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Seminario VIII de Investigacin Urbano Regional - ACIUR, Gobierno de Municipios y Aglomeraciones Urbanas

CONTROL URBANO EN AGLOMERACIONES URBANAS**


Anglica Mara Salazar Guarn
Arquitecta Universidad Gran Colombia Sede Armenia
asalazar@dnp.gov.co
Erik Vergel Tovar
Arquitecto Universidad Nacional de Colombia
Mster en Gestin, Planeacin Urbana y Desarrollo Erasmus University of Rotterdam, IHS, Pases Bajos
evergel@dnp.gov.co
Bogot D.C., Colombia
Fecha de recepcin: 14 de Septiembre de 2009, Fecha de aceptacin

RESUMEN
El artculo se enfoca en identificar las dificultades para ejercer Control Urbano CU por parte de los
municipios pertenecientes a nueve aglomeraciones urbanas del pas, as como en determinar los aspectos
del desarrollo urbano en los cuales es prioritario ejercer dicho control. El artculo desarrolla un marco
terico acerca del concepto de CU e identifica los antecedentes, el marco normativo y los vacos existentes
relativos al CU. A travs de una encuesta que aborda aspectos como la vivienda, el espacio pblico, los
bienes de inters cultural BIC, el patrimonio municipal y la ocupacin informal de suelo, dirigida a los
municipios pertenecientes a las nueve aglomeraciones urbanas identificadas, el estudio establece un
diagnstico acerca del ejercicio del CU. De manera complementaria, el artculo describe dos estudios de
caso, el Distrito Capital de Bogot y el Distrito de Barranquilla, consideradas ciudades ncleo dentro de la
muestra de aglomeraciones urbanas, en donde el ejercicio del CU se realiza a travs de unidades
especializadas. El artculo desarrolla una serie de conclusiones y recomendaciones que se constituyen en
insumo parcial para la formulacin de lineamientos de poltica en relacin a respuestas apropiadas para los
problemas y efectos negativos identificados.
PALABRAS CLAVES: reas metropolitanas, Municipios, Control Urbano, Planeacin, Regulacin, Sancin.

ABSTRACT
The paper focuses on identifying shortcomings faced by cities that are part of nine urban agglomerations in
order to carry out urban control activities. It also determines which aspects of urban development should be
a priority in order to carry out urban control activities. The paper develops a theoretical framework regarding
urban control as well as identifies the background, legal framework and current gaps regarding urban
control. Though one survey applied to local governments that belong to the urban agglomerations, the paper
establishes a diagnostic regarding the implementation of urban control in aspects such as housing, public
space, cultural interest buildings (BIC), local heritage and informal land occupation. Likewise, the paper
describes two case studies, the Capital District of Bogot and the District of Barranquilla, both considered as
nucleus cities where urban control is carried out by specialized units created for that purpose. The paper
also draws a group of conclusions and recommendations as a partial input for policy guidelines on urban
control focused on appropriate responses to the shortcomings and negative effects identified.

KEY WORDS: Metropolitan Areas, Municipalities, Urban Control, Planning, Regulation, Sanction.

* Estudio desarrollado en la Direccin de Desarrollo Urbano y Poltica Ambiental DDUPA del Departamento Nacional de Planeacin
DNP. Los puntos de vista aqu expresados son de los autores, no representan ni pueden atribuirse a la entidad para la cual trabajan.

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1 ANTECEDENTES.
En el marco de la Ley 1151 de 2007 del Plan
Nacional de Desarrollo PND Estado
Comunitario: Desarrollo para Todos 2006
2010, el Captulo de Ciudades Amables en
la estrategia de Desarrollo Urbano: Ciudades
Compactas y Sostenibles se ha determinado
la necesidad de optimizar los instrumentos de
la Ley 388 de 1997 y el fortalecimiento de los
instrumentos de control urbano. Lo anterior,
con el fin de guiar el proceso de desarrollo
urbano de las ciudades colombianas y
prevenir su desarrollo de una manera
informal, as como mejorar y unificar la
gestin local de municipios y distritos de
manera articulada con su respectiva regin.
El diagnstico del Captulo Ciudades
Amables estableci que el crecimiento de
las ciudades colombianas ha seguido un
patrn desequilibrado con una visin de
pequea escala, lo cual ha generado
fenmenos espaciales urbanos: como el
predominio de asentamientos precarios en la
periferia de las ciudades, la expansin no
planificada, la escasez de suelo urbanizable,
el deterioro y despoblamiento de las zonas
centrales de las ciudades y la insuficiencia de
espacio pblico. Estos fenmenos han
generado otro tipo de problemas en las
ciudades
relacionados con el desarrollo
fsico
y
funcional
de
la
ciudad,
especficamente
por
violaciones
e
incumplimiento de las normas ambientales y
urbansticas, normas tcnicas de sismoresistencia y de prevencin del riesgo por
desastres naturales.
Por consiguiente, es necesario desarrollar
estudios que permitan establecer las
problemticas y dificultades relacionadas con
los
aspectos
descritos
anteriormente,
principalmente aquellos relacionados con los
impactos generados por la urbanizacin
ilegal y la violacin de la norma urbanstica
en los procesos de crecimiento urbano,
conservacin del patrimonio histrico, y,
recuperacin, mantenimiento y sostenibilidad
del espacio pblico, entre otros. As mismo,
es imprescindible contar con mecanismos o
instrumentos de vigilancia y control urbano
que permitan garantizar el cumplimiento de la
norma urbanstica determinada en los Planes
de Ordenamiento Territorial (POT) y dems
normas complementarias, de acuerdo con las

necesidades y capacidades
municipio del pas.

de

cada

2 MARCO TERICO.
El crecimiento urbano trae consigo una alta
demanda de suelo, vivienda, transporte,
servicios pblicos e infraestructura que
soporte todos los insumos que permiten
construir ciudad. Ahora bien, la oferta de
estos servicios como parte del crecimiento
urbano puede ser de forma planificada en
donde la habilitacin de suelo, la
construccin de infraestructura primaria y
secundaria se desarrollen primero, , de
manera no planificada, en donde el
crecimiento urbano tiene lugar a travs de
procesos de ocupacin del suelo por parte de
la poblacin que genera asentamientos antes
de contar con infraestructura primaria y
secundaria, vas de acceso, transporte
pblico y equipamientos, entre otros. Ambos
procesos presentan una mayor complejidad
cuando las reas urbanas que presentan
dicho crecimiento interactan con otras en la
conformacin de estructuras regionales
conformando aglomeraciones urbanas.
2.1 Aglomeracin urbana.
Segn el Consejo Econmico y Social de la
Organizacin Mundial de las Naciones
Unidas: El trmino aglomeracin urbana se
utiliza para indicar que los asentamientos en
cuestin son a menudo una combinacin de
varias unidades diferenciadas muy prximas
y con diversos vnculos funcionales
(CESONU, 2008).
Diagrama 1

Fuente: Elaboracin propia (2009).

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En las aglomeraciones se presentan dos


fenmenos derivados de las interacciones
entre las reas urbanas que las conforman:
periurbanizacin y suburbanizacin, los
cuales estn relacionados con el concepto de
ciudades compactas, como se describe mas
adelante.
El concepto de ciudad compacta en trminos
de Angel, Sheppard y Civco (2005) apunta a
restringir la expansin urbana (de una u otra
manera) y busca reducir la cantidad de suelo
necesario para la poblacin urbana y el
crecimiento de ingresos". As mismo,
Thomas y Cousins (1996) plantean que las
polticas de esta forma urbana promueven
menos dependencia por el carro, bajas
emisiones, reduccin del consumo de
energa, mejores servicios en transporte
pblico, incremento de la accesibilidad en
general, la reutilizacin de infraestructura y
suelo
previamente
desarrollado,
la
renovacin y revitalizacin de reas urbanas
existentes, alta calidad de vida, la
preservacin de espacios verdes y un
ambiente propicio para la promocin de
actividades comerciales y negocios entre
otras.
As mismo, Burguess (2000) define la ciudad
compacta como estrategia para el desarrollo
urbano. Por consiguiente las polticas para
los pases en vas de desarrollo buscan
incrementar el rea construida y las
densidades de poblacin, intensificar las
actividades
econmicas,
sociales,
y
culturales y manipular el tamao urbano, la
forma y estructura de los sistemas de
asentamientos
en
bsqueda
de
la
sostenibilidad ambiental, social y global,
cmo
beneficios
derivados
de
la
concentracin de las funciones urbanas.
En trminos de Angel, Sheppard y Civco
(2005) es muy poco lo que los formuladores
de polticas pueden hacer para influenciar los
actuales niveles de compactacin en las
ciudades de los pases en vas de desarrollo;
adicionalmente, afirman que en las mejores
circunstancias las polticas de ciudad
compacta pueden tener un efecto marginal
en el nivel total de consumo de suelo
urbano. Por lo anterior, para este grupo de
investigacin, las polticas que promueven
ciudades compactas pueden tener un efecto
importante en la forma urbana de las
ciudades en pases en vas de desarrollo.

En este contexto, la promocin de ciudades


compactas debe considerar dos fenmenos
que se presentan en la conformacin de
aglomeraciones urbanas: sub-urbanizacin y
peri-urbanizacin.
El concepto de sub-urbanizacin consiste
en el crecimiento urbano disperso sobre la
periferia de las ciudades a travs de reas
residenciales
de
baja densidad.
La
suburbanizacin como expresin fsico
espacial de la dispersin urbana ha sido
posible debido al uso intensivo del automvil
particular y la zonificacin de uso residencial
en las reas llamadas suburbios, ejemplos de
este tipo de forma urbana se encuentra en la
mayora de ciudades de los Estados Unidos,
y particularmente en Europa en casos como
Pars y Barcelona. De otra parte, el concepto
de peri-urbanizacin consiste en el
crecimiento urbano en las zonas de
transicin entre el campo y la ciudad en
donde no existe una diferencia clara entre lo
que es urbano y rural. En trminos de Allen
(2003) la periurbanizacin se constituye en
un fenmeno usualmente caracterizado por:
i) la prdida de aspectos rurales (prdida de
suelo frtil, suelo para la agricultura, paisajes
naturales, etc.), y ii) la falta de atributos
urbanos
(baja
densidad,
falta
de
accesibilidad,
falta
de
servicios
e
infraestructura).
2.2 Qu es control urbano?
La palabra control en su definicin bsica
hace referencia a las acciones de comprobar,
inspeccionar,
fiscalizar
e
intervenir.
Igualmente se define como la regulacin
manual o automtica sobre un sistema2.
Aplicado al entorno urbano, el control se
podra concebir de manera general como el
seguimiento, la regulacin, inspeccin,
fiscalizacin e intervencin sobre el sistema
urbano, entendiendo por ste ltimo el
conjunto de componentes dinmicos que
conforman una ciudad, sus interrelaciones, y
las actividades econmicas, sociales y
ambientales que se desarrollan en ella.
El alcance del Control Urbano CU puede
llegar a abarcar una multiplicidad de
actividades y componentes relacionados con
el desarrollo y administracin de un
conglomerado
urbano
especfico
2

Diccionario de la Lengua Espaola,


http://buscon.rae.es/draeI/

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dependiendo de su contexto particular


(organizacin poltico-administrativa, nivel de
integracin regional, sistema de planificacin,
dinmicas y problemas locales, actividades
econmicas, etc.). Al hacer una revisin de la
literatura sobre CU y un anlisis de diferentes
formas de gestin y administracin urbana,
se puede observar que el concepto de CU se
entremezcla con el de planificacin urbana,
regulacin y zonificacin, encontrando
algunos casos en que son considerados
exclusivamente de planificacin, mientras
que en otros son considerados de control y
estn ligados a diferentes niveles de gestin
urbana, bien sea de escala local, regional,
metropolitana, u otras segn corresponda.
En trminos de Server (1996) el control es
una funcin vital de la gestin urbana
moderna; en este sentido, el control se debe
ajustar a los principios de la misma, la cual
responde a dos desafos generales que
combinan principios de administracin
econmica y el manejo de tecnologas de
informacin. De esta forma, el primer desafo
est relacionado con la flexibilidad de la
gestin urbana y la organizacin de un
sistema de regulacin apropiado que
permitan integrar estrategias globales y
dinmicas locales; el segundo, se centra en
el desarrollo y manejo de bases de
informacin y sistemas de datos con los
cuales se puedan manejar mayores
volmenes de informacin y al mismo tiempo
manejar niveles de sntesis adecuados.
Server plantea la separacin entre el control,
el monitoreo y el benchmarking, definiendo el
primero como una evaluacin de la diferencia
existente entre las condiciones del desarrollo
urbano en un momento determinado y los
objetivos o metas planteadas, como parte del
ejercicio de planificacin, de la cual resulta la
dimensin de los ajustes que se requieren
para ser alcanzados; el segundo, lo define
como una auditoria continua en el tiempo
sobre el suelo y una comparacin peridica
de sus condiciones, de la cual resulta una
serie de imgenes de la realidad. El tercero,
es definido como una comparacin entre
entidades territoriales y su administracin con
el fin de identificar las mejores prcticas que
ms adelante son utilizadas como referentes
de polticas de mayor alcance.
Tanto para el ejercicio del control, el
monitoreo y el benchmarking, es necesario
contar con un adecuado sistema regulatorio

que defina los lmites para cada uno de los


tres procesos. La regulacin del uso del
suelo constituye una de las bases del
urbanismo, y como tal, el eje del sistema de
control urbano est representado por las
restricciones que se asignan al mismo. Para
algunos autores, el primer nivel de control se
ejerce mediante los mecanismos que
permiten designarlo, principalmente a travs
de la zonificacin.
Bajo otra perspectiva, Radoki (2001), plantea
dos sistemas de planificacin que tuvieron su
cuna en Inglaterra y sus colonias. El primero,
una aproximacin tecnocrtica basada en un
proceso de planificacin racional, el cual
result en la construccin de planes de
desarrollo fsico a largo plazo, y el segundo,
una aproximacin de implementacin basada
en la inversin pblica y privada para
producir niveles de desarrollo identificados
como deseables en los planes, y en un
sistema discrecional de control, en el cual la
designacin de una porcin de suelo para un
uso determinado en el plan no implicaba
obligacin para su desarrollo. En trminos de
Radoki, los aportes profesionales del
planificador abarcaban tanto la preparacin
del plan como el control al proceso de
desarrollo, mientras que en el segundo, los
aportes del planificador se limitan a la
preparacin del plan y el control se convierte
en un proceso esencialmente administrativo
de verificacin del cumplimiento de la norma.
Igualmente, ella argumenta una serie de
razones de diversa ndole al hecho de que
los pases en desarrollo, en general y con
excepciones reducidas, presentan una
separacin entre lo establecido en los
instrumentos de planificacin y la realidad. La
primera razn es la organizacin sectorial
tradicional de las autoridades locales, las
cuales operan con una reducida base fiscal y
autonoma y sin la capacidad para formular
polticas de desarrollo urbano. Esto parece
ser el comn en algunos pases, sin embargo
no parece aplicar en su totalidad al caso
colombiano dados los avances en materia de
descentralizacin y poltica de desarrollo
territorial que se han implementado en el
pas. La segunda razn aduce a que la
implementacin de planes de desarrollo
urbano (con su eje central en el uso del
suelo) se fundamenta en la regulacin a
travs de una combinacin de zonificacin,
control sobre las subdivisiones, control al uso

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del suelo, control sobre las edificaciones,


normatividad ambiental y otras, dependiendo
del sistema de planeacin.
En
particular, se habla de control al
desarrollo urbano, como en el caso de Hong
Kong, al cual se le asignan tres niveles
separados que incluyen la planificacin, la
administracin del suelo y el control sobre las
edificaciones (Bo-sin Tang, 1999). El control
sobre el desarrollo urbano en Hong Kong es
logrado a travs de mecanismos como los
contratos de arrendamiento de suelo, el cual
es propiedad del gobierno en su mayora.
Estos contratos de arrendamiento de largo
plazo estn acompaados por clusulas que
especifican los requerimientos asociados a
cada porcin de suelo, los cuales incluyen las
especificaciones a las edificaciones. La
planificacin como tal est a la cabeza del
proceso, debido a que los desarrolladores
deben obtener los permisos de planificacin
necesarios antes de poder llevar a cabo su
obra y aplicar a otros permisos.
En ese sentido, Radoki plantea que cualquier
sistema de regulacin urbano requiere una
considerable
capacidad
administrativa
compuesta por personal entrenado e idneo,
sistemas confiables de recoleccin y
procesamiento de informacin, capacidad de
monitoreo, recursos econmicos y una
aceptacin por parte de los desarrolladores y
ciudadanos de la existencia de una
normatividad y su necesario cumplimiento, lo
cual le atribuye la legitimidad al sistema.
De otra parte, en trminos de Dogan (1994)
la legitimidad de un sistema regulatorio no se
derivada automticamente de la existencia
de la normatividad misma, y que la facultad
para ejercer la autoridad por parte de los
entes responsables est basada en el
reconocimiento de una institucionalidad y
confianza en la capacidad de toma de
decisiones de quienes administran el
sistema; este en s constituye un proceso de
construccin colectiva lento y con diversos
grados de complejidad dependiendo del
contexto. Con base en lo anterior, Dogan da
algunos argumentos que intentan explicar el
incumplimiento
de
las
regulaciones
urbansticas y la ilegitimidad asociada del
sistema:

La ausencia de una experiencia comn que


lleve al reconocimiento de que los alcances

de lo individual sobre lo colectivo tienen


ciertas restricciones necesarias, pero que
pueden traer beneficios individuales sobre la
seguridad, valor del suelo y calidad ambiental.
Un bajo sentido de apropiacin de los
instrumentos de planificacin por parte de
aquellos actores cuya participacin en la
formulacin de polticas, planes, estndares y
normas est limitada al derecho de objetar
propuestas particulares.
La adopcin de polticas y reglas del juego
que no son aceptadas por los actores del
proceso de desarrollo urbano.
Los cortos horizontes de tiempo manejados
por polticos que no perciben ninguna
ganancia de promover inversiones que traen
beneficios en el largo plazo o sistemas
regulatorios con un enfoque ms negativo
que positivo.
La falta de confianza en la capacidad del
sistema poltico-administrativo para actuar de
manera imparcial.

