Davidson Afonso de Ramos

POLTICAS PBLICAS ATIVAS DE EMPREGO:

Estudo de caso do Plano Nacional de Qualificao
Profissional - PLANFOR

Belo Horizonte
Departamento de Cincias Polticas
Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da UFMG
2006

Davidson Afonso de Ramos

POLTICAS PBLICAS ATIVAS DE EMPREGO:

Estudo de caso do Plano Nacional de Qualificao
Profissional - PLANFOR

Dissertao apresentada ao curso de

Mestrado em Cincias Polticas da
Faculdade de Filosofia e Cincias
Humanas da Universidade Federal de
Minas Gerais, como requisito parcial
obteno do ttulo de Mestre em
Cincias Polticas.
Orientador: Jorge Alexandre Neves

Belo Horizonte
Departamento de Cincias Polticas
Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da UFMG
2006

Dedico este trabalho s quatro pessoas mais

importantes da minha vida, que sofreram
comigo os momentos de dvidas e
dificuldades: a minha esposa, Luciana, ao
meu filho, Pedro, minha me, Helena e
minha Tia Marta, pela confiana, amor,
cumplicidade e, principalmente, pacincia.

O problema do mundo ps-industrial que

tudo do mundo industrial que ele sucateou
desaparece, mais cedo ou mais tarde
menos o homem. A mo-de-obra se tornou
obsoleta, mas no seguiu o caminho dos
outros
componentes
da
produo
anacrnica, para a extino. Continua sendo
produzida como se ainda tivesse uso, e sem
qualquer adaptao aos novos tempos...
Todos os outros instrumentos da produo
industrial foram se modificando ao correr dos
anos, ou simplesmente se retirando e dando
lugar a mecanismos mais eficientes ou
rentveis. O homem no apenas no se
adapta aos novos mtodos de produo
como no aceita sua substituio com a
mesma resignao filosfica de um torno
ultrapassado, por exemplo. E continua se
reproduzindo. Entulhando o mercado com
obsoletos iguais a ele. (Luis Fernando
Verssimo. Comdias da Vida Pblica. Na
crnica sucata).

AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar gostaria de agradecer a minha famlia, parentes e amigos.
Em segundo lugar, ao programa de Ps-graduao em Cincias Polticas do
Departamento de Cincias Polticas da Faculdade de Filosofia e Cincias
Humanas da Universidade Federal de Minas Gerais pela oportunidade de estudar
em um ambiente fecundo de idias. A todos os professores e colegas do
departamento de Cincias Polticas que direta ou indiretamente contriburam para
a realizao desta dissertao.
CAPES pelo incentivo financeiro.
professora Doutora Ana Maria Hermeto de Oliveira pela gentileza de ceder o
banco de dados utilizado neste trabalho, bem como pela presteza com que me
ajudou a esclarecer as muitas dvidas que tive ao longo do percurso.
Em especial ao meu orientador e amigo, Professor Doutor Jorge Alexandre
Neves, pelo constante incentivo e pela forma atenciosa e generosa com que
sempre me guiou.

RESUMO

Este trabalho teve como objetivo desenvolver um estudo abrangente

sobre o Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador - PLANFOR. Tendo em
vista a multiplicidade de estudos e avaliaes sobre essa poltica, o foco da
dissertao foi uma tentativa de sistematizar as principais concluses a respeito
do programa. Primeiramente, procurou-se traar em linhas gerais todo o contexto
social, poltico e econmico em que emergiu o PLANFOR, para posteriormente
entend-lo e analis-lo. Por ltimo, a presente dissertao fez uma correlao
entre os impactos do PLANFOR e elementos de Capital Social.

Palavras-chave: Estado de Bem-Estar Social, Polticas pblicas de Emprego e

Renda, Processo de Implementao de Polticas, Federalismo, Comisses
Municipais e Estaduais de Emprego, Capital Social.

ABSTRACT

This dissertation has got as a goal to develop a wide study about the
Workers Qualification National Plan PLANFOR. Considering the multiplicity
of studies and estimations about this subject, the dissertation focus was an
attempt of systematizing the main conclusions about the program. First of
all, the social, politic and economic context from which the PLANFOR was
created,

was

outlined

in

general

lines,

for

further

understanding

and

analysis. At last, the present dissertation made a correlation between the

PLANFOR impacts and the Social Capital elements.

Keywords: Welfare State, Employment and Income Public

Politics, Implementation Process of Politics, Federalism, Employment
Municipal and State councils, Social Capital.

SUMRIO
INTRODUO ............................................................................................................... 8
CAPITULO 1 ................................................................................................................ 11
Emergncia de uma nova realidade - Um breve apanhado terico e histrico.... 11
1.1- Crise do Estado Redistribuidor.......................................................................... 11
1.2- Crise do Estado Interventor ............................................................................... 16
1.3- Precarizao das Relaes de Trabalho ........................................................... 22
CAPTULO 2 ................................................................................................................ 26
Polticas Pblicas de Emprego Experincia brasileira ........................................ 26
2.1- Os tipos de polticas pblicas de emprego e renda......................................... 26
2.2- Histrico da Experincia Brasileira nas Polticas Pblicas de Emprego....... 30
2.2.1 Polticas passivas de emprego...................................................................... 33
2.2.1.1 FGTS.......................................................................................................... 34
2.2.1.2 Seguro-Desemprego .................................................................................. 37
2.3- O Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT ...................................................... 42
CAPITULO 3 ................................................................................................................ 47
PLANFOR .................................................................................................................... 47
3.1- Modelo de Atuao do Estado Brasileiro.......................................................... 47
3.2- Polticas de qualificao profissional: experincias internacionais .............. 51
3.3- Conhecendo o PLANFOR ................................................................................... 54
CAPITULO 4 ................................................................................................................ 61
O processo de implementao do PLANFOR.......................................................... 61
4.1- A implementao de polticas pblicas em Estados federativos ................... 63
4.1.1 Atual Configurao do Federalismo Brasileiro .............................................. 65
4.2- A Implementao do PLANFOR: descentralizao e autonomia.................... 67
4.3- As comisses de emprego ................................................................................. 70
CAPITULO 5 ................................................................................................................ 75
Avaliao de impacto do PLANFOR ......................................................................... 75
5.1- Uma discusso Conceitual................................................................................. 75
5.2- Caractersticas do banco de dados utilizado ................................................... 77
5.3- Uma anlise de efetividade................................................................................. 81
CAPITULO 6 ................................................................................................................ 84
Qualificao e capital social...................................................................................... 84
6.1- PLANFOR e Capital Social................................................................................. 84
6.2- O Conceito de Capital Social.............................................................................. 85
6.3- Anlise descritiva dos Dados: Freqncias ..................................................... 87
6.4- Anlise dos cruzamentos Cruzamentos ........................................................... 95
6.5- Anlise da Regresso Logstica Multinomial ................................................... 99
6.6- Anlise final dos dados .................................................................................... 117
CONCLUSO............................................................................................................. 119
BIBLIOGRAFIA.......................................................................................................... 123
ANEXO 1 .................................................................................................................... 130

INTRODUO

A dcada de 1990 no Brasil caracterizou-se pelo expressivo

crescimento das taxas de desemprego e sua manuteno em patamares
significativos. Ao mesmo tempo, as discusses acerca das questes do
desemprego e da forma como os Estados devem intervir na economia e na
sociedade, a partir desta dcada, tomaram configuraes muito diferentes das
que tinham em pocas anteriores.
A recente preocupao com polticas pblicas de emprego aponta
para um conjunto de problemas complementares e interdependentes.
Primeiramente, observa-se uma crise no modelo de atuao dos Estados que
priorizava a interveno no campo econmico e uma gesto de polticas sociais
que buscava a universalidade (crise dos Welfare States). Concomitante crise
dos Estados de Bem-Estar Social temos um perodo prolongado de estagnao
econmica; a tentativa de se resolver esta estagnao gerou um outro
problema, representado por um crescente processo de precarizao do
trabalho, que vem a ser uma quantidade cada vez maior de trabalhadores
afastados do mercado formal de trabalho (pela informalidade ou pelo
desemprego) e, portanto, alijados dos seus direitos trabalhistas.
Este cenrio obriga os governos nacionais a se preocuparem com
polticas pblicas de emprego visando a dois objetivos: 1) o primeiro de carter
compensatrio, almejando amparar o trabalhador excludo do mercado de
trabalho (polticas passivas); 2) o segundo, buscando intervir efetivamente na
demanda por trabalho e na qualidade da oferta, ou seja, foco na
empregabilidade (polticas ativas).

Partindo do princpio de que a incluso do trabalhador um

pressuposto fundamental para a estabilidade das instituies democrticas e
para a cidadania, a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), diz que o
emprego um direito de todos e cabe aos Estados Nacionais garanti-lo,
atravs de sistemas pblicos de emprego bem estruturados. Nessa mesma
linha, a Declarao Universal dos Direitos Humanos em seu artigo XXIII inciso I
coloca que toda pessoa tem direito ao trabalho, livre escolha de emprego, a
condies justas e favorveis de trabalho e proteo contra o desemprego.
Para atingir tais desideratos, deve aceitar-se o fato de que os
Estados precisam intervir ativamente no planejamento da economia, visando
promoo de polticas ativas de emprego.
Com base nesses entendimentos, a presente dissertao dedicarse- avaliao das polticas pblicas de emprego ativas, efetuadas no Brasil
durante a dcada de 1990, tentando responder s seguintes questes: Quais
so essas polticas ativas de emprego? Como elas operam? E, principalmente,
elas so eficazes?
Para tanto esta dissertao est estruturada da seguinte forma: o
Captulo I contm uma reviso histrica de como a questo do emprego se
tornou um problema para as sociedades contemporneas, em especial no
Brasil, tendo em vista a crise dos Estados de Bem-Estar Social, o processo de
reestruturao produtiva (fruto das crises econmicas iniciadas na dcada de
1970) e o resultante processo de flexibilizao das relaes de trabalho.
No captulo II, consta um breve apanhado das experincias de
polticas pblicas de emprego voltadas para o mercado de trabalho no Brasil. O
objetivo no exatamente uma descrio detalhada de cada momento e de

10

cada mudana; o foco do captulo tentar entender o porque da atual

configurao das instituies e dos programas governamentais ligados ao
mercado de trabalho. Parte-se do princpio de que instituies e polticas no
nascem no limbo, elas so frutos de desenvolvimentos anteriores e muito de
suas caractersticas podem ser entendidas com base no que existia antes. O
captulo ajuda a entender minimamente a mecnica interna do Sistema de
Emprego Pblico brasileiro.
O Capitulo III tenta descrever e analisar a principal poltica pblica
ativa de emprego implementada pelo governo federal brasileiro durante a
dcada de 1990 o PLANFOR.
Em seguida o captulo IV analisa o processo de implementao do
PLANFOR.
Os captulos V e VI tentam avaliar os impactos, esperados e no
esperados, do programa. A avaliao dos impactos esperados foi baseada em
um trabalho desenvolvido pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento
Regional da Universidade Federal de Minas Gerais. A avaliao do impacto
no esperado do programa diz respeito interao entre participao em
cursos de qualificao e elementos de Capital social. A anlise foi desenvolvida
utilizando o mesmo banco de dados.
E, finalmente, encerrando o trabalho, uma guisa de concluses.

11

CAPITULO 1
Emergncia de uma nova realidade - Um breve apanhado terico e
histrico

1.1- Crise do Estado Redistribuidor

Durante o perodo do ps-segunda guerra mundial (de 1945 at
meados da dcada de 1970), as economias dos pases capitalistas avanados
caracterizavam-se por altas taxas de crescimento, ausncia de crises
profundas e uma situao de quase pleno emprego. O desemprego era uma
condio passageira na vida do trabalhador e as polticas para esta rea,
quando existiam, resumiam-se a garantir a esse trabalhador algum recurso
para que ele possa reintegrar-se ao mercado de trabalho.
Esse perodo de bonana foi proporcionado por uma feliz
combinao entre uma concepo de poltica econmica onde o Estado
exercia papel fundamental como organizador e estimulador da economia e uma
poltica social na qual o Estado atuava como redistribuidor de riquezas,
buscando justia social atravs de um alto grau de igualdade entre os
cidados.
As economias avanadas, durante quase trs dcadas aps a
segunda guerra mundial, apresentaram trs caractersticas marcantes: em
primeiro lugar os pases centrais viveram um longo perodo de crescimento,
liderado pela produo de bens de consumo durveis; em segundo lugar,
graas elevao da carga tributria, foi possvel o desenvolvimento de
mecanismos de proteo social, assegurando aos indivduos o acesso
universal sade, educao e previdncia; e, por ltimo, verificou-se o
predomnio de um novo padro de uso da fora de trabalho, sendo que as

12

condies de ingresso, permanncia ou sada do emprego eram objeto de

regulamentao pblica, de forma direta ou indireta.
Entretanto, este perodo ureo de prosperidade econmica e justia
social entrou em declnio. A partir das duas crises do Petrleo, da crise do
padro monetrio e do aumento das taxas de juros internacionais, todos na
dcada de 1970, os Estados e economias nacionais pelo mundo, perderam
muito de seu dinamismo, apresentando baixas taxas de crescimento aliadas a
uma escalada inflacionria e a crnicos dficits fiscais. Com relao a esses
dficits, pode-se dizer que representaram o grande problema dos Estados de
Bem-Estar Social. De acordo com DRAIBE e HENRIQUE
A crise econmica atual vem solapando as bases de
financiamento dos gastos sociais: seja pela diminuio das
receitas e/ou das contribuies sociais, provocadas pela
reduo da atividade econmica, seja pelas presses advindas
do desemprego crescente e da acelerao inflacionria, que
elevam os custos e despesas sociais (DRAIBE e HENRIQUE,
1998: 55).

Essa crise levou muitos governos a priorizar polticas de ajuste

fiscal, reformulando os grandes sistemas inclusivos de proteo social em favor
de uma ao mais focalizada na pobreza. Autores como Maria da Conceio
Tavares e Jos Lus Fiori (1993) classificaram esse cenrio como sendo o de
uma onda de ajuste global ou desajuste global. Esses tais ajustes,
claramente influenciados por uma viso liberal e conservadora das funes do
Estado e das relaes entre capital e trabalho, levaram reduo ou mesmo
supresso de polticas de bem-estar, minando os fundamentos de igualdade
propugnados pelo Estado de Bem-Estar Social. Em resumo, a partir da dcada
de 1970, os Estados, supostamente, mostraram incapacidade, ou pelo menos

13

uma grande dificuldade, para financiarem os seus programas sociais ou

mesmo fazer frente s novas demandas.
Como conseqncia deste novo contexto observa-se que os
Estados comeam a passar por amplas transformaes na base produtiva, com
implicaes profundas sobre o mercado de trabalho. O progresso tcnico, um
velho conhecido da humanidade, atualmente associado a um processo de
internacionalizao do capital conhecido pelo nome de Globalizao tem
determinado um ritmo vertiginoso nas mudanas na produo e no emprego.
No caso brasileiro, as conseqncias tornam-se mais dramticas ao se
juntarem aos problemas oriundos da misria, informalidade, subemprego,
trabalho precrio, marginalidade, entre outros, decorrentes da m distribuio
da renda e da riqueza, bem como do nvel insuficiente de crescimento
econmico.
Essas transformaes no contexto sobre o qual se fundavam os
Estados de bem-estar social levaram os mesmos, em maior ou menor grau, a
restringir a universalidade de alguns programas, ou extinguir outros.
Principalmente durante a dcada de 90 observou-se uma grande desconfiana
em relao capacidade do Estado de implementar polticas sociais.
Dentro desse novo quadro, ressurgiram concepes liberais que
enfatizam a tese do carter no distributivo do Estado, dada sua ineficincia,
que terminaria por privilegiar essencialmente as classes mdias. Nesse
momento observa-se uma maior focalizao dos programas de bem-estar
acompanhado por um substancial corte no oramento social. Nas dcadas de
80 e 90 re-emerge, e posteriormente torna-se hegemnico, um modelo de

14

gesto da poltica econmica que visa manuteno da estabilidade

macroeconmica em detrimento do social.
Basicamente, apregoa-se uma reestruturao interna do aparato
estatal, buscando uma racionalizao do servio pblico, e aperfeioamento
dos

marcos

regulatrios.

Em

outras

palavras

criando

um

ambiente

microeconmico saudvel (alterando a lei de falncia, diminuindo a rigidez de

alguns setores, agncias regulatrias independentes com marcos claros) e
macroeconmico estvel (taxa de cambio, inflao, taxa de juros, etc.) para os
investimentos externos.
Neste momento vale ressaltar que a hegemonia neoliberal na
Europa e nos Estados Unidos no se deu do dia para noite, ela levou
praticamente toda a dcada de 1970 para se consolidar. Foi apenas em 1979,
ano em que eclodiu a segunda crise do petrleo, que um pas de capitalismo
avanado teve um governo publicamente empenhado em pr em prtica o
programa neoliberal. Foi o governo Thatcher na Inglaterra. Em seguida, os
governos neoliberais se proliferaram nos pases de capitalismo avanado e
tambm nos pases em desenvolvimento.
Em alguns pases europeus, surgiram lideranas tais como
Miterrand na Frana, Gonzles na Espanha, Soares em Portugal, entre outros,
que visavam consolidar uma corrente antineoliberal. Contudo, mesmo estes
governos de orientao social-democrata, se mostraram resolutos em aplicar
polticas neoliberais, no conseguindo sustentar antigos dogmas.
De fato as polticas neoliberais tiveram grande sucesso em deter a
inflao na dcada de 70 nos pases desenvolvidos e durante a dcada de 90
nos subdesenvolvidos. Tambm houve xito no tocante recuperao dos

15

lucros e na criao e manuteno de uma taxa de desemprego que

teoricamente viabilizaria uma melhor eficincia das economias de mercado.
Todos estes fatores, somados ao aumento da desigualdade, reanimaram
temporariamente o capitalismo avanado mundial, restaurando, em um
primeiro momento, taxas de crescimento estveis e relativamente altas.
Contudo, este xito inicial do modelo neoliberal no durou muito, e
logo mostrou seu lado perverso. A desregulamentao financeira, que foi um
elemento fundamental do programa neoliberal, criou condies muito mais
propcias para um aumento significativo das transaes financeiras puramente
especulativas, em detrimento do setor produtivo da economia. O peso das
operaes meramente parasitrias teve um incremento vertiginoso, levando os
Estados a gastarem mais com polticas sociais, devido ao aumento da
demanda por esses servios.
Economicamente,

neoliberalismo

no

conseguiu

nenhuma

revitalizao bsica do capitalismo avanado. Socialmente, ele criou

sociedades marcadamente desiguais, embora no to desestatizadas como
objetivavam seus tericos. Poltica e ideologicamente, o neoliberalismo
alcanou um xito fabuloso, disseminando a simples idia de que no h
alternativas.
Passados mais de vinte anos de ajustes econmicos, com suas
famigeradas privatizaes, no se constatou nenhuma melhoria no padro de
vida das pessoas. E, curiosamente, os Estados continuam exercendo um papel
fundamental nas dinmicas poltica e econmica nos anos 2000; eles
continuam arrecadando muito e gastando muito. A grande mudana ocorrida
no mbito de atuao dos Estados foi no tocante natureza dos gastos, que

16

deixaram de ser eminentemente sociais e passaram a ser mais voltados para a

manuteno de indicadores macroeconmicos e pagamento dos servios de
sua dvidas.
Concomitantemente crise fiscal pela qual passaram os Estados
Providncia (dificuldade de financiamento dos programas sociais), houve
tambm uma crise de legitimidade. Essa ltima tem razes no fato de que uma
rpida expanso na demanda por certos bens e servios, em geral, traz
consigo uma deteriorao da qualidade desses servios. Ao no corresponder
s expectativas dos usurios, a prestao desses servios acaba produzindo
uma grande insatisfao com relao performance do setor pblico. De certa
forma, pode-se dizer que o Estado de Bem-Estar entrou em crise no pelos
seus defeitos, mas pela ambio de suas metas.

