Administracin
Pblica
Severino Cartagena
Carlos H. Lpez
Isabel Snchez G.
TRADUCCION.
Mary Lapidus
Derechos Reservados
Coordinacin de Investigacin:
Fernando Sancn
Coordinacin de Difusin:
Sever ino Cartaqena
Coordinacin de Administracin:
MIEMBROS FUNDADORES
Gabino Fraga
Gilberto Loyo
Jorge Gaxiola
Jos Iturriaga
Enrique Caamao
Daniel Escalante
Manuel Palavicini
CONSEJO DE HONOR
Gabino Fraga
Andrs Caso
INDICE
Pg.
PRESENTACION
7
ARTlCULOS MONOGRAFICOS
La Gestin de las Empresas Pblicas y su Control" Referencia al Caso
Mexicano
Nicols Rodriguez Pereg
11
53
ESTUDIOS
La Formacin de la Administracin Pblica Moderna (11)
Juan Badina
73
Gaetano Mosca
87
103
La Administracin Pblica
M. Blunschli
125
La Funcin Administrativa
Frank Goodnow
139
PRESENTACION
La Revista nmero 42 contina la problemtica contenida en la precedente,
en la que se incorpor el tratamiento de las empresas paraestatales mexicanas, en la seccin del Articulo Monogrfico, y las obras fundamentales de la
teora de la administracin pblica, dentro de la Seccin de Estudios.
Toca ahora su lugar a dos extensos estudios relativos a las empresas pblicas mexicanas, elaborados por Nicols Rodriguez y Enrique Serna Elizondo,
en los cuales se aborda un tema de extraordinaria actualidad: el lugar del
sector descentralizado dentro de una administracin pblica cada vez ms
implicada en los problemas de la sociedad.
Se cont ina el estudio de Bodino sobre los magistrados y se presenta la
teorra de la clase pohtica. de Mosca. Asimismo, se sigue tratando el tema de
el gobierno congresional, de Wilson y se agrega el anlisis de la funcin administrativa, de Goodnow. Finalmente, la RAP 42 tiene el privilegio de presentar a los interesados mexicanos el tratamiento histrico original de la dicotomia polltica-administracin, obra de M. Blunschli.
El Instituto Nacional de Administracin Pblica, con esto, espera aportar
documentos de trascendencia para todos los interesados de la accin gubernamental en Mxico.
12
El concepto de eficiencia
De acuerdo con el punto de vista semntico,
aplicado por el Diccionario de la Real Academia Espaola, eficiencia quiere decir virtud
y facultad para lograr un efecto determinado.
Segn el mismo diccionario eficacia significa virtud, actividad, fuerza y poder para
obrar. En este orden de ideas, eficaz es algo o
alguien que logra hacer efectivo un propsito.
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13
14
4 Idem. p. 485.
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18
9 Ibdem, p. 168
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en el mercado. Estos factores son los siguientes: 1. El nivel de sus utilidades. 2. El costo y
calidad del producto o servicio que vendan.
3. Su contribucin a la hacienda pblica a
travs de mayores impuestos o menores subsidios. 4. Su importancia como fuente de
empleo. 5. Su capacidad de apoyo a la reduccin de las presiones inflacionarias de origen
interno y la defensa ante las del exterior.
6. Su contribucin a dismunir la dependencia
externa por medio de mayores exportaciones
o de una sustitucin acelerada de importaciones. 7. Su ayuda a la descentralizacin de
la actividad econmica creando nuevos polos
de desarrollo.'!
A pesar de que el autor no hace una referencia clara con respecto al problema de considerar estos factores en conjunto, o bien si
basta uno de ellos para que se considere
eficiente a determinada empresa, puede concluirse que, en virtud del contenido de cada
uno de esos factores, no es indispensable que
se den todos al mismo tiempo. En efecto, si
se compara el factor identificado cen el
nmero 1 con otros como el 4, el 5, y el 6,
se puede afirmar que existe gran dificultad
para que, en determinadas circunstancias, se
pueda, a la vez que se obtienen utilidades,
mantener niveles altos de empleo, reducir
presiones inflacionarias y disminuir la dependencia externa. En muchas ocasiones el poder
lograr una de esta finalidades depender de
no pretender alcanzar las otras, sobre todo
aquella que se refiere a la obtencin de beneficios financieros. Hay que insistir aqu , y
estara dentro de la lgica del razonamiento
del autor, en que la complejidad misma del
sector pblico empresarial hace imperativa
11 Flores de la Pea. Horaclo ;OP.
n; p. 186.
20
oo. cit.
pp. 35 Y 36.
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La rentabiIidad social
Cualqu iera que sea el enfoque que se uti 1ice
para estudiar al Estado, para anilizar las razones de su existencia y determinar sus principa16 Ibfdem. p. 490.
21
17 Ibfdem. p. 490.
22
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1~
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22 ttnaem. p. 11.
25
26
de 1978.
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ti do el valor agregado entre los diferentes factores de la produccin. En este sentido podr
anal izarse, en caso de que se pretenda la redistribucin del ingreso o la disminucin del nivel
de desempleo, la proporcin que se ha repartido a los trabajadores y la relacin que existe
entre ste y las ventajas obtenidas por los
otros factores.
Dnrninique Reougeau seala cmo el excedente de productividad puede ser un elemento
de mucha utilidad para la medicin del comportamiento de la empresa pblica. El excedente de productividad es entendido como el
mayor aumento, en un perlado dado, de los
productos ofrecidos sin que a ello corresponda
un aumento proporcional en el conjunto de
los factores utilizados. "El excedente es la
diferencia de dos indicadores, siendo uno
la suma de las variaciones de las cantidades de
los productos al precio del perlado de referencia, siendo el otro la variacin de las cantidades de factores al precio del mismo perlado
de referencia. "2 7
Lo ms importante de esta teor ra del
excedente de productividad es que su correcta aplicacin permite observar en cifras los
beneficios obtenidos por los factores de la
produccin o por los beneficios de los productos. Es este hecho el que permite conocer
quin o quienesseaprovechan de determinadas
operaciones ya quienes se les conceden ventajas en virtud de la gestin de una empresa. Las
disminuciones en los precios de los productos
van a favorecer, evidentemente, a los consumidores; los aumentos en los precios de los
factores producirn, entonces, ventajas para
quienes los representan. Resulta lgico pensar
21 Reougeau, Dominiquo: op. cit., p. 6
27
28
a 76 de la revista aludida.
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30
En relaciones profesionales debe presentarse la composicin de los comits de empresa; la participacin de los obreros y empleados
en sindicatos y agrupaciones laborales; reuniones realizadas; acuerdos suscritos entre la empresa y las organizaciones de los trabajadores;
etctera.
En el ltimo apartado, otras condiciones de
vida relativos a la empresa, se pide informacin
sobre las obras sociales a las cuales contribuy
la empresa en el periodo en cuestin, as como
alojamiento, transporte, actividades de tiempo
libre de los trabajadores, restauraciones o
reparaciones, etctera.
Existen disposiciones especificas para la informacin que deben presentar las empresas
del sector industrial, del sector agrcola, del
comercio y de servicios. En virtud de que slo
se trata de dar una idea sobre los elementos
principales de la legislacin francesa sobre
balance social, no se considera pertinente entrar en consideraciones particulares en relacin
a cada rama de la actividad econmica.
La ley que someramente se ha reseado
hacen extensivas sus disposiciones a las empresaspblicas, a los establecimientos del Estado y
de colectividades regionales, y de aquellas
entidades encargadas de prestar servicios pblicos cuyas condiciones de funcionamiento
puedan ser asimiladas a las de una empresa.
