Aspectos legais da minerao

em terras indgenas
Melissa Volpato Curi1

Resumo A proposta desse artigo fazer uma abordagem jurdica sobre

a questo da minerao em terras indgenas para analisar a viabilidade de
sua implementao. Sob a perspectiva do desenvolvimento sustentvel,
mostrar-se- que a explorao de recursos minerais em terras indgenas
envolve no apenas aspectos econmicos, mas tambm valores ambientais
e sociais que se relacionam com o caso especfico e com toda a noo
de desenvolvimento que procuramos alcanar para a sustentabilidade do
planeta.
Palavras-chave Terras indgenas. Minerao. Impacto ambiental.

Se, durante um perodo da histria, a questo indgena

estava centrada na figura do ndio propriamente dito, ou seja, na
utilizao escrava da sua fora de trabalho, nos questionamentos
de sua natureza humana e no impasse de serem considerados ou
no cidados brasileiros, hoje, a temtica central outra. O foco
da questo indgena foi transferido da identidade desses povos
para a explorao das suas terras.
Aregulamentao da minerao e da utilizao do potencial
energtico em terras indgenas, o processo demarcatrio,
bem como as inmeras ocupaes ilegais de madeireiros,
garimpeiros, agricultores etc., compem os captulos atuais e
contnuos da histria do contato desrespeitoso entre sociedade
envolvente e povos indgenas.
Revista de Estudos e Pesquisas, FUNAI, Braslia, v.4, n.2, p.221-252, dez. 2007

Melissa Volpato Curi

Contrariando
dispositivos
constitucionais
e
infraconstitucionais, os ndios se tornam invisveis em face do
planejamento de empreendimentos econmicos em suas terras
e, posteriormente, durante a fase de operacionalizao dessas
propostas, um empecilho ao desenvolvimento nacional. Para
viabilizar o avano das fronteiras agrcolas no Norte do pas, por
exemplo, no raras vezes a medida adotada foi a de limpeza da
rea, ou seja, de dizimao de comunidades indgenas inteiras
para que o avano se concretizasse.
Como exemplo dessas aes, pode-se citar o Massacre
do Paralelo 112, como ficou conhecido o extermnio, na dcada
de 60, de aldeias de ndios Cinta Larga, no estado do Mato
Grosso. Uma tragdia que ficou internacionalmente conhecida
e denunciou a prtica de genocdio indgena no Brasil.
A invaso das terras indgenas por no-ndios para a
explorao ilegal dos recursos naturais uma realidade que
atinge quase toda terra indgena no pas. Embora a Constituio
Federal garanta a posse permanente aos ndios sobre as terras
que tradicionalmente ocupam e o direito de usufruto exclusivo
sobre os recursos naturais nelas existentes (art. 231, 2), esses
preceitos no so efetivamente respeitados, o que provoca
muitos conflitos e impactos para as comunidades.
Especificamente em relao ao garimpo, a Constituio
prev que os dispositivos em seu texto no se aplicam s terras
indgenas (art. 231, 7), proibindo, portanto, sob qualquer
hiptese, que a atividade seja realizada por no-ndios nessas
terras.
Alm do usufruto exclusivo assegurado aos indgenas, a
nossa Carta Magna incumbe Unio o dever de proteger e fazer
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Aspectos legais da minerao em terras indgenas

respeitar todos os seus bens. Nesse sentido, compete ao Poder

Pblico Federal reprimir essas invases e fiscalizar as reas
indgenas para garantir a essas comunidades a manuteno dos
recursos naturais necessrios ao seu desenvolvimento fsico e
cultural.
Em relao ao garimpo realizado pelos prprios ndios,
embora o assunto suscite polmicas, a atividade permitida,
visto que o Estatuto do ndio determina, em seu artigo 44, a
exclusividade do exerccio da garimpagem, faiscao e cata aos
povos indgenas3.
No que diz respeito minerao formal nessas terras, o
dispositivo constitucional sobre o assunto determina que a
pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indgenas s
podem ser efetivados com autorizao do Congresso Nacional,
ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada
participao nos resultados da lavra, na forma da lei (art. 231,
3). No mesmo sentido, o artigo 176, 1 da Constituio, faz
referncias atividade minerria em terras indgenas, dizendo que
a pesquisa e a lavra de recursos minerais [...] somente podero
ser efetuadas mediante autorizao ou concesso da Unio [...],
que estabelecer as condies especficas quando essas atividades
se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indgenas.
Para Silva (1992), ao Congresso Nacional se imputou o
julgamento de cada situao concreta, para sopesar os direitos
e interesses dos ndios e a necessidade da prtica daquelas
atividades, reconhecido que o princpio o da prevalncia dos
interesses indgenas, pois a execuo de tais atividades, assim
como a autorizao do Congresso Nacional, s pode ocorrer
nas condies especficas estabelecidas em lei (art. 176, 1).
223

