Serviço Público e Interesse Público Nas Comunicações

Santos, Suzy; Silveira, rico. Servio pblico e interesse pblico nas comunicaes. IN: RAMOS, Murilo C.
;
SANTOS, Suzy. Polticas de Comunicao: buscas tericas e prticas. So Paulo: Paulus, 2007. p. 49-82.
CAPTULO 2 SERVIO PBLICO E INTERESSE PBLICO NAS

COMUNICAES
Suzy dos Santos
rico da Silveira
O Papel do Estado na prestao dos servios de comunicaes

Ao se olhar para o conjunto de leis e instituies que regulamentam as comunicaes,
se tem a impresso de uma estrutura complexa, repleta de normas especficas, causando
confuso pelo volume de regras, leis e funes das instituies envolvidas. Junta-se a essa
estrutura truncada as mudanas tecnolgicas, implicando novos regulamentos, redefinindo
necessidades pblicas, reinventando servios, misturando os meios de comunicao no que
se cunhou como convergncia e confundindo ainda mais uma reflexo j complicada.
Isto se j no bastassem as diferentes interpretaes de diversos pases, cada qual
com uma viso da funo que as comunicaes devem desempenhar na sociedade,
aumentando ainda mais a discusso, desdobrando-se em estudos comparados que
multiplicam as alternativas de modelos de gesto para o setor. A sada para se estudar este
campo, que se transforma ao sabor da poltica, do mercado e das inovaes tecnolgicas,
no poderia ser outra seno um estudo dos princpios que definem o papel das
comunicaes na sociedade, a natureza do servio prestado pelas instituies de
comunicao, e o caminho escolhido parte da forma de participao do Estado, protagonista
natural no processo de estudos de polticas.
A discusso conceitual acerca da natureza dos servios de comunicaes no de
modo algum uma exclusividade do momento atual. Ela est presente em cada inovao que
o setor sofreu, sofre e sofrer. Por exemplo, na primeira regulamentao do rdio ou no
surgimento da televiso, discusses levantavam os temas de segurana, soberania
nacional, liberdade de expresso. Em toda inovao do setor, o questionamento da natureza
do servio se faz presente, instrumentando o embate de foras econmicas e polticas,
Santos, Suzy; Silveira, rico. Servio pblico e interesse pblico nas comunicaes. IN: RAMOS, Murilo C.;
culminando num contexto normativo reformulado.

Como props Thomas Kuhn (1998), at a consolidao de um paradigma, em
qualquer campo de estudo, h um embate de idias, mas tambm de foras sociais,
polticas e econmicas que culminam na prevalncia de uma corrente. Se isto se mostra
verdadeiro para uma cincia natural, mais se pode esperar das cincias humanas,
principalmente em um campo intimamente ligado poltica e ao poder. justo, pois, que
argumentos levantados anteriormente consolidao de modelos e por hora adormecidos,
possam ser resgatados a fim de esclarecer seus fundamentos. Assim se justifica este debate
hoje, quando todas as mudanas sofridas pelas comunicaes no seu processo de
digitalizao trazem de volta as mesmas discusses da poca da Marconi Company e as
primeiras regulamentaes do rdio, na dcada de 20.
Tanto o rdio quanto, posteriormente, a televiso, tiveram papel fundamental no
apenas na criao de uma indstria totalmente nova, a Indstria Cultural1, como tambm na
divulgao da convico de que era indissolvel o casamento entre eficincia tecnolgica e
os valores morais de justia, igualdade e bem pblico (Mosco, 1996 : 34). No entanto, este
casamento, por ser arranjado, no reflete a felicidade at que a morte os separe:
Sempre que o acesso aos recursos de comunicaes e informao requeridos para a
cidadania plena depende do poder aquisitivo (como expresso diretamente pelo pagamento
do consumidor ou indiretamente pela desigual distribuio dos recursos publicitrios
produo), so geradas desigualdades substanciais que solapam a nominal universalidade
da cidadania [traduo livre dos autores] (Golding; Murdock, 1997b : 104 2 [traduo livre dos
autores]).
Os servios de comunicaes, no que se refere ao provimento de contedo

(radiodifuso) e o trfego de informaes (telefonia/transmisso de dados), cresceram e
foram regulados sob lgicas e instncias normativas distintas (Garnham, 1996; Richeri,
1 importante ressaltar que, antes do rdio e da televiso, tambm o cinema, a indstria fonogrfica e a
indstria editorial grfica (comics, fotonovelas, revistas femininas etc.) j ensaiavam a formao desta Indstria
Cultural. A relevncia do rdio e da televiso neste processo d-se pelo intenso processo de mercantilizao e
estandardizao destes meios. Sobre estes processos ver Horkheimer; Adorno (1985); Garnham (1990); Mige
(1989); Flichy (1996).
2 A referncia da primeira publicao do texto : MURDOCK, Graham; GOLDING, Peter. Information poverty
and political inequality: citizenship in the Age of Privatized Communications. Journal of Communication. n. 39,
v. 3, 1989, p. 180-195. Utilizamos aqui a verso apresentada no segundo volume da coletnea The Political
Economy of Media, editada, em 1997, pelos mesmos autores. p. 100-115.
1995). As diferentes naturezas dos servios fizeram com que a telefonia fosse regulada
prioritariamente em relao distribuio/transporte de informaes e a radiodifuso em
relao ao contedo.
Os servios de telefonia e transmisso de dados se consagraram historicamente
como monoplio estatal, exceto nos EUA, e sua estrutura regulatria foi desenvolvida em
relao estrutura fsica, com base em trs princpios genricos:
acesso universal (common carriage);
interconexo; e,
controle de preos (tarifas no discriminatrias).
Encarado como questo estratgica nas polticas de desenvolvimento do sculo XX, o
controle destes servios era regido especialmente por um enfoque geopoltico e de
segurana do Estado. O contedo das transmisses era considerado uma transao privada
e jamais foi controlado, salvo em perodos de guerra ou convulso social.
Na radiodifuso, tanto a distribuio quanto o contedo eram controlados pelos
Estados fosse nos modelos pblico/estatal ou comercial. Esta regulao inclua critrios
culturais e econmicos, alm dos polticos, estando baseada em princpios diversos das
telecomunicaes e mais prximos lgica aplicada anteriormente imprensa. Como
sustenta Othon Jambeiro:
Histrica e universalmente, os sistemas regulatrios desenvolvidos para governar a
indstria da TV tm derivado diretamente dos instrumentos legais e aparatos burocrticos
que os estados-naes criaram para tratar com a Imprensa. Na medida em que novas
tecnologias deram origem a novos meios de comunicao de massa - o cinema, depois o
rdio, em seguida a TV - aqueles instrumentos e aparatos foram consequentemente
adaptados, muitas vezes para permitir que se pudesse continuar a policiar e controlar a
mdia. Os sistemas regulatrios evoluram em seguida para evitar danos morais, regular a
relao trabalhista entre empregados e proprietrios dos meios, prevenir excessiva
concentrao de poder, licenciar freqncias de rdio e TV, e - particularmente nas
democracias liberais da Europa ocidental e nos Estados Unidos - garantir formas de
competio econmica suficiente para frustrar o estabelecimento de monoplios (1997 :
148).
Apesar das distines no mercado e na natureza da regulao, estes servios

usualmente esto includos dentro de um setor nico, genericamente chamado de
comunicaes, no qual o Estado assume as funes de proprietrio, promotor ou regulador.
Ainda segundo Jambeiro,