En lo que se refiere al rgano que, en las empresas pblicas, debe recibir el balance social,
la ley dispone que ello ser determinado por
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31
gravedad actual requiere se tomen medidas legislativas de efectivos resultados. En estesentido, como indica Jean-Yves Eichenberger, el
balance social no debe quedar slo en el intento de controlar las consecuencias de las
acciones empresariales. "La empresa opera en
una comunidad, en un medio al cual ella no
puede dejar de modificar. Cada d (a hay mayor
conciencia sobre esta relacin y yo creo que los
investigadores tendrn muy pronto que disear
un balance del contexto que ser tan legitimo,
interesante y til como el presente balance
social:'32
An no se conocen los resultados de la aplicacin de la ley del balance social en Francia,
en virtud de que la obligatoriedad de sus disposiciones se hace vigente a partir del presente
ao. Sin embargo, es fcil advertir que un instrumento como ese ser de gran ayuda para
mejorar todo lo concerniente al manejo de la
informacin relacionada con mltiples aspectos de la empresa, especialmente el que se
refiere a las condiciones laborales y las relaciones entre los directivos de la empresa y sus
trabajadores. Por otro lado, la preparacin y
la elaboracin del documento contentivo del
balance social suministrat importantes datos
a ser utilizados en el proceso de planificacin
y en el diseo de programas de actividades,
con lo cual en definitiva, se contribuir a mejorar sensiblemente la gestin empresarial.
Para las empresas pblicas el balance social
seria un utensilio inapreciable que les permitirla conocer, con bastante exactitud, cules
son los resultados de la poi tica !levada a cabo
para cumplir los objetivos sociales que se le
definieron al ser creadas.
32
En materia de control de las empresas pblicas, es obvio que mantienen su vigencia los
principios que, de manera universal, definen y
caracterizan a la funcin control. No obstante,
lascondiciones de su existencia, su pertenencia
al sector pblico y la multiplicidad de sus objetivos, son algunas de las razones que hacen
necesario un estudio especial de los sistemas y
mecanismos de control que sobre las empresas
pblicas se ejercen.
Los controles previos, integrados por todos
aquellos actos de aprobacin que deben llevarse a cabo antes de la realizacin de determinadas operaciones, pierden importancia en
materia de supervisin del funcionario de las
empresas pbl icas. Esto se debe, en gran medida, a la rapidez y agilidad requerida por la
naturaleza de las actividades mercantiles y de
prod uccin que genera Imente son desarrolladas
por estas entidades. Sin olvidar que stas estn
revestidas de formas jurdicas que las colocan
en una posicin de autonoma frente a los rganos de la administracin central.
En Mxico, como en la mayor parte de los
pases latinoamericanos, existe una vasta experiencia en materia de creacin de empresas
pblicas. Despus de la revolucin de 1910, y
principalmente en la dcada de los aos 20,
comienzan a aparecer organismos pblicos
dedicados a actividades de fomento industrial
o realizando directamente operaciones de produccin de bienes y servicios.
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34
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35
34 taem. P. 13 Y ss.
36
ra
36 Martner, Gonzalo: Plan;ficsci6n y Presupuesto por Programas. Siglo XXI editores. Dcima edicin. Mxico. 1978
p.45.
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40
43 Publicacin INAP, p. 56
44 tdem. p. 184
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41
El apartado nico del artculo 10. ha quedado modificado gracias a la nueva Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. En
l se dice que el ejecutivo federal ejercer las
funciones que la ley le seala a travs de
las Secretaras del Patrimonio Nacional, de la
Presidencia y de Hacienda. Al desaparecer
la Secretar a de la Presidencia y crearse la de
Programacin y Presupuesto, las funciones
a cargo de aqulla y las que llevaba a cabo la
de Patrimonio, han pasado a ser desarrolladas
por sta.
Es interesante hacer ver cmo la discriminacin que se estableca entre algunos entes
paraestatales ha perdido vigencia, puesto que
la ley de la Administracin Pblica Federal
otorga facultades de control a la Secretara de
Programacin sobre todos los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y
sociedades en que la administracin pblica
posea acciones o intereses patrimoniales y que
no estn expresamente encomendados o
subordinados a otra dependencia. Si las instituciones de crdito, de seguros y fianzas, por
ejemplo, estn sometidas a las disposiciones de leyes especiales, lo estn por la naturaleza de las actividades que desempean y se les
somete a requisito y formalidades ante la
Secretar a de Hacienda, de la m isma manera
en que lo son empresas del mismo tipo que
pertenecen al sector privado. De manera, pues,
que como entidades pblicas deben aplicrseles
las reglas de la Ley de la Administracin Pblica Federal. Con ello se da un paso importante para integrar el rgimen de control global
al cual se aluda anteriormente.
Los artculos 2,3 y 4 se enoargan de definir
lo que, para efectos de la ley, son organismos
descentralizados, empresas de participacin
42
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Presupuesto est tambin facultada para establecer responsabilidades en relacin a los actos
que afecten a la hacienda pbl ica federal y, en
este sentido, puede imponer multas y suspender temporalmente del cargo al funcionario
correspondiente.
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
es tambin considerada como una dependencia
de orientacin y apoyo global. 5 o No obstante,
sus tareas en ese sentido estn ms restringidas
que las de la Secretaria de Programacin y
Presupuesto.
La ley reserva a la Secretar a de Hacienda
funciones en materia impositiva y de ingreso
pblico. Tambin, como se ha mencionado, se
le acuerda la intervencin en todas las operaciones en que se haga uso del crdito pblico.
Con relacin a los crditos para el cumplimiento de los programas inclu dos en los presupuestos de las entidades del sector pblico,
stos deben ser concretados y contratados con
la autorizacin expresa de la Secretara de Hacienda.
La Secretara de Programacin debe proporcionar a la de Hacienda la informacin que
reciba de las entidades del sector pblico con
respecto al cumplimiento de presupuestos, los
sistemas de contabilidad, aspectos financieros
y de cualquier ndole, cuando as lo requiera
para su mejor desempeos o Ver proyecto de
lineamientos, citado.
En el Acuerdo de Sectorizacin se seala
una serie de entidades paraestatales que estn
bajo la responsabilidad directa de la Secretara
50 Ver proyecto de lineamiento, citado.
48
CONCLUSIONES
En la primera parte de este trabajo se analizaron una serie de aspectos tendientes a determinar qu debe entenderse por eficiencia en
la empresa pblica. En la segunda parte se
hizo mencin a los diferentes mecanismos
que el Estado mexicano utiliza o puede utilizar en la labor de evaluar el nivel de eficiencia
de sus empresas. Parece estar claro que cuando
se ejerce control sobre las actividades de la
empresa pblica deben dejarse de lado las
ideas y prejuicios que tienen su origen en el
anlisis de la experiencia del comportamiento
de la empresa privada. Debe tenerse presente
que la posibilidad o no de obtener utilidades
en la empresa pblica, depende de que exis-
ARTICULOS MONOGRAFICOS
49
estructura que tiene su origen en la organizacin empresarial privada; se trata del llamado
holding de empresas, que consiste en dirigir
y controlar un grupo de un idades productivas
al travs de una casa matriz o entidad superior. Este tipo de ordenacin se caracteriza
por la constitucin de una especie de rgano
intermedio encargado de transmitir principios
e intrucciones desde el ms alto nivel poi itico
hasta las empresas operativas. En la mayor
parte de los pa(ses en que se ha empleado
el holding, la casa matriz es una entidad
descentralizada. En Mxico puede decirse
que la organizacin sectorial implantada
actualmente responde a las caracteristicas
del holding pbl ice: sin embargo, una variante
estaria constituda por el hecho de que los
rganos intermedios de direccin y control
no son entes descentralizados sino dependencias de la administracin pblica centralizada.
ra
50
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51
Las empresas pblicas, vistas como instrumento esencial para el desarrollo de un pas como
el nuestro, en proceso de Industrializacin, se
han convertido en un asunto de gran actualidad, tanto para el ciudadano comn que desea
saber en qu gasta el Estado los dineros del
pueblo, como para el especialista que desea
ampliar su campo de accin en esta rama de la
economa.