Melissa Volpato Curi

Embora o debate sobre o tema no Congresso Nacional

seja antigo, ainda hoje a matria no foi regulamentada. De
certa forma, o assunto ficou adormecido durante alguns anos
e voltou a ser impulsionado aps a descoberta de diamantes
gemolgicos na Terra Indgena Roosevelt, do povo indgena
Cinta Larga. Essa TI compe uma das quatro aldeias que
formam o Parque Indgena Arupuan, rea demarcada entre os
estados de Rondnia e Mato Grosso, com aproximadamente
1.500 ndios.
Segundo especialistas, a TI Roosevelt est disposta em
uma zona cratnica (Crton Amaznico), ou seja, em uma
regio propcia ocorrncia de intruses kimberlticas, rochas
de origem vulcnica das quais pode ser extrado o diamante.
Apesar da especulao de ser esta talvez uma das maiores
reservas de diamante do mundo, nenhum estudo detalhado
oficial foi realizado, no cabendo, portanto, nenhuma afirmao
exata sobre a quantidade de minrio existente e a capacidade de
produo da rea.
Apesar da ilegalidade da atividade garimpeira realizada
em terras indgenas, o povo Cinta Larga, desde praticamente o
primeiro contato com a sociedade envolvente, sofre incurses de
garimpeiros no-indgenas em suas terras. Com um subsolo rico
em cassiterita, diamante e outros minrios, os indgenas foram
estabelecendo relaes conflituosas com os invasores e com os
projetos ditos de desenvolvimento que se instalavam na regio.
Com a notcia do diamante, cerca de 5 mil garimpeiros foram
para as imediaes da terra indgena, bem como especuladores,
contrabandistas e empresas mineradoras que pressionam a
regulamentao da matria.
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Aspectos legais da minerao em terras indgenas

O que se constata que a minerao, como qualquer

outra atividade econmica no pas, est inserida em um
contexto neoliberal que confunde crescimento econmico
com desenvolvimento. A noo de progresso, pautada em uma
perspectiva quantitativa, mede o desenvolvimento de um pas
atravs de sua renda per capita, desconsiderando para tanto
valores sociais, ambientais e culturais fundamentais.
No Congresso Nacional, percebe-se claramente a inteno
poltica em viabilizar os projetos econmicos e perpetuar
esse modelo injusto que mantm as desigualdades sociais
no pas. A bancada da minerao, respaldada por interesses
governamentais, busca medidas para garantir a explorao do
subsolo das terras indgenas atravs de uma repartio nfima
dos benefcios econmicos dessa atividade com as comunidades
indgenas envolvidas.
Dentre os principais projetos que tratam do assunto no
Congresso, pode-se citar: o PL n 1.610/96, que dispe com
exclusividade sobre a explorao e o aproveitamento dos
recursos minerais em reas indgenas; o PL n 2.057/91, que
prope a criao do Estatuto das Sociedades Indgenas, dispondo
de um captulo prprio para tratar da matria; propostas do
Governo sobre a questo e, atualmente, um projeto Substitutivo
ao PL n 1610/91, do deputado Eduardo Valverde (PT-RO).
1. Propostas para a regulamentao da minerao em
terras indgenas

A regulamentao da minerao em terras indgenas

suscita discusses h quase vinte anos no Congresso Nacional,
sendo que o primeiro projeto de lei proposto sobre o assunto
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Melissa Volpato Curi

foi de autoria do senador Severo Gomes em 1989. O projeto foi

aprovado pelo Senado em 1990 e depois remetido Cmara dos
Deputados, onde, entretanto, em razo da sua no apreciao
em carter definitivo passadas duas legislaturas, foi arquivado.
Em 1991, o deputado Alozio Mercadante e outros
apresentaram o Projeto de Lei n 2.057/91, que propunha a
criao do Estatuto das Sociedades Indgenas e a reviso da
legislao infraconstitucional acerca dos direitos dos ndios,
contendo um captulo especfico sobre a minerao em terras
indgenas. Outros dois projetos foram apresentados, um de
autoria do Poder Executivo e outro de autoria do Conselho
Indigenista Missionrio- Cimi, com alguns parlamentares. Os
trs projetos foram reunidos em um substitutivo de autoria do
deputado Luciano Pizzatto (Projeto n 2.057/91 Substitutivo
do Relator), tendo sido este aprovado pela Comisso Especial
da Cmara dos Deputados, mas com tramitao paralisada por
recurso apresentado em 1994 e jamais votado.
O PL 2.057/91, que dispe sobre o Estatuto das Sociedades
Indgenas, entre suas propostas, requer a extino da tutela
indgena para que, enfim, os ndios possam ser considerados
responsveis por seus atos e capazes de gerir seus prprios
projetos. O fim da tutela, no entanto, no significa que o Estado
estar isento de cumprir com suas obrigaes de provedor
de recursos e assistncia em reas bsicas, como sade e
educao.
Em abril de 2000, o Poder Executivo apresentou ao
Congresso Nacional uma proposta alternativa ao Substitutivo
do deputado Luciano Pizzatto com algumas modificaes na
parte relativa minerao, como, por exemplo, no que diz
226

