem precedentes. Em 1994, finalmente, estabilizaram-se os
preos atravs do Plano Real, criando-se as condies para a retomada

do crescimento. A causa fundamental dessa crise econmica foi a crise do

Estado uma crise que ainda no est plenamente superada, apesar de
todas as reformas j realizadas. Crise que se desencadeou em 1979, com
o segundo choque do petrleo. Crise que se caracteriza pela perda de ca
pacidade do Estado de coordenar o sistema econmico de forma com
plementar ao mercado. Crise que se define como uma crise fiscal, como
uma crise do modo de interveno do Estado, como uma crise da forma
burocrtica pela qual o Estado administrado, e, em um primeiro
momento, tambm como uma crise poltica.
A crise poltica teve trs momentos: primeiro, a crise do regime
militar uma crise de legitimidade; segundo, a tentativa populista de
voltar aos anos 50 uma crise de adaptao ao regime democrtico; e,
finalmente, a crise que levou ao impeachment de Fernando Collor de
Mello uma crise moral. A crise fiscal ou financeira caracterizou-se
pela perda do crdito pblico e por poupana pblica negativa.4 A crise
do modo de interveno, acelerada pelo processo de globalizao da eco
nomia mundial, caracterizou-se pelo esgotamento do modelo protecio
nista de substituio de importaes, que foi bem-sucedido em promover
a industrializao nos anos de 30 a 50, mas que deixou de o ser a partir
dos anos 60; transpareceu na falta de competitividade de uma parte pon
dervel das empresas brasileiras; expressou-se no fracasso em se criar no
Brasil um Estado do Bem-Estar que se aproximasse dos moldes socialdemocratas europeus. Por fim, a crise da forma burocrtica de adminis
trar o Estado emergiu com toda a fora depois de 1988, antes mesmo que
a prpria administrao pblica burocrtica pudesse ser plenamente
instaurada no pas.
A crise da administrao pblica burocrtica comeou ainda no
regime militar no apenas porque no foi capaz de extirpar o patrimonialismo que sempre a vitimou, mas tambm porque esse regime, ao invs
de consolidar uma burocracia profissional no pas, atravs da redefinio
das carreiras e de um processo sistemtico de abertura de concursos p
blicos para a alta administrao, preferiu o caminho mais curto do recru
tamento de administradores atravs das empresas estatais.5 Esta estrat
gia oportunista do regime militar, que resolveu adotar o caminho mais
fcil da contratao de altos administradores atravs das empresas, invia
bilizou a construo no pas de uma burocracia civil forte, nos moldes
que a reforma de 1936 propunha. A crise agravou-se, entretanto, a partir
da Constituio de 1988, quando se salta para o extremo oposto e a admi
nistrao pblica brasileira passa a sofrer do mal oposto: o enrijecimento
burocrtico extremo. As conseqncias da sobrevivncia do patrimonialismo e do enrijecimento burocrtico, muitas vezes perversamente mistu
rados, sero o alto custo e a baixa qualidade da administrao pblica
brasileira.6

1331

A resposta da sociedade brasileira aos quatro aspectos da crise do

Estado foi desequilibrada e ocorreu em momentos diferentes. A resposta
crise poltica foi a primeira: em 1985 o pas completou sua transio
democrtica; em 1988, consolidou-a com a aprovao da nova Consti
tuio. J em relao aos outros trs aspectos a crise fiscal, o esgota
mento do modo de interveno, e a crescente ineficincia do aparelho es
tatal o novo regime instalado no pas em 1985 pouco ajudou.7 Pelo
contrrio, em um primeiro momento agravou os problemas, constituindose em um caso clssico de resposta voltada para trs. Em relao crise
fiscal e ao modo de interveno do Estado, as foras polticas vitoriosas
tinham como parmetro o desenvolvimentismo populista dos anos 50;
em relao administrao pblica, a viso burocrtica dos anos 30.

Da adm inistrao burocrtica gerencial

10

A administrao burocrtica clssica, baseada nos princpios da

administrao do exrcito prussiano, foi implantada nos principais pases
europeus no final do sculo passado; nos Estados Unidos, no comeo
deste sculo; no Brasil, em 1936, com a reforma administrativa promo
vida por Maurcio Nabuco e Lus Simes Lopes. a burocracia que Max
Weber descreveu, baseada no princpio do mrito profissional.
A administrao pblica burocrtica foi adotada para substituir a
administrao patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na
qual o patrimnio pblico e o privado eram confundidos. Nesse tipo de
administrao, o Estado era entendido como propriedade do rei. O nepo
tismo e o empreguismo, seno a corrupo, eram a norma. Esse tipo de
administrao revelar-se- incompatvel com o capitalismo industrial e as
democracias parlamentares, que surgem no sculo XIX. essencial para
o capitalismo a clara separao entre o Estado e o mercado; a democracia
s pode existir quando a sociedade civil, formada por cidados, distin
gue-se do Estado ao mesmo tempo que o controla. Tornou-se assim ne
cessrio desenvolver um tipo de administrao que partisse no apenas
da clara distino entre o pblico e o privado, mas tambm da separao
entre o poltico e o administrador pblico. Surge assim a administrao
burocrtica moderna, racional-legal.
A administrao pblica burocrtica clssica foi adotada porque
era uma alternativa muito superior administrao patrimonialista do
Estado. Entretanto o pressuposto de eficincia no qual se baseava no se
revelou real. No momento em que o pequeno Estado liberal do sculo
XIX deu definitivamente lugar ao grande Estado social e econmico do
sculo XX, verificou-se que a administrao burocrtica no garantia
nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os servios pres

tados ao pblico. Na verdade, a administrao burocrtica lenta, cara,

auto-referida, e pouco ou nada orientada para o atendimento das deman
das dos cidados.
Este fato no era grave enquanto prevalecia um Estado pequeno,
cuja nica funo era garantir a propriedade e os contratos. No Estado
liberal s eram necessrios quatro ministrios o da Justia, responsvel
pela polcia, o da Defesa, incluindo o Exrcito e a Marinha, o da Fazenda
e o das Relaes Exteriores. Nesse tipo de Estado, o servio pblico mais
importante era o da administrao da justia, que o Poder Judicirio reali
zava. O problema da eficincia no era, na verdade, essencial. No mo
mento, entretanto, que o Estado se transformou no grande Estado social
e econmico do sculo XX, assumindo um nmero crescente de servios
sociais a educao, a sade, a cultura, a previdncia e a assistncia
social, a pesquisa cientfica e de papis econmicos regulao do
sistema econmico interno e das relaes econmicas internacionais,
estabilidade da moeda e do sistema financeiro, proviso de servios p
blicos e de infra-estrutura , o problema da eficincia tornou-se essen
cial. Por outro lado, a expanso do Estado respondia no s s presses
da sociedade, mas tambm s estratgias de crescimento da prpria buro
cracia. A necessidade de uma administrao pblica gerencial, portanto,
decorre de problemas no s de crescimento e da decorrente diferencia
o de estruturas e complexidade crescente da pauta de problemas a serem
enfrentados, mas tambm de legitimao da burocracia perante as de
mandas da cidadania.
Aps a II Guerra Mundial h uma re-afirmao dos valores buro
crticos, mas, ao mesmo tempo, a influncia da administrao de empre
sas comea a se fazer sentir na Administrao Pblica. As idias de des
centralizao e de flexibilizao administrativa ganham espao em todos
os governos. Entretanto, a reforma da administrao pblica s ganhar
fora a partir dos anos 70, quando tem incio a crise do Estado, que levar
crise tambm a sua burocracia. Em conseqncia, nos anos 80, inicia-se
uma grande revoluo na administrao pblica dos pases centrais em
direo a uma administrao pblica gerencial.
Os pases em que essa revoluo foi mais profunda foram o Reino
Unido, a Nova Zelndia e a Austrlia.8 Nos Estados Unidos essa revo
luo ir ocorrer principalmente a nvel dos municpios e condados
revoluo que o livro de OSBORNE & G a e b l e r , Reinventando o Governo
(1992) descrever de forma to expressiva. E a administrao pblica
gerencial que est surgindo, inspirada nos avanos realizados pela admi
nistrao de empresas.9
Aos poucos foram-se delineando os contornos da nova administra
o pblica: (1) descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo
recursos e atribuies para os nveis polticos regionais e locais; (2) des

irera

centralizao administrativa,10 atravs da delegao de autoridade para

os administradores pblicos transformados em gerentes crescentemente
autnomos; (3) organizaes com poucos nveis hierrquicos ao invs de
piramidal; (4) pressuposto da confiana limitada e no da desconfiana
total; (5) controle por resultados, aposteriori, ao invs do controle rgido,
passo a passo, dos processos administrativos; e (6) administrao volta
da para o atendimento do cidado, ao invs de auto-referida.

As duas retorm as adm inistrativas

12

No Brasil a idia de uma administrao pblica gerencial antiga.

Comeou a ser delineada ainda na primeira reforma administrativa, nos
anos 30, e estava na origem da segunda reforma, ocorrida em 1967. Os
princpios da administrao burocrtica clssica foram introduzidos no
pas atravs da criao, em 1936, do DASP Departamento Adminis
trativo do Servio Pblico.11A criao do DASP representou no apenas
a primeira reforma administrativa do pas, com a implantao da adminis
trao pblica burocrtica, mas tambm a afirmao dos princpios centra
lizadores e hierrquicos da burocracia clssica.12 Entretanto, j em 1938,
temos um primeiro sinal de administrao pblica gerencial, com a cria
o da primeira autarquia. Surgia ento a idia de que os servios pblicos
na administrao indireta deveriam ser descentralizados e no obedecer
a todos os requisitos burocrticos da administrao direta ou central.
A primeira tentativa de reforma gerencial da administrao pblica bra
sileira, entretanto, ir acontecer no final dos anos 60, atravs do DecretoLei 200, de 1967, sob o comando de Amaral Peixoto e a inspirao de
Hlio Beltro, que iria ser o pioneiro das novas idias no Brasil. Beltro
participou da reforma administrativa de 1967 e depois, como Ministro da
Desburocratizao, entre 1979 e 1983, transformou-se em um arauto das
novas idias. Definiu seu Programa Nacional de Desburocratizao, lan
ado em 1979, como uma proposta poltica visando, atravs da adminis
trao pblica, retirar o usurio da condio colonial de sdito para
investi-lo na de cidado, destinatrio de toda a atividade do Estado
(B eltro, 1984: 11).
A reforma iniciada pelo Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de su
perao da rigidez burocrtica, podendo ser considerada como um pri
meiro momento da administrao gerencial no Brasil. Toda a nfase foi
dada descentralizao mediante a autonomia da administrao indireta,
a partir do pressuposto da rigidez da administrao direta e da maior efi
cincia da administrao descentralizada.13 O decreto-lei promoveu a
transferncia das atividades de produo de bens e servios para autar
quias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista,

consagrando e racionalizando uma situao que j se delineava na prtica.

