TEMA 10

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. PRINCIPIOS GENERALES DEL

PROCEDIMIENTO. LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO. ESTRUCTURA DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
SUMARIO:
I.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
I.1.- Concepto
I.2.- Clases
II.- PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
II.1.- El principio de contradiccin
II.2.- El principio de economa procesal
II.3.- El principio indubio pro actione
II.4.- El principio de oficialidad
II.5.- El principio de imparcialidad
II.6.- El principio de gratuidad
II.7.- El principio de transparencia
III.- LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO
IV.- ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
IV.1.- Iniciacin
IV.1.1.- Iniciacin de oficio
IV.1.2.- Iniciacin a solicitud de los interesados
IV.1.3.- Las medidas provisionales
IV.2.- Ordenacin
IV.3.- Instruccin
IV.3.1.- Las alegaciones
IV.3.2.- La prueba
IV.3.3.- Los informes
IV.3.4.- La informacin pblica
IV.3.5.- La audiencia de los interesados
IV.4.- Terminacin del procedimiento
IV.4.1.- La resolucin
IV.4.2.- El desistimiento y la renuncia
IV.4.3.- La caducidad
IV.4.4.- La terminacin convencional
V.- EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
V.1.- Introduccin
V.2.- Estructura del procedimiento sancionador
V.2.1.- Iniciacin
V.2.2.- Instruccin
a) Alegaciones
b) Prueba
c) Propuesta de resolucin
d) Audiencia
V.2.3.- Resolucin

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I.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

I.1.- Concepto
El procedimiento administrativo puede definirse como el cauce formal, previamente
regulado, al que ha de sujetarse la actuacin de la Administracin para el
cumplimiento o realizacin de sus funciones o como deca la Exposicin de Motivos
de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, el cauce formal de la serie de
actos en que se concreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fin.
El procedimiento administrativo no es un acto complejo, sino ms propiamente un
complejo de actos del administrado y de la Administracin, de diverso valor todos
ellos, aunque con sustantividad jurdica propia, sin perjuicio de su carcter
instrumental respecto de la resolucin final. Cada una de los actos en que se
desarrolla responde a unas reglas propias e incluso tiene un procedimiento
especfico distinto del procedimiento principal que en cada caso se considere (as,
por ejemplo, los informes de los rganos colegiados); todos ellos tiene su propia
causa o funcionalidad especfica; los vicios en que pueden incurrir tienen una
incidencia diferente en el acto final y, en determinados supuestos, pueden ser
anulados independientemente de la resolucin final.
I.2.- Clases
Los procedimientos podemos clasificarlos de la siguiente forma:
a) Por su actividad, podemos distinguir entre un procedimiento general y los
procedimientos especiales.
b)Atendiendo a su finalidad especfica suelen clasificarse los procedimientos
administrativos en:

Declarativos: son los que se orientan a la elaboracin de una decisin,

cuyo distinto carcter da lugar a otras subespecies: as por ejemplo, el
procedimiento sancionador; el procedimiento revisor, etc.
Ejecutivos: son los que tienden a la realizacin material de una decisin
anterior ya definitiva, por ejemplo procedimiento de apremio.
De simple gestin: suelen tener una finalidad de tipo tcnico y de carcter
esencialmente interno, preparatoria de una decisin ulterior.

c) Por la forma de desenvolverse y, especialmente, por el tiempo en que han

de serlo, los procedimientos pueden ser: ordinarios o sumarios y de urgencia. En
estos ltimos los trmites y los plazos del procedimiento ordinario se simplifican y
abrevian del modo previsto en sus disposiciones reguladoras, eliminndose alguno
de ellos en ciertos casos.
II.- PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Se entiende por principios generales del procedimiento administrativo aquellos que
constituyen el entramado bsico y la estructura esencial de esta institucin jurdica.
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Los principios que inspiran el procedimiento administrativo no estn reconocidos