En trminos de Radoki los resultados de la


planificacin del espacio regional, de manera
general en el contexto de los pases en vas
de desarrollo, estn asociados a una mayor
proporcin de desarrollo ilegal que aquel que
cumple con todas las regulaciones; y con la
poca capacidad existente para hacer
propuestas urbanas que cumplan con la
normatividad, lo cual resulta en la
proliferacin de desarrollos ilegales que por
lo
general
carecen
de
adecuada
infraestructura y servicios. Adems, una
buena parte de los desarrollos urbanos
ilegales a su vez no generan ingresos para la
administracin local, ni en forma de
impuestos sobre la propiedad o la
construccin ni en forma de pago por
servicios pblicos. Lo anterior no puede
atribuirse nicamente a fallas en la
planificacin y la regulacin, de hecho, las
reas ilegales no hacen parte de la base
impositiva dado el hecho que los sistemas de
informacin catastral y registro de las
propiedades no existe, est incompleto o no
se encuentra actualizado, generando de esta
manera ilegalidad en la tenencia. De otra
parte, las zonas parcialmente legalizadas o
con una tenencia y uso del suelo semi-legal
no forman parte de la base impositiva debido
al poco cumplimiento y control que se ejerce
sobre las normas, entre otras dificultades.
En este contexto, existen propuestas para el
mejoramiento de los sistemas de regulacin,
como lo plantean Farvacque & McAuslan

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(1992): i) la
simplificacin
de los
requerimientos de control sobre el desarrollo,
el cual incluye la simplificacin de
procedimientos, exenciones a algunos tipos
de desarrollo y ms adecuadas polticas y
normatividad de zonificacin; ii) la aplicacin
de los principios sobre los que el control
urbano esta basado: los sistemas de
zonificacin y la estabilidad y seguridad de
los desarrolladores3, y, iii) el incremento de la
capacidad para hacer cumplir las normas,
soportado por una legislacin ms fuerte y
una mayor capacidad administrativa para
monitorear
y
tomar
acciones
correspondientes ante la ilegalidad del
desarrollo. Adems de lo anterior, Davidson
(1996) aade el control colectivo o
comunitario como un mecanismo de gran
importancia
y
alcance
que
no
necesariamente reemplaza un sistema
regulatorio oficial pero si puede en muchos
casos complementarlo y reforzarlo.
En general, el CU es considerado como un
componente integral y propio de la poltica de
desarrollo urbano de cualquier territorio, que
complementa y permite que el proceso de
planificacin estratgica en el mismo se
pueda llevar a trmino y obtener los
resultados esperados en el largo, mediano y
corto plazo. A travs del ejercicio del CU las
ciudades, distritos y municipios buscan
garantizar que todos aquellos objetivos
derivados del ejercicio de la planeacin,
como lograr el crecimiento armnico y
ordenado del territorio, mejorar la imagen
urbana, lograr la adecuada distribucin de los
usos y tratamientos del suelo (urbano y
suburbano), evitar la expansin urbana
incontrolada y lograr que el bienestar y mejor
calidad de vida de los habitantes se
traduzcan en acciones efectivas.
El control se compone de una serie de
mecanismos utilizados para vigilar la gestin
del desarrollo de los territorios, en general, a
travs de la promocin del correcto uso de
suelo y los recursos naturales, el
cumplimiento de la normatividad vigente
relativa al desarrollo urbano, y las
3

Que se alcanza a costa de la inflexibilidad ante cambios


imprevistos en las necesidades, mientras que un sistema
discrecional cuenta con la flexibilidad para adaptarse a
cambios rpidos se da a costa de la disminucin en la
estabilidad y seguridad de los desarrolladores y condiciones
ms favorables para comportamientos corruptos.

correspondientes
sanciones
ante
el
incumplimiento de las mismas. El CU es una
actividad que contribuye con la transparencia
y legitimidad de la actividad urbanstica y
edificadora, tanto en las operaciones de
pequea y gran escala y constituye un medio
para lograr la sostenibilidad del desarrollo
fsico, funcional y ambiental del territorio de
manera integrada con el desarrollo
econmico y social de sus habitantes. Por lo
tanto, est ntimamente ligado al sistema de
normas que regulan el desarrollo territorial, y
a la capacidad de gestin de las personas y
entidades encargadas de ponerlo en prctica.
En la prctica, y en general, el control urbano
es competencia de una dependencia o subdependencia de nivel local diseada para
ejercer nicamente dichas funciones o
diseada para ejercer el control de manera
integral con otras funciones de planificacin,
regulacin, vigilancia y sancin. Por lo
general se encuentra dentro de las funciones
del cuerpo encargado de ejercer el control
urbano las siguientes, entre otras:
Expedir y controlar los permisos de
construccin de acuerdo a las disposiciones
vigentes.
Mantener
actualizado
el
esquema
de
fraccionamiento del suelo y verificar el
cumplimiento
de
la
normatividad
correspondiente; verificar el uso que se est
dando a un predio, edificio o construccin, y
que ste se ajuste a la reglamentacin en
materia de condiciones de edificabilidad y
zonificacin.
Inspeccionar y supervisar obras dentro del
permetro urbano y la construccin de
fraccionamientos de uso habitacional, turstico,
comercial e industrial.
Realizar evaluaciones peridicas con el
propsito
de
dar
seguimiento
a las
notificaciones expedidas.
Expedir licencias de uso de suelo para ordenar
el crecimiento de los centros urbanos.
Elaborar dictmenes tcnicos derivados de
solicitudes en materia de construccin y
desarrollo urbano.
Otorgar autorizaciones para fusin, subdivisin
y reloteo de predios; instalacin de anuncios;
construccin, reparacin, remodelacin y
demolicin de edificaciones; realizacin de
obras instalaciones y reparaciones en la va
pblica; definicin del tipo de edificaciones que
se pueden edificar en el municipio; requisitos
tcnicos arquitectnicos a los que debern
sujetarse las construcciones.

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Ordenar la suspensin temporal o la clausura


de obras en ejecucin o terminadas, as como
la desocupacin de los inmuebles en los casos
previstos en la legislacin.
Verificar el cumplimiento de las obligaciones de
los desarrolladores y constructores del espacio
urbano.
Aplicar medidas de seguridad en inmuebles.
Imponer sanciones a las que se hagan
acreedores los infractores.
Expedir normas tcnicas complementarias para
el debido cumplimiento en lo relativo a las
construcciones.
Proveer los elementos para la exacta
observancia de la planeacin urbana.
Vigilar el respeto y conservacin de la imagen
urbana.
Coordinar con otros organismos pblicos y
privados los planes de defensa, mantenimiento
y mejoras del ambiente.

Algunas de estas dependencias o subdependencias inclusive llegan a tener a su


cargo un complejo sistema de transacciones
o trmites relacionados con todas las
actividades anteriores, lo cual, en algunos
casos las convierte en procesos complejos y
demorados dando pie a problemas
burocrticos.
A travs del CU se tiene la capacidad de
influenciar diferentes fuerzas de mercado con
el fin de lograr metas socio-econmicas
especficas. Estas metas o funciones del
control se centran en promover los intereses
pblicos,
eliminar
las
externalidades
negativas que afectan o podran afectar el
desarrollo urbano, mejorar la base de
informacin para una mejor toma de
decisiones y promover la distribucin
equitativa de las cargas y beneficios
originados por la misma actividad urbanstica.
Como aspectos opuestos al CU, se
encuentra la escasa voluntad poltica, la falta
de una adecuada capacidad institucional y la
corrupcin, que en muchos casos terminan
por afectar el desarrollo urbano al privilegiar
intereses particulares.
3

OBJETIVOS Y METODOLOGA.

3.1 Objetivo General.


El estudio tiene como objetivo general
establecer un diagnstico sobre el estado de
evolucin en que se encuentra el tema del
control urbano en una muestra de municipios
pertenecientes
a
las
principales
aglomeraciones urbanas del pas, bajo el

marco normativo existente; y con base en lo


anterior, desarrollar una serie de insumos
para la construccin de lineamientos de
poltica en control urbano.
3.2 Objetivos Especficos.
1. Identificar los antecedentes y marco
normativo relativos al CU as como
realizar una delimitacin conceptual del
mismo.
2. Identificar los principales instrumentos y
mecanismos de CU que emplean las
entidades territoriales, las instituciones
que lo ejercen y los aspectos del
desarrollo urbano en los cuales se
enfoca.
3. Identificar las limitaciones y dificultades
para el ejercicio del control urbano a nivel
local.
4. Desarrollar la descripcin de dos estudios
de caso en donde el ejercicio del control
urbano presenta avances significativos.
5. Desarrollar
una
serie
de
recomendaciones para la formulacin de
lineamientos
de
poltica
para
contrarrestar los problemas y efectos
negativos identificados.
3.3 Metodologa.
La metodologa de trabajo para el estudio en
mencin, abarc tres fases como se muestra
en el diagrama 1. La primera consisti en el
proceso de diseo del estudio en la cual se
definieron las preguntas, los objetivos, las
hiptesis y variables, as como una
descripcin de los antecedentes, el marco
legal y la seleccin de los estudios de caso.
Diagrama 1. Metodologa de Trabajo.
Diseo

Recoleccin
Informacin

Anlisis

Preguntas

Insumos

Hallazgos

Objetivos

Documento

Documento

Hiptesis

Encuesta

Conclusiones

Variables

Estudios de Caso

Recomendaciones

Fuente: Elaboracin propia (2007).

La segunda fase consisti en la recoleccin


de informacin, la descripcin de los estudios
de caso, el diseo y envo de la encuesta
(ver anexo) dirigida a la muestra de 42
municipios de la muestra y con base en las
variables identificadas se definieron los
siguientes componentes: i) informacin
bsica, ii) introduccin: caracterizacin
municipal, iii) esquema y capacidad

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institucional, iv) polticas e instrumentos, y v)


el control en cuatro aspectos del desarrollo
urbano. La tercera fase consisti en el
anlisis de la informacin recolectada, as
como la elaboracin de las respectivas
conclusiones y recomendaciones.

similares como parte de la integracin tales


como la formacin de
asentamientos
precarios, escasez de suelo para vivienda de
inters social VIS y bajos ndices de espacio
pblico por habitante, entre otros.
Tabla 2. Tasa de urbanizacin.

DIAGNSTICO.

2.1. Muestra de municipios


En las aglomeraciones urbanas, el fenmeno
de crecimiento no planificado se presenta
principalmente en las periferias de las
ciudades, que en algunos casos genera
procesos de conurbacin entre dos o ms
reas urbanas, e integrndolas en un
territorio determinado (ej. Soacha y Bogot).
Tabla 1. Principales aglomeraciones urbanas
del pas.
#

Aglomeracin
Urbana
Bogot D.C

Entidad Territorial #
Bogot D.C (rea
urbana ncleo)
Soacha
Mosquera
Madrid

Municipios
Aledaos al Distrito Funza
Capital
Cota
Cha
La Calera
Medelln (rea
urbana ncleo)
Bello
Barbosa
Copacabana
rea
Metropolitana del La Estrella
2 Valle de Aburr
Ordenanza No. 34 de Girardota
1980
Itagu

Envigado*
Caldas
Sabaneta
Cali (rea urbana
ncleo)
Yumbo

Zona
Metropolitana de
Cali
Palmira

Candelaria

Aglomeracin
Urbana

Barranquilla (rea
rea
Metropolitana de urbana ncleo)
Barranquilla
Puerto Colombia
Ordenanza No. 28 de
Soledad
1981
Malambo
Bucaramanga
rea
(rea urbana
Metropolitana de ncleo)
Bucaramanga
Floridablanca
Ordenanza No. 20 de
Girn
1981
Piedecuesta
Ccuta (rea
rea
Metropolitana de urbana ncleo)
Villa del Rosario
Ccuta
Decreto No.000508 de Los Patios
1991
El Zulia
rea
Pereira (rea
Metropolitana de urbana ncleo)
Centro Occidente Dos Quebradas
Ordenanza No. 014 de La Virginia
1991
Valledupar (rea
urbana ncleo)
rea
Agustn
Codazzi
Metropolitana de
Valledupar 2005 La Paz
(Acuerdo de Voluntades
Polticas entre Alcaldes)

Entidad Territorial

Manaure

San Diego
Manizales
rea
(rea urbana
Metropolitana de
ncleo)
Manizales
Villa Mara

Fuente: Elaboracin propia. *Envigado no es parte del AMVA pero se


encuentra conurbado.

Tasa de
Poblacin Urbana
Incremento
AU Urbanizacin
2005
1993
2005
1993-2005
99%
5.292.884
7.486.065
41,44%
1
38,04%
95%
2.264.267
3.125.675
2
26,39%
96%
1.899.723
2.401.001
3
31,20%
99%
1.310.419
1.719.220
4
32,21%
94%
728.937
963.752
5
27,04%
95%
559.540
710.842
6
25,02%
88%
457.360
571.771
7
42,49%
80%
256.350
365.271
8
18,84%
91%
328.160
389.979
9
Fuente: DANE (2005). AU= Aglomeracin Urbana (la numeracin
corresponde a la tabla 1).
* Soacha, Mosquera, Madrid, Funza, Cota, Cha y La Calera.

Este crecimiento urbano se debe en gran


medida al incremento poblacional (Tabla 2).
En el periodo intercensal, todos los casos
presentan un aumento de la poblacin
urbana por encima del 13%. La variacin de
poblacin ms alta la presenta Bogot y sus
municipios aledaos con un crecimiento del
39,42%, seguido del rea metropolitana de
Ccuta con un 39,01% y Barranquilla con un
37,64%.
Tabla 3. Necesidades Bsicas Insatisfechas
NBI.
NBI TOTAL
AU
1
2
3
4
5
6
7
8
9

1993
2005
% Pob. % Pob.
17,85
9,5
30,42 22,14
27,29 20,26
15,08 10,69
17,43 10,36
38,13 29,76
20,54 11,15
20,74 11,26
14,43
8,96

Var.
-46,8
-27,2
-25,8
-29,1
-40,6
-21,9
-45,7
-45,7
-37,9

NBI SERVICIOS

Las
principales
ciudades
del
pas,
consideradas reas ncleo, presentan
procesos de integracin y en algunos casos
conurbacin
con
municipios
vecinos
conformando aglomeraciones urbanas (tabla
1).
En el caso del Distrito Capital, el cual a pesar
de no estar constituido como un rea
metropolitana con sus municipios vecinos,
presenta procesos de conurbacin con
municipios como Soacha y dinmicas de
integracin
urbano-regional
con
los
municipios de Mosquera, Madrid y Cha,
presentndose en algunos casos, fenmenos

AU

NBI VIVIENDA
1993
2005
Var.
% Pob. % Pob.
3,48
1,07 -69,1
6,59
4,75
-28
6,37
3,94 -38,2
1,61
0,93 -42,3
2,58
1,75 -32,2
12,9
9,87 -23,5
2,51
0,61 -75,6
5,2
1,73 -66,7
0,75
0,65 -12,8

NBI HACINAMIENTO

1993
2005
1993
2005
Var.
Var.
% Pob. % Pob.
% Pob. % Pob.
2,1
0,75 -64,2 11,14
5,41 -51,5
6,51
2,58 -60,4 15,54
10,82 -30,4
9,65
7,03 -27,2 11,26
8,27 -26,5
1,44
1,4 -2,9
6,66
4,42 -33,7
2,41
1,63
-32
7,61
4,08 -46,4
8,95
2,78 -68,9 22,15
17,31 -21,9
1,38
0,67 -51,8 10,37
4,26 -58,9
1,82
1,05
-42
10,2
5,51
-46
1,04
0,84 -19,9
6,88
3,22 -53,2

1
2
3
4
5
6
7
8
9
Fuente: DANE (2005). AU= Aglomeracin Urbana.
* Soacha, Mosquera, Madrid, Funza, Cota, Cha y La Calera.

Las altas tasas de urbanizacin implican


significativas demandas de suelo, vivienda y
servicios que pueden desbordar las
capacidades locales.

Seminario VIII de Investigacin Urbano Regional - ACIUR, Gobierno de Municipios y Aglomeraciones Urbanas

En primer lugar, los ndices de necesidades


bsicas insatisfechas (NBI) en las reas
Metropolitanas
presentan
significativas
diferencias en el periodo inter-censal. En
particular, en el caso de Bogot y sus
municipios aledaos se presenta la variacin
ms significativa en trminos de disminucin
de NBI en vivienda; por el contrario, Cali
presenta una variacin del -27,2% en
servicios, y Manizales presenta una variacin
de -59% en los niveles de hacinamiento.
Tablas 4. Tenencia y Hogares.4
Tenencia Hogares
1993
2005

AU
Bogot Distrito Capital y municipios
1 aledaos*
rea Metropolitana del Valle de
2 Aburr
3 Zona Metropolitana Cali

1.337.855

2.101.807

537.689

849.992

459.733

628.950

264.257

383.523

4 rea Metropolitana de Barranquilla

161.660
5 rea Metropolitana de Bucaramanga
6 rea Metropolitana de Ccuta
123.506
rea Metropolitana de Centro
107.043
7 Occidente
8 rea Metropolitana de Valledupar
50.770
9 rea Metropolitana Manizales
77.573
Fuente: DANE (2005).

252.103
176.353
153.133
81.534
105.631

No obstante, a pesar de la reduccin del


porcentaje en cuanto a NBI, en algunas
aglomeraciones urbanas no se ha logrado
satisfacer la totalidad de necesidades que
demanda el crecimiento poblacional.
Tabla 5. Viviendas y Hogares.
Vivienda propia**
AU

1993

2005

Variacin

Vivienda no Propia***
1993

2005

Variacin

-13,70% 45,55% 53,01%


16,38%
1 54,45% 46,99%
-13,44% 38,53% 46,79%
21,44%
2 61,47% 53,21%
-11,72% 42,51% 49,25%
15,86%
3 57,49% 50,75%
-6,29% 30,34% 34,72%
14,44%
4 69,66% 65,28%
-18,09% 43,28% 53,54%
23,71%
5 56,72% 46,46%
-10,16% 32,69% 39,53%
20,92%
6 67,31% 60,47%
-23,75% 43,11% 56,62%
31,34%
7 56,89% 43,38%
-10,00% 37,91% 44,12%
16,38%
8 62,09% 55,88%
-12,77% 40,26% 47,89%
18,95%
9 59,74% 52,11%
Fuente: DANE (2005).
* Soacha, Mosquera, Madrid, Funza, Cota, Cha y La Calera.
** Vivienda Propia: i) Totalmente pagada, ii) Se est pagando.
*** Vivienda no Propia: i) Arriendo pagando, ii) Vive en otra situacin,
iii) Sin Informacin.