Instituram-se como princpios de racionalidade administrativa o plane
jam ento e o oramento, a descentralizao e o controle dos resultados.
Nas unidades descentralizadas foram utilizados empregados celetistas,
submetidos ao regime privado de contratao de trabalho. O momento
era de grande expanso das empresas estatais e das fundaes. Atravs da
flexibilizao de sua administrao buscava-se uma maior eficincia nas
atividades econmicas do Estado, e se fortalecia a aliana poltica entre
a alta tecno-burocracia estatal, civil e militar, e a classe empresarial.14
O Decreto-Lei 200 teve, entretanto, duas conseqncias inespera
das e indesejveis. De um lado, ao permitir a contratao de empregados
sem concurso pblico, facilitou a sobrevivncia de prticas patrimonialistas e fisiolgicas. De outro lado, ao no se preocupar com mudanas no
mbito da administrao direta ou central, que foi vista pejorativamente
como burocrtica ou rgida, deixou de realizar concursos e de desen
volver carreiras de altos administradores. O ncleo estratgico do Estado
foi, na verdade, enfraquecido indevidamente atravs de uma estratgia
oportunista do regime militar, que, ao invs de se preocupar com a for
mao de administradores pblicos de alto nvel selecionados atravs de
concursos pblicos, preferiu contratar os escales superiores da adminis
trao atravs das empresas estatais.15
Desta maneira, a reforma administrativa embutida no Decreto-Lei
200 ficou pela metade e fracassou. A crise poltica do regime militar, que
se inicia j em meados dos anos 70, agrava ainda mais a situao da
administrao pblica, na medida em que a burocracia estatal identifi
cada com o sistema autoritrio em pleno processo de degenerao.

A volta aos anos 50 e aos anos 30

A transio democrtica ocorrida com a eleio deTancredo Neves
e posse de Jos Sarney, em maro de 1985, no ir entretanto apresentar
perspectivas de reforma do aparelho do Estado. Pelo contrrio, significa
r no plano administrativo uma volta aos ideais burocrticos dos anos 30,
e no plano poltico, uma tentativa de volta ao populismo dos anos 50. Os
dois partidos que comandam a transio eram partidos democrticos,
mas populistas. No tinham, como a sociedade brasileira tambm no ti
nha, a noo da gravidade da crise que o pas estava atravessando. Havia,
ainda, uma espcie de euforia democrtico-populista. Uma idia de que
seria possvel voltar aos anos dourados da democracia e do desenvolvi
mento brasileiro que foram os anos 50.
Nos dois primeiros anos do regime democrtico da Nova Rep
blica a crise fiscal e a necessidade de rever radicalmente a forma de

intervir na economia foram ignoradas. Imaginou-se que seria possvel

promover a retomada do desenvolvimento e a distribuio da renda atra
vs do aumento do gasto pblico e da elevao forada dos salrios reais,
ou seja, atravs de uma verso populista e portanto distorcida do pensa
mento keynesiano. O modelo de substituio de importaes foi mantido.
Os salrios e o gasto pblico, aumentados. O resultado foi o desastre do
Plano Cruzado. Um plano inicialmente bem concebido que foi transfor
mado em mais um clssico caso de ciclo populista. Logo aps o fracasso
do Plano Cruzado, houve uma tentativa de ajuste fiscal, iniciada durante
minha rpida passagem pelo Ministrio da Fazenda (1987), a qual, entre
tanto, no contou com o apoio necessrio da sociedade brasileira, que
testemunhava, perplexa, a crise. Ao invs do ajuste e da reforma, o pas,
sob a gide de uma coalizo poltica conservadora no Congresso o Centro , mergulhou em 1988 e 1989 em uma poltica populista e patrimo
nialista, que representava uma verdadeira volta ao capital mercantil. 16
O captulo da administrao pblica da Constituio de 1988 ser
o resultado de todas essas foras contraditrias. De um lado, ela uma
reao ao populismo e ao fisiologismo que recrudescem com o advento
da democracia.17 Por isso a Constituio ir sacramentar os princpios de
uma administrao pblica arcaica, burocrtica ao extremo. Uma adminis
trao pblica altamente centralizada, hierrquica e rgida, em que toda
a prioridade ser dada administrao direta ao invs da indireta.18 A
Constituio de 1988 ignorou completamente as novas orientaes da
administrao pblica. Os constituintes e, mais amplamente, a sociedade
brasileira revelaram nesse momento uma incrvel falta de capacidade de
ver o novo. Perceberam apenas que a administrao burocrtica clssica,
que comeara a ser implantada no pas nos anos 30, no havia sido plena
mente instaurada. Viram que o Estado havia adotado estratgias descentralizadoras as autarquias e as fundaes pblicas que no se en
quadravam no modelo burocrtico-profissional clssico. Notaram que
essa descentralizao havia aberto espao para o clientelismo, principal
mente ao nvel dos Estados e municpios clientelismo esse que se
acentuara aps a redemocratizao. No perceberam que as formas mais
descentralizadas e flexveis de administrao, que o Decreto-Lei 200 havia
consagrado, eram uma resposta necessidade de o Estado administrar
com eficincia as empresas e os servios sociais. E decidiram completar
a revoluo burocrtica antes de pensar nos princpios da moderna
administrao pblica. Ao agirem assim, aparentemente seguiram uma
lgica linear compatvel com a idia de que primeiro seria necessrio
completar a revoluo mecnica, para s depois participar da revoluo
eletrnica.
A partir dessa perspectiva, decidiram, atravs da instaurao de
um Regime Jurdico nico para todos os servidores pblicos civis da

administrao pblica direta e das autarquias e fundaes, tratar de for

ma igual faxineiros e professores, agentes de limpeza e mdicos, agentes
de portaria e administradores da cultura, policiais e assistentes sociais;
atravs de uma estabilidade rgida, ignorar que este instituto fora criado
para defender o Estado, no os seus funcionrios; atravs de um sistema
de concursos pblicos ainda mais rgido, inviabilizar que uma parte das
novas vagas fossem abertas para funcionrios j existentes; atravs da
extenso a toda a administrao pblica das novas regras, eliminar toda a
autonomia das autarquias e fundaes pblicas.
Por outro lado, e contraditoriamente a seu esprito burocrtico racional-legal, a Constituio de 1988 permitiu que uma srie de privil
gios fossem consolidados ou criados. Privilgios que foram, ao mesmo
tempo, um tributo pago ao patrimonialismo ainda presente na sociedade
brasileira e uma conseqncia do corporativismo que recrudesceu com a
abertura democrtica, levando todos os atores sociais a defender seus in
teresses particulares como se fossem interesses gerais. O mais grave dos
privilgios foi o estabelecimento de um sistema de aposentadoria com
remunerao integral, sem nenhuma relao com o tempo de servio
prestado diretamente ao Estado. Este fato, mais a instituio de aposen
tadorias especiais, que permitiram aos servidores aposentarem-se muito
cedo, em torno dos 50 anos, e, no caso dos professores universitrios, de
acumular aposentadorias, elevou violentamente o custo do sistema previdencirio estatal, representando um pesado nus fiscal para a sociedade.19
Um segundo privilgio foi ter permitido que, de um golpe, mais de 400
mil funcionrios celetistas das fundaes e autarquias se transformas
sem em funcionrios estatutrios, detentores de estabilidade e aposenta
doria integral.20
O retrocesso burocrtico ocorrido em 1988 no pode ser atribudo a
um suposto fracasso da descentralizao e da flexibilizao da adminis
trao pblica que o Decreto-Lei 200 teria promovido. Embora alguns
abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja em termos de excessiva
autonomia para as empresas estatais, seja em termos do uso patrimonialista das autarquias e fundaes (onde no havia a exigncia de processo
seletivo pblico para a admisso de pessoal), no correto afirmar que
tais distores possam ser imputadas como causas desse retrocesso. Na
verdade ele foi o resultado, em primeiro lugar, de uma viso equivocada
das foras democrticas que derrubaram o regime militar sobre a natu
reza da administrao pblica ento vigente. Na medida que, no Brasil,
a transio democrtica ocorreu em meio crise do Estado, esta ltima
foi equivocadamente identificada pelas foras democrticas como resul
tado, entre outros, do processo de descentralizao que o regime militar
procurara implantar. Em segundo lugar, foi a conseqncia da aliana
poltica que essas foras foram levadas a celebrar com o velho patrimo-

usa

nialismo, sempre pronto a se renovar para no mudar. Em terceiro lugar,

resultou do ressentimento da velha burocracia contra a forma pela qual a
administrao central fora tratada no regime militar: estava na hora de
restabelecer a fora do centro e a pureza do sistema burocrtico. Essa
viso burocrtica concentrou-se na antiga SAF, que se tornou o centro da
reao burocrtica no pas no apenas contra uma administrao pblica
moderna, mas tambm a favor dos interesses corporativistas do funciona
lismo.21 Finalmente, um quarto fator relaciona-se com a campanha pela
desestatizao que acompanhou toda a transio democrtica: este fato
levou os constituintes a aumentar os controles burocrticos sobre as em
presas estatais, que haviam ganho grande autonomia graas ao DecretoLei 200.
Em sntese, o retrocesso burocrtico da Constituio de 1988 foi
uma reao ao clientelismo que dominou o pas naqueles anos, mas tam
bm foi uma afirmao de privilgios corporativistas e patrimonialistas
incompatveis com o ethos burocrtico. Foi, alm disso, uma conseqn
cia de uma atitude defensiva da alta burocracia, que, sentindo-se acuada,
injustamente acusada, defendeu-se de forma irracional.
Estas circunstncias contriburam para o desprestgio da adminis
trao pblica brasileira, no obstante o fato de que os administradores
pblicos brasileiros so majoritariamente competentes, honestos e dota
dos de esprito pblico. Estas qualidades, que eles demonstraram desde
os anos 30, quando a administrao pblica profissional foi implantada
no Brasil, foram um fator decisivo para o papel estratgico que o Estado
jogou no desenvolvimento econmico brasileiro. A implantao da in
dstria de base nos anos 40 e 50, o ajuste nos anos 60, o desenvolvimento
da infra-estrutura e a instalao da indstria de bens de capital, nos anos
70, de novo o ajuste e a reforma financeira nos anos 80, e a liberalizao
comercial nos anos 90, no teriam sido possveis no fossem a compe
tncia e o esprito pblico da burocracia brasileira.22

