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O DISCURSO DOGMTICO SOBRE OS

ESPAOS PBLICOS URBANOS
Lucas Pizzolatto Konzen1

Sumrio. Introduo; 1 Da dogmtica jurdica dogmtica do direito urbanstico; 2 A categoria bem de

uso comum do povo; 3 A funcionalidade do discurso; Consideraes finais; Referncias.

RESUMO
Este artigo analisa o saber jurdico dominante no Brasil a respeito dos espaos pblicos urbanos: o
paradigma da dogmtica jurdica. Selecionou-se uma amostra de manuais de doutrina jurdica, cujos
discursos sobre o tema foram examinados com base em abordagens do pensamento jurdico crtico. De
acordo com o discurso dogmtico, os espaos pblicos urbanos consistem em bens de uso comum do povo.
Toma-se por garantido que todos so iguais perante eles. Por meio desta categoria raramente criticada a
dogmtica jurdica contribui para disfarar os conflitos sociais concernentes aos espaos pblicos.

PALAVRAS-CHAVE: Paradigma. Dogmtica jurdica. Espao pblico urbano. Bem de uso comum do
povo. Direito urbanstico.

ABSTRACT
This article analyses the predominant form of legal knowledge in Brazil with regard to the urban public
spaces: the paradigm of legal dogmatic. A sample of handbooks on legal doctrine was selected, and their
discourses about the subject were scrutinised based on approaches to critical legal thinking. According
to the dogmatic discourse, urban public spaces consist of the common goods of a people. It is taken for
granted that everybody is equal in respect to them. By means of this seldom criticised category, legal
dogmatic contributes to disguising the social conflicts over public spaces.

KEYWORDS: Paradigm. Legal dogmatic. Urban public space. Common goods of a people. Urban Law.

RESUMEN
Este artculo analiza el saber jurdico dominante en Brasil respecto a los espacios pblicos urbanos: el
paradigma de la dogmtica jurdica. Se seleccion una muestra de manuales de doctrina jurdica cuyos
discursos sobre el tema fueron examinados con base en abordajes del pensamiento jurdico crtico. De
acuerdo con el discurso dogmtico, los espacios pblicos urbanos consisten en bienes de uso comn del
pueblo. Se considera garantizado que todos sean iguales ante los mismos. Por medio de esta categora,
raramente criticada, la dogmtica jurdica contribuye para disimular los conflictos sociales concernientes
a los espacios pblicos.

PALABRAS CLAVE: Paradigma. Dogmtica jurdica. Espacio pblico urbano. Bien de uso comn del
pueblo. Derecho urbanstico.

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INTRODUO
Este artigo problematiza o saber jurdico dominante no Brasil a respeito dos espaos pblicos
urbanos: a dogmtica jurdica. Como cincia social e campo de saber prtico, o direito lida e h de
continuar a lidar de uma maneira ou de outra com toda a sorte de conflitos que hodiernamente emerge
em torno das ruas, praas, parques, praias e outros lugares concretos de uso comum existentes nas
cidades. Basta citar a demanda por represso a comportamentos vistos, como ameaas ordem da
cidade; referir as dualidades consagradas no linguajar urbano entre o centro e a periferia, a favela e
o asfalto, a zona turstica e a no-turstica; lembrar da segregao meticulosamente planejada dos
condomnios fechados e conjuntos comerciais. Porm o discurso jurdico tradicional sobre os espaos
pblicos urbanos aquele veiculado pelos mais utilizados manuais de doutrina jurdica permanece
intacto em seus dogmas. Isso ocorre mesmo em meio ao momento de profundas transformaes
que atravessam o direito urbanstico brasileiro, impulsionadas pela atuao dos movimentos sociais
urbanos e pela renovao das polticas pblicas estatais. O custo de se desconhecer as bases tericas
do discurso tradicional sobre o assunto precisamente a sua aceitao e a reproduo acrtica do que
se faz corolrio inibio das rupturas que conduzem busca por pontos de partida diversos.
O exerccio reflexivo capaz de questionar o que est disciplinarmente ordenado e oficialmente
consagrado em uma dada formao social consiste em tarefa de todo pensamento jurdico que se
pretenda crtico2. Identificar e descrever o senso comum terico dos juristas3 sobre determinado
assunto carece de sentido se no for acompanhado da explicitao das condies de possibilidade do
discurso e dos traos que caracterizam sua funcionalidade na administrao dos conflitos sociais. Por
isso, organiza-se a exposio em trs momentos. De incio, com fundamento na teoria dos paradigmas
cientficos, so objeto de ateno os aspectos delineadores do modelo de cientificidade vigente na
cincia jurdica ptria. A dogmtica jurdica atua como referencial epistemolgico dos discursos
parcelares do direito administrativo, civil e urbanstico. Demonstra-se, na seo seguinte, que os
discursos dogmticos dos doutrinadores sobre os espaos pblicos gravitam em torno da categoria
bem de uso comum do povo a exemplo daqueles veiculados, entre outros, nos manuais amplamente
utilizados de Jos Afonso da Silva e Hely Lopes Meirelles. Na seo final, discutem-se com base em
abordagens do pensamento jurdico crtico as limitaes analticas desta categoria ambivalente e sua
vocao ideolgica: disfarar a ocorrncia de conflitos sociais quanto aos espaos pblicos.

1 DA DOGMTICA JURDICA DOGMTICA DO DIREITO URBANSTICO

Ao se fazer referncia ao paradigma dogmtico4, dialoga-se com o conceito cunhado por Kuhn,
para quem um paradigma aquilo que os membros de uma comunidade cientfica partilham5.
No caso, a comunidade cientfica6 composta pelos juristas, homens e mulheres oficialmente
versados na cincia do direito e autorizados a oper-la profissionalmente, os quais partilham do
consenso intersubjetivo em torno da validade de um determinado modelo de cientificidade. Em
comum, possuem uma constelao de compromissos de grupo7 que permite estabelecer o que
constitui a cincia jurdica, o que est dentro, margem ou fora das fronteiras da normalidade
cientfica, quem pertence comunidade jurdica e tambm qual o papel de cada um de seus
membros. Aplicada compreenso do funcionamento da dogmtica jurdica, a noo de paradigma
ajuda a iluminar os traos fundamentais que a sustentam como modelo de cientificidade hoje
dominante no estudo do direito.
O monismo jurdico um desses compromissos de grupo. O Estado considerado a fonte exclusiva
de todo o direito. Por conseguinte identifica-se o direito com as normas jurdicas formalmente
positivadas por meio de decises legislativas, jurisdicionais ou administrativas. A racionalizao
tcnico-formal da prtica jurdico-cientfica consiste em outro compromisso. A funo dos juristas
seria a de descrever e aplicar as normas jurdicas vigentes em certo territrio e em dado perodo
de tempo. Para que esteja capacitado a faz-lo, exige-se do operador do direito que internalize o
saber paradigmtico. As prticas pedaggicas das faculdades de direito como agncias privilegiadas
de socializao dos membros da comunidade jurdica atrelam-se necessidade de reproduo do
paradigma. Tambm caracteriza a dogmtica jurdica a busca da certeza e da segurana jurdica.
O direito visto como uma tecnologia com a finalidade prtica de possibilitar a deciso previsvel e
uniforme dos conflitos submetidos autoridade judicial. Professa-se a convico de que, uma vez