Aspectos legais da minerao em terras indgenas

respeito aos requerimentos de pesquisa e lavra apresentados ao

DNPM antes de outubro de 1988.
Em 1995, o senador Romero Juc apresentou o Projeto de
Lei n 121/95, versando sobre a explorao e o aproveitamento
dos recursos minerais em terras indgenas, de que tratam os
artigos 176, 1 e 231, 3, da CF. O Projeto foi aprovado
pelo Senado em fevereiro de 1996 e remetido Cmara dos
Deputados em maro do mesmo ano, onde tramita sob o n
1.610/96.
Este Projeto, que atualmente tramita em Comisso
Especial, tem sido bastante debatido e questionado, devido
no apenas projeo e apoio que obteve de algumas
faces dentro do Congresso Nacional, mas tambm por ser
considerado, principalmente pela sociedade civil organizada
e bancada no Congresso que defende os interesses indgenas,
como constitudo de proposies inconstitucionais e lesivas aos
direitos dos ndios.
Em 2006, o Governo Federal apresentou um Projeto de
Lei sobre o assunto durante a Conferncia Nacional dos Povos
Indgenas. Um ano mais tarde, em 2007, reapresentou o Projeto,
com algumas alteraes, Comisso Nacional de Poltica
Indigenista. Apesar de levantar pontos importantes no previstos
pelos projetos j em tramitao, a proposta do Governo no foi
bem aceita pelos indgenas, pois estes defendem que o assunto
deve ser tratado no mbito do Estatuto dos Povos Indgenas, ao
invs de se desmembrarem os vrios temas nele contidos.
Recentemente, em 18 abril de 2008, a Secretaria de
Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia enviou uma
proposta de substitutivo ao PL 1610/96. O projeto atual no
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Melissa Volpato Curi

difere muito das outras propostas apresentadas pelo Governo

em 2006 e 2007, mas faz algumas modificaes importantes
sobre o tema. Aps essa data, o deputado Eduardo Valverde
tambm apresentou uma proposta substitutiva ao PL 1610/96.
Vejamos alguns pontos considerados relevantes para uma
proposta de regulamentao sobre o assunto. Dentre eles:
a) Interesses e ttulos minerrios em terras indgenas

Atualmente, antes mesmo de qualquer regulamentao

de uma lei para a realizao da atividade minerria em terras
indgenas, diversos interesses j recaem sobre essas terras,
o que pode prejudicar sobremaneira a aplicabilidade de uma
lei futura e os direitos dos povos indgenas. Segundo dados
do ISA (2005), existem 1.835 requerimentos de pesquisa
mineral incidentes em terras indgenas, protocolados antes
da aprovao da Constituio Federal, sendo que, aps 5 de
outubro de 1988, surgiram mais 2.792, perfazendo um total de
4.627 requerimentos. Em relao aos ttulos minerrios, estes
se apresentam em volume menor: so 244 ttulos, incidentes
sobre um total de 41 terras indgenas.
Os requerimentos de pesquisa, bem como os de lavra
garimpeira, fazem parte dos chamados interesses minerrios.
J os ttulos minerrios abrangem as autorizaes ou alvars
de pesquisa, os requerimentos de lavra, as concesses de lavra
e o licenciamento. Essa diferenciao se faz necessria, pois
para cada caso h uma aplicabilidade legal diferenciada. Os
interesses minerrios, por exemplo, marcam apenas prioridade,
geram uma expectativa de direito, sendo que os ttulos
minerrios constituem direitos individuais concedidos pelo
Poder Pblico.
228

Aspectos legais da minerao em terras indgenas

O Projeto de Lei do senador Romero Juc e o Estatuto

das Sociedades Indgenas asseguram o direito de prioridade aos
requerimentos de autorizao de pesquisa incidentes sobre terras
indgenas, que tenham sido protocolados junto ao Departamento
Nacional de Produo Mineral-DNPM, antes da promulgao
da Constituio Federal. A fundamentao baseia-se no suposto
direito adquirido, diante da inexistncia de regulamentao
do tema antes da vigncia da Constituio. A atual proposta do
Governo no assegura o direito de prioridade.
O que deve ser levado em considerao que, quando a
Constituio Federal atribuiu a autorizao da minerao em
terras indgenas ao Congresso Nacional, ela destituiu o DNPM
de qualquer poder decisrio sobre a matria. Portanto, quem
decide se a autorizao de pesquisa ou lavra em terras indgenas
ser dada ou no o Congresso Nacional, e apenas ele. Assim
sendo, os requerimentos de pesquisa em terras indgenas
protocolados no DNPM antes da promulgao da Constituio,
e que no foram rejeitados ou aprovados por este rgo antes da
CF de 1988, perderam inteiramente sua validade4.
Vale dizer, portanto, que as mineradoras que protocolaram
requerimentos de pesquisa ou lavra incidentes sobre terras
indgenas no DNPM antes da Constituio no possuem o
direito adquirido de prioridade. Esses requerimentos conferiram
aos seus titulares uma mera expectativa de direito.
Alm disso, nenhum ato jurdico vlido se for contrrio
a um dispositivo constitucional, ou seja, deve-se considerar o
princpio de que no h direito adquirido contra a Constituio.
comum que uma nova Constituio faa uma ressalva quanto
aos direitos adquiridos antes de sua vigncia, dizendo que esses
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Melissa Volpato Curi