1.2- Crise do Estado Interventor

Dentro do novo contexto de organizao da atuao do Estado,
determinou-se que seu maior objetivo seria combater a inflao e reduzir o
dficit no balano de pagamentos. Ao abrir mo de estabelecer objetivos
referentes ao nvel de emprego, distribuio de renda, eliminao das
disparidades regionais e erradicao da pobreza absoluta, os novos
gestores dos Estados fazem uma inverso de prioridades; o que antes era
meio para se atingir um fim, passa a ser um fim em si mesmo. Em outras
palavras,

antes

controlar

inflao

era

um

condicionante

para

desenvolvimento, agora controlar a inflao o objetivo nico das polticas

pblicas.

17

Isso significa, basicamente, que na medida em que se tem como

temas dominantes a inflao e o balano de pagamentos, todas as demais
decises passam a ser condicionadas, subordinadas ou derivadas.
Alm dessa inverso de prioridades, da diminuio e focalizao dos
gastos sociais, tambm predomina a tese de que h uma excessiva
interveno do Estado na economia e, portanto, uma das alternativas para se
desenvolver o pas seria a privatizao do setor estatal produtivo. Entretanto,
no se pode perder de vista o fato de que o capitalismo brasileiro se
desenvolveu atravs de uma trplice aliana entre as multinacionais, o capital
privado nacional e o Estado. Nem sempre o relacionamento entre esses trs
seguimentos produtivos foi de conflito. Ao contrrio, usualmente, esse
relacionamento tem sido de complementaridade, de integrao ou de
convergncia de interesses em funo de questes prticas ligadas escala
de produo, escolha dos processos tecnolgicos, estratgia comercial,
alm de fatores histricos especficos.
So numerosos os exemplos de empresas estatais que, no processo
histrico de desenvolvimento do Brasil, se constituram para viabilizar a
iniciativa privada nacional em termos de complementao produtiva. Em
diversos perodos da histria do pas, caracterizados pelo estrangulamento da
capacidade para importar, como a crise de 29, a II Guerra Mundial, a prpria
iniciativa privada nacional convoca o Estado a investir nos setores estratgicos
da economia, a fim de poder ter esses insumos em condies estveis de
preo e de abastecimento para o seu funcionamento. Assim, vrias empresas
estatais nasceram com o suporte e o apoio de campanhas feitas por
associaes de classe empresariais. Percebendo a necessidade de regularizar

18

as condies de oferta de certos insumos bsicos, elas convocaram o Estado a

produzir, ainda que com custos elevados, ou a subsidiar os insumos que
faltavam para a expanso do parque industrial.
O Estado brasileiro sempre assumiu um papel mais amplo do que
um simples coletor de impostos e provedor de servios bsicos. Alm de
regulamentar o funcionamento dos mercados privados, ele atuou fortemente
como empresrio. Entretanto, a dcada de 1990 foi marcada pela tentativa de
mudana nesse paradigma de atuao do Estado.
A crise do Estado interventor tem um outro aspecto, alm do
problema de se determinar qual o escopo ideal de atuao dos Estados.
Algumas concepes e medidas governamentais passaram a ter sua eficcia
questionada, como por exemplo, a eficincia de incentivos setoriais para
gerao de empregos, ou mesmo a idia de que incentivos governamentais
levariam ao crescimento no Produto Interno Bruto, que por sua vez teria
reflexos imediatos sobre o nvel de emprego.
A associao entre gerao de empregos via incentivos setoriais e
crescimento econmico no to clara e direta quanto se pode pensar; em
algumas situaes esta relao pode ser muito delicada, j que uma poltica
agressiva de investimento em setores geradores de emprego pode trazer como
resultado a desacelerao do crescimento. Tal fato pode ocorrer quando no
h coincidncia entre os seguimentos onde mais elevado o consumo de mode-obra e aqueles de maior impacto na produo nacional.
O novo padro de competitividade mundial est alicerado num
baixo custo da mo-de-obra combinado a tecnologias modernas e novos
mtodos de organizao da produo e do trabalho. Essas mudanas

19

promovem elevados ganhos de produtividade sem demandar muitos postos de

trabalho.
Ento, levando-se em conta estes problemas, poderamos dizer que
gerao de empregos e crescimento econmico so objetivos contraditrios?
Para responder a esta pergunta temos, antes de qualquer coisa, que
descobrir quais setores da economia so capazes de acelerar o crescimento e
quais setores podem gerar mais empregos.
Segundo NAJBERG e VIEIRA (1996), os setores capazes de acelerar o
crescimento econmico (chamado por elas de setores chave) so aqueles que
tm elevado poder de encadeamento com outros setores, apresentando
ndices de interligao, para trs e para frente, acima da mdia. Isso porque a
interdependncia entre setores tem implicaes dinmicas substanciais: quanto
maiores forem os linkages, tanto mais difundidos sero os efeitos de expanso
ou retrao na economia (NAJBERG e VIEIRA, 1996:13). Utilizando dois
ndices (chamados Rasmussen e Hirschman) e dados referentes ao ano de
1990 as autoras identificaram os seguintes setores chave: agropecuria,
minerais

no

metlicos,

siderurgia,

metalrgicos

no-ferrosos,

outros

metalrgicos, mquinas e equipamentos, material eltrico, automveis

caminhes e nibus, peas e outros veculos, madeira e mobilirio, celulose
papel e grfica, indstria da borracha, elementos qumicos, refino de petrleo,
indstria txtil, artigos do vesturio, fabricao de calados, indstria do caf,
beneficiamento de produtos vegetais, abate de animais, indstria de laticnios,
fabricao de acar, fabricao de leos vegetais, outros produtos
alimentcios.

20

Para descobrir os setores com maior potencial de captao de mo-deobra NAJBERG e VIEIRA (1996) elaboraram um modelo de gerao de
emprego. Este modelo no se resume aos setores mais intensos em mo-deobra, uma vez que o trabalho requerido para a produo de uma unidade de
produto no se restringe apenas ao cmputo dos empregos diretos. Para se ter
uma idia mais aproximada dos setores com maior capacidade de absoro de
trabalhadores necessrio considerar que, associada produo de um bem
final, existe uma demanda por insumos intermedirios que, para ser atendida,
tambm exigir a contratao de trabalhadores, ou seja, empregos indiretos.
O objetivo deste modelo ordenar os setores atravs da quantificao
do impacto de choques de demanda na gerao de emprego1. Para tanto, foi
simulado um aumento de demanda final em cada setor, individualmente,
mantendo-se nula a demanda nos demais setores. Arbitrou-se um choque de
demanda no valor de R$ 1 milho, a preos de 1995.
De acordo com o modelo, os setores com maior capacidade de gerar
empregos so: Servios privados no-mercantis, artigos de vesturio,
agropecuria, indstria do caf, abate de animais, indstria de laticnios,
beneficiamento de produtos vegetais, fabricao de calados, servios
prestados s famlias, fabricao de acar.
O setor de servios privados no-mercantis, formado de
entidades sem fins lucrativos, tais como sindicatos e
associaes religiosas, destaca-se como aquele com maior
relao trabalho/produo, na medida em que o valor de sua
produo muito baixo. Logo a seguir aparece a agropecuria,
o setor artigos de vesturio e algumas das atividades que
compem a agroindstria (indstria do caf, beneficiamento de
produtos vegetais, abate de animais, indstria de laticnios,
fabricao de acar) (NAJBERG e VIEIRA,1996b:13)

21

Dessa forma a resposta para a pergunta feita anteriormente que o

Brasil no precisa necessariamente crescer sem gerar empregos. A idia de
que o pas ir se defrontar com um ciclo de crescimento sem trabalho no deve
ser aceita linearmente, pois de acordo com NAJBERG e VIEIRA (1996 e
1996b), dos 21 setores com possibilidade de acelerar o processo econmico
devido ao seu maior poder de encadeamento com os demais setores da
economia brasileira, sete encontram-se entre os dez setores com maior
capacidade de gerar emprego. Existe um grande potencial de crescimento nos
setores de agroindstria e de bens no-durveis que tem intensa absoro de
mo-de-obra e no comprometem o desenvolvimento da economia como um
todo.
No existe uma contradio inerente entre crescimento econmico e
gerao de empregos. Ao mesmo tempo o segundo no pode ser visto apenas
como um simples subproduto do primeiro. Como foi visto, no se pode pensar
que uma vez garantida uma taxa elevada de crescimento do Produto Interno
Bruto, haver uma espcie de efeito contnuo sobre o emprego. Primeiro,
porque esse crescimento pode ter sido gerado por um setor que absorve pouca
mo-de-obra; segundo, porque a histria brasileira mostra que crescimento e
redistribuio de renda no so fenmenos concomitantes. Portanto, deve-se
haver planejamento e interveno estatal. Alm do crescimento econmico,
fundamental a existncia de um Sistema Pblico de Emprego (SPE).

Incorporando o consumo privado que segundo as autoras responsvel por mais de 50% do total da
demanda final da economia brasileira.

22

1.3- Precarizao das Relaes de Trabalho

Como resposta crise econmica comentada anteriormente,
observou-se uma profunda mudana nas relaes de trabalho visando a
diminuir a rigidez dos mercados de trabalho. Em outras palavras, a crise dos
Estados de Bem-Estar Social conjugada estagnao econmica gerou um
movimento de desregulamentao das relaes de trabalho.
Segundo BUONFIGLIO e DOWLING (2000), este processo de
precarizao teve seu incio na dcada de 1970, perodo marcado por uma
longa crise econmica internacional, pelo predomnio do ciclo do capital
financeiro, pela concentrao de capitais, pela ascenso de governos
conservadores

ou

neoliberais

suas

medidas

(reforma

do

Estado,

privatizaes, cortes de programas sociais). O primeiro passo rumo a

flexibilizao foi dado com um grande processo de automao, cujo cerne da
questo resume-se reduo do contingente de trabalhadores necessrios
produo. Com isso, temos o desemprego, fenmeno incrementado pela
grande crise econmica citada anteriormente. Os altos nveis de desemprego
iniciados desde ento cresceram sistematicamente ao longo dos anos
posteriores, levando s vrias formas de flexibilidade do trabalho e do
trabalhador.
A flexibilidade do trabalho, segundo os autores, em um primeiro
momento, expressou-se na exploso do trabalho autnomo, na flexibilidade
funcional e na crescente transferncia da produo de pases ou regies
centrais ou tradicionais para pases ou regies perifricos. Esta flexibilidade do
trabalho consistiu na transformao de trabalhadores assalariados em
trabalhadores autnomos, prestadores de servio. Os autores enfatizam que

23

esse processo buscava muito mais que a reduo dos custos indiretos do
trabalho, alardeada pelos porta-vozes de planto; tratava-se de algo muito
maior e com maiores possibilidades de ganhos. Ou seja, a transformao do
processo de compra e venda de fora de trabalho em um processo de compra
e venda de trabalho. O trabalhador transformado em autnomo, alm dos
ganhos obtidos pela reduo de encargos trabalhistas, apresenta outra
vantagem para o capitalista, que transfere para o prprio trabalhador os custos
de sua atualizao profissional, cursos e treinamentos.
O segundo momento da flexibilizao caracterizado pela exploso
da

terceirizao

ou

subcontratao,

formando

verdadeiras

redes

empresariais. Nas empresas terceirizadas, a flexibilidade assume formas que

passam pelas relaes de trabalho, pelo uso da fora de trabalho, pelo tempo
do trabalhador (prolongamento da jornada), pelo salrio, pelas condies de
trabalho, garantindo redues substanciais do preo do fator trabalho e
gerando destruio dos direitos trabalhistas.
Nos anos 90, entraram em cena novos instrumentos legais de
flexibilizao que permitiram s empresas maiores facilidades de contrataes
e demisses, flexibilizaes salariais (permisses a quebras de contratos
coletivos) e organizacionais (distribuio do tempo de trabalho). Tambm nesta
dcada, acelerou-se a concentrao de capitais que levou a processos de
enxugamento das empresas envolvidas, com fortes cortes de pessoal,
aumentando o grupo de autnomos, consultores e afins. Nos pases latinoamericanos e no leste europeu verificou-se um extenso programa de
privatizaes de estatais, trazendo mais demisses conjugadas com
flexibilizaes, porque os processos de enxugamento dessas empresas foram

24

acompanhados de terceirizaes. Esse quadro traado por BUONFIGLIO e

DOWLING (2000), nos leva a concluir que a flexibilidade, com precarizao das
condies de vida e de trabalho que dela resultam, tornou-se a norma.
A conseqncia de todo este processo de flexibilizao das relaes
de trabalho e das polticas econmicas iniciadas na dcada de 90 uma
desestruturao do mercado de trabalho associada diminuio e/ou
estagnao dos postos de trabalho formais.
De acordo com AZEREDO (1998) observa-se que progressivamente
o trabalho vem perdendo sua centralidade nos processos social e produtivo.
Ele est sendo substitudo pelo Mercado com suas leis frreas, causando o
fenmeno acima denominado como precarizao do trabalho (desemprego
estrutural, sub-emprego, aumento da informalizao). Este processo cria uma
distino no mercado de trabalho entre includos (que possuem salrios e
direitos sociais garantidos) e os excludos, que constituem um nmero
crescente de trabalhadores com relaes precrias de emprego quando tm
emprego e dependentes de transferncias de renda por parte do Estado ou
de assistencialismos de todas as espcies.
Dessa forma, pode-se dizer que a precarizao do trabalho e as
altas taxas de desemprego que se encontram disseminadas pelo mundo e, em
especial no Brasil, so, em parte, resultado de uma clara opo poltica. O
modelo de gesto da poltica econmica hegemnico visa manuteno da
estabilidade macroeconmica em detrimento do social. Segundo ANDERSON
(1995) e como tambm tivemos oportunidade de observar neste captulo, essas
polticas macroeconmicas caracterizam-se, em sntese, por:
diminuio dos gastos sociais do Estado;

25

manuteno, a qualquer custo, da estabilidade monetria;

disciplina oramentria;
restaurao da taxa natural de desemprego, ou seja, a criao de um
exrcito de reserva de trabalho;
reformas fiscais para incentivar os agentes econmicos, reduo de
impostos sobre os rendimentos mais altos e sobre as rendas;
elevao das taxas de juros;
contrao de emisso monetria;
abolio dos controles sobre os fluxos financeiros;
implementao de um amplo programa de privatizao.
Encerrando esse breve apanhado histrico, observa-se que as
relaes econmicas e polticas foram, nas ltimas dcadas, reorganizadas
sob a gide de uma doutrina liberalizante. Essa nova forma de se organizar a
economia e os Estados trouxe a prevalncia de altas taxas de desemprego e
precarizao das relaes de trabalho existentes. No que tange s polticas
sociais, o neoliberalismo substituiu os sistemas de proteo social inclusivos
por aes focalizadas na pobreza.

26

CAPTULO 2
Polticas Pblicas de Emprego Experincia brasileira

2.1- Os tipos de polticas pblicas de emprego e renda

Apesar da gravidade do problema, o escopo das polticas pblicas
de gerao de emprego e renda muito reduzido. Podemos identificar
basicamente dois grupos de instrumentos ou medidas: as ativas e as passivas.
Baseado no trabalho de AZEREDO e RAMOS (1995), devemos
ressaltar que
O poder pblico possui inmeras formas de interveno que
afetam o nvel de emprego. Essas formas vo desde a fixao
do salrio mnimo, o contexto institucional que regula as
relaes capital trabalho e os custos fiscais e parafiscais nos
encargos trabalhistas at a formao profissional. No obstante
a importncia que variveis como as citadas possuem sobre a
oferta de oportunidades de trabalho (tanto no curto como no
longo prazo), quando se analisam as polticas de emprego, o
universo bem mais restrito (AZEREDO e RAMOS, 1995. Pg
94).

importante frisar que as definies a respeito do que so polticas

passivas e ativas no so ponto pacfico dentro da literatura a respeito.
Portanto, neste trabalho tenta-se construir uma interpretao que no
necessariamente vai ser idntica a de outros autores.
As polticas reativas ou passivas consideram o nvel de emprego (ou
desemprego) como dado, e o objetivo assistir financeiramente ao trabalhador
desempregado. Os instrumentos clssicos destas polticas so: segurodesemprego e ou indenizao aos desligados, programas assistenciais (para
quem no tem acesso ao seguro).
As polticas ativas, por sua vez, procuram exercer um efeito positivo
sobre a oferta ou demanda de trabalho, reativando antigos postos de trabalho

27

e/ou criando novos empregos. Os instrumentos tpicos desse tipo de poltica

so: a criao de empregos pblicos, investimentos emergenciais nas frentes
de trabalho, subsdios pblicos contratao, oferta de crdito para micro e
pequenas empresas, reduo de jornada de trabalho, incentivos ao trabalho
autnomo, entre outros exemplos.
No entanto, como foi dito anteriormente, o tema polmico. Um
trabalho publicado pelo DIEESE2, e outro publicado por AZEREDO e RAMOS
(1995) consideram tambm como poltica passiva a tentativa de se reduzir o
excesso de oferta de trabalho. Todavia, polticas que tentam agir sobre a
oferta de trabalho no deveriam ser classificadas estritamente como passivas.
Se por um lado essas medidas consideraram a demanda de trabalho como um
fato dado, por outro elas procuram agir de forma a diminuir a oferta de
trabalhadores, tendo efeitos sobre as taxas de desemprego (que cairia) e de
inatividade (que aumentaria). Exemplos de polticas que agiriam na oferta de
trabalhos seriam: planos de incentivo aposentadoria antecipada de
trabalhadores desempregados acima de uma certa idade e com dificuldades de
reinsero; a manuteno de jovens no sistema escolar; iniciativas de
promoo de mobilidade geogrfica nacional e internacional (fomento a
migrao); expulso de populao3, etc.
Azeredo (1998) tambm se mostra contraditria ao fazer essa
classificao, ora considerando polticas voltadas para a oferta de mo-de-obra
como passivas ora como ativas. Vejamos um exemplo: tambm so
consideradas polticas passivas os instrumentos destinados reduo da
2

A Situao do Trabalho no Brasil, captulo 11 que trata das polticas pblicas de emprego e de proteo
ao desempregado.

28

oferta de trabalho...; ... j os programas de formao e reciclagem

profissional, os servios de intermediao de mo-de-obra e as polticas que
viabilizam a mobilidade geogrfica da fora de trabalho, por exemplo, so
medidas que atuam pelo lado da oferta de trabalho e por isso incluem-se
entre as polticas ativas (AZEREDO, 1998:16).
O caso dos programas de formao e reciclagem profissional
ainda

mais

delicado.