En este contexto, el acceso a la vivienda


presenta un incremento en el periodo intercensal (Tabla 4). La mayor variacin se
presenta en el Distrito Capital y sus
municipios aledaos, con un incremento de
763.952 hogares, le sigue el rea
Metropolitana del Valle de Aburr AMVA con
4

Los datos que se presentan en la tabla 4 corresponden a


una estimacin del promedio de crecimiento anual con base
en las licencias otorgadas en el periodo comprendido entre el
2005 y 2006.

312.303 hogares urbanos adicionales y en


tercer lugar el rea Metropolitana de Cali con
169.217 hogares nuevos. No obstante, al
cruzar esta informacin con la poblacin que
cuenta con vivienda propia encontramos que
existen variaciones significativas en el mismo
periodo (Tabla 5).
Es evidente que se presenta una variacin
importante en la poblacin con vivienda
propia, tal es el caso de Pereira y sus
municipios aledaos en donde esta variacin
es del -23% y le sigue el rea Metropolitana
de Bucaramanga con -18%.
Tabla 6. Crecimiento formal e informal.
Crecimiento
AU Viviendas
1993-2005
1
906.582
2
307.886
3
204.640
4
111.171
5
86.371
6
54.443
7
51.440
8
35.546
9
33.050

Crecimiento Viviendas
Formal
373.606 (1)
155.202
126.248 (4)
41.103
56.412 (5)
22.580 (6)
34.382
18.314 (7)
23.441

Informal
532.976
152.684
78.392
70.068
29.959
31.863
17.058
17.232
9.609

Formal /
crecimiento
41,21% (2)
50,41%
61,69% (4)
36,97%
65,31% (5)
41,48% (6)
66,84%
51,52% (7)
70,93%

Informal /
crecimiento
58,79% (3)
49,59%
38,31% (4)
63,03%
34,69% (5)
58,52% (6)
33,16%
48,48% (7)
29,07%

Fuente: DANE (2005).


* Soacha, Mosquera, Madrid, Funza, Cota, Cha y La Calera.
(1) No incluye Mosquera Madrid, Funza, Cota y La Calera. (2) No
incluye Mosquera Madrid, Funza y Cota. (3) No incluye Mosquera
Madrid, Funza y Cota. (4) No incluye Candelaria. (5) No incluye
Piedecuesta. (6) No incluye La Virginia. (7) No incluye Agustn Codazzi,
La Paz, Manaure y San Diego.

En segundo lugar, las altas demandas de


suelo, vivienda y servicios generan procesos
de crecimiento urbano que en algunos casos
puede ser de origen informal. Tal es el caso
del rea Metropolitana de Barranquilla con
un 63.03% de crecimiento urbano informal, el
Distrito Capital y sus municipios aledaos
presentan un 58,79%, luego, el rea
Metropolitana de Ccuta con un 58,52%, y
finalmente, le sigue el rea Metropolitana del
Valle de Aburr con un 49,59%.
Aunque el crecimiento formal es significativo
en Bogot y el AMVA, el crecimiento informal
es igual o superior en algunos casos al
formal, lo cual plantea grandes retos para las
administraciones locales en relacin al
ejercicio del control urbano debido a que la
ocupacin del suelo informal representa al
menos el 50% del crecimiento urbano en
algunas aglomeraciones urbanas.
En tercer lugar, para responder a esta
demanda de suelo, vivienda y servicios los
municipios han definido un modelo de
ocupacin del territorio con una clasificacin

Seminario VIII de Investigacin Urbano Regional - ACIUR, Gobierno de Municipios y Aglomeraciones Urbanas

de usos del suelo en sus respectivos Planes

de Ordenamiento Territorial POT (Tabla 7).

Tabla 7. Suelo disponible definido en los POT.


#

CIUDAD

Bogot
1 Cha
TOTAL
Medelln
Envigado
2
Itag
TOTAL
Barranquilla
Soledad
3 Puerto Colombia
Malambo
TOTAL
Cali
Yumbo
4
Palmira
TOTAL
Ccuta
Los Patios
5
El Zulia
TOTAL
Bucaramanga
Floridablanca
6
Girn
TOTAL
Manizales
7 Villamara
TOTAL
Pereira
8 Dos Quebradas
TOTAL
9 Valledupar

rea Total

163.661,03
7.923,00
171.584,03
38.034,02
7.880,61
1.700,00
47.614,63
16.731,00
6.700,00
7.300,00
9.889,40
40.620,40
56.028,12
22.983,40
116.200,00
195.211,52
111.900,00
13.000,00
45.056,31
169.956,31
16.865,00
9.868,69
4.751,40
31.485,09
44.201,00
45.180,00
89.381,00
60.437,00
7.080,00
67.517,00
426,48

rea urbana
definida por el
POT

38.430,38
608,28
39.038,66
10.677,70
1.212,28
970
12.859,98
9.522,00
2.925,00
859
704,22
14.010,22
12.089,30
590,29
2.043,10
14.722,69
5.995,00
828,4
149,09
6.972,49
5.295,24
1.513,04
637
7.445,28
3.427,42
387
3.814,42
2.860,00
1.402,50
4.262,50
3,91

rea urbana /
rea total

23,48%
7,68%
22,75%
28,07%
15,38%
57,06%
27,01%
56,91%
43,66%
11,77%
7,12%
34,49%
21,58%
2,57%
1,76%
7,54%
5,36%
6,37%
0,33%
4,10%
31,40%
15,33%
13,41%
23,65%
7,75%
0,86%
4,27%
4,73%
19,81%
12,27%
0,92%

rea
suburbana /
rea urbana

0,00%
20,40%
10,20%
16,30%
3,30%
15,50%
11,70%
0,00%
0,00%
209,50%
24,30%
58,50%
8,00%
56,10%
4,00%
22,70%
7,30%
3,60%
0,00%
3,60%
10,10%
8,70%
0,00%
6,30%
40,10%
307,70%
18,80%
163,22%
7762,40%

rea urbana
rea expansin
ocupada para uso
urbana / rea
residencial / rea
urbana
urbana

8%
2%
5,10%
4%
12%
2%
6,30%
41%
21%
55%
131%
62,30%
14%
19%
3%
11,60%
7%
15%
52%
24,80%
9%
44%
45%
32,60%
17%
36%
27%
54%
15%
34,27%
37791%

53,51%
16,44%
35,00%
0,79
0,6
46,10%
0,67
0,48
0,81
0,96
73,00%
0,65
0,63
0,78
0,36
0,18
0,41
30%
0,72
370,71

rea expansion
urbana residencial /
rea expansion
urbana

22,43%
99,60%
61,60%
83,42%
99,57%
100,00%
94,30%
32,60%
22,78%
100,00%
49,88%
51,30%
100,00%
100,00%
31,53%
77,20%
97,74%
26,89%
61,80%
62,10%
0,00%
56,36%
46,12%
34,20%
0,00%
60,43%
30%
100,00%
0,00%
50,00%
75,09%

Area expansion
urbana VIS / rea
expansion urbana

21,05%
34,48%
27,80%
48,64%
0,00%
20,00%
22,90%
15,35%
221,23%
6,30%
49,88%
73,20%
20,00%
67,58%
31,53%
39,70%
67,97%
57,70%
61,80%
62,50%
29,70%
0,00%
20,75%
16,80%
0,00%
29,99%
0,00%
15,00%
24,46%

rea total de
espacio publico
mt2/hab.

2,40**
3,13
5,53
3,77
5,43
2
11,2
1,47
1,03
2,5
3,54
2,17
2,56
8,27
0,93
43,94
42,5
87,37
6,7
5,25
15
20,25
2,48
3,72

Fuente: DNP, Encuestas a Municipios DDUPA -SVDU (2007).


* La informacin de la tabla no incluye los siguientes municipios: i) Soacha, Mosquera, Madrid, Funza, Cota, La Calera; ii) Bello, Barbosa, Copacabana,
La Estrella, Girardota, Caldas, Sabaneta; iii) Candelaria; iv) Villa del Rosario; v) Piedecuesta; vi) La Virginia; vii) Agustn Codazzi, La Paz, Manaure y San
Diego. **El rea de espacio pblico por habitante en el Distrito Capital se consult de dos fuentes: i) Plan Maestro de Espacio Pblico, Documento tcnico
de Soporte (Pg. 84), ii) Encuesta DNP del ao 2007.

Aunque la tabla 7 no presenta la totalidad de


municipios que conforman las principales
aglomeraciones urbanas, brinda informacin
acerca de los usos del suelo, en algunos
municipios pertenecientes a la muestra,
especficamente en cuanto a las reas de
uso residencial y VIS en expansin urbana.
Cabe resaltar el caso de la primera
aglomeracin urbana, es decir el Distrito
Capital y Cha en donde el suelo urbano tiene
un rea de 171.584,03 Ha. entre ambas
entidades
territoriales,
el
cual
est
representado por los siguientes porcentajes
23,48% y 7,68% respectivamente, en donde
el Distrito Capital mantiene su jerarqua como
rea urbana ncleo. No obstante, resalta la
gran diferencia en cuanto a la relacin entre
suelo urbano y suburbano debido a que
Bogot no presenta esta clasificacin,
mientras que en Cha ste representa un
20,4%. En este sentido se podra afirmar
que, el municipio de Cha a travs del modelo
de ocupacin del territorio definido en su
POT pretende incentivar su crecimiento a

travs del suelo suburbano, para consolidar


el proceso de suburbanizacin reciente.

En la segunda aglomeracin urbana,


tenemos a los municipios de Medelln, Itag
y Envigado, los dos primeros pertenecientes
al AMVA, en donde la totalidad de suelo
clasificado como urbano tiene un rea de
47.614,63 Ha., en donde Envigado presenta
el porcentaje mas bajo con el 15,3%. En
cuanto al suelo suburbano, tenemos que
Medelln destin el 16,30%, Envigado el
15,50% e Itag el 3,30% frente al total de
suelo urbano, es decir que los dos primeros
presentan un modelo de ocupacin con
mayor tendencia a la sub-urbanizacin. En
cuanto al suelo de expansin urbana con
relacin al suelo urbano, se tiene un mayor
porcentaje por parte de Itag con el 12%, le
sigue Medelln con el 4% y Envigado con tan
slo el 2%, mientras que en el rea destinada
a VIS slo Medelln y Envigado establecieron
un porcentaje en el suelo de expansin
urbana con el 48,64% y el 20%
respectivamente.

10

Seminario VIII de Investigacin Urbano Regional - ACIUR, Gobierno de Municipios y Aglomeraciones Urbanas

En la tercera aglomeracin urbana, se


encuentran el Distrito de Barranquilla,
Soledad, Puerto Colombia y Malambo del
rea Metropolitana de Barranquilla, en donde
el suelo urbano en conjunto suma un total de
40.620,40 Ha. En cuanto al porcentaje del
suelo suburbano con relacin al suelo
urbano, tenemos que slo Puerto Colombia y
Malambo establecieron la sub-urbanizacin
como un patrn de ocupacin del territorio.
En cuanto al suelo de expansin urbana se
tiene un mayor porcentaje por parte de
Malambo con el 131%, le sigue Puerto
Colombia con el 55%, Barranquilla con un
41% y Soledad con un 21% en relacin al
suelo urbano. Lo anterior podra entenderse
como la respuesta a la demanda de suelo y
vivienda que se prev para sta rea
Metropolitana, en donde las entidades
territoriales que destinan mayor extensin
son precisamente las de menor poblacin
urbana. Esto llama la atencin dado que es
probable que dicha destinacin de suelo de
expansin urbana en Puerto Colombia y
Malambo tenga como propsito imitar el
patrn del municipio de Soledad, el cual
concentra el mayor nmero de poblacin de
bajos ingresos del rea Metropolitana. Lo
anterior es evidente dado que Soledad es el
municipio con mayor porcentaje de suelo de
expansin urbana destinado a VIS con un
221%, le sigue Malambo con un 49%, luego
Barranquilla con un 15,3% y finalmente
Puerto Colombia con un 6,3%, con respecto
al rea urbana definida en el POT.
5 MARCO LEGAL.
El marco legal colombiano en cuanto al tema
de desarrollo urbano y vivienda es bastante
extenso y abarca varias dcadas, lo cual
plantea un extenso material en derecho
urbanstico. Sin embargo, dentro del alcance
del presente documento, la revisin del
marco legal tiene como propsito identificar
los actores competentes frente al ejercicio del
control urbano, como trabajo complementario
al diseo de la encuesta. En este sentido, se
esquematiza las normas en las que se
aborda el tema del control urbano, teniendo
como referencia tres etapas diferentes en el
ejercicio del control: prevencin, control y
sancin.

los alcaldes municipales y distritales,


especficamente en cuanto al cumplimiento
de las licencias urbansticas, as como de la
norma contenida en los POT, y por
consiguiente a las sanciones de las
infracciones urbansticas. Del mismo modo,
el alcalde municipal y distrital es el
encargado de vigilar y controlar el
cumplimiento de la norma urbanstica por
parte de los curadores urbanos, quienes se
encuentran a cargo de la expedicin de las
licencias. En el mismo sentido, los concejos
municipales son los encargados para ejercer
vigilancia y control de las actividades de
construccin y enajenacin de viviendas de
acuerdo a lo establecido por la Constitucin
Poltica de Colombia.
En este contexto, para los temas urbanos se
han identificado los siguientes actores para el
ejercicio del control:
El Congreso de la Repblica ejerce el control
poltico sobre las acciones o actividades que
lleva a cabo el Estado5.
La Contralora General de la Repblica,
mediante el ejercicio del control fiscal, para la
vigilancia de la gestin de la administracin de
la entidad y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de la Nacin.
La Procuradura General de la Nacin que
ejerce la vigilancia superior de la conducta
oficial de quienes desempeen funciones
pblicas, y ejerce los controles tico y
disciplinario.
La Contadura General de la Nacin, en lo
referente a la rendicin de cuentas y
presentacin de informes financieros-contables.
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico que
tiene a su cargo el control econmico.
La Fiscala General de la Nacin, para dirimir
situaciones de tipo penal donde puedan verse
involucrados los servidores pblicos en el
ejercicio de sus funciones.
El Departamento Administrativo de Planeacin
Nacional que evala la gestin y los resultados
obtenidos en el marco de las polticas y
programas nacionales y del Plan Nacional de
Desarrollo.
La comunidad y las personas, facultados por la
Constitucin Nacional, para desarrollar el
control social.
Otros agentes del control son los de carcter
pblico a nivel regional y local responsables de
5

De acuerdo con el actual marco legal,


tenemos que a nivel local la competencia en
el ejercicio del control urbano corresponde a

La Ley 388 estableci una comisin de seguimiento


integrada por cinco representantes del senado, cinco de la
cmara y tres representantes del gobierno nacional, con el fin
de reglamentarla y dar adecuada aplicacin a la misma (art.
137). Tomado del documento de formulacin y aplicacin de la
ley 388 de 1997 en Colombia una practica hecha realidad.

11

Seminario VIII de Investigacin Urbano Regional - ACIUR, Gobierno de Municipios y Aglomeraciones Urbanas

ejercer control tcnico sobre el urbanismo y las


construcciones6.

En el marco de las tres etapas definidas


anteriormente,
se
identificaron
tres
escenarios y sus respectivas normas de
acuerdo con el enfoque de las mismas: i)
prevencin, son aquellas por las cuales se
regulan las actividades de urbanizacin,
construccin y crdito para la adquisicin de
vivienda y se determina su inspeccin y
vigilancia, as como las que definen las
determinantes del desarrollo territorial; ii)
control, son aquellas que determinan las
condiciones para adelantar y legalizar
construcciones
y
se
definen
las
determinantes de ordenamiento del suelo
rural; y, iii) sancin, son aquellas que
definen las condiciones para garantizar el
debido proceso a los infractores, as como
las sanciones con multas pecuniarias y de
tipo judicial frente a los delitos de
enajenacin y construccin de inmuebles en
reas no permitidas. As mismo, las normas
para hacer efectivo el cumplimiento de
normas aplicables con fuerza material de Ley
o Actos Administrativos (Diagrama 2).
5.1

Infraccin urbanstica.

Como parte del tercer escenario, se tienen


las denominadas infracciones urbansticas,
entendidas stas como aquellas acciones
que contravienen el POT en concordancia
con los artculos 103 a 109 de la Ley 388/97;
sin embargo, en la prctica, las alcaldas
locales han sealado que las sanciones
impuestas a dichas infracciones resultaban
inaplicables dado su elevado valor el cual en
algunos casos desconoca la realidad del
delito imputado, lo que conllevaba en la
practica con una impunidad ante los hechos,
en particular en las sanciones aplicadas a los
desarrollos de origen ilegal.
Posteriormente, el artculo 103 (Ley 810/
2003) defini las Infracciones urbansticas
como aquellas acciones que corresponden a
toda actuacin de construccin, ampliacin,
modificacin, adecuacin y demolicin de
edificaciones, de urbanizacin y parcelacin,
que contraviene lo establecido en los POT y
6

Entre los del nivel local, se encuentran la corporacin


autnoma regional [CAR], Alcalda Mayor y sus secretarias y
Direcciones tcnicas, Alcaldas Locales y las Curaduras
Urbanas.

las normas urbansticas que los desarrollan y


complementan, incluyendo los planes
parciales. As mismo, cualquier desarrollo
urbanstico debe seguir los trminos
establecidos en el Decreto 564/2006 y sus
respectivas normas reglamentarias.
En este contexto, es posible mencionar
algunos casos en los que se han presentado
diferentes tipos de infraccin.
Primero, aquellos relacionados con el
proceso de venta o enajenacin ilegal de
inmuebles y urbanizacin de origen ilegal,
que se adelantan sin el lleno de los requisitos
y permisos existentes. Segundo, aquellas
construcciones informales que se adelantan
sin el trmite de una licencia urbanstica y/o
de construccin ante las autoridades
competentes.
Tercero,
aquellas
construcciones formales sin licencia que
tienen lugar cuando las empresas o personas
constructoras inician la ejecucin de obras sin
cumplir con el requisito de la licencia de
urbanismo y/o construccin. Adicionalmente,
se tiene conocimiento de casos en los cuales
algunas
construcciones
eventualmente
pueden cumplir con el trmite de la licencia
pero
no
desarrollar
propiamente
lo
establecido en la misma.
Cuarto, Existen otro tipo de infracciones, en
muchos casos por parte de los constructores
que a pesar de cumplir con los requisitos
frente a los permisos de enajenacin, licencia
de construccin, se presentan cuando se
modifican las condiciones o especificaciones
tcnicas, constructivas, y de materiales
previstas en las licencias urbansticas
expedidas con anterioridad a la construccin
de la obra.
Quinto, Por otro, dichas
infracciones tambin se presentan generando
impactos
ambientales
cuando
las
construcciones no cumplen con las obras
especficas de mitigacin por riesgo
geolgico las cuales han sido determinadas
previamente en las licencias de construccin,
teniendo en cuenta conceptos tcnicos de las
entidades de prevencin y control de riesgos
y de las determinaciones del POT. Sexto, en
el caso de las pre-ventas tambin pueden
tener lugar a infracciones urbansticas
cuando las empresas constructoras inician el
Anuncio y Comercializacin de Proyectos
Inmobiliarios con nimo de lucro, sin los
permisos
o registros
previstos para
promocin y venta de inmuebles, generando

12

Seminario VIII de Investigacin Urbano Regional - ACIUR, Gobierno de Municipios y Aglomeraciones Urbanas

adems incertidumbre y riesgo en el sector


de la construccin.
Diagrama 2. Marco Legal Colombiano en materia de Control Urbano.
Control

Prevencin

Sancin

1968

1979

1991

1993

1997

2006

Ley 2610

Constitucin

Ley 9

Ley 388

2006

2007

1970

1984

1997

Ley 66
Inspeccin y

Enajenacin

Poltica de

Reforma

Dec 564

Desarrollo

Dec 097

Dec 3600

Cdigo

Cdigo Penal Ley 810


Colombiano
Mutas

vigilancia a

de inmuebles Colombia

Urbana

Licencias

Cdigo de
polica

Territorial

la vivienda

destinados a

Contencioso
Administrativo Ley 393

2003

y sanciones

vivienda

Fuente: Elaboracin propia.