Evoluo recente e perplexidade

A crise fiscal e a crise do modo de interveno do Estado na eco
nomia e na sociedade comearam a ser percebidas a partir de 1987.
nesse momento, depois do fracasso do Plano Cruzado, que a sociedade
brasileira se d conta, ainda que de forma iinprecisa, de que estava vivendo
fora do tempo, de que a volta ao nacionalismo e ao populismo dos anos 50
era algo esprio alm de invivel.23 Os constituintes de 1988, entretanto,
no perceberam a crise fiscal, muito menos a crise do aparelho do Estado.
No se deram conta, portanto, de que era necessrio reconstruir o Esta
16

do. De

que era preciso recuperar a poupana pblica. De que era preciso

dotar o Estado de novas formas de interveno mais leves, em que a

competio tivesse um papel mais importante. De que era urgente montar
uma administrao no apenas profissional, mas tambm eficiente e orien
tada para o atendimento das demandas dos cidados.
Ser s depois do episdio de hiperinflao, em 1990, no final do
governo Sarney, que a sociedade abrir os olhos para a crise. Em conse
qncia as reformas econmicas e o ajuste fiscal ganham impulso no go
verno Collor. Ser esse governo contraditrio, seno esquizofrnico j
que se perdeu em meio corrupo generalizada , que dar os passos
decisivos no sentido de iniciar a reforma da economia e do Estado.
nesse governo que, afinal, ocorre a abertura comercial a mais bem-sucedida e importante reforma que o pas conheceu desde o incio da crise.
E nele que a privatizao ganha novo impulso. no governo Collor que
o ajuste fiscal avanar de forma decisiva, no apenas atravs de medidas
permanentes, mas tambm atravs de um substancial cancelamento da
dvida pblica interna.
Na rea da administrao pblica, porm, as tentativas de reforma
do governo Collor foram equivocadas. Nesta rea, da mesma forma que
no que diz respeito ao combate inflao, o governo fracassar devido a
um diagnstico equivocado da situao e/ou porque no teve competncia
tcnica para enfrentar os problemas. No caso da administrao pblica,
o fracasso deveu-se, principalmente, tentativa desastrada de reduzir o
aparelho do Estado, demitindo funcionrios e eliminando rgos, sem
antes assegurar a legalidade das medidas atravs da reforma da Consti
tuio. Afinal, alm de uma reduo drstica da remunerao dos servi
dores, sua interveno na administrao pblica desorganizou ainda
mais a j precria estrutura burocrtica existente, desprestigiando os
servidores pblicos, de repente acusados de todos os males do pas e
identificados com o corporativismo. Na verdade, o corporativismo ou
seja, a defesa de interesses de grupos como se fossem os interesses da
nao no um fenmeno especfico dos funcionrios pblicos, mas
um mal que caracteriza todos os segmentos da sociedade brasileira.24
No incio do governo Itamar, a sociedade brasileira comea a se
dar conta da crise da administrao pblica. H, entretanto, ainda muita
perplexidade e confuso. Um documento importante nessa fase o estudo
realizado pelo Centro de Estudos de Cultura Contempornea - CEDEC
para a Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP ( A n d r a
d e & J a c o u d , orgs., 1993). Na introduo de Rgis de Castro Andrade
(1993: 26), o resumo do diagnstico:
A crise administrativa manifesta-se na baixa capacidade de
formulao, informao, planejamento, implementao e controle
das polticas pblicas. O rol das insuficincias da administrao

Egni

17

r rsi

pblica do pais dramtico. Os servidores esto desmotivados,

sem perspectivas profissionais ou existenciais atraentes no servi
o; a maior parte deles no se insere num plano de carreira. Os
quadros superiores no tm estabilidade funcional. As instituies
de formao e treinamento no cumprem seu papel. A remunera
o baixa.
Tal diagnstico era em grande parte verdadeiro, mas pecava por
uma falha fundamental. O mal maior a ser atacado segundo o documento
era o intenso e generalizado patrimonialismo no sistema poltico ; o
objetivo fundamental a ser atingido, era estabelecer uma administrao
pblica burocrtica, ou seja, um sistema de administrao pblica descontaminado de patrimonialismo, em que os servidores se conduzam se
gundo os critrios de tica pblica, de profissionalismo e eficcia ( A n
d r a d e , 1993: 2 7 ). Ora, no h qualquer dvida quanto importncia da
profissionalizao do servio pblico e da obedincia aos princpios da
moralidade e do interesse pblico. indiscutvel o valor do planejamento
e da racionalidade administrativa. Entretanto, ao reafirmar valores buro
crticos clssicos, o documento no se dava conta de que assim inviabili
zava os objetivos a que se propunha. No se dava conta da necessidade
de uma modernizao radical da administrao pblica modernizao
que s uma perspectiva gerencial poder proporcionar. Conforme obser
vou B e l t r o , Hlio (1984: 12), existe entre ns urna curiosa inclinao
para raciocinar, legislar e administrar tendo em vista um pas imaginrio,
que no o nosso; um pas dominado pelo exerccio fascinante do plane
jam ento abstrato, pela iluso tica das decises centralizadas... Ora,
quando comeamos a trabalhar com mitos ou com um pas imaginrio, a
nossa capacidade de agir sobre a realidade diminui radicalmente.
Na verdade o documento da ENAP de 1993 expressava uma ideo
logia burocrtica, que se tornou dominante em Braslia a partir da transi
o democrtica (1985) at o final do governo Itamar. Essa perspectiva
burocrtica levou transformao da FUNCEP na ENAP Escola Na
cional de Administrao Pblica tendo como modelo a ENA Ecole
Nationale dAdministration, da Frana. Levou em seguida criao da
carreira dos gestores pblicos (Especialistas em Polticas Pblicas e Ges
to Governamental) uma carreira de altos administradores pblicos,
que obviamente fazia falta no Brasil, mas que recebeu uma orientao
rigorosamente burocrtica, voltada para a crtica do passado patrimonialista, ao invs de voltar-se para o futuro e para a modernidade de um
mundo em rpida mudana, que se globaliza e se toma mais competitivo
a cada dia.25
Sob essa tica, o documento da Associao Nacional dos Especia

18

listas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (1994: 7-8), que re

ne os gestores governamentais pblicos, afirmava: o verdadeiro proble

ma a ser enfrentado a pesada herana de um processo de recrutamento
e alocao dos quadros marcado simultaneamente pela falta de critrios,
clientelismo e heterogeneidade na sua constituio. Ora, esse sem dvi
da um problema grave, que o documento aponta bem. Mas um proble
ma antigo e bvio, que, embora devendo ser equacionado, dificilmente
poder se transformar no centro de uma proposta de reforma.
Mais adequada a afirmao, nesse documento contraditrio e
abrangente, que a reforma do Estado no Brasil dever refletir as novas
circunstncias emergentes, entre as quais:
Novos Paradigmas Gerenciais: a ruptura com estruturas centra
lizadas, hierrquicas formalizadas e piramidais e sistemas de con
trole tayloristas so elementos de uma verdadeira revoluo
gerencial em curso, que impe a incorporao de novos referen
ciais para as polticas relacionadas com a administrao pblica,
virtualmente enterrando as burocracias tradicionais e abrindo ca
minho para uma nova e moderna burocracia de Estado. (1994: 3)

D ois m itos burocrticos: carreiras e DASs

Na medida em que a Constituio de 1988 representou um retro
cesso burocrtico, revelou-se irrealista. Em um momento em que o pas
necessitava urgentemente reformar a sua administrao pblica, de forma
a torn-la mais eficiente e de melhor qualidade, aproximando-a do merca
do privado de trabalho, o inverso que foi realizado. O servio pblico
tornou-se mais ineficiente e mais caro e o mercado de trabalho pblico
separou-se completamente do mercado de trabalho privado. A separao
foi proporcionada no apenas pelo sistema privilegiado de aposentado
rias do setor pblico, mas tambm pela exigncia de um regime jurdico
nico, que levou eliminao dos funcionrios celetistas, e pela afir
mao constitucional de um sistema de estabilidade rgido, que tornou
invivel a cobrana de trabalho dos servidores.
A estabilidade dos funcionrios uma caracterstica das adminis
traes burocrticas. Foi uma forma adequada de proteger os funcion
rios e o prprio Estado contra as prticas patrimonialistas que eram domi
nantes nos regimes pr-capitalistas. No Brasil, por exemplo, havia, du
rante o Imprio, a prtica da derrubada. Quando caa o governo, eram
demitidos no apenas os portadores de cargos de direo, mas tambm
muitos dos funcionrios comuns.
A estabilidade, entretanto, implica em um custo. Impede a ade
quao dos quadros de funcionrios s reais necessidades do servio, ao

IFCTT1

mesmo tempo que inviabiliza a implantao de um sistema de adminis

trao pblica eficiente, baseado em um sistema de incentivos e puni
es. Era justificvel enquanto o patrimonialismo era dominante e os
servios do Estado liberal, limitados; deixa de o ser quando o Estado
cresce em tamanho, passa a realizar um grande nmero de servios, e a
necessidade de eficincia para esses servios torna-se fundamental, ao
mesmo tempo que o patrimonialismo perde fora, deixa de ser um valor
para ser uma mera prtica, de forma que a demisso por motivos polti
cos se torna algo socialmente inaceitvel. Se, alm de socialmente con
denada, a demisso por motivos polticos for tornada invivel atravs de
uma srie de precaues como aquelas presentes na proposta de emenda
constitucional do Governo Fernando Henrique, no haver mais justifi
cativa para se manter a estabilidade de forma absoluta, como ocorre na
burocracia clssica.26
No Brasil a extenso da estabilidade a todos os servidores pblicos,
ao invs de limit-la apenas s carreiras onde se exerce o poder de Esta
do, e o entendimento dessa estabilidade de uma forma tal que a inefi
cincia, a desmotivao, a falta de disposio para o trabalho no pudes
sem ser punidas com a demisso, implicaram em um forte aumento da
ineficincia do servio pblico. Conforme observa o documento da Asso
ciao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Go
vernamental (1994: 19):
Relativamente questo da estabilidade, essencial a reviso
da sua sistemtica de aquisio e manuteno. Mantida, como
deve, a regra de que os servidores somente podem ser demitidos
por processo judicial ou administrativo, onde lhes seja assegurada
ampla defesa, impe-se tornar o processo administrativo mais gil
e flexvel e menos oneroso...