expresamente, pero se derivan de la normativa que lo regula. Estos principios son
los siguientes:
II.1.- El principio de contradiccin
El procedimiento administrativo, bien se inicie de oficio o a instancia de parte
interesada, tiene, en todo caso, carcter contradictorio, es decir la posibilidad de que
se hagan valer los distintos intereses en juego y que esos intereses sean
adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de
adoptar una decisin definitiva.
En trminos constitucionales estrictos, no hay procedimiento vlido si no existe
igualdad de oportunidades entre las partes en cada uno de los trmites
procedimentales, esto es, si no existe un autntico debate contradictorio tanto sobre
los hechos como sobre su calificacin jurdica.
II.2.- El principio de economa procesal
Son diversos los preceptos de la LRJPAC que de forma directa o indirecta se
refieren a este principio. As, bajo el rtulo celeridad, el art. 75 obliga a acordar en
una slo acto todos los trmites que, por su naturaleza, admitan una impulsin
simultnea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo y el 73 en el que admite la
acumulacin de varios expedientes en uno slo cuando entre ellos guarden una
conexin ntima.
II.3.- El principio "in dubio pro actione"
El principio "in dubio pro actione" postula en favor de la mayor garanta y de la
interpretacin ms favorable al ejercicio del derecho a la accin y, por lo tanto, en el
sentido de asegurar, en lo posible, ms all de las dificultades de ndole formal, una
decisin sobre el fondo de la cuestin objeto del procedimiento.
La virtualidad de este principio es mxima a la hora de la interpretacin de los
diferentes conceptos jurdicos, dando mayor valor al aspecto finalista que al formal
cuando existan dudas al respecto.
II.4.- El principio de oficialidad
Establece el artculo 74.1 LRJPAC que "el procedimiento, sometido al criterio de
celeridad, se impulsar de oficio en todos sus trmites. Esto significa que la
Administracin est especficamente obligada a desarrollar la actividad que sea
necesaria para llegar a la decisin final, sin necesidad de que sea excitada en este
sentido por los particulares, a diferencia de lo que ocurre en el mbito de la
jurisdiccin civil donde, por regir el principio dispositivo, se entiende que el proceso
es cosa de las partes, de quienes depende, en consecuencia, su progresin.
II.5.- El principio de imparcialidad

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La Administracin rene en el procedimiento administrativo la doble condicin de

juez y parte, razn por la cual el principio de imparcialidad, caracterstico del
proceso, resulta en cierta medida relativizado.
No obstante la Constitucin establece en el art. 103 un mandato de objetividad a la
Administracin Pblica en la gestin de los intereses generales y el propio precepto
exige a sus funcionarios imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. La aplicacin
de este principio se completa con el deber de abstencin y lo posibilidad de
recusacin de quienes instruyan o resuelvan un procedimiento.
II.6.- El principio de gratuidad
El procedimiento administrativo en s mismo no da lugar a otros gastos que los que
eventualmente pueda llegar a ocasionar la prctica de las pruebas propuestas por el
interesado, ya que no se exige la asistencia de letrado, pudiendo comparecer por s
mismo, pero an cuando as no lo hiciere y nombrase representante, este
nombramiento no exige que recaiga en determinados profesionales.
II.7.- El principio de transparencia
Este principio, que tiene su respaldo constitucional en el art. 105.b) de la
Constitucin, en el que se reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a los
archivos y registros, ha sido desarrollado en la LRJPAC, la cual en su Exposicin de
Motivos dice que dicha Ley pretende romper la tradicional opacidad de la
Administracin, introduciendo un nuevo concepto sobre la relacin Administracin
con el ciudadano, a cuyo efecto en su art. 35 a) le reconoce el derecho a conocer,
en cualquier momento, el estado de tramitacin de los procedimientos en los que
tengan la condicin de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en
ellos y en el art. 37 reconoce el derecho al acceso a los archivos y registros,
modulando este derecho en funcin de los diversos intereses en juego.
III.- LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO
En el procedimiento administrativo pueden aparecer uno a varios sujetos. Cuando
slo existe un sujeto, ste necesariamente debe ser una Administracin pblica,
pero lo normal es que existan dos o ms sujetos que actan en planos diferentes. En
una actuar una Administracin pblica a travs de los rganos en cada caso
competentes y, al lado o frente a ella, pueden aparecer otras personas pblicas o
privadas- que son los interesados. Desde esta perspectiva formal puede decirse que
el procedimiento administrativo es bilateral, pero no siempre existe una relacin
bilateral entre ente pblico y administrado, ya que a veces aparece la Administracin
pblica como supraordenada, interviniendo en una relacin jurdica material entre
dos administrados que mantienen posiciones contrapuestas y as ocurre en los
llamados procedimientos triangulares.
Los sujetos del procedimiento para poder actuar tienen que tener capacidad
suficiente. La capacidad de la Administracin viene establecida por la competencia
del rgano para actuar. La capacidad de la otra parte viene determinada por dos
cuestiones: la capacidad de obrar y la legitimacin para intervenir.