Esses

programas

agem

sobre

trabalhador

individualmente e no sobre a demanda ou sobre a oferta de trabalho como um

todo. Em tese, esse mecanismo estaria aumentando a oferta de trabalhadores
mais qualificados, mantendo constante a oferta global de trabalhadores, ou
seja, agindo sobre parte da oferta. Dessa forma os programas de formao e
reciclagem poderiam ser classificados tanto como passivos quanto como
ativos. Neste trabalho, sero classificados como ativos, dado que de acordo
com a concepo que norteia esse tipo de programa no Brasil, se a formao
profissional no cria emprego, pode, pelo menos, aumentar a empregabilidade
(ou capacidade de conseguir emprego) dos indivduos.
Em face dessas questes, as polticas pblicas de emprego ativas
sero subdivididas em dois grupos: ativas via oferta; e ativas via demanda. O
quadro a seguir ilustra a classificao dos principais programas.

Segundo AZEREDO e RAMOS (1995) Esta poltica foi utilizada em certos pases da Europa
Ocidental no que concerne migrao. A expulso direta dos imigrantes ilegais ou a ajuda financeira

29
QUADRO 1
Classificao das Polticas Pblicas de Emprego
Polticas Passivas

Polticas Ativas
Ativas Pela Oferta
Ativas Pela Demanda

Seguro-desemprego e
ou indenizao aos
desligados

Planos de incentivo
aposentadoria antecipada de
trabalhadores desempregados
acima de uma certa idade e com
dificuldades de reinsero

A criao de empregos
pblicos

Programas
assistenciais (para
quem no tem acesso
ao seguro)

A manuteno de jovens no
sistema escolar

Investimentos emergenciais
nas frentes de trabalho

Iniciativas de promoo de
Intermediao de momobilidade geogrfica nacional e
de-obra
internacional (fomento a migrao)
Expulso de populao[1]

Fundo de Garantia por

Tempo de Servio
Programas de formao e
reciclagem profissional

Subsdios pblicos
contratao
Oferta de crdito para micro e
pequenas empresas
Reduo de jornada de
trabalho
Incentivos ao trabalho
autnomo

[1]

Segundo AZEREDO e RAMOS (1995) Esta poltica foi utilizada em certos pases da Europa Ocidental no que
concerne migrao. A expulso direta dos imigrantes ilegais ou a ajuda financeira para o retorno dos imigrantes
legais a seus pases de origem.

Estudos como a Situao do Trabalho no Brasil, desenvolvido pelo

DIEESE (2001:62), apontam para o fato de que nos ltimos anos, as polticas
reativas ou passivas tm constitudo o eixo prioritrio das intervenes pblicas
sobre o mercado de trabalho brasileiro. Isso se deve ao fato de que no Brasil a
questo da pobreza no est necessariamente vinculada questo do
emprego. De acordo com o trabalho acima citado,
A pobreza combatida com polticas pblicas especficas,
desconectadas das aes voltadas ao mercado de trabalho. As
polticas sociais de previdncia e renda, por exemplo, no se
articulam as questes do emprego e do mercado de trabalho. A
recente reforma no sistema da Previdncia Social, que
prolongou o tempo de permanncia dos trabalhadores na ativa,
revela claramente esse descompasso, ao mesmo tempo em
que a nfase em programas assistencialistas (por exemplo, a
distribuio de cestas bsicas) no combate pobreza torna
ainda mais frgil a incluso de polticas de emprego no interior
das polticas sociais (DIEESE, 2001:263).
para o retorno dos imigrantes legais a seus pases de origem.

30

Portanto, o uso exclusivo de polticas reativas tende a no ser a

forma mais eficiente de combater o problema do desemprego. A no
combinao de elementos passivos e ativos apenas protela o desemprego e
no soluciona o problema da pobreza.

2.2- Histrico da Experincia Brasileira nas Polticas Pblicas de Emprego

A preocupao com polticas sociais algo muito recente no Brasil.
Durante quase toda sua histria a questo social era tratada como questo de
polcia. Acreditava-se que a melhoria das condies de vida da populao seria
um simples subproduto do crescimento econmico.
Do descobrimento at meados do sculo XX prevaleceram no Brasil
idias liberais que fundamentavam um Estado que basicamente assegurava a
ordem e a propriedade, deixando a cargo do mercado a regulao dos bens
pblicos sociais. Entretanto, gradativamente o Estado brasileiro foi assumindo
funes de regulador e estimulador da economia e, posteriormente, no perodo
de passagem do sculo XX para o sculo XXI, tambm passou a ser um
provedor de bens sociais.
No que diz respeito ao mercado de trabalho, pode-se dizer que at a
ascenso de Getlio Vargas ao poder as relaes trabalhistas no Brasil eram
marcadas por uma completa liberdade de contratao e demisso, e uma total
ausncia de polticas pblicas para essa rea, fossem elas regulatrias ou
compensatrias.
O incio da preocupao por parte do Estado brasileiro, com polticas
voltadas para o mercado de trabalho, remonta dcada de 1940, auge do

31

perodo desenvolvimentista. dessa poca, 1943, a consolidao das Leis do

Trabalho (CLT).
O primeiro passo para a criao de um Sistema Pblico de Emprego
(SPE) no Brasil foi dado justamente nessa poca, na dcada de 1940, atravs
de tentativas de formao de mo-de-obra especializada. De acordo
AZEREDO e RAMOS (1995), supunha-se que a baixa capacitao da mo-deobra seria um dos principais entraves ao desenvolvimento da indstria
nacional. Para tentar sanar este problema, foi criado o Sistema S, formado
inicialmente pelo Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) e pelo
Servio Nacional de Aprendizagem do Comrcio (SENAC). Essas instituies
contam com recursos pblicos provenientes da contribuio dos empregadores
sobre a folha de salrio4.
Posteriormente criao do Sistema S, houve tentativas de se
buscar uma melhor definio, regulamentao e, em alguns momentos,
coordenao dos diversos rgos e iniciativas que visavam formao
profissional da mo-de-obra brasileira5. Entretanto, todas as iniciativas nesse
sentido fracassaram, e os programas de formao e qualificao de
trabalhadores no Brasil continuaram sem uma poltica global de atuao,
restringindo-se apenas a dar resposta s necessidades de setores mais
modernos da economia.
Durante o regime militar, foi dado um outro passo com a criao do
Sistema Nacional de Emprego (SINE) que aconteceu somente em 1975,
perodo em que vigorava o II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND).

Hoje o Sistema S composto por Senai/Sesi (indstria), Senac/Sesc (comrcio e servios, exceto
bancos), Senar (agricultura), Senat/Sest (transportes sobre pneus) e Sebrae (micro e pequenas empresas).
5
Programa intensivo de preparao de mo-de-obra (PIPMO) institudo em 1963. E o sistema Nacional
de Formao de Mo-de-obra (SNFMO), criado em 1976.

32

Desenvolveu-se um conjunto de aes com o propsito de facilitar a oferta de

mo-de-obra s empresas que estavam incrementando a produo das
chamadas indstrias de base (siderrgica, petroqumica, etc.) e, ao mesmo
tempo, informar aos trabalhadores desempregados sobre os empregos
existentes. Os objetivos do SINE eram: 1) intermediao de mo-de-obra; 2)
implementao de um seguro-desemprego; 3) reciclagem e formao
profissional; 4) gerao e anlise de informaes sobre o mercado de trabalho;
5) promoo de projetos de emprego e renda.
A responsabilidade pela coordenao do SINE era do Ministrio do
Trabalho, e sua execuo se dava de forma descentralizada pelos governos
estaduais.
Como se pode observar, o Sistema de Emprego Pblico brasileiro
estava intrinsecamente ligado ao modelo nacional-desenvolvimentista. A
preocupao principal era de formar os recursos humanos necessrios para a
modernizao da sociedade. Entre as dcadas de 50 e 70, a economia
brasileira registrou taxas de crescimento sem paralelo internacional, e neste
perodo de forte desenvolvimento econmico no se discutiu implementao de
polticas pblicas de gerao de emprego. A idia era de que ao longo dos
anos a falta relativa de postos de trabalho seria superada pelo aumento do
volume de investimentos externos no Brasil. Neste contexto, o Sistema de
emprego Pblico brasileiro se restringia a qualificar mo-de-obra para a
indstria, a tentar exercer uma intermediao entre trabalhadores e firmas
(evitando assim o desemprego friccional), e a ter um incipiente programa de
seguro desemprego.

33

A partir da dcada de 80, a economia brasileira passa a enfrentar

cclicos momentos de recesso que impossibilitaram o pas de sustentar as
altas taxas de crescimento da economia levando a um quadro de desemprego
estrutural. No mesmo perodo, o Brasil viveu um processo de redemocratizao
poltica, que trouxe tona problemas at ento menosprezados (tais como
aumento da desigualdade social e crescimento das taxas de desemprego
urbano). Todas essas mudanas levaram a um intenso debate a respeito do
papel governamental na formulao e execuo de polticas pblicas dirigidas
ao mercado de trabalho.
Resumidamente, pode-se dizer que da dcada de 1940 at a
dcada de 1970, as polticas de emprego s tinham sentido se utilizadas para a
consolidao do parque industrial brasileiro. Entretanto, a partir da dcada de
70, o modelo desenvolvimentista entra em declnio. Paralelamente, observa-se
a ascenso de um modelo econmico e poltico liberal ou neoliberal. Neste
processo, todas as aes governamentais no mercado de trabalho perdem sua
referncia e entram em desagregao.
O atual Sistema de Emprego Pblico6 brasileiro tem pouca
articulao entre seus programas e continua sem um referencial, dadas a
falncia do modelo desenvolvimentista e a pouca efetividade do modelo
neoliberal, que no apresentou bons resultados durante a dcada de 90.

2.2.1 Polticas passivas de emprego

As polticas passivas de emprego fogem ao escopo de interesse
deste trabalho, mas para completar o quadro das experincias brasileiras em

Programas do SPE: seguro-desemprego, intermediao de mo-de-obra, qualificao profissional,

gerao de emprego e renda e apoio a produo de dados sobre o mercado de trabalho.

34

polticas de emprego se fazem necessrias algumas consideraes a respeito

do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e, principalmente, do
Seguro Desemprego.

2.2.1.1 FGTS
O FGTS foi institudo pela Lei n 5.107, de 13/09/66 e, de acordo
com a Constituio Federal de 1988, ele um direito social dos trabalhadores.
Todos os trabalhadores regidos pela Legislao Trabalhista esto sujeitos ao
regime do FGTS, a partir de sua admisso no emprego.
O advento do FGTS introduziu uma profunda mudana no
paradigma sob o qual se estruturavam as relaes de trabalho anteriormente. A
legislao anterior garantia a estabilidade no emprego quando o trabalhador
permanecia por mais de 10 anos na mesma empresa. Segundo AZEREDO
(1998) a instituio do FGTS provocou profundos impactos no funcionamento
do mercado de trabalho, devido maior rotatividade da mo-de-obra.
Do ponto de vista das empresas, criou-se um dispositivo que
permitia a acumulao de reservas para fazer face s
indenizaes devidas e, principalmente, passou-se a ter um
mecanismo gil de dispensa de trabalhadores (AZEREDO,
1998:56).

Continuando sua anlise a autora diz que:

Da parte dos trabalhadores, o acesso automtico a um fundo
indenizatrio no momento da demisso foi, sem dvida, um
ganho importante, em face das enormes dificuldades existentes
anteriormente, quando muitos deles no conseguiam garantir
esse direito (AZEREDO, 1998:56).

A gesto, as normas e as diretrizes do FGTS so estabelecidas por

um conselho curador. Esse conselho

35

um rgo tripartite, mas no-paritrio, integrado por trs

representantes das centrais sindicais (CUT, CGT e Fora
Sindical) trs representantes dos empregadores (CNI, CNC e
CNF) e seis representantes do governo (ministrios do
Planejamento,
trabalho
e
Emprego,
Fazenda
e
Desenvolvimento, Caixa econmica Federal e Banco Central),
sendo presidido pelo Ministrio do Trabalho e do Emprego
(DIEESE, 2001:282).

Este fundo formado por depsitos mensais, efetuados pelas

empresas em nome de seus empregados, no valor equivalente ao percentual
de 8% das remuneraes que lhes so pagas ou devidas; em se tratando de
contrato temporrio de trabalho com prazo determinado, o percentual de 2%,
conforme dispe o inciso II do art. 2 da Lei n 9.601, de 21/01/98. As
contribuies tambm incidem sobre o 13 salrio e o adicional de frias.
Esses depsitos integram um fundo unificado de reservas, com
contas

individualizadas

em

nome

dos

trabalhadores.

Esse

valor

disponibilizado quando da aposentadoria ou morte do trabalhador, e representa

uma garantia para a indenizao do tempo de servio, nos casos de demisso
imotivada. O trabalhador demitido sem justa causa, alm de poder ter acesso
aos recursos do FGTS, tambm receber um peclio, correspondente a 40%
do valor depositado na conta do empregado, referente a uma multa que o
empregador ter de pagar caso a demisso seja imotivada.
Alm de proteger o trabalhador regido pela Consolidao das Leis
do Trabalho, contra despedidas sem justa causa, o FGTS proporcionou um
avano nas relaes de trabalho, pois se contrape a um modelo anterior que
dava estabilidade ao trabalhador com mais de dez anos de servio em uma
mesma empresa. O FGTS foi criado tambm com o intuito de ser uma
poupana compulsria com dois objetivos: o primeiro era respaldar o
trabalhador de demisses sem justa causa; o segundo objetivo seria a

36

possibilidade de aplicar os recursos desse fundo em programas sociais tais

como financiamento de habitaes, investimentos em saneamento bsico e
infra-estrutura urbana.
Entretanto, dentre essas muitas funes do FGTS, interessa-nos
aqui seu papel na proteo financeira ao trabalhador desempregado. O fundo
desempenha importante papel dentro das polticas pblicas voltadas para o
mercado de trabalho no Brasil. Contudo, sua cobertura limitada, alcanando
apenas os trabalhadores regidos pela CLT. Sendo assim, parte significativa dos
trabalhadores brasileiros no tem acesso a esse fundo. Essa baixa cobertura
constitui-se em um problema na medida em que com um menor nmero de
trabalhadores recolhendo tem-se necessariamente uma menor arrecadao e
uma perda da capacidade de investimento do fundo. De acordo com um estudo
feito pelo DIEESE (2001) essa queda da base de arrecadao est sendo
acompanhada por um aumento do nmero de saques (devido ao aumento do
desemprego), quadro que estaria levando o fundo descapitalizao.
Outro problema do FGTS diz respeito defasagem nos saldos das
contas. Durante muitos anos a correo monetria dos saldos foi inferior
inflao vigente, resultando em perdas para os trabalhadores. Mesmo
atualmente a rentabilidade do FGTS muito ruim, se comparada a outras
aplicaes de renda fixa.
Apesar desses problemas, a existncia de fundos pblicos voltados
para os trabalhadores (FGTS e FAT, que veremos posteriormente) de
fundamental importncia para o bom andamento do mercado de trabalho, para
o sistema pblico de proteo social e para promoo da cidadania de modo
geral.

37

2.2.1.2 Seguro-Desemprego
Com relao ao seguro-desemprego, pode-se dizer que o mais
tradicional instrumento de atuao dos governos sobre o mercado de trabalho.
Basicamente, ele um benefcio temporrio, concedido ao trabalhador
desempregado, dispensado sem justa causa.
No Brasil, mecanismos de proteo ao trabalhador figuram como
preceitos constitucionais desde 1934 ressaltando pontos como a indenizao
por dispensa sem justa-causa. Uma meno direta assistncia financeira no
momento do desemprego um instituto previsto na constituio de 1946. Em
1967

termo

Seguro-desemprego

aparece

explicitamente

no

texto

constitucional. No ano de 1965 foi criado o Fundo de Assistncia ao

Desempregado (FAD) e institudo um Cadastro Permanente das Admisses e
Dispensas de Empregados, visando a estabelecer medidas contra o
desemprego e de assistncia aos desempregados.
No objetivo desse trabalho acompanhar a evoluo histrica dos
vrios outros dispositivos que foram criados para regular a assistncia aos
desempregados no Brasil7. Para as pretenses desta dissertao basta
observar que as constantes alteraes nos modelos de assistncia ao
desempregado adotados no Brasil de 1937 at 1986 no resultaram numa
concepo que inclusse o maior nmero possvel de beneficirios. Ao longo da
histria brasileira, os programas de assistncia aos desempregados sempre
padeceram de muita instabilidade e progressivas redues na cobertura da
assistncia e nas fontes de recursos.

Para maiores informaes sobre essa evoluo ver AZEREDO, 1998.

38

O seguro-desemprego s foi efetivamente introduzido no pas em

1986. O nmero de beneficirios cresceu bastante, mas continuou insuficiente
em vista das crescentes taxas de desemprego no mercado formal. Alm disso,
os valores pagos continuavam muito baixos, em comparao com o ltimo
salrio auferido pelo trabalhador. Outro problema dizia respeito s fontes de
financiamento

do

seguro,

que

continuaram

dependentes

quase

que

exclusivamente do Tesouro Nacional.

O princpio de Seguro-desemprego foi ratificado pela Constituio de
1988, que o coloca como um benefcio integrante da seguridade social
garantido pelo art. 7 dos Direitos Sociais. Contudo, a Constituio introduziu
algumas alteraes no benefcio. A principal delas foi a diversificao das
fontes de custeio. De acordo com o caput do Art. 239 da Constituio Federal
de 1988:
Art. 239. A arrecadao decorrente das contribuies para o
Programa de Integrao Social, criado pela Lei Complementar
n. 7, de 7 de setembro de 1970, e para o Programa de
Formao do Patrimnio do Servidor Pblico, criado pela Lei
Complementar n. 8, de 3 de dezembro de 1970, passa, a partir
da promulgao desta Constituio, a financiar, nos termos que
a lei dispuser, o programa do seguro-desemprego e o abono de
que trata o 3 deste artigo (CONSTITUIO DA
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL).