ENCUESTA, HALLAZGOS Y
ANLISIS.

Como parte del estudio se envi a los


municipios
pertenecientes
a
las
aglomeraciones urbanas identificadas, una
encuesta para ser diligenciada por los
funcionarios a cargo del ejercicio del CU,
tanto en las divisiones de planeacin como
de gobierno de las Alcaldas Municipales. Se
enviaron 42 encuestas a igual nmero de
municipios, y se obtuvo respuesta de 22 de
estos7. A continuacin se presentan los
resultados de la encuesta de acuerdo a
cuatro componentes de la misma: i)
informacin bsica; ii) esquema y capacidad
institucional; iii) polticas e instrumentos; y iv)
control urbano y aspectos del desarrollo
urbano.
6.1

Informacin bsica: caracterizacin


municipal.
Del total de 22 entidades territoriales que
diligenciaron la encuesta, 68% de ellos
mencionaron presentar escasez de espacio
pblico;
86%
presentan
uso
y
aprovechamiento indebido del espacio
pblico; 68% la formacin de asentamientos
precarios
(invasionesasentamientos
subnormales); 64% ocupacin ilegal del
suelo
de
proteccin
a
travs
de
asentamientos precarios; 32% situaciones de
incumplimiento
de
las
normas
de
conservacin y proteccin de bienes
patrimoniales y centros histricos; 55%
construcciones que desarrollan proyectos
7

Los municipios que respondieron la encuesta son: Bogot,


Mosquera, Funza, Cota, La Calera, Ccuta, Los Patios,
Barranquilla, Barbosa, La Estrella, Girardota, Itag, Sabanea,
Valledupar, Agustn Codazzi, La Paz, Dos Quebradas, La
Virginia, Yumbo, Palmira, Manizales y Villamara.

diferentes a lo aprobado en las licencias de


construccin; 36% mencionaron haber
intervenido
urbanizaciones
debido
al
incumplimiento de la norma urbanstica del
POT; 45% contar con una baja provisin de
vivienda para hogares de bajos ingresos;
55% presentan escasez de suelo para
Vivienda de Inters Social VIS; y 27%
presentan situaciones de alta densificacin
de viviendas en suelo rural (suburbano)
colindantes con el suelo urbano.
Adicionalmente,
algunas
entidades
territoriales mencionaron otro tipo de
situaciones que se presentan en sus
municipios y que igualmente plantean la
necesidad de ejercer CU. El municipio de
Ccuta mencion que actualmente se ejerce
un uso del suelo en predios en los cuales no
estn
permitidas
dichas
actividades,
generando conflictos de uso y violacin a la
norma urbanstica del POT. Por ejemplo, el
Distrito de Barranquilla inform que se han
presentado casos de proyectos que inician
obras sin licencias de construccin, as
como, se han presentado diferencias en la
interpretacin de la norma urbanstica entre
las curaduras urbanas, la secretara de
planeacin y el Instituto de Desarrollo Urbano
y Control (IDUC), ocasionando serios
inconvenientes para el desarrollo de la
ciudad.
Los municipios pertenecientes al rea de
influencia de la aglomeracin urbana del
municipio de Valledupar mencionaron que se
presentan
casos
de
licencias
y
construcciones que no cumplen con lo
establecido por el POT, tal es el caso que
reporta el municipio de Agustn Codazzi en
donde se adelantan algunas obras y
construcciones sin el cumplimiento de la
norma urbanstica. En el municipio de La Paz

13

Seminario VIII de Investigacin Urbano Regional - ACIUR, Gobierno de Municipios y Aglomeraciones Urbanas

mencionaron contar con muy pocos recursos


para ejercer control (este municipio se
encuentra bajo Ley 550 de 1999), baja oferta
de VIS, mientras que los municipios
pertenecientes al rea de influencia de la
aglomeracin urbana de Cali mencionaron
inconvenientes tales como: dficit de
equipamientos
urbanos
(Yumbo),
e
incumplimiento de la norma colombiana de
construcciones sismorresistentes NSR 98
(Palmira).
6.2 Esquema y capacidad institucional.
Para establecer el esquema institucional para
ejercer CU por parte de los municipios de la
muestra y su capacidad de respuesta se
solicit informacin en cuatro aspectos
fundamentalmente:
i)
estructura
administrativa, recurso humano; ii) recurso
tcnico; iii) recurso financiero; y iv)
limitaciones.

6.2.1. Estructura administrativa y recurso


humano.
Las entidades territoriales que cuentan con
una o ms dependencias para el ejercicio del
CU son Bogot, Ccuta, Los Patios,
Barranquilla, Itag y Manizales. Se destacan
dos entidades con mayor capacidad
institucional, por un lado tenemos a Bogot
que cuenta con la Subsecretaria de
Inspeccin Vigilancia y Control de Vivienda
SIVCV (23 funcionarios), y las 20 alcaldas
locales (53 personas) adscritas a la
Secretara Distrital de Gobierno, sta ltima a
travs de dos actos administrativos
estableci competencias y funciones en
materia de control. En el caso de
Barranquilla, la Secretaria de Planeacin
cuenta con 8 personas y el IDUC con 20
personas.

Tabla 8. Estructura Administrativa y Recurso Humano para el ejercicio del Control Urbano.
Estructura Administrativa

Distrito/
Municipio

Nombre
Dependencia
1. Subsecretara de Inspeccin,
Vigilancia y Control de Vivienda.

Bogot
2. Alcaldas Locales (20).

Mosquera
Funza
Cota
Ccuta
Los Patios
Barranquilla
Barbosa
Girardota
Itag

Sabaneta
Agustn Codazzi
La Paz
Dosquebradas
La Virginia
Palmira

Manizales

1. Secretara de Planeacin
1. Secretara de Planeacin
1. Secretara de Planeacin
1. Divisin de control Fsico adscrita a
Planeacin Municipal
1. Secretaria de Control Urbano y
Vivienda
1. Instituto distrital de urbanismo y
control - IDUC
2. Secretaria de Planeacin
1. Secretaria de Planeacin e
Infraestructura
1. Secretaria de Planeacin y
Desarrollo Urbano.
1. Subsecretaria de Gobierno.
2. Secretaria de Gestin Urbana.
3. Direccin de Planeacin
1. Departamento de planeamiento
fsico.
2. Inspecciones de polica.
1. Secretara de Planeacin
1. Oficina de Planeacin Municipal
1. Control Fsico
1. Secretara de Planeacin
NR
1. Secretaria de Planeacin - Unidad
de planeacin territorial y medio
ambiente
a) Grupo de control fsico,
profesionales de carretera.
b) Control Urbano, Contratistas.
c) Inspeccin de control urbano,
profesionales de carretera.

Ubicacin
Organigrama
1. Direccin misional dependiente
de la Secretara Distrital del
Hbitat.
2. Adscritas a la Subdireccin de
Asuntos Locales de la Secretara
de Gobierno.
NR
NR
1. Secretara del Despacho

Acto
Administrativo

Recurso
Humano

1. Acuerdo 257/2006

23 personas

1. Decreto 271/2007

57 personas

NR
NR
Decreto 99/2005

7 personas
2 personas
2 personas

1. Departamento Administrativo

NR

6 personas

1. Secretara del Despacho

NR

4 personas

1. Descentralizado

Decreto-Acuerdo 0253/2004

20 personas

1. Secretara del Despacho

8 personas

NR

NR

2 personas

1. Secretara de Planeacin

NR

2 personas

1. Segundo Nivel.
2. Primer Nivel.
3. Primer Nivel

1. Decreto 512/2002.
2. Decreto 669/2006.
3. Decreto 669/2006.

a) 4 personas
b) 5 personas
c) 5 personas

1. Secretara de Planeacin

--

5 personas

NR
1. Secretara del Despacho
1. Secretara de Gobierno
NR
1. Oficina Asesora de Planeacin
Municipal

NR
--NR

1 persona
3 personas
5 personas
1 persona

NR

4 personas

1. Secretara de Planeacin

Acuerdo 0625/2006

a) 2 personas
b) 6 personas
c) 4 personas

1. Secretara de Planeacin
NR
NR
1 persona
Villa Mara
Fuente: Encuestas, Elaboracin propia (2007).
De los municipios que respondieron la encuesta, se omiten en la tabla los siguientes municipios que no informaron contar con dependencias y recurso
humano para ejercer control: La Calera, La Estrella, Valledupar y Yumbo.

14

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Tabla 9. Recurso Financiero para el ejercicio del control urbano.


Distrito /
Municipio
Bogot
Mosquera

AP
Si No
X
X

Ao / Programa

Recurso Financiero
Descripcin Asignacin Presupuestal
Control en

$ millones de pesos

2007/Bogot con Techo

Vivienda

1. $1,572

--

--

--

NR

NR

2006/Espacio Pblico y Equipamiento


Municipal.

1. Espacio Pblico, Vas, Parques.

1. $1.000.000.

2007/1. Rubros 1323066m0101.

2. Adecuacin y embellecimiento.

2. $5.000.000.

2007/Desarrollo Urbano

1. Plan Parcial-NomenclaturaEstratificacin.

1. $475.000

2006/Desarrollo Urbano

2. Plan Parcial-NomenclaturaEstratificacin.

2. $670.000

2005/Desarrollo Urbano

3. Plan Parcial-NomenclaturaEstratificacin.

3. $700.000

2004/Desarrollo Urbano

4. Plan Parcial-NomenclaturaEstratificacin.

4. $500.000

2004/Gestin de Funcionamiento.

1. Control Urbanstico.

1. Recursos Humanos.

2005/Usos suelos compatibles y GF.

2. Control Urbanstico.

2. $16.833.456 +Recurso Humano.

2005/Fortalecimiento Acciones SPM

Funza

X
2006/Fortalecimiento Acciones SPM

Ccuta

2007/2. Rubros 132301321310102.

Barranquilla

Itag

Sabaneta

La Virginia

Manizales

2006/Uso suelos compatibles y GF.

3. Control Urbanstico.

3. $9.020.000+Recurso Humano.

2007/Gestin Funcionamiento.

4. Control Urbanstico.

4. Recursos Humanos.

2004/Funcionamiento.

1. Control Urbanstico.

1. Recurso Humano.

2004/Planta Personal.

1. Urbanismo y Construccin.

1. $10.394.412.

2005/Calificacin Capital Humano.

2. Urbanismo y Construccin.

2. $11.176.788.

2006/Calificacin Capital Humano.

3. Urbanismo y Construccin.

3. $11.890.200.

2007/Calificacin Capital Humano.

4. Urbanismo y Construccin.

4.$12.516.000

Control fsico - Urbanstico y Territorial.

2004. $166.348.623.

Contratacin Profesionales.

2005 $145.803.901.

Fortalecimiento Sistema Planeacin


Municipal.

2006. $167.970.843
2007. $168.589.632

Fuente: Encuestas, Elaboracin propia (2007). De los municipios que respondieron la encuesta, se omiten en la tabla los siguientes municipios que
no informaron contar con recursos financieros para ejercer control: Cota, La Calera, Los Patios, Barbosa, La Estrella, Girardota, Valledupar, Agustn
Codazzi, La Paz, Dos Quebradas, Yumbo, Palmira y Villa Mara.

Tabla 10. Limitaciones para el ejercicio del control urbano.

15

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Limitaciones
Descripcin de las principales limitaciones
1. El control urbano y el control a vivienda estn en entidades separadas.
2. Control de vivienda no tiene funciones policivas.
Bogot
3. Ante la dimensin de la ciudad, Control Urbano no tiene la capacidad operativa que se requiere para que
sea ms eficaz y oportuno.
Mosquera
1. Falta de Recursos tcnicos, humanos y presupuestales
1. Los funcionarios en quienes se delega el control cumplen otras funciones.
2. Extensin del municipio.
Funza
3. Escasos recursos humanos.
4. Procedimiento engorroso y extenso para adelantar los procesos de sancin urbanstica.
1. El crecimiento acelerado de la construccin de viviendas en el municipio y no se cuenta con el personal
Cota
suficiente
1. Falta de autoridad eficaz en la aplicacin de las sanciones previstas en la ley 810 del 2003.
Ccuta
2. Carencia en la inspeccin de polica del control urbano de equipos, herramientas, personal, para
proceder a efectuar demoliciones y otros actos sancionatarios previstos.
Los Patios
1. La limitacin radica en la cultura de invasin y construccin descontrolada presente en las dcadas
Barranquilla
1. Falta de recursos tcnicos, infraestructura y personal profesional.
Barbosa
1. Falta de recursos humanos, tcnicos, instrumentos jurdicos y dispersin del territorio.
Girardota
1. Personal insuficiente, disponibilidad de medios de transporte de manera ocasional.
Sabaneta
1. Falta de disponibilidad de personal y movilidad.
1. Falta de personal. Carencia de recursos fsicos y tecnolgicos. Falta de una oficina que desarrolle
Valledupar
especficamente esta tarea.
Agustn Codazzi
1. Falta de personal para ejercer las funciones.
1. Limitaciones de carcter financiero y presupuestal por sometimiento a la ley 550/99.
La Paz
2. El municipio no cuenta con recursos tcnicos, no existe SIG, AUTOCAD, ni tiene vehculos.
Dosquebradas
1. Falta de recursos humanos, vehculos, equipos y espacio para laboral.
1. Falta de equipo tecnolgico, logstica, transporte.
La Virginia
2. Hay un solo funcionario para todo un municipio donde el 98% de la poblacin es urbana.
1. Aplicabilidad del decreto de sanciones el cual implica toda una serie de trmites administrativos antes de
Palmira
ejercer una suspensin efectiva de la obra.
Manizales
1. Falta de peritos para adelantar las acciones pertinentes que tiendan a aplicar las sanciones sobre el
1. Falta de recursos a nivel presupuestal como recursos humanos.
Villa Mara
2. Falta de capacitacin de quien ejerce el control urbano.
Fuente: Encuestas, Elaboracin propia (2007). De los municipios que respondieron la encuesta, se omiten en la tabla los siguientes municipios que
no informaron contar con recursos financieros para ejercer control: La Calera, La Estrella, Itagu y Yumbo.
Distrito / Municipio

6.2.2. Recurso tcnico.


Para que el recurso humano descrito en el
tem anterior pueda adelantar acciones para
el ejercicio del control urbano es necesario
que cuenten con un recurso tcnico mnimo.
Las entidades territoriales informaron contar
con el uso del software AUTOCAD para el
seguimiento cartogrfico del cumplimiento de
los usos del suelo establecidos en el POT, y
vehculos motorizados para visitas de campo,
en donde se tiene que catorce municipios
hacen uso de los mapas desarrollados en
AUTOCAD para el control urbanstico, y 9
nueve de ellos complementan sus acciones
con los vehculos motorizados. Es importante
mencionar que como parte del recurso
tcnico con que cuentan las entidades
territoriales para el ejercicio del control
urbanstico es el Internet. nicamente el
Distrito Capital y el Distrito de Barranquilla
cuentan
con
pginas
de
Internet
especializadas, la primera en el tema de
hbitat y la segunda en el de control urbano.
6.2.3. Recurso financiero.
Para que el recurso humano y tcnico de las
entidades territoriales pueda adelantar
acciones de vigilancia y control urbanstico es
necesario tambin que cuenten con alguna
asignacin presupuestal (Tabla 9). En el caso
del Distrito de Barranquilla tenemos que para

el Programa Desarrollo Urbano de los ltimos


cuatro aos en el tem Plan ParcialNomenclatura-Estratificacin se asignaron
$2.345 millones de pesos, le sigue el Distrito
Capital con el Programa Bogot con Techo
(2007) para el control en vivienda se
asignaron $1.572 millones de pesos, y en
tercer lugar tenemos al municipio de
Manizales con el Programa Fortalecimiento
Sistema Planeacin Municipal en los tem de
Control Fsico Urbanstico y Territorial.
De otra parte, se destacan dos grupos, el
primero es el de los municipios que asignan
presupuesto a la contratacin de personal
que permita adelantar el ejercicio del control
urbano, como es el caso de La Virginia,
Sabaneta e Itag, mientras el segundo, es el
de los municipios que manifestaron contar
con recurso humano y tcnico pero que no
especificaron
las
asignaciones
presupuestales respectivas. Lo anterior
muestra que las entidades territoriales
asignan funciones a las personas que
trabajan en las dependencias, pero no
cuentan con los recursos financieros
necesarios que conformen una estructura o
unidad tcnica especfica para el control
urbano, como es el caso del Distrito Capital,
el Distrito de Barranquilla y el municipio de
Manizales.