Ele Estado Proprietrio, no que se refere, por exemplo, bibliotecas, centros de
documentao, ao espectro eletromagntico e s emissoras de rdio e TV que explora
diretamente. tambm Estado Promotor, porque traa as estratgias pblicas para o
desenvolvimento do setor, faz inverses de infra-estrutura, e concede incentivos e
subvenes. E, finalmente, Estado Regulador, na sua funo de fixar regras claras de
instalao e operao, que eliminem as incertezas e desequilbrios" (Jambeiro, 2000 : 23).
Alguns autores, como Alejandro Piscitelli (1995), consideram que o interesse central
do Estado na radiodifuso est embutido na natureza educacional/cultural dos servios. O
perodo que este autor classifica como paleoteleviso, tomando emprestada aquela
elaborada por Umberto Eco, est baseado num contexto de comunicao pedaggica no
qual os ouvintes de rdio e telespectadores de televiso cumprem o papel de alunos. O
objetivo destes meios seria a transmisso de conhecimentos dirigidos.
Esta capacidade doutrinria da radiodifuso seria responsvel pelo interesse em
torn-la disponvel s massas e tambm pelo forte controle do setor. Prximo desta linha de
raciocnio est o livro Elogio do Grande Pblico, de Dominique Wolton (1996). O autor traa
um paralelo entre o uso massivo do rdio nos governos nazistas e fascistas para explicar as
caractersticas nacionalistas, o modelo de Servio Pblico com controle/propriedade estatal
e o domnio de uma funo de democratizao cultural na radiodifuso.
Dessa forma, a radiodifuso, na primeira metade deste sculo, servia como uma
espcie de curinga no baralho da acumulao fordista. No campo poltico, favorecia a
difuso da ideologia capitalista, a mobilizao e a formao de opinio pblica buscando
manter um consenso social. J no campo econmico, estes servios alavancavam a
acumulao capitalista ajudando a criar um mercado para os equipamentos de recepo e
funcionando como poderosos instrumentos de marketing para os bens de consumo de
massas (Garnham, 1991, p.68). A regulamentao, portanto, est condicionada a promover
uma infra-estrutura unificada que venha a atingir trs objetivos bsicos:
assegurar a demanda de aparelhos de rdio e televiso;
ajudar a criar audincias massivas essenciais ao marketing fordista; e,
proporcionar um meio para a mobilizao poltica das massas e para a
formao da opinio pblica.
O acesso direto ao ambiente domstico permitia, assim, a soluo do que Garnham

considera uma das potenciais contradies do fordismo: o estabelecimento das relaes
fordistas de produo e o boom do consumo domstico e familiar, constituam uma
tendncia de esvaziamento das formas tradicionais de organizao e mobilizao social e
poltica.
Para o autor, esse modelo estava fundamentado num equilbrio entre trs processos
associativos:
uma aliana entre o Estado e o consumidor nacional da indstria eletroeletrnica, suposta atravs do desenvolvimento das infra-estruturas da
radiodifuso e da recepo;
uma aliana entre o Estado e o setor coletivo de assinantes (indstrias
fordistas), suposta atravs da mobilizao de fontes de financiamento da
programao; e,
a articulao e mobilizao da legitimidade poltica da indstria de televiso
que dependia do Estado para obter acesso ao espectro eletromagntico (p.
69).
Visando estes interesses, o chamado Estado Fordista, adotou as posies de
proprietrio, promotor ou regulador para garantir a existncia de um mercado e um
desenvolvimento estvel no setor. Sob outro ponto de vista, a prpria natureza da
radiodifuso aponta para quatro razes centrais para o estreito controle estatal (Franois,
1990: 551-553):
a propriedade pblica das ondas radioeltricas;
a reduzida quantidade de freqncias;
o argumento das diferenas miditicas, baseado na idia de que o contedo
do rdio e da televiso so intrusivos na esfera domstica;
o conceito fiducirio, no qual se pressupe que a licena uma espcie de
emprstimo em confiana do espao pblico.
Newman, McKnight e Solomon (1998:26-28)3 definiram um quadro (figura 1) que
pretende a discusso dos princpios norteadores de qualquer modelo de regulao de
3 A classificao desenvolvida no livro uma gradao que pretende compreender todas as possibilidades de
participao do estado e do mercado em qualquer modelo de comunicao.
telecomunicaes (e que obviamente pode ser aproveitado para classificar a radiodifuso)

quanto ao papel do Estado e do setor privado, classificando-os em quatro modelos
tradicionais. (O quinto modelo do quadro mais uma proposta que um modelo que exista
em algum pas ou outro contexto).
Figura 1: Cinco tradies regulatrias
Paradigma
Propriedade Pblica (Public
ownership)
Acesso Universal (Common
carriage)
Infraestrutura de comunicaes
aberta (Open Communication
Infrastructure)
Fiducirio
Pblico
(Public
trustee)
Livre Mercado (Laissez-faire)
Funes Pblicas
Propriedade e operao do
sistema monoplico
Forte controle na regulao de
entrada, sada, tarifas e
operao
Regulao
focada
na
manuteno da competio e
na alocao do espectro
Leve controle na regulao,
regulao inicial da entrada
Regulao mnima do mercado
Funes Privadas
Fabricar equipamentos
sistema monoplico
sistema competitivo
sitema quasi-competitivo
Propriedade e operao; nvel
de
competio
no
determinado
Propriedade Pblica (Public ownership) seria o modelo Estatal, onde o papel do

Estado abrange a propriedade e a gesto de um monoplio do setor. Este modelo
representa a grande maioria dos sistemas de telecomunicaes ou comunicaes do
mundo, pelo menos at meados da dcada de 90. O papel do setor privado, neste modelo
est apenas na manufatura, de aparelhos televisores ou telefnicos, por exemplo.
Outro modelo, definido pelos autores, conhecido como Acesso Universal
(Common Carriage) e tem a caracterstica de uma regulamentao completa das atividades
de comunicao pelo Estado em regime de monoplio. Difere do modelo anterior, porque
cabe, neste, ao setor privado a propriedade do sistema de comunicao. Este sistema um
monoplio que o Estado arbitra a natureza do servio, suas tarifas, garante o acesso
universal e define e fiscaliza as empresas que participaro do monoplio na garantia do
cumprimento do Servio Pblico designado pelo Estado. Estes modelos monopolistas so
sustentados pela noo de monoplio natural, que defende que a natureza do servio de
comunicao, pelo alto custo de construo e manuteno da infra-estrutura da rede e a
necessidade de interoperabilidade no justificam a construo de um sistema concorrente,
por ser mais oneroso para a sociedade. Central a este modelo a questo da garantia de
acesso universal. Este sistema predominou os pases europeus, que hoje avanam sua
transio a um modelo concorrencial.
Fiducirio Pblico (Public Trustee) o modelo derivado da radiodifuso americana.
O papel do Estado est na definio do fiducitrio, concedendo licenas em confiana e
definindo alguns aspectos do servio. O setor privado o proprietrio e o gestor das
comunicaes em um sistema de competio limitada. O conceito que sustenta essa
limitao reside na escassez de espectro para radiodifuso, exigindo a presena do Estado
na organizao, concedendo licenas, selecionando os Trustees dentro do nmero limitado
de concesses que o Estado pode oferecer. O Public Trustee a entidade fsica e/ou
jurdica, dependendo do pas, que recebe sua poro do espectro em confiana do Estado
com o compromisso de cumprir algumas determinaes em defesa do Interesse Pblico.
Esta definio essencial para este estudo.
Livre Mercado (Laissez-Faire) a denominao dada pelos autores ao regime de
competio livre onde o Estado pouco interfere, com regulamentao mnima sobre o
negcio, deixando que a livre competio garanta a qualidade do servio. Os defensores
deste ponto de vista argumentam que liberdade de expresso garantida pela excluso
quase completa do Estado no processo constituinte do sistema de comunicaes.
O modelo apresentado pelos autores denominado Infraestrutura de comunicaes
aberta (Open Communication Infrastructure), definido pela ao do Estado na manuteno
da competio e na alocao de espectro e o papel do setor privado estaria na propriedade
e na gesto em regime competitivo, no um modelo tradicional de comunicao, mas sim
uma proposta dentro do modelo competitivo de carter liberal, bem de acordo com a viso
dos autores. Como este modelo apenas uma idealizao dos autores, uma proposta, no
nos serve para o estudo dos princpios dos modelos de comunicao existentes.
Embora sejam de extrema valia em termos didticos, estes esquemas carecem de um
olhar mais amplo acerca da organizao das sociedades capitalistas avanadas. Tomando
conceitos disponveis na teoria poltica e sociolgica, Vincent Mosco (1988 : 108-113)
desenha um quadro explicativo, fortemente baseado em Niklas Luhmann e Daniel Bell4,
4 LUHMANN, Niklas. The Differentiation of Society. New York: Columbia University Press, 1982; e BELL,
acerca dos mecanismos de foras sociais em conflito e das operaes que transformam
estes mecanismos em formas de governana (figura 2).
Inicialmente, apresenta quatro modos de processamento das necessidades sociais:
a) representao ou poder poltico;
b) mercado ou poder monetrio/cambial;
c) controle social ou poder derivado da sociabilidade, valores culturais, normas etc; e,
d) especializao ou poder baseado no conhecimento cientfico ou na deteno da
informao.
Estes modos de processamento desenvolvem outras quatro formas fundamentais de
governana que, em certa medida, contextualizam o quadro de Newman, McKnight e
Solomon, anteriormente abordado. So elas: Regulao, Competio Privada, Quadros de
especialistas e Corporatismo.
Figura 2: Formas de governana para processar demandas sociais em sociedades
capitalistas desenvolvidas
RE PR ES EN TA O
(A m p la In c o rp o ra o )
Regulao
Corporatismo
M E RC A D O
(I n d ire t o )
C O N TRO LE SO C IA L
(D ire to )
Competio
Qua dros de Especialistas
P ER C IA L
(In c o rp o ra o re strita )
A forma de governana Regulao est vinculada a uma estrutura de mercado