direitos sero mantidos e respeitados no todo ou em parte. Mas

se no houver essa ressalva e a lei antiga estiver em conflito com
a nova Constituio, esta que prevalece. No caso do direito de
prioridade das mineradoras, este no foi ressalvado pela nova
Constituio, portanto, no pode prevalecer. contrrio Carta
Magna, na medida em que ela estabelece novas proposies
para a aquisio de direitos minerrios sobre terras indgenas e
determina a elaborao de novas regras regulamentadoras.
Quanto aos ttulos minerrios incidentes em terras
indgenas, vejamos as seguintes disposies legais: o artigo 43
do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias- ADCT, e
os direitos originrios dos povos indgenas sobre as terras que
tradicionalmente ocupam, garantidos no artigo 231, caput, CF.
O artigo 43 do ADCT determina que os ttulos minerrios
se tornaro sem efeito caso no tenham sido exercidos ou estejam
inativos um ano aps a promulgao da Constituio, em 5 de
outubro de 1989. Assim, os ttulos minerrios nessa condio,
ainda cadastrados, devem ser considerados nulos, tendo o seu
titular perdido todos os seus direitos, independentemente dos
motivos que levaram o ttulo a ficar inativo ou sem exerccio.
Em relao aos ttulos concedidos aps o corte temporal
do artigo 43 do ADCT, como bem considera o ISA5, deve-se
analisar, caso a caso, a data de aprovao desses ttulos com
a situao jurdica de reconhecimento da terra indgena onde
incidem, para saber se, poca da expedio do ttulo, havia ato
formal indicando aquela determinada rea como terra indgena.
Na verdade, este seria mais um modo de confrontar
os ttulos minerrios preexistentes com os direitos dos
povos indgenas, pois, mesmo que esses ttulos tenham sido
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Aspectos legais da minerao em terras indgenas

concedidos antes do reconhecimento pelo Estado dessa rea

como terra indgena, esta j assim considerada pelo direito
originrio garantido aos povos indgenas sobre as terras que
tradicionalmente ocupam. Ou seja, independentemente do ato
formal de reconhecimento de uma determinada rea como terra
indgena, estando esta tradicionalmente ocupada pelos ndios,
a rea, constitucionalmente, considerada terra indgena.
Portanto, esses ttulos perderiam toda e qualquer validade, j que
a minerao em terras indgenas tem um tratamento diferenciado
e restritivo pelo ordenamento jurdico constitucional.
Nesse sentido, a proposta atual do Governo e a do
deputado Valverde so inovadoras e importantes, pois declaram,
expressamente, a nulidade dos ttulos e interesses minerrios
concedidos anteriormente edio da lei.
b) Limitao ao nmero de mineradoras em uma mesma
terra indgena

Faz-se necessrio o estabelecimento de limites para a

autorizao de pesquisa e concesso de lavra dentro das terras
indgenas, pois existem diversas delas com mais da metade do
seu subsolo j objeto de requerimento de explorao mineral,
sendo que em alguns casos tais requerimentos chegam a totalizar
mais de 90% do subsolo da terra indgena. Como exemplo dessa
realidade, pode-se citar a Terra Indgena Roosevelt, em que
99% do territrio objeto de requerimento de minerao. O que
deve ser evitado que uma dada comunidade indgena tenha
seu territrio inteiramente tomado por empresas mineradoras,
perdendo, assim, seu espao de desenvolvimento fsico e
cultural.
231

Melissa Volpato Curi

c) Consulta s comunidades indgenas afetadas

Outra exigncia constitucional para a minerao em

terras indgenas a consulta s comunidades indgenas afetadas
pela possibilidade de explorao minerria em suas terras. Os
projetos de lei em pauta fazem meno a essa determinao,
entretanto no especificam como ela dever ocorrer. No
est previsto, por exemplo, que a audincia s comunidades
indgenas dever acontecer dentro de suas prprias terras, nem
est definida a forma como se dar a oitiva.
Essa determinao tem o intuito de assegurar a
participao das comunidades indgenas no processo decisrio
de projetos econmicos que sero desenvolvidos em suas
terras e de apurar categoricamente os reais impactos sobre a
comunidade envolvida.
A consulta s comunidades indgenas afetadas, prevista
pela Constituio, garante aos ndios a possibilidade de
concordarem ou no com a realizao de uma atividade
minerria em suas terras. Uma vez prevista a consulta pelo
texto constitucional, esta indica a possibilidade de escolha de
um desses caminhos, ou seja, dos ndios aceitarem a realizao
da minerao ou negarem que esta ocorra. Portanto, os ndios
possuem pleno direito de no concordarem com a realizao de
uma atividade minerria em suas terras, visto serem os maiores
alvos dos impactos socioambientais gerados pela minerao.
Alm do texto constitucional, outros instrumentos
garantem a necessidade de consentimento prvio dos povos
indgenas para a realizao de atividades em suas terras,
como o artigo 8, alnea j, da Conveno sobre Diversidade
232

Aspectos legais da minerao em terras indgenas

Biolgica-CDB, e os artigos 6, 1, alnea a e artigo 15.2, da

Organizao Internacional do Trabalho-OIT.
Vale ainda considerar que a Constituio deixa claro que
a consulta deve ser feita diretamente s comunidades indgenas,
no podendo, portanto, o rgo indigenista, por exemplo, querer
responder por elas. Quanto forma de se fazer a consulta,
acredita-se que o melhor que esta ocorra dentro da prpria
rea indgena, pois assim haver mais chances de verificar as
condies sociais, polticas e econmicas da localidade, avaliar
diretamente seus impactos e ouvir a opinio de mais ndios
sobre o assunto.
As propostas apresentadas pelo Governo e pelo
deputado Valverde determinam a realizao da consulta
prvia s comunidades indgenas aps a realizao do laudo
de compatibilidade sociocultural realizado pela Funai. Alm
dos pontos j ressaltados sobre a consulta, faz-se necessrio
considerar que esta deve ocorrer em todas as fases do processo e
no apenas em um nico momento, como prope o Governo. A
participao da comunidade indgena envolvida fundamental
para o processo decisrio, no podendo ser, de forma alguma,
limitada ou restringida.
d) Participao da comunidade indgena nos resultados da
lavra