16

Seminario VIII de Investigacin Urbano Regional - ACIUR, Gobierno de Municipios y Aglomeraciones Urbanas

la Ley 810 de 2003, mientras que los


6.2.4. Limitaciones.
municipios
de
Palmira
y
Manizales
Ahora bien, dado que es evidente la escasez
mencionaron encontrar dificultades en los
de recursos para el ejercicio del control
trmites necesarios para hacer efectiva una
urbano, sta no es la nica limitacin que
sancin, as como la falta de peritos que
presentan las entidades territoriales para
permitan aplicar las sanciones urbansticas.
ejercer las funciones que les asigna la ley.
Las limitaciones en la mayora de los casos
6.3 Polticas e instrumentos.
se presentan por la falta de recursos,
Dado que las circunstancias descritas
especialmente para atender y hacer
anteriormente, ameritan que las entidades
seguimiento a
los procesos de rpido
territoriales formulen una poltica de control
crecimiento en el sector de la construccin
urbanstico, en concordancia con las de largo
as como de la dificultad en dar cobertura a la
y mediano plazo establecidas en el POT, se
totalidad de la extensin del municipio.
pregunt a los municipios si contaban con
Adicionalmente,
algunos
municipios
una poltica especfica para el tema. De los
manifestaron
algunos
inconvenientes
22 municipios que respondieron la encuesta,
relacionados con los procedimientos para las
slo Girardota, Valledupar, Palmira y Villa
sanciones urbansticas. El Distrito Capital
Mara mencionaron no contar con una
manifest que SIVCV no tiene funciones
poltica relacionada con el ejercicio del CU,
policivas restringiendo la capacidad de
mientras que de los 18 municipios restantes,
accin de dicha subsecretara, dado que la
respondieron contar con una poltica, slo 11
funcin policiva est a cargo de las Alcaldas
describieron los objetivos y alcances de la
Locales con el apoyo de la Polica Nacional y
misma (Tabla 11).
Metropolitana (ver estudio de caso Distrito
Capital). El municipio de Ccuta manifest la
falta de una autoridad eficaz para la
aplicacin de las sanciones establecidas por
Tabla 11. Polticas e instrumentos para el ejercicio del control urbano.
Distrito / Municipio

P
Si No

Polticas e Instrumentos
Descripcin de la Poltica
Objetivos
Ttulo II. Componente Urbano.

Bogot

Subttulo 1. Polticas sobre uso y ocupacin del suelo


urbano y del suelo de expansin.

Alcances
Artculo 158. Poltica Habitacional.
1) Prevencin y control, 3) Tenencia, 5) Mejoramiento
integral y optimizacin del inventario inmobiliario en reas
de origen ilegal, 6) Rehabilitacin de vivienda en reas
centrales.

Captulo 3. Polticas sobre programas, actuaciones y


operaciones urbansticas.

Mosquera

Consolidacin del municipio como una unidad estructural


que permita un desarrollo urbanstico coherente.

Funza

Fortalecer Institucionalmente la Secretaria de Planeacin


con el nombramiento de supervisores que incrementan las
acciones de control.

Cota
La Calera

X
X

Ccuta

Los Patios

Barranquilla

Barbosa

La Estrella

La Paz

Dosquebradas

Sectorizar el municipio con el fin de hacer seguimiento a


100% de las construcciones adelantadas.

Cumplimiento administrativo.
1. Subprograma Equipamiento Municipal.

Regulacin especial.
1. Construccin, recuperacin, embellecimiento y
equipamiento municipal. 2. Recuperacin de Espacio en
2. Subprograma Espacio pblico.
ejes viales, parques, reas de cesin.
Se ha creado la Secretaria del Control Urbano y Vivienda,
Vigilar el cumplimiento del PBOT uso del suelo y exigencias
que es la entidad encargada de ejercer los controles
urbansticas en cada zona.
respectivos.
La administracin de control urbano, suelos y reserva en la Se ejerce el mejoramiento urbanstico y desarrollado de la
ciudad. Teniendo en cuenta el POT y las normas vigentes
jurisdiccin del distrito de Barranquilla, segn legislacin
en esta materia.
urbana vigente.
Controlar y monitorear el desarrollo fsico municipal y el
cumplimiento de las normas de construccin.
Municipio sostenible respetuoso de su entorno natural,
Orientar y administrar el desarrollo fsico del territorio y la
patrimonio histrico, cultural, arquitectnico, urbanstico y
utilizacin del suelo.
paisajstico.
Preservacin del espacio pblico, cuidado de bienes de uso Adopcin de medidas administrativas y polticas. Inversin
pblico.
en espacio pblico.
Posibilitar a los habitantes el acceso a vas pblicas,
Ordenar el territorio de manera integral y armnica con sus infraestructura de transporte y dems espacios pblicos y
diferentes atributos y dificultades acorde con la planeacin sus destinaciones al uso comn y hacer efectivos los
econmica municipal.
derechos constitucionales de la vivienda y servicios
pblicos.

17

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Fuente: Encuestas, Elaboracin propia (2007). De los municipios que respondieron la encuesta, se omiten en la tabla los siguientes municipios que no
informaron contar con polticas para ejercer control: Girardota, Itagu, Sabaneta, Valledupar, Agustn Codazzi, La Virginia, Yumbo, Palmira, Manizales y
Villa Mara.

6.4

Control y aspectos del desarrollo


urbano.
Adicionalmente,
la
encuesta
solicit
informacin a los municipios con relacin a
los siguientes aspectos del desarrollo urbano
en los cuales ejercen control: i) vivienda, ii)
espacio pblico, iii) bienes de inters cultural
y patrimonio y iv) ocupacin informal del
suelo. Adicionalmente, dichos municipios y
distritos complementaron la informacin con
otros aspectos en los cuales ejercen CU de
acuerdo con las caractersticas de los mismo.
Primero, en relacin con el control de
vivienda tenemos ocho municipios en donde
el CU se ejerce desde ms de una
dependencia, adems de figurar la respectiva
secretara de planeacin municipal o distrital.
En el caso del Distrito Capital es la SIVCV la
encargada del control en el tema de vivienda,
conjuntamente con una red interinstitucional
que permite una accin ms integral (ver
estudio de caso Distrito Capital). El municipio
de Ccuta cuenta con la Secretaria de
Gobierno y la Inspeccin de Polica para el
control de vivienda, Barranquilla adelanta
acciones entre la Secretara Distrital de
Planeacin y el IDUC (ver estudio de caso
Distrito de Barranquilla), mientras que el
municipio
de
Barbosa
acompaa
a
planeacin municipal con el Fondo de
Vivienda de Inters Social (VIS) y el
CLOPAD (Centro local para la prevencin y
atencin de desastres). A su vez, el
municipio de Itag cuenta con la
Subsecretara de Gobierno y la Secretara de
Gestin Urbana, las cuales complementan
las acciones de Planeacin Municipal. El
Municipio de Sabaneta cuenta con las
inspecciones de polica, mientras que el
municipio
de
Dosquebradas
adelanta
acciones de control de vivienda a travs del
instituto de desarrollo municipal y la
dependencia de control fsico.
Segundo, en relacin con el control del
espacio pblico el Distrito Capital es la
entidad territorial con mayor capacidad
institucional a travs de las siguientes
entidades:
i)
Alcaldas
Locales,
ii)
Subdireccin de Asuntos Locales de la
Secretara de Gobierno, iii) Defensora del
Espacio Pblico, y iv) Taller del Espacio

Pblico SDP. En el caso del municipio de


Ccuta este menciona de nuevo las mismas
tres dependencias para el control de
vivienda, lo cual hace evidente la falta de
especializacin en cada uno de los 4 temas
en esta entidad territorial, la misma situacin
se presenta en el municipio vecino de Los
Patios; no obstante, ste ltimo acaba de
crear la secretara de control urbano.
Igualmente, el municipio de La Estrella
presenta tres secretaras a cargo del control
del espacio pblico: planeacin, gobierno y
educacin y cultura, mientras que en el
municipio de Manizales las acciones de
planeacin municipal se complementan con
el apoyo de la Secretara de la Cultura de la
Gobernacin de Caldas. El resto de
municipios bsicamente concentran en la
secretara de planeacin municipal el control
del uso del espacio pblico.
Tercero, en relacin con el control a los
bienes de inters cultural y patrimonio se
encontr que en 14 municipios este control
se encuentra a cargo de la secretaria de
planeacin municipal o distrital, evidenciando
de nuevo una concentracin de funciones en
planeacin municipal o distrital, y la falta de
especializacin en esta materia como parte
de la gestin urbana local. No obstante, en
14 municipios se encontr que las
secretaras de gobierno tienen a su cargo el
control de los bienes de inters cultural y los
bienes
declarados
como
patrimonio,
complementando las acciones de planeacin
municipal, mientras que en el caso de
Manizales la alcalda municipal recibe el
apoyo de la Secretara de Gobierno del
Departamento de Caldas en este aspecto.
Cuarto, en relacin con el control a la
ocupacin informal del suelo el caso del
Distrito Capital es excepcional debido a que
actualmente se cuenta con una Red
Interinstitucional frente a los desarrollos de
carcter ilegal en Bogot (ver estudio de
caso Distrito Capital). En el caso de los
dems municipios y distritos, una vez mas la
responsabilidad
recae
en
Planeacin
Municipal debido a que 10 municipios
mencionaron que es sta la dependencia que
ejerce CU frente a la ocupacin informal del
suelo. En el caso del municipio de Ccuta la
secretaria de gobierno y la inspeccin de

18

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polica complementan la tarea, en el


municipio de Los Patios la recin creada
Secretara de Control Urbano y Vivienda, en
el Distrito de Barranquilla la Secretara del
Interior y el Departamento de Prevencin y
Atencin de Desastres. De otra parte, el
municipio de Itag deleg esta tarea en la
Subsecretara de Gobierno y en la Secretara
de Gestin Urbana, en Sabaneta es la
Inspeccin de Espacio Pblico junto con el
Departamento de Planeamiento Fsico son
las dependencias a cargo del control de la
ocupacin informal de suelo, mientras que en
el municipio de Dosquebradas es nicamente
la Secretara de Gobierno. Los municipios de
Yumbo y Palmira presentan las mismas
entidades para los cuatro aspectos,
probablemente por su vecindad, y en cuanto
a la ocupacin informal del suelo las
encargadas son: la oficina asesora de
planeacin (control urbanstico) y la oficina
de coordinacin de procesos civiles
administrativos y de polica de las alcaldas.
Finalmente, otros aspectos del desarrollo
urbano en los cuales las entidades
territoriales consultadas informaron ejercer
CU son: establecimientos comerciales,
industrias, zonas de proteccin, obras y
construcciones, cesiones obligatorias de
espacio pblico, usos del suelo en reas
urbanas y rurales, movilidad y trnsito,
disposicin de residuos y contaminacin
visual.

19

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Tabla 12. Control y aspectos del desarrollo urbano.


Entidades Control Urbano y Aspectos del Desarrollo Urbano
Control Vivienda

Distrito / Municipio
#

Dependencia

Direccin Distrital Inspeccin, Vigilancia y Control de


Vivienda SDHT.

Bogot

Control Espacio Pblico


#
1
2

Dependencia
Alcaldas Locales.
Subdireccin de Asuntos Locales
Secretara de Gobierno.
Defensora del Espacio Pblico.
Taller del Espacio Pblico SDP.
Secretara de Planeacin.
Secretara de Planeacin.
Centro Cultural Bacat.
Secretara de Planeacin

Control BIC y Patrimonio

Control Ocupacin Informal Suelo

Dependencia

Dependencia

Secretara Distrital de Planeacin SDP.

Direccin Distrital de Inspeccin, Vigilancia y Control de


Vivienda.

Red Interinstitucional Desarrollos Ilegales*

Mosquera

Subdireccin de Asuntos Locales de la Secretara de


Gobierno.
Secretara de Planeacin

Funza

Secretara de Planeacin

Cota

Secretara de Planeacin

La Calera

Secretara de Planeacin

2
3
1
1

Departamento Administrativo rea Planeacin


Corporativa.
Secretara de Gobierno.
Inspeccin de Polica (control urbano).
Secretara de Control Urbano y Vivienda.
Secretara Planeacin Distrital.

2
3
1
1

Departamento Administrativo rea Planeacin


Corporativa.
Secretara de Gobierno.
Inspeccin de Polica (control urbano).
Secretara de Control Urbano y Vivienda.
Planeacin Distrital.

2
3
1
1

Subdireccin de Asuntos Locales de la Secretara de


Gobierno.
Secretara de Planeacin.
Secretara de Planeacin.
Secretaria de Gobierno.
Secretara de Planeacin.
Secretaria de Planeacin.
Secretara Jurdica.
Inspeccin de Polica.
Departamento Administrativo rea Planeacin
Corporativa.
Secretara de Gobierno.
Inspeccin de Polica (control urbano).
Secretara de Control Urbano y Vivienda.
Secretara Planeacin Distrital.

IDUC.

IDUC.

Filial de Patrimonio.

1
2
3
1

Secretaria de Planeacin.
Fondo de Vivienda de Inters Social VIS.
CLOPAD.
Secretaria de Planeacin.

1. Secretaria de Planeacin.

Secretaria de Planeacin.

Secretaria de Gobierno

Secretaria de Gobierno

Secretaria de Gobierno.

Secretaria de Planeacin.
Secretaria de Gobierno.
Secretaria Educacin y Cultura.

Secretaria de Gobierno.

Secretaria de Gobierno.

Secretaria de Planeacin y Desarrollo Urbano.

--

1
2

Secretaria de Planeacin y desarrollo urbano.


Secretaria de Gobierno.

1
2
3
1
2

Subsecretaria de Gobierno.
Secretaria Gestin Urbana.
Direccin Planeacin.
Departamento de Planeamiento Fsico.
Inspecciones de Polica.

1
2
1

Secretaria de Planeacin y Desarrollo Urbano.


Secretaria de Gobierno.
Subsecretaria de Gobierno.

Subsecretaria de Gobierno.

Subsecretaria de Gobierno

Oficina Asesora de Planeacin.

Ccuta
Los Patios
Barranquilla

Barbosa

La Estrella
Girardota
Itag
Sabaneta
Valledupar
La Paz
Dosquebradas

3
4
1
2

1
2
3

Instituto de desarrollo municipal.


Control Fsico.

Oficina Asesora de Planeacin.

Secretaria de Desarrollo Urbano.

Oficina Asesora de Planeacin.

Yumbo

1
1
2
1
2
3
1

Departamento de Planeamiento Fsico.

Inspeccin de Espacio Pblico.

Oficina Asesora de Planeacin.

1
2

Oficina Asesora de Planeacin.


Secretaria de Gobierno.
1. Planeacin Municipal.
2. Inspeccin de Polica.

-1
2

Secretara de Planeacin.

-1
2
1

Secretaria de Planeacin.
Casa de la Cultura.

Villa Mara

Secretaria de Desarrollo Urbano.

Secretaria de Planeacin - Control Fsico.

Secretaria de Planeacin.

Personera.

-1
1

Secretaria de Gobierno - Alcalda Manizales.


Secretaria de Planeacin.

Secretara de Planeacin

2
3
1
1
2

Departamento Administrativo rea Planeacin


Corporativa.
Secretara de Gobierno.
Inspeccin de Polica (control urbano).
Secretara de Control Urbano y Vivienda.
Secretara Planeacin Distrital.
Secretara del Interior.

Departamento de Prevencin y Atencin de Desastres.

Secretaria de Planeacin.

Secretaria Gestin Urbana.

1
2

Departamento de Planeamiento Fsico.


Inspeccin de Espacio Pblico.
-1. Planeacin Municipal.
2. Inspeccin de Polica.

1. Secretaria de Gobierno.

1. Secretaria de Gobierno.

Oficina asesora de Planeacin (control urbanstico).

Oficina asesora de Planeacin (control urbanstico).

Apoyo al consumidor y control al espacio pblicogobierno.

Coordinacin de procesos civiles administrativos y de


polica de la alcalda.

Oficina asesora de Planeacin (control urbanstico).

Oficina asesora de Planeacin (control urbanstico).

Palmira

Manizales

1
Oficina Asesora de Planeacin.

Oficina Asesora de Planeacin.

-----

2
1
2
1
2
3

Apoyo al consumidor y control al espacio pblicogobierno.


Secretaria de Planeacin - Alcalda Manizales.
Secretaria de la Cultura - Gobernacin de Caldas.
Secretaria de Planeacin.
Secretaria de Planeacin
Secretaria de Gobierno.

Coordinacin de procesos civiles administrativos y de


polica de la alcalda.

Secretaria de Planeacin - Alcalda de Manizales.

Secretaria de Planeacin.

Personera.

Fuente: Encuestas, Elaboracin propia (2007). *Ver Estudio de Caso Distrito Capital para una completa descripcin de la Red Interinstitucional frente a los desarrollos de origen informal. De los municipios que respondieron la encuesta,
se omiten en la tabla los siguientes municipios que no informaron contar con polticas para ejercer control: Agustn Codazzi y La Virginia.

20

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ESTUDIOS DE CASO.

7.1 rea Metropolitana de Barranquilla


Barranquilla es una de las tres ciudades de
mayor jerarqua en la costa caribe
colombiana y junto con los municipios de
Soledad, Malambo, y Puerto Colombia
conforma
el
rea
Metropolitana
de
Barranquilla, la cual se cre por la Asamblea
Departamental del Atlntico a travs de la
Ordenanza No. 028 de 1981. Lo anterior es
resultado de la evidente conurbacin entre
Barranquilla, Soledad y Malambo, stos dos
ltimos caracterizados por brindar acceso a
vivienda a los grupos de ms bajos ingresos
del rea metropolitana. En este contexto, el
POT explica que la tendencia de crecimiento
del rea metropolitana presenta dos
direcciones8:

Primero, se produce la expansin de estratos


medios y altos, tanto con vivienda
permanente como con viviendas de carcter
recreativo. Igualmente, instituciones de
educacin superior, colegios y clubes
sociales. Se destaca que las playas de
Salgar, Pradomar y Puerto Colombia
constituyen la zona recreativa ms importante
de toda la poblacin del rea Metropolitana y
del Departamento.
Segundo, se ha ubicado la vivienda para
poblacin de ingresos medio-bajos y bajos,
en especial en urbanizaciones de inters
social financiadas por el Estado; como la
Arboleda, Soledad 2000, el Concorde, entre
otras. Componentes de la infraestructura
urbana de importancia tales como el
Aeropuerto, la Central de Abastos, la
Terminal de Transportes y el Estadio
Metropolitano, estn igualmente localizados
sobre esta rea. Por ltimo, buena parte de la
industria manufacturera, se ubica sobre la
calle 30 Autopista al Aeropuerto y la calle
17, en el territorio de Soledad y Malambo.