Aunque es posible tratar este tema desde
distintos enfoques, hemos optado por realizar
este ensayo desde el punto de vista econm icoadministrativo, sin olvidar algunos aspectos
histricos y fundamentos jurIdicos.
Son tres los trabajos que han servido de base
a este ensayo, en los cuales el lector podr
ampliar sus conocimientos en el tema stos
son: el libro Las Empresas Pblicas en Mxico
que coordin Alejandro Carrillo Castro, publicado por el INAP en 1976; el articulo del Dr.
Ren Villarreal intitulado "Las Empresas Pblicas" que apareci en el libro, Opciones de
Poi tica Econm ica en Mx ico despus de la
Devaluacin. Editorial Tecns, Mxico, 1977,
y el Seminario sobre Empresas Pblicas que
public la Coordinacin General de Estudios
Administrativos de la Presidencia de la Repblica donde aparecen las conferencias de distinguidos participantes como: Alejandro Carrillo Castro, Miguel de Lamadrid Hurtado y
Rosa Luz Alegr ra. entre otros.
El presente trabajo pretende situar a las empresas pblicas en su contexto estatal, para
despus situarlas a nivel mundial, estableciendo
la comparacin que al respecto priva en Mxico
y la de otros paises, llevando al lector a cono* Dilogo con estudiantes del Instituto Tecnolgico Beqlonal Durenqc. Dqo.. noviembre 24 de 1975.
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2, El Estado Empresario
El Estado mexicano pasa rpidamente del
55
56
ARTICULOS MONOGRAFICOS
son
intervenir en la educacin,
habitat, subsistencias, CICI'I"':1.
57
El impacto de las empresas pblicas en la econom a mex icana es determ inante, ya que
representa ms del 50 por ciento del gasto pblico, que para 1980 fue de 750,000 millones,
el 80 por ciento de la deuda pbl ica y contribuyen con la ocupacin en ms de 650,000
empleados para cubri r sus necesidades.
De las empresas pblicas existentes, alrededor de 400 generan aproximadamente un 10
58
6. La Deuda
Paraestatales
Externa de
las Entidades
Gasto Pblico.
(%
del PIS)
Esta informacin indica que durante el periodo en cuestin: a mayor gasto pblico, se
registr menor crecimiento econmico.
24
32.836.1 36.52' o
Segn datos del Centro de Estudios Econmicos del Sector Privado, el crecimiento promedio industrial en 1971 a 1975 fue de 6.5
por ciento, 23 por ciento menos que en el lapso
1966-1970; adems, el crecimiento promedio
8 lb id.
59
ARTICULOS MONOGRAFICOS
clento}'
1970
1975
1976
3,256
14,449
19,600
1960-1965
1965-1970
1970-1976
+
+
75.1
80.0
501.9
en 1976:
Sector pbl ico
A plazo mayor de un ao,
A plazo menor de un ao,
TOTAL:
7. La Inversin Pblica
$ 15,924
$ 3,676
19,600
Sector Privado
$ 8,000
TOTAL:
1960
1965
1,032
1,808
8. Ocupacin y Salarios
11 Ibid.
12 Fuente: (Los datos do la deuda del sector pblico provienen de la Secretara de Hacienda y Crdito Publico y los
el ndu stria] .
&0
En 1938, bajo el rgimen del general Crdenas se expidi la primera ley que regulaba
las relaciones obrero patronales entre los servidores pblicos y el gobierno, que fue conocido
como Estatuto de los Trabajadores al Servicio
de los Poderes de la Unin.
Las nuevas atribuciones encomendadas al
Estado mexicano, en la Constitucin de 1917,
lo hicieron pasar rpidamente de un Estado
Gendarme en donde se limitaba a guardar el
orden y la vigi lancia, en uno de servicio en
donde le corresponde la rector ia de la economa.
ARTICULOS MONOGRAFICOS
Castro.
ra
61
un dficit, derivado de sus operaciones propias, de 600 millones, formado por ingresos
que ascendieron a 45,000 mi llones, y egresos
por 45,600 mi Ilones, dichas entidades captaron
crditos en ese ao por 12,500 millones
Para 1976. el dficit en que incurri el
gobierno federal ascendi a 55,600 millones
de pesos, resultante de la diferencia entre
ingresos obtenidos por 165,300 millones y
gastos por 220,900 millones; los crditos
brutos contratados ascendieron a 82,200
millones, generando ingresos por 181,800
millones y en gastos ascendi a 68,500 millones.!"
Como se puede observar, el dficit se
increment de 600 millones en 1970 a 55,600
millones en 1976 lo que implica que este se
multiplic casi 100 veces. Actualmente en
1979 casi se ha triplicado a 155,000 millones
de pesos segn Inform el secretario de Hacienda y Crdito Pblico Le. David Ibarra el
27 de noviembre de 1980.
Entre las razones que propiciaron el incremento del dficit es pertinente sealar que
en septiembre de 1976 se devalu la moneda
de 12.50 pesos por un dlar a 23 pesos aproximadamente.
Adems, la ampliacin de la infraestructura
del Estado para abrir campos que se consideraron insuficientemente cubiertos. Por ejemplo: habitat, Infonavit; ciencia y tecnologia,
Conacvt: promocin de exportaciones, IMCE;
16 Fuente- gccr etar ra de Proqramaci n y Presupuesto, sealado por De la Maurid Hurtado, Miguel, en el articulo
"Algunas Cuestiones actuales del Financiamiento de la
Empresa Pblica" en Seminario Empresas Pblicas. OP.
62
17 Bueno. Gerardo. "Las Estrategias del Desarrollo Estabilizador y del Desarrollo Compartido" en Opciones de
Po/frica Econmica. Op. cit. pp. 32 y 33.
1979.
ARTICULOS MONOGRAFICOS
63
64
orient hacia los productos aqrtcolas de exportacin como el azcar, tabaco, caf, etctera.
Duranteel sexenio 1970-1976, fue reforzada
la tendencia a la expansin empresarial del
Estado. Se cambi la estrategia del desarrollo
para hacer posible la democracia social, entendida como redistribucin del ingreso y bsqueda del bienestar social.
ce Industria Par a-
ARTICULOS MONOGRAFICOS
Por otro lado, vemos que mucho se ha criticado la ineficacia e ineficiencia y prdidas de
65
22 !bid.
66
La primera etapa abarcara -nos seala Carrillo Castro- a grosso modo, de 1925 a 1946;
Se caracteriza por el establecimiento coyuntural por agregacin y asistematizacin de las
empresas pblicas, en funcin de las necesidades que fueron presentndose en los distintos
perlados que atraves el pas, desde su consolidacin postrevolucionaria hasta fines de la
11 Guerra Mundial. 26
Este proceso desarticulado y casustico
llev finalmente a la decisin de realizar un
esfuerzo de control, dando origen a la segunda
etapa que se inicia en 1947 con el establecimiento de la primera Ley para el Control, por
parte del Gobierno Federal, de los Organismos
Descentralizados y Empresas de Participacin
Estatal, Instituciones Culturales y Universidades, este per odo data de 1960 y de esta poca
a nuestros d las, con la sectorizacin. se piensa
que se tiene necesidad de planear, coordinar y
controlar a stas entidades paraestatales, de
ah la sectorizacin.