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Segn el art. 30 de la LRJPAC, tendrn capacidad de obrar ante las

Administraciones pblicas, adems de las personas que la ostenten con arreglo a
las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de
sus derechos e intereses cuya actuacin est permitida por el ordenamiento jurdicoadministrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o
curatela. Se excepta el supuesto de los menores incapacitados, cuando la
extensin de la incapacitacin afecte al ejercicio y defensa de los derechos o
intereses de que se trate.
Ahora bien, para intervenir en un procedimiento administrativo no basta tener
capacidad de obrar. El ordenamiento jurdico exige algo ms: una aptitud especial
que se conoce con el nombre de legitimacin. La legitimacin implica una especial
relacin con el objeto del procedimiento, o lo que es lo mismo, para poder intervenir
hay que tener un inters, o sea, que se debe tener la consideracin de interesado.
El art. 31 de la LRJPAC dice que Se consideran interesados en el procedimiento
administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos
individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte.
c) Aqullos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan
resultar afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento en
tanto no haya recado resolucin definitiva.
Tambin tienen la consideracin de interesados aquellos que se personen en el
procedimiento como consecuencia de la obligacin que se impone a la
Administracin de comunicar a las personas que siendo titulares de derechos o
intereses legtimos y directos, stos puedan resultar afectados (art. 34).
Los interesados pueden intervenir por si o por medio de representante, no
requirindose para actuar como tal ninguna condicin especfica, adems de la
capacidad de obrar, si bien para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de
acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deber acreditarse la
representacin por cualquier medio que deje constancia fidedigna.
IV.- ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La LRJPAC estructura el procedimiento administrativo en cuatro captulos que se
corresponden correlativamente con las fases de iniciacin, ordenacin, instruccin y
terminacin.
IV.1.- Iniciacin
Conforme al art. 68 de la LRJPAC, el procedimiento administrativo puede iniciarse de
oficio, es decir, por propia iniciativa de la Administracin, o en virtud de solicitud de
parte interesada. La Ley no dice, ni puede decir, dado que opera desde una

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perspectiva general, en qu caso puede iniciarse de oficio y cundo a instancia de