A Constituio Federal estabelece, no pargrafo terceiro

do artigo 231, a participao das comunidades indgenas nos
resultados econmicos da explorao mineral do subsolo de
suas terras. Porm, restam dvidas quanto ao melhor modo
de fixar o coeficiente dessa participao, assim como as bases
sobre as quais ele deve incidir.
233

Melissa Volpato Curi

O PL 1.610/96 e o PL 2.057/91 fixam um percentual

mnimo de 2%, fazendo-o incidir sobre o faturamento bruto
resultante da comercializao do produto mineral, obtido aps
a ltima etapa de processo de beneficiamento adotado e antes
de sua transformao industrial. Ambos admitem tambm a
variao deste percentual, para mais ou menos, em at 25%,
quando da fase da concesso da lavra. J o projeto do Governo e
o Substitutivo do deputado Valverde garantem, respectivamente,
uma participao nos resultados da lavra no inferior a 3% e
4% sobre o faturamento bruto resultante da comercializao do
produto mineral obtido.
O que se questiona, alm da porcentagem estipulada, so
as condies de que dever dispor uma comunidade indgena
para saber se o percentual que lhe est sendo pago corresponde
exatamente ao faturamento mencionado. Ser que a comunidade
indgena receber informaes do Fisco quanto aos impostos
recolhidos pela mineradora para poder monitorar os seus
ganhos e controlar a correta remunerao de sua participao?
Ter a comunidade acesso aos livros contbeis da empresa de
minerao? (ISA, 2000).
Segundo Santilli (1993), a lei regulamentadora deve fixar
um percentual mnimo do faturamento mineral a que ter direito
a comunidade indgena, estabelecer as regras para a celebrao
de contrato com a empresa mineradora e mecanismos para a
sua fiscalizao. Quanto mais detalhada e especfica for a lei,
menor ser a possibilidade de fraude e burla Constituio, em
prejuzo das comunidades indgenas. Os indgenas devero ter,
ainda, em todas as fases da negociao do contrato, a assistncia
do Ministrio Pblico Federal (ao qual compete defender os
234

Aspectos legais da minerao em terras indgenas

direitos e interesses das comunidades indgenas-art. 29, V, CF).

Salienta, por fim, que os resultados da lavra mineral devero
ser revertidos integralmente comunidade indgena afetada, a
quem caber gerir o seu patrimnio e rendimentos, conforme
seus padres culturais.
Como forma de controle social sobre a atividade minerria,
prope-se a realizao de auditorias externas independentes
e a prestao de contas peridica, pelo empreendedor, de
suas atividades. A auditoria deve ser contratada pela prpria
comunidade indgena e paga pelo concessionrio, criador dos
riscos ambientais e sociais. Tanto a prestao de contas como os
relatrios das auditorias devem ser encaminhados regularmente
para o Ministrio Pblico.
e) Obrigatoriedade de realizao de Estudo de Impacto
Ambiental

O Estudo de Impacto Ambiental-EIA/Rima, obrigatrio

para toda e qualquer atividade com potencial de gerar danos
scio-ambientais, portanto, faz-se necessrio que ocorra antes
da realizao de uma atividade minerria em terra indgena.
Entretanto, apesar da necessidade e obrigatoriedade, o Projeto
de Lei do senador Romero Juc no estabelece esta exigncia.
O EIA, para qualquer projeto de pesquisa ou lavra
mineral em terra indgena, absolutamente essencial, j que
as comunidades indgenas dependem do equilbrio ecolgico
de suas terras para sobreviverem, na medida que constituem
base de seu habitat. Esse estudo deve observar as diretrizes
estabelecidas em lei e demais regulamentos, entre elas a de
contemplar todas as alternativas tecnolgicas e de localizao
235

Melissa Volpato Curi

do projeto, confrontando-as com as hipteses de no executar

o projeto (art. 5, I da Resoluo n 01, de 23 de janeiro de
1986, do Conama). No mesmo sentido, o Decreto Federal
n 99.274/90 prev que os estudos de impacto ambiental
contero a descrio da ao proposta e suas alternativas e
a identificao, anlise, previso dos impactos significativos,
positivos e negativos (art. 17, 1, b, c).
No caso da minerao em terras indgenas, isto significa
que ser de inteira convenincia que a equipe multidisciplinar
aponte as outras reservas conhecidas e explorveis da mesma
substncia mineral localizadas em outras partes do pas,
fornecendo assim alternativas de localizao do projeto que
no impliquem submeter comunidades indgenas ao enorme
impacto gerado pela minerao em suas terras. No h porque
submet-las a esse impacto quando h reservas conhecidas e
explorveis da mesma substncia mineral em outras partes
do pas, suficientes para o atendimento das necessidades
nacionais.
No h que se olvidar que o Estudo de Impacto Ambiental
deve avaliar, alm dos impactos ambientais, a distribuio do
nus e benefcios sociais do projeto, bem como os impactos
sobre os segmentos sociais que suportaro a atividade. Assim,
antes da autorizao da atividade minerria em terra indgena,
o Congresso Nacional deve estar bem informado sobre a real
necessidade de explorao de tal reserva para o atendimento das
demandas do pas. Desta forma, poder haver um discernimento
entre as reservas minerais consideradas indispensveis para o
desenvolvimento econmico da regio e/ou pas, e aquelas que
so alvo, nica e exclusivamente, do imediatismo e ganncia
236