25 Carrillo Castro, Op. clt., pp. 49 Y 50
26 Carrillo Castro,
OP.
cn.. pp. 49
y 50
ARTICULOS MONOGRAFICOS
61
68
Conclusiones
El Estado mexicano es el agente ms importante del desarrollo econmico y social del
pas, su accin se ejerce fundamentalmente a
travs de una poi (tica de inversiones cuyo
efecto multiplicador repercute en una poi tica
de creacin de empleos, y en un aumento de
la demanda efectiva, que ejerce un impacto
general sobre el mercado. El desarrollo econmico supone no slo la generacin de riqueza
sino tambin su distribucin equitativa, por lo
que el gobierno federal orienta su poi tica
salarial en base a su objetivo de beneficio
social.
El papel del Estado como rector de la economa es impostergable, por ello es fundamental una mayor intervencin del Estado en
el desarrollo econmico; mayor control de las
trasnacionales, nacionalizacin de algunas
industrias bsicas; que los excedentes por
concepto de la exportacin y comercializacin
del petrleo sean para beneficio de lasmayoras
y no de unos cuantos.
29 Jurez Godoltlno. La Secrorizacin de la Administracin
Pblica Federal, del Lic. Godolfino Jurez. Ed. INAP.
p.9.
Es necesario que, para reorientar la economa, se profundice en la sustitucin y orientacin hacia la exportacin, y por otro lado el
desarrollo social requiere que se garantice la
produccin y distribucin de los bienes de
consumo bsico para las mayoras.
Adems, se debe formular una estrategia
global de corto y mediano plazo que defina a
la empresa pblica y seale cuales deben ser
los trminos de su expansin.
Integrar las empresas pblicas al desarrollo
econmico del pas.
Hacer congruentes las poi ticas financieras,
fiscal, comercial, industrial y laboral del pas,
para lo cual las empresas pblicas se deben
convertir en verdaderas herramientas de progreso.
Fortalecer el papel del Estado como rectr
de la economa en lo relativoa inversin pblica, produccin, comercializacin y financiamiento, para preservar la soberana econmica
del pas frente a las transnacionales, protegindose de la creciente transnacionalizacin de la
economa.
Elevar la eficiencia, eficacia y rentabilidad
de las empresas pbl icas a travs del programa
de Reforma Administrativa 1977-1982.
Incrementar la programacin paraestata! y
consolidar al sector financiero paraestatal para
sanear las finanzas pbl icas de las empresas
pblicas.
Disminuir el dficit del sector pblico a fin
de controlar el endeudamiento, sin llegar a
contener la actividad econmica, ni disminuir
el desarrollo social.
ARTICULOS MONOGRAFICOS
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Juan Badina
14
trabajo de los otros prncipes; tratar casamientos, confederaciones u otras cosas semejantes;
fabricar y fortificar ciudades, reparar puentes,
caminos, puertos y pasos; juzgar pleitos, ejecutar mandatos, aceptar provisiones de justicia,
restitucin de los menores, de los mayores y
de los condenados; y dar absolucin general,
particular, remisin o letras de perdn. Entre
las ordenanzas y mandatos antedichos, hay
algunos que contienen diversas especies, como
son los privilegios y beneficios por causa
de alguna donacin, exencin e inmunidad de
todos los impuestos o de parte de ellos; O letras
de Estado o para conseguir derecho de vecindad, de legitimacin, nobleza o caballera; de
ferias, de cuerpo y colegio y otras cosas semejantes.
Todas las gracias o privilegios mencionados
se pueden reducir a dos clases que son, a saber:
letras patentes de mandato o a letras de justicia,
aunque la c1usu la "os mandamos", se inserta
tanto en unas como en las otras, como se hace
con la palabra latina jubemus, que se agrega
en las letras de justicia, tanto como en las de
gracia y de favor, que ya se pueden observar
en las leyes y ordenanzas de los emperadores
de Grecia. Las patentes de gracia, que proceden
s610 de la autoridad del prncipe, son llamadas
propiamente en Francia mandatos, y los
secretarios que las despachan se denominan
secretarios de los mandatos, en tanto que las
letras de justicia son expedidas generalmente
por otros secretarios.
Adems de la diferencia entre el gran sello
y el pequeo, la variedad que se observa en la
cera, en el pergamino sencillo o doble y el
sello pendiente o con seda de diversos colores,
hace que se conozcan las distinciones entre las
letras patentes. Entiendo que los latinos deno-
ha dicho, etctera.
Puede decirse, pues, que las letras de justicia,
aunque sean otorgadas por el pr ncipe, no
conllevan mandato ni apremio para el magistrado a quien van dirigidas. Antes, al contrario,
por ordenanzas de Carlos VII y Felipeel Bello,
se prohibe a los jueces ejecutarlas si no son
razonables y van acompaadas de equidad y,
aunque la misma forma de letras de justicia
sea concedida en Inglaterra, a la que llaman
breves de justicia y en Espaa y en otros reinos,
con todo eso han sido introducidas ms por el
ESTUDIOS
75
que baste, va inserta, y que causaran descontento a cierto personaje que ten a uno de los
ms altos grados de honor en el reino de
Francia porque, no entendiendo su fuerza, la
dese anular alegando que la majestad del rey
era disminu da; sin embargo, no pod a excusarse de no haber ledo bien las ordenanzas de
aquellos reyes. cOu razn hay para pensar
que. por esta causa, disminuya la autoridad
del rey, pues los antiguos reyes de Egipto hacan jurar a los magistrados que no deb an
obedecer a los mandatos reales cuando fuesen
injustos o cuando mandasen juzgar injustamente? As se lee en las sentencias de los reyes
de Egipto, referidas por Plutarco. Como la
aceptacin o rescisin de las letras de justicia
dirigidas a los magistrados en nombre del rey,
depende de la equidad y discrecin de ellos,
no hay para qu continuar el asunto.
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se quitasen, para que en todo tiempo se pudiese ver la anulacin y mand que el registro
original, as anulado, se guardara y se halla
ahora fechado el veinticinco de julio de 1442.
As que las palabras de expreso mandato y de
expresisma mandato y, algunas veces, multis
vicibus itersto, que se encuentra a menudo
en los registros de los consejos supremos sobre
la publicacin de los edictos, tienen tal consecuencia que edictos y privilegios no son
observados ose olvidan, y se dejan por disimulo
de los magistrados. Por este medio, el reino se
ha mantenido en tal grandeza que, de otra
suerte, se hubiera echado a perder, porque los
que lisonjean a los prncipes obtienen cuanto
quieren y los reyes, que a las veces han tenido
por bien que se haya usado de esta resistencia,
han sido bien amados y queridos por los sbditos sin que la aceptacin trajese perjuicio al
sbdito o desobediencia al rey (hablando propiamente), ni cargo a la conciencia de los
magistrados.