20

O grande mrito da Constituio de 1988 foi ter tornado obriga

trio o concurso pblico para a admisso de todo e qualquer funcionrio.
Este foi sem dvida um grande avano, na medida em que dificultou o
empreguismo pblico. Tambm a, entretanto, verificaram-se exageros.
Acabou-se com a prtica condenvel dos concursos internos, mas isto
implicou na impossibilidade de se promoverem funcionrios interna
mente. Enquanto no setor privado a promoo interna uma prtica con
sagrada, no servio pblico brasileiro tornou-se invivel. Por outro lado,
nos cargos para os quais seria mais apropriado um processo seletivo mais
flexvel, ainda que pblico e transparente, passou-se a exigir todas as for
malidades do concurso. Autarquias, fundaes e at empresas de econo
mia mista foram constrangidas a realizar concursos, quando poderiam ter
sido simplesmente obrigadas a selecionar seus funcionrios de forma p
blica e transparente.

A promoo interna foi reservada exclusivamente para a ascenso

dentro de uma carreira. Esta reserva partiu do pressuposto de que para a
instaurao de um regime burocrtico clssico essencial o estabeleci
mento de um sistema formal de ascenso burocrtica, que comea por
um concurso pblico, e depois passa por um longo processo de treina
mentos sucessivos, avaliaes de desempenho e exames formais. Ocorre,
entretanto, que carreiras burocrticas dignas desse nome no foram
instaladas no servio pblico brasileiro. Apenas entre militares pode-se
falar de carreira no Brasil.27
Uma carreira burocrtica propriamente dita dura em mdia 30 anos,
no final da qual o servidor dever estar ganhando cerca de trs vezes mais
do que ganhava no incio da carreira. Para chegar ao topo da carreira ele
demorar no mnimo 20 anos.28 Esse tipo de carreira est obviamente
superado em uma sociedade tecnologicamente dinmica, em plena Ter
ceira Revoluo Industrial. Nem a Constituio de 1988, nem os servido
res federais e polticos brasileiros, entretanto, foram capazes de reconhe
cer abertamente este fato. Continuaram a afirmar que o estabelecimento
de carreiras, acompanhado de um correspondente sistema de treinamento
e de avaliao, resolveria, seno todos, a maioria dos problemas da admi
nistrao pblica brasileira. A carreira tornou-se, na verdade, o grande
mito de Braslia. Mito porque se prega a instaurao das carreiras, ao mes
mo tempo que, de fato, no se acredita nelas e se as destri na prtica.29
A destruio das carreiras realizada atravs da introduo de
gratificaes de desempenho que reduzem radicalmente a amplitude das
carreiras ou seja, a distncia percentual entre a remunerao inicial e
a final. Essa amplitude deveria ser de 200 ou 300%, mas nos ltimos
anos passou a girar no Brasil em torno de 20%, exceto no caso das car
reiras militares. A amplitude da carreira de Auditor do Tesouro Nacional,
por exemplo, reduziu-se a 6%. A de uma carreira recm-criada, como a
dos gestores, reduziu-se a 26%. Atravs desse processo de reduo da
amplitude das carreiras elas foram na prtica reduzidas a simples cargos.
Por que ocorreu esse fato? Principalmente porque Braslia na ver
dade no acredita no seu prprio mito. Porque, em um mundo em trans
formao tecnolgica acelerada, em que a competncia tcnica no tem
qualquer relao com a idade dos profissionais, os servidores jovens no
esto dispostos a esperar 20 anos para chegar ao topo da carreira. Como,
por outro lado, no possvel eliminar as etapas e as correspondentes
carncias de tempo das carreiras, nem se pode aumentar facilmente o n
vel de remunerao de cada carreira, o mais prtico foi reduzir sua am
plitude, aumentando a remunerao dos nveis inferiores.
Isto no significa, entretanto, que no existam carreiras na adm i
nistrao pblica brasileira. Sem dvida elas existem , conform e muito
bem as analisou B f.n Ross SCHNEIDER (1994, 1995). So antes carreiras

pessoais do que carreiras formais. So carreiras extremamente flexveis,

constitudas por funcionrios que formam a elite do Estado. Estes fun
cionrios circulam intensamente entre os diversos rgos da adminis
trao, e, ao se aposentarem, tendem a ser absorvidos pelo setor privado.
Se Schneider acrescentasse que a ocupao de DAS faz parte integrante
desse processo instvel e flexvel, porm mais baseado no mrito do que
ele supe, teramos um bom quadro do sistema de carreiras informais
existentes na alta burocracia brasileira. Um quadro que poder ser aper
feioado com a adoo de uma concepo moderna de carreira que com
preenda: ampla mobilidade do servidor, possibilidade de ascenso rpida
aos mais talentosos; estruturas em Y que valorizem tanto as funes de
chefia quanto as de assessoramento; versatilidade de formao e no trei
namento, permitindo perfis bem diferenciados entre os seus integrantes.
A relao entre os DASs e as carreiras nos leva a um outro mito
burocrtico de Braslia: o mito de que os DASs so um mal. Seriam a
forma atravs da qual o sistema de carreiras seria minado, abrindo espa
o para a contratao, sem concurso, de pessoal sem competncia. Na
verdade, os DASs, ao permitirem a remunerao adequada de servidores
pblicos que constituem 75% do total de portadores de DAS, conforme
podemos verificar pela Tabela 1 , constituem-se em uma espcie de
carreira muito mais flexvel e orientada para o mrito. Existe em Braslia
um verdadeiro mercado de DASs, atravs do qual os ministros e altos
administradores pblicos, que dispem dos DASs, disputam com essa
moeda os melhores funcionrios brasileiros. Se for concretizado o plano,
ainda em elaborao, de reservar de forma crescente os DASs para servi
dores pblicos, o sistema de DAS, que hoje j um fator importante para
o funcionamento da administrao pblica federal, transformar-se- em
um instrumento estratgico da administrao pblica gerencial.
A Tabela 1 nos oferece, alis, um bom quadro da alta administra
o pblica federal presente no Poder Executivo. A remunerao mdia
dos administradores varia da mdia de 2.665 reais para os portadores de
DAS-1 para 6.339 reais de mdia para os portadores de DAS-6. A por
centagem mdia de portadores de DAS que so servidores pblicos baixa
de 78,5% para o DAS-1 para 48,4% para os portadores de DAS-6. O
nvel de educao aumenta com o aumento do DAS, enquanto a por
centagem de mulheres diminui medida que transitamos de DAS-1 para
DAS-6. No total so 17.227 os portadores do DAS, correspondendo a
cerca de 3% do total de servidores ativos.

Tabela 1: Ocupantes de DAS

Quant. de Idade
Sexo
Nvel Servidores Remunerao
superior
mdia
mdia
feminino
pblicos
Servidores
DAS-1

7.206

41

45,2%

50,8%

78,5%

2.655

DAS-2

5.661

42

39,0%

61,8%

77,7%

3.124

DAS-3

2.265

44

36,0%

71,0%

71,4%

3.402

DAS-4

1.464

46

28,8%

81,3%

65,4%

4.710

DAS-5

503

48

17,3%

86,1%

60,6%

6.018

DAS-6

128

50

16,4%

85,9%

48,4%

6.339

17.227

42

39,5%

61,0%

75,5%

3.112

Total

Fonte: Ministrio da Administrao Federal c da Reforma do Estado (1995).

Observao: Inclui remunerao do cargo e da funo; esto considerados no clculo so
mente os servidores efetivos.

Atravs dos seus mitos, Braslia justifica a ineficincia e a baixa

qualidade do servio pblico federal. Ao mesmo tempo, entretanto, revela
a falta de uma poltica ciara para o servio pblico. Enquanto se repetem
mitos burocrticos, como o caso do mito positivo da carreira e do mito
negativo de que os DASs constituem um mal, o servio pblico brasileiro
no logra se tornar um sistema plenamente burocrtico, j que esse um
sistema superado, que est sendo hoje abandonado em todo o mundo, em
favor de uma administrao pblica gerencial. E por esse mesmo motivo
no consegue fazer a sua passagem para uma administrao pblica mo
derna, eficiente, controlada por resultados, voltada para o atendimento
ao cidado-cliente. Ao invs disso, fica acariciando um ideal superado e
irrealista de implantar no final do sculo XX um tipo de administrao
pblica que se justificava na Europa, na poca do Estado liberal, como um
antdoto ao patrimonialismo, mas que hoje no mais se justifica.

Os dois objetivos e os setores do Estado

A partir de 1995, com o Governo Fernando Henrique, surge uma
nova oportunidade para a reforma do Estado em geral, e, em particular,
do aparelho do Estado e do seu pessoal. Esta reforma ter como obje
tivos, a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos Estados
e municpios, onde existe um claro problema de excesso de quadros e, a

mdio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administrao pblica,

voltando-a para o atendimento dos cidados.
O ajuste fiscal ser realizado principalmente atravs da exonera
o de funcionrios por excesso de quadros, da definio clara de teto remuneratrio para os servidores, e atravs da modificao do sistema de
aposentadorias, aumentando-se o tempo de servio exigido, a idade mni
ma para aposentadoria, exigindo-se tempo mnimo de exerccio no servi
o pblico e tornando o valor da aposentadoria proporcional contri
buio. As trs medidas exigiro mudana constitucional. A primeira
ser aplicada nos Estados e municpios, no na Unio, j que nela no
existe excesso de quadros. A segunda e a terceira, tambm na Unio. Uma
alternativa s dispensas por excesso de quadros, que provavelmente ser
muito usada, ser o desenvolvimento de sistemas de exonerao e desli
gamento voluntrio. Nestes sistemas os administradores escolhem a popu
lao de funcionrios passveis de exonerao e propem que uma parte
deles se exonere voluntariamente em troca de indenizao e treinamento
para a vida privada. Diante da possibilidade iminente de dispensa e das
vantagens oferecidas para o desligamento voluntrio, um nmero subs
tancial de servidores se apresentar.30
J a modernizao ou o aumento da eficincia da administrao
pblica ser o resultado a mdio prazo de um complexo projeto de refor
ma, atravs do qual se buscar a um s tempo fortalecer a administrao
pblica direta ou o ncleo estratgico do Estado, e descentralizar a
administrao pblica atravs da implantao de agncias autnomas
e de organizaes sociais controladas por contratos de gesto. Nestes
termos, a reforma proposta no pode ser classificada como centralizadora,
como foi a de 1936, ou descentralizadora, como pretendeu ser a de 1967.
Nem, novamente, centralizadora, como foi a contra-reforma embutida na
Constituio de 1988. Em outras palavras, a proposta no a de continuar
no processo cclico que caracterizou a administrao pblica brasileira
( P i m e n t a , 1994), alternando perodos de centralizao e de descentrali
zao, mas a de, ao mesmo tempo, fortalecer a competncia administra
tiva do centro e a autonomia das agncias e das organizaes sociais. O elo
de ligao entre os dois sistemas ser o contrato de gesto, que o ncleo
estratgico dever aprender a definir e controlar, e as agncias e organi
zaes sociais, a executar.31
A proposta de reforma do aparelho do Estado parte da existncia
de quatro setores dentro do Estado: (1) o ncleo estratgico do Estado,
(2) as atividades exclusivas de Estado, (3) os servios no exclusivos ou
competitivos, e (4) a produo de bens e servios para o mercado.
No ncleo estratgico so definidas as leis e polticas pblicas.
um setor relativamente pequeno, formado no Brasil, a nvel federal, pelo
24