Aspectos legais da minerao em terras indgenas

das empresas mineradoras. Nesse sentido, extremamente

importante que o rgo minerrio realize o seu prprio
levantamento geolgico das terras indgenas para uma anlise
do Congresso Nacional de forma tcnica e imparcial.
O EIA deve informar ainda, ao Congresso, dos efeitos a
mdio e longo prazo do projeto, pois, dependendo das condies
e da intensidade em que for exercida, a minerao pode colocar
em risco por completo a sobrevivncia de uma comunidade
indgena e poder resultar no exaurimento dos recursos do
subsolo, com prejuzo das futuras geraes.
Nos projetos do Governo e do deputado Valverde esto
previstos o licenciamento ambiental para a implantao da
atividade minerria em terras indgenas, o que, necessariamente,
prev a realizao de prvio EIA/Rima para ser concedido.
Questiona-se nesses projetos, no entanto, que o licenciamento
ambiental, com seu EIA/Rima prvio, deveria preceder a
consulta s comunidades indgenas afetadas e deciso do
Congresso Nacional, e no ser colocado como ltima etapa
do processo para a explorao dos recursos minerais em terras
indgenas.
As informaes necessrias para que a comunidade
indgena possa opinar e o Congresso Nacional decidir so
fornecidas pelo EIA/Rima. Os laudos propostos anteriormente
(laudo ambiental e laudo de compatibilidade sociocultural) no
possuem a complexidade de informaes necessrias para apurar
o caso especfico, pois so estudos superficiais, apresentandose, portanto, insuficientes para fundamentar a deciso.

237

Melissa Volpato Curi

f) Necessidade de laudo antropolgico

Somente atravs de um estudo cientfico dos usos,

costumes e tradies de um povo indgena que se pode
avaliar corretamente o impacto e as conseqncias geradas
pela pesquisa ou explorao mineral em suas terras.
Cabe tambm ao laudo antropolgico prever medidas
mitigadoras e atenuadoras, cujo nus financeiro dever ser de
responsabilidade da mineradora.
Faz-se necessrio atentar para o fato que a diversidade
cultural dos povos indgenas do Brasil no admite generalizaes
e que, portanto, cada caso deve ser estudado necessariamente em
separado, em laudos antropolgicos especficos. O Congresso
Nacional dever levar em considerao as caractersticas
culturais do povo indgena afetado, o tipo de relacionamento
que mantm com a sociedade envolvente, as condies da
rea indgena afetada, bem como as circunstncias em que
o projeto minerrio ser desenvolvido e as particularidades e
singularidades de cada jazida mineral.
g) Necessidade de licitao para explorao mineral em
terras indgenas

Segundo Santilli (1993), o melhor critrio de escolha da

empresa a ser autorizada a pesquisar ou minerar em terra indgena
a licitao. Acredita-se que a licitao necessria no s
para garantir que a minerao em rea indgena seja realizada
por empresa com a melhor capacitao tcnica, mas tambm
para que seja realizada por aquela que apresente as melhores
propostas de preservao ambiental e visando a minimizar o
impacto sobre as comunidades indgenas. A licitao garante
238

Aspectos legais da minerao em terras indgenas

igual oportunidade a todos os interessados em minerar nessas

reas, bem como a publicidade e transparncia de seus atos.
Os projetos 1.610/96 e 2.057/91 no apresentam essa
proposta, mas as propostas atuais do Governo e do deputado
Valverde propem a licitao para a atividade minerria em
terras indgenas.
h) Garantia de recuperao da rea degradada e
mecanismos de controle dos riscos ambientais

Alm das inmeras questes preocupantes j analisadas

em relao regulamentao da minerao em terras indgenas,
levanta-se a preocupao com a recuperao da rea degradada
pela atividade minerria e com os riscos ambientais que a
minerao suscita.
Embora a Constituio Federal, em seu artigo 225, 2,
obrigue aquele que explorar os recursos minerais a recuperar
o meio ambiente degradado, nem sempre o que ocorre na
prtica. No incomum o abandono do passivo ambiental e a
contnua contaminao do meio ambiente e da populao por
rejeitos txicos abandonados a cu aberto.
Para evitar que isso ocorra em terras indgenas, podese estipular o depsito cauo de um valor determinado, em
contrato destinado para a recuperao do meio ambiente
degradado (ISA, 2008). Esse mecanismo adotado no Canad
e pode servir de garantia para as comunidades indgenas do Pas
que tero que suportar a minerao em suas terras.
Para controlar os riscos ambientais, as mineradoras
deveriam, como salienta o ISA (2008), realizar um seguro para
239

Melissa Volpato Curi

esses tipos de riscos, como condio de validade do contrato.