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los privilegios trae consigo sediciones y, muchas veces, la cada de las repblicas. Por esto,
habla una ley en las XII Tablas que prohiba
conceder privi legios y dispensas, so pena de
muerte, si no haba universal consentimiento
del consejo del pueblo: Privilegia nisi comitiis
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LA CLASE POLlTlCA*
Gaetano Mosca
,lo' (;,1"1,11)"
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nalmente los Polacos ten an la misma organizacin de comunas rurales, como prevaleca
entre los pueblos esclavos donde no haba
distincin alguna entre guerrero y agricultores, o sea, entre nobles y campesinos. Pero,
despus de que los polacos se establecieron
en las extensas planicies donde fluyen el
Vstula y el Niemen, comanzando a desarroliarse la agricultura y al mismo tiempo continuando la necesidad de guerrear contra
vecinos belicosos, los jefes de las tribus o
waiewodes se circundaron de un cierto nrnero de individuos selectos, cuya ocupacin
especial era la de las armas. Estos guerreros
estaban distribu idos entre las varias comunidades rurales y estaban exentos de deberes
del campo, pero reciban su porcin de los
productos de la tierra, a los cuales, como
los otros miembros de la comunidad, ten an
derecho. En esos primeros tiempos su posicin
no era considerada muy deseable y los mora-_
dores del campo algunas veces renunciaban a
la exencin del trabajo agrcola, a fin de evitar
ir a la guerra; pero, gradualmente, como este
orden de cosas se hace estable, una clase se
habitu al manejo de las armas y a la organizacin militar, mientras la otra se afanaba en
el uso del arado y de la pala; los guerreros
devinieron en nobles y patrones, mientras
que los campesinos, otrora compaeros y
hermanos, se convirtieron en villanos y siervos. Pronto los belicosos seores multiplicaron
sus exigencias al punto que la parte que
tomaban como miembros de la comunidad, se
alarg hasta comprender todo el producto de
la comunidad misma, menos lo que era
absolutamente necesario para la subsistencia
de los cultivadores; y cuando estos trataron de
escapar a tales abusos, fueron constreidos
por fuerza a quedar atados a la tierra, asumiendo su situacin todas las caractersticas
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338.
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gio es, en casi todos los Estados, universal;
an ms, la democracia prevalece no slo en
las instituciones, sino hasta cierto punto
tambin en las costumbres, y hay una cierta
repuganancia de los ricos a entregarse ordinariamente a la vida pblica y una cierta repugnancia de los pobres a escoger a los ricos
para los cargos electivos. Pero esto no evita
que el rico sea siempre ms influyente que el
pobre, puesto que puede utilizar la presin
sobre los poi (tices que controlan la administracin pblica; no evita que las elecciones
se hagan al campas de los dlares; que legislaturas locales completas y numerosas fracciones del Congreso no resista la influencia de las
poderosas corporaciones ferroviarias y de los
grandes valores de las finanzas'
Aunque en la China el gobierno no habia
aceptado el principio de elcciones populares,
estaba fundado sobre una base esencialmente
igualitaria; los grados acadmicos abrieron el
acceso a los cargos pblicos y estos grados se
confirieron por examenes, implicando un
aparente resguardo contra la familia o la riqueza. De acuerdo con algunos autores, slo
peluqueros y ciertas clases de marinos incluyendo a sus hijos, fueron impedidos del
derecho de competencia a los diversos grados
del mandarinato." Pero, aunque la clase adinerada de China era menos numerosa, menos
rica, menos poderosa que la de Estados
Unidos de Amrica del presente, no es menos
cierto que ha sabido notablemente modificar
la escrupulosa aplicacin de este sistema. No
slo fue la indulgencia de los examinadores,
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mandar rn.?
En la Europa del presente y en Amrica, la
clase que aplica los avances de la ciencia moderna a la guerra, a la administracin pblica,
a las obras y a la sanidad pblica, ocupa una
posicin poi rticamente relevante y, en nuestro
mundo occidental, como en la antigua Roma,
absolutamente privilegiada es la condicin
de los abogados que conocen la legislacin
compl icada. comn a todos los pueblos de
la antiguedad civilizada, mxime aquellas
nociones jurdicas que acopian aquel gnero
de elocuencia que ms encuentra el gusto de
los propios contemporneos.
No faltan ejemplos en los cuales vemos
que, a la fraccin ms encumbrada de la clase
poi (tica, la larga prctica de regir el organismo
civil y militar de la comunidad hace nacer y
desarrollar un verdadero arte de gobiern.o,
superior al tosco empirismo y a todo aquello
que sugiere la mera experiencia individual. En
tales circunstancias se constituyen aristocracias de funcionarios, como el Senado romano,
el veneciano y, hasta cierto punto, la aristocracia Inglesa, misma que han inspirado la
admiracin a John Stuart Mili, y que ciertamente han desarrollado gobiernos que se
distinguieron por poi ticas cuidadosamente
consideradas y por la gran firmeza y sagacidad
en su ejecucin. Este arte ciertamente no es la
Ciencia Poi (tica, pero ha precursado sin duda
la aplicacin de algunos de sus postulados: sin
embargo, en relacin con esto, sobre alguna
afirmacin de que cierta clase de personas
7 Esto era verdad hasta hace unos cuantos aos, cuando el
examen de un manderjn versaba sobre disciollna literaria
e histrica.
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queza fcilmente, por tradicin moral y material, se mantienen en ciertas familias; la prctica de los grandes cargos, los hbitos y la
aptitud al tratar los asuntos de importancia
se adquieren ms fcilmente cuando desde
pequeo se tiene con ello familiaridad. An
cuando los grados acadmicos, la cultura
cientfica, las aptitudes especiales probadas
por medio de examenes y de concursos,
abren al camino a los cargos pblicos, no se
destruye la ventaja especial a favor de algunos,
a quienes los franceses definen como la ventaja de positions deja prises, y en realidad,
aunque los examenes y concursos sean tericamente abiertos a todos, la mayora nunca
tiene los recursos para poder sufragar los
gastos de una larga preparacin y otros
muchos se encuentran sin las relaciones y los
parentescos por los cuales un individuo es
puesto de sbito en la va buona y se evita los
titubeos y los tropiezos que son inevitables
cuando se entra a un ambiente desconocido,
en el cual no se tiene gua ni apoyo.
El principio democrtico de eleccin por
un sufragio de bases amplias parecera a primera vista estar en contradiccin con la tendencia hacia la estabilidad de la clase poi rtica,
tal como lo habemos asentado. Pero cabe
observar que los candidatos tienen xito en las
elecciones democrticas casi siempre son
aquellos que las fuerzas poi ticas que hemos
ya enunciado y que con mucha frecuencia
son hereditarias. En los parlamentos ingls,
francs e italiano, vemos frecuentemente a los
hijos, los nietos, los hermanos, los sobrinos,
los yernos y los parientes de diputados y
ex-diputados.
La segunda observacin consiste en esto:
que, cuando vemos en un pas establecerse
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De acuerdo con est o, diremos que las aristo cracias hereditarias con fr ecuencia han
argumenta do or genes sobrenaturales o por lo
menos d iferentes y superio res a aquellos de las
clases gobernadas. Tales pretensiones se exp tican como un hecho socia l muy impor tante, es
decir, que toda clase gobernante tiende a just ificar su poder de hecho apov ndol o en un
pr incip io mora l de orden general. Hecient emente la misma clase de pretens in se ha
presentado con el apoyo de un investim ient o
cient fico. A lgunos escri tores, desarrol land o y
ampli fica ndo la teora de Darwin , creen que
las clases superio res representan un grado ms
elevado, /a evo lucin social y que esas clases
son por const ituci n orgnica mej or que las
in feriores; Gum pl owicz , ya cit ado, va ms all
y sostiene netamente el concepto de las divisiones de los pueblos en clases pro fesionales,
fundado en los pases de moderna civil izaci n
sobre una heteroqeneidad."
Es mu y no torio en la histo ria, cm o las
cualidades, lo mismo que los defect os especia8 Der Rassenkampf. Este concepto se recaba de todo el
esp ritu de la obra. pero est e xplic itame nte for mu lado en
el libro I I , Cap . X XX II I.