Daniel. The Cultural Contraditions of Capitalism. New York: Basic Books, 1976, apud Mosco, 1988: 108-113.
privado. Mosco exemplifica esta forma a partir da Federal Communications Commission

estado-unidense que responsvel por representar o Interesse Pblico, levando em conta
as necessidades daqueles que seriam naturalmente excludos, ou teriam pouca voz, numa
estrutura puramente mercadolgica. Contudo, o FCC existe para garantir o bom
funcionamento do mercado privado nas comunicaes.
J a Competio Privada a forma mais amplamente discutida no ambiente que se
refere ao tpico comunicaes. Ela se refere ao ambiente no qual as opes tecnolgicas,
administrativas e de investimento so as mais apropriadas para se decidir o que produzir e
como estruturar a distribuio de recursos. Mosco chama ateno para o fato de que,
diferente do que se pode depreender numa leitura generalista, mercado no um
mecanismo auto-criador e auto-sustentvel. Ao contrrio, a questo chave da sua estrutura
justamente: quem cria e sustenta os mercados e para benefcio de quem.
Os Quadros de Especialistas configuram uma forma de governana baseada em
princpios tcnicos. Grupos de especialistas ou consultores de competncia socialmente
reconhecida que representariam uma ferramenta de ampliao do controle social. A forma
Corporatismo se refere a formas de governana que do status de autoridade a indivduos
que representam componentes especficos na jogo de foras em questo. Por exemplo,
representaes sindicais, dos consumidores, dos diferentes negcios que compem o setor.
Naturalmente, por esta contextualizao, Mosco est preocupado em retomar o papel
central do Estado (e do ambiente poltico) num cenrio no qual os discursos tericos, em
certos momentos, parecem rebaixar categoria de coadjuvante. Nas palavras do autor:
Uma premissa fundamental da discusso a de que o capitalismo desenvolvido no tem
nenhuma forma de atender s demandas sociais que exclua a interveno estatal. Pode-se
estabelecer graus de interveno estatal para cada modo, de baixo para um papel facilitador
a alto para uma capacidade diretiva. Mas o Estado est envolvido em cada forma, incluindo
o mercado (1988 : 111-112 [traduo livre dos autores]).
Na concluso do artigo o autor resgata esta idia em detrimento do papel central do

ambiente econmico nas anlises do setor:
Este artigo configura um modesto esforo [...] para sugerir formas de acentuar o poltico na
economia poltica das telecomunicaes [...] Concretamente, ofereci modos de expandir a
discusso dos assuntos de polticas para alm do pensamento dicotmico regular ou no
regular e modos de ver o jogo poltico em torno da formao de polticas que faa justia
ao papel central das telecomunicaes na vida social contempornea (1988 : 122 [traduo
livre dos autores]).
A utilizao destas classificaes esclarece as possibilidades das aes do Estado

praticadas pelos modelos de comunicao existentes e a contrapartida privada. Chamam
ateno que a definio do papel que o Estado desempenha na gesto do modelo
estabelece a natureza dos servios de comunicaes que uma sociedade se prope, ou que
a ela se impe.
A partir da classificao do papel do Estado, opta-se por simplificar os modelos em
duas linhas bsicas. Assim reduzidos, os modelos se classificam entre os que tm um
servio prestado pelo Estado, direta ou indiretamente, e os que tm o servio prestado pela
iniciativa privada. Procurando exemplos, chegamos dualidade entre os modelos americano
e europeu. No caso do europeu, devido a sua grande variedade, que vai do empreendimento
estatal ao Servio Pblico prestado indiretamente por entidade privada, escolhemos aquele
que se destaca entre eles, pelo menos por tradio: o modelo britnico.
O Modelo americano e o Interesse Pblico

O modelo americano tem suas razes no livre mercado. Mesmo que os primeiros
regulamentos e suas consequentes regulaes colocassem que o espectro radiofnico era
uma espcie de bem pblico, e mesmo sendo necessrias licenas dadas pelo governo
federal
para
as
radiodifusoras
funcionarem,
radiodifuso
americana
era
um
empreendimento privado. Este o grande ponto de contraste entre os Estados Unidos e a

Europa, onde a radiodifuso foi tratada como bem pblico escasso e que deve ter a garantia
de universalidade de acesso garantida pelo Estado (Hoynes, 1994).
A idia principal que sustenta o modelo americano para a radiodifuso nasce na
Primeira Emenda (First Amendment), na liberdade de expresso. Nenhuma lei seria feita
impedindo a liberdade de expresso. Porm, no caso da radiodifuso, a aplicao do
princpio no poderia ser feita da mesma maneira que foi aplicada imprensa escrita. Havia
o entrave tecnolgico: a escassez do espectro radiofnico somente permitia a existncia
conjunta e harmnica de um limitado nmero de emissoras.
No incio, a exploso do nmero de rdios gerou um caos no ar. At meados de 1923,

existiam 500 estaes nos Estados Unidos, atingindo dois milhes de pessoas. Em 1924, o
nmero cresceu para 1105 rdios, dividindo as mesmas 89 freqncias disponveis. O
cenrio americano assustava os ingleses. Opinies rechaando o modelo americano eram
comuns, como a do pioneiro do rdio ingls, R. N. Vyvyan, horrorizado com a falta de
regulao, a interferncia entre os sinais de rdio e a utilizao massiva para fins
publicitrios. Como narra Pool:
Uma atitude caracterstica foi expressa por um dos pioneiros do rdio
britnico, R. N. Vyvyan: [Nos Estados Unidos] jornais e grandes lojas de
varejo rapidamente viram que a radiodifuso oferecia uma maravilhosa
oportunidade para anunciar suas mercadorias [...] no havia regulaes que
proibisse isso [...] No importava se uma estao estava interferindo na outra
[...] j que havia um boom na radiodifuso, e todos iriam entrar no espectro.
Em meados de 1923 havia mais de 500 estaes de rdio na Amrica e uma
audincia estimada em dois milhes. Em 1924 o nmero era 1105, e os 89
comprimentos de onda disponveis tinham que ser divididos por elas;
obviamente caos no espectro foi o resultado (1983 : 110 [traduo livre dos
autores]).
Se na Inglaterra o horror ao caos do modelo americano, a interferncia de amadores