O importante que exista uma garantia de que haver recursos
suficientes para as aes de emergncia relativos conteno
dos danos.
2 - Impactos socioambientais da minerao em terras
indgenas

No que se refere ao tratamento dado aos recursos minerais

por nosso ordenamento jurdico, a Constituio Federal faz
uma diferenciao entre as propriedades do solo e do subsolo,
determinando que os minrios existentes no subsolo so de
propriedade da Unio (art. 176, caput). Isso ocorre porque nossa
Carta constitucional assumiu a premissa de que os recursos
minerais so estratgicos para o desenvolvimento nacional e
que, portanto, caberia Unio regular o modo de acesso a esses
recursos.
Como ressalta Valle (2002), esse controle sobre os
recursos minerais que permite Unio estipular, segundo o
interesse nacional, quais devem ser as reservas exploradas
e quais devem ser resguardadas para uso futuro, bem como
determinar quais os particulares mais adequados para realizar
a explorao mineral, caracteriza um processo de concesso de
uso extremamente burocrtico e centralizado, realizado atravs
do Departamento Nacional de Produo Mineral-DNPM.
Dessa forma, no raras vezes, os processos de autorizao
de pesquisa ou concesso de lavra so realizados totalmente
revelia da realidade local, no havendo qualquer tipo de
interao entre a poltica minerria, que estipula onde e quando
sero exploradas as jazidas, e as demais polticas setoriais,
como a ambiental, a habitacional, a sanitria etc.
240

Aspectos legais da minerao em terras indgenas

Diante dessas caractersticas, percebe-se a construo

de um paradoxo, pois, ao mesmo tempo em que a minerao
considerada uma atividade econmica importante no
contexto produtivo nacional, contribuindo para o crescimento
econmico de diversas regies e para o ingresso de divisas no
pas, ela tambm pode ser uma atividade geradora de muitas
externalidades negativas em nvel local, responsvel por
grandes impactos socioambientais. Uma situao que se torna
ainda mais crtica quando o exerccio da lavra acontece em
terras indgenas, pois a dinmica tpica da explorao mineral
ocorre de maneira contrria dinmica comunitria dessas
populaes.
Os impactos da minerao formal e informal sobre as
comunidades indgenas, caracterizados principalmente pela
degradao do meio ambiente natural e pela introduo de
elementos estranhos sua cultura, demonstram um processo
insustentvel de desenvolvimento, pois o modo como essas
atividades so realizadas explicita o descaso com a perenizao
da vida, ou seja, com a sustentabilidade.
No h que se retirar a importncia e, em muitos casos, a
essencialidade da minerao, mas faz-se necessrio considerar
tambm sua caracterstica impactante e degradante para o meio
ambiente. Considerando esse fato, nosso ordenamento jurdico
determina, no artigo 225, 2, da Constituio Federal, que
qualquer um que explore a atividade minerria, em qualquer
ponto do territrio nacional, est obrigado a recuperar o meio
ambiente degradado, de acordo com a soluo tcnica exigida
pelo rgo pblico competente, na forma da lei.

241

Melissa Volpato Curi

Os impactos gerados pela minerao podem ser

identificados durante as fases que perfazem uma atividade
minerria e, dependendo do caso, aps o trmino da explorao
propriamente dita. Na pesquisa, que busca definir a jazida e
determinar a exeqibilidade do seu aproveitamento econmico,
ocorre a abertura de estradas, o deslocamento de terra, a presena
de mquinas e a convivncia com tcnicos que ali se instalam
para verificar a viabilidade da explorao naquele local. Feito
isso, d-se incio fase de lavra, que implica operaes que
vo desde a extrao das substncias minerais teis contidas
na jazida at o seu beneficiamento, quando ocorrem os maiores
impactos.
Com a lavra, a atividade industrial efetivamente
instalada, e com ela tem incio o trnsito ininterrupto de veculos
pesados carregados com os minrios, instalao de alojamentos
para dezenas ou centenas de trabalhadores que vo trabalhar
nas minas, a abertura de novas vias de acesso para pontos de
extrao e todas as demais atividades correlatas.
Pode-se dizer, ainda, que esses impactos negativos no
se restringem poca em que a extrao est sendo realizada,
pois poucos so os casos de recuperao ambiental das reas
degradadas pela atividade minerria, contrariando dispositivos
legais sobre a matria. O que ocorre, na maioria das vezes, o
abandono do passivo ambiental construdo durante o tempo de
extrao, no sendo tambm incomum encontrar grandes pilhas
de rejeitos txicos abandonados a cu aberto, sem nenhum tipo
de cuidado.
Os impactos ambientais da minerao variam de acordo
com as caractersticas fsico-qumicas do depsito, tamanho,
242

Aspectos legais da minerao em terras indgenas

processamento etc., o que dificulta a enumerao generalizada

de sua extenso e qualidade. Entretanto, pode-se constatar que
os impactos dessa atividade recaem sobre os meios fsicos (ar,
gua e solo), biticos (fauna e flora) e antrpicos (econmico,
social e cultural).
A minerao formal e informal (garimpo) gerar impactos
negativos eou positivos onde quer que ela acontea. Entretanto,
em relao s populaes indgenas e comunidades tradicionais,
os impactos negativos da minerao podem alcanar dimenses
ainda maiores do que sobre outras comunidades. Nesses casos,
ficam mais ntidos os impactos sociais gerados, pois a dinmica
da atividade minerria ocorre de maneira contrria dinmica
dessas populaes, o que causa muitas externalidades negativas
em nvel local. A destruio, por exemplo, dos recursos
naturais dentro de uma rea indgena ou a contaminao de
um rio pem em risco a sobrevivncia fsica desses povos e
alteram diretamente sua cultura, pois comprometem a fonte de
alimentao da comunidade, introduzem doenas e modificam
os hbitos tradicionais dos ndios.
Os principais impactos negativos da atividade minerria
sobre comunidades indgenas so os gerados pela minerao
informal ou garimpo, pois o que ocorre ilegalmente com
mais freqncia, principalmente na regio amaznica. Como
exemplos das conseqncias ecolgicas e culturais dessa
atividade, vale citar a poluio e assoreamento dos rios,
abandono das prticas tradicionais de plantio de subsistncia
e o surgimento de uma forte estratificao social baseada no
acesso renda do garimpo.