7.1.1. Problemas Urbanos asociados a la


necesidad de ejercer vigilancia y
control.
El crecimiento urbano de Barranquilla se
caracteriza por un proceso que toma mayor
fuerza a principios del siglo XX por la
localizacin de industrias, especialmente
textiles, y el desarrollo de la infraestructura
8

El Territorio Distrital en el Contexto Metropolitano,


Documento Tcnico de Soporte, POT Distrito de Barranquilla
(2000). Pg. 161.

portuaria a lo largo del Ro Magdalena con


las obras para la apertura de Bocas de
Ceniza con el propsito de terminar con la
dependencia de la ciudad frente a Puerto
Colombia. Esto es evidente al observar el
crecimiento de la poblacin urbana de 48.907
habitantes en 1912 a 64.543 habitantes en
1918.
Este crecimiento poblacional gener un gran
impacto en la forma urbana de Barranquilla
debido a que el desarrollo urbano formal tuvo
lugar en barrios como el Prado a travs de la
Urbanizadora del mismo nombre y la
ejecucin de las obras a cargo de la General
Construction Company, con un claro proceso
de planificacin previo a la ocupacin. Sin
embargo, al mismo tiempo se generaron
barrios de origen informal como lo es
Montecristo, en donde el proceso de
ocupacin se iniciaba con la venta de predios
sin ningn ejercicio de planificacin (Plan de
Ordenamiento Territorial POT Barranquilla,
2000).
Grafica No 1. Crecimiento urbano AMB.
1.200.000
1.106.179
990.547

1.000.000

800.000

600.000
454.614

400.000
236.521

200.000
68.714

92.758
20.116

14.637

1993
Barranquilla

Soledad

2005
Malambo

Puerto Colombia

Fuente: Elaboracin propia, DANE (2005)

Hacia la dcada de los noventa, el


crecimiento de viviendas entre el 1993 y
2005 en Barranquilla fue de 53.943 unidades,
de las cuales 28.826 son formales (53,4%) y
25.117 informales (46,5%), mientras que en
Soledad fue de 49.411 unidades, de las
cuales 11.513 son formales (23,3%) y 37.898
informales (76,7%). En el caso de Malambo
el crecimiento fue de 6.068 unidades de
vivienda, de las cuales 193 son formales
(3,18%) y 5.875 informales (96,8%), mientras
que en Puerto Colombia fue de 1.749
unidades, de las cuales 571 son formales
(32,66%) y 1.178 informales (67,3%).

21

Seminario VIII de Investigacin Urbano Regional - ACIUR, Gobierno de Municipios y Aglomeraciones Urbanas

Con base en lo anterior, es claro que el


reciente crecimiento urbano en trminos de
vivienda en el rea metropolitana de
Barranquilla ha sido principalmente informal
dado que el total de unidades entre 1993 y
2005 fueron 111.171 viviendas de las cuales
el 37% fue formal (41.103 unidades) y el 63%
informal (70.068 unidades).
Grfica 2. Crecimiento Viviendas Formal vs.
Informal.
120,00%

100,00%

80,00%

46,56%
67,34%

76,70%

60,00%

crecimiento urbano en el contexto del


proceso de conurbacin descrito, y la alta
produccin de viviendas informales.
7.1.2. Control al desarrollo urbano formal
y el IDUC.
El Distrito de Barranquilla cre el Instituto
Distrital de Urbanismo y Control IDUC
mediante Decreto 0253 de 2004, teniendo
como referente el programa de gobierno en
dicho perodo, para iniciar el proceso de
mejoramiento urbanstico y el desarrollo de la
ciudad. Mediante ste Decreto se brind al
IDUC de personera jurdica, autonoma
administrativa y financiera a travs de un
presupuesto propio e independiente9.

96,82%

40,00%
53,44%

20,00%

32,66%

23,30%
3,18%

0,00%
Barranquilla

Soledad

Malambo

Vivienda Formal

Puerto Colombia

Vivienda Informal

Fuente: Elaboracin propia, DANE (2005)

En este contexto, es importante tener en


cuenta la participacin en cuanto a la
ocupacin del suelo de cada una de las
entidades territoriales de acuerdo con lo
establecido en sus POT (Tabla 13). La
clasificacin del suelo en los municipios de
acuerdo con lo establecido en sus
respectivos POT muestra la ocupacin actual
del suelo en el rea metropolitana de
Barranquilla.

El IDUC tuvo un primer periodo de


funcionamiento entre el ao de su creacin
(2004) hasta el ao 2006 cuando fue
modificado
como
una
entidad
descentralizada. Durante el primer periodo
las funciones del IDUC se pueden clasificar
en dos temticas: i) control urbanstico y ii)
trmites (Tabla 14).
Tabla 14. Control Urbanstico y Trmites.
Control Urbanstico
Uso del suelo
Reservas de proteccin ambiental
Proteccin y recuperacin del espacio pblico
Patrimonio cultural arquitectnico e histrico de la ciudad
Monumentos.

Trmites

Barranquilla

9.522

57%

0%

3.948

24%

264

Soledad
Puerto
Colombia
Malambo
Total

2.925

44%

0%

619

9%

0%

859

12%

1.800

25%

476

7%

1.307

18%

Rgimen de construccin
Venta de propiedad horizontal
Permisos de escrituracin y vigilancia en programas de
vivienda por autoconstruccin
Otorgamiento de permiso y vigilancia para la rotura de
vas, zonas verdes y espacio pblico
Otorgamiento de la matrcula de arrendador y de
inspeccin
Control y vigilancia de arrendamiento
Multas (Ley 66 de 1968, Decretos Ley 2610 de 1979 y
078 de 1987)

704
14.010

7%

171
1.971

2%

924
5.967

9%

2.916
4.487

29%

Fuente: IDUC (2007)

Tabla 13. Clasificacin del Suelo Municipios.


Entidad

Suelo
Urbano

Suelo
Suburbano

Suelo
Expansin

Suelo
Proteccin

2%

Fuente: Encuesta POT Municipios, DDUPA, DNP. (2007).

A pesar de contar con informacin acerca de


las reas de suelo urbano, suburbano y de
expansin de los municipios, no se cuenta
con informacin precisa acerca de los
orgenes de esta ocupacin, debido a que el
crecimiento urbano del rea metropolitana ha
sido en su mayora informal, generado la
conformacin de asentamientos precarios en
el rea Metropolitana. Por consiguiente, se
puede concluir que en uno de los temas que
plantean la necesidad del ejercicio del CU en
el Distrito de Barranquilla es precisamente el

Cabe mencionar que si bien las funciones del


IDUC en el momento de su creacin abarcan
el control urbanstico y los trmites del
desarrollo urbano formal, no se encuentran
acciones encaminadas a controlar el proceso
de crecimiento urbano informal de la ciudad,
uno de los temas, lo cual caracteriz el
crecimiento urbano del Distrito como se
mencion anteriormente. Llama la atencin
que el CU frente al desarrollo informal
(incluyendo acciones preventivas) no sea
9

Plan Estratgico de Desarrollo de Urbanismo y Control,


PEDUC, 2007 2019. IDUC (2007).

22

Seminario VIII de Investigacin Urbano Regional - ACIUR, Gobierno de Municipios y Aglomeraciones Urbanas

parte de las funciones del IDUC el control al


desarrollo informal de ciudad, teniendo en
cuenta que durante la segunda mitad del
siglo XX Barranquilla creci en un alto
porcentaje de manera informal.
Con la expedicin del Acuerdo 004 de 2006
el IDUC se convierte en una entidad
descentralizada del orden distrital con
autonoma administrativa, personera jurdica
y presupuesto propio, as como la asignacin
de nuevas responsabilidades y funciones. A
partir de entonces, el objeto social del IDUC
consiste en contribuir al mejoramiento de la
calidad de vida a travs del ejercicio del
control urbanstico, la defensa del espacio
pblico, la preservacin del paisaje urbano y
la regulacin del rgimen de enajenacin,
arrendamiento de vivienda y el patrimonio
inmobiliario.
En cuanto a las funciones del IDUC, se
plantean nuevas lneas de accin para el
Instituto en relacin con el control
urbanstico, entendido este como el
conjunto de acciones para ejercer vigilancia y
control en cuanto al uso del suelo, reservas
ambientales, bienes de inters cultural,
patrimonio cultural y arquitectnico, espacio
pblico, paisaje urbano, regmenes de
enajenacin, arrendamiento de vivienda y el
patrimonio inmobiliario. En cuanto al control
de trmites, se presentan funciones
relacionadas con la inscripcin, certificacin,
y entrega de actas de las personas jurdicas
sujetas al rgimen de propiedad horizontal,
as como la emisin de derechos
transferibles de construccin y desarrollo.
Adicionalmente, en cuanto al tema de
enajenacin de inmuebles destinados a
vivienda, el IDUC amplia el soporte legal y
jurdico en concordancia con la normatividad
vigente, as como en ordenar y adquirir por
enajenacin
forzosa
y
voluntaria
respectivamente, inmuebles que no cumplan
la funcin social de la propiedad que su uso
no cumpla con lo establecido por ley. En este
sentido, el IDUC asume la responsabilidad de
ejercer inspeccin vigilancia y control al
mercado de arrendamiento en el Distrito de
Barranquilla, y la utilizacin de herramientas
e instrumentos legales para el control y
gestin del suelo urbano. El Distrito de
Barranquilla tiene la expectativa de asignar
las actividades relacionadas con la
formacin, actualizacin y conservacin del

catastro al IDUC, cuando


descentralice dicha funcin.

el

IGAC

De otra parte, en concordancia con lo


establecido por el Acuerdo 004 de 2006, las
funciones del IDUC en cuanto al control del
espacio pblico estn dirigidas a:
-

Autorizar los usos temporales del espacio


pblico en las construcciones en desarrollo.
Formular y ejecutar las polticas, planes,
programas y proyectos sobre control
urbanstico, uso del suelo y reservas, bienes
de inters cultural, el patrimonio cultural y
arquitectnico e histrico, espacio pblico,
paisaje urbano y los regimenes de
enajenacin, arrendamiento de vivienda y el
patrimonio inmobiliario.
Autorizar el cerramiento de parques, zonas
verdes y dems bienes de uso pblico.
Autorizar la instalacin y ocupacin del
espacio
pblico
con
elementos
de
amoblamiento urbano que se financien con
publicidad exterior visual.
Otorgar permisos para la rotura de vas, zonas
verdes y el espacio pblico.
Ejercer la inspeccin, control y vigilancia sobre
la rotura de vas, zonas verdes y el espacio
pblico.

El IDUC viene adelantando las siguientes


acciones en el sector vivienda: i) registro de:
Enajenadores o vendedores de vivienda
nueva, arrendadores de vivienda, propiedad
horizontal y Publicidad exterior visual (avisos,
vallas, pasacalles, pendones y publicidad
mvil); ii) ejercer control y vigilancia sobre:
venta de vivienda nueva y arrendamiento de
vivienda; iii) otorgamiento de permisos para:
venta de vivienda nueva, sentar gravamen
hipotecario sobre los proyectos de vivienda
nueva en procesos de venta, escrituracin de
programas de autoconstruccin de vivienda y
captacin de recursos en los programas de
autoconstruccin de vivienda.
En relacin al control urbanstico del
patrimonio histrico el IDUC tiene por
funcin: administrar, desarrollar, mantener y
apoyar
financieramente
el
patrimonio
inmobiliario distrital (no incluye los Bienes de
Inters Cultural BIC). Igualmente, atender las
acciones
administrativas,
judiciales
y
extrajudiciales para la defensa y saneamiento
de los bienes inmuebles que conforman el
patrimonio inmobiliario distrital.

23

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7.2 Distrito Capital de Bogot.


El rea urbana de la ciudad Bogot esta
localizada en el centro andino de la cordillera
central del borde oriental de la Sabana. La
capital limita al norte con los municipios de
Cota y Chia, al occidente con el Ri Bogot y
los municipios de Madrid y Mosquera, al
oriente
con
los
cerros
orientales
diferenciados por una divisin territorial entre
los municipios
de Sopo, La Calera y
Choach, y al sur limita con el municipio de
Soacha y el pramo de Sumapaz. Presenta
la estructura industrial ms diversificada, y se
consolida como el principal centro financiero,
de negocios y servicios del pas. Su territorio
tiene una extensin de 163.661 hectreas, de
las cuales 38.430 (el 23%) estn clasificadas
como suelo urbano, 122.256 como rurales
(75%) y 2.974 como expansin urbana (2%).
El suelo de proteccin (localizado en
cualquiera de las categoras anteriores),
corresponde a aproximadamente 73.773
hectreas10. Cuenta con una poblacin total
estimada
de
7.363.782
habitantes
(proyeccin a 2010), con una densidad de
191,18 habitantes por hectreas.
El crecimiento urbano de Bogot se ha
caracterizado por dos fenmenos esenciales,
el primero est dado por el desarrollo formal
de viviendas y urbanizaciones producidas por
urbanizadores formales que se cieron a las
disposiciones legales dispuestas para su
desarrollo y construccin11. En este sentido,
desde 1986 a agosto de 2007, se registraron
aproximadamente
8.751
hectreas
licenciadas y desarrolladas, de las cuales
4.604 corresponden a proyectos de vivienda,
lo cual refleja una tendencia del 41.78%12 de
crecimiento urbano formal registrado durante
ese periodo. As mismo, el Estudio de Suelo
y Vivienda de Bajos Ingresos de Cities
Alliance, seala que el crecimiento urbano
formal aproximado para la ciudad de Bogot
es de 15.105 hectreas desarrolladas13 en el
periodo comprendo entre los aos 1.950 al
2.000.
Por otro lado, el crecimiento urbano informal
esta caracterizado por fenmenos de
10 Indicadores demogrficos 2005, 2020 DANE
11 Plan de ordenamiento territorial POT de Bogot, UPZ y
ley 400 de 1997, y dems normas complementarias.
12
Clculos DNP con base de licencias DANE.
13 Clculos crecimiento demogrfico de 1950 al 2000 Estudio
de Suelo y Vivienda de Bajos Ingresos Estudios de caso:
Bogot-Soacha-Mosquera; Medelln y rea Metropolitana.

transformacin permanente en la estructura


urbana de la ciudad, asociados a las altas
dinmicas de migracin poblacional que se
vienen presentado desde los aos 50S.
Alrededor de esa poca se presentaron dos
formas de acceder al suelo, identificadas
principalmente como invasiones, y como la
compra informal de terrenos con el propsito
de iniciar procesos de autoconstruccin de
vivienda, por parte de la poblacin ubicada
en los estratos socioeconmicos ms bajos,
consolidndose as, los asentamientos de
origen informal. Este tipo de asentamientos
generalmente presentan caractersticas de
precariedad debido a las condiciones de
pobreza en la que se encuentra. Segn
datos registrados en la Encuesta de Calidad
de Vida (ECV), en Bogot el 11% de la
poblacin vive en condiciones de indigencia y
el 40% no alcanzan a satisfacer sus
necesidades bsicas. En este sentido, en
dichas areas desarrolladas ilegalmente se
evidencian grandes alteraciones morfofuncionales en las viviendas, las cuales
resultan inadaptables en muchos casos, a las
condiciones del suelo en la que se asientan,
generando as, condiciones de riesgo por
remocin en masas, el cual es agravado por
la poca disponibilidad y acceso a los
servicios pblicos domiciliarios, servicios
bsicos de salud, educacin, recreacin, etc.
En Bogot, dichos asentamientos, se
localizan principalmente en las localidades
de Usme, Ciudad Bolvar, Bosa, Tunjuelito,
Rafael Uribe, San Cristbal, y Suba (esta
localidad se caracteriza por un fuerte
crecimiento expansivo, en reas de
desarrollo designadas por el POT).
Generalmente se ubican en sectores de alto
riesgo geolgico, zonas de la proteccin
ambiental, o en zonas de expansin, donde
se presentan construcciones que no renen
los requisitos legalmente establecidos
y
adecuados para garantizar la estabilidad y
calidad de las mismas, lo cual vulnera el
bienestar de las familias all asentadas, as
como la estabilidad tcnica, econmica,
logstica y de gestin de las administraciones
locales, encargadas del desarrollo formal de
la ciudad.
Teniendo en cuenta lo anterior, en anlisis
realizados
por
diferentes
entidades
acadmicas e institucionales demuestran que
las tendencias de crecimiento de la ciudad
son constantes en el tiempo, ya que cada vez

24

Seminario VIII de Investigacin Urbano Regional - ACIUR, Gobierno de Municipios y Aglomeraciones Urbanas

son mayores las reas de origen informal


evidenciadas, as como la conformacin
reas, susceptibles a ser desarrolladas de
manera ilegal, las cuales son potnciales
para
la
conformacin
de
nuevos
asentamientos.
Tabla 15. Comparativo reas ocupadas
ilegalmente.
Fuente
Suelo y Vivienda para Hogares de
Bajos Ingresos
JDM
Misin
Hbitat por
Bogot

GR
NR

Hectreas
Ha.