parte interesada, cuestin sta que depende, lgicamente, de la clase de
procedimiento de que se trate y de la concreta situacin jurdica en que se encuentre
el administrado respecto a su eventual objeto. As, los que limitan los derechos de
los ciudadanos se inician siempre de oficio, si bien ha podido mediar un estmulo
exterior (peticin o denuncia); por el contrario, los declarativos y ampliatorios de la
esfera de derechos de los ciudadanos se inician, por regla general, a peticin de
parte aunque tambin pueden, aunque sea excepcional, iniciarse de oficio.
IV.1.1.- Iniciacin de oficio
La iniciacin de oficio tiene lugar por acuerdo del rgano competente, bien por
propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a peticin razonada de
otros rganos o por denuncia. En todo caso, el procedimiento no da comienzo hasta
el momento en que el rgano competente para su tramitacin dicta el acto formal de
incoacin, el cual deber ser comunicado a los interesados.
Como la mera iniciacin del procedimiento puede acarrear consecuencias jurdicas,
cabe la posibilidad de abrir un perodo de informacin previa con el fin de conocer
las circunstancias del caso concreto y poder decidir as, con algn conocimiento de
causa, sobre la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
IV.1.2.- Iniciacin a solicitud de los interesados
El procedimiento tambin puede iniciarse a solicitud de los interesados. En este caso
la peticin pone en marcha el procedimiento, obligando a la Administracin a dictar
resolucin expresa. Segn el art. 70.1, las solicitudes debern contener
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo
represente, as como la identificacin del medio preferente o del lugar que
se seale a efectos de notificacin.
b) Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la
solicitud.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad
expresada por cualquier medio.
Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un
contenido y fundamento idntico o sustancialmente similar, podrn ser formuladas
en una nica solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos
especficos dispongan otra cosa.
Frente al formalismos y rigidez propio de los procesos civiles, el procedimiento
administrativo no slo permite al interesado volver sobre esos defectos y corregirlos,
sino que obliga a la Administracin, en el caso de que la solicitud no rena los
requisitos exigidos, a requerir al interesado para que en el plazo de diez das
subsane la falta o acompae los documentos preceptivos, con la indicacin de que,
si as no lo hiciera, se le tendr por desistido de su peticin.

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IV.1.3.- Las medidas provisionales

Iniciado el procedimiento, el rgano administrativo competente para resolverlo, podr
adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de
la resolucin que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para
ello, no pudindose dictar aquellas que puedan causar perjuicio de difcil o imposible
reparacin o que impliquen violacin de derechos amparados por las leyes. Estas
medidas tambin pueden adoptarse antes de su iniciacin en los casos de urgencia
y para la proteccin provisional de los intereses implicados, en los supuestos
expresamente previstos en una norma con rango de Ley.
IV.2.- Ordenacin
Se llama "ordenacin del procedimiento" a la actividad de los rganos
administrativos responsables del mismo dirigida a encauzar los distintos trmites en
el orden y con la finalidad establecida en la Ley. Por su naturaleza, no puede
hablarse de una "fase" de ordenacin del procedimiento, puesto que existen actos
de ordenacin en las fases de iniciacin, instruccin y terminacin, sino ms bien de
obligaciones que tiene la Administracin en la instruccin de los procedimientos y
que como se ver, coinciden con algunos de los principios que le rigen. Los
principios de ordenacin son los siguientes:

La impulsin de oficio en todos sus trmites.

El orden en el despacho de los asuntos.
El principio de celeridad y sus manifestaciones.
Cumplimiento de los trmites, dentro de los plazos establecidos, que
generalmente son de diez das.

IV.3.- Instruccin
Son actos de instruccin los "necesarios para la determinacin, conocimiento y
comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin".
La finalidad de la instruccin es proporcionar al rgano decisorio los elementos de
juicio necesarios para una adecuada resolucin. La instruccin comprende, por
tanto, dos tipos de actividades: las de aportacin de datos fcticos o jurdicos y las
encaminadas a demostrar la veracidad de los datos aportados.
IV.3.1.- Las alegaciones.
Las alegaciones constituyen el instrumento propio que tienen los interesados para
aportar los datos fcticos o jurdicos al expediente que sirvan de fundamento a la
resolucin. Las alegaciones pueden formularse en cualquier momento del
procedimiento, por lo que no hay una fase propiamente dicha de alegaciones al estar
abierta a lo largo de todo el procedimiento, aunque siempre antes del trmite de
audiencia. Las alegaciones hechas en el momento procesal oportuno deben ser
tenidas en cuenta por el rgano competente al redactar la correspondiente
propuesta de resolucin.
IV.3.2.- La prueba.