243

Melissa Volpato Curi

O contato prximo de pessoas que exploram minrios

com comunidades indgenas resulta sempre em prejuzo
fatal para os ndios, devido, principalmente, ao estilo de vida
agressivo e imediatista dos primeiros. Alm da violncia,
ocorre a transmisso de doenas altamente contagiosas e
perigosas, como as venreas, a tuberculose, a malria etc; ao
mesmo tempo, ocorre a destruio do meio ambiente local e
integrado, pela poluio dos igaraps e rios, por mercrio
e outros produtos qumicos, assim como, pelos ocasionais
vazamentos de barragens de conteno de subprodutos dos
minrios extrados.
Os produtos txicos que so lanados indevidamente
ao meio ambiente para a extrao do minrio provocam a
contaminao do solo, das guas superficiais e subterrneas,
o que traz conseqncias graves para a sade humana. Essa
interferncia restringe a rea de plantio e modifica a reproduo
de peixes, prejudicando a auto-subsistncia alimentar da
comunidade indgena e gerando uma alterao direta em seus
hbitos culturais.
Outros impactos negativos sobre o solo ocorrem, no
caso de reas de floresta, pelo desmatamento. A remoo
da vegetao provoca alterao das propriedades fsicas do
solo, prejudicando a fauna e a flora e, conseqentemente, os
indgenas, que sobrevivem basicamente dos recursos naturais.
Ainda como impacto da atividade minerria, seja esta
realizada por empresas ou por garimpeiros, pode-se citar a
introduo de valores tpicos da sociedade dominante, como o
fascnio pelo dinheiro e o que se pode adquirir com ele. Com a
introduo desses novos hbitos, o que se constata, depois de
244

Aspectos legais da minerao em terras indgenas

certo tempo, a deteriorao da vida tribal, seguida da perda

da identidade social e completada pelo enquadramento cultural
e social sociedade dominante, ou seja, a passagem de uma
sociedade autnoma para uma minoria dependente.
Diante dos severos impactos, a minerao, bem como
qualquer outra atividade econmica, deve ter seu planejamento,
instalao e operacionalizao baseados nos princpios da
sustentabilidade ambiental, social e econmica. Ou seja, alm
da obteno de rentabilidade econmica, a atividade minerria
deve assegurar melhoria na qualidade de vida da populao e
um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
A prpria lei mineral prev a possibilidade de a minerao
no ser exercida caso esta no venha assegurar, devido s suas
conseqncias deletrias, a preservao de bens e interesses de
maior valor perante a sociedade. Segundo o artigo 42 do Cdigo
de Minerao, a autorizao para a explorao ser recusada
se a lavra for considerada prejudicial ao bem pblico ou
comprometer interesses que superem a utilidade da explorao
industrial, a juzo do Governo.
A sobrevivncia fsica e cultural das comunidades
indgenas supera em muito o interesse na apropriao privada
dos recursos minerais, portanto deve ser considerada como um
bem de maior valor perante a sociedade, assegurado acima de
qualquer crescimento econmico propriamente dito. Deve-se
levar em considerao, como bem salienta Valle (2002), que o
crescimento gerado pela minerao se baseia na utilizao de
recursos finitos, que gera um aparente crescimento imediato,
mas deixa um rastro de impactos socioambientais que se inicia
no presente e se perpetua no tempo, o que pode diminuir
245

Melissa Volpato Curi

significativamente a qualidade de vida das atuais e futuras

geraes.
Assim, antes que a minerao em terras indgenas seja de
fato efetivada, deve-se analisar, atravs do Estudo de Impacto
Ambiental-EIA/Rima, quais sero os impactos sobre essa
comunidade e sobre o meio ambiente natural, o que varia de caso
para caso. Faz-se necessrio considerar, por exemplo, o grau
de integrao dessa comunidade com a sociedade dominante
e se a atividade minerria gerar um impacto suportvel para
que a comunidade indgena mantenha sua integridade fsica e
cultural. Pode-se dizer, portanto, que no h como criar uma
legislao que regulamente de maneira uniforme a minerao
em terras indgenas, pois se deve levar em considerao as
particularidades e essencialidades de cada caso, tanto em
relao aos povos indgenas envolvidos quanto ao mineral a ser
explorado, sua essencialidade e forma de explorao.

Notas
1

Doutoranda em Antropologia da PUC de So Paulo, Mestre em Geocincias

pela Unicamp, Advogada, Professora Universitria e servidora da Funai.

Nas imediaes do Paralelo 11 - dentro da rea Indgena Serra Morena,

que compe o atual Parque Indgena Aripuan, terra dos povos Cinta
Larga - homens, mulheres e crianas indgenas foram mortos com
requintes de crueldade a mando de empresrios da regio (DAL POZ
NETO, J. Laudo Histrico-Antropolgico. (Proc. 17.452/86 V, 2
Vara da Justia Federal, Seco do Estado do Mato Grosso), Cuiab:
Antropologia /USP, 7 de outubro de 1988).

No Amap, o garimpo entre os ndios Waipi considerado uma atividade de

sucesso, pois, ao mesmo tempo em que passaram a garimpar o ouro em suas
terras sem a utilizao de mercrio e a recuperar a rea degradada, conciliaram
a atividade garimpeira com suas atividades tradicionais.

246

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