nos servios (que eram desenvolvidos pelo servio postal britnico) e o carter da utilizao
do espectro para fins de segurana, nortearam a escolha do modelo, nos Estados Unidos, a
preocupao com a liberdade de expresso, juntamente com a exploso do negcio
publicitrio levaram o modelo para a direo oposta.
Debates acerca da censura do novo meio eram comuns e a preocupao com o
controle do Estado sobre a comunicao era central. Claro que tambm se falava na
censura privada, aquela operada pelos prprios radiodifusores, mas esta era minimizada por
seus defensores com dois argumentos: a multiplicidade de fontes e a opinio pblica, ambas
contribuiam como controle democrtico. David Sarnoff, em nome da RCA, produtora de
aparelhos de rdio, representava esse ponto de vista que minimizava o efeito do controle da
comunicao pelos radiodifusores em relao censura do governo e da regulao.
David Sarnoff se opunha idia de que o radio estava se tornando um meio
central de opinio ao qual deveriam se aplicar os mesmos princpios
aplicados liberdade de imprensa. Ele enfatizou o perigo da censura
governamental e minimizou o do controle dos radiodifusores. Com mais de
quinhentas estaes de rdio para uma audincia diria estimada em dez

milhes, no havia o perigo de qualquer um monopolizar o que seriam os
vastos alcances do ar. O perigo real, ele argumentou, estava na censura, na
sobre-regulao, opinio pblica deve ser o teste do que radiodifuso (Pool,
1983 : 120 [traduo livre dos autores]).
Porm, o ponto de vista da liberdade de expresso ainda encontrava o obstculo da

escassez do espectro. Como distinguir aqueles que seriam livres para utilizar o ar e aqueles
que no seriam contemplados com as licenas? O dilema da liberdade de expresso e da
escassez do espectro convencia at mesmo os mais liberais da urgncia de alguma forma
de regulao como uma necessidade tecnolgica (Pool, 1983 : 122). Algum mecanismo
precisava ser instaurado para que a concesso de licenas no ficasse livremente nas mos
do Estado, com deciso subjetivada de cada governante.
A determinao do Radio Act of 1927 proibindo a censura por parte da Federal Radio
Commission (a instituio que concedia as licenas, transformada em FCC em 1934)
apareceu apenas com a observao de que o prprio poder de conceder licenas era, por si,
um mecanismo de censura. neste ponto do debate que surge o controvertido conceito do
Interesse Pblico (Public Interest). O conceito surge como forma de reduzir a possibilidade
de censura da comisso (e do governo, por conseqncia) e traduzir, em uma norma, o
mecanismo de seleo de licenciados (Trustees). A Columbia Law Review estabeleceu (...)
a questo: Os padres de Convenincia Pblica e Necessidade parece dispor de
mecanismos suficientes para garantir a liberdade do ar (Pool, 1983 : 123 [traduo livre dos
autores]).
Restava (e ainda resta) a dificuldade de se interpretar o Interesse Pblico com
propriedade. Apesar do conceito nunca ter sido claramente definido, alguns parmetros
foram se consolidando, tanto no discurso como na prtica dos atores no modelo americano.
Em 1928, a FRC publicava um documento de sete pginas no qual se definia o
conceito de Interesse Pblico.
Este documento, segundo a FRC, surgiu a partir da indicao do Radio Act, de 1927,
de que a agncia deveria organizar o mercado com a finalidade de garantir a igualdade no
servio de radiodifuso, tanto na transmisso quanto na recepo, partindo dos conceitos de
interesse, convenincia ou necessidade pblica. Aps listar alguns critrios prioritrios

(qualidade tcnica, distribuio justa dos diferentes tipos de servio prestado, evitar
duplicidade de programas e tipos de programao, evitar excesso de publicidade, dentre
outros), a FRC conclua:
Como o nmero de canais limitado e o nmero de pessoas querendo
oferecer radiodifuso muito maior do que o que pode ser acomodado, a
comisso deve determinar dentre os candidatos anteriores quais vo, se
licenciados, melhor servir ao pblico. Em alguma medida, talvez, todos
oferecem mais ou menos servios. Porm, aqueles que oferecem menos
devem ser sacrificados em funo daqueles que oferecem mais. A nfase
deve estar primeiramente no interesse, na convenincia e na necessidade do
pblico ouvinte, e no no interesse, na convenincia ou na necessidade do
radiodifusor ou do anunciante [traduo livre dos autores] (Golding; Murdock,
1997b: 2935).
Outro documento, publicado em 1929, aponta que o Interesse Pblico requer ampla
exposio e competio de idias opostas na radiodifuso:
[...]Na seo 18 do Radio Act de 1927, exigido da estao radiodifusora que
disponha oportunidades iguais de uso da estao para todos os candidatos a
um cargo pblico caso ela tenha permitido a algum deles o uso da estao.
Deve ser notado, porm, que na mesma seo est garantido que nenhuma
obrigao aqui imposta a nenhum concessionrio para que permita o uso
da sua estao a qualquer candidato. Isto no incompatvel com, mas ao
contrrio apia, o ponto de vista da comisso. Novamente a nfase deve
estar no pblico ouvinte, no no emissor da mensagem. No seria justo,
efetivamente no seria um bom servio ao pblico permitir uma apresentao
unilateral dos pontos polticos de uma campanha [...] a comisso cr que o
princpio no se aplica apenas aos candidatos polticos mas a todas as
discusses de assuntos de importncia para o pblico [traduo livre dos
autores] (Golding; Murdock, 1997b : 296-2976).
5 A referncia original deste texto FEDERAL Radio Commission. Interpretation of the Public Interest:
statement made by the commission on august 23, 1928, relative to Public Interest, Convenience, or Necessity.
[s.l.]: 2 FRC Ann. Rep. 166, 1928. In: KAHN, Frank J. (ed.). Documents of American Broadcasting.
Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, cap. 10, 3. ed.. p. 49-55. Utilizamos aqui a verso apresentada no segundo
volume da coletnea The Political Economy of Media, editada por Peter Golding e Graham Murdock, p. 287293.
6 A referncia original deste texto Federal Radio Commission. The Great Lakes Statement: in the matter of
the application of Great Lakes Broadcasting Co. FRC Docket n. 4900, 3 FRC Ann. Rep., 1929. In: KAHN, Frank
J. (ed.). Documents of American Broadcasting. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, cap. 10, 3. ed.. p. 56-62.
Utilizamos aqui a verso apresentada no segundo volume da coletnea The Political Economy of Media,
editada por Peter Golding e Graham Murdock, p. 294-300.
O ponto primeiro e importante a preservao da liberdade de expresso, mantendo