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seguidos corretamente os cnones mtodos, princpios, institutos prprios cincia do direito,

o resultado ser a obteno de respostas inequvocas que garantam a decidibilidade dos conflitos
trazidos perante os juzes na forma de litgios. A comunidade jurdica compartilha ainda a crena na
unidade lgico-formal capaz de equilibrar antagonismos e harmonizar interesses. O ordenamento
jurdico seria um sistema construdo pelos juristas atravs da hermenutica, fechado em si mesmo,
inteiramente autnomo e dotado de coerncia, acabamento e completude.
Ao se abordar a dogmtica jurdica, todavia, est-se fazendo referncia a um paradigma que
se vincula no s a um modelo geral de cincia jurdica, mas que se materializa em diferentes
desdobramentos disciplinares. A dogmtica jurdica atua como referencial epistemolgico das
condies de possibilidade dos discursos das dogmticas parciais, a exemplo do direito civil, do direito
administrativo e do direito urbanstico. Enraizadas em um tronco comum, portanto em situao de
dependncia paradigmtica, essas disciplinas apresentam um grau apenas relativo de especificidade
e autonomia, decorrente do ramo especfico do direito positivo de que lidam8. A essas disciplinas
correspondem paradigmas e comunidades jurdicas especficas, uma vez que os paradigmas e as
comunidades cientficas podem existir em muitos nveis9. Afixado no tronco da dogmtica jurdica e
alimentado pela articulao entre dois dos mais tradicionais ramos da cincia do direito o direito
civil e o direito administrativo , o direito urbanstico consolidou-se ao longo da segunda metade
do sculo XX como uma das dogmticas jurdicas parciais.
A cincia do direito urbanstico funda seu discurso referenciando-se epistemologicamente no
paradigma vigente na comunidade jurdica, aceitando acriticamente os traos fundamentais da
dogmtica jurdica como pressupostos de seu labor cientfico. A tarefa cientfica que declara como
sua a de expor, interpretar e sistematizar o conjunto de normas e princpios do ordenamento
jurdico voltados regulao da atividade de ordenao urbanstica do espao da cidade. No
contexto das prticas pedaggicas e profissionais da comunidade jurdica, os manuais e os tratados
consistem no suporte privilegiado do discurso dogmtico, o que tambm se aplica dogmtica do
direito urbanstico. Atravs dos manuais e tratados, os doutrinadores buscam expor, interpretar e
sistematizar com pretenso de completude e coerncia o conjunto de normas e princpios.
Tradicionalmente, os contedos do direito urbanstico no vinham sendo sistematizados
no mbito de uma disciplina especfica, mas como parte do objeto de dois ramos basilares da
dogmtica jurdica, o direito civil e o direito administrativo. a partir dos estudos dedicados a
essas disciplinas, em particular ao direito administrativo, que se forjou o discurso da dogmtica
do direito urbanstico como um sub-ramo das disciplinas em relao s quais persegue hoje
autonomia. Nos manuais de direito civil, os quais seguem a estrutura de exposio das matrias
do Cdigo Civil (Lei n. 10.406/2002), os contedos que dizem respeito ao direito urbanstico
aparecem, na parte geral, no captulo que discorre sobre os bens; e na parte especial, no captulo
que versa acerca do direito das coisas. Nos manuais de direito administrativo, cuja estrutura de
exposio das matrias no guarda relao com qualquer legislao codificada, os contedos de
direito urbanstico surgem nos captulos referentes interveno do Estado sobre a propriedade
privada, aos bens pblicos e aos poderes da Administrao Pblica.
As regras do Cdigo Civil reduzem os lugares da cidade a um conjunto de bens passveis
de apropriao. Conforme prev o art. 79, o solo urbano encontra-se dividido completa e
geometricamente em uma srie de fragmentos denominados bens imveis10. O Cdigo estabelece,
no art. 98, uma dicotomia quanto titularidade dos bens imveis11. Parte deles pode ser objeto
de propriedade privada, ao passo que a outra parte configura o domnio pblico, cujo proprietrio
o Estado, na figura dos diferentes entes federados. A estes se aplicam as normas do direito
administrativo; queles, as do direito civil. De acordo com o art. 99, os bens integrantes do domnio
pblico sujeitam-se a um regime jurdico prprio e so classificados em trs categorias: bens de
uso comum do povo, bens de uso especial e bens dominicais12. vedada sua transformao em
propriedade privada por meio de aquisio do domnio pela posse prolongada no tempo (art. 102)13
e h restries quanto a sua converso em propriedade privada por meio de alienao. Os bens
de uso comum do povo, tais como as ruas e praas, e os de uso especial, tais como os edifcios
ou terrenos destinados a servio ou estabelecimento da Administrao, so inalienveis enquanto
perdurar sua destinao (art. 100)14, ao passo que os bens dominicais so alienveis desde que se
atenda s exigncias da legislao administrativa (art. 101)15. Faculta-se aos entes federados, na
forma da lei, possibilitar aos particulares o uso dos bens pblicos (art. 103)16.

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No captulo da parte especial dedicado ao direito das coisas, o Cdigo Civil ocupa-se das relaes
envolvendo os particulares quanto aos bens passveis de apropriao privada. A propriedade privada
constitui a categoria-chave do direito das coisas e, por conseguinte, aquela que vai pautar todo o
discurso da dogmtica jurdica sobre o espao urbano. De acordo com a definio plasmada no art. 1.228,
a propriedade privada consiste na faculdade plena e exclusiva de usar, gozar e dispor da coisa, bem como
de reav-la do poder daquele que injustamente a possua ou detenha17. A propriedade privada conforma
a posse, segunda categoria em importncia no direito das coisas, vista como o exerccio ftico, parcial
ou pleno de algum dos poderes a ela inerentes (art. 1.196)18. A propriedade privada no s lidera o rol
taxativo dos direitos reais (art. 1.225)19 como tambm conforma todos os demais, na medida em que
estes so reduzidos a meros desdobramentos daquela20. Quanto aos bens do domnio pblico, o silncio
da parte especial do diploma legal civilista indica que a matria j no mais lhe diz respeito.
Precisamente onde termina o discurso da dogmtica civilista sobre o espao urbano comea
o discurso administrativista. Este cuida, primeiramente, das intervenes impostas pelo Estado
propriedade privada urbana. Certas restries propriedade, a exemplo daquelas oriundas da
doutrina do direito de vizinhana e do abuso de direito, so reconhecidas pelo prprio discurso
civilista. Tais restries, entretanto, distanciam-se daquelas impostas pela atividade urbanstica
do Estado acerca das quais discorrem os manuais de direito administrativo. Com fundamento em
normas constitucionais que asseguram a prerrogativa estatal de interveno no domnio privado, os
manuais sustentam que o poder pblico pode impor no s limites negativos aos poderes inerentes
propriedade privada, mas tambm deveres e nus aos proprietrios. Trata-se da doutrina da
funo social da propriedade21, que atinge tanto o regime de atribuio quanto o de exerccio do
direito de propriedade, embora conviva com a ressalva doutrinria a respeito da inadmissibilidade
de esvaziamento do seu contedo mnimo sem indenizao. Uma srie de institutos jurdicos
formulados pela doutrina administrativista instrumentaliza a interveno do Estado, a exemplo da
desapropriao comum e do tombamento.
Em segundo lugar, o direito administrativo trata do regime jurdico relativo ao domnio pblico.
Partindo da classificao dos bens elaborada pelos civilistas, os manuais de direito administrativo
centram o foco de sua ateno nos bens de titularidade estatal. Os autores buscam aperfeioar a
distino entre bens de uso comum do povo, de uso especial e dominicais, cujo critrio a afetao. Se
para os administrativistas os bens comuns so aqueles destinados fruio coletiva e aberta ao povo,
os especiais so de acesso mais limitado e instrumentalizado para certos usos vinculados prestao
de servios pblicos, ao passo que os dominicais constituem bens passveis de utilizao para qualquer
fim ou mesmo de alienao semelhana dos bens privados. Das diferenas na afetao decorre a
diversidade de regimes jurdicos. Distingue-os, por exemplo, a exigncia de registro imobilirio dos bens
imveis de uso especial e dos bens dominicais, imposio da qual esto dispensados os bens de uso
comum do povo. vedada a alienao dos bens especiais e comuns enquanto mantiverem a afetao,
mas as mudanas de destinao so vistas como resultado de um ato legal, a desafetao.
Em terceiro lugar, a dogmtica administrativista desenvolve a doutrina relativa aos poderes da
Administrao Pblica, entre os quais assume particular relevo o poder de polcia administrativa.
Conforme o discurso dogmtico, ele serve basicamente para impor restries individuais em favor
da coletividade, seja por meio de ordens e proibies preventivas, seja por meio de sanes
repressivas. Configuram-se atributos do poder de polcia a discricionariedade, a autoexecutoriedade
e a coercibilidade22.
Os aportes especficos da dogmtica do direito urbanstico, longe de negar os discursos emanados
do direito civil e do direito administrativo, acrescentam-lhes complexidade. No bojo da disciplina
foram gestados institutos jurdicos originais e correlacionados s tcnicas prprias ao urbanismo
moderno. o caso das noes de permetro urbano, plano diretor, funes urbansticas, zoneamento
de uso e aproveitamento do solo, alinhamento e loteamento do solo.
A delimitao do permetro urbano por meio de lei municipal estabelece a linha divisria entre o
solo qualificado como urbano e o solo rural. Em consequncia da demarcao, todos os proprietrios
de imveis situados no interior do permetro passam a se sujeitar ao urbanismo como interveno
do poder pblico. A funo social da propriedade qualificada como urbana vincula-se s regras
jurdicas de ordenao da cidade expressas no plano diretor23, reconhecido como instrumento bsico
de planejamento urbano. Por meio dele, a Administrao determina os limites, os deveres e o nus
que os proprietrios devem observar no exerccio do direito de propriedade.