Presidente da Repblica, pelos ministros de Estado e a cpula

dos minis

trios, responsveis pela definio das polticas pblicas, pelos tribunais

federais encabeados pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Ministrio
Pblico. A nvel estadual e municipal existem correspondentes ncleos
estratgicos.
As atividades exclusivas de Estado so aquelas em que o poder de
Estado, ou seja, o poder de legislar e tributar, exercido. Inclui a pol
cia, as foras armadas, os rgos de fiscalizao e de regulamentao, e
os rgos responsveis pelas transferncias de recursos, como o Sistema
Unificado de Sade, o sistema de auxlio-desemprego, etc.
Os servios no exclusivos ou competitivos do Estado so aqueles
que, embora no envolvendo poder de Estado, o Estado realiza e/ou subsi
dia porque os considera de alta relevncia para os direitos humanos, ou
porque envolvem economias externas, no podendo ser adequadamente
recompensados no mercado atravs da cobrana dos servios.
Finalmente, a produo de bens e servios para o mercado reali
zada pelo Estado atravs das empresas de economia mista, que operam em
setores de servios pblicos e/ou em setores considerados estratgicos.
Em cada um desses setores ser necessrio considerar (1) qual o
tipo de propriedade e (2) qual o tipo de administrao pblica mais ade
quados. Examinemos o primeiro problema. A Figura 1 resume as rela
es entre essas variveis.

Propriedade estatal e privatizao

No ncleo estratgico e nas atividades exclusivas de Estado, a pro
priedade dever ser, por definio, estatal. O ncleo estratgico usar,
alm dos instrumentos tradicionais aprovao de leis (Congresso),
definio de polticas pblicas (Presidncia e cpula dos ministrios) e
emisso de sentenas e acrdos (Poder Judicirio) , um novo instru
mento, que s recentemente vem sendo utilizado pela administrao
pblica: o contrato de gesto. Atravs do contrato de gesto o ncleo estra
tgico definir os objetivos das entidades executoras do Estado e os res
pectivos indicadores de desempenho, e garantir a essas entidades os
meios humanos, materiais e financeiros para sua consecuo. As entidades
executoras sero, respectivamente, as agncias autnomas, no setor das
atividades exclusivas de Estado, e as organizaes sociais no setor dos
servios no exclusivos de Estado.

Figura 1:
Setores do Estado, Formas dc Propriedade e de Administrao
I

Forma de propriedade

Estatal

Pblica
no-estatal

j 1Forma de administrao 1

Privada

Burocrtica

Gerencial

Ncleo
estratgico

Legislativo,
Judicirio,
Presidncia,
Cpula dos
Ministrios
Atividades
exclusivas

Polcia,
Regulamentao,
Fiscalizao,
Fomento,
Seguridade
Social Bsica

II

Servios
no-exclusivos

#
Publiciza
Universidades,
Flospitais,
Centros de
Pesquisa, Museus

VH

Produo para

Privatizao

U llltl

Empresas Estatais

Fonte: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do

Estado ( 1995) Plano Diretor da Reforma do Estado.

As atividades exclusivas de Estado devero ser em princpio orga

nizadas atravs do sistema de agncias autnomas. Uma agncia aut
noma dever ter um dirigente nomeado pelo respectivo Ministro, com o
qual ser negociado o contrato de gesto. Uma vez estabelecidos os objeti
vos e os indicadores de desempenho, no apenas qualitativos, mas tambm
quantitativos, o dirigente ter ampla liberdade para gerir o oramento
global recebido; poder administrar seus funcionrios com autonomia no
que diz respeito a admisso, demisso e pagamento; e poder realizar
compras apenas obedecendo aos princpios gerais de licitao.

No outro extremo, no setor de bens e servios para o mercado, a

produo dever ser em princpio realizada pelo setor privado. Da o pro
grama de privatizao em curso. Pressupe-se que as empresas sero
mais eficientes se controladas pelo mercado e administradas privada
mente. Da deriva o princpio da subsidiariedade: s deve ser estatal a ati
vidade que no puder ser controlada pelo mercado. Alm disso, a crise
fiscal do Estado retirou-lhe a capacidade de realizar poupana forada e
investir nas empresas estatais, tornando-se aconselhvel privatiz-las.
Esta poltica est de acordo com a concepo de que o Estado moderno,
que prevalecer no sculo XXI, dever ser um Estado regulador e trans
feridor de recursos, e no um Estado executor. As empresas podem, em
princpio, ser controladas pelo mercado, onde prevalece o princpio da
troca. O princpio da transferncia, que rege o Estado, no se aplica a elas;
por isso, e devido ao princpio da subsidiariedade, as empresas devem ser
privadas.
Este princpio no absolutamente claro no caso dos monoplios
naturais, em que o mercado no tem condies de funcionar; nesse caso,
a privatizao dever ser acompanhada de um processo criterioso de regu
lao de preos e qualidade dos servios. No tambm totalmente claro
no caso de setores monopolistas, onde se possam realizar grandes lucros
uma forma de poupana forada e em seguida reinvesti-los no
prprio setor. Nessas circunstncias poder ser economicamente interes
sante manter a empresa propriedade do Estado. Os grandes investimen
tos em infra-estrutura no Brasil entre os anos 40 e 70 foram financiados
principalmente dessa forma. Finalmente esse princpio pode ser discutido
no caso de setores estratgicos, como o caso do petrleo, em que pode
haver interesse em uma regulao estatal mais cerrada, implicando em
propriedade estatal. Essa uma das razes da deciso do governo brasi
leiro de manter a Petrobrs sob controle estatal.

P ropriedade pblica no-estatal

Finalmente devemos analisar o caso das atividades no exclusivas
de Estado. Nossa proposta de que a forma de propriedade dominante
dever ser a pblica no-estatal.
No capitalismo contemporneo, as formas de propriedade rele
vantes no so apenas duas, como geralmente se pensa, e como a diviso
clssica do Direito entre Direito Pblico e Privado sugere a propriedade
privada e a pblica , mas so trs: (1) a propriedade privada, voltada
para a realizao de lucro (empresas) ou de consumo privado (famlias);
(2) a propriedade pblica estatal; e (3) a propriedade pblica no-estatal.
A confuso no deriva da diviso bipartite do Direito, mas do fato de

que, em seguida, o Direito Pblico foi confundido ou identificado com o

Direito Estatal, enquanto o Direito Privado foi entendido como englo
bando as instituies no estatais sem fins lucrativos, que, na verdade,
so pblicas.32
Com isto estou afirmando que o pblico no se confunde com o
estatal. O espao pblico mais amplo do que o estatal, j que pode ser
estatal ou no-estatal. No plano do dever ser, o estatal sempre pblico,
mas na prtica, no : o Estado pr-capitalista era, em ltima anlise, pri
vado, j que existia para atender s necessidades do prncipe; no mundo
contemporneo o pblico foi conceitualmente separado do privado, mas
vemos todos os dias as tentativas de apropriao privada do Estado.
pblica a propriedade que de todos e para todos. estatal a
instituio que detm o poder de legislar e tributar, estatal a proprie
dade que faz parte integrante do aparelho do Estado, sendo regida pelo
Direito Administrativo. privada a propriedade que se volta para o lucro
ou para o consumo dos indivduos ou dos grupos. De acordo com essa
concepo, uma fundao de Direito Privado, embora regida pelo Di
reito Civil, uma instituio pblica, na medida em que est voltada para
o interesse geral. Em princpio, todas as organizaes sem fins lucrativos
so ou devem ser organizaes pblicas no-estatais.33 Sem dvida pode
ramos dizer que, afinal, continuamos apenas com as duas formas cls
sicas de propriedade: a pblica e a privada, mas com duas importantes
ressalvas: primeiro, a propriedade pblica se subdivide em estatal e noestatal, ao invs de se confundir com a estatal; e segundo, as instituies
de Direito Privado voltadas para o interesse pblico e no para o consu
mo privado no so privadas, mas pblicas no-estatais.34
O reconhecimento de um espao pblico no-estatal tornou-se
particularmente importante em um momento em que a crise do Estado
aprofundou a dicotomia Estado-setor privado, levando muitos a imaginar
que a nica alternativa propriedade estatal a privada. A privatizao
uma alternativa adequada quando a instituio pode gerar todas as suas
receitas da venda de seus produtos e servios, e o mercado tem condi
es de assumir a coordenao de suas atividades. Quando isto no acon
tece, est aberto o espao para o pblico no-estatal. Por outro lado, no
momento em que a crise do Estado exige o reexame das relaes Estadosociedade, o espao pblico no-estatal pode ter um papel de intermedia
o ou pode facilitar o aparecimento de formas de controle social direto
e de parceria, que abrem novas perspectivas para a democracia. Confor
me observa C u n i l l G r a u (1995: 31-32):
A introduo do pblico como uma terceira dimenso, que
supera a viso dicotmica que ope de maneira absoluta o estatal
com o privado, est indiscutivelmente vinculada necessidade