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La prueba es la actividad de instruccin que tiene por objeto demostrar la exactitud

de los hechos aportados que sirven de fundamento a la resolucin final.
La posicin preponderante de la Administracin en este caso, queda patente al
corresponderle a ella la admisin y prctica de las pruebas que propongan los
interesados o las que de oficio acuerde. No obstante, su negativa a abrir el perodo
de prueba o a practicar las propuestas por el interesado puede dar lugar a la nulidad
de la resolucin final en la medida en que pueda haber causado indefensin. Por
esta razn el artculo 80.3 dice que el instructor del procedimiento "slo podr
rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente
improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada.
Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento y sobre los que exista
contradiccin podrn acreditarse por "cualquier medio de prueba admisible en
Derecho" y respecto a su valoracin, rigen los principios de libre valoracin y
apreciacin conjunta, sometida en todo caso a la sana crtica por parte del rgano
instructor.
La Ley establece que la prueba debe realizarse en un plazo no superior a treinta
das ni inferior a diez, plazo que es comn para proponer y practicar las que se
juzguen necesarias.
IV.3.3.- Los informes
Los informes son declaraciones de juicio emitidas por rganos especialmente
cualificados en materias determinadas que tienen por objeto ilustrar al rgano
decisor y a proporcionarle los elementos de juicio necesarios para dictar su
resolucin.
Desde el punto de vista de la obligatoriedad de su emisin, los informes pueden ser
preceptivos o facultativos, segn que venga o no exigida su emisin por las normas
aplicables en cada caso concreto. Con carcter general, los informes son
facultativos. Desde el punto de vista de su fuerza jurdica, los informes pueden ser
vinculantes o no vinculantes. En el primer caso, la autoridad llamada a decidir est
obligada a resolver en el sentido propuesto por el rgano consultivo, de cuyo informe
no puede apartarse vlidamente. La regla general es que los informes sean
facultativo y no vinculantes.
Los informes debern evacuarse en el plazo de diez das, salvo que una disposicin
o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro
mayor o menor.
IV.3.4.- La informacin pblica.
La informacin pblica es un acto de instruccin que puede acordar el rgano
competente para resolver el procedimiento cuando la naturaleza de ste lo requiera,
cuya finalidad es aportar al expediente puntos de vista inicialmente desconocidos y
sacar a la luz intereses cuya existencia se presume. Por ello, la LRJPAC establece
que debe anunciarse en la publicacin oficial correspondiente confiriendo un plazo
que no podr ser menor a veinte das.

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IV.3.5.- La audiencia de los interesados.

Se trata de un trmite especfico cuya finalidad es poner de manifiesto al interesado
las actuaciones practicadas hasta ese momento para que pueda, si quiere, presentar
nuevas alegaciones, documentos o los justificantes que estime convenientes.
El plazo durante el cual los interesados pueden alegar y presentar los documentos y
justificantes que estimen pertinentes no debe ser inferior a diez das ni superior a
quince, debindose realizar inmediatamente antes de redactar la propuesta de
resolucin, esto es, justo antes de la ltima actuacin que precede a la resolucin.
El carcter preceptivo del trmite de audiencia y su condicin de garanta esencial y
primaria de los interesados justifica, en principio, que su omisin se considere
habitualmente como causa de nulidad de la resolucin final. No obstante, si la
omisin del trmite no ha llegado a producir una indefensin real y efectiva del
interesado o si puede demostrarse que la decisin final hubiera sido la misma, por
razones de economa procesal no debe decretarse la invalidez de la resolucin. En
aplicacin del mismo principio la Ley dice que puede prescindirse de este trmite
"cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolucin
otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado" (art.
84.3).
IV.4.- Terminacin del procedimiento
Segn el artculo 87.1 de la Ley, "pondrn fin al procedimiento la resolucin, el
desistimiento, la renuncia del derecho en que se funde la solicitud, cuando tal
renuncia no est prohibida por el ordenamiento jurdico, y la declaracin de
caducidad.
IV.4.1.- La resolucin
La resolucin es el modo normal de terminacin del procedimiento administrativo. La
LRJPAC no slo ha reforzado la obligacin de dictar resolucin expresa, sino que
trayendo al procedimiento administrativo la obligacin que el art. 1.7 del Cdigo Civil
impone a los jueces, la Administracin no puede abstenerse de resolver "so pretexto
de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso,
aunque podr resolver la inadmisin de las solicitudes de reconocimiento de
derechos no previstos en el ordenamiento jurdico o manifiestamente carentes de
fundamento(art. 89.4).
La resolucin debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y
aquellas otras derivadas del expediente, hayan sido o no alegadas por los
interesados, permitiendo, adems, que el rgano competente se pronuncie sobre
aquellas cuestiones conexas con el asunto principal aunque no hubieran sido
planteadas por los interesados, si bien para ello se requiere que previamente las
ponga de manifiesto a los mismos, a fin de que puedan formular las alegaciones que
estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.