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Conforme a dogmtica do direito urbanstico, a funo social desempenhada pela propriedade

urbana est atrelada a um leque limitado de funes urbansticas atribudas aos espaos da cidade:
habitao, trabalho, circulao e recreao. Desse modo, estabelecer o regime urbanstico de
determinada parcela do solo implicaria preordenar sua utilizao para atender a uma entre essas
quatro funes urbansticas. O expediente frequentemente adotado para tanto o emprego nos
planos diretores de tcnicas de zoneamento de uso e aproveitamento do solo por intermdio das
quais se reparte o permetro urbano em distintas zonas destinadas a receber diferentes formas de
ocupao e edificao.
O instituto do alinhamento desempenha papel marcante na delimitao das zonas da cidade.
Por meio dele, traa-se concreta e precisamente no interior do permetro urbano a linha divisria24
entre os imveis includos na categoria de bens de uso comum do povo e os imveis de propriedade
privada ou pblica especial e dominical. Em termos dogmticos, pode-se romper a esttica dessa
distribuio binria do solo da cidade unicamente atravs de procedimentos especficos altamente
formalizados, entre os quais assume destaque o loteamento do solo, na medida em que este
reconhecido pelos doutrinadores como o mecanismo normal de expanso do espao urbanizado.
Na linguagem do direito urbanstico, as parcelas de solo urbano correspondentes aos bens
imveis privados ou pblicos especiais e dominicais so reclassificadas como glebas ou lotes. A
gleba consiste em poro original de solo rstico, ao passo que o lote propriamente o terreno
com frente para logradouro pblico, dotado de infraestrutura bsica e destinado edificao. Lotear
o solo, subdividindo a gleba em lotes, uma prerrogativa do proprietrio daquela, condicionada
ao atendimento das exigncias legais e aprovao prvia do poder pblico. Entre as obrigaes,
encontra-se a de planejar e reservar espaos para uso comum do povo na rea objeto de loteamento,
os quais passam ao domnio pblico25. Para a dogmtica jurdica, portanto, o loteamento de uma
gleba constitui o momento por excelncia da criao de novos espaos pblicos urbanos.
O discurso dogmtico persiste dominante a despeito das profundas transformaes das prticas
cientficas no Brasil no campo de pesquisa sobre as relaes entre o direito e o espao urbano26.
Ainda que esteja longe de refletir o atual estado da arte do direito urbanstico brasileiro, tal discurso
continua e majoritariamente reproduzido nas faculdades de direito e utilizado pela comunidade
jurdica no processamento institucional dos litgios da vida cotidiana nas cidades, funcionando como
saber competente que atende aos ditames do paradigma vigente. A promulgao da Constituio
Federal de 1988 da qual constou um pioneiro captulo sobre a poltica urbana e a entrada em
vigor, em 2001, do Estatuto da Cidade legislao que regulamentou o referido captulo geraram
pouco impacto no discurso dos antigos manuais que foram reeditados posteriormente, em que pese
tenham sido saudados como sinais claros da maturidade cientfica alcanada pela disciplina e de sua
utilidade social, ou at mesmo como consequncia indireta do seu progresso cientfico27.

2 A CATEGORIA BEM DE USO COMUM DO POVO

Entre os conceitos-chave da dogmtica, pode-se identificar a categoria bem de uso comum
do povo como aquela em torno da qual gravitam os discursos acerca dos espaos pblicos. A fim
de analisar mais detidamente o discurso dogmtico sobre os espaos pblicos, foi selecionada
uma amostra28 de seis obras de doutrina jurdica29. Sem prejuzo do eventual acrscimo de outros
manuais relevantes lista, acredita-se que aqueles arrolados a partir da anlise da fala de seus
autores30 permitem compor o discurso jurdico dominante, de modo que, no movimento de sua
enunciao, se dilua a premissa de cada qual como um emissor personalizado, para ceder lugar ao
ncleo terico comum do discurso enunciado.31
Para Meirelles32, [...] pode-se dizer que todos so iguais perante os bens de uso comum do
povo (p. 474). O autor sugere que:
[...] uso comum do povo todo aquele que se reconhece coletividade em geral sobre os bens
pblicos, sem discriminao de usurios ou ordem especial para a sua fruio. [...] Esse uso
comum no exige qualquer qualificao nem consentimento especial, nem admite frequncia
limitada ou remunerada, pois isto importaria atentado ao direito subjetivo pblico do indivduo
de fruir os bens de uso comum do povo sem qualquer limitao individual. Para esse uso s se
admitem regulamentaes gerais de ordem pblica, preservadoras da segurana, da higiene, da

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sade, da moral e dos bons costumes, sem particularizaes de pessoas ou categorias sociais (p.
473). [...] No uso comum do povo os usurios so annimos, indeterminados, e os bens utilizados
o so por todos os membros da coletividade [...]: o direito de cada indivduo limita-se igualdade
com os demais na fruio do bem ou no suportar os nus dele resultantes (p. 474).

Embora estejam disposio da comunidade, os bens de uso comum do povo permanecem

sob a administrao e vigilncia do Poder Pblico, que tem o dever de mant-los em normais
condies de utilizao pelo pblico em geral (p. 474). Ao Estado caberia, portanto, a misso
no s de conserv-los, mas tambm a de disciplinar e policiar a conduta do pblico, a fim de
assegurar a sua normal utilizao pelos usurios (p. 473). O poder de polcia consistiria na
faculdade de que dispe a Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de
bens, atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado (p.
122). Conforme o autor,
[...] o mecanismo de frenagem de que dispe a Administrao Pblica para conter os abusos do
direito individual. [...] (p. 122). [...] O regime de liberdades pblicas em que vivemos assegura o
uso normal dos direitos individuais, mas no autoriza o abuso, nem permite o exerccio antissocial
desses direitos. [...] As liberdades admitem limitaes e os direitos pedem condicionamentos
ao bem-estar social. (p. 124).