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qeneraizada.'
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presente.
que hocen ejecutar un testamento mal redactado, el sentido dE> sus discursos es razonable,
pero na pueden hacnr io comnrnnder completamr:llW sin dofr.nderlo con sencillez, porque
E;st enredado en los viejos trrninos de un
testamento viejo." Pero la consecuencia mas
La eleccin presidencial
Nuestra manera de elegir los presidentes es un
sorprendente ejemplo de esas observaciones.
La diferencia entre el modo actual y el modo
constitucional, es la que existe entre una eleccin ideal sin esp(ritu de partido y una eleccin
hecha bajo la influencia de los partidos; es la
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di ferencia ent re una eleccin hech a por elector es in dependientes, li b res de toda pro mesa,
obrando separadamen te en los Estados, y un a
eleccin hecha por una convenci n nacional
de part ido . Nuestro ejecut ivo. como los poderes ejecutivos de Francia y de Inglaterra. es
elegido por u na Asamb lea representat iva y
del iberante; pero en Inglaterra y en Fran ela la
elecci n est in terven ida por una Cmara
legislat iva perma nente. m ientras que aqu I lo
est por una Asamblea elegida con tal objeto
y que desapar ece una vez alcanzado ste. En
Inglaterra el gabi nete en tero es prct icamen te
electivo. Las Cmaras f rancesas eli gen. siqui en do ciertas for mas, al pre sid ente. je fe ti tu lar
del gob ierno. y el p residente toma en consid eraci n la vo lun tad de la Cmara cuando
no m bra al pri me r M ini stro. q ue ese l je fe acti vo
del gob iern o y Que. a su vez. se rodea de co tegas q ue t ienen la con f ianza de la legislatu ra.
Los f ranceses no han hecho ms qu e co pia de
la Con st itu ci n Inglesa, Que hace del rnin ist eri o ejecu t ivo el representant e del partid o que
ti ene may or a en la Cmara de los Comu nes.
Entre nosot ros. po r el cont rar io , el pr esid ent e
es elegido po r una Asa mb lea representat iva
Que no tie ne nada que hacer con l despus
de su elecci n. y el gobierno es aprobado por
ot ra Cmara rep resentat iva que no t iene ya
ninguna relacin d irec ta co n l. despus de su
nombrami ento .
Nat ural mente. no qu iero decir q ue la
reun in de un a convenc in nacional co nst ituya
exact amente un a elecc in. La convenc i n no
designa nada ms que un candi dat o. Pero este
candi dat o es el n ico hombre por qu ien pueden
vo tar los electores de su partido ; y as la
pr eferencia que ex presa la con venc in del
partido do m inante es prct icamente equ i valente a un a eleccin y podr la asim ismo ser
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d(~rnCraIJs.
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para
presentar un
candidato.
f;:lses
d..
dCSi;1ITOi
lo
Hab la, pues, una forma de gobierno congresional que habla fracasado. Era muy lgico
que un Gobierno dirigido por los partidos,
presentara a los electores por un caucus del
Congreso, el candidato a la primera magistratura del pa IS; pero esta manera de obrar
no era bastante franca. La Cmara francesa no
escoge los primeros ministros en un caucus
secreto de los miembros de la rnavor ia. La
Cmara de los Comunes tampoco. Ellas escogen, despus de una larga prueba pblica en los
debates y en la direccin de los asuntos a
los hombres en quienes han descubierto ms
tacto para dirigir, ms habilidad para preparar
proyectos de reformas, ms autoridad para
gobernar. No dicen por medio de una votacin;
dadnos al Sr. Ferry O dadnos al Sr. Gladstone;
pero Su Majestad sabe tanto como sus sbditos
que el Sr. Gladstone es el nico hombre a
quien obedecer la rnavor ia liberal; y el presidente Grevy, ve que el Sr. Ferry es el nico
hombre al que seguirn las Cmaras. Cada uno
de estos hombres se ha elegido l mismo,
subiendo al primer puesto en su partido. La
eleccin se ha hecho pblicamente poco a
poco, durante aos, y es muy diferente de la
votacin secreta de un caucus sobre un extrao
que va a sentarse, no en el Congreso, sino en
el palacio del ejecutivo; que no es su hombre
sino el del pueblo.
La presentacin de un candidato por las
legislaturas de los estados, no responderla
tampoco al objeto. Naturalmente, cada Estado
tendr ia o creerla tener -Jo que viene a ser lo
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carrera que lleva a las funciones de ministro,
es una carrera en que uno mismo se expone.
Un hombre se revela a SI mismo en los debates
y se revela al mismo tiempo a la nacin yal
ministerio del d la, que busca reclutar capaces,
y a la Cmara de los Comunes, que distingue
pronto la voz que consentir en escuchar los
conocimientos que podrn interesarla. Pero
en los Gobiernos como el nuestro, en que las
funciones ejecutivas y las legislativas estn
completamente separadas, esa educacin es
incompleta y esa exposicin falta casi por
entero. Una convencin que escoge un candidato no va a examinar las listas de los archivos
del Congreso para elegir a un hombre que la
convenga; y si lo hiciese, no lo encontrarla,
porque el Congreso no es una escuela en que
se preparen administradores, y lo de creer
que la convencin no busca un miembro de
comit experimentado, sino un probado hombre de estado. La prueba que le hace falta no
que se aplica a los miembros del Congreso.
Ellos hacen las leyes, pero no tienen que
hacerlas ejecutar. Tienen mucha experiencia
para dirigir, pero ninguna absolutamente para
ser dirigidos. Su cuidado es votar proyectos de
ley, pero no hacerlos funcionar constantemente una vez que se han convertido en
leyes Pasan su vida sin ocuparse directamente
en la administracin, aunque la administracin
dependa de las mec''"'as que adopten.
Si una convencin presidencial escoge a un
hombre que es o ha sido miembro del Congreso,
no lo escoge a causa de su experiencia en el
Congreso, sino porque le supone talentos que
no ha tendio que desplegar all l. Andrew Jackson habla sido miembro del Congreso, pero
fue elelgido presidente porque hab la ganado
la batalla de Nueva Orleans y arrojado a los
indios de la Florida. Se pens que su genio
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consultar, ya al presidente, ya a sus coadjutores, y con frecuencia contra las determinaciones tomadas por los dems". He ah; un cuadro
que nos recuerda a cierto primer ministro
muy Imperioso, quien fuera nombrado en su
vejez conde de Chatharn. Aquellos ruidos acaso
eran verdaderos o bien no eran ms que un
simole rumor; pero muestran un estado de
cosas perfectamente posibles. No hay otra
influencia que el ascendiente o el tacto del
presidente que pueda mantener la arman ia en
el Gabinete y obtener que los ministros obren
de comn acuerdo. Seria, pues, muy dificil
decir de una manera precisa cules son los
elementos que constituyen el ejecutivo. No se
pueden determinar esos elementos ms que
para una administracin a la vez y slo cuando
ha tenido fin; y es un hombre que conoce sus
secretos el que ha tenido a bien comunicarlos.
Pensamos en el Seor Lincoln ms que en
sus secretarios, cuando nos trasladamos al
periodo de la guerra; pero pensamos en el
Seor Hamilton ms que en el presidente
Washington, cuando examinamos la poi (tica
de la primera administracin. Daniel Webster
era ms poderoso que el presidente Fillrnore.
y el presidente Jackson ms poderoso que el
secretario Van Duren. Es el carcter, la experiencia, la situacin anterior de los miembros
del gabinete, los que hacen que stos manden
o no en la administracin; de igual modo, los
talentos y la preparacin anterior del presidente hacen que sea o no sea una simple figura
de abogado. Un presidente dbil puede mostrarse ms sabio que la convencin que lo ha
elegido, rodendose de un gabinete de hombres
de valer.