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En los procedimientos tramitados a solicitud de los interesados la resolucin ser

congruente con las peticiones formuladas por stos, sin que en ningn caso pueda
agravar su situacin inicial (prohibicin de la reformatio in peius)
IV.4.2.- El desistimiento y la renuncia.
El desistimiento y la renuncia son modos anormales de terminacin del
procedimiento que tienen en comn el apartamiento voluntario del interesado de la
accin inicialmente emprendida, aunque se diferencian entre si en razn del
concreto alcance dado a ese apartamiento por quien lo realiza. En el caso del
desistimiento, el abandono se refiere nica y exclusivamente al concreto
procedimiento en que se produce y deja intactos los eventuales derechos que
puedan asistir al interesado, los cuales podr ejercer en otro procedimiento. La
renuncia, en cambio se refiere a los derechos mismos, de los que se hace dejacin
expresa, de forma que ya no podrn ser ejercitados en el futuro.
En los casos de renuncia o desistimiento, la Administracin los deber aceptar, salvo
que existan terceros interesados que insten la continuacin del mismo en los diez
das siguientes o que se trate de una cuestin que entrae inters general o cuya
definicin o esclarecimiento resulte conveniente.
IV.4.3.- La caducidad
El art. 92 de la LRJPAC establece que en los procedimientos iniciados a solicitud del
interesado, cuando se produzca su paralizacin por causa imputable al mismo, la
Administracin le advertir que, transcurridos tres meses, se producir la caducidad
del mismo, con archivo de las actuaciones si no realiza las actividades necesarias
para reanudar la tramitacin.
IV.4.4.- La terminacin convencional.
Una de las novedades ms destacable de la LRJPAC es la inclusin, entre los
supuestos de terminacin del procedimiento, de la llamada "terminacin
convencional", regulada en el artculo 88. Esta posibilidad, que ya haba sido
apuntada por la doctrina, se admite ahora con carcter general en los siguientes
trminos: "Las Administraciones pblicas podrn celebrar acuerdos, pactos,
convenios o contratos con personas tanto de derecho pblico como privado, siempre
que no sean contrarios al ordenamiento jurdico ni versen sobre materias no
susceptibles de transaccin y tengan por objeto satisfacer el inters pblico que
tienen encomendado, con el alcance, efectos y rgimen jurdico especfico que en
cada caso prevea la disposicin que lo regule, pudiendo tales actos tener la
consideracin de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en
los mismos con carcter previo, vinculante o no, a la resolucin que les ponga fin
(art. 88.1).
V.- EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
V.1.- Introduccin