Periodo

7.468 D* Hasta 2000


Entre 19851999
Entre 19861.946 D
1995
Entre 19507.468 D
2000
2.570 D

Secretara Distrital de Planeacin

7.109 D Hasta 2002

Direccin de Inspeccin Control y


Vigilancia de Vivienda SDHT

3.000 SDI* Hasta 2006

JDM=Juan de Dios Martn, GR=Gustavo Ramrez, NR=Nicols Rueda


D* Desarrolladas, SDI* Susceptibles a ser Desarrolladas

7.2.1. Acciones institucionales.


Las acciones institucionales relacionadas con
la transformacin del estado fsico y jurdico
de los asentamientos se enmarcan
principalmente en los actos administrativos a
los que acuden las entidades para regularizar
e incorporarlos a la formalidad. En este
sentido, se entiende que la legalizacin es el
acto mediante el cual se reconoce la
existencia de un asentamiento humano
conformado con anterioridad a junio de 2003,
este tipo de actuacin se constituye en uno
los retos ms grandes que le ataen a la
ciudad, dado que en este proceso se
presenta la necesidad adopcin de polticas
o e instrumentos que contribuyan a la
regulacin del crecimiento urbano,
y
permitan ejercer un control ms efectivo.
En el caso de los asentamientos informales
los cuales representan aproximadamente el
25 % del total de suelo urbanizado, el distrito
se ha visto en la necesidad de implementar
acciones conducentes a su legalizacin,
aplicando normas de carcter especial con el
fin de atender la problemtica causada.
Con la reforma administrativa aprobada en
Distrito en agosto de 2006 la cual busc la
reorganizacin de la estructura general de la
administracin distrital, a travs de la
conformacin de sectores administrativos y el
establecimiento
de
un
sistema
de

coordinacin, que facilite la articulacin


sectorial, intersectorial y transversal de la
ciudad. En este sentido, se plante la
necesidad de definir las estrategias para
dinamizar las soluciones frente a los factores
que causan la informalidad. Por lo tanto
qued a cargo de la Secretaria Distrital del
Hbitat, la definicin de las polticas de
gestin del territorio urbano y rural, con
competencias para vigilar inspeccionar y
controlar las actividades relacionadas con la
enajenacin y arriendo de viviendas, as
como de coordinar la gestin de las
entidades distritales ante las entidades de
regulacin, vigilancia y control de los
servicios pblicos domiciliarios, la integracin
de los programas de mejoramiento,
legalizacin, regularizacin, reasentamiento y
titulacin, con el objetivo de mejorar las
condiciones de vida de las personas que se
encuentran
localizada
en
sectores
vulnerables.
De mismo modo, la Secretara de Gobierno
qued a cargo de orientar y liderar la
formulacin y seguimiento de las polticas
encaminadas
al
fortalecimiento
de
gobernabilidad democrtica en el mbito
distrital y local, as como de la coordinacin
del
sistema
de
justicia
policiva
y
administrativa, y de orientar las acciones
institucionales de las localidades para la
ejecucin de competencias en el mbito
policivo y sancionatorio frente irregularidades
que se presentan en el espacio urbano en
cumplimiento con lo establecido en las leyes.
Por otro lado, la Secretaria de Planeacin
Distrital como encargada de la formulacin
de polticas, programas y acciones de
desarrollo
y
ordenamiento
territorial,
econmico, social y ambiental, con
competencias para la evaluacin, monitoreo
y seguimientos en la ejecucin de planes y
programas hacen parte del conjunto de
entidades que componen la institucionalidad
frente a la gestin para la regulacin y el
control de los desarrollo informales.
7.2.2. El control urbano en el POT de
Bogot
El Plan de Ordenamiento Territorial POT de
Bogot (Decreto 190/2004), estableci
acciones directas de control sobre cada uno
de los componentes que conforman la
estructura urbana, adoptando polticas de

25

Seminario VIII de Investigacin Urbano Regional - ACIUR, Gobierno de Municipios y Aglomeraciones Urbanas

uso y ocupacin del suelo, ambiental, de

movilidad, de patrimonio y espacio pblico.

Diagrama 3. Esquema Institucional para el Control Urbano


Fiscala

Alcalda Mayor

Polica Metropolitana

Curaduras Urbanas
Secretaria de Gobierno

DPAE

Secretaria Distrital de Hbitat

Secretara Distrital de
Planeacin

Secretaria Distrital de

Defensora de Espacio Pblico

Instituto Distrital de Patrimonio

Subdireccin de Control de
Vivienda
Alcaldas Locales

Consejo de Justicia

Oficina Asesora de Obras

Fuente: Elaboracin Propia (2007).

El POT plante como parte de sus polticas


el equilibrio territorial para el beneficio social,
generando suelo apto para el desarrollo de
programas de Vivienda de Inters Social y
Prioritaria y la disminucin del mercado
informal de vivienda. En materia de uso y
ocupacin se establecieron polticas de

proteccin y restauracin ambiental de los


Cerros Orientales, de los Cerros de Suba y
de las zonas de riesgo, con el fin de evitar la
urbanizacin ilegal, as mismo incluy la
Poltica de Humedales con el fin de
garantizar su proteccin.

Tabla 16. Prevencin a Desarrollo Ilegales en el POT de Bogot.


Titulo
TTULO II
AJUSTES EN EL
MODELO DE
ORDENAMIENTO DEL
DISTRITO CAPITAL EN
LA PERSPECTIVA DE
CONSOLIDACIN DE LA
RED DE CIUDADES

TTULO III
ESTRATEGIA INTEGRAL
DE APLICACIN DE
LOS INSTRUMENTOS
DE GESTIN DEL
SUELO PREVISTOS EN
LAS LEYES 9 DE 1989
Y 388 DE 1997

Captulo y Artculo

Texto

CAPTULO 1
POLTICAS GENERALES PARA EL DISTRITO CAPITAL

..2. Proteccin y restauracin ambiental de los cerros orientales, de


los cerros de Suba y de las zonas de riesgo para evitar la
urbanizacin ilegal.

Artculo 6. Poltica sobre uso y ocupacin del suelo urbano y de


expansin (artculo 6 del Decreto 469 de 2003).
Artculo 9. Poltica de Hbitat y Seguridad Humana (artculo 9 del
Decreto 469 de 2003).

2. Promover la urbanizacin legal mediante acciones preventivas


orientadas a ofrecer alternativas econmicas viables que compitan
con la oferta ilegal de vivienda en la red de ciudades con base en el
ahorro derivado por la reduccin de los costos de la

Artculo 28. Objetivos de la Poltica de gestin del suelo (artculo 28


del Decreto 469 de 2003).
La poltica de gestin del suelo se dirige a alcanzar los siguientes
objetivos:

2. Regular el mercado del suelo, para evitar que la retencin de


terrenos, la especulacin, el impacto de la urbanizacin ilegal
continen reforzando la exclusin, la segregacin socio-espacial y el
deterioro ambiental y de las condiciones de habitabilid

CAPTULO I
SISTEMAS DE GESTIN INTEGRADA PARA LA DISTRIBUCIN
EQUITATIVA DE CARGAS Y BENEFICIOS

6. Crear mecanismos sostenibles de oferta de suelo y de control


que frenen efectivamente la urbanizacin ilegal y garanticen el
acceso al suelo y a la vivienda digna de los sectores ms pobres de
la poblacin, sobre todo aquellos pertenecientes al llamad

CAPTULO 3
OTRAS NORMAS GENERALES E INSTRUMENTOS DE GESTIN
Artculo 54. Prioridad a la expropiacin por va administrativa
(artculo 54 del Decreto 469 de 2003).

..En los casos de acciones dirigidas a enfrentar la urbanizacin


ilegal, de proyectos urbansticos integrados y otras operaciones
estratgicas y de proyectos dirigidos a generar suelo urbanizado
para vivienda de inters social, las entidades distritales u

CAPITULO 1.
PROGRAMAS PRIORITARIOS DEL PLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL

c. Sub- Operacin Nuevo Usme. Esta sub-operacin se integra


con las acciones dirigidas al eje de integracin con los llanos
orientales y el rea de expansin de Usme. Se define como un
Proyecto Urbanstico Integral de gran escala, consistente en el conju

TTULO V
INVERSIN Y
EJECUCIN
PRIORITARIA DEL PLAN Articulo 63. Consolidacin del centro de la ciudad y de la red de
DE ORDENAMIENTO Centralidades del Distrito Capital (artculo 63 del Decreto 469 de
TERRITORIAL
2003).
Se busca consolidar el centro como espacio econmico, social,
cultural, hospitalario, de servicios y universitario
CAPTULO 3. POLTICAS SOBRE PROGRAMAS, ACTUACIONES Y
TTULO II
OPERACIONES URBANSTICAS
COMPONENTE
Artculo 158. Poltica Habitacional (artculo 109 del Decreto 619 de
URBANO
2000, modificado por el artculo 122 del Decreto 469 de 2003).
SUBTTULO 1.
Se contempla la promocin, oferta y generaci
POLTICAS SOBRE USO
Y OCUPACIN DEL
SUELO URBANO Y DEL
SUELO DE EXPANSIN

Estas acciones darn prioridad a la generacin de suelo urbanizado


como elemento bsico para garantizar el acceso a la vivienda de los
habitantes de la ciudad que no son atendidos por el sector formal,
como base para enfrentar la urbanizacin ilegal y dar
1. Prevencin y control. Prevenir y controlar la urbanizacin y la
construccin
ilegal,
facilitando
alternativas
habitacionales
adecuadas a la capacidad de ingreso de los grupos de poblacin,
fomentando una cultura de la prevencin y del cumplimiento de n

Fuente: POT Bogot.

En la poltica habitacional definida en dicho


POT, el primer componente, es la prevencin
y el control de la urbanizacin ilegal, teniendo
en cuenta acciones de reasentamiento de

Viviendas en zonas de riesgo alto no


mitigable, con el fin de preservar vidas y
evitar los altos costos econmicos y sociales
que la administracin Distrital debe asumir
posteriormente, as mismos propone, en la

26

Seminario VIII de Investigacin Urbano Regional - ACIUR, Gobierno de Municipios y Aglomeraciones Urbanas

formulacin de proyectos urbansticos


relacionados a operaciones estratgicas de
proyectos dirigidos a generar suelo
urbanizado para vivienda de inters social, se
lleven a cabo acciones para la prevencin de
los asentamientos, as como de generar los
mecanismos para la adquisicin del suelo en
el desarrollo de nuevos proyectos urbanos.

tipos y mecanismos de control urbano


aplicados en Bogot.

En la tabla 16 se hace una sntesis de los


objetivos y polticas que el POT plantea en
relacin con la prevencin y control a los
desarrollos ilegales.

Control tcnico: para el caso urbano, esta


relacionado con el ejercicio de las entidades
territoriales en los procesos de formulacin,
revisin y regulacin de los planes de
ordenamiento territorial y el que se ejerce su
para su debido cumplimiento.

7.2.3. Control urbanstico y sanciones.


El CU se define como la verificacin a
posteriori de los resultados conseguidos en la
ejecucin de los objetivos en materia de
desarrollo urbano, donde se evalan los
resultados de las acciones establecidas en
las leyes, como tambin le apunta a la
prevencin de riesgos y a la sancin de las
faltas relacionadas con la actividad
urbanstica. A continuacin se relacionan los

7.2.3.1.

Tipos de control.

Control jurdico: Se da con la expedicin de


normas reglamentarias o complementarias a
la constitucin y las leyes.

Control poltico: Es el que ejerce el congreso


de la republica en la formulacin y
seguimiento de las leyes, tambin las
entidades territoriales o consejos municipales
sobre la expedicin de las mismas, y el que
ejerce la ciudadana haciendo uso de los
derechos establecidos en la constitucin.

Diagrama 4. Esquema conceptual de la Inspeccin Vigilancia y Control


FUNCIONES DE POLICA ADMINISTRA TIVA ORIENTADAS A MANTENER PRESERVAR EL ORDEN
PBLICO
Inspeccin

Vigilancia

Control

Se ejerce, permanentemente sobre las personas naturales y jurdicas que ejercen o desarrollan
actividades de urbanizacin, construccin, enajenacin y arrendamiento de vivienda
Inspeccin: observacin de manera ocasional las actividades de
enajenacin,
arrendamiento,
construccin
de
viviendas,
conf ormacin de OPVs, etc.
Vigilancia: se ejerce de manera permanente sobre las personas
naturales y jurdicas que ejercen actividades de enajenacin, con el
f in de que estos cumplan las normas y requisitos de ley en materia
de control urbano
Control: orientado a las toma de correctivos de tipo administrativo
y pecuniario hacia la irregularidad detectada que af ecta
condiciones de orden pblico en materia urbanstica.
Tipos de acciones de control
Preventiva: se interpone antes de que la conducta empiece a manifestarse externamente al proceso perturbador
Preventiva coercitiva: elimina perturbaciones, desorden pblico, o peligros de alteracin de permisos,
requerimientos, multas, cierres, etc.
Preventiva punitiva: acciones contra la contravencin, se orienta a impedir que las causas del acto perturbador
permanezca, se agrave, o generalicen.

Etapas de control
Control preventivo y previo: son desarrollados durante el proceso de inspeccin y vigilancia a las personas naturales
y jurdicas que ejercen actividades de urbanas de enajenacin, arrendamiento, etc.
Control preventivo y concurrente: al igual que la primera, se desarrolla a las personas que ejercen la actividad
vigilada, en materia de conservacin del orden publico establecido.
Control posterior: es la etapa en la que se busca restaurar el orden establecido. Durante esta etapa se adelantan
acciones de investigacin y sancin
Fuente: Subsecretaria de Inspeccin, Vigilancia y Control de Vivienda. SIVCV- SDHT. (2007).

27

Seminario VIII de Investigacin Urbano Regional - ACIUR, Gobierno de Municipios y Aglomeraciones Urbanas

7.2.3.2.
Competencia en materia de
control
En La ciudad de Bogot existen diferentes
entidades dedicadas a atender los asuntos
relacionados con el control urbano. Por un
lado estn las de nivel central como: la
Secretaria
Distrital
de
Hbitat,
especficamente en la SIVCV, dedicada a
ejercer funciones de inspeccin vigilancia y
control a la enajenacin de inmuebles
destinados a vivienda. Esta entidad cuenta
con dos grupos responsables ejercer
procesos de control urbano en la ciudad, el
primero es la Direccin Prevencin y
Seguimiento, el cual se dedica a las labores
de control previo a las acciones delictivas
frente a la enajenacin ilegal y el segundo
corresponde
a
la
Direccin
de
Investigaciones la cual se dedica a realizar el
control posterior a las acciones delictivas
frete a la urbanizacin y enajenacin ilegal y
a generar los actos administrativos
sancionatorios de dichas conductas.
En este orden, la competencia subrogada del
Alcalde Mayor a travs de la Secretaria de
Gobierno a las 20 Alcaldas Locales de
Bogot, las hace competentes en ejercer el
control urbano efectivo en la ciudad, lo cual
se da a travs de acciones policivas
traducidas
en
actos
administrativos,
adelantados con el fin de garantizar el debido
proceso
sin
atropellar
derechos
de
particulares, en los casos
en
que
construyen y/o desarrollan sus viviendas de
manera ilegal.
Diagrama 5.
Marcos de actuacin de las Alcaldas Locales
para ejercer el Control Urbano.
ALCALDE LOCAL

Licencias de Urbanismo

Espacio Pblico y Patrimonio

Asentamiento Informales

SEGUIMIENTO

SANCIN

MONITOREO

CONTROL

RESTITUCIN

PREVENCIN

SANCIN

SANCIN

Fuente: Elaboracin propia (2007)

No obstante lo anterior, las autoridades


distritales
han
identificado
algunas
dificultades de carcter institucional que
interfieren en el desarrollo de acciones
relacionadas con el ejercicio del control
urbano en la ciudad. Los problemas se

encuentran principalmente asociados con


aspectos tcnicos, y de financiacin no bien
determinados
en
los
expedientes
sancionatorios, los cuales a su vez resultan
dispersos, e incoherentes con las leyes.
En este sentido, al igual que en los procesos
administrativos
adelantados
por
las
autoridades locales para sancionar las
conductas delictivas14, los procesos judiciales
intervienen de manera contundente frente a
la violacin las normas urbanstica y
ambientales, sin embargo dichos procesos
requieren de soportes tcnicos que sustenten
las faltas imputadas, asociadas con la
explotacin
de
recursos
naturales,
enajenacin y construccin ilegal de
inmuebles.
Otro mecanismo de control usado, es la
Intervencin de inmuebles, el cual se
constituye en un proceso mediante el cual el
Estado embarga o toma posesin de los
bienes de particulares para su administracin
temporal o definitiva, por ser estos
procedentes
de
investigaciones
o
contravenciones a la norma, que determinan
la ocurrencia del delito frente a la actividad
de enajenacin, construccin o urbanizacin.
Para Bogot, las intervenciones se realizan
sobre los bienes de los enajenadores de
vivienda que han incurrido en faltas
relacionadas con la venta ilegal de lotes,
calidad y estabilidad econmica o financiera
de los proyectos urbansticos, por lo tanto
estos son tomados en administracin
temporal, con la filosofa de proteger los
derechos de la comunidad afectada por los
daos ocasionados por dicho enajenador que
en algunos casos tambin puede ser el
urbanizado. Las funciones de administracin
para dicha intervencin, estn delegadas en
Agentes Especiales quienes son los
responsables de efectuar las actuaciones
necesarias para subsanar las causales que
motivaron la intervencin, as como de
custodiar y conservar los bienes que
administran. En el marco de los anterior,
actualmente el Distrito adelanta 350
14

Las experiencias demuestran que los promotores que se


lucran de procesos ilegales, son expertos en la disuasin de
dichos procesos judiciales, debido a que los mtodos
utilizados por estos son cada vez ms eficientes, inteligentes y
autorregulados a su favor aprovechando que algunas normas
sobre regulacin urbanstica se encuentran obsoletas.

28

Seminario VIII de Investigacin Urbano Regional - ACIUR, Gobierno de Municipios y Aglomeraciones Urbanas

intervenciones de las cuales 215 la caja de


vivienda popular es la encargada de
administrar.
7.2.4. La red de prevencin a la
urbanizacin y construccin ilegal.
Otra herramienta fundamental, en materia
prevencin y control a la urbanizacin y
construccin ilegal es la red prevencin y
control a
los desarrollos informales
regalmentada en el Decreto Distrital 328 de
2003: dicha herramienta se instaura con el fin
de fortalecer las acciones y competencias de
las
entidades
distritales
para
dar
cumplimiento a los objetivos del Plan de
Ordenamiento Territorial POT (Decreto 619
del 2000) en cuanto a las acciones
orientadas a potencializar el desarrollo
urbano, econmico, social, fsico, ambiental
desde el mbito urbano, rural y regional para
la ciudad, en armona con su plan de
desarrollo,
en
concordancia
con
lo
establecido en los regimenes especiales de
inspeccin, vigilancia y control.
La red de prevencin cuenta con la
participacin de 30 entidades que interactan
de acuerdo a sus competencias frente al
espacio urbano y se articulan con otras
entidades para la prevencin y control de los
desarrollo informales. Su objetivo es el de
coordinar y verificar entre s y con
organismos del orden nacional y regional, las
acciones necesarias para evitar y detener el
desarrollo ilegal en el Distrito Capital, a
travs de acciones instituciones que
contribuyen a fortalecimiento de la capacidad
de prevencin y control de las actividades
ilegales de urbanismo.
Parte de sus competencias estn dedicadas
a apoyar el crecimiento ordenado de la
ciudad, organizar y dar coherencia a los
esfuerzos y responsabilidades de las
entidades encargadas de prevenir los
desarrollos ilegales del suelo, u otras
actividades que promuevan la realizacin de

los mismo, as como de aquellas que actan


judicialmente frente al delito, de proteger la
Estructura Ecolgica Principal y la vida de las
personas que han ocupado suelo en
amenaza.
7.2.5. Ocupaciones informales en Cerros
Orientales.
Los Cerros Orientales hacen parte de la
Estructura Ecolgica Principal del Distrito,
con declaratoria como reserva ambiental
protectora del orden nacional por el
INDERENA, los cuales han sido afectados
por la presencia de asentamiento informales,
en reas suburbanas de las periferias de los
municipio contiguos a la ciudad (La Calera y
Choachi), produciendo fenmenos de
conurbacin16. En particular los barrios que
conforman la UPZ San Isidro Patios,
localizada al costado oriental del va que
conduce al municipio de la Calera,
representa la determinacin del distrito en el
reconocimiento del un gran conglomerado
urbano
de
asentamientos
informales
consolidados en el rea que hace parte de
los Cerros Orientales. Teniendo en cuenta lo
anterior, las autoridades locales y regionales,
en un intento de articular acciones para el
manejo ambiental y urbanstico de los cerros,
y en respuesta a las demandas impuestas
por su mal manejo y administracin,
desarrollaron un Plan de Mejoramiento
Ambiental, que parte con la expedicin de la
resolucin 463 de 2006, la cual determin la
redelimitacin de la Reserva Forestal
Protectora Bosque Oriental de Bogot, se
adopta su zonificacin y reglamentacin de
usos y se establecen las determinantes para
el ordenamiento y manejo de los Cerros
Orientales de Bogot por el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT. En este sentido, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca expidi fallo
del 29 de septiembre de 2006, el cual
acogi parte las propuestas acotadas en
dicha resolucin por del MAVDT, pero sealo
la necesidad de que aquellas reas que an
no se encontraban afectadas por factores

15

Es importante resaltar que en relacin al nmero de los


procesos intervenidos pondra ser resultado de la efectividad
de los mecanismos de prevencin usados por la entidades
para mitigar el riesgo delictivo causal del proceso de
intervencin dado durante la etapa de investigacin, como
tambin, puede ser el resultado del bajo impacto de los
mecanismos de control aplicados a todo proceso de
intervencin, teniendo en cuenta que estos contemplan altos
gatos de administracin de orden financiero, tcnico, social, y
jurdico, bastantes significativos en el presupuesto Distrital.