o governo fora do controle do contedo, como j foi colocado aqui. A liberdade de expresso
uma preocupao que busca evitar o monoplio da comunicao como mecanismo de
poder. Seja monoplio do Estado ou monoplio do mercado.
A isso que o Secretrio Hoover estava se referindo em 1924, quando ele
sustentou sob as polticas Americanas que, as atividades do rdio so
amplamente livres. Ns iremos mant-las livres livres de monoplio, livres
em programao e livres no discurso. Em 1926, o congressista Ervin Davis,
citando Hoover, acrescentou: no podemos permitir que nenhuma pessoa ou
grupo se coloque em uma posio na qual podem cesurar o material que
deve ser transmitido ao pblico (Pool, 1983:136 [traduo livre dos autores]).
A Multiplicidade de vozes e consequentemente de contedo a chave encontrada

para se fugir ao monoplio e garantir o fundamento expresso na Primeira Emenda. A sada
encontrada foi a pulverizao do poder, com a dissoluo de possveis monoplios partindo
de uma caracterstica marcante da sociedade americana, seu esprito comunitrio. O modelo
seria orientado a conceder o acesso ao espectro de forma descentralizada, o que se
convencionou chamar de localismo. A concesso de licenas locais pulverizou o poder e
garantiu, at certo ponto, a multitude de vozes desejada (embora a concentrao de
propriedade tenha gradualmente pervertido o modelo original).
O modelo americano do Interesse Pblico tem seus crticos. Patrcia Aufderheide
(1998) pergunta: qual o pblico que a regulao americana representa e a que interesses
se refere? Se assume, a partir dos primrdios da comunicao e as regulaes antimonopolistas, que o Interesse Pblico a sade econmica da sociedade capitalista
associada com a paz social e prosperidade [...] Porm, o pblico vem cada vez mais sendo
considerado uma aglomerao de consumidores ou de pontenciais consumidores
(Aufderheide,1998 :
5). O conceito de pblico deve abranger preocupaes sociais e
culturais, questes de acesso universal, vises negligenciadas pelo modelo de

financiamento publicitrio.
H tambm muitas polticas de comunicao que atingem as antigas
preocupaes da economia tradicional, seja num nvel macro ou micro, e que
alcanam as consideraes do bem-estar social. Reguladores
governamentais atuam como aliados e s vezes protetores do fraco e
vulnervel em sociedade [...] estas polticas asseguram a todos igualdade de
acesso s tecnologias de comunicao, sem importar o que h em suas

carteiras ou bolsos. (Aufderheide,1998 : 5 [traduo livre dos autores]).
Um modelo baseado no financiamento da publicidade, com canais licenciados pelo

governo em nmero limitado - o Interesse Pblico nem se coloca como Common carriage,
nem como Laissez-faire, inventando uma categoria prpria que chamamos de Public
Trustee, anteriormente. Um modelo que valoriza a liberdade em relao ao Estado e est a
ele atado pela concesso de licenas. Um modelo que valoriza a liberdade de expresso em
relao ao setor privado, mas est a ele ligado pelo sistema de financiamento.
Em um dos primeiros textos crticos sobre o modelo de comunicao de massa norteamericano, em 1973, Herbert I. Schiller mostrou que alguns destes conceitos da regulao
aplicada nos EUA at ento, poderiam ser percebidos como dispositivos de manipulao
social. O autor discute cinco mitos centrais:
o mito da individualidade e escolha pessoal, que tem a funo de barrar a
organizao social coletiva atravs da viso de que os interesses individuais
superam os interesses coletivos;
o mito da neutralidade do estado como intermedirio entre sociedade e
mercado, que pressupe a crena de que os governos em geral e as suas
partes constituintes (os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio) so
exclusivamente ntegros e apartidrios;
o mito da imutvel natureza humana, que neutraliza questes polticas e
econmicas a partir de imagens totalitrias sobre a natureza humana. Por
exemplo, quando a programao televisiva mostra excessos de
sensacionalismo, o faz porque isso que o pblico quer ver. Desta forma, a
empresa se exime de qualquer responsabilidade sobre toda influncia social
que possa ter;
o mito da ausncia de conflito social, que difunde uma imagem unificada e
pacfica do american way of life; e,
o mito da pluralidade da mdia, baseado nos nmeros de radiodifusores ou
programas sem destinar importncia s caractersticas de similaridade entre
eles (Golding; Murdock, 1997a : 412-4267).
7 A referncia original deste texto SCHILLER, Herbert I. Manipulation and the Packaged Consciouness. In:
The mind managers. Boston : Beacon Press, cap. 1, 1973. p. 8-31, 192-193. Utilizamos aqui a verso
apresentada no primeiro volume da coletnea The Political Economy of Media, editada por Peter Golding e
Graham Murdock (412-437).
A suposta perverso do conceito de Interesse Pblico tem sido apontada por diversos
autores quando se referem estreita vinculao dos interesses privados industriais ao
processo de governana das comunicaes nos EUA. Conforme aponta Horwitz:
A mais frequentemente citada razo para a perverso do interesse pblico a
sobre-identificao da agncia regulatria com a indstria que ela regula.
Realmente, esta a anlise mais comum da regulao da radiodifuso pelo
FCC. H vrias explicaes para este fenmeno, mas a maioria de modelos
de influncia. Eles postulam que as indstrias reguladas exercitam
(imprpria) influncia nas agncias reguladoras (1989 : 27 [traduo livre dos
autores]).
Horwitz parece concordar com Schiller em relao ao fato de que se h um desvio de

conduta na defesa do Interesse Pblico ele no est personalizado na FCC ou nos modos
de processamento das disputas sociais, retomando Mosco (1988), mas parte da
contradio que o conceito carrega desde o bero liberal no qual foi produzido.
O modelo britnico e o Servio Pblico