Ainda em relao ao Art. 239 importante ressaltar dois aspectos: o

1 desse artigo assegura a destinao oramentria para o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) de 40% da arrecadao do
Programa de Integrao Social e do Programa de Formao de Patrimnio do
Servidor Pblico (PIS/PASEP); e, em seu 4, diz que O financiamento do
seguro-desemprego receber uma contribuio adicional da empresa cujo
ndice de rotatividade da fora de trabalho superar o ndice mdio da

39

rotatividade do setor, na forma estabelecida por lei (CONSTITUIO DA

REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL).
Aps a promulgao da Carta Magna, foi dado mais um passo
decisivo na histria do seguro-desemprego no Brasil. Em 1990, regulamentouse o artigo 239 da constituio atravs da Lei n. 7.998, de 11 janeiro de 1990.
Essa Lei deliberou sobre a fonte de custeio, e instituiu o Fundo de Amparo ao
Trabalhador FAT. Essa regulamentao permitiu a definio de critrios de
concesso do benefcio mais acessveis e mudanas substanciais na forma de
gesto dos recursos.Os critrios para o clculo dos valores do seguro tambm
sofreram profundas alteraes.
... enquanto o sistema anterior pagava um benefcio de
apenas 50% do ltimo salrio, para os trabalhadores que
recebiam at cerca de trs salrios mnimos, o novo benefcio
passou a pagar um valor de, no mnimo, 80% da mdia dos
trs ltimos salrios (AZEREDO,1998:87)

Com a criao do FAT o seguro-desemprego passou a ser uma das

suas responsabilidades, e pela primeira vez o modelo que regia o programa de
seguro-desemprego ia alm do mero auxlio financeiro. A criao do FAT foi a
grande inovao institucional que efetivamente constituiu-se em um primeiro
passo para a construo de um verdadeiro Sistema Pblico de Emprego no
Brasil. A despeito da previso de articulao com outros programas, o advento
do FAT tambm viabilizou um aumento do nmero de beneficirios do seguro.
Aps a Lei 7.998/90 muitas outras modificaes foram feitas no
programa de seguro-desemprego e novamente ressalta-se que no de
interesse deste trabalho trat-las pormenorizadamente. Interessa-nos apenas
observar que, mesmo aps as benficas modificaes durante a dcada de
1990, o programa brasileiro de seguro-desemprego est longe de ser um

40

instrumento eficiente para combater o desemprego. Isso porque esse programa

destina-se apenas aos trabalhadores desempregados que possuam vinculo
empregatcio. Entretanto, durante a dcada de 90 a dinmica do emprego
formal revelou-se insuficiente para absorver indivduos que ingressam no
mercado de trabalho bem como aqueles que l j se encontram.
Alm disso, o programa de seguro-desemprego brasileiro abrange
um perodo muito curto, ele concedido de 03 (trs) a 05 (cinco) parcelas, de
forma contnua ou alternada, a cada perodo aquisitivo de 16 (dezesseis)
meses. Em um contexto marcado por um desemprego estrutural de longa
durao, esse exguo nmero de parcelas no consegue cumprir sua funo de
amparar o trabalhador desempregado.
Da forma como est construdo, o programa de seguro desemprego
brasileiro seria um excelente instrumento para amenizar os efeitos do
desemprego friccional ou temporrio em um contexto de relaes de trabalho
institucionalizadas ou regulamentadas. Mas tem pouca efetividade em um
contexto de relaes de trabalho informais e de desemprego estrutural. De
acordo com AZEREDO (1998), pode-se dizer que esse instrumento consolidouse no Brasil com algumas dcadas de atraso.
Esse atraso na implementao de um efetivo programa de seguro
desemprego pode ser explicado por fatores citados anteriormente. At a
dcada de 1980, as polticas pblicas de emprego s ganhavam sentido se
analisadas dentro de um contexto geral, que visava ampliao do parque
industrial nacional. Sendo assim, a temtica da proteo ao desempregado no
ocupava posio de destaque na agenda poltica nacional. O Seguro-

41

desemprego s foi efetivamente implantado no Brasil em meados da dcada de

80.
Outro srio problema do programa de seguro desemprego brasileiro
continua sendo a falta de articulao com as demais polticas voltadas para o
mercado de trabalho, apesar da inovao institucional representada pelo FAT.
No plano legislativo, incluindo a as resolues do Conselho
Deliberativo do FAT, a necessidade de articulao dos programas sempre foi
enfatizada. Todavia, os diversos programas na esfera do FAT atuam de
maneira

desarticulada.

Mais

especificamente

no

tocante

ao

seguro-

desemprego no Brasil, segundo CHAHAD (2002:33), ele sempre foi visto como
uma espcie de indenizao compulsria um direito adquirido pelo
trabalhador, mas que no lhe exige uma contrapartida em termos de busca de
um novo emprego ou de procura de reciclagem profissional.
Seguindo sua anlise, CHAHAD (2002) aponta alguns efeitos
perversos oriundos dessa falta de contrapartidas para concesso do segurodesemprego. De acordo com o autor, o seguro-desemprego teria um impacto
significativo sobre a taxa de desemprego, de inatividade e de informalizao8.
Em outras palavras, ele diz que o seguro-desemprego tem um potencial de
estmulo permanncia como desempregado de longo prazo.
A desarticulao dos programas financiados pelo FAT ponto
pacfico na literatura. Todavia, os efeitos perversos citados anteriormente ainda
carecem de maior aprofundamento. Para se poder dizer que efetivamente o
seguro estimula o desemprego de longo prazo, seria necessrio observar qual
a porcentagem de postos de trabalho formal que no foram ocupados por falta
8

As parcelas do seguro tenderiam a funcionar como um suplemento de renda que permitira ao

trabalhador mover-se do formal para o informal

42

de interesse dos trabalhadores, ou seja, seria preciso saber se existe uma

demanda por trabalhadores no satisfeita. Como o SINE, rgo encarregado
de fazer a intermediao da mo-de-obra, no coleta adequadamente as vagas
existentes, e to pouco as distribui de maneira satisfatria, a observao
desses efeitos perversos tem de ser feita de maneira indireta e, dessa forma,
no muito confivel.
Resumindo, a experincia internacional aponta para o fato de que
um programa de seguro-desemprego para ser bem sucedido e efetivamente
amparar o trabalhador deve estar integrado a uma srie ampla de outras
medidas que constituiriam um Sistema pblico de Emprego que alm de
assistncia financeira tambm auxiliaria o trabalhador a manter e/ou buscar
novos empregos, promovendo, para tanto, aes integradas de orientao,
recolocao e qualificao profissional. Entretanto, mesmo aps a instituio
do FAT o seguro desemprego no Brasil nunca conseguiu se articular com
outros programas e iniciativas ficando restrito apenas concesso de um
auxlio financeiro de valor extremamente baixo para poucas pessoas e por um
tempo muito curto.

2.3- O Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT

Com base no que foi dito anteriormente, pode-se observar que um
dos poucos avanos na rea de polticas pblicas de emprego e renda foi a
criao do Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT. O sistema pblico de
emprego brasileiro, que no contava com uma estratgia definida, um novo
paradigma

de

atuao,

aps

derrocada

do

modelo

nacional

43

desenvolvimentista, comea a delinear-se a partir dos recursos garantidos por

esse fundo.
O FAT institudo pela lei 7.998 de 11 de janeiro de 1990 um
fundo especial, de natureza contbil-financeira, vinculado ao Ministrio do
Trabalho e Emprego - MTE, destinado ao custeio do Programa do SeguroDesemprego, do Abono Salarial e ao financiamento de Programas de
Desenvolvimento Econmico.
Vale ressaltar que a lei 7.998 alm de criar o FAT, criou o Conselho
Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT), e tambm
regulamentou o artigo 239 da Constituio Federal de 1988. Nos termos desse
artigo, os recursos provenientes da arrecadao das contribuies do
PIS/PASEP foram destinados ao custeio do Programa do Seguro-Desemprego,
do Abono Salarial e, pelo menos 40%, ao financiamento de Programas de
Desenvolvimento Econmico, esses ltimos a cargo do BNDES.
Do ponto de vista do fluxo de recursos as receitas do FAT provm
das contribuies do PIS9 / PASEP10 - bem como de receitas financeiras
prprias, provenientes dos juros recebidos pelo seu patrimnio.
Do ponto de vista da despesa, os recursos do FAT esto
estruturadas em torno de trs grandes grupos: um, representado pelo
programa de seguro-desemprego; outro, representado pelos gastos com o
Programa de Formao Profissional (PLANFOR); e o terceiro engloba os
recursos destinados intermediao de mo-de-obra (sistema SINE) e ao
apoio ao Programa de Gerao de Emprego e Renda (PROGER). Alm,
claro, da destinao constitucional para o BNDES.
9

Criado por meio da Lei Complementar n 07, de 07 de setembro de 1970.

Institudo pela Lei Complementar n 08, de 03 de dezembro de 1970.

10

44

O fundo foi construdo de maneira tal que o patrimnio v se

acumulando ao longo do tempo, sempre que a situao do mercado de
trabalho no estiver demandando gastos mais vultosos com benefcios aos
desempregados. Esse patrimnio acumulado poder ser despendido, sempre
que aumentar o desemprego, para amenizar a piora conjuntural da atividade
econmica. Mas, para alm das flutuaes conjunturais, o patrimnio do FAT
est constitudo de forma a sempre estar sendo aplicado no financiamento de
programas de desenvolvimento, seja via BNDES, seja via outras instituies
financeiras.
Atualmente, as polticas de emprego tm como base a aplicao dos
recursos do FAT. Desde que foi criada a figura jurdica do depsito especial, o
FAT pde alocar seus recursos livres em instituies financeiras federais para
destinao especfica, em financiamentos com taxas de juros e prazos fixados
em resolues do CODEFAT.
Dessa forma, para alm da parcela do patrimnio do FAT que est
emprestada compulsoriamente ao BNDES, por determinao constitucional, e
que representa quase dois teros do patrimnio total, e do caixa do FAT (que
inclui a reserva mnima de liquidez), aplicado no fundo extra-mercado do Banco
do Brasil, o restante do patrimnio do FAT est aplicado em depsitos
especiais nas diversas instituies financeiras federais, servindo como lastro
para operaes de financiamento de programas tais como o PROGER
(Programa de Gerao de Renda) urbano e rural, o PRONAF (Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar), o PROTRABALHO
(Programa de Promoo do Emprego e Melhoria da Qualidade de Vida do
Trabalhador na regio Nordeste e Norte do estado de Minas Gerais), que

45

busca apoiar plos de desenvolvimento integrado nessas regies, o

PROEMPREGO (Programa de Expanso do Emprego e Melhoria da Qualidade
de Vida do Trabalhador), que est voltado para setores estratgicos como
transporte coletivo de massa, infra-estrutura turstica, obras de infra-estrutura
voltadas para a melhoria da competitividade do pas, e o Microcrdito
(Programa de Crdito Produtivo e Popular).
Enfim, o Fundo de Amparo ao Trabalhador representou um avano
por dois motivos: 1) primeiro, porque definiu recursos prprios para o SPE,
tornando-o independente com relao ao tesouro nacional; 2) segundo, porque
este fundo passou a ser gerido por um conselho deliberativo (CODEFAT), com
representao

tripartide

paritria,

composto

por

representantes

do

empresariado, do governo e dos trabalhadores. Ou seja, o FAT um arranjo

institucional que procura garantir a execuo de polticas pblicas de emprego
e renda de maneira descentralizada e participativa. Isto permite a aproximao
entre o executor das aes e o cidado que delas se beneficiar, e d a esse
cidado a possibilidade de participar e exercer seu controle, por meio dos
canais adequados. Nesse sentido o FAT constitui-se em uma instituio que
pode ser definida entre aquelas
instituies mistas, formadas em parte por representantes do
Estado, em parte por representantes da sociedade civil, com
poderes consultivos e/ou deliberativos, que renem, a um s
tempo, elementos da democracia representativa e da
democracia direta (AVRITZER, 2000:18)

O FAT um divisor de guas no Brasil; sua criao foi uma inovao

institucional que efetivamente viabilizou a concepo de um sistema pblico de
emprego no Brasil. Ele mudou radicalmente a configurao dos programas
sociais voltados para o mercado de trabalho, mudou as fontes de arrecadao

46

(independente do tesouro), as formas de financiamento, a gesto dos recursos

e os critrios de concesso. No se pode nem falar em tentativa de construo
de um sistema pblico de emprego antes do FAT. A criao deste fundo
proporcionou um contexto institucional completamente novo e cheio de
possibilidades.

47

CAPITULO 3
PLANFOR
No captulo anterior se fez um breve apanhado histrico da
experincia brasileira em polticas pblicas voltadas para o mercado de
trabalho, at o advento do FAT, que a partir de 1990 tornou-se pea central
dentro do modelo brasileiro de financiamento e gerenciamento de polticas
pblicas de emprego.
Os recursos do FAT financiaram duas grandes polticas ativas
durante a dcada de 90 e incio dos anos 2000. Estas polticas so o Programa
de Gerao de Emprego e Renda (PROGER), e o Plano Nacional de Educao
Profissional (PLANFOR).
Este captulo dedicar-se- anlise e compreenso do PLANFOR.
Mas antes de tratar dos programas, convm esclarecer de forma sucinta o
modelo de atuao do estado brasileiro no que tange as polticas pblicas de
emprego.

3.1- Modelo de Atuao do Estado Brasileiro

Durante a dcada de 1990, as polticas pblicas de emprego no
Brasil foram organizadas de acordo com o modelo de mercados competitivos.
Ou seja, considera-se o mercado de trabalho em uma perspectiva atomizada
de forma que os trabalhadores (atores individuais) competem pelo emprego.
Segundo esse paradigma, o desemprego no depende apenas de presses
salariais, de sindicatos, de benefcios, depende tambm da efetividade da
busca. Dentre os fatores que afetam a velocidade com a qual o desempregado
encontra um emprego esto: 1) acesso a informaes sobre vaga; 2) tempo e

48

esforo despendido pelo desempregado na busca; 3) capacidade de escolha

nas ofertas de trabalho; 4) prtica de recrutamento dos empregadores.
importante notar que os custos inerentes procura pelo emprego no so
considerados; dessa forma entende-se que o desemprego no funo dos
altos custos na procura por emprego.
Outro ponto importante, que pode parecer bvio, mas que tem
repercusses importantes, o princpio de que toda contratao envolve um
emparelhamento entre a vaga e o trabalhador, ou seja, combina trabalhadores
com determinadas preferncias e qualificaes para as necessidades das
firmas.
De acordo com essa concepo de mercado de trabalho, as
caractersticas individuais (cor, idade, escolaridade, experincia anterior) dos
trabalhadores adquirem uma importncia fundamental na determinao de sua
empregabilidade. Um trabalhador que, por exemplo, permanea desempregado
por um longo tempo fica estigmatizado; alm de perder contato com as redes
de convivncia social que trazem consigo informaes para possveis
oportunidades.
Contudo, alm da efetividade da busca por emprego e das
caractersticas individuais dos trabalhadores, o nvel de atividade econmica
tambm influencia o nvel de emprego em uma dada sociedade.
Da, tem-se uma funo de contratao que parcialmente derivada
das caractersticas individuais dos trabalhadores (bem como da efetividade da
busca) e do nvel de atividade da economia.
Formalizando o raciocnio, temos:
H = h(V, cU)
H: nmero de pessoas que saem do estado de desemprego por perodo;
V: Postos de trabalhos vagos;

49

c: efetividade da busca
U: nmero de desempregados
Lembrando o princpio: toda contratao envolve um casamento entre vaga e pessoa
empregada;
h (.) uma funo linear homognea de grau 1 em V e cU (algo no refutado pela
experincia), porque o nmero de contrataes dobra se V e U dobrarem, mesmo que
os valores no sejam iguais.
H = h (V, cU)
Dividindo ambos os lados por cU:
H/cU = h (V/cU, 1)
H / U = ch(V/cU, 1)
H = h(V,cU)
H: fluxo de sada do desemprego (contratao) depende:
Nvel de atividade da economia: H/ V > 0
Efetividade da busca: H/ cU > 0
Fatores que influenciam o fluxo de contratao:
Individuais:
ci = c(B/wm; qi)
B/wm : relao entre seguro desemprego e rendimento mdio
qi : atributos pessoais sexo, cor, idade, condio na famlia, experincia anterior
Grau de competio por vagas: V/cU
Para o indivduo:
hi = ci (B/wm; qi) h (V/cU, 1)
forma funcional multiplicativa isso significa que a mudana em condies
econmicas afeta as probabilidades de sada de todos os indivduos em igual
proporo, quando as caractersticas individuais so as mesmas.

Acrscimo de 10% no nmero de vagas, mantido tudo mais constante, aumenta na

mesma proporo as chances de cada indivduo de obter emprego
(A): efeitos individuais durao mdia
(B): efeitos macroeconmicos taxa de sada

Com base nessa concepo, de que o nvel de emprego dependeria

por um lado das caractersticas individuais dos trabalhadores e por outro do

50

nvel de atividade da economia, o governo brasileiro durante a dcada de 90

por intermdio do Ministrio do Trabalho e Emprego e utilizando os recursos do
FAT implementou dois programas: 1) o PLANFOR11, que atuaria sobre os
trabalhadores individualmente tentando qualific-los; 2) e o PROGER, que
visava a aquecer a economia mediante concesses de linhas especiais de
crdito para pequenas e microempresas, cooperativas e at mesmo iniciativas
da economia informal.
Os dois programas tm algumas outras caractersticas similares
alm da fonte de recursos comum oriunda do FAT. Tanto o PLANFOR quanto o
PROGER nasceram sob a influncia da Constituio Federal de 198812. Sendo
assim, a institucionalidade desses programas foi construda de forma que a
implementao e a gesto sejam feitas de forma descentralizada13, buscando
uma ao em conjunto entre os representantes do Estado e representantes de
setores organizados da sociedade civil.
No que se refere s polticas pblicas de gerao de emprego
existem trs instncias de participao: o Conselho Deliberativo do Fundo de
Amparo ao Trabalhador (CODEFAT) e as comisses estaduais e municipais de
emprego. Sendo que as comisses municipais, dependendo do tamanho, das
caractersticas socioeconmicas e da possibilidade ou no de desenvolvimento
de um trabalho conjunto, podero tornar-se microregionais14.

11

No caso do PLANFOR, importante relembrar que programas de qualificao profissional no so

propriamente uma novidade no Brasil. Os rgos do Sistema S (SENAI, SENAC, etc.) foram os
pioneiros desse tipo de poltica no Brasil.
12 Constituio que teve uma grande motivao descentralizadora e uma forte preocupao social. Ela
ampliou o papel social do Estado e abriu caminho para a participao da sociedade civil na formulao de
diversas polticas. Essa participao se d atravs de conselhos e comisses que incorporam
representantes da sociedade organizada, bem como representantes do Estado.
13
Respeitando e valorizando o aspecto federativo sob o qual foi construdo o estado brasileiro.
14
Maiores informaes sobre esses conselhos ver SANTOS 2000.

51

3.2- Polticas de qualificao profissional: experincias internacionais

Esta seo, a despeito da pretenso generalizante, remete
fortemente s experincias Norte-Americanas de implementao de polticas
de qualificao de mo-de-obra. Isso porque os Estados Unidos tm uma longa
tradio de investimento nesse tipo de poltica em seus mais diferentes
formatos. Alm disso, ao longo do tempo, o pas foi o que melhor desenvolveu
tcnicas de avaliao desse tipo de programa.
Os programas de qualificao profissional esto alicerados no
conceito de empregabilidade. De acordo com uma avaliao do PLANFOR
desenvolvido pelo CEDEPLAR
a empregabilidade mede a performance individual de acordo
com uma srie de critrios para a admisso no emprego. Estes
critrios baseiam-se na distino entre trs tipos de
caractersticas pessoais: as objetivas no suscetveis a
influncias (idade, sexo, raa, carreira), as objetivas
parcialmente suscetveis a influncias (qualificao, rea
geogrfica, aparncia) e as subjetivas (motivao,
comportamento) (CEDEPLAR. 2002:18).

definio supra citada, caberia acrescentar apenas o fato de que o

conceito de empregabilidade no diz respeito somente possibilidade de obter
um emprego, abrange tambm a capacidade de mant-lo, posto que o
mercado de trabalho atual est em constante mutao.
Continuando sua anlise, o relatrio aponta que as polticas de
qualificao enfocariam as caractersticas suscetveis a influncias, tentando
modific-las e para assim compensar eventuais desfavorecimentos no
suscetveis a influncias. No perdendo de vista o fato de que um indivduo
considerado de difcil colocao em um determinado local ou sob determinadas
circunstncias pode ser empregvel em outro contexto no qual suas
caractersticas se enquadrem nos empregos disponveis.