Mello33 considera que os bens de usos comum do povo:

[...] Servem para serem utilizados indistintamente por quaisquer sujeitos, em concorrncia
igualitria e harmoniosa com os demais, de acordo com o destino do bem e condies que no
lhe causem uma sobrecarga invulgar. Este o seu uso comum. [...] Para esta utilizao comum,
ordinria e correspondente prpria destinao que tm (por exemplo, transitar por uma rua,
sentar-se nos bancos de uma praa, tomar sol em uma praia, nadar no mar) prescinde-se de
qualquer ato administrativo que o faculte ou do dever de comunicar previamente autoridade
a inteno de utiliz-los. Tal aquiescncia tambm prescindvel se o uso, embora no seja o
inerente a sua destinao principal, especfica, incluir-se entre as destinaes secundrias nele
comportadas e, demais disto, no for de molde a determinar sobrecarga do bem ou transtorno
igualitria e concorrente utilizao dos demais (por exemplo, empinar papagaio em uma
praa pblica). Tal uso, o comum, que livre a quaisquer sujeitos, independentemente da
manifestao administrativa aquiescente (p. 739).

Sobre a destinao especfica dos bens de uso comum do povo, sustenta que:
[...] a afetao ao uso comum tanto pode provir do destino natural do bem, como ocorre com
os mares, rios, ruas, estradas, praas, quanto por lei ou ato administrativo que determine a
aplicao de um bem dominical ou de uso especial ao uso pblico. [...] J a desafetao dos bens
de uso comum, isto , seu trespasse para o uso especial ou sua converso em bens meramente
dominicais, depende de lei ou de ato do Executivo praticado na conformidade dela (p. 728).

Todavia o autor ressalva que a variedade de usos comportados pelos bens de uso comum do
povo leva a que se indague em que condies esto abertos a esta indiscriminada utilizao que
lhes caracterstica qualificadora (p. 739). Por conta disso, afirma que sobredita utilizao farse- na conformidade das normas gerais, aplicveis a todos (p. 740). Tais normas gerais guardam
relao direta com o poder de polcia, que visa:
[...] impedir um dano para a coletividade, que poderia resultar do exerccio da liberdade e da
propriedade se uma e outra no fossem contidas em limites estabelecidos vista do propsito
de harmoniz-las com os interesses da coletividade (p. 667). [...] negativo no sentido de que
atravs dele o Poder Pblico, de regra, no pretende uma atuao do particular, pretende uma
absteno (p. 668), [...] ideia predominante a vedao de um comportamento (p. 671). Portanto,
a atuao administrativa marca-se, a, pela represso de uma atuao antissocial (p. 672).

Para Gasparini34, o uso e o gozo dos bens de uso comum do povo h de ser conforme a
destinao do bem, [...] deve ser normal (p. 884). No mais,
[...] permitido a qualquer ser humano, sem distino [...]. Nada se exige em termos de
autorizao ou permisso, nem, pelo menos em princpio, se cobra pela sua utilizao (p. 884).
[...] A utilizao comum, isto , a que feita por qualquer do povo, sempre compatvel com a
destinao do bem, marcada pela liberdade da utilizao, pela igualdade de todos os usurios,
e por no estar limitada no tempo. Para o uso comum, pois, no se exige qualquer outorga
administrativa [...]. Alm de livre, este uso quase sempre gracioso, e, em relao a ele, todos
os utentes encontram-se na mesma situao de igualdade, tratados, portanto, sem preferncia
de favor. Ademais, uso sem qualquer temos ou limites prefixados (p. 925).

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Di Pietro35 considera bens de uso comum do povo aqueles que, por determinao legal ou por
sua prpria natureza, podem ser utilizados por todos em igualdade de condies, sem necessidade
de consentimento individualizado por parte da Administrao (p. 671). Esse tipo de uso deve
ser aberto a todos ou a uma coletividade de pessoas, para ser exercido anonimamente, em
igualdade de condies, sem necessidade de consentimento expresso e individualizado por parte
da Administrao (p. 686). Est sujeito ao poder de polcia, que compreende a regulamentao
do uso, a fiscalizao e a aplicao das medidas coercitivas, direcionadas conservao da coisa
pblica (coibindo e punindo qualquer espcie de ao danosa por parte dos administrados) e
proteo do usurio (garantindo-lhe a fruio do bem pblico de acordo com a sua destinao)
(p. 686). A autora enfatiza a distino entre uso normal e anormal. Comenta que:
[...] uso normal o que se exerce de conformidade com a destinao principal do bem; e uso
anormal o que atende a finalidades diversas ou acessrias, s vezes em contradio com aquela
destinao. [...] Se uma rua est aberta circulao, tem uso normal; supondo-se que essa
mesma rua seja utilizada, em perodo determinado, para realizao de festejos, comemoraes,
desfiles, tem-se uso comum anormal, pois esses no so os fins a que normalmente se destinam
tais bens. [...] As utilizaes anormais s devem ser consentidas na medida em que sejam
compatveis com o fim principal a que o bem est afetado, ou seja, desde que no impeam
nem prejudiquem o uso normal do bem. Seu exerccio depende, em geral, de manifestao
discricionria do poder pblico, podendo o ato de outorga ser a qualquer momento revogado,
uma vez verificada a sua incompatibilidade com a utilizao normal (p. 685).

Meirelles, em outra obra36, retoma e adapta ao contexto municipal as lies sobre o poder de
polcia e os bens de uso comum do povo. Explica que:
[...] no mbito municipal o poder de polcia incide sobre todos os assuntos de interesse local,
especialmente sobre as atividades urbanas que afetem a vida da cidade e o bem-estar de seus
habitantes (p. 480). [...] Deve estender-se a todos os locais pblicos ou particulares abertos
frequncia coletiva, mediante pagamento ou gratuitamente (p. 506). Nesses lugares a
Administrao Municipal dispe de amplo poder de regulamentao, colimando a segurana, a
higiene, o conforto, a moral, a esttica e demais condies convenientes ao bem-estar pblico
(p. 507).

Na sua viso, mendicncia, embriaguez pblica e vadiagem so contravenes penais e

atos antijurdicos sujeitos represso por parte das polcias civil e militar, mas sua preveno
cabe igualmente polcia administrativa, atravs de medidas destinadas a impedir a formao de
ambiente para o seu cometimento (p. 513). Ele comenta que:
[...] o administrador do Municpio o Prefeito tem [...] o poder de utilizao e o dever de
conservao dos bens municipais (p. 312) [...], disciplinando e policiando a conduta do pblico
ou dos usurios [...], a fim de assegurar a conservao dos bens e possibilitar a sua normal
utilizao, tanto pela coletividade quanto pelos indivduos (p. 314). Os bens municipais de
uso comum do povo, no obstante estejam disposio da coletividade, permanecem sob a
administrao e vigilncia da Prefeitura, que tem o dever de mant-los em normais condies
de utilizao pelo pblico em geral (p. 316).

Voltando-se com maior nfase aos contedos do direito urbanstico, o autor inova em relao ao
discurso administrativista ao se ocupar do instituto do alinhamento e da questo relativa funo
urbanstica dos bens de uso comum do povo. Sustenta que:
O alinhamento a divisa entre o domnio pblico e a propriedade privada, impedindo a
utilizao particular de qualquer rea que ultrapasse a linha fixada pela Prefeitura (p. 447).
[...] O arruamento o traado definidor das vias pblicas e espaos livres da cidade. (p. 557).
[...] No h, nem pode haver, vias e logradouros pblicos como propriedade particular. Toda
rea de circulao ou de recreao pblica bem de uso comum do povo e, portanto, bem
do domnio pblico por destinao, dispensando titulao formal para o reconhecimento dessa
dominialidade. [...] (p. 558).