de redefinir as relaes entre Estado e sociedade... O pblico, no

Estado, no um dado definitivo, mas um processo de constru
o, que por sua vez supe a ativao da esfera pblica social em
sua tarefa de influir sobre as decises estatais.
Finalmente, no setor dos servios nao exclusivos do Estado, a pro
priedade dever ser em princpio pblica no-estatal. No deve ser estatal
porque no envolve o uso do poder de Estado. E no deve ser privada
porque pressupe transferncias do Estado. Deve ser pblica para justi
ficar os subsdios recebidos do Estado. O fato de ser pblica no-estatal,
por sua vez, implicar na necessidade da atividade ser controlada de
forma mista pelo mercado e pelo Estado. O controle do Estado, entre
tanto, ser necessariamente antecedido e complementado pelo controle
social direto, derivado do poder dos conselhos de administrao consti
tudos pela sociedade. E o controle do mercado se materializar na co
brana dos servios. Desta forma a sociedade estar permanentemente
atestando a validade dos servios prestados, ao mesmo tempo que se
estabelecer um sistema de parceria ou de co-gesto entre o Estado e a
sociedade civil.
Na Unio os servios no exclusivos do Estado mais relevantes
so as universidades, as escolas tcnicas, os centros de pesquisa, os hos
pitais e os museus. A reforma proposta a de transform-los em um tipo
especial de entidade no-estatal, as organizaes sociais. A idia transform-los, voluntariamente, em organizaes sociais, ou seja, em enti
dades que celebrem um contrato de gesto com o Poder Executivo e con
tem com autorizao do parlamento para participar do oramento pblico.
Organizao social no , na verdade, um tipo de entidade pblica noestatal, mas uma qualidade dessas entidades, declarada pelo Estado.
O aumento da esfera pblica no-estatal aqui proposto no signi
fica em absoluto a privatizao de atividades do Estado. Ao contrrio,
trata-se de ampliar o carter democrtico e participativo da esfera pblica,
subordinada a um Direito Pblico renovado e ampliado. Conforme
observa T a r s o G e n r o (1996):
A reao social causada pela excluso, fragmentao e emer
gncia de novos modos de vida comunitria (que buscam na in
fluncia sobre o Estado o resgate da cidadania e da dignidade so
cial do grupo) fazem surgir uma nova esfera pblica no-estatal...
Surge, ento, um novo Direito Pblico como resposta impotn
cia do Estado e dos seus mecanismos de representao poltica.
Um Direito Pblico cujas regras so s vezes formalizadas, outras
no, mas que ensejam um processo co-gestionrio, que combina
democracia direta de participao voluntria com a repre

sentao poltica prevista pelas normas escritas oriundas da von

tade estatal.
A transformao dos servios no exclusivos de Estado em pro
priedade pblica no-estatal e sua declarao como organizao social se
far atravs de um programa de publicizao, que no deve ser confun
dido com o programa de privatizao, na medida em que as novas entida
des conservaro seu carter pblico e seu financiamento pelo Estado. O
processo de publicizao dever assegurar o carter pblico, mas de direito
privado, da nova entidade, assegurando-lhes, assim, uma autonomia admi
nistrativa e financeira maior. Para isto ser necessrio extinguir as atuais
entidades e substitu-las por fundaes pblicas de direito privado, cria
das por pessoas fsicas. Desta forma se evitar que as organizaes sociais
sejam consideradas entidades estatais, como aconteceu com as funda
es de direito privado institudas pelo Estado, e assim submetidas a todas
as restries da administrao estatal. As novas entidades recebero por
cesso precria os bens da entidade extinta. Os atuais servidores da enti
dade transformar-se-o em uma categoria em extino e ficaro dispo
sio da nova entidade. O oramento da organizao social ser global;
a contratao de novos empregados ser pelo regime da Consolidao
das Leis do Trabalho; as compras devero estar subordinadas aos princ
pios da licitao pblica, mas podero ter regime prprio. O controle dos
recursos estatais postos disposio da organizao social ser feito
atravs de contrato de gesto, alm de estar submetido superviso do
rgo de controle interno e do Tribunal de Contas.

T ipos de adm inistrao mais adequados

O objetivo geral da reforma administrativa ser transitar de uma
administrao pblica burocrtica para a gerencial. Esta mudana, entre
tanto, no poder ser realizada de um dia para o outro. Nem dever ocor
rer com a mesma intensidade nos diversos setores. Na verdade, a adminis
trao pblica gerencial deve ser construda sobre a administrao pblica
burocrtica. No se trata de fazer tbula rasa desta, mas de aproveitar
suas conquistas, os aspectos positivos que ela contm, ao mesmo tempo
que se vai eliminando o que j no serve.
Instituies burocrticas com o a exigncia de concurso ou de pro
cesso seletivo pblico, de um sistem a universal de rem unerao, de car
reiras form alm ente estruturadas, e de um sistem a de treinam ento devem
ser conservadas e aperfeioadas, seno im plantadas, visto que at hoje
no o foram, apesar de toda a ideologia burocrtica que tom ou conta de
Braslia entre 1985 e 1994. Nestes termos, preciso e conveniente con

tinuar os esforos no sentido da instalao de uma administrao pblica

burocrtica no pas.
Estas instituies, entretanto, devem ser suficientemente flexveis
para no conflitar com os princpios da administrao pblica gerencial.
Devem, principalmente, no impedir a recompensa do mrito pessoal
desvinculado do tempo de servio e no aumentar as limitaes inicia
tiva e criatividade do administrador pblico em administrar seus recur
sos humanos e materiais. E o treinamento, conforme observa O s l a k
(1995), deve estar prioritariamente relacionado com as necessidades e
programas de um novo Estado que se quer implantar, ao invs de subor
dinar-se s etapas de uma carreira, como quer a viso burocrtica.
Por outro lado, a combinao de princpios gerenciais e burocrti
cos dever variar de acordo com o setor. A grande qualidade da adminis
trao pblica burocrtica a sua segurana e efetividade. Por isso, no
ncleo estratgico, onde essas caractersticas so muito importantes, ela
dever estar ainda presente, em conjunto com a administrao pblica
gerencial. J nos demais setores, onde o requisito de eficincia funda
mental dado o grande nmero de servidores e de cidados-clientes ou
usurios envolvidos, o peso da administrao pblica burocrtica dever
ir diminuindo at praticamente desaparecer no setor das empresas estatais.
Conforme observa C a v a l c a n t i d e A l b u q u e r q u e , Roberto (1995: 36):
duvidoso que esse novo paradigma (que Albuquerque chama
de paradigma empresarial de governo, em oposio ao paradigma
de gesto poltico-administrativa)... deva substituir inteiramente,
em especial nos rgos que diretamente exercem os poderes con
feridos ao Estado, o modelo de gesto poltico-administrativa.
A reforma da administrao pblica ser executada em trs dimen
ses: (1) uma dimenso institucional-legal, atravs da qual se modificam
as leis e se criam ou modificam instituies; (2) uma dimenso cultural,
baseada na mudana dos valores burocrticos para os gerenciais; e (3)
uma dimenso gesto.
Na dimenso institucional-legal, ser preciso modificar a Consti
tuio, as leis e regulamentos. Em um pas cujo Direito tem origem ro
mana e napolenica, qualquer reforma do Estado implica em uma ampla
modificao do sistema legal.
A dimenso cultural da reforma significa, de um lado, sepultar de
vez o patrimonialismo, e, de outro, transitar da cultura burocrtica para
a gerencial. Tenho dito que a cultura patrimonialista j no existe no
Brasil, porque s existe como prtica, no como valor. Esta afirmao,
entretanto, imprecisa, j que as prticas fazem tambm parte da cultura.
O patrimonialismo, presente hoje sob a forma de clientelismo ou de fisio-

logismo, continua a existir no pas, embora sempre condenado. Para

completar a erradicao desse tipo de cultura pr-capitalista no basta
conden-la, ser preciso tambm puni-la.
Por outro lado, o passo frente representado pela transio para a
cultura gerencial um processo complexo, mas que j est ocorrendo.
Todo o debate que houve em 1995 sobre a reforma constitucional do ca
ptulo da administrao pblica foi um processo de mudana de cultura.
Finalmente, a dimenso gesto ser a mais difcil. Trata-se aqui de
colocar em prtica as novas idias gerenciais e oferecer sociedade um
servio pblico efetivamente mais barato, melhor controlado, e com
melhor qualidade. Para isto a criao das agncias autnomas, ao nvel
das atividades exclusivas de Estado, e das organizaes sociais no setor
pblico no-estatal, sero as duas tarefas estratgicas. Inicialmente tere
mos alguns laboratrios, onde as novas prticas administrativas sejam
testadas com o apoio do Ministrio da Administrao Federal e Reforma
do Estado, mas depois de se esperar que as prprias unidades que
devem ser transformadas e os respectivos ncleos estratgicos tomem a
iniciativa da reforma.

Perspectivas da reforma
Um ano depois de iniciada, posso afirmar hoje que as perspectivas
em relao reforma da administrao pblica so muito favorveis.
Quando o problema foi colocado pelo novo governo, no incio de 1995,
a reao inicial da sociedade foi de descrena, seno de irritao. Na ver
dade, caiu uma tempestade sobre mim. A imprensa adotou uma atitude
ctica, seno abertamente agressiva. Vrias pessoas sugeriram-me que
deveria falar menos e fazer mais, como se fosse possvel mudar a
Constituio sem antes realizar um amplo debate. Atribu essa reao
natural resistncia ao novo. Estava propondo um tema novo para o pas.
Um tema que jamais havia sido discutido amplamente. Que no fora ob
jeto de discusso pblica na Constituinte. Que no se definira como pro
blema nacional na campanha presidencial de 1994. Que s constava
marginalmente dos programas de governo. Em sntese, que no estava na
agenda do pas.35
resistncia ao novo, entretanto, deve ter-se somado um segundo
fator. Segundo P r z u w o r s k i (1995), o xito da reforma do Estado depende
da capacidade de cobrana dos cidados. Ora, a cultura poltica no Brasil
sempre foi antes autoritria do que democrtica. Historicamente o Estado
no era visto como um rgo ao lado da sociedade, oriundo de um con
trato social, mas como uma entidade acima da sociedade. Desta forma,
32