52

Sendo assim, as polticas de treinamento visam melhorar a

empregabilidade da mo-de-obra. O poder pblico forneceria ao pblico alvo
vrias formas de capital humano.
O trabalho desenvolvido pelo CEDEPLAR traa uma distino entre
duas formas de capital humano, um geral e outro especfico.
O capital humano em geral envolve habilidades com aplicao
genrica no mercado de trabalho (CEDEPLAR, 2002:14). Como exemplo de
capital humano geral os autores citam o caso do conhecimento gerado pela
educao formal, medido em termos de escolaridade.
O capital humano especfico, em geral, adquirido dentro das
empresas formalmente (atravs de cursos) ou informalmente na convivncia
diria com os demais funcionrios, em um processo conhecido pela literatura
internacional como on-the-job-training.
Existe ainda um tipo de Capital humano intermedirio que obtido
aps a sada do indivduo do sistema escolar (ou conjuntamente concluso
dos estudos formais). De acordo com o relatrio final da avaliao do
PLANFOR feita pelo CEDEPLAR (2002), esse investimento em formao tende
a estar associado com a transio da escola para o trabalho, e possui
componentes de capital humano geral e especfico.
Como pode-se observar, capital humano geral obtido pela
educao formal, portanto est ligado s polticas de educao e no s
polticas voltadas para o mercado de trabalho. O treinamento especfico feito
dentro das empresas e geralmente independe do poder pblico. Porm, os
programas que complementam a educao bsica e/ou facilitam a transio da
escola para o trabalho esto no escopo das polticas de qualificao e

53

formao profissional, constituindo um modelo especfico de programa

chamado de treinamento de aprendizagem (CEDEPLAR, 2002:15).
Um outro modelo de programa de qualificao o de treinamento
para os desfavorecidos que podem ser substitutos escolaridade, que muitas
vezes cumprem a funo de compensar a deficincia em termos de
escolaridade formal por parte das camadas mais pobres da sociedade.
Segundo o mesmo relatrio, a educao formal um ponto de
fundamental importncia para o sucesso ou fracasso desses programas. De
acordo com os autores, as taxas de retorno so maiores para os nveis mais
elevados de escolaridade. O treinamento voltado para a populao com dficit
de escolaridade mais complexo e tem menores chances de sucesso em
termos de taxa de retorno (CEDEPLAR, 2002:15).
Dessa forma, a experincia internacional aponta para o fato de que
programas de qualificao tm mais chance de dar certo para os indivduos de
maior escolaridade, via de regra os menos necessitados. No que diz respeito
parcela mais pobre da populao, a experincia internacional mostra que os
programas de qualificao produzem efeitos modestos, que acabam por no
justificar o volume de recursos pblicos demandados. Os programas no
fizeram mudanas substncias no emprego, e na renda dos beneficirios, em
outras palavras no apresentaram uma taxa de retorno positiva. Resumindo, a
experincia internacional aponta para o seguinte fato: educao formal e
qualificao profissional so investimentos complementares, um efetivo
programa de formao de mo-de-obra deve ultrapassar a antiga separao
entre educao para a vida e educao para o trabalho.

54

Sobre a questo da taxa de retorno dos programas de treinamento

para a populao mais pobre, o relatrio final do CEDEPLAR (2002) faz uma
distino entre os programas voluntrios e os compulsrios. Para eles
quando o treinamento compulsrio ou est interligado a um
outro programa social como os programas de renda mnima ou
de seguro-desemprego, ento uma poltica pode ser eficaz e
passar na anlise de custo benefcio ao reduzir a durao da
coleta de benefcios (CEDEPLAR, 2002:31)

Aps essa breve reviso da experincia internacional, em especial a

Norte-americana, observa-se a inexistncia de uma teoria completa e
acabada sobre programas de treinamento. A resposta para a pergunta sobre
qual o melhor formato de programa a se adotar, depende do contexto de cada
pas e do pblico alvo que se deseja atender. A nica certeza que se pode ter
de que os programas de treinamento devem ser acompanhados por uma ampla
gama de servios, que variaro dependendo do pblico alvo.

3.3- Conhecendo o PLANFOR

Como j foi mencionado anteriormente, no Brasil, a gnese da
preocupao

em

treinamento

profissional

remonta

ao

processo

de

industrializao da dcada de 1950, com o advento do chamado sistema S,

que tem como instituies mais antigas e representativas o Servio Nacional de
Aprendizagem Industrial (Senai) e o Servio Nacional de Aprendizagem
Comercial (Senac).
Os cursos oferecidos pelo sistema S so de alta qualidade e a
maioria dos alunos formados encontra uma colocao no mercado de trabalho.
Entretanto, tem uma clara caracterstica de complementao educao
formal, os treinandos do sistema S tem um nvel de escolaridade alto se

55

comparado com a escolaridade mdia da populao brasileira. Em um pas

cuja escolaridade mdia baixa necessrio um programa de qualificao
mais inclusivo.
Nesse contexto, foi formulada a experincia piloto do Programa
Governamental de Reciclagem Profissional (PRP) e, posteriormente, o Plano
Nacional de Qualificao do Trabalhador Profissional (PLANFOR).
Contrastando radicalmente com o tipo de qualificao oferecido pelo
sistema S, o PLANFOR se prope a prover qualificao profissional para a
populao com menor escolaridade. O programa buscava enfrentar o desafio
de desenvolver uma poltica de educao profissional em um contexto de baixa
educao formal. O PLANFOR de sada se volta para uma clientela que, como
foi visto na seo anterior, apresenta uma menor taxa de retorno em relao ao
investimento.
No obstante essa dificuldade inicial, basicamente, o PLANFOR foi
uma tentativa do Governo Federal de adaptar suas polticas voltadas para o
mercado de trabalho s mudanas contextuais, vividas no Brasil com bastante
intensidade, a partir do final da dcada de 80 e incio de 90 (crise do modelo
nacional desenvolvimentista, posterior adoo de polticas liberalizantes que
levaram ao surgimento de um desemprego estrutural e, paralelamente a isso
tudo, uma profunda mudana nos meios de produo causada por uma
evoluo tecnolgica).
A questo da formao e qualificao profissional passou a ocupar
um lugar central na agenda poltica nacional. A idia de que o trabalhador
antigo, pouco qualificado e muito especializado (modelo taylorista - fordista),
perderia espao para o trabalhador moderno, mais qualificado e verstil,

56

capaz de assimilar uma formao contnua, dadas novas exigncias das

empresas que agora esto competindo por mercados em um mundo
globalizado, marcado por um crescente aperfeioamento tecnolgico do
processo produtivo. Nesse contexto, o trabalhador que no se qualifica no
compete.
Contudo, nunca demais lembrar que, apesar de amplamente aceito
pelas populaes e pelos governos, e teoricamente justificvel, a questo da
qualificao profissional por si s no resolve o problema do desemprego.
A despeito do reconhecimento da importncia da formao
profissional para a melhoria da posio do trabalhador no
mercado de trabalho, isso no deve ser visto de forma
automtica ou isolada. A nfase que tem sido dada em muitos
pases questo da formao profissional tem levado
discusso em torno da eficcia desses programas, bem como
das possibilidades financeiras de estender esses servios a
toda a populao desempregada (AZEREDO, 1998:37).

Mas antes de entrar na discusso das deficincias e limitaes dos

programas de qualificao deve-se primeiro conhec-lo.

Definio do Programa
O Plano Nacional de qualificao do trabalhador um programa no
mbito do FAT que foi iniciado em 1995, pelo governo Fernando Henrique
Cardoso, visando oferecer educao profissional. O programa parte do
princpio de que a qualificao profissional um componente fundamental para
o desenvolvimento com maior eqidade social.
O programa foi elaborado pelo Ministrio do Trabalho e Emprego e
tinha como objetivo treinar pelo menos 20% da populao economicamente
ativa entre 1998 e 1998. Para poder atingir esse objetivo, o PLANFOR tinha
uma concepo participativa e descentralizada. Dois mecanismos institucionais

57

garantiam a descentralizao e a participao de outros setores da sociedade

na gesto do programa: o primeiro mecanismo eram as PEQs (Planos
Estaduais de Qualificao Profissional), fazendo com que o programa fosse em
parte implementado pelos Estados; o segundo mecanismo eram as PARCs,
Parcerias Nacionais e Regionais do Ministrio do Trabalho e Emprego com
organismos pblicos e privados, em especial organizaes dos trabalhadores e
do empresariado, para programas e projetos de alcance regional ou nacional,
sujeitas aprovao do CODEFAT.
Diferentemente dos programas de treinamento do sistema S,
tradicionais no Brasil (como o SENAI, por exemplo), o PLANFOR no exigia
nenhuma escolaridade prvia, o que tornaria o programa acessvel aos
seguimentos mais pobres da sociedade. Sendo assim, o PLANFOR visa
garantir uma oferta de educao profissional, entendida como direito do
trabalhador e componente bsico para o desenvolvimento da nao. Com um
contingente de trabalhadores melhor qualificados, os gestores do PLANFOR
esperavam: uma reduo do desemprego e do sub-emprego; diminuio da
pobreza e da desigualdade social; e uma elevao da produtividade, da
qualidade e, por conseguinte, da competitividade do setor produtivo.
No que diz respeito distribuio dos recursos a resoluo 258/00
do CODEFAT destinava aos Planos Estaduais de Qualificao 70% do
investimento anual do PLANFOR, cabendo at 30% para as Parcerias
Nacionais / Regionais. Os quadros 2 e 3 logo abaixo trazem, respectivamente,
o pblico alvo e a cadeia de gesto do PLANFOR.
importante ressaltar novamente que nunca houve, por parte dos
gestores do programa, a ingenuidade de achar que somente a qualificao

58

profissional promoveria o desenvolvimento com gerao de empregos e justia

social. Mas a idia dos gestores a de que a partir do momento em que se
agrega capital humano, atravs da formao profissional, a alta rotatividade do
mercado de trabalho (conseqncia do processo de flexibilizao das relaes
de trabalho, como foi visto anteriormente) seria reduzida, assim como a
desigualdade.
Outro ponto importante, enfatizado por alguns autores, seria o fato
de que programas de qualificao dos trabalhadores no padeceriam do
grande mal das polticas de bem-estar social, a saber, o incentivo ao no
trabalho, efeito adverso de polticas universalistas de transferncia de renda
sem condicionalidades. Um posicionamento claro diante do velho dilema das
polticas pblicas voltadas para o combate pobreza: deve-se enfatizar o bemestar

(fornecendo

uma

renda

mnima

de

sobrevivncia)

ou

trabalho(possibilitando aos trabalhadores agregar capital humano tornando-se

assim mais atrativo aos potenciais empregadores).

59

QUADRO 2
Pblico alvo do PLANFOR
Grupos
Pessoas desocupadas

Composio
9 Desempregadas com seguro desemprego
9 Desempregadas sem seguro desemprego
9 Cadastradas no SINE e Agncias de Trabalho
de sindicatos;
9 Jovens buscando o primeiro emprego
Pessoas ocupadas, em risco de desocupao
9 Empregados em setores que esto passando
permanente ou comjuntural
por modernizao ou reestruturao,
enxugamento dos quadros e/ou exigindo novos
perfis profissionais como por exemplo bancos,
portos, indstrias, administrao pblica;
9 Trabalhadores em atividades sujeitas
instabilidade por fatores como clima, restrio
legal, ciclo econmico e a conjunturas do
mercado internacional;
9 Trabalhadores domsticos;
Empreendedores (que j tem ou querem iniciar
9 Beneficirios de crdito popular (proger,
micro e pequenos negcios)
pronaf);
9 Beneficirios do Brasil empreendedor;
9 Agricultores e familiares;
9 Assentados rurais;
9 Scios ou donos de pequenos negcios
urbanos.
Pessoas autnomas, associadas, cooperadas ou auto 9 Trabalho por conta prpria;
geridas
9 Participantes de associaes, cooperativas,
grupos de produtores;
9 Trabalhadores que assumem a gesto de
empresas, para garantir sua continuidade e os
empregos.
Fonte: BRASIL. Ministrio do Trabalho e emprego. Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego.
Departamento de Qualificao Profissional. 2001.

60

QUADRO 3
Cadeia estratgica e operacional de gesto do PLANFOR
Deliberao / aprovao
CODEFAT
9 Delibera sobre objetivos, metas, alocao de
recursos e diretrizes estratgicas;
9 Fixa oramento anual e distribuio de
recursos para PEQs e parcerias;
9 Acompanha e avalia a execuo global do
PLANFOR;

Gesto / execuo
MTE/SPPE/DEQP
9 Elabora diretrizes e termos de referncia, em
sintonia com o CODEFAT;
9 Acompanha e supervisiona PEQs e PARCs;
9 Gerencia convnios e processos de prestao
de contas;
9 Negocia parcerias para obteno de recursos
adicionais;
CETs (Conselho Estadual de Trabalho)
STbs (Secretarias Estaduais de Trabalho) /
9 Monitoram / coordenam demandas dos estados Parceiros Nacionais Regionais
e municpios;
9 Elaboram planos, em sintonia com FAT/MTE
9 Negociam prioridades de atendimento;
e CETs / CMTs;
9 Homologam PEQs: programas, metas,
9 Firmam convnios com o MTE para execuo
alocao de recursos;
dos planos;
9 Monitoram a execuo global do PEQ;
9 Contratam, acompanham e supervisionam a
9 Articulam parcerias para obteno de recursos
execuo e avaliao das aes;
adicionais;
9 Gerenciam convnios / contratos e processos
de prestao de contas;
9 Negociam parcerias para obteno de recursos
adicionais;
CMTs (Conselho Municipal de Trabalho)
REP (Rede Nacional de Educao Profissional) =
9 Monitoram / coordenam demandas locais,
entidades executoras
como antenas ou observatrio das
9 Detalham o contedo tcnico e programtico
tendncias da economia e do mercado de
dos cursos e programas, de acordo com
trabalho;
diretrizes do PLANFOR/ FAT;
9 Fixam prioridades de atendimento;
9 Mobilizam e selecionam participantes, sob
9 Monitoram a execuo das aes no
orientao da STb ou Parceiro Nacional
municpio;
Regional;
9 Articulam parcerias para obteno de recursos 9 Realizam os cursos ou programas;
adicionais;
9 Prestam contas e informaes gerenciais;
9 Negociam parcerias para ampliao dos
recursos.
Observao: As atribuies de CETs / CMTs so regidas pelas Resolues 63/94, 80/95, 114/96, 138/97 e
227/99 do CODEFAT. O CODEFAT tem como instrumento legal bsico a lei 7.998/90.
Fonte: BRASIL. Ministrio do Trabalho e emprego. Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego.
Departamento de Qualificao Profissional. 2001.

61

CAPITULO 4
O processo de implementao do PLANFOR
Em um contexto de polticas sociais cada vez mais focalizadas, um
dos pontos centrais para se obter sucesso em uma interveno estatal e sua
capacidade de efetivamente alcanar o pblico alvo. Existem muitas evidncias
apontando para o fato de que diferentes modelos de implementao podem ter
importantes conseqncias no impacto do programa. Portanto, para uma boa
avaliao de um programa social de fundamental importncia conhecer o seu
modelo de implementao.
Porm,

convm

ressaltar

que

escolha

do

modelo

de

implementao um procedimento endgeno ao processo poltico. Sendo

assim, a deciso de adotar uma estratgia de implementao pode ser
tecnicamente sub-tima tendo em vista os objetivos do programa e o contexto
scio-poltico.
Por suas caractersticas descentralizadas, o PLANFOR apresenta
uma considervel variao nas escolhas de modelos de implementao,
oferecendo uma ampla gama de arranjos institucionais, que levam a diferentes
escolhas de focalizao, monitoramento e accountability dos instrumentos e
prticas.
Essencialmente, parte-se do princpio de que a qualidade da
implementao ir afetar o grau de sucesso de um programa. Essa questo
torna-se ainda mais relevante quando a poltica tem uma implementao
descentralizada, pois existe uma variedade de fatores contextuais dentro de um
municpio que podem afetar a qualidade da implementao.

62

Uma anlise, mesmo que breve, do processo de implementao de

polticas pblicas oferece ao pesquisador uma viso ampla do ambiente
institucional e poltico no qual a poltica pblica se insere.
A efetiva implementao de uma poltica depende, em primeiro
lugar, de uma deciso poltica, de arranjos organizacionais adequados
(recursos humanos, financeiros e materiais) e uma estrutura institucional
(articulao de interesses, rede de comunicao, coordenao dos atores)
eficiente.
O processo de implementao pode enfrentar problemas de trs
naturezas: 1) institucional falta de clareza na definio dos objetos, das
metas e estratgias, bem como tcnicas de gesto inadequadas; 2)
organizacional excessiva burocratizao, que acaba gerando resistncia a
mudanas; 3) Ambiental falta de participao dos grupos alvo, e
distanciamento entre o plo decisor e os agentes executores, enfim, a lgica de
atuao dos atores.
Entretanto, como foi enfatizado por um estudo feito pelo NEPP
(1999), dificilmente uma poltica pblica implementada inteiramente de
acordo

com

que

foi

planejado.

Todavia,

essa

diferena

no

necessariamente causada por interesses escusos, ela se deve em larga

medida

ao

contexto

econmico,

poltico

institucional

em

que

os

implementadores operam. E importante salientar tambm que mesmo

implementadores obedientes podem produzir resultados imprevistos e talvez
indesejados.

63

Um outro ponto de fundamental importncia para se entender o

processo de implementao de polticas pblicas no Brasil sua estrutura
federativa.

4.1- A implementao de polticas pblicas em Estados federativos

Discutir polticas pblicas de emprego e renda, ou mesmo polticas
de desenvolvimento em um pas como o Brasil, marcado por uma fortssima
desigualdade social e regional, suscita o tema do federalismo como uma
estrutura institucional adequada para a acomodao das subcoletividades e
de seus distintos interesses e necessidades. De acordo com Lcia Avelar
(2001) o federalismo seria a forma de organizao do estado em que os
grupos poderiam ser representados, mediante aes que atuassem sobre o
sistema de desigualdades, deflagrando processos que colocassem em prtica
a igualdade civil, social e poltica (AVELAR, 2001:125).
Porm, antes de prosseguir de suma importncia definir, mesmo que
em linhas gerais, o que e significa o conceito federalismo15.
O Federalismo uma engenharia institucional genuinamente norteamericana, que surgiu da necessidade de construir um estado nacional a partir
da unificao de 13 ex-colnias inglesas. Segundo Mrcia Mirando Soares
a organizao federal um sistema que corresponde aos
problemas envolvidos na formao de um estado nacional em
um determinado contexto...ou mesmo a acomodao dos
interesses territoriais dentro de um Estado-nao j
consolidado. Em outras palavras, a federao uma forma de
organizar o poder territorial dentro do Estado nacional, forma
que nos EUA, e posteriormente em outros pases, foi o
resultado de um pacto entre os interesses territoriais e permitiu
a formao do Estado nacional. (SOARES, 1997. PG 16)

15

Convm ressaltar que neste trabalho os termos federao, sistema federal, organizao federal e sistema
federativo sero usados indiscriminadamente como sinnimos.