A lgica do modelo Britnico atribui maior responsabilidade ao Estado na prestao
do servio, aproximando seu sistema de comunicao ao Servio Pblico. O conceito de
Servio Pblico importante na observao do modelo britnico, que optou por um modelo
misto, mais prximo categoria de Common Carriage, ao criar uma autoridade
independente para a radiodifuso: a British Broadcasting Corporation.
A BBC, que representa originalmente o modelo ingls, obedece lgica do servio de
utilidade pblica. O servio de comunicao um servio a que todos os ingleses tm direito
de acesso e o modo que este servio garantido sociedade se d pelo Estado, que o
define, tanto na forma de organizao da rede, como na forma de financiamento, ficando, ao
setor privado a prestao do servio, sob encomenda e oramento originados no mesmo
Estado. O modelo ingls buscou uma instituio independente para garantir a iseno em
relao ao Estado, para garantir o princpio da liberdade de expresso.
A radiodifuso foi considerada pela Inglaterra como uma extenso dos servios
postais, tanto que Gluglielmo Marconi foi introduzido aos ingleses atravs do presidente do
British Post Office da poca, Sir William Preece (Pool, 1983 : 109). Amadores e empresas
experimentavam o novo meio de comunicao, trocando informaes, msicas e
desenvolvendo o que viria a ser o rdio como hoje o conhecemos, dentre essas
experincias, empresas como a Marconi Company.
O servio postal, juntamente com as foras armadas britnicas, acompanhavam o
processo com a preocupao do controle e organizao do Estado. Em 1920, quando uma
transmisso de um programa de entretenimento interferiu nas comunicaes de rdio de um
avio que se perdeu no canal da Mancha, regulamentaes restritivas foram impostas.
Questes de segurana nacional, impunham uma organizao do setor. As transmisses
amadoras foram reduzidas a duas horas por dia, depois apenas a licenciados com
comprovado interesse cientfico. Vrios radiodifusores foram impedidos de transmitir. No
comeo, msica no era permitido. Mas a presso por uma utilizao do servio que a
populao inglesa pudesse usufruir foi o que levou a criao da BBC. Reivindicava-se o
direito do povo britnico de saber o que acontece em seu ar, fazendo referncia clara s
ondas de rdio. O regulamento foi amplamente violado por amadores, que repetidamente
defendiam que todo ingls apto a ouvir o que est sendo transmitido no seu espectro
(Pool, 1983 : 110 [traduo livre dos autores]).
O cenrio catico e comercialista dos Estados Unidos, como j vimos, tambm
contribuiu para que a Inglaterra rejeitasse o modelo privado e financiado por anncios, seja
pela desordem, seja pela desqualificao do contedo veiculado. Aqui chegamos no
segundo argumento acerca da natureza do servio pretendido pela Inglaterra. O primeiro,
questo de segurana e ordem, vinculados ao papel de soberania, segurana e autoridade
do Estado. O segundo, que a recente experincia americana no sistema de financiamento
por publicidade no cumpria os interesses do servio na divulgao cultural e no papel
educativo. Nas origens desse modelo est o vnculo direto da televiso e do rdio com a
cultura, praticamente consagrados como um direito de todo ingls.
Em toda a Europa, as comunicaes foram colocadas como fomentadoras, ou pelo
menos como extenses das atividades culturais e educativas. Assim foi criada a British
Broadcasting Company, um monoplio, financiado por imposto recolhido no comrcio dos
aparelhos de rdio e mais tarde de televiso, controlado pelo estado e com a execuo do
servio designada iniciativa privada, num grupo de empresas que foram denominadas,
poca, de Big Six.
A BBC executaria o servio, com relativa independncia do governo, sem se
preocupar com o financiamento, que seria garantido pelo Estado, atravs do fundo
reservado da taxao da venda de aparelhos radiofnicos. As obrigaes da BBC eram de
promover a pluralidade cultural, com programas educativos, prestando um servio entendido
como de direito a todo o povo ingls. Mais tarde, a BBC foi transformada em corporao
pblica, em 1927, com a carta real que oficializa o contrato de prestao do servio.
O sistema ingls de televiso dos mais complexos que se tem conhecimento,
operando com uma estrutura mista de canais pblicos e privados. Inicialmente, o modelo
adotado foi o pblico; a BBC iniciou suas transmisses regulares no ano de 1936. Quatro
anos depois, o servio interrompia suas operaes com o comeo da Segunda Guerra
Mundial. Na dcada de trinta, a programao da BBC era composta de eventos pblicos,
peas de teatro, pera e cartoons infantis. Em 1939, o desenho Mickey Mouse estava sendo
exibido no exato momento em que as transmisses televisivas foram interrompidas, por
questes de segurana. Aps quase sete anos fora do ar, em 8 de junho de 1946, este
mesmo desenho marcou a volta das transmisses regulares da BBC reaberta para cobrir a
Parada da Vitria (BBC History, 2000).
Seis anos aps o final da Guerra, o Partido Conservador assumiu o poder e optou por
estabelecer um canal comercial para concorrer com a BBC. A deciso pelo estabelecimento
de um segundo canal de televiso no significava que o Estado estava retirando poderes da
BBC. Pelo contrrio, o Partido Conservador via com bons olhos projetos como o de
alfabetizao de adultos, e estes estavam em total conformidade com a lgica do Estado de
Bem-Estar Social que, neste perodo ps-guerra, estava se tornando hegemnico
mundialmente.
Assim, tambm no por acaso que o fim do perodo de exclusividade na operao
de televiso da BBC coincide com o incio da audincia massificada do veculo. Se em 1939
o pblico televisivo no passava de alguns milhares, em menos de uma dcada, aps o
retorno das operaes, este pblico estava multiplicado e os costumes culturais comearam
a mudar no Reino Unido. Um evento que marcou o incio destas mudanas foi a coroao da
rainha Elizabeth II, em 1953. Pela primeira vez na histria, as portas da abadia de
Westminster foram abertas para a transmisso ao vivo assistida por 20 milhes de sditos
(BBC history : 2000).
Paralelamente, o relatrio de anlise da imprensa entre os anos de 1947 e 1949,
apresentado ao Parlamento pela autoridade Real, atravs da Royal Commission on the
Press, trazia as indicaes das funes sociais que deveriam ser aplicadas aos veculos de
comunicao. Segundo o resumo elaborado por Peter Golding e Graham Murdock, a
Comisso Real define que:
362. A forma democrtica de sociedade demanda dos seus membros uma
participao ativa e inteligente nos interesses de sua comunidade, seja local
ou nacional. Assume-se que eles esto informados bem o suficiente sobre as
questes do dia para ter a capacidade de formar os maiores julgamentos
requeridos para uma eleio, e manter entre as eleies a vigilncia
necessria naqueles cujos governantes so criados e no seus mestres.
Cada vez mais, [a forma democrtica] exige uma participao alerta e
informada no apenas nos processos puramente polticos mas tambm nos
esforos da comunidade para ajustar sua vida social e econmica s
circunstncias crescentemente complexas (Golding; Murdock, 1997a : 1548
[traduo livre dos autores]).
O artigo seguinte, n. 363, indica a responsabilidade da imprensa em atender estas

necessidades e inclui o rdio, ainda que secundariamente, no mesmo estatuto. Na dcada
seguinte, a televiso passou a integrar este processo regulatrio. A partir do Television Act,
em 1954, o sistema dual foi implantado para garantir a competio entre canais de
naturezas distintas, pblica e privada. Em 1954, com a aprovao do Independent
Broadcasting Act e a insero de um canal de televiso comercial, inicia-se o perodo de
duoplio, que duraria trinta e cinco anos. O Reino Unido adaptava-se aos novos tempos, aos
poucos e sua maneira. Em 22 de setembro de 1955 nascia a ITV (Independent Television),
o primeiro canal concorrente da BBC; em 1957, a Rainha transmitia pela primeira vez sua
mensagem de Natal e, neste mesmo ano, o chamado Toddlers' Truce, que impunha uma
hora de interrupo nas transmisses entre as 18 e 19 horas para que os pais levassem as
crianas para a cama, foi extinto.
8 A referncia original deste texto HMSO for exerpts. Royal Commission on the Press 1947-1949. Cmnd.
7700. Utilizamos aqui a verso apresentada no primeiro volume da coletnea The Political Economy of Media,
editada por Peter Golding e Graham Murdock (p. 154-164).
Aliado aos preceitos de forte controle da mdia no capitalismo fordista, o precoce

aparecimento da televiso comercial na Inglaterra, se comparado com os demais pases da
Europa Ocidental, fez com que o controle sobre o sistema televisivo fosse muito rgido. As
empresas produtoras de programas eram escolhidas pela autoridade de controle, e seus
contratos no seriam renovados se fosse verificado um resultado negativo dos programas
contratados. Outra disposio adicional requeria que uma 'proporo adequada' dos
programas fossem de origem britnica, o que impedia o predomnio da programao
americana. No se podia incluir nos programas nada que fosse lesivo ao bom gosto e
decncia ou suscetvel de fomentar ou incitar ao delito ou conduzir desordem ou ofender a
sensibilidade do pblico. Alguns anos depois, a BBC manifestou a aceitao voluntria de
tais princpios de boa conduta.
A regulamentao inglesa, com o passar do tempo, organizou-se de acordo com as
tecnologias de distribuio de contedo. Segundo Forgan e Tambini (2000), as regras foram,
aos poucos, sendo elaboradas para atender s expectativas dos consumidores de acordo
com suas diferentes finalidades. At pouco tempo coexistiam diferentes regras de contedo
para as televises, o rdio e a indstria cinematogrfica compostas por instrumentos legais
diversos que incluem exigncias estatutrias diretas, poderes compulsrios dados a um
regulador, exigncias das franquias ou licenas e cdigos de conduta regulamentares ou
arbitrrios.
De acordo com os autores, o neoliberalismo e a larga ampliao do volume das
produes televisivas
foram responsveis por um deslocamento no sistema de
regulamentao britnico. Com as normas tradicionalmente estabelecidas para a

radiodifuso - especialmente a televiso aberta - o governo exercia um controle prvio do
contedo a ser exibido. Com a expanso tecnolgica do setor, cada vez mais, firmou-se um
sistema de controle governamental ps-transmisso, baseado nas reclamaes dos
telespectadores, e, paralelamente, foram surgindo instncias de auto-regulamentao do
setor, baseadas na competitividade do mercado (Forgan e Tambini, 2000 : 03).
Podemos dividir os servios de televiso, em funcionamento na Inglaterra, em trs
categorias genricas: 1) a televiso aberta, subdivida em cinco canais pblicos, privados e
mistos; 2) a televiso por assinatura (cabo e satlite); e, 3) as televises por Internet. A partir
deste cenrio intenso, formou-se um complexo sistema de regulamentao composto por

rgos reguladores e cdigos de conduta cujas funes se perderam na fragmentao ou na
sobreposio como pode ser observado no quadro a seguir.
Figura 3: rgos Reguladores em relao ao contedo televisivo at 2003
rgo
BBC Board of Governors
Principais funes em relao ao contedo TV