Como se pode perceber, Meirelles conecta o alinhamento aos bens de uso comum do povo e s
funes urbansticas de circulao e a recreao.
Tal roupagem inovadora no modo de abordar a temtica dos espaos pblicos urbanos tambm
aparece na obra de Silva37. Ele especifica as quatro funes urbansticas da cidade.
O solo urbano destina-se ao cumprimento das funes urbanas de habitar, trabalhar, circular e
recrear. [...] Habitar ocupar um lugar como residncia. ocupar uma casa ou um edifcio para

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nele residir ou morar. [...] A funo trabalhar, o trabalho, realiza-se nas indstrias, no comrcio
e nos estabelecimentos governamentais e prestadores de servios. [...] Recrear funo urbana
a que se destinam reas institucionais, enquanto circular funo que se desempenha nas vias
de circulao (p. 243).

O doutrinador conecta os espaos pblicos da cidade s funes urbansticas de circulao e

recreao. Para tanto, equipara a categoria bens de uso comum do povo, em termos de direito
urbanstico, com o conceito jurdico de logradouro pblico, para em seguida distinguir os diferentes
tipos de logradouros, entre os quais destaca aqueles dois que sintetizam os demais: as ruas e
as praas. As ruas so conceituadas como os espaos urbanos que constituem o sistema virio,
meio pelo qual se realiza o direito circulao, que a manifestao mais caracterstica do direito
de locomoo, direito de ir e vir e tambm de ficar (p. 183). Reduzidas ao conceito jurdico de
vias urbanas, as ruas consistem no espao destinado circulao de veculos ou de pedestres
(p. 201). Se a rua o espao funcionalizado para a circulao, a praa como conceito jurdico vinculase, na viso de Silva, funo urbanstica de recreao. Nas suas palavras, a funo da praa no
tanto a circulao, mas a permanncia, o lazer e atividades cvico-religiosas (p. 204). Ambos,
de todo modo, so reas no-edificveis do domnio pblico, espaos que, por determinao de
planos ou normas urbansticas, no devem receber edificaes, porque so destinados a cumprir
outras funes sociais da cidade (p. 272). Nesta obra, a delimitao entre os espaos pblicos
urbanos e os espaos privados assume maior preciso conceitual, na medida em que o instituto do
alinhamento associado ao conceito de logradouro, correspondente por sua vez ao de bem de uso
comum do povo. Assim, o alinhamento configura a linha divisria entre o terreno de propriedade
particular e o logradouro pblico (p. 212).
O traado das vias urbanas envolve o confronto entre o domnio pblico, que as caracteriza, e o
domnio privado dos lotes, edificados ou no, que confinam com elas. A delimitao entre esses
dois domnios funo urbanstica, que compreende a faculdade de estabelecer o traado do
sistema virio bem como a de fixar a linha divisria entre o terreno de propriedade particular e
o logradouro pblico delimitao, essa, que se caracteriza pelo alinhamento (p. 211).

Por fim, Silva busca enfatizar o carter de bens de uso comum do povo e as funes urbansticas
das ruas e praas.
As vias urbanas so bens de uso comum do povo, [...] so espaos preordenados ao cumprimento
da funo urbana de circular, que manifestao do direito fundamental de locomoo. [...]
Esse direito estende-se de modo geral a todos os logradouros pblicos, que so bens de uso
comum do povo. [...] Certo que uns so mais adequados circulao, como as ruas, avenidas,
estradas e caminhos; outros destinados permanncia, ao descanso, ao lazer, como as praas,
os jardins e as reas verdes pblicas (p. 219).

Diante do exposto, percebe-se que do ponto de vista dogmtico as ruas, as praas e os parques
consistem em bens do domnio pblico que se enquadram sob a categoria bem de uso comum do
povo. Trata-se de um conceito que emerge das distines entre os bens formuladas pelos civilistas,
mas cujo contedo adquire pleno sentido na voz dos doutrinadores administrativistas, ao ser
suplementado pelo conceito de poder de polcia. Por fim, os aportes especficos dos doutrinadores
do direito urbanstico conferem categoria traos mais adequados ao contexto da cidade, tanto
por meio da funcionalizao urbanstica dos bens de uso comum do povo como por meio de sua
delimitao fsico-espacial pelo instituto do alinhamento.

3 A FUNCIONALIDADE DO DISCURSO
O exerccio analtico de reduo conceitual das falas personalizadas dos diversos doutrinadores
revela que est no ncleo terico comum do discurso enunciado a ideia de que os espaos da
cidade obedecem dicotomia pblico/privado. De um lado, como espaos privados urbanos em
relao aos quais se atribui aos proprietrios o poder de excluir certas presenas, usos e discursos
, encontram-se os terrenos e as construes do domnio privado em sentido estrito (propriedade
privada individual ou condominial), conjuntamente propriedade estatal em sentido estrito (bens
dominicais e bens de uso especial). As funes urbansticas a serem cumpridas pelo espao privado
so a de habitao e a de trabalho, este o seu uso normal. De outro lado, rigorosamente separados
no territrio em relao aos espaos privados, encontram-se, como espaos pblicos urbanos, os

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logradouros pblicos, que constituem bens de uso comum do povo. Em relao a estes, vedado
excluir certas presenas, usos e discursos, pois se faculta a qualquer membro da coletividade a
condio de usurio, em igualdade de condies e sem qualquer discriminao quanto aos demais,
pois em tese o acesso est aberto a todos. Quanto ao uso normal, a circulao e a recreao
consistem nas funes urbansticas a serem desempenhadas pelos espaos pblicos.
Contudo, na viso da dogmtica jurdica, a faculdade de acesso ao espao pblico pode ser
livremente exercida por qualquer um do povo desde que em conformidade com a afetao do bem
de uso comum em questo, ou seja, de acordo com o tipo de uso normal ao qual est destinado. Ao
Estado, na qualidade de proprietrio dos bens de uso comum do povo, compete atuar de pelo menos
trs maneiras distintas no que diz respeito a assegurar que tais espaos mantenham-se condizentes
com a sua afetao. Primeiro, cumpre ao Estado definir qual a afetao especfica de cada bem de
uso comum do povo e, inclusive, decidir por sua eventual desafetao. Segundo, cabe-lhe exercer
o poder de polcia administrativa, com o intuito de regulamentar e fiscalizar os usos a fim de que
permaneam em adequao destinao normal do bem, coibindo comportamentos tidos por
abusivos ou antissociais. Terceiro, prerrogativa estatal decidir sobre como organizar fisicamente o
espao pblico (os aspectos envolvendo arquitetura e traado, mobilirio urbano, pavimentao) e
tambm sobre sua conservao, sempre tendo em considerao a afetao do bem. Dessa maneira,
incumbe ao Estado em especial, ao poder executivo municipal a tarefa de assegurar o equilbrio
e a harmonia entre o interesse coletivo e a fruio das liberdades individuais.
Em consonncia com o saber jurdico paradigmtico, os espaos pblicos urbanos configuramse propriedades de livre acesso. Perante os bens de uso comum do povo, todos so considerados
iguais. A categoria pode ser compreendida, destarte, como a anttese da propriedade privada. Esta
costuma ser definida como a relao social em que se garante a um indivduo (proprietrio) o direito
de excluir outros (no-proprietrios) do uso e dos benefcios de uma coisa38. Por conta desse aspecto,
mesmo em uma abordagem dogmtica, plausvel fazer referncia aos bens de uso comum do
povo tratando-os como uma forma de no-propriedade, j que a suposta qualidade do livre acesso
sugere precisamente a impossibilidade de um indivduo eventualmente vir a ter o direito de excluir
outros do uso desses bens ou dos benefcios que proporcionam. Em suma, o conceito de bem de uso
comum do povo supe que vedada a privatizao do espao assim qualificado, no sentido de que
este no pode ser convertido em propriedade privada. Isso explica tanto a inalienabilidade quanto
a proibio de aquisio pela posse prolongada no tempo e a dispensa de registro destes bens. Em
ltima anlise, os bens de uso comum do povo no poderiam ser transformados em mercadoria.
A coexistncia das noes de propriedade privada, propriedade condominial, propriedade estatal e
bem de uso comum do povo como categorias de descrio dogmtica dos regimes jurdicos aplicveis
aos distintos espaos de cidades capitalistas, no contexto de um mesmo ordenamento jurdico,
revela-se um tanto paradoxal. Essa classificao, entretanto, corresponde ao quadro conceitual
mais frequentemente empregado tanto na cincia jurdica quanto na economia ou na cincia poltica
para analisar os regimes de propriedade em geral. O modelo terico clssico distingue entre quatro
grandes categorias: a) propriedade privada individual; b) propriedade condominial; c) propriedade
estatal; e d) propriedade de livre acesso (no-propriedade). No obstante, este modelo vem sendo
recentemente desafiado por diversos pesquisadores, os quais argumentam que tal quadro terico
reduz a complexidade de modo enganoso e compe um ponto de partida demasiado pobre para
a teorizao. A despeito de sua pretenso universalista, ele se funda largamente em categorias
jurdicas pertinentes ao contexto liberal ocidental, entre as quais a noo de propriedade privada
individual se mostra a mais importante, na medida em que constitui o elemento vital das economias
de livre mercado. Refora a dicotomia pblico/privado e estabelece uma espcie de hierarquia entre
as categorias ao sugerir que, entre os distintos tipos de regime, o da propriedade privada aquele
que segue rigorosamente a lgica do mercado e, por conta disso, o nico capaz de garantir o uso
realmente eficiente dos recursos.39
Se nas cidades do capitalismo a propriedade privada consiste no espao privado de excluso
assegurado pela ordem jurdica estatal, o bem de uso comum do povo seria necessariamente o seu
reverso, o que implica sua caracterizao pelo saber jurdico dominante como espao pblico de
incluso, corroborado pelo direito oficial. Nesse sentido, o papel desempenhado pelo Estado, seja
na definio de usos normais, seja no exerccio do poder de polcia, seja na organizao fsica e
conservao dos bens de uso comum do povo, no conduziria em absoluto a desigualdades sociais