16

Ley 128 de 1994. Artculo 6o. Relaciones entre el rea


Metropolitana y los Municipios Integrantes. Las reas
Metropolitanas dentro de la rbita de competencia que la
Constitucin y la ley les confiere, slo podrn ocuparse de la
regulacin de los hechos metropolitanos. Se determinan como
metropolitanos aquellos hechos que a juicio de la Junta
Metropolitana afecten simultneamente y esencialmente a por
lo menos dos de los municipios que lo integran como
consecuencia del fenmeno de la conurbacin.

29

Seminario VIII de Investigacin Urbano Regional - ACIUR, Gobierno de Municipios y Aglomeraciones Urbanas

antrpicos, se conservaran, sin el perjuicio de


la existencia de los derechos adquiridos
relacionados con las licencias o permisos
otorgados, y ordeno que se ejerza un control
inmediato para frenar actividades no
compatibles con la
reserva
forestal
protectora. As mismo orden a la CAR y al
MAVDT adquirir los predios necesarios a fin
de garantizar la conservacin del rea,
elaborar el plan de manejo ambiental, y la
fijacin de una tasa compensatoria para los
residentes de la zona.

formulacin de las normas urbansticas, para


que a travs de su implementacin se
involucren en acciones que permitan el
cumplimiento de la misma, en acciones
encaminadas a proteger los suelos no aptos
para urbanizacin.

El estudio permite afirmar que las grandes


aglomeraciones urbanas presentan la
necesidad de ejercer control urbano, no solo
con el propsito de hacer cumplir las normas
urbanstica y guiar el desarrollo urbano, sino
tambin para responder frente al fenmeno
del crecimiento urbano informal, como es el
caso de la peri-urbanizacin, as mismo
frente a los retos que plantea el fenmeno de
sub-urbanizacin.

Aunque Colombia cuenta con un marco legal


que no slo exige el ejercicio del CU por
parte de las autoridades locales, sino
tambin garantiza la participacin de la
ciudadana, el estudio encontr que es
necesario actualizar algunas normas tales
como el Decreto 1355 de 1970, Decreto
Nacional 2610 de 1979 y la Ley 66 de 1998,
con el propsito de contar con herramientas
legales ms efectivas que respondan a las
actuales dinmicas del mercado del suelo y
la vivienda, a los procedimientos necesarios
de control frente al crecimiento urbano
informal, as como su actualizacin y
armonizacin con lo dispuesto en la Ley 388
de 1997 y las determinantes planteadas en
los POT por parte de los municipios y
distritos.

Es claro que herramientas como la


zonificacin, la clasificacin de usos del
suelo, la regulacin del desarrollo urbano y la
formulacin
e
implementacin
de
instrumentos de gestin y financiacin son
elementos clave para considerar en el
ejercicio del CU; no obstante, sin
herramientas que permitan realizar un
seguimiento tanto en la aplicacin de la
norma urbanstica para la expedicin de
licencias como en la construccin de ciudad,
no se podr ejercer un seguimiento y
monitoreo efectivo de lo dispuesto en el POT,
tanto en trminos del modelo de ocupacin
del territorio propuesto, como en las polticas,
programas y proyectos para alcanzarlo.

En este sentido, el CU hace parte tanto de la


planeacin urbana como de la gestin que
permita la administracin y ejecucin de las
decisiones de poltica que permitan que la
planeacin sea una realidad. El CU es
precisamente uno de los aspectos clave en
dicha gestin dado que compromete la
formulacin de las polticas y programas
definidas en el POT, su adopcin como ley
urbana a escala local y la necesidad de
contar con los recursos necesarios para
ejercer vigilancia y monitoreo, todo lo anterior
con el propsito de velar por su cumplimiento
y en los casos en que sea necesario, de
sancionar a aquellos que no cumplan con las
definiciones de la norma urbanstica.

De esta forma, el CU debe entenderse como


un instrumento complementario a la
planeacin y regulacin urbana, que
demanda recursos humanos y financieros
sustanciales as como la necesidad de utilizar
sistemas de informacin que permitan brindar
la capacidad necesaria para monitorear el
desarrollo urbano de la ciudad. As mismo, el
CU no debe ser entendido exclusivamente
como una funcin de los gobiernos locales,
los ciudadanos, constructores y la comunidad
en general son actores fundamentales que
deben
estar
involucrados
desde
la

Este proceso abarca entonces tres


momentos: planeacin, regulacin y sancin.
El alcance del estudio se concentra en el
ejercicio del control urbano entre el segundo
y tercer momento dado que en la fase de
planeacin se toman las decisiones acerca
del modelo de ocupacin del territorio,
mientras que en la fase de regulacin es en
donde se define el marco de accin para el
ejercicio del CU. ste ltimo encaminado a
monitorear el cumplimiento de la norma
urbanstica as como el desarrollo de
acciones que permitan prevenir escenarios
que vayan en contrava de los escenarios

CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES.

30

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deseables establecidos en la planeacin. El


tercer momento se genera con el
incumplimiento de la norma urbanstica, por
consiguiente el gobierno local debe proceder
a la correspondiente sancin por la
infraccin de la misma. En el marco de lo
anterior, es posible concluir que es necesario
complementar el marco legal actual con
herramientas legales especializadas en el
CU durante el segundo y tercer momento,
para
verificar
el
cumplimiento
e
incumplimiento de la norma, que defina las
etapas en la que intervienen la accin
sancionatoria, entendida sta como las
acciones que se realizan posterior a una
accin urbanstica o edificadora.
De otra parte, los hallazgos de la muestra de
municipios que participaron en la encuesta
permite afirmar que las limitaciones para
ejercer el CU en los municipios se presenta
principalmente por falta de recursos tcnicos,
humanos y presupuestales que permitan
responder a tiempo frente al rpido
crecimiento de las ciudades y el sector de la
construccin, lo cual genera dificultades de
cobertura en el seguimiento a la actividad
edificadora en la toda ciudad. Igualmente,
algunos
municipios
manifestaron
inconvenientes puntuales, relacionados con
los
procedimientos
en
sanciones
urbansticas, por ejemplo, el Distrito Capital
manifest que la entidad responsable de
ejercer la inspeccin, vigilancia y control del
sector vivienda, no tiene la competencia de
carcter policivo frente a las infracciones
urbansticas, restringiendo la capacidad de
accin de la SDHT debido a que la funcin
policiva est a cargo de las Alcaldas Locales
con el apoyo de la Polica Metropolitana. Por
otro lado, el municipio de Ccuta manifest la
falta de una autoridad eficaz para la
aplicacin de las sanciones establecidas por
la Ley 810 de 2003. En el mismo sentido, los
municipios
de
Palmira
y
Manizales
mencionaron encontrar dificultades en los
trmites necesarios para hacer efectiva una
sancin, as como la falta de peritos que
permitan aplicar las sanciones urbansticas.
Adicionalmente, las entidades territoriales
confirmaron que adems de ser necesario un
control en aspectos como la vivienda, el
espacio pblico, los bienes de inters
cultural, y la ocupacin informal de suelo,
tambin es prioritario ejercer CU en cuanto al
uso
de
establecimientos
comerciales,

industrias, zonas de proteccin, obras y


construcciones, cesiones obligatorias de
espacio pblico, usos del suelo en reas
urbanas y rurales, movilidad y trnsito,
disposicin de residuos y contaminacin
visual.
En relacin con los estudios de caso, el
estudio permite concluir que Barranquilla
estableci un instituto descentralizado para
ejercer
control
urbano
enfocado
principalmente al desarrollo formal de la
ciudad, mientras que el Distrito Capital ha
desarrollado una estructura y red institucional
enfocada al tema de la vivienda,
principalmente para prevenir la ocupacin de
nuevas zonas a travs de procesos
informales.
Considerando
que
ambas
experiencias han generado resultados
significativos en el ejercicio del control, es
posible concluir con base en las fortalezas de
ambos estudios de caso, que las entidades
territoriales
deberan
crear
una
institucionalidad dedicada exclusivamente al
ejercicio del CU, principalmente en las fases
de regulacin y sancin. As mismo, esta
institucionalidad no debera estar bajo la
coordinacin de las reas a cargo de la fase
de planeacin y produccin de las normas
urbansticas, por el contrario, su funcin
debera estar enfocada en el cumplimiento de
la norma y en garantizar la concrecin del
modelo de ocupacin del territorio definido en
el POT.
Aunque
es
importante
fortalecer
la
institucionalidad para ejercer el control
urbano en las ciudades a travs de una
unidad especial dedicada a
labores de
inspeccin, vigilancia y control, tambin es
necesario complementar esta plataforma
institucional con una red interinstitucional y
social que contribuyan en el ejercicio del CU.
Lo anterior, haciendo uso de diferentes
herramientas en las etapas de prevencin,
control y sancin como se describe ms
adelante.
Para el adecuado manejo de las
herramientas
para
ejercer
CU,
es
recomendable clasificarlas en las etapas de
prevencin, control y sancin, as como bajo
la coordinacin de un Sistema de Informacin
de Control Urbano- SICU que involucre
cartografa geo-referenciada, informacin
satelital, plataforma web y lneas de atencin
al ciudadano. Este sistema podra ser

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desarrollado por las autoridades locales pero


alimentadas por la misma ciudadana que
apoye las acciones de CU. A continuacin se
relacionan
algunas
herramientas
identificadas tanto en los municipios de la
muestra como en los dos estudios de caso
para las etapas de prevencin, control y
sancin:

La demolicin del inmueble, o de las


construcciones realizadas por fuera de las
normas urbansticas.
Compensaciones por los daos imputados
por la autoridad de polica.
Implementacin de planes de manejo e
impacto por los daos ocasionados por la
infraccin.

Prevencin
Vinculacin de la comunidad a travs de
los procesos de participacin ciudadana
en la formulacin de polticas, planes y
proyectos
que
definan
la
norma
urbanstica.
Adelantar procesos de divulgacin de las
normas urbansticas contenidas en el POT
que permitan su conocimiento y aplicacin
por parte de la comunidad.
Caracterizacin de las reas potenciales a
ser urbanizadas ilegalmente.
Campaas de sensibilizacin de las
comunidades
asentadas
en
reas
informales.
Pactos de Borde entre la comunidad y el
gobierno local para la prevencin a la
urbanizacin ilegal en las periferias.
Planes Especiales de Proteccin PEP.

Igualmente, en la fase de sancin es


importante contar con el apoyo tanto de las
secretarias de gobierno, como con las
entidades del Ministerio Pblico y la Fiscala
General de la Nacin y en casos en que se
requiera con la fuerza pblica, en especial en
el momento de hacer cumplir las sanciones
por incumplimiento de la norma urbanstica,
as como en adelantar acciones judiciales,
especialmente dirigidas a los urbanizadores
ilegales.

Control:
Equipos a cargo de verificar el
cumplimiento de la norma urbanstica
tanto en la expedicin como en la
construccin de lo dispuesto en las
licencias de urbanismo y construccin.
Monitoreo del uso del suelo por parte de la
entidad o dependencia competente de la
administracin municipal en concordancia
con los tratamientos definidos por el POT
(desarrollo, renovacin, mejoramiento,
entre otros).
Seguimiento al uso del espacio pblico
por parte de las entidades y/o actores que
obtienen
permisos
para
su
aprovechamiento.
Elaboracin de fichas que contengan los
usos, aprovechamientos y cesiones
permitidos por el POT para monitorear su
aplicacin en las diferentes reas de la
ciudad.

Todo lo anterior deber estar articulado con


sistemas de informacin local, en este
sentido dichas herramientas permitirn
monitorear
las
dinmicas
urbanas
permanentemente, y donde la ciudadana y
entidades privadas podrn involucrarse a
travs de las facilidades que brinden estos
sistemas.
Un
buen
ejemplo
de
corresponsabilidad lo presenta la Red
Interinstitucional de Prevencin y Control a la
urbanizacin ilegal, creada por el Decreto
328 de 2003 (Distrito Capital), la cual
propone la articulacin de acciones de
diferentes entidades en Bogot, orientadas a
combatir la urbanizacin ilegal o infracciones
urbansticas en la ciudad. Se considera
entonces
que dicha
experiencia
es
susceptible de ser replicable en otros
municipios del pas.
Finalmente, se recomienda la constitucin de
un programa piloto de apoyo a las Alcaldas,
con lo cual en el corto plazo se obtendran
resultados en el fortalecimiento de gestin
institucional y coordinacin sobre los temas
ms sensibles de cada entidad territorial. As
mismo, se recomienda ms investigacin en
el tema del control urbano que permita
generar ms insumos para la construccin de
lineamientos de poltica en esta materia.

Sancin:
Multas pecuniarias ajustadas a los daos
causados a la ciudad y los recursos
naturales.

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1997 en Colombia, una prctica hecha
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ANEXOS
Tabla 17. Encuesta Diagnstico Control Urbano. Libro de Cdigos.
INFORMACIN BSICA
1. TIPO DE POT
1.1

Plan Bsico de Ordenamiento Territorial PBOT

1.2

Esquema de Ordenamiento Territorial EOT

1.3

Plan de Ordenamiento Territorial POT

2. ESTADO ACTUAL DEL POT


2.1

Formulacin

2.2

Concertacin

2.3

Seguimiento Evaluacin

2.4

Revisin y Ajustes
A. INTRODUCCIN

CARACTERIZACIN MUNICIPAL
Cul de las siguientes situaciones o procesos se presentan en su municipio?
A.1
A.1.1

Escasez de espacio pblico

A.1.2

Uso y aprovechamiento indebido del espacio pblico

A.1.3

Formacin de Asentamientos Precarios (invasiones- asentamientos subnormales)

A.1.4

Ocupacin ilegal del suelo de proteccin (asentamientos precarios)

A.1.5

Incumplimiento normas de conservacin y proteccin Bienes Patrimoniales y Centros Histricos

A.1.6

Construcciones que desarrollan proyectos diferentes a lo aprobado en las licencias de construccin

A.1.7

Urbanizaciones intervenidas por el Estado debido al incumplimiento de la norma urbanstica del POT

A.1.8

Baja provisin de vivienda para hogares de bajos ingresos

A.1.9

Escasez de suelo para Vivienda de Inters Social

A.1.10

Alta densificacin de viviendas en suelo rural (suburbano) colindantes con el suelo urbano

A.2

Otros
B. ESQUEMA Y CAPACIDAD INSTITUCIONAL

ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
B.1

Cuenta el municipio o distrito con una oficina, departamento o dependencia que atienda las funciones de inspeccin, vigilancia y control urbano

B.1.1

En caso afirmativo, cul es el nombre y su relacin dependencia directa?

B.1.2

Nombre, Ubicacin en el organigrama de la Alcaldia y Acto Administrativo Creacin

RECURSO HUMANO
Puede describir el recurso humano con el que cuentan las dependencias o entidades encargadas de ejercer vigilancia y control
B.2
B.2.1

Dependencia / Entidad y No de personas

RECURSO TCNICO
Puede describir el recurso tcnico con el que cuentan las dependencias o entidades encargadas de ejercer vigilancia y control
B.3
B.3.1

Sistema de Informacin Geogrfica SIG

B.3.2

Mapas en AUTOCAD para el monitoreo de reas

B.3.3

Vehculos Motorizados para visitas de campo

B.3.4

Otros

B.4

En caso de contar la dependencia, entidad o instituto con una pgina en Internet, puede escribir la direccin a continuacin

RECURSO FINANCIERO
Cuenta el municipio con una asignacin presupuestal en el POT
B.5
B.5.1

En caso afirmativo, puede describir la asignacin presupuestal anual. Ao, Programa PDM, Control de, $ Millones de pesos

LIMITACIONES
Puede describir cules son las principales limitaciones del municipio o distrito para ejercer control urbano
B.6
B.6.1

Recursos Tcnicos

B.6.2

Recursos Humanos

B.6.3

Recursos Presupuestales

C.1

C. POLITICAS E INSTRUMENTOS
Cuenta el municipio o distrito con una poltica de control urbano derivada del POT y/o del PDM

C.1.1

En caso afirmativo, describa los objetivos y alcances de dicha poltica

C.1.2

Objetivos

C.1.3

Alcances

D.1

De las entidades descritas en el B (Esquema y Capacidad Institucional), describa cules ejercen control de los siguientes aspectos del desarrollo urbano:

D.1.1

Control de Vivienda

D.1.2

Control del Espacio Pblico

D.1.3

Control de Bienes de Inters Cultural, Patrimonio y Centros Histricos

D.1.4

Control en la ocupacin del suelo por asentamientos precarios

D. CONTROL URBANO Y ASPECTOS DEL DESARRROLLO URBANO

Fuente: Elaboracin propia (2007).

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