64

Com base na literatura especializada, podemos definir o federalismo,

em linhas gerais, sem entrar em qualquer especificidade, como sendo:
um estado nacional com territrio dividido em vrias subunidades;
um modelo de organizao do Estado marcado pela coexistncia de duas
soberanias: a da unio, que detm o controle e a execuo de algumas
funes, e as unidades federadas que se ocupam do resto (CAMARGO,
1992: 2);
baseado na distribuio territorial constitucionalmente definida e
assegurada de poder e autoridade entre as instncias de governo, de tal
forma que os governos nacionais e subnacionais so independentes em
sua esfera prpria de ao (ALMEIDA, 1995: 89);
bicameral, com representao igual ou fortemente desproporcional das
unidades menores na cmara alta da legislatura, no caso brasileiro no
Senado;
autonomia de cada ente federativo para constituir seus governos;
existncia de uma corte suprema de justia responsvel pela regulao dos
conflitos federativos essa corte suprema tem como funo primordial
garantir a ordem federal (SOARES,1997: 20);
Definio das competncias (administrativas e fiscais) e jurisdies das
esferas federativas, com cada nvel de governo apresentando ao menos
uma rea de ao em que autnomo (SOARES,1997: 20);
Quando se trata de uma Repblica Federativa, como no caso
brasileiro, acrescenta-se a essas caractersticas o equilbrio dos poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio, reforando ainda mais a pluralidade dos

65

centros de poder. Esses trs poderes atuam autonomamente, tanto no nvel da

Unio quanto nos nveis subnacionais.
Segundo Maria Hermnia Tavares de Almeida,
o federalismo constitui um compromisso peculiar entre difuso
e concentrao do poder poltico, em funo de algum modelo
compartilhado de nao e de graus socialmente desejados de
integrao poltica e de eqidade social (ALMEIDA, 1995: 89).

Para Aspasia Camargo,

a existncia de poderes distintos e relativamente autnomos
pode ser identificada pela distribuio de competncias
constitucionais entre a unio e os estados; pela existncia de
fontes de arrecadao prprias, de controle sobre a ordem
pblica e, finalmente pela representao poltica e jurdica,
atravs dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio nos
planos estadual e federa (CAMARGO, 1992: 2).

4.1.1 Atual Configurao do Federalismo Brasileiro

Aps este breve esclarecimento conceitual, pode-se dar um passo
frente e tentar diagnosticar o atual federalismo brasileiro.
Nas palavras de Aspasia Camargo, o Brasil um pas continental
que no regulou ainda de maneira estvel e definitiva suas relaes territoriais
de poder (CAMARGO, 1992: 5). O princpio de governo federativo est
profundamente enraizado na cultura poltica brasileira. Contudo, a nossa
federao paradoxal, alterna momentos de centralizao e descentralizao.
As oscilaes e incertezas da federao brasileira podem ser
creditadas ao fato de que no Brasil o federalismo se engendrou atravs da
impossibilidade de governar to imenso territrio e no, como ocorreu nos
Estados Unidos, de um movimento aglutinador da confederao que
lentamente se unificou de baixo para cima (CAMARGO, 1992: 23).

66

Constata-se que at hoje no se construiu um verdadeiro equilbrio

federativo. A constituio de 1988 vaga no que diz respeito s funes dos
trs nveis de poder, havendo assim uma superposio que compromete a
eficincia administrativa.
Essa combinao de ambigidades e incertezas inerentes
federao brasileira constitui um contexto propcio existncia de conflitos
intergovernamentais envolvendo repasse de custos e absoro de benefcios.
Esses fatores tendem a potencializar as incongruncias entre os interesses das
autoridades centrais e os interesses dos implementadores, produzindo
comportamentos no cooperativos por parte dos entes federados. Os atores
dotados de poder decisrio, nos diversos nveis, passam a desenvolver
racionalidades distintas e isso coloca em risco os objetivos do programa.
Resumindo, em Estados federativos, o processo de implementao
em si mesmo um processo de barganhas, atravs do qual as polticas so
feitas e refeitas.
De acordo com o relatrio do NEPP (1999), o grau de sucesso de
um programa federal, implementado atravs de relaes intergovernamentais,
depende do grau de sucesso na obteno da ao cooperativa de demais
atores que no lhe so diretamente subordinados.
Disso decorre a necessidade vital de uma adequada estrutura de
incentivos, capaz de induzir os diversos atores a um comportamento
cooperativo. Desse modo uma determinada estratgia de implementao pode
ser adotada mais pela sua aceitao que pela sua esperada eficincia e
eficcia.

67

Entretanto, uma vez adotada uma determinada estratgia, seus

efeitos reais somente sero conhecidos uma vez implementada a poltica,
dados os limites de informao de que dispem as agncias formuladoras.
Finalizando, de acordo com Siman (2005) a existncia de um grande
nmero de instncias de deciso propicia um clima de complexidade e
incerteza na execuo da poltica.

4.2- A Implementao do PLANFOR16: descentralizao e autonomia

O PLANFOR era composto por uma longa e complexa cadeia no
sistema decisrio, envolvendo um grande nmero de rgos administrativos e
nveis diferenciados de governo, fazendo com que os atores sociais se
envolvessem em constantes processos de negociaes.
Devido a sua concepo descentralizada, no desenho institucional
do PLANFOR no existia uma agncia amplamente dominante, havia uma
ampla rede de atores fazendo com que a varivel negociao se tornasse um
ponto chave do programa.
O programa tambm partia de um pressuposto de que as unidades
subnacionais, estados e municpios, contavam com condies institucionais e
organizacionais capazes de viabilizar o programa.
Convm salientar, como o fez Siman (2005), que a implementao
um cenrio no qual intervm atores que no so neutros nem passivos, isso
significa que no h aqui diferena entre atores polticos e atores tcnicos.
Cada um sua maneira pode contribuir para afetar o processo. Segundo a
autora:

16

Este tpico foi amplamente apoiado na tese de Doutorado de ngela Maria Siman: Polticas pblicas:
A implementao como objeto de reflexo terica e como desafio prtico.

68

... impossvel separar radicalmente os polticos dos

burocratas, pois a complexidade das atividades estatais obriga
os polticos a pautar as suas estratgias de alguma forma por
componentes tcnicos. A burocracia, por sua vez, precisa
calcular sua atuao levando em conta critrios polticos, pois
atravs deles que as prioridades so estabelecidas. Em outras
palavras, idealmente, os funcionrios pblicos, aqueles que
tomam deciso, no podem prescindir da conjuno do seu
conhecimento especializado com a responsabilidade poltica.
(SIMAN, 2005: 176).

Alm dos atores pblicos (polticos e burocratas), atores privados

tambm interagem na produo e implementao de polticas pblicas, no caso
do PLANFOR esse papel coube s entidades executoras que efetivamente
ofereciam os cursos e encaminhavam o treinando para o mercado de trabalho.
Tambm no pode ser deixada de lado a importncia do pblico alvo17 do
programa, bem como as instncias de controle social.
Como j foi dito anteriormente, a concepo do PLANFOR era
descentralizada, ou seja, a diviso de responsabilidades e a transferncia de
atribuies s unidades inferiores de governo era um ponto fundamental do
programa. A idia era fazer com que a execuo das aes fique o mais
prxima possvel da realidade na qual se quer intervir.
Todavia, em um contexto federativo, o bom funcionamento dessa
descentralizao depende fundamentalmente da adeso dos governos locais,
no possvel que a deciso seja tomada unilateralmente. Como toda poltica
envolve custos polticos e financeiros, conseguir a adeso dos nveis locais de
governo no uma tarefa fcil. Ainda mais levando em conta que

17

O foco geral do programa era a populao economicamente Ativa PEA entretanto destacaram-se
dois tipos de pblico alvo: 1) o grupo dos vulnerveis, indivduos com dificuldade de acesso ao trabalho e
a outras alternativas de qualificao devido pobreza, baixa escolaridade e a outros fatores de
discriminao e seletividade do mercado de trabalho; 2) treinamento para atividades consideradas vitais
para o desenvolvimento de cada regio especfica.

69

constitucionalmente nada obriga os estados e municpios a seguirem qualquer

poltica definida e formulada pelo governo federal sem a sua participao.
Enfatizando a dificuldade de conseguir uma verdadeira adeso dos
nveis subnacionais de governo a uma poltica pblica, ngela Maria Siman
(2005) coloca que:
Assumir a responsabilidade com a implementao de uma
nova poltica pode exigir que a estrutura burocrtica passe por
um processo de reestruturao e de adequao dos seus
quadros tcnicos. As razes da insuficincia so variadas: o
nmero de funcionrios pode no ser suficiente, a jornada de
trabalho pode ser incompatvel com o volume de atividades a
serem desenvolvidas, a preparao pode no ser adequada
para a realizao das atividades, e, acima de tudo, pode no
haver interesse e/ou motivao para assumir novos desafios,
por parte dos tcnicos. (SIMAN, 2005:295).

Ressaltando que aqui no est se fazendo uma apologia de um

estado unitrio e centralizado, que seria um retrocesso no processo
democrtico. A idia apontar as dificuldades desse tipo de arranjo
institucional.
A ambigidade com relao s atribuies de cada nvel de governo
mencionada anteriormente torna-se mais aguda no caso de uma poltica
pblica de concepo descentralizada como o PLANFOR.
ngela Maria Siman (2005) aponta cinco grandes problemas no
processo de implementao de polticas pblicas:
A no participao dos implementadores no processo de formulao da
poltica;
A inexperincia dos atores formuladores e implementadores com a
implementao descentralizada de polticas;
A cultura poltica prevalecente nas instituies pblicas, caracterizada
pela predominncia de um padro de relaes sociais clientelistas.

70

A falta de articulao entre o Ministrio do Trabalho e Emprego e o

Ministrio da Educao, o que em alguns casos gerou uma
superposio de atividades.
Desarticulao dos programas dentro do prprio Ministrio do Trabalho
e Emprego. Se dentro do prprio Ministrio os diversos programas
ligados ao mundo do trabalho no eram interligados, como esperar que
os implementadores locais promovem sua interligao?
Em termos de implementao, os formuladores do PLANFOR no
levaram em considerao a cultura organizacional das instituies pblicas do
pas, que so fundamentalmente centralizadoras, clientelistas, muitas vezes
guiadas por interesses casusticos, seguindo critrios informais e pessoas, o
que acaba por retirar da poltica o seu carter pblico, tornando-a dependente
de interesses polticos diversos (SIMAN,2005:320).
Pode-se

apontar,

ainda,

um

outro

ponto

do

processo

de

implementao do PLANFOR que se mostrou problemtico, as comisses de

emprego.

4.3- As comisses de emprego

Como j foi ressaltado em momentos anteriores, A Constituio Federal
de 1988 teve uma grande motivao descentralizadora e uma forte
preocupao social. Ela ampliou o papel social do Estado e abriu caminho para
a participao da sociedade civil na formulao de diversas polticas. Essa
participao se d atravs de conselhos e comisses que incorporam
representantes da sociedade organizada, bem como representantes do Estado.

71

No que se refere s polticas pblicas de gerao de emprego e renda

existem trs instncias de participao: o Conselho Deliberativo do Fundo de
Amparo ao Trabalhador (CODEFAT) e as comisses estaduais e municipais de
emprego. Os conselhos e comisses seriam uma forma de accontability
societrio. Ou seja, a princpio, eles controlariam as aes governamentais.
Este controle se daria atravs da participao da sociedade organizada.
Porm, a idia de implementar o PLANFOR com a participao da
sociedade tambm apresentou problemas. Como observou Siman (2005), as
comisses municipais e estaduais de emprego no foram criadas em funo de
uma conscincia cvica nem organizadas espontaneamente, para defender os
interesses da coletividade. Sua criao foi como conseqncia de uma
exigncia do governo federal. Mas a capacidade do Estado para induzir ou
potencializar a participao ou o associativismo civil uma premissa
absolutamente discutvel.
Um

simples

arranjo

institucional

no

pode

sozinho

criar

participao. Eventualmente, as instituies podem potencializar certos traos

da cultura poltica participativa onde ela j existia. Tradies prvias de
associao afetam profundamente a eficincia dos arranjos institucionais
participativos.
Essa foi a grande concluso a que chegou Robert Putnam (1996) em
seu famoso livro Comunidade e Democracia a experincia da Itlia moderna.
Segundo o autor, reformas institucionais nem sempre alteram padres
fundamentais da poltica. Para Putnam, a eficcia de uma instituio
profundamente afetada pelo contexto social, que por sua vez construdo
historicamente.

72

No caso das comisses de emprego, Mnica Santos (2000) apontou

uma falta de complementaridade entre arranjo institucional e cultura poltica. A
execuo dos programas do Ministrio do Trabalho em cada municpio est
vinculada a existncia de comisses. Isso fez com que um nmero elevado de
municpios formasse comisses de emprego. De acordo com a autora dos
5514 municpios brasileiros, 2389 (43,3%) possuem comisses municipais
criadas

1941

(35,2%)

possuem

comisses

homologadas

(SANTOS,2000:87).
Em sua pesquisa, SANTOS (2000) percebeu alguns problemas. O
primeiro que, em geral, os membros das comisses tornaram-se simples
gerentes dos recursos do FAT. Ou seja, ao formar uma comisso de emprego,
o objetivo dos municpios tm se resumido a habilitar-se a receber tais
financiamentos. Segundo a autora so poucas as comisses que tentam
alargar os horizontes de sua atuao, rumo construo das diretrizes
norteadoras de uma poltica de gerao de emprego no municpio. Mesmo o
acompanhamento da aplicao dos recursos do FAT, em muitas comisses,
no efetuado satisfatoriamente. Esses problemas so mais visveis em
municpios de pequeno porte o que nos leva a sugerir que os municpios
maiores possuem uma viso mais ampla e maiores condies de ampliar o seu
leque de atividades.
O segundo problema diz respeito forma de escolha dos membros das
comisses. Na maioria dos casos, os representantes das entidades sindicais
de trabalhadores e dos empresrios, so convidados ou indicados pelo poder
pblico municipal e no indicados ou eleitos por seus pares como previsto

73

pela legislao. Essa forma de escolha dos representantes garante ao prefeito

a aprovao de suas propostas sem qualquer negociao.
Por ltimo, ainda existe o problema da falta de estrutura dessas
comisses.

Sem

uma

sede,

funcionrios

equipamentos

prprios

(computadores com acesso a Internet, telefone, fax, etc.) o trabalho fica

inviabilizado18.
Neste contexto, as comisses perdem seu carter de rgo deliberativo
e co-gestor da poltica municipal de emprego, reduzindo muito o seu potencial
de democratizao das relaes entre Estado e Sociedade.
Mas isso no significa que deve-se esquecer a questo dos conselhos
pelo fato de terem sido criados de cima para baixo e no terem ainda um
lastro social. Com base no trabalho de Peter Evans (1996), pode-se concluir
que as instituies participativas tm uma grande importncia, pois elas
podem, de alguma forma, favorecer a participao. Para haver uma sinergia
entre Estado e sociedade civil, a existncia de arranjos institucionais
permeveis participao so de fato um componente importante, juntamente
com nveis prvios de organizao societria.
Conclui-se ento, que num primeiro momento, o arranjo institucional
sozinho no capaz de inaugurar um novo estilo de relao entre Estado e
Sociedade, moldando o comportamento dos atores sociais (no caso criando
participao). A deciso de participar ou no depende da interao de uma
srie de fatores sociais, institucionais e individuais como escolaridade e acesso
informao. Mas sem dvida alguma o fato do Estado estar aberto
participao j um ponto positivo, pois pode criar condies para que com o

18

Este problema ainda mais grave nos municpios pequenos.

74

passar do tempo haja um maior enraizamento de formas de organizao

popular.
Sendo assim, as comisses de emprego, mesmo no cumprindo o seu
papel, representaram um avano significativo na conduo das polticas
pblicas no Brasil. Mas no caso especfico do PLANFOR, elas no
funcionaram.

75

CAPITULO 5
Avaliao de impacto do PLANFOR
Neste captulo far-se- uma avaliao dos impactos, esperados e
no esperados, do PLANFOR. Os impactos esperados dizem respeito aos
objetivos explcitos do programa, a anlise foi feita com base em um trabalho
realizado pelo CEDEPLAR.

5.1- Uma discusso Conceitual

Antes de entrar propriamente na anlise dos impactos, convm fazer
uma breve digresso conceitual.
Toda poltica pblica pressupe uma teoria que serve de base para
sua formulao, um arcabouo terico sobre o qual se far uma leitura da
realidade e posteriormente se orientar as intervenes pblicas.
No caso do PLANFOR, o principal conceito que fundamentou sua
concepo e implementao foi o de empregabilidade. Conceito inspirado nas
teorias de Capital humano, que ganhou espao e centralidade a partir dos anos
80, e no Brasil a partir dos anos 90, transformando-se no eixo central de um
conjunto de polticas supostamente destinadas a diminuir os riscos sociais do
desemprego.
Os formuladores do PLANFOR partiram do princpio de que dentro
de um novo paradigma da produo, apenas os trabalhadores qualificados
teriam condies de insero e / ou reinsero no mercado de trabalho. Ou
seja, a qualificao profissional o caminho para garantir a empregabilidade.
O conceito de empregabilidade pode ser definido como um conjunto
de condies que garantiriam ao trabalhador a obteno ou manuteno do

76

emprego. Para ter uma boa empregabilidade, o trabalhador deve ter

competncia profissional, estar preparado para desenvolver diferentes tarefas e
atividades, ter disposio para aprender continuamente e ser empreendedor.
De fato, uma melhora nas qualificaes de um trabalhador aumenta
a possibilidade desse indivduo conseguir um emprego, mas isso no significa
que por aumentar suas condies de empregabilidade, todo indivduo ter seu
lugar garantido no mercado de trabalho, isso devido a um motivo muito
simples: no h lugar para todos no mercado de trabalho. Dessa forma,
empregabilidade no significa garantia de integrao, significa apenas
melhores condies de competio. De acordo com Gentili (1999), as
economias nacionais nesse final de sculo XX e Incio do sculo XXI tm
demonstrado a possibilidade de haver um crescimento econmico sem um
conseqente desenvolvimento dos mercados de trabalho.
Nesse sentido, o discurso da empregabilidade tem significado
uma desvalorizao do princpio (teoricamente) universal do
direito ao trabalho e, de forma associada, uma revalorizao da
lgica competitiva inter-individual na disputa pelo sucesso num
mercado estruturalmente excludente. (GENTILI, 1999:89).

Continuando sua anlise, o autor coloca que o discurso da

empregabilidade reconhece explicita ou implicitamente que, nessa competio
acirrada pelos poucos empregos disponveis, existe tambm a possibilidade do
fracasso. Isto , um indivduo, mesmo tendo investido no desenvolvimento de
suas capacidades empregatcias, pode no ter sucesso na disputa pelo
emprego. Dessa forma, o emprego deixa de ser um direito e passa a ser uma
possibilidade.
Em favor dos formuladores do PLANFOR pode-se dizer que eles
tinham plena conscincia de que garantir a empregabilidade no significa gerar

77

emprego. Entretanto, persiste a mudana de concepo, o trabalho deixa de

ser um direito universal.
Em um contexto no qual o trabalho no mais um direito, os
trabalhadores individualmente que passam a ter a responsabilidade pela sua
manuteno no mercado de trabalho, sem considerar os determinantes
estruturais (sociais, econmicos e tecnolgicos).