Conselho de gesto da BBC, responsvel pelo
cumprimento das exigncias para o Servio Pblico,
pela garantia da independncia em relao ao governo,
pelas polticas e estratgias de ao, por monitorar a
performance dos canais e das reclamaes de
telespectadores, e, por garantir a transparncias destes
processos.
Auto-regulamentadora.
Elabora relatrios peridicos das reclamaes.
Elabora cdigos de conduta editorial para produtores
independentes e para a BBC Internacional.
British Board of Film Classification Agncia independente, no governamental, criada pela
(BBFC)
indstria cinematogrfica, em 1912.
Classifica filmes, vdeos, jogos interativos e todo o
material de divulgao referente a estes produtos.
Broadcasting Standards Commission Agncia independente, financiada pelo governo e pelas
(BSC)
empresas de comunicao, cujo objetivo fiscalizar o
cumprimento dos Broadcasting Acts.
Monitora e tem poder de negociao com os canais
para as reclamaes dos consumidores de televiso
pblica e privada, aberta e por assinatura tanto em
relao programao quanto publicidade.
Elabora relatrios anuais para os outros rgos
reguladores.
Elabora cdigos de conduta.
Responsvel pelas pesquisas oficiais sobre recepo
televisiva.
No tem poder de sano.
Independent Television Commission Agncia governamental que regula e controla as
(ITC)
licenas de todos os servios de televiso privados,
abertos ou por assinatura, nacionais ou internacionais
recebidos no Reino Unido.
Elabora cdigos de conduta (ITC Programme Codes)
sobre a programao, publicidade e patrocnios
veiculados na televiso comercial.
Tem poder de sano, desde advertncias at a
cassao das licenas.
Office of Fair Trading (OFT)
Agncia independente para a regulao e proteo ao
bom funcionamento do mercado.
Atua como uma entidade de proteo ao consumidor
para compras feitas por telefone, Internet, televiso
digital etc.
Office of Telecommunications (OFTEL)
Agncia
independente
da
indstria
das
telecomunicaes.
Monitora todas as licenas de telecomunicaes e a
qualidade tcnica de distribuio de servios como
video-on-demand, cabodifuso, satlites, etc.
Radiocommunications Agency
Agncia executiva do Departamento de Comrcio e
Indstria.
Formula as polticas pblicas para o espectro
eletromagntico.
Welsh Fourth Channel Authority
Conselho de gesto dos canais pblicos do Pas de

Gales, responsvel pelo cumprimento das exigncias
para o Servio Pblico, pela garantia da independncia
em relao ao governo, pelas polticas e estratgias de
ao, por monitorar a performance dos canais e das
reclamaes de telespectadores, e, por garantir a
transparncias destes processos.
Auto-regulamentadora.
Elabora relatrios peridicos das reclamaes, guias de
conduta editorial para produtores independentes.
Em dezembro de 2000, o governo ingls publicou um documento com as propostas

para a unificao da regulao do setor de comunicaes em uma nica agncia intitulado
The Communications White Paper - A new future for communications. Este documento
propunha a criao de uma agncia independente, a Office of Communications, que
agruparia as funes da BSC, do OFTEL, da ITC, da Radio Authority e da
Radiocommunications Agency.
Depois de quatro anos de preparao, a Office of Communications comeou a operar
em 2003 agregando cinco organismos anteriormente consolidados. So eles: 1) a BSC,
Broadcasting Standards Commission; 2) a ITC, Independent Television Commission; 3) o
OFTEL, Office of Telecomunications; 4) a Radiocommunications Agency; e, por fim, 5) a
Radio Authority.
Tambm o conceito de Servio Pblico foi se degradando no ambiente britnico.
Segundo Graham Murdock, nas sociedades capitalistas modernas, o papel das
comunicaes est em conectar o sistema produtivo, baseado na propriedade privada, ao
sistema poltico que pressupe uma cidadania cuja participao social efetiva depende, em
partes, do acesso maior gama possvel de informao (Golding; Murdock, 1997a : 311 9). O
problema estaria em equacionar como um sistema de comunicaes dominado pela
propriedade privada poderia garantir a diversidade de informao requerida para uma
cidadania efetiva.
9 A referncia da primeira publicao do texto : MURDOCK, Graham. Redrawing the Map of the
Communication Industries : concentration and ownership in the Era of Privatization. In: FERGUSON, Marjorie
(Ed.). Public Communication. The new imperatives: future directions for media research. Londres: Sage,
1990, cap. 1. p. 1-15. Utilizamos aqui a verso apresentada no primeiro volume da coletnea The Political
Economy of Media, editada, em 1997, por Peter Golding e pelo prprio Graham Murdock (p. 308-323).
Contudo, a interconexo definida por Murdock permite apenas um retrato panormico

do conceito de Interesse Pblico que justificou hegemonicamente o controle prvio dos
contedos pelo Estado na regulao tradicional das comunicaes10. Naturalmente, sabe-se
que as diversas formas de aplicao de conceitos no capitalismo so passveis de
questionamentos, como apontam John Keane (Golding; Murdock, 1997b : 621-66711) e
James Curran (Golding; Murdock, 1997b : 64-9912). Pode-se dizer que o sistema britnico foi
o modelo que melhor garantiu o status de Servio Pblico com mltiplos instrumentos de
proteo aos interesses dos consumidores.
Consideraes Finais
Cabe agora voltarmos essncia do conceito de Servio Pblico, presente na noo
de universalidade do modelo britnico. O que significa dizer que um servio pblico? O
primeiro ponto que surge o conceito de relevncia coletividade, mas que ainda pouco
para diferenci-lo da definio de Interesse Pblico. No h um Servio Pblico por
natureza. Segundo Grotti:
A qualificao de uma dada atividade como Servio Pblico remete ao plano da escolha
poltica, que pode estar fixada na Constituio do pas, na lei, na jurisprudncia e nos
costumes vigentes em um dado momento. Deflui-se, portanto, que no h um Servio
Pblico por natureza (GROTTI, 2003 : 45).
Existem, porm, razes que levam o Estado a conduzir determinado servio para a
rea pblica. Dentre elas: retirar da especulao privada setores delicados; realizar a justia
social; suprir carncia da iniciativa privada; favorecer o progresso tcnico, ordenar o
aproveitamento de recursos finitos (como os hidroeltricos); controlar a utilizao de
10 Othon Jambeiro enumera sete funes que historicamente justificaram a interveno estatal no processo
regulatrio: a) assegurar a liberdade de informao; b) proteger a propriedade intelectual; c) regular o
intercmbio de servios; d) regular as comunicaes de massa; e) regular as telecomunicaes; f) regular a
indstria e os servios de informao; e, g) garantir o acesso pblico s informaes que sejam essenciais ao
exerccio da cidadania (2000 : 22-23).
11 A referncia original deste texto KEANE, John. Public Service Media? In: The media and democracy.
Cambridge: Polity Press, 1991, p. 116-162. Utilizamos aqui a verso apresentada no segundo volume da
coletnea The Political Economy of Media, editada por Peter Golding e Graham Murdock.
12 A referncia original deste texto CURRAN, James. Capitalism and Control of the Press, 1800-1975. In:
CURRAN, James; GUREVITCH, Michael; WOLLACOTT, Janet (eds.). Mass communication and society.
[s.l.]: Edward Arnold/Open University Press, 1977, cap. 8, p. 195-230. Utilizamos aqui a verso apresentada no
segundo volume da coletnea The Political Economy of Media, editada por Peter Golding e Graham Murdock.
materiais perigosos (como potenciais nucleares); favorecer o rpido desenvolvimento