Por la fuerza misma de las cosas, el presidente no puede ser omnipotente en materia
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IZO
ms reales. Puede decirse, sin temor de engaarse, que si los miembros de aquella convencin extraordinaria estuvieran reunidos hoy
para contemplar la obra de sus manos a la luz
del siglo que la ha puesto a prueba, seran los
primeros en admitir que el nico resultado del
desmenuzamiento del poder ha sido hacerlo
irresponsable. He ah lo que ha retardado la
reforma de los cargos civiles en este pas y lo
que hace dudar de que se realice jams. Estamos exactamente en el caso en que estaba
Inglaterra antes de hacer la reforma porque
hoy luchamos. La fecha de esta reforma en
Inglaterra no es menos significativa que el
hecho mismo. No hasidocumplidahasta el da
que los ministros de la Corona han llegado a
ser, realmente y de una manera cierta, responsables ante un solo seor. He ah la leccin
ms conmovedora y ms sugestiva que encontramos en la interesante y preciosa historia del
Seor Eaton, sobre los cargos civi les en la
Gran Bretaa. La reforma se hizo en 1853 por
el gabinete de Lord Aberdean. Fue aconsejada
por los funcionarios encargados de hacer los
nombramientos, y el ministerio la hizo votar a
pesar de la oposicin de la Cmara de los
Comunes, porque aunque esto parezca paradjico, l haba llegado a tener conciencia de
su responsabilidad ante la Cmara de los
Comunes, o ms bien ante la nacin, que est
representada por la Cmara.
Los progresos considerables que se han
realizado en los servicios pblicos del Imperio
britnico desde la poca de Walpole y de
Newcastle, han ido a la par con el perfeccionamiento de ese sistema que se designa hoy
con el nombre de gobierno por un gabinete
responsable. Este sistema no ha llegado a la
perfeccin sino poco a poco y lentamente. Slo
mucho tiempo despus de Walpole fue cuando
ESTUDIOS
no
era
121
para
Sent ian que todo el peso y toda la responsabilidad del gobierno descansaban sobre sus
hombros, estaban atentos a los intereses de su
partido, quer ian dejar un nombre sin mancha,
y por consiquiente. hacer votar buenas leyes;
as fueron los primeros en proponer y sostener
un sistema mejor para los nombramientos en
los serVICIOS de que eran jefes reconocidos
Declararon inmediatamente que era "el deber
del Ejecutivo asegurar el funcionamiento
eficaz y armnico de los servicios civiles", que
no pod ran traspasar "este deber a otro cuerpo
mucho menos competentes que ellos mismos,
sin infringir un gran principio constitucional,
que habia sido ya infringido demasiado a
menudo, con gran detrimento de los servicios
pblicos". Resolvieron, pues, ellos mismos
inaugurar el sistema de eleccin con arreglo al
mrito, sin aguardar el asentimiento en los
diversos departamentos a una Comisin de
examen imparcial, Esperaban que la opinin
pblica obligarla al Parlamento, una vez hecha
la cosa, a votar los crditos necesarios para
hacer se lograra su plan. Y no contaron sin la
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LA ADMINISTRACION PUBLlCA*
M. Blunchli
Qu es la administracin?
la ootrttca y la administracin.
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ESTUDIDS
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esta 'egla
Pero la libre administracin privada reencuentra su rrnperro donde slo interv.enen los
Intereses particulares. La par ticipacin bien
Intencionada del Estado ser la una amenaza
para el individuo. Si la Edad Media habla
dado demasiado margen a la aceren privada, el
siglo XVIII la habla restringido demasiado
por su man (a de ornniqobernador
Una serie de asuntos delicados se presenta
en el terreno de la transicin, donde los
Intereses pblicos V privados se cruzan V se
encuentran. Esto se aplica sobre todo a los
intereses sociales. Sin duda, la sociedad V la
nacin no se confunden; la nacin es una
persona, un organismo poi .tico: la sociedad
es una mera coleccin de clases e Individuos.
Pero sus relaciones no son menos estrechas El
Estado goza de la salud de la sociedad V sufre
con sus males; la sociedad tiene muchas veces
necesidad de ayuda del Estado. Los dos campos no estn bien separados V el estadista se
ve obligado a ocuparse con solicitud de los
intereses sociales.
En este terreno intermedio, la administracin privada es preferible cuando el inters
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mente individuales, y se aproximan a los intereses pbl icos, No se puede dejar toda la atencin a la iniciativa privada, ms si la sociedad
sabe y desea ayudarse a SI misma.'
La vigilancia y la accin concurrente del Estado
sern aqu I indispensables. Ciertas localidades
o incluso, ciertas clases sociales, se descuidan
y se administran mal, aun en los pases que
poseen las mejores cualidades de autogobierno,
como Inglaterra o Norteamrica. Con mayor
razn, el Estado est forzado a intervenir en
Francia y en Alemania. La unin de las dos
administraciones y la accin comn de los
estadistas y los particulares, sern con freo
cuencia la mejor solucin al problema y poco
a poco formarn a los ciudadanos para que se
ayuden a SI mismos.
Sobre esta idea se basa el sistema de los
antiguos jurados y los actuales tribunales de
Schffen; los consejos de provincia, distrito,
crculos o de departamento; las comisiones
escolares; asistencia pblica y otras combinaciones anlogas de funciones pblicas y
funciones civiles honor rticas.
130
Centralizacin y descentralizacin
Tomadas de la mecnica, estas dos frmulas
indican dos tendencas opuestas en el sistema
administrativo: una que congrega todas las
ESTUDIOS
Por otra parte, una descentralizacin exclusiva no es menos absurda; rompe la unidad y
tambin el orden y el poder El antiguo imperio
alemn padecera por una descentralizacn
131
132
(Centralizacin en el
Stetswrterbucn de Bluntschl y Brater "La descentralizacin oe la Edad Media era mala, no porque el Estado
hubiese dejado a cada crculo la atencin de sus asuntos,
El gobierno poi rtico tiene ante todo necesidad de la centralizacin, ya que se necesita
que concentre el poder del Estado y su conducta sea una. Sin embargo, cierta descentralizacin puede ser necesaria, en especial, para
el gobierno de posesiones, colonias alejadas y
las provincias no asimiladas.
Asimismo, la centralizacin es, sin duda
alguna, preponderante en la administracin
militar. No obstante, hay excepciones en
cuanto a la organizacin misma del ejrcito.
En el sistema alemn, los regimientos se forman
por distritos, los cuerpos de ejrcito por provincias o principados y los vecinos naturales
se reunen o acercan de esta manera. Esta descentralizacin aumenta la rapidez de las
formaciones, la emulacin de las tropas, el
esprtu de cuerpo. Por el contrario, Francia
tiene un sistema centralizado que slo considera el esplritu nacional y combina a los
hombres y a los regimientos de todo el pais.
Ocurre algo similar para los plenos poderes
otorgados al comandante en Jefe o a otros
oficiales encargados de una misin determinada. Una centralizacin excesiva hada depender
todo del cuartel general y aun del consejo de
guerra de la capital, con frecuencia demasiado
alejados de los lugares.