5.2- Caractersticas do banco de dados utilizado19

Como j foi colocado em outros momentos deste trabalho, o
PLANFOR teve uma concepo descentralizada, em que as PEQs (Planos
Estaduais de Qualificao) exerciam um papel central. Ao longo da existncia
do programa, foram feitas vrias avaliaes gerenciais analisando as PEQs
separadamente ou dando uma viso de conjunto do programa.
Entretanto, o presente trabalho baseia-se na pesquisa de avaliao
realizada pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional
CEDEPLAR. Essa escolha foi feita por dois motivos: o primeiro foi operacional,
proximidade com o rgo e facilidade na obteno dos dados; o segundo
motivo deve-se ao carter nico dessa pesquisa, visto que no Brasil h poucos
estudos de avaliao de programas sociais e este experimento conduzido pelo
CEDEPLAR forneceu um banco de dados longitudinal que permite avaliar o
impacto imediato e a durao deste impacto.
O CEDEPLAR conduziu um estudo experimental entre 1996 e 2000,
acompanhando uma amostra de egressos do treinamento, que constituiu o
grupo de tratamento, e uma amostra de comparao (grupo de controle). Os
19

Seo totalmente baseada no relatrio final da projeto continuidade metodologia de

acompanhamento e avaliao do Plano Nacional de Formao Profissional (PLANFOR).

78

grupos tratamento e controle foram acompanhados ao longo de quatro anos.

A avaliao foi feita com base em uma anlise amostral e domiciliar de
acompanhamento dos participantes em quatro rodadas.
A justificativa para a utilizao dos grupos tratamento e controle o
pressuposto de que uma anlise de acompanhamento de egressos d apenas
um indicativo parcial da eficcia do programa, uma vez que a comparao do
desempenho depois com o desempenho antes pode estar sendo afetada por
diversos fatores contextuais que no tem qualquer relao com a participao
dos indivduos em cursos de qualificao.
Como toda pesquisa longitudinal est sujeita a perdas amostrais, o
questionrio ncora, ou base line, era muito mais amplo que os questionrios
de acompanhamento, follow ups. O primeiro questionrio traa um perfil
completo do indivduo, enquanto os questionrios subseqentes foram apenas
atualizaes de alguns aspectos que de alguma forma verificariam as
conseqncias dos cursos sobre as vidas profissionais dos indivduos.
O questionrio ncora ou base line foi a campo em dezembro de
1996 e janeiro de 1997, entrevistando uma amostra de 3.721 indivduos. O
primeiro follow up ou segunda rodada foi a campo em junho de 1997 e
conseguiu recuperar 2.839 indivduos. O segundo follow up ou terceira rodada
foi a campo em maro de 1998 e teve a mesma amostra do primeiro follow up.
O terceiro follow up ou quarta rodada foi realizada em dezembro de 2000 com
uma amostra de 1.159 indivduos. A srie completa dos dados retrospectivos
remonta a junho de 1996 e segue at novembro de 2000.
O terceiro follow up tem uma caracterstica distinta dos anteriores,
visto que neste a amostra se restringiu regio Metropolitana de Belo

79

Horizonte. Outro ponto distintivo que nessa ltima rodada todos os indivduos
da amostra eram do grupo de tratamento no questionrio base.
Os procedimentos amostrais adotados inicialmente tiveram de ser
adaptados a diversas contingncias encontradas ao longo do processo. As
diversas falhas no processo de implementao do PLANFOR, j descritos
anteriormente, dificultaram enormemente a construo do experimento. Houve
problemas de todas as ordens; alguns deles foram: a) repasse de informaes
incompletas e incorretas por parte do rgo estadual responsvel pela
operacionalizao do programa em Minas gerais20; b) descompasso de
cronogramas, visto que em alguns municpios os cursos j tinham comeado,
enquanto em outros as fichas de inscrio ainda no haviam sido feitas; c) falta
de previso do incio dos cursos; d) atraso na seleo de alunos; e) baixa
procura pelos cursos na maioria dos municpios devido falta de divulgao; f)
perodo de inscries muito curto; g) adiamentos e cancelamentos de vrios
cursos, o que acarretou mudanas drsticas no processo de seleo de cursos
e candidatos; h) falta de comunicao com as entidades que efetivamente
promoviam os cursos (era necessrio que o CEDEPLAR acompanhasse de
perto os processos de inscrio, seleo dos candidatos, bem como, o incio
dos cursos).
Todos esses contratempos dificultaram a formao de um cadastro
prvio para que a partir dele fosse possvel selecionar a amostra. Dessa forma,
a estratgia amostral teve de ser modificada vrias vezes.
Mas

todos

representatividade
20

os

desenhos

geogrfica

da

formulados

amostra,

mas

tentavam
sem

preservar

uma

excessiva

O rgo estadual responsvel pelo PLANFOR no estado de Minas Gerais foi a SETASCAD
Secretaria de Estado do Trabalho, Assistncia Social, Criana e Adolescente

80

pulverizao, isso devido ao pressuposto de que os cursos seriam mais

eficazes se suprissem demandas especficas das economias locais.
A amostra implementada baseou-se em uma estratificao dos
municpios participantes do programa de qualificao em grandes regies do
estado. Dentro de cada regio (estrato), municpios foram selecionados com
probabilidade proporcional ao nmero esperado de vagas oferecidas no
municpio. Dentro de um municpio escolhido, turmas foram selecionadas ao
acaso dentre todas as que foram oferecidas em dezembro e janeiro, perodo da
coleta de dados do base line. Dentro das turmas, todos os alunos inscritos e
presentes no dia das entrevistas respondem ao questionrio da pesquisa. Nas
rodadas seguintes os indivduos eram entrevistados em seus domiclios
identificados a partir do endereo presente no questionrio.
Os respondentes para o grupo de controle foram escolhidos dentre
aqueles que se candidataram aos cursos de treinamento, mas no obtiveram
ingresso. O no ingresso desses indivduos foi devido ao excesso de
candidatos ou ao nmero insuficiente de candidatos para constiturem uma
turma. O grupo controle deveria ter as mesmas caractersticas do grupo
tratamento, principalmente no tocante motivao. As entrevistas do grupo
controle foram realizadas nos seus domiclios, identificados a partir das fichas
de inscrio.
Esse seria o grupo controle ideal, mas na maioria dos cursos, a
demanda foi pequena havendo mais vagas que candidatos, criando a
impossibilidade tica de construir o grupo controle como planejado (no seria
possvel negar o ingresso no curso para alguns, uma vez que havia vagas).

81

Esse fato dificultou a distribuio aleatria de indivduos nos grupos tratamento

e controle.
Em linhas gerais, esse foi o desenho metodolgico do banco de
dados utilizado nessa dissertao.

5.3- Uma anlise de efetividade

Quando se avalia o impacto de um programa de qualificao
profissional, em geral considera-se como as principais variveis dependentes,
os resultados efetivamente obtidos com as aes em termos de: a) obteno
de emprego; b) manuteno do emprego; c) aumento do rendimento. Na
avaliao feita pelo CEDEPLAR, o foco foi na obteno de emprego.
Em artigo baseado nessa pesquisa, o CEDEPLAR mostra que:
... o impacto de participar do PLANFOR sobre a durao do
desemprego pareceu ser positivo para o total da amostra,
reduzindo o nmero e a durao dos episdios de
desemprego. No entanto, os efeitos variam com o grau de
desfavorecimento no mercado de trabalho, definido por
aspectos como a condio de desemprego no momento do
treinamento. Os impactos estimados foram melhores para os
que no enfrentavam esta barreira no mercado de trabalho.
Para os desempregados no momento do treinamento, a
participao no treinamento no tem efeito positivo significativo
em termos de gerao e manuteno do trabalho (CEDEPLAR
Mimeografado).

Os investimentos em qualificao profissional no interferiram de

forma significativa na reduo das taxas de desemprego, na precarizao das
relaes de trabalho, na queda generalizada dos salrios e da acentuada
diminuio do emprego formal. Outras variveis parecem estar relacionadas
permanncia no desemprego:
O estado na fora de trabalho no momento do treinamento,
favorecendo aos ocupados; idade favorecendo aos mais
velhos; freqncia escola, favorecendo aos que no
freqentam; nvel de escolaridade, favorecendo aos mais
educados; sexo favorecendo aos homens... estado conjugal,

82

favorecendo aos no casados; presena de filhos, favorecendo

aos que no tm filhos (CEDEPLAR Mimeografado).

O relatrio do CEDEPLAR (2002), em particular em sua parte

qualitativa, tambm apontou outras caractersticas do PLANFOR em Minas
gerais:
a insuficincia da carga horria dos cursos;
contedos inadequados;
heterogeneidade do pblico atendido (baixa qualificao e por
conseguinte baixo aproveitamento de muitos alunos);
pouca correlao entre as atividades e ocupaes focalizadas e a
pontencialidade dessas reas de absorver os egressos aps a
concluso dos cursos;
baixa capacidade profissional das entidades que foram contratadas para
executar os cursos.
Lester Thurow, no livro Generating Inequality: Mechanisms of
Distribution in the US Economy, analisou o impacto do treinamento profissional
em um contexto de desaquecimento da economia. A idia de que existiriam
duas filas: uma de oportunidades de emprego (daquelas que exigiriam mais
qualificao e pagariam melhores salrios at as que exigiriam menos
qualificao e pagariam os piores salrios); e outra de trabalhadores (dos mais
qualificados aos menos qualificados).
Normalmente, os melhores empregos ficam com os melhores
trabalhadores (aqueles com maior qualificao, treinamento e produtividade), e
logicamente os piores empregos ficam com os piores trabalhadores (aqueles
com baixa escolaridade e pouco ou nenhum treinamento). Entretanto, em

83

perodos de escassez de trabalho as empresas passaram a exigir uma maior

qualificao para desempenhar atividades cada vez mais simples. O
trabalhador passou a precisar de mais credenciais para desempenhar as
mesmas funes que desempenhava. Nesse contexto, os trabalhadores menos
qualificados ficam desempregados.
Sendo assim, as pessoas buscariam uma maior qualificao no
para aumentar seus rendimentos ou alcanarem novos postos. Em um
contexto recessivo, as pessoas buscam qualificao para manter seus
empregos.
Dentro dessa perspectiva, uma poltica de qualificao, se fosse
bem feita, modificaria a forma da fila de trabalho, ou seja, tornaria os
trabalhadores mais vulnerveis um pouco mais qualificados, mas isso no teria
necessariamente impacto sobre a distribuio dos empregos ou mesmo sobre
a distribuio de salrios.
O trabalho do CEDEPLAR mostrou que o PLANFOR apresentou um
baixo ndice de efetividade, tanto em relao a ganhos salariais reais quanto
recolocao no mercado de trabalho. Muito desse fracasso pode ser atribudo
s caractersticas sociais dos treinandos pertencentes a grupos sociais
extremamente vulnerreis. Seguindo a lgica da teoria das filas de Thurow
(1975) a taxa de retorno da qualificao seria decrescente devido baixa oferta
de trabalho, nesse caso trabalhadores mais qualificados abririam mo de
concorrer a melhores oportunidades para garantir um emprego possvel no
momento.

84

CAPITULO 6
Qualificao e capital social
Esse captulo ser uma tentativa de comparao dos resultados da
qualificao profissional tendo em vista componentes de Capital Social. A
anlise estar baseada no banco de dados do estudo experimental conduzido
pelo CEDEPLAR que j foi citado anteriormente.

6.1- PLANFOR e Capital Social

Normalmente, os textos acadmicos sobre mercado de trabalho
tendem a focar elementos como:
Capital Humano21 as diferenas na empregabilidade e nos salrios
seriam explicadas por diferentes nveis de produtividade, que seriam
mensurados atravs da educao e da experincia.
Segmentao do Mercado explica a disperso dos salrios como
sendo resultado de algumas segmentaes no mercado de trabalho,
tais como pertencimento a determinados setores da economia (o setor
industrial que um importante fator determinante de salrios no Brasil).
As teorias de segmentao tambm levam em considerao a
existncia de mercados internos dentro das firmas que teriam regras
prprias de ascenso, que tambm teriam impacto nos salrios. De
acordo com Cireno (2005), uma outra forma de ver a segmentao do
mercado de trabalho est na legislao salarial e na sindicalizao, pois
os sindicatos podem influenciar os nveis salariais dos trabalhadores.
No que diz respeito legislao, o fato de um trabalho estar formalizado

85

geraria uma diferena em relao aos informais. Por ltimo, Segundo

Cireno (2005) mercados de trabalho locais tendem a recompensar
diferentemente o trabalho, devido a fatores como oferta e demanda por
mo-de-obra, capacidade instalada de produo e custo de vida. As
teorias de segmentao do mercado de trabalho, em geral, levam em
conta variveis de Capital Humano.
Discriminao trabalhadores que possuem certas caractersticas (um
determinado sexo, raa/cor, ou mesmo por estar muito tempo fora do
mercado formal de trabalho, por exemplo) so eliminados das boas
vagas de trabalho por discriminao pura e simples.
Todavia existe um elemento que vem ganhando importncia entre os
analistas nos ltimos tempos, a saber, esse elemento se refere aos grupos
sociais em que o indivduo transita e como ele est inserido neles.
A idia de que esses grupos sociais nos quais os indivduos esto
inseridos podem ter um efeito positivo na permanncia do individuo no
mercado de trabalho, bem como nos rendimentos, ou seja, a questo do
Capital Social.

6.2- O Conceito de Capital Social

Nas cincias sociais, o momento de se definir os conceitos crucial
para todos os passos seguintes, entretanto costuma ser o mais difcil. Nesse
campo de conhecimento comum existir vrias definies distintas e at
antagnicas para um mesmo conceito.

21

Seja na forma de treinamento no trabalho formal ou atravs de on the job treining ou na forma de
escolaridade formal.

86

Em se tratando do conceito de capital social, o primeiro problema

que se impe para o pesquisador saber se esse conceito expressa uma
caracterstica individual, ou uma caracterstica da comunidade com o fez
Putnam (1996). Para esse autor, capital social diz respeito a caractersticas da
organizao social, como confiana, normas e sistemas, que contribuam para
aumentar a eficincia da sociedade, facilitando as aes coordenadas
(PUTNAM, 1996:177).
Putnam acredita que:
Uma caracterstica especfica do capital social confiana,
normas e cadeias de relaes sociais o fato de que ele
normalmente constiui um bem pblico, ao contrrio do capital
convencional, que normalmente um bem privado. por ser
uma tributo da estrutura social em que se insere o indivduo, o
capital social no propriedade particular de nenhuma das
pessoas que dele se beneficiam (PUTNAM,1996:180).

Para Putnam o sucesso de polticas pblicas, de governos, e at

mesmo da economia, pode ser largamente explicado pela progressiva
acumulao de capital social. Isso porque para ele a forma essencial de capital
social so os sistemas de participao cvica (associaes comunitrias,
partidos, sindicatos, clubes desportivos, etc.). Se uma sociedade forte, o
estado e a economia tambm sero fortes. Sendo assim, para o autor, ao se
chegar no ponto em que um alto ndice de capital social encontrado, chegase frmula para a resoluo de todos os problemas (CIRENO, 2005:76).
Na Viso de James Coleman (1988) o capital social tambm um
atributo da comunidade e no passvel de acumulao individual. Porm,
apesar de pertencer ao grupo, o capital social pode ser utilizado pelos
membros do grupo individualmente em benefcio prprio. Para Coleman o
capital social um aspecto estrutural facilitador da ao individual.

87

Outra corrente trata o capital social como um recurso individual,

acumulvel e passvel de utilizao, em benefcio prprio, por parte de seu
detentor. Portanto, para essa outra corrente:
... do ponto de vista individual, quanto maior a rede de
relacionamentos e maior for o volume de capital social
acumulado pelos membros desta rede, maior o volume de
capital social que pode ser mobilizado pelo indivduo ... o
acmulo de capital social est intrinsecamente ligado posse
de redes durveis de relacionamentos, mas se d no mbito
individual (ALVES; FERNANDES, 2005:7).

De acordo com Granovetter (1973), o capital social facilita na

procura por trabalho, bem como no melhor posicionamento na escala social22.
No decorrer do trabalho ser utilizada essa segunda vertente terica
do capital social, ou seja, aquela que interpreta o conceito como sendo algo
inerente s interaes entre os indivduos. Esse conceito ser operacionalizado
atravs da proxy participao dos indivduos em grupos e organizaes.

6.3- Anlise descritiva dos Dados: Freqncias

Analisando brevemente as freqncias das principais variveis
presentes no modelo de anlise pode-se perceber algumas caractersticas
interessantes da amostra.
Observando as tabelas 1 e 2 abaixo, constata-se que no Base Line,
ou questionrio ncora, o grupo tratamento, aqueles que fizeram curso de
qualificao, representam quase 80% da amostra. No que diz respeito
participao no mercado de trabalho no Base Line os desocupados
predominam, fato que pode ser explicado pela caracterstica predominante da

22

Para o autor os laos fracos (relaes extra-familiares desenvolvidas dentro de associaes) so mais
eficientes que os laos fortes (familiares).

88

amostra, ou seja pessoas com baixa escolaridade que procuram cursos de

qualificao.
No tocante ao Follow Up 3, ou quarta rodada, algumas
caractersticas devem ser novamente salientadas. A primeira de que nesse
grupo todos os participantes so do grupo de tratamento em relao ao
questionrio ncora, ou seja todos fizeram curso de qualificao at 1996.
Entretanto, no questionrio da 4 rodada havia a seguinte pergunta: participou
de algum curso ou outra forma de treinamento formal desde maro de 1998?.
Sendo assim, esse quesito foi utilizado como varivel de tratamento para a
amostra do Follow Up 3. A segunda caracterstica distintiva da segunda rodada
que ela se restringiu Regio Metropolitana de Belo Horizonte.
Feitas essas ressalvas, na quarta rodada, a maior parte da amostra
no fez um segundo curso de qualificao. Em relao participao no
mercado, encontra-se uma situao radicalmente distinta da amostra do
questionrio base. Na quarta rodada, o nmero de desocupados muito
menor, 25,2%, sendo que o percentual de pessoas no mercado formal de
40% da amostra.