conforme observa

a r tin s,

Luciano (1995 a: 35), a responsabilidade

poltica pela administrao dos recursos pblicos foi raramente exigida co

mo um direito de cidadania. Na verdade, o princpio de que no h tribu
tao sem representao completamente estranho cultura poltica brasi
leira. No constitui surpresa, portanto, que a reao inicial s propostas,
quando elas estavam ainda sendo formuladas, tenha sido to negativa.
Entretanto, depois de alguns meses de insistncia por parte do
governo em discutir questes como a estabilidade dos servidores, seu
regime de trabalho, seu sistema previdencirio, e os tetos de remune
rao, comearam a surgir os apoios: dos governadores, dos prefeitos, da
imprensa, da opinio pblica, e da alta administrao pblica. No final
de 1995 havia uma convico no apenas de que a reforma constitucional
tinha ampla condio de ser aprovada pelo Congresso, como tambm
que era fundamental para o ajuste fiscal dos Estados e municpios, alm de
essencial para se promover a transio de uma administrao pblica bu
rocrtica, lenta e ineficiente, para uma administrao pblica gerencial,
descentralizada, eficiente, voltada para o atendimento dos cidados. A
resistncia reforma localizava-se agora apenas em dois extremos: de
um lado, nos setores mdios e baixos do funcionalismo, nos seus repre
sentantes corporativos sindicais e partidrios, que se julgam de esquerda;
de outro lado, no clientelismo patrimonialista ainda vivo, que temia pela
sorte dos seus beneficirios, muitos dos quais so cabos eleitorais ou
familiares dos polticos de direita.
Fundamental, no processo de reforma, o apoio da alta burocracia
um apoio que est sendo obtido. Na Inglaterra, por exemplo, a refor
ma s se tornou possvel quando a alta administrao pblica britnica
decidiu que estava na hora de reformar, e que para isto uma aliana es
tratgica com o Partido Conservador, que assumira o governo em 1979,
era conveniente. Mais amplamente, fundamental o apoio das elites modernizantes do pas, que necessariamente inclui a alta administrao p
blica. Conforme observa P i q u e t C a r n e i r o (1993: 150):
Nas duas reformas administrativas federais (1936 e 1967), este
ve presente a ao decisiva de uma elite de administradores, econo
mistas e polticos autoritrios ou no afinados com o tema da
modernizao do Estado, e entre eles prevaleceu o diagnstico co
mum de que as estruturas existentes eram insuficientes para insti
tucionalizar o processo de reforma.
Depois de um perodo natural de desconfiana para as novas idias,
este apoio vem ocorrendo sob as mais diversas formas. Ele parte da con
vico generalizada de que o modelo implantado em 1988 foi irrealista,
tendo agravado ao invs de resolver o problema. O grande inimigo no
apenas o patrimonialismo, mas tambm o burocratismo. O objetivo de

33

instalar uma administrao pblica burocrtica no pas continua vivo, j

que jamais se logrou completar essa tarefa; mas tornou-se claro em 1995
que, para isto, necessrio dar um passo alm e caminhar na direo da
administrao pblica gerencial, que engloba e flexibiliza os princpios
burocrticos clssicos.

Notas

1 Conform e observou Fernando Henrique Cardoso (1996: A 10), a globalizao m odifi

cou o papel do Estado... a nfase da interveno governamental agora dirigida quase
exclusivamente para tornar possvel s economias nacionais desenvolverem c sus
tentarem condies estruturais de competitividade cm escala global .
2 Para uma crtica do conceito de governabilidade relacionado com o equilbrio entre as
d e m a n d a s so b re o g o v e rn o e s u a c a p a c id a d e d e a te n d -la s, q u e tem o rig e m cm
H ijn t in g t o n (1 9 6 8 ), ver D iniz (1 9 9 5 ).

3 Est claro para ns que, conforme observa F r i s c h t a k (1994: 163), o desafio crucial
reside na obteno daquela forma especfica de articulao da mquina do Estado
com a sociedade na qual se reconhea que o problema da administrao cficicnte no
pode ser dissociado do problema poltico. No centraremos, entretanto, nossa aten
o nessa articulao.
4 No confundir credito pblico com credibilidade do governo. Existe crdito pblico
quando o Estado merece crdito por parte dos investidores. Um Estado pode ter crdito
c seu governo no ter credibilidade; e o inverso tambm pode ocorrer: pode existir um
governo com credibilidade cm um Estado que, dada a crise fiscal, no tem crdito.
5 Esta foi uma forma equivocada de entender o que a administrao pblica gerencial.
A contrao da burocracia atravs das empresas estatais impediu a criao de corpos
burocrticos estveis dotados de uma carreira flexvel c mais rpida do que as carrei
ras tradicionais, mas sempre uma carreira. Conforme observa S a n to s (1995), assu
miu o papel de agente da burocracia estatal um grupo de tcnicos, de origens e forma
es heterogneas, mais comumcnte identificados com a chamada tccnocracia que
vicejou, em especial, na dcada de 70. Oriundos do meio acadmico, do setor privado,
das (prprias) empresas estatais, e de rgos do governo esta tccnocracia... supriu
a administrao federal de quadros para a alta administrao. Sobre essa tccnocracia
estatal ver os trabalhos clssicos de M a r tin s (1973, 1985) e N u n es (1984).
6 Nas palavras de H o l a n d a , Nilson (1993: 165): A capacidade gerencial do Estado brasi
leiro nunca esteve to fragilizada; a evoluo nos ltimos anos, c especialmente a partir
da chamada Nova Repblica, tem sido no sentido de uma progressiva piora da situa
o; e no existe, dentro ou fora do governo, nenhuma proposta condizente com o
objetivo de reverter, a curto ou mdio prazo, essa tendncia de involuo.
7 Constitui exceo a essa generalizao a reforma do sistema financeiro nacional reali
zada entre 1983 c 1988, com o fim da conta-movimento do Banco do Brasil, a cria
o da Secretaria do Tesouro, a eliminao de oramentos paralelos, especialm ente do
oramento monetrio, e a implantao de um excelente acompanhamento e controle
computadorizado do sistema de despesas: o SIAFI (Sistema Integrado de Adminis
trao Financeira). Estas reformas, realizadas por um notvel grupo de burocratas lide

rados por Mailson da Nbrega, Joo Batista Abreu, Andra Calabi e Pedro Parente,
esto descritas em G o u v b a ( 19 9 4 ).
8 A melhor anlise que conheo da experincia inglesa foi escrita por um professor univer
s it r io a p e d id o d o s sin d ic a to s d e s e rv id o re s p b lic o s b rit n ic o s Fa ir b r o t h e r (1 9 9 4 ).

9 O livro de Osborne e Gacblcr foi apenas um dos trabalhos realizados na linha da admi
nistrao pblica gerencial. Entre outros trabalhos lembramos B a r z e i .ay (1992),
Fa ir d r o t h e r (1994), K f.t i . (1994), K etl & D ii . ulio (1994). No Brasil, alm dos tra
balhos de Hlio Beltro, cabe citar um artigo pioneiro de H o l a n d a , Nilson (1993).
10 Os franceses chamam a descentralizao administrativa de desconccntrao para
distingui-la da poltica, que chamam de descentralizao.
11 Mais precisamente em 1936 foi criado o Conselho Federal do Servio Pblico Civil,
que, cm 1938, foi substitudo pelo DASP.
12 O DASP foi extinto cm 1986, dando lugar SEDAP Secretaria de Administrao
Pblica da Presidncia da Repblica , que, em janeiro de 1989, extinta, sendo
incorporada na Secretaria do Planejamento da Prcsidcncia da Repblica. Em maro
de 1990 criada a SAF Secretaria da Administrao Federal da Prcsidcncia da
Repblica, que, entre abril e dezembro de 1992, foi incorporada ao Ministrio do
Trabalho. Em janeiro de 1995, com o incio do Governo Fernando Henrique Cardoso,
a SAF transforma-se em MARE Ministrio da Administrao Federal c Reforma
do Estado.
*3 Conform e B er t er o (1985: 17), subjacente deciso de expandir a administrao

pblica atravs da administrao indireta, est o reconhecimento de que a administrao

direta no havia sido capaz de responder com agilidade, flexibilidade, presteza c cria
tividade s demandas e presses de um Estado que se decidira desenvolvimentista.
14 Esta aliana recebeu diversas denominaes c conccituaes nos anos 70. Fernando
Henrique Cardoso referiu-se a ela atravs do conceito de anis burocrticos; Guillcrmo 0 Donnell interpretou-a atravs do regime burocrtico autoritrio ; cu me
referi sempre ao modelo tccnoburocrtico-capitalista ; Pctcr Evans consagrou o con
ceito de trplice aliana.
15 No obstante o Decreto-Lei 200 contivesse referncias formao de altos adminis
tradores (art.94,V) c criao de um Centro de Aperfeioamento do DASP (art. 121).
16 Examinei esse fenmeno em um artigo em homenagem a Caio Prado Jr., B resser
P er e ir a (1988). O primeiro documento do governo brasileiro que definiu a crise fis
cal foi o Plano de Controle Macroeconmico (Ministrio da Fazenda, 1987).
17 O regime militar sempre procurou evitar esses dois males. De um modo geral, logrou
seu intento. O fisiologismo ou clientelismo, atravs do qual se expressa moderna
mente o patrimonialismo, existia na administrao central no perodo militar, mas era
antes a exceo do que e regra. Este quadro muda com a transio democrtica. Os
dois partidos vitoriosos o PMDB e o PFL fazem um verdadeiro loteamento dos
cargos pblicos. A direo das empresas estatais, que tendia anteriormente a perm a
necer na mo dos tcnicos, tambm submetida aos interesses polticos dominantes.
18 Segundo M a r c e l in o (1987: 11), citado por P im enta (1994: 155): havia um claro
objetivo de fortalecer e modernizar a administrao direta, a partir do diagnstico de
que houve uma fuga ou escapismo para a chamada administrao indireta, por
motivos justificados ou no".
19 Estes privilgios, entretanto, no surgiram por acaso: fazem parte da herana patrim o
nialista herdada pelo Brasil de Portugal. Conforme observa N a s s if , Luiz (1996): A
anlise da formao econmica brasileira mostra que uma das piores pragas da heran
a colonial portuguesa foi o sonho da segurana absoluta, que se entranhou profunda
mente na cultura social brasileira. N o plano das pessoas fsicas, a manifestao mxi
ma dessa sndrome foi o sonho da aposentadoria precoce c do emprego pblico.
20 Na verdade, a Constituio exigiu apenas a instituio de regime jurdico nico. A lei
definiu que este regime nico seria estatutrio. Em alguns municpios, a lei definiu