nacional; manter a unidade do pas e assim por diante (GROTTI, 2003 : 45).
verdade que nem todas estas razes se aproximam dos servios de comunicaes,
mas alguns pontos so bastante afins, como o caso do aproveitamento de recursos finitos
(que pode se aplicar questo do espectro) e do favorecimento do progresso tcnico, muito
importante para um setor que tem como seu suporte a tecnologia. Manter a unidade nacional
tambm passa pelos servios de comunicaes e ainda a questo da justia social que est
diretamente ligada ao conceito de universalizao. As comunicaes, portanto, contm em
suas caractersticas princpios que podem levar um Estado a coloc-laa no rol dos servios
pblicos.
Mas ser conceituado como Servio Pblico, no exclui a possibilidade da existncia
privada na prestao de um servio. Existindo assim a classificao de Servio Pblico
privativo e no-privativo do Estado (GROTTI, 2003 : 47). Se um servio no , por natureza,
pblico, ainda assim ele tem, em sua natureza alguns princpios, como os elencados por
Grotti.
Dependncia governamental (), igualdade dos particulares perante todos os servios
pblicos, a continuidade de seu funcionamento e a adaptao ou modificao em todo
momento de sua organizao; alm da regularidade, generalidade, obrigatoriedade,
generalidade, obrigatoriedade de prestao, neutralidade, cortesia, gratuidade, legalidade,
isonomia, eficincia, transferncia, segurana, qualidade,modicidade nas tarifas,
pontualidade, responsabilidade, conforto (2003 : 48).
Conceitos que diferem um pouco de abordagem a abordagem, mas que mantm um

conjunto de propriedades semelhantes s listadas acima. O Servio Pblico no privativo do
Estado seria aquele que poderia ser cumprido pela iniciativa privada, sob autorizao,
permisso ou concesso, conceituao jurdica que no necessrio aqui delimitar. Basta,
ao nosso estudo, a compreenso que o Servio Pblico compreende uma srie de
caractersticas, como as elencadas acima e pode ser explorado de maneiras flexveis, entre
o Estado e a iniciativa privada, conforme vimos.
A natureza dos servios de comunicaes, verificada nos modelos consagrados
(americano e europeu), est assim classificada e dividida em duas categorias, tanto em seus
princpios, como no breve relato da maneira como foram estabelecidos os modelos
historicamente. A compreenso do que significa dizer Interesse Pblico ou Servio Pblico,

ento, implica toda a discusso de modelos destacada neste estudo.
A partir desta comparao, que metodologicamente centraliza o ponto de vista no
papel do Estado, espera-se que ao se utilizar os termos Servio Pblico ou Interesse Pblico
para as Comunicaes, no haja sinonmia possvel. Se a escolha terminolgica por
Interesse Pblico, fica claro que so as condies, omissas ou expressas, para a cesso do
espectro explorao de negcio privado. Ao se usar o termo Servio Pblico, claramente
se refere obrigatoriedade do Estado em garantir um direito aos cidados que representa,
seja direta ou indiretamente.
A melhor compreenso desses conceitos adventcios e de seus limites, podem balizar
uma futura anlise das polticas de comunicao no Brasil com relao ao que seja o modo
de prestao dos servios de radiodifuso aberta. mister examinar a configurao legal no
nosso ambiente para esclarecer a natureza conceitual do sistema brasileiro. Nossa hiptese
inicial, para um prximo trabalho, a de que o que existe no Brasil uma espcie de meio
do caminho entre o conceito clssico de Servio Pblico tal como originrio na
regulamentao britnica e o conceito mais elstico de interesse, necessidade e
convenincia pblica originrio da regulamentao dos Estados Unidos.
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Santos, Suzy; Silveira, rico. Servio pblico e interesse pblico nas comunicaes. IN: RAMOS, Murilo C.

CAPTULO 2 SERVIO PBLICO E INTERESSE PBLICO NAS

O Papel do Estado na prestao dos servios de comunicaes

culminando num contexto normativo reformulado.

Os servios de comunicaes, no que se refere ao provimento de contedo

Apesar das distines no mercado e na natureza da regulao, estes servios

Ainda segundo Jambeiro,

O acesso direto ao ambiente domstico permitia, assim, a soluo do que Garnham

telecomunicaes (e que obviamente pode ser aproveitado para classificar a radiodifuso)

Propriedade Pblica (Public ownership) seria o modelo Estatal, onde o papel do

Qua dros de Especialistas

A forma de governana Regulao est vinculada a uma estrutura de mercado

privado. Mosco exemplifica esta forma a partir da Federal Communications Commission

Na concluso do artigo o autor resgata esta idia em detrimento do papel central do

A utilizao destas classificaes esclarece as possibilidades das aes do Estado

O Modelo americano e o Interesse Pblico

empreendimento privado. Este o grande ponto de contraste entre os Estados Unidos e a

No incio, a exploso do nmero de rdios gerou um caos no ar. At meados de 1923,

Se na Inglaterra o horror ao caos do modelo americano, a interferncia de amadores

quinhentas estaes de rdio para uma audincia diria estimada em dez

Porm, o ponto de vista da liberdade de expresso ainda encontrava o obstculo da

interesse, convenincia ou necessidade pblica. Aps listar alguns critrios prioritrios

O ponto primeiro e importante a preservao da liberdade de expresso, mantendo

A Multiplicidade de vozes e consequentemente de contedo a chave encontrada

5). O conceito de pblico deve abranger preocupaes sociais e

culturais, questes de acesso universal, vises negligenciadas pelo modelo de

acesso s tecnologias de comunicao, sem importar o que h em suas

Um modelo baseado no financiamento da publicidade, com canais licenciados pelo

Horwitz parece concordar com Schiller em relao ao fato de que se h um desvio de

O modelo britnico e o Servio Pblico

O artigo seguinte, n. 363, indica a responsabilidade da imprensa em atender estas

Aliado aos preceitos de forte controle da mdia no capitalismo fordista, o precoce

foram responsveis por um deslocamento no sistema de

regulamentao britnico. Com as normas tradicionalmente estabelecidas para a

deste cenrio intenso, formou-se um complexo sistema de regulamentao composto por

Principais funes em relao ao contedo TV

Welsh Fourth Channel Authority

Conselho de gesto dos canais pblicos do Pas de

Em dezembro de 2000, o governo ingls publicou um documento com as propostas

Contudo, a interconexo definida por Murdock permite apenas um retrato panormico

materiais perigosos (como potenciais nucleares); favorecer o rpido desenvolvimento

Conceitos que diferem um pouco de abordagem a abordagem, mas que mantm um

historicamente. A compreenso do que significa dizer Interesse Pblico ou Servio Pblico,

Gustavo Gili, 1982.

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