El gobierno est obligado a actuar en los
casos, los detalles y en multitud de lugares
dispersos; estar un tanto descentralizado. El
alto gobierno que debe precaverse de los
peligros generales y la alta vigilancia de la
autoridad central o del ministerio, tal vez
constituyan la excepcin. El gobierno sedivide
entre los puestos medios y encuentra pequeos
centros hasta en las subdivisiones locales y
comunales. Hay una fcil disposicin a descentralizar demasiado. El poder del gobierno
ESTUDIOS
es esencialmente un pod er de l Estado; co nform e a la regla, debe ser ejerc ido po r f unci onar ios jerarq u izados del Estado y no ser
aband o nado a las comunas, ms que para los
in ter eses puramente locales, co mo el alu mbrado y la li mpieza de las cal les, la v igilancia de
las pro piedades r urales, etc tera. Un buen gob iern o necesita f uerzas materia les y morales
q ue un a local idad insignfi can te apenas puede
o f recer.
La descentral izacin d o mina 8n la ad m inistra cin d e las f inanzas. La gest i n general
debe ser cen t ral izada ; ocu rre lo m ismo con el
sistema tr ibut ario. Co n t od o, este lt im o no
podr ia sin inj usti cia hacerse puramente
un if o rme y ol vidar las d if eren cias reales de los
terri t or ios (po r ejemp lo de las col oni as), de la
ciudad, del campo y d e las profesion es pri ncipales. Una descentra l izaci n re lati va es pues
ind ispensab le. La recau daci n de impuesto s,
por lo general , t iene un a organi zaci n loca l.
El domini o de la cu lt ura debe ser ms bien
descent ral izado. Sin d uda, es desd e el cen tro
do nd e hay qu e deter mi nar el co nj unto de relaciones de la iglesia y el Estad o , las leyes
confesion ales y de inst rucc i n pb l ica, las
p restacio nes pagaderas po r las com unas,
et ct era. Pero las insti t uciones de cu ltur a no
p rosperan sino po r la ind ependencia de sus
mi emb ros, sacerd otes, profeso res o d ueo s.
Para q ue las escuelas popu lares den buen os
frut os, se requiere q ue las co mu nas y los
padres de famil ia se oc upe n de ell o y , en consecuencia, q ue se o rgan icen a escala lo cal. El
Estado p od r nombr ar a los maest ros de
inst ruc ci n secun dar ia: gimn asio, escuelas
reales o p ro fesionales y profesores de est udi os
superlares; un iversi dades, escuelas po i itcn icas,
escuel as de bell as artes. Pero d ejar un a gran
independencia a la di reccin de las di versas
133
escuelas y , sobre tod o, a los profesores de instruccin superi o r ." Las un iversidades descen tr al izadas de Al emania salvaron fe lizm en te a la
ciencia alemana de los capr ichos despti cos de
ciert os prncipes y p rod u jero n un a r iq ueza
de frut os q ue el sistem a un if or me y centr ali
zado de las un iversidades f rancesas se ve
im posibil i tado de dar.
La descen t rali zaci n t amb in es la regla en
la asistencia pb l ica, por qu e para co nocer
bien y socor re r a los verd aderos pobres hay
que estar en el lugar. Sin emba rgo, de nuevo
se evitar un f racc ionam ient o exagerad o. La
asisten cia cent ral o intermed iar ia debe se rv ir
de apoyo a la asisten cia local y es la ley
la que enuncia los p rincipi os del derecho y
de la cont ri bucin a los pob res.
Por lt im o, en la eco nom la hay q ue d ist in gu ir las inst it uciones de inters general de
aquellas que slo son de int ers local. La
m oneda, los pesos y las medidas, los ferro carr iles y las grand es carreteras, pertenecen a
las pr imeras; los camin os departamenta les,
los caminos vecinales, las calles de las ciu.a
des, los acued uctos, los canales de desage,
los reglamentos so bre construcci n u rba na,
el alumbra do, las p lazas y mercado s, etctera a
las segund as. Unas requieren , por supuesto,
la centraliza cin , otras, la descentrali zacin.
En resum en , la administra cin del Estado
est ms bien cent ral izada, la autogestin
descentralizada. Las autoridades centrales
siemp re consideran el bien del co nj unto y
co nservan la un idad y armonia de derech o
7 Rec iente mente . Fra ncia ha d esce nt ra lizad o es to s aspect os
d e con formi dad co n las leyes del 15 de marzo d e 185 0 y
134
Por consiguiente, los funcionarios adquirieron un sentir profundo de su dignidad. Demandaron y obtuvieron al fin, por lo general,
una situacin exenta del capricho del prncipe.
Se les reconocieron derechos pragmticos,
lo que los protega contra revocaciones arbitrarias y les aseguraba el derecho al sueldo
(corno Thor. gn., p. 470)
ESTUDIOS
135
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LA FUNCION ADMINISTRATIVA*
Frank Goodnow
140
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Posada. en
Sil
142
2 En cuanto a estas funciones cuasiudiciales de las autoridades administrativas, cabe aseverar que {~I derecho anglo-
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jurdicas, como sucede en Alemania, o garantizarse por las exigencias de la opinin pblica
entendida como sucede en Inglaterra.
Sin embargo, cabe tener cautela en que la
permanencia en el cargo no se otorgue a
aquellos funcionarios decididamente ejecutivos
a quienes se contra la ejecucin general de la
ley. Si se les concede tal cosa a dichos funcionarios, el gobierno, en conjunto, tender a
perder su carcter popular, dado que la ejecucin de la ley ejerce una importante influencia
en la expresin de la voluntad del Estado. Una
ley que no ha sido puesta en vigor no es
realmente una regla de conducta, y el hacer
cumplir la ley se encuentra en manos de dichos
funcionarios, tanto si los funcionarios encaro
gados de la ejecucin de la ley no se encuentran
sujetos a cierto control de carcter poi tico
estipulado en la organizacin gubernamental,
por ejemplo el control de la legislatura, debern
estar sujetos al control del partido, en cuyo
caso se precisa que ejerza ese control poi (tico
sobre la funcin general de la administracin
que tan indispensable es para lograr un
gobierno armonioso y eficiente.
Suiza es prcticamente el nico pas que
cuenta con un gobierno popular donde no se
reconoce como poi ticos a los funcionarios
ejecutivos del ms alto nivel, en el sentido de
que cesan con el cambio de la voluntad pupular. Esta condicin anmala de asuntos se
debe probablemente, en gran medida, al franco
reconocimiento de que estos funcionarios son
meros agentes ministeriales de la legislatura
-el rgano poi tico en el gobierno par exce//ence- y a la indudable existencia de la
facultad que tiene la legislatura de destituirlos
de su cargo en cualquier momento. Como
afirma el Sr. Lowell: "la relacin del rgano
5 lbid.. p. 200.
ESTUDIOS
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no puede, en un gobierno popular, considerarse separada de las cuestiones que surgen del
desempeo de la otra. A fin de que la ejecucin
de la voluntad del Estado se conforme a su
expresin, es decir, con objeto de que puedan
coordinarse la poi rrca y la administracin, el
rgano poi (tico en el sistema de gobierno
debe controlar al cuerpo administrativo. Sin
embargo, existen 1(mites ms all de los cuales
no puede ejercerse dicho control. Si se va a
ampliar a todos los funcionarios en el servicio
administrativo, el gobierno se torna ineficiente e incapaz en atender muchos asuntos que,
debido a su atencin ventajosa, requieren ser
atendidos por el gobierno. Una extensin
demasiado grande del control poi (tico.
cuando la organizacin de partidos tiene una
gran fuerza y el sistema administrativo es
dbil, tiende adems a anular el propsito
para el cual fue creado, dado que puede
aprovecharse la organizacin administrativa
para promover an ms los fines del partido y
evitar la libre expresin de la voluntad del
Estado.