para regime nico o regime celetista . A Constituio, alm disso, no art. 19 cio ADCT,
quando conferiu estabilidade a celetistas com mais de cinco anos no os transfor
mou em ocupantes de cargos pblicos. Bem ao contrrio, exigiu, para que fossem os
mesmos instalados cm cargos pblicos, que prestassem concurso de efetivao .
Neste concurso de efetivao, o tempo de servio seria contado como ttulo . O STF
tem concedido liminares sustando a eficcia a leis estaduais que repetiram o modelo
da lei federal que transformou celetistas em estatutrios de chofre. At o momento,
porm, ningum se disps a argir a inconstitucionalidade da lei 8.112, uni monu
mento ao corporativismo.
21 Conforme observa P im e n t a (1994: 161) O papel principal da SAF no perodo estudado
foi o de garantir o processo de fortalecimento e expanso da administrao direta e
defender os interesses corporativistas do funcionalismo, seja influenciando a elaborao
da nova Constituio, seja garantindo a implantao do que foi determinado em 1988.
22 Sobre a competncia c o esprito pblico da alta burocracia brasileira ver S c h n e id e r
(1994) e G o u v a (1994). Escrevi os prefcios dos dois livros cm 1994, antes de pen
sar em ser Ministro da Administrao Federal.
23 Foi nesse momento, entre abril c dezembro de 1987, que assumi o Ministrio da Fa
zenda. Embora tenha estado sempre ligado ao pensamento nacional-desenvolvimcntista, no tive dvida em diagnosticar a crise fiscal do Estado e em propor o ajuste fis
cal e a reforma tributria necessrios ao enfrentamento do problema. O relato dessa
experincia encontra-se em B r esser P er e ir a (1 9 9 2 ).
24 A incompetncia tcnica na rea da estabilizao econmica revelou-se na incapaci
dade do governo de diagnosticar a alta inflao ento existente como uma inflao
inercial, que exigia remdio especfico, que combinasse heterodoxia e ortodoxia.
25 U m e x e m p lo c o m p e te n te d e s sa p e rsp e c tiv a o u id e o lo g ia b u ro c r tic a e n c o n tra -s e n a
a n lis e a b ra n g e n te re a liz a d a p o r um jo v e m g esto r, G r a e f , A ld in o (1 9 9 4 ), e n v o lv e n d o
u m a p ro p o sta d e re fo rm a a d m in istra tiv a d e m o c r tic a .

26 Ou melhor, as justificativas s podero ser dogmticas como, por exemplo, a encontra

da em G u r g e l (1995: 85): A idia de flexibilizar a estabilidade no servio pblico,
mantendo-o apenas para algumas funes designadas como funes de Estado, confun
de Estado com Repblica. No percebe que, alm c acima do Estado, as funes que se
destinam a atender a necessidades ou direitos pblicos so funes separadas do priva
do c devem ser cumpridas com iseno c eqidade. Devem ser conduzidas com impes
soalidade preservadas das presses polticas e sociais ... A questo da impunidade
dos servidores desidiosos ou o problema do excesso de contingente no podem ser argu
mentos para uma medida que pe em xeque um princpio da moderna burocracia .
27 Era possvel, tambm, falar-se em carreira entre os diplomatas. A introduo de uma
gratificao de desempenho em 1995, porm, reduziu drasticamente a amplitude da
carreira diplomtica, que, assim, ficou equiparada s demais carreiras civis.
28 Na Frana, por exemplo, a diferena entre o salrio inicial de um egresso da ENA e o
salrio no final da carreira, descontados os adicionais por ocupao de cargo de dire
o, de duas vezes e meia.
29 Segundo A b r u c io (1993: 74), por exemplo, na administrao pblica federal brasi
leira a questo dos planos de carreira fundamental na medida em que a maioria dos
servidores pblicos brasileiros carece de um horizonte profissional definido. Nesse
trabalho, o autor enumera de forma realista os obstculos existncia de carreiras.
No percebe, porm, como, alis, praticamente ningum percebia no Brasil na poca,
que esses obstculos derivavam menos do patrimonialismo ou da incompetncia dos
dirigentes polticos e mais das mudanas tecnolgicas dramticas ocorridas no m un
do, com profundas implicaes na reformulao da Administrao Pblica.
30 A primeira experincia importante e bem-sucedida de demisso voluntria no servio
pblico brasileiro ocorreu no Banco do Brasil em 1995. O banco possua 130 mil fun
cionrios. Apontou 50 mil como passveis de demisso e ofereceu indenizao para

que cerca de 15 mil funcionrios se demitissem voluntariamente. Depois de uma agi

tada interveno dos sindicatos, obtendo liminares em juizes de primeira instncia
imbudos de esprito burocrtico, a poltica foi declarada legal. Apresentaram-se 16
mil para a demisso voluntria.
31 Segundo P i m e n t a (1994: 154): A institucionalizao da funo-administrao no go
verno federal ocorre durante todo o perodo republicano brasileiro de forma cclica...
O Brasil viveu um processo de centralizao organizacional no setor pblico nas d
cadas de 30 a 50, com o predomnio da administrao direta e de funcionrios
estatutrios. J nas dcadas de 60 a 80 ocorreu um processo de descentralizao,
atravs da expanso da administrao indireta c da contratao de funcionrios cele
tistas. O momento iniciado com a Constituio de 1988 indica a inteno de se cen
tralizar novamente (Regime Jurdico nico estatutrio) .
32 Conform e observa B a n d e i r a d e M e l l o (1975: 14), para o ju rista ser propriedade pri
vada ou pblica no apenas um ttulo, a submisso a um especfico regime jurdico:
um regime de equilbrio comutativo entre iguais (regime privado) ou a um regime de
supremacia unilateral, caracterizado pelo exerccio de prerrogativas especiais de au
toridade e contenes especiais ao exerccio das ditas prerrogativas (regime pblico).
Saber se uma atividade pblica ou privada mera questo de indagar qual o regime
jurdico a que se submete. Se o regime que a lei lhe atribui pblico, a atividade e
pblica; se o regime de direito privado, privada se reputar a atividade, seja, ou no,
desenvolvida pelo Estado. Em suma: no o sujeito da atividade, nem a natureza dela
que lhe outorgam carter pblico ou privado, mas o regime a que, por lei, for subm e
tida. Estou reconhecendo este fato ao considerar a propriedade pblica no-estatal
como regida pelo Direito Privado; ela pblica do ponto de vista dos seus objetivos,
mas privada sob o ngulo jurdico.
33 So ou devem ser porque uma entidade formalmente pblica, sem fins lucrativos,
pode, na verdade, s-lo. Nesse caso trata-se de uma falsa entidade pblica. So co
muns casos desse tipo.
34 Essas instituies so impropriamente chamadas de organizaes no-governamentais"
na medida em que os cientistas polticos nos Estados Unidos geralmente confundem
governo com Estado. E mais correto falar em organizaes no-estatais, ou, mais
explicitamente, pblicas no-estatais.
35 Para ser mais preciso, itens como a reviso da estabilidade do servidor constavam das
propostas de emenda constitucional do governo Collor; foram produto, em grande
parte, do trabalho de setores esclarecidos da burocracia preocupados em dotar aquele
governo de um programa melhor estruturado na sua segunda fase, aps ampla reestru
turao ministerial.

37

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K

htl,

Resumo
Resmen
A bstract

Da a d m i n i s t r a o p b lic a b u r o c r t ic a gerencial

Luiz Carlos Bresser Pereira

Este artigo analisa os aspectos essenciais da reforma administrativa do Estado que
est sendo proposta pelo Governo Fernando Henrique Cardoso. Como resposta crise do
Estado e ao processo de globalizao da economia mundial, essa proposta visa funda
mentalmente implantar uma administrao do tipo gerencial no setor pblico brasileiro,
cm contraposio a uma administrao do tipo burocrtica, atualmente predominante. No
texto, faz-se uma anlise da crise da administrao pblica burocrtica brasileira e so
definidas as linhas mestras para a implantao da administrao pblica gerencial, fun
damental para responder redefinio das funes do Estado. Finalmente, relacionam-sc
as aes realizadas pelo Estado, que podem ser divididas em quatro tipos ncleo es
tratgico, atividades exclusivas de Estado, servios sociais competitivos ou no exclusi
vos, e produo para o mercado com trs tipos de propriedade. Os primeiros dois tipos
de aes esto relacionados propriedade pblica estatal; o terceiro tipo de ao pro
priedade pblica no-estatal; c o quarto tipo de ao propriedade privada.

De Ia a d m i n i s t r a c i n pb lic a b u r o c r t ic a a Ia gerencial

Luiz Carlos Bresser Pereira

El artculo liacc un estdio de los aspectos cscncialcs de la reforma administrativa
que ha sido elegido por cl Gobierno de Fernando Henrique Cardoso. En contestacin a
la crisis dei Estado y al proceso de globalizacin de la economia mundial, el proyccto
intenta, fundamentalmente, constituir una administracin gerencial en el scctor pblico
brasileno, en contraposicin a una administracin burocrtica, todavia prevaleeiente. En
cl texto, se hacc una investigacin de la crisis dc la administracin pblica brasilena y
son definidas Ias lincas maestras a la implantacin de la administracin pblica gerencial,
fundamental a una nueva determinacin dc Ias funciones dei Estado. Al final, se hacc una
rclacin entre las acciones dei Estado, que pueden ser divididas en cuatro tipos ncleo
estratgico, actividadcs exclusivas dei Estado, actividades socialcs competitivas, o non
exclusivas, y produccin hacia al mercado y tres tipos dc propiedades. Las dos primeras acciones estn relacionadas a la propiedad pblica estatal, la tcrcera a la propiedad
pblica non estatal, y la ltima a la propiedad privada.

F r o m b u r e a u c r a t i c to m a n a g e r i a l public a d m i n i s t r a t i o n

Luiz Carlos Bresser Pereira

This paper deals with esscntial issues o f thc State Rcform Projcct proposed by the
Government o f Fernando Henrique Cardoso. This projcct is the response to the State crisis
and also to thc world globalization processes. It aims to transform the bureaucratic
administration, current prevailing in thc Brazilian public Service, into a managerial administration. This paper also analysis thc crisis o f Brazilian bureaucratic administration and
defines thc framcwork o f thc implcmentation process o f thc managerial administration,
which is esscntial for redefining State role. Finally, thc State activitics strategie core,
thc State exclusive activitics, competitive social activitics, or non-statc rcstrictcd activi
tics, and market-oriented produetion are rclatcd to three kinds o f property. Thc first
two activitics are rclatcd to thc statc-public property; the third to the non-statc public
activity; and thc fourth to privatc property.