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A diferencia de lo que sucede con el procedimiento administrativo anteriormente

examinado, LRJPAC no regula un procedimiento sancionador comn, sino que en
sus artculos 134 y siguientes, se contienen los principios que deben informar los
diversos procedimientos que legal o reglamentariamente puedan aprobarse. El
procedimiento sancionador general se encuentra regulado en el Real Decreto
1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento
para el ejercicio de la potestad sancionadora, el cual, segn se dice en su art. 1, se
aplicar en defecto total o parcial de procedimientos especficos, no slo en la
Administracin General del Estado, sino tambin en la Administracin de las
Comunidades Autnomas, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene
competencia plena y de forma supletoria (art. 149.3 de la Constitucin), cuando no
exista normativa concreta.
Con carcter previo a analizar el procedimiento sancionador debe sealarse que la
potestad sancionadora est sujeta a una serie de principios inspiradores que traen
su causa del Derecho Penal y que son los siguientes: legalidad, tipicidad,
irretroactividad, culpabilidad, proporcionalidad, non bis in idem y presuncin de
inocencia.
Por otra parte, el ejercicio de la potestad sancionadora requiere la tramitacin del
procedimiento legal o reglamentariamente establecido en el que se deben garantizar
al presunto responsable los siguientes derechos:
a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que
tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les
pudieran imponer, as como de la identidad del instructor, de la autoridad
competente para imponer la sancin y de la norma que atribuya tal
competencia.
b) A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el
ordenamiento jurdico que resulten procedentes.
c) Los dems derechos reconocidos por el artculo 35 de esta Ley.
V.2.- Estructura del procedimiento sancionador
V.2.1.- Iniciacin
El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, por acuerdo del rgano
competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior,
peticin razonada de otros rganos o denuncia.
La resolucin por la que se inicie el procedimiento sancionador deber tener el
siguiente contenido mnimo:
a) Identificacin de la persona o personas presuntamente responsables.
b) Los hechos sucintamente expuestos que motivan la incoacin del
procedimiento, su posible calificacin y las sanciones que pudieran
corresponder, sin perjuicio de las que resulten de la instruccin.
c) Instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa
indicacin del rgimen de recusacin de los mismos.
d) Organo competente para la resolucin del expediente y norma que le

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atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto

responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad.
e) Medidas de carcter provisional que se hayan acordado por el rgano
competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las
que se pueden adoptar durante el mismo.
f) Indicacin del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el
procedimiento y de los plazos para su ejercicio.
El acuerdo de iniciacin debe trasladarse al instructor, junto con las actuaciones
realizadas, y tambin se notificar al denunciante y a los inculpados. En la
notificacin se advertir a los inculpados que de no efectuar alegaciones sobre el
contenido de la iniciacin del procedimiento en el plazo de 15 das que se concede
para alegaciones, la iniciacin podr ser considerada propuesta de resolucin
cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad
imputada.
V.2.2.- Instruccin.
Dentro de la fase de instruccin, y al igual que sucede en el procedimiento
administrativo comn, se comprenden las siguientes fases: alegaciones, prueba,
propuesta de resolucin y audiencia.
a) Alegaciones
A partir de la notificacin de la iniciacin del procedimiento, los interesados disponen
de un plazo de 15 das para la formulacin de alegaciones, aportacin de
documentos o informaciones y, en su caso, proponer prueba, concretando los
medios de que intenten valerse.
Por su parte, el instructor deber realizar de oficio cuantas actuaciones resulten
necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que
sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidades
susceptibles de sancin.
Si como consecuencia de la instruccin del procedimiento resultase modificada la
determinacin inicial de los hechos, de su posible calificacin, de las sanciones
imponibles o de las responsabilidades susceptibles de sancin, se notificar todo
ello al inculpado en la propuesta de resolucin.
b) Prueba
Concluido el trmite de alegaciones, el instructor podr acordar la apertura de un
perodo de prueba por un plazo no superior a treinta das ni inferior a diez. La
prctica de las declaradas pertinentes debe realizarse en los trminos previstos en el
art. 81 de la LRJPAC para el procedimiento ordinario.
c) Propuesta de resolucin.
Concluida, en su caso, la prueba, el rgano instructor formular la propuesta de
resolucin, la cual deber contener al menos:

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a) Fijacin los hechos, especificndose los que se consideren probados y su

exacta calificacin jurdica.
b) Determinacin de la infraccin que dichos hechos constituyan
c) Persona o personas responsables.
d) Sancin que se propone, medidas provisionales que se hubieran adoptado
o bien declaracin de inexistencia de infraccin o responsabilidad.
Adems de lo anterior, cuando como consecuencia de la instruccin del
procedimiento resultase modificado alguno de los hechos, sanciones o
responsabilidades contenidos en la iniciacin del procedimiento, esta circunstancia
se deber incluir en la propuesta de resolucin.
d) Audiencia.
La propuesta de resolucin se notificar a los interesados, acompaando a la misma
una relacin de los documentos obrantes en el procedimiento, concedindoles un
plazo de quince das para formular alegaciones y presentar los documentos e
informaciones que estimen pertinentes.
Se podr prescindir de este trmite cuando no figuren en el procedimiento ni sean
tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por
el interesado, salvo que el escrito de iniciacin del expediente se hubiese
transformado en propuesta de resolucin cuando concurran los requisitos exigidos
para ello
V.2.3.- Resolucin.
El rgano competente para resolver puede acordar, motivadamente, la realizacin de
las actuaciones complementarias que considere indispensables para su resolucin.
En este caso, el acuerdo se deber notificar a los interesados, concedindoles un
plazo de siete das para formular alegaciones. Estas actuaciones complementarias
debern practicarse en un plazo no superior a quince das, quedando suspendido,
en este caso, el plazo para resolver el procedimiento.
La resolucin deber dictarse en el plazo de diez das, desde la recepcin de la
propuesta de resolucin, salvo en el caso de que se realicen las actuaciones a que
se refiere el prrafo anterior.
En la resolucin no se podrn aceptar hechos distintos de los determinados en la
fase de instruccin del procedimiento, salvo lo que pueda derivarse de las
actuaciones complementarias, sin perjuicio de su posible diferente valoracin
jurdica, en cuyo caso y de ser ms grave la sancin, se le deber notificar este
extremo al interesado para alegaciones por un nuevo plazo de quince das.
La resolucin del procedimiento sancionador, adems de los requisitos generales
que para las resoluciones se contienen en el art. 89.3 de la LRJPAC, incluirn la
valoracin de las pruebas practicadas, especialmente de aquellas que constituyan
los fundamentos bsicos de la decisin, fijarn los hechos y, en su caso, la persona
o personas responsables, la infraccin o infracciones cometidas y la sancin o

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sanciones que se imponen, o bien la declaracin de no existencia de infraccin o

responsabilidad.
En el supuesto de que no hubiese recado resolucin transcurridos seis meses
desde la iniciacin, excluidos los supuestos de interrumpcin por causas imputables
a los interesados o de suspensin por tramitarse otro procedimiento por los mismos
hechos ante los Organos Comunitarios Europeos o ante el orden jurisdiccional
penal, se deber declarar la caducidad del expediente.
La resolucin que pongan fin al procedimiento sancionador habr de ser motivada y
resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente y ser ejecutiva cuando
ponga fin a la va administrativa. Cuando no sea ejecutiva, en la misma se adoptarn
las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia hasta que sea ejecutiva.
Si las conductas sancionadoras hubieran causado daos o perjuicios a la
Administracin, la resolucin del procedimiento tambin podr declarar:
a) La exigencia al infractor de la reposicin a su estado original de la
situacin alterada por la infraccin.
b) La indemnizacin por los daos y perjuicios causados, cuando su cuanta
haya quedado determinada durante el procedimiento. En otro caso, la
indemnizacin
se
determinar
mediante
un
procedimiento
complementario.

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