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quanto apropriao do espao pblico. Ao contrrio, o Estado atuaria como mero garantedor de
uma espcie de regra de ouro da boa convivncia social, segundo a qual cada um pode gozar ao
mximo seu direito de liberdade individual, at o limite da razovel compatibilidade com o respeito
ao direito dos demais de fazer o mesmo. Do ponto de vista liberal, recursos de acesso aberto a
todos, como o caso dos espaos pblicos, so indesejveis, pois implicam o incentivo ao uso
individual abusivo e podem redundar, ao cabo, na destruio do prprio recurso (o que se tornou
conhecido na literatura por tragdia dos bens comuns). Devido a isso, os espaos pblicos urbanos
devem ser residuais em relao totalidade dos espaos da cidade e, ainda assim, nestes lugares
os usos em comum precisam ser fortemente regulados pelo Estado.
Evidencia-se, nesse ponto, uma construo ideolgica no sentido de uma inconsciente expresso
de ideias e crenas subjacentes a uma particular representao da realidade. A dogmtica jurdica
acaba por sustentar ideologicamente a ideia de que, no espao pblico urbano contemporneo,
somente pode existir coeso, harmonia e ausncia de conflito; ou, ao menos, supe que, embora
verificada empiricamente a ocorrncia concreta de conflitos, estes se reduzem a uma dimenso
individual. No se poderia falar propriamente em conflitos sociais, mas apenas em conflitos
decorrentes do comportamento desviante de alguns membros da coletividade, uma minoria que
escolhe exercer sua liberdade individual de maneira abusiva ou antissocial. Tais comportamentos
seriam prejudiciais prpria coletividade, j que comportariam riscos preservao do carter
pblico dos espaos assim qualificados pelo direito estatal.
primeira vista, dotada de carga emancipatria e, talvez por isso, escassamente problematizada40,
a categoria bem de uso comum do povo, central ao discurso da dogmtica jurdica, inequivocamente
acaba por contribuir para disfarar a ocorrncia de conflitos sociais quanto aos espaos pblicos
urbanos. Em si, ela simplesmente nega a possibilidade de conflito social, ao tomar por garantida
uma situao de igualdade esttica e perene, abstrada da concretude espao-temporal da vida
cotidiana. A dogmtica jurdica no elimina os conflitos criando harmonia onde havia desarmonia,
mas os disfara, tornando-os suportveis, ao traz-los para o plano das conceptualizaes.41 O
emprego da categoria bens de uso comum do povo conduz iluso da dissoluo das contradies
sociais entre a pluralidade de classes e grupos que compem a sociedade, no exato momento em
que lhes fragmenta, dispersa e oblitera. Este o trao marcante da funcionalidade do conceito de
bem de uso comum do povo na administrao dos conflitos sociais: sua capacidade de neg-los,
para depois reduzi-los a litgios jurdicos atomizados.
Se a reduo dos conflitos sociais a conflitos jurdicos interindividuais, operada atravs da
formulao da categoria bem de uso comum do povo, consiste em parte essencial do discurso
jurdico dominante sobre os espaos pblicos urbanos, a funcionalidade deste, no sentido de criar
as condies para a decidibilidade dos litgios, repousa em outros elementos. Determinar em que
consiste o uso abusivo do bem de uso comum do povo, ou em que medida o exerccio da liberdade
individual se torna antissocial, tarefa que a categoria bem de uso comum do povo mostra-se incapaz
de realizar por si s. Neste aspecto, ela silencia, j que deixa de apontar critrios para resolver
os conflitos jurdicos individualizados, o que desencadearia uma situao de discricionariedade
estatal escassamente controlvel judicialmente e de todo contrria ao ideal dogmtico de certeza
e segurana jurdica. Tais critrios, capazes de preencher os vazios de significado da categoria bem
de uso comum do povo, so oferecidos pelos aportes da dogmtica do direito urbanstico. Mais
precisamente, esto vinculados funcionalizao urbanstica dos espaos pblicos. neste ponto
que a noo de uso normal dos espaos pblicos, atrelada s funes urbansticas de circulao e
recreao, aparece na condio de ideia-chave.
Perquirir as fontes da diferenciao funcional dos espaos de que trata a dogmtica do direito
urbanstico remete incorporao acrtica por parte deste do senso comum terico da cincia em
relao qual se encontra estreitamente vinculado, o urbanismo. Nessa direo, oportuno discutir
brevemente a viso veiculada pelos manuais de direito urbanstico sobre alguns temas centrais.
A um, a distino entre urbanizao e urbanismo. A dois, a relao entre o direito urbanstico e a
cincia do urbanismo. A trs, a adoo pelo urbanismo moderno do ideal da segregao funcional
como uma de suas premissas bsicas.
Logo nas primeiras pginas dos manuais de direito urbanstico42, surge a distino entre a
urbanizao como processo social espontneo de crescimento desordenado das aglomeraes
humanas e o urbanismo como atividade de interveno do poder pblico com o objetivo de

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ordenar os espaos habitveis. A urbanizao entendida como fenmeno prprio s cidades da

modernidade tida como a causa dos problemas urbanos, ao passo que o urbanismo encarado
como a soluo para tais problemas. O urbanismo vai ser definido nos manuais de direito urbanstico
como o conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os espaos habitveis, de modo a
propiciar melhores condies de vida ao homem na comunidade43. Note-se que, tal qual o direito,
o urbanismo concebido como algo essencialmente proveniente do Estado e, ademais, a ele se
atribui igualmente o status de cincia. Mas no s isso. Conforme se apressam em pontuar os
doutrinadores, as normas jurdicas estatais so imprescindveis ao urbanismo, j que o xito da
atuao urbanstica depende de sua imposio legal. Afinal, a norma urbanstica um mtodo de
transformao da realidade, de transposio daquilo que ser a realidade do futuro quilo que
a realidade atual44. como se o urbanismo e o direito urbanstico, ambos includos nas medidas
estatais capazes de oferecer respostas para os problemas acarretados pelo fenmeno da urbanizao,
no fossem partes constitutivas deste mesmo processo.
Todavia a relao entre direito urbanstico e urbanismo, nas falas dos juristas dogmticos,
pressupe que o primeiro esteja ao servio do segundo. Subordinado ao urbanismo, o direito
urbanstico absorve sem maiores reflexes as construes ideolgicas daquele, como o caso da
noo de funes urbansticas da cidade. Tanto Meirelles quanto Silva no s reproduzem o ideal de
dissociao e segregao entre quatro funes urbanas (habitao, trabalho, circulao, recreao),
como tambm acabam por equiparar tais funes urbansticas s funes sociais da propriedade
urbana e da prpria cidade. A fonte discursiva dessa repartio funcional da cidade, conforme admitem
os prprios doutrinadores, no outra seno o manifesto urbanstico mundialmente conhecido
por Carta de Atenas, publicado pelo urbanista francs Le Corbusier em 1941 45. O documento, um
repositrio das recomendaes aprovadas pelo IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna
(CIAM)46, constitui a expresso mxima das aspiraes do urbanismo moderno e de seu rgido modelo
funcional de cidade-organismo, moldada pelas tcnicas e princpios cientificamente estabelecidos
de planejamento urbano, supostamente capazes de assegurar a convivncia s e ordenada dos
indivduos no espao das cidades47.
Uma vez carregada de contedo, a categoria bem de uso comum do povo torna-se, a sim,
capaz de operar com xito a reduo da complexidade social e exercer utilidade prtica na regulao
jurdica da cidade. Porm as escolhas valorativas dos doutrinadores quanto ao contedo da categoria
bem de uso comum do povo restam solenemente obscurecidas na medida em que o conceito em si
apresentado como construo puramente normativa. Trata-se de uma daquelas categorias tipicamente
formuladas no bojo da dogmtica jurdica, sem apoio em outros mbitos de significao e mesmo
carente de operacionalidade em contextos diversos do sistema jurdico estatal. Tal categoria dogmatiza
inequivocamente os espaos pblicos urbanos e esvazia por completo a historicidade dos processos
de produo espacial que lhes conferem sentido, em favor da demanda por certeza de clculo.
Embora repleto de inconsistncias e insuficincias, o discurso jurdico dominante proclama-se lgico,
coerente e completo. A racionalidade alienante da dogmtica povoa o imaginrio dos juristas e conduz
a mitificaes48 de noes relativas e discutveis, redunda em mitologias jurdicas49. Ao proceder
desse modo, a dogmtica jurdica oferece generosa contribuio ao conformismo social. Assumir que
todos so intrinsecamente iguais perante os bens de uso comum do povo assumir tambm que,
quanto a eles, cessaram em definitivo as contradies, os conflitos e as lutas sociais.

CONSIDERAES FINAIS
necessrio romper com a reproduo acrtica das categorias-chave do discurso jurdico
dominante sobre o espao urbano e avanar em direo a novos pontos de partida, esforo de
teorizao ao qual este artigo procurou se somar. Enquanto a abordagem da questo da moradia
vem exigindo a problematizao do conceito de propriedade privada, sublime edificao terica da
dogmtica jurdica, este trabalho sugeriu que a questo dos espaos pblicos urbanos torna imperioso
problematizar outro conceito dogmtico: a categoria bem de uso comum do povo. Trata-se de um
conceito que remonta s distines entre os bens formuladas pelos doutrinadores civilistas, ao qual
conferem contedo os doutrinadores administrativistas atravs das ideias de afetao e poder de
polcia administrativa e de cujo acabamento encarregam-se os doutrinadores do direito urbanstico
por meio das noes de funo urbanstica e alinhamento. A categoria bem de uso comum do povo

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revela-se funcional na medida em que disfara os conflitos sociais quanto aos espaos pblicos
urbanos. Supor que todos so intrinsecamente iguais perante os bens de uso comum do povo
equivale a tomar por garantida uma situao esttica e perene de igualdade e incluso social de
fato inexistente, abstrada da concretude da vida cotidiana nos espaos pblicos das cidades em
que a regra , ao contrrio, a desigualdade e a excluso.
A categoria bem de uso comum do povo, de um lado, ao fragmentar as contradies entre a
pluralidade de classes e grupos que compem a sociedade, nega a dimenso social dos conflitos,
reduzindo-os a conflitos jurdicos atomizados, decorrentes do comportamento desviante de alguns
indivduos que optam por exercer sua liberdade de maneira abusiva ou antissocial. De outro lado,
uma vez associada pelos aportes da dogmtica do direito urbanstico noo de uso normal atrelada
s atividades de circulao e recreao, tal categoria torna-se apta a garantir a decidibilidade dos
litgios quanto aos espaos pblicos da cidade e, com isso, propicia certeza e segurana jurdica.
O conceito bem de uso comum do povo convive comodamente junto s categorias propriedade
privada, propriedade estatal e propriedade condominial nos esquemas tericos da dogmtica jurdica,
delimitando de antemo e dicotomicamente os lugares da cidade aos quais se atribuem os sentidos
de pblico e privado. Em conjunto, essas quatro grandes categorias supostamente universais
povoam o imaginrio da comunidade jurdica e se refletem nos discursos individualizados de seus
integrantes. Pensar juridicamente a cidade para alm delas implica ultrapassar as fronteiras de
possibilidade oferecidas pelo paradigma dogmtico na cincia do direito.

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NOTAS
1

Doutorando em Direito e Sociedade, Programa Internacional Renato Treves, Universit degli Studi di
Milano, Milo, Itlia e Lunds Universitet, Lund, Sucia. Bolsista MIUR/UNIMI. Mestre em Sociologia do
Direito International Institute for the Sociology of Law, Oati, Espanha. Mestre em Direito, Estado e
Sociedade, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis, Brasil. Graduado em Cincias Jurdicas e Sociais, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, Brasil. Endereo eletrnico
para correspondncia: lucas.pizzolatto@unimi.it.

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jurdica: escoro de sua configurao e identidade. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003;
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KUHN, Thomas. A estrutura das revolues cientficas. Traduo de Beatriz Boeira e Nelson Boeira.
8. ed. So Paulo: Perspectiva, 2003. p. 221.

Uma comunidade cientfica se volta a um objeto de estudo prprio, produzindo e legitimando o conhecimento disciplinar. Seus membros submeteram-se a processos similares de socializao e treinamento

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profissional, durante os quais absorveram praticamente as mesmas lies e a mesma literatura-padro
cujas fronteiras confundem-se com as do objeto de estudo comunitrio. KUHN, Thomas. A estrutura
das revolues cientficas. p. 222-224.

KUHN, Thomas. A estrutura das revolues cientficas. p. 228

ANDRADE, Vera Regina Pereira. Dogmtica jurdica: escoro de sua configurao e identidade. p.
20-21.

Realizao de conferncias especializadas, existncia de redes formais e informais de comunicao,

ligaes entre citaes de trabalhos cientficos e publicao de revistas especializadas esto entre
os critrios que podem ser adotados para se identificar uma disciplina e sua respectiva comunidade
cientfica. KUHN, Thomas. A estrutura das revolues cientficas. p. 223-224.

10 Cdigo Civil, art. 79: so bens imveis o solo e tudo quanto se lhe incorporar natural ou artificialmente.

11 Cdigo Civil, art. 98: so pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de
direito pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

12 Cdigo Civil, art. 99: So bens pblicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas; II - os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio
ou estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas
autarquias; III - os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico
[...].

13 Segundo o art. 102 do Cdigo Civil, os bens pblicos no esto sujeitos a usucapio.

14 Art. 100 do Cdigo Civil: os bens pblicos de uso comum do povo e os de uso especial so inalienveis,
enquanto conservarem a sua qualificao, na forma que a lei determinar.

15 Art. 101 do Cdigo Civil: os bens pblicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigncias
da lei.

16 Art. 103 do Cdigo Civil: o uso comum dos bens pblicos pode ser gratuito ou retribudo, conforme
for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administrao pertencerem.

17 Art. 1.228 do Cdigo Civil: o proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito
de reav-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.

18 Art. 1.196 do Cdigo Civil: considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exerccio, pleno ou
no, de algum dos poderes inerentes propriedade.

19 Em sua redao original, o art. 1.225 do Cdigo Civil dispunha: so direitos reais: I - a propriedade;
II - a superfcie; III - as servides; IV - o usufruto; V - o uso; VI - a habitao; VII - o direito do promitente comprador do imvel; VIII - o penhor; IX - a hipoteca; X - a anticrese. A Lei n. 11.481/2007
acrescentou outros dois direitos reais ao elenco: a concesso de uso especial para fins de moradia e
a concesso de direito real de uso.

20 Os direitos reais distintos da propriedade (o usufruto, o uso, etc.) so desmembramentos desta e

inclusive existe um princpio de acordo com o qual esses direitos existem em nmero limitado (numerus

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clausus), o que significa que os particulares no podem inventar direitos reais que no estejam previstos na lei (traduo nossa). No original: Los derechos reales distintos a la propiedad (el usufructo,
el uso, etctera) son desmembramientos de sta y incluso existe un principio de acuerdo con el cual
esos derechos existen en nmero limitado, (numerus clausus), lo cual significa que los particulares
no pueden crear (inventar) derechos reales que no estn previstos en la ley. AZUELA, Antonio. La
ciudad, la propiedad privada y el derecho. 2. ed. Mxico: El Colegio de Mxico, 1999. p. 223.

21 Constituio Federal de 1988, arts. 5, XXII e XXIII, e 170, II e III.

22 O poder de polcia administrativa discricionrio na medida em que as leis no costumam detalhar o

modo e as condies de acordo com as quais os atos de policiamento devem ser praticados, remetendo
ao administrador a responsabilidade de escolher livremente a oportunidade e a convenincia de exerclo; autoexecutvel, pois compete Administrao executar pelos seus prprios meios as medidas e
as sanes inerentes atividade de policiamento, sem precisar recorrer aprovao prvia do Poder
Judicirio; e coativo no sentido de que os particulares restam compelidos a obedecer s medidas
determinadas pela administrao, que pode se valer do amparo da fora pblica para garantir seu
cumprimento.

23 Constituio Federal de 1988, art. 182, 2.

24 O alinhamento opera conjuntamente ao instituto do nivelamento, de modo que o traado resultante

no necessariamente reto, seja na dimenso horizontal, seja na vertical. O alinhamento marca, de
outra parte, os limites do arruamento pblico.

25 Nos termos da Lei n. 6.766/79, as reas destinadas por exigncia legal s vias pblicas, praas, espaos livres, edifcios pblicos e outros equipamentos, constantes do projeto e do memorial descritivo,
passam para o domnio pblico a partir do momento em que restar concludo o registro imobilirio do
loteamento.

26 Inexiste um pensamento monoltico no direito urbanstico brasileiro. H certo discurso sistemtico e

largamente reproduzido, o qual se coaduna com o paradigma dogmtico. Porm convivem com este
discurso abordando quase que o mesmo objeto, mas rejeitando os traos fundamentais do paradigma
dogmtico prticas cientficas emergentes no somente crticas, mas que tendem a operar a partir
de outro paradigma de cientificidade.

27 o que se depreende do cotejo das edies mais recentes dos manuais de Silva e Meirelles com as
edies imediatamente anteriores Constituio Federal de 1988.

28 Em ateno ao propsito de selecionar uma amostra pertinente como objeto de anlise, a metodologia
empregada remete s pesquisas conduzidas por ROCHA, Leonel Severo. A problemtica jurdica:
uma introduo transdisciplinar. Porto Alegre: SAFE, 1985; e ANDRADE, Vera Regina Pereira de. Cidadania: do direito aos direitos humanos. So Paulo: Acadmica, 1993, pesquisadores que adotaram
como critrio a apropriao discursiva levada a cabo pelas escolas de direito. Em termos empricos,
pesquisaram a bibliografia das disciplinas de graduao das principais faculdades de direito brasileiras.
Contudo, no caso deste trabalho, tal procedimento revelou-se inexequvel na parte que diz respeito
disciplina de direito urbanstico em face de sua habitual ausncia nos currculos de graduao das
principais faculdades de direito brasileiras. Recorreu-se assim aos currculos das disciplinas eletivas de
graduao e das disciplinas de ps-graduao em direito urbanstico, assim como ao material usualmente empregado pelos operadores do direito com militncia profissional na rea. De todo modo, a
evidncia mais contundente da reproduo massiva e durante um longo perodo de tempo dos discursos
selecionados parece residir na sucessiva reedio das obras.

29 Considerou-se a posio dos seguintes autores e obras: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 25. ed. So Paulo: Malheiros, 2000; Direito municipal brasileiro. 16. ed. So
Paulo: Malheiros, 2008; MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 12.

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ed. So Paulo: Malheiros, 2000; GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 14. ed. So Paulo:
Saraiva, 2009; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 22. ed. So Paulo: Atlas,
2009. SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2008.

30 Escolheu-se empregar privilegiadamente citaes diretas ao se reproduzir as falas dos doutrinadores,

com o intuito de melhor preservar as particularidades do discurso de cada autor, o que parece ressaltar
antes que obscurecer o ncleo terico comum.

31 ANDRADE, Vera Regina Pereira de. Cidadania: do direito aos direitos humanos. p. 17.

32 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro.

33 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo.

34 GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo.

35 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo.

36 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro.

37 SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro.

38 MACPHERSON, Crawford. The meaning of property. In. _____ (Org.). Property: mainstream and
critical positions. Toronto: University of Toronto Press, 1978. p. 5.

39 Cf. BENDA-BECKMANN, Franz von; BENDA-BECKMANN, Keebet von; WIBER, Melanie. The properties of
property. In: ______. (Org.). Changing properties of property. New York, Oxford: Berghan Books,
2006. p. 1-14.

40 Novas prticas cientficas no campo de pesquisa de direito e espao urbano no Brasil, entretanto, tm
problematizado a categoria bem de uso comum do povo, embora isso venha ocorrendo muito mais em
relao questo da moradia do que propriamente em relao questo do espao pblico. Inclusive
importantes mudanas na ordem jurdico-institucional foram obtidas, como o caso da Medida Provisria
n. 2.220/2001, que dispe sobre a Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia como instrumento
de regularizao fundiria de ocupaes consolidadas de imveis pblicos em reas urbanas.

41 WARAT, Luiz Alberto. Mitos e teorias na interpretao da lei. p. 137.

42 o caso das obras de Silva e Meirelles.

43 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. p. 522.

44 SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. p. 53.

45 A Carta de Atenas foi originalmente publicada sob o ttulo La ville fonctionnelle.

46 As discusses urbansticas do IV CIAM, realizado em 1933, no se deram na capital da Grcia, mas a

bordo de um navio que fazia a rota Marselha-Atenas.

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47 O Plano Piloto de Braslia considerado um dos mais claros exemplos de aplicao quase que risca
dos 95 pontos da Carta que guiam o planejamento e a construo de cidades.

48 [...] Basta falar de alguma coisa naturalmente para que ela se torne mtica. Politiza-se, roubando o
carter poltico de toda fala sobre o mundo. WARAT, Luiz Alberto. Mitos e teorias na interpretao
da lei. p. 136.

49 GROSSI, Paolo. Mitologie giuridiche della modernit. Milano: Giuffr, 2001.

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