TABELA 1 - Distribuio da amostra segundo participao em curso

de qualificao
Especificao
No fez curso
Fez curso
Total

Base Line
Follow Up 3
Freqncia Percentual Freqncia Percentual
738
20,5
656
58,4
2.867
79,5
468
41,6
3.605
100,0
1124
100,0

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR
realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

89

TABELA 2 - Distribuio da amostra segundo participao no mercado

de trabalho
Especificao
Informal
Formal
Desocupado
Total

Base Line
Follow Up 3
Freqncia Percentual Freqncia Percentual
1.140
31,6
391
34,8
623
17,3
450
40,0
1.842
51,1
283
25,2
3.605
100,0
1.124
100,0

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR
realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

Todavia, ao analisar os indivduos do follow up 3 no base line, tabela

3, constata-se uma conjuntura parecida com o restante da amostra do
questionrio ncora, ou seja predominncia de pessoas desocupadas e na
informalidade.
TABELA 3 - Participao no mercado de trabalho da amostra do
Follow Up 3 no Base Line
Especificao
Informal
Formal
Desocupado
Total

Freqncia
339
164
621
1124

Percentual
30,2
14,6
55,2
100,0

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do

PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

No tocante escolaridade, tabelas 4 e 5, os dados tambm

mostram diferenas entre as amostras do questionrio ncora e da quarta
rodada. A amostra da quarta rodada tem um nvel de escolaridade mais alto.
Cerca de 56% da amostra da quarta rodada concentra-se no nvel mdio de
escolaridade incompleto ou completo, ou seja, entre 9 e 11 anos de estudo
completados com sucesso. Ao passo que no Base Line mais de 61% da

90

amostra concentra-se no nvel fundamental de escolaridade incompleto ou

completo, entre 1 e 8 anos de estudo.
TABELA 4 - Distribuio da amostra segundo anos de estudo
Anos de Estudo
1 Ano de Estudo
2 Anos de Estudo
3 Anos de Estudo
4 Anos de Estudo
5 Anos de Estudo
6 Anos de Estudo
7 Anos de Estudo
8 Anos de Estudo
9 Anos de Estudo
10 Anos de Estudo
11 Anos de Estudo
12 Anos de Estudo
13 Anos de Estudo
14 Anos de Estudo
15 Anos de Estudo
Total

Base Line
Follow Up 3
Freqncia Percentual Freqncia Percentual
5
0,3
3
0,3
15
0,8
3
0,3
40
2,0
3
0,3
306
15,7
57
5,1
210
10,7
72
6,4
177
9,1
54
4,8
161
8,2
67
6,0
283
14,5
186
16,6
91
4,7
87
7,8
79
4,0
115
10,2
463
23,7
429
38,2
14
0,7
30
2,7
8
0,4
0,0
52
2,7
16
1,4
51
2,6
0,0
1.955
100,0
1.122
100,0

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR
realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

TABELA 5 - Distribuio da amostra segundo faixas de escolaridade

Anos de Estudo
Fundamental Incompleto
Fundamental Completo
Ensino Mdio Incompleto
Ensino Mdio Completo
Superior Incompleto
Superior Completo
Total

Base Line
Follow Up 3
Freqncia Percentual Freqncia Percentual
914
46,8
259
23,1
283
14,5
186
16,6
170
8,7
202
18,0
463
23,7
429
38,2
74
3,8
46
4,1
51
2,6
0,0
1.955
100,0
1.122
100,0

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR
realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

As tabelas 6 e 7 mostram o nvel de escolaridade no base Line

somente dos integrantes do Follow Up 3. Novamente, percebe-se uma
equalizao das diferenas, ou seja, os indivduos que esto na amostra do

91

follow up 3 tm caractersticas muito semelhantes aos demais no base line,

observa-se uma concentrao no nvel fundamental com uma prevalncia no
fundamental incompleto.

TABELA 6 - Anos de estudo da amostra do Follow Up 3 no Base

Line
Anos de Estudo
1 Ano de Estudo
2 Anos de Estudo
3 Anos de Estudo
4 Anos de Estudo
5 Anos de Estudo
6 Anos de Estudo
7 Anos de Estudo
8 Anos de Estudo
9 Anos de Estudo
10 Anos de Estudo
11 Anos de Estudo
12 Anos de Estudo
13 Anos de Estudo
14 Anos de Estudo
15 Anos de Estudo
Total

Freqncia
3
11
93
75
60
52
83
22
20
122
5
3
22
13
584

Percentual
0,0
0,5
1,9
15,9
12,8
10,3
8,9
14,2
3,8
3,4
20,9
0,9
0,5
3,8
2,2
100,0

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do

PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

TABELA 7 - Anos de estudo da amostra do Follow Up 3 no Base

Line
Anos de Estudo
Fundamental Incompleto
Fundamental Completo
Ensino Mdio Incompleto
Ensino Mdio Completo
Superior Incompleto
Superior Completo
Total

Freqncia
294
83
42
122
30
13
584

Percentual
50,3
14,2
7,2
20,9
5,1
2,2
100,0

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do

PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

Com relao ao sexo (tabela 7), as duas amostras so compostas

majoritariamente por homens.

92

TABELA 7 - Distribuio da amostra segundo sexo

Sexo
homem
mulher
Total

Base Line
Follow Up 3
Freqncia Percentual Freqncia Percentual
2.625
72,8
853
75,9
980
27,2
271
24,1
3.605
100,0
1124
100,0

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR
realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

O ponto de fundamental importncia para o presente trabalho a

participao em sindicato e / ou organizao comunitria (tabela 8). Percebe-se
uma maior taxa de participao nos integrantes do Follow Up 3. Analisando a
participao desagregadamente, constata-se que a participao em sindicatos
a que tem o maior peso e, novamente, a amostra do follow up 3 tem
sistematicamente maiores nveis de participao.
Entretanto, isso acontece em pontos distintos no tempo, analisando
os indivduos que participaram do follow up 3 no questionrio base (tabela 11),
essas diferenas deixam de existir, os participantes da quarta rodada ficam
com um ndice de participao menor que a amostra como um todo.

TABELA 8 - Distribuio da amostra segundo participao em

sindicato e/ou organizao comunitria
Especificao
No
Sim
Total

Base Line
Follow Up 3
Freqncia Percentual Freqncia Percentual
844
3.061
84,9
75,1
544
15,1
24,9
280
3.605
100,0
100,0
1.124

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR
realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

93

TABELA 9 - Distribuio da amostra segundo participao em

sindicato
Especificao
Nao
Sim
Total

Base Line
Follow Up 3
Freqncia Percentual Freqncia Percentual
3.196
88,7
963
85,7
409
11,3
161
14,3
3.605
100,0
1124
100,0

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR
realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

TABELA 10 - Distribuio da amostra segundo participao em

organizao comunitria
Especificao
Nao
Sim
Total

Base Line
Follow Up 3
Freqncia Percentual Freqncia Percentual
3.414
94,7
974
86,7
191
5,3
150
13,3
3.605
100,0
1124
100,0

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR
realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

TABELA 11 - Participao em sindicato e/ou organizao

comunitria da amostra do Follow Up 3 no Base Line
Especificao
No
Sim
Total

Freqncia
961
163
1124

Percentual
85,5
14,5
100,0

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao

do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

Por essa curta anlise das freqncias possvel perceber que os

indivduos que participaram do follow up 3 apresentaram uma sensvel melhora
ao longo do tempo: a) o nmero de desocupados diminuiu; b) a participao no

94

mercado formal aumentou; c) a escolaridade melhorou; d) aumentou a

participao em sindicatos e/ou associaes comunitrias.
Analisando a distribuio da amostra segundo idade, tabelas 12 e
13, possvel constatar que mais de 70% da amostra total do base line
composta por jovens entre 15 e 29 anos, com uma preponderncia do grupo de
15 a 19 anos que representa 37% da amostra. Observando apenas aqueles
indivduos que participaram da quarta rodada no questionrio base percebe-se
o mesmo padro, com uma pequena diferena, eles so ainda mais jovens,
cerca de 43% esto no grupo de 15 a 19 anos.

TABELA 12 - Distribuio da
amostra do Base Line segundo
grupos de idade

TABELA 13 - Distribuio da
amostra do Follow Up 3 no Base
Line segundo grupos de idade

Grupos
Freqncia Porcentagem
de
Idade
5a9
2
0,1
10 a 14
38
1,1
15 a 19
1.335
37,0
20 a 24
717
19,9
25 a 29
481
13,3
30 a 34
325
9,0
35 a 39
237
6,6
40 a 44
237
6,6
45 a 49
126
3,5
50 a 54
64
1,8
55 a 59
31
0,9
60 a 64
10
0,3
65 a 69
1
0,0
70 a 74
1
0,0
75 a 79
0
0,0
Total
3.605
100,0

Grupos
Freqncia Porcentagem
de
Idade
5a9
1
0,1
10 a 14
11
1,0
15 a 19
487
43,3
20 a 24
181
16,1
25 a 29
131
11,7
30 a 34
104
9,3
35 a 39
60
5,3
40 a 44
73
6,5
45 a 49
42
3,7
50 a 54
20
1,8
55 a 59
12
1,1
60 a 64
1
0,1
65 a 69
0
0,0
70 a 74
1
0,1
75 a 79
0
0,0
Total
1.124
100,0

Fonte: Elaborao prpria a partir dos

dados da Pesquisa Experimental de
Avaliao do PLANFOR realizada pelo
CEDEPLAR/UFMG.

Fonte: Elaborao prpria a partir dos

dados da Pesquisa Experimental de
Avaliao do PLANFOR realizada pelo
CEDEPLAR/UFMG.

95

6.4- Anlise dos cruzamentos Cruzamentos

Analisando os cruzamentos das principais variveis do modelo,
observam-se as seguintes caractersticas.
De acordo com as tabelas 14, 15 e 16 tm-se as seguintes
informaes: os indivduos que fizeram curso de qualificao no Base Line
eram basicamente desocupados; no Follow Up 3 os indivduos que j estavam
trabalhando que fizeram um segundo curso, principalmente aqueles que
estavam no mercado formal. Novamente, analisando as caractersticas dos
integrantes da quarta rodada no base line, constata-se o mesmo padro, a
maior parcela dos que participaram de cursos de qualificao eram
desocupados. Proporcionalmente, os homens tiveram uma maior participao
em cursos de qualificao.

TABELA 14 - Participao em curso de qualificao segundo

participao no mercado de trabalho
(%)
Participao no Mercado de Trabalho

Participao em curso de
Qualificao
Nao fez curso
Fez curso

BASE LINE
Informal
Formal
Desocupado
Total

30,08
21,27
48,64
100,00

32,02
16,25
51,73
100,00

33,69
40,40
25,91
100,00

36,32
39,53
24,15
100,00

FOLLOW UP 3
Informal
Formal
Desocupado
Total

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do

PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

96

TABELA 15 - Participao em curso de qualificao e

participao no mercado de trabalho da amostra do Follow Up
3 no Base Line

Participao no Mercado de
Trabalho
Informal
Formal
Desocupado
Total

Participao em curso de
Qualificao
Nao fez curso
0
0
0
0

Fez curso
30,2
14,6
55,2
100,0

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao

do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

TABELA 16 - Participao em curso de qualificao segundo sexo

(%)
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Homem
Mulher
BASE LINE
Nao fez curso
17,26
29,08
Fez curso
82,74
70,92
Total
100,00
100,00
FOLLOW UP 3
Nao fez curso
74,85
77,35
Fez curso
25,15
22,65
Total
100,00
100,00
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do
PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

Cruzando a participao no mercado por faixas de escolaridade

(tabelas 17 e 18), percebemos que no base line a amostra estava concentrada
no ensino fundamental, inclusive os participantes do follow up 3 no base line.
Analisando somente a amostra do follow up 3 na quarta rodada, novamente,
percebe-se um aumento na escolaridade da amostra.

97

TABELA 17 - Participao no Mercado de Trabalho por faixas de escolaridade

Anos de Estudo
BASE LINE
Fundamental Incompleto
Fundamental Completo
Ensino Mdio Incompleto
Ensino Mdio Completo
Superior Incompleto
Superior Completo
Total
FOLLOW UP 3
Fundamental Incompleto
Fundamental Completo
Ensino Mdio Incompleto
Ensino Mdio Completo
Superior Incompleto
Superior Completo
Total

Participao no Mercado de Trabalho

Informal

Formal

Desocupado

47,4
13,4
9,4
21,0
5,2
3,5
100,0

43,9
14,8
8,9
27,2
2,5
2,7
100,0

47,9
15,3
7,9
24,0
3,2
1,7
100,0

21,9
16,4
22,2
36,9
2,6
0,0
100,0

21,3
19,3
15,2
43,8
0,5
0,0
100,0

30,1
14,3
18,8
35,3
1,5
0,0
100,0

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR
realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

TABELA 18 - Participao no mercado de trabalho por anos de estudo da

amostra do Follow Up 3 no Base Line

Anos de Estudo
Fundamental Incompleto
Fundamental Completo
Ensino Mdio Incompleto
Ensino Mdio Completo
Superior Incompleto
Superior Completo
Total

Participao no Mercado de Trabalho

Informal
50,9
13,8
6,4
18,8
7,3
2,8
100,0

Formal
40,8
17,6
10,4
21,6
5,6
4,0
100,0

Desocupado
54,8
12,9
6,2
22,4
2,9
0,8
100,0

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR
realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

Com relao participao em sindicatos e ou organizaes

comunitrias (tabelas 19 e 20), constata-se que a participao sempre maior
dentre aqueles que esto no mercado formal. Os Indivduos que participaram
da quarta rodada da pesquisa apresentam uma taxa de participao maior,

98

tanto no base line quanto no follow up 3. A tabela 21 mostra que a participao

maior dentre aqueles que tm o ensino mdio completo.
TABELA 19 - Participao em Sindicato e/ou Organizao Comunitria e
Participao no Mercado de Trabalho Base Line

Participao no Mercado de Trabalho

Participao em Sindicato e/ou

Organizao Comunitria
No

Sim

Total

BASE LINE
Informal
Formal
Desocupado

84,7
64,8
91,8

15,3
35,2
8,2

100,0
100,0
100,0

77,7
67,1
84,1

22,3
32,9
15,9

100,0
100,0
100,0

FOLLOW UP 3
Informal
Formal
Desocupado

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR
realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

TABELA 20 - Participao em sindicato e/ou organizao comunitria

segundo participao no mercado de trabalho da amostra do Follow Up 3 no
Base Line

Participao no Mercado de Trabalho

Informal
Formal
Desocupado

Participao em
Sindicato e/ou
Organizao
Comunitria
No
Sim
Total
83,2
16,8
100,0
59,8
40,2
100,0
93,6
6,4
100,0

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR
realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

99

TABELA 21 - Participao em sindicato e/ou organizao

comunitria segundo faixas de escolaridade

Anos de Estudo Base Line

BASE LINE
Fundamental Incompleto
Fundamental Completo
Ensino Mdio Incompleto
Ensino Mdio Completo
Superior Incompleto
Superior Completo
Total
FOLLOW UP 3
Fundamental Incompleto
Fundamental Completo
Ensino Mdio Incompleto
Ensino Mdio Completo
Superior Incompleto
Superior Completo
Total

Participa de Sindicato e/ou

Organizao Comunitria
No
Sim
51,4
14,8
8,2
21,8
2,1
1,7
100,0

29,1
13,2
10,5
30,8
10,3
6,1
100,0

24,4
17,1
19,5
38,2
0,7
0,0
100,0

21,6
16,8
15,4
42,5
3,7
0,0
100,0

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao

do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

6.5- Anlise da Regresso Logstica Multinomial

O modelo estatstico usado para investigar a influncia do capital
social e da participao nos cursos de qualificao do PLANFOR na
participao no mercado de trabalho foi a regresso logstica multinomial23.
A regresso logstica multinomial uma generalizao do modelo
logstico binrio. Enquanto na regresso logstica binria a varivel resposta
tem duas categorias, na logstica multinomial a varivel resposta tem mais de
duas categorias. No caso do presente trabalho, a varivel resposta tem trs
categorias: desocupado, ocupado no setor informal e ocupado no setor formal.
23

Para maiores informaes sobre a regresso logstica multinomial veja, por exemplo Long (1987),
Agresti (1990).

100

As variveis sexo, participao em curso de qualificao e

participao em sindicado e / ou organizao comunitria so variveis
dicotmicas, ou seja, atribuiu-se caracterstica presente o valor 1e ausncia
dela o valor 0. Com isso, a mdia dessas variveis ser a proporo dos
indivduos com a caracterstica presente, e os efeitos encontrados no modelo
referem-se varivel com o valor 1.
A varivel experincia foi obtida atravs da seguinte operao: a
idade dos indivduos (obtida a partir da data de nascimento) foi subtrada dos
anos de estudo e do nmero 6 (idade em que normalmente as pessoas entram
na escola). Essa varivel contnua foi centralizada, ou seja, foi calculada a
mdia da varivel experincia e posteriormente diminuiu-se cada valor por essa
mdia. Esse procedimento teve o intuito de evitar colinariedade, que significa
uma mesma varivel presente no modelo mais de uma vez ou parte dela.
Tambm foi construdo um temo interativo entre participao em
cursos de qualificao e participao em sindicatos e / ou associaes
comunitrias.
Resumindo as variveis foram as seguintes:
Participao

no

mercado

de

trabalho

(desocupado,

ocupado

informalmente e ocupado formalmente) obtido atravs das questes:

Voc trabalhou na semana de referncia? e tinha carteira de trabalho
assinada?
Anos de Estudo obtido atravs dos quesitos: curso mais elevado que
freqentou? e ltima srie que concluiu nesse curso?
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado

101

Sexo mulher =1; homem = 0

Participao em curso de qualificao obtido atravs da questo:
participou de algum curso ou outra forma de treinamento formal?
Participao em sindicato e /ou organizao comunitria (Capital Social)
obtido atravs dos quesitos: voc sindicalizado ou associado a
algum rgo de classe? e voc associado a algum rgo
comunitrio?:
Termo Interativo entre participao em cursos de qualificao e
participao em sindicato e / ou organizao comunitria.
As hipteses testadas pelos modelos foram as seguintes:
A. As pessoas que participam de sindicatos e / ou organizaes
comunitrias tm maior probabilidade de estarem ocupadas do
que as que no participam.
B. Os indivduos que participaram de cursos de qualificao tm
maior probabilidade de estarem ocupados.
C. H efeito positivo de interao entre as variveis de participao
em associaes e participao em cursos de qualificao na
ocupao dos indivduos.
O primeiro modelo utilizado (sem termo interativo) foi o seguinte:
Log Y (formalmente ocupado = 1)/[1- logY(formalmente ocupado = 1)] = 0 + B1
Anos de estudo + B2 Experincia Centralizada + B3 Experincia Centralizada ao
quadrado + B4 Sexo + B5 participao em curso de qualificao + B6
participao em sindicato e / ou organizao comunitria + e
O segundo modelo (com termo interativo) utilizado foi o seguinte:

102

Log Y (formalmente ocupado = 1)/[1- logY(formalmente ocupado = 1)] = 0 + B1

Anos de estudo + B2 Experincia Centralizada + B3 Experincia Centralizada ao
quadrado + B4 Sexo + B5 participao em curso de qualificao + B6
participao em sindicato e / ou organizao comunitria + B7 Termo interativo
entre participao em curso de qualificao e participao em sindicato e
organizao comunitria + e
Ambos os modelos foram aplicados, tanto no base line quanto no
follow up 3. Os resultados do modelo sem termo interativo para o base line
seguem abaixo (tabelas 22 a 24).

103

TABELA 22 - Teste de Razo de Verossimelhana Modelo sem Termo Interativo Base Line

Participao no Mercado de Trabalho

Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria

-2 Log
Likelihood
of
Reduced
Model
2838,147
2837,408
2861,099
2862,681
2875,597
2844,098
2940,930

ChiSquare

df

Sig.

2,373
1,634
25,325
26,908
39,823
8,325

2
2
2
2
2
2

0,305
0,442
0,000
0,000
0,000
0,016

105,157

0,000

The chi-square statistic is the difference in -2 log-likelihoods between the final model and a reduced
model. The reduced model is formed by omitting an effect from the final model. The null hypothesis is
that all parameters of that effect are 0.
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR realizada pelo
CEDEPLAR/UFMG.

104

TABELA 23 - Regresso Logstica Multinomial Sem termo Interativo Base Line

Participao no Mercado de Trabalho

Informal
Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria
Formal
Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria

Std. Error

Wald

df

Sig.

Exp(B)

95% Confidence
Interval for Exp(B)
Lower
Bound

Upper
Bound

-0,188
0,023
0,029
-0,002
-0,425
0,199

0,177
0,018
0,007
0,000
0,120
0,128

1,126
1,594
19,858
15,557
12,581
2,396

1
1
1
1
1
1

0,289
0,207
0,000
0,000
0,000
0,122

1,024
1,029
0,998
0,654
1,220

0,987
1,016
0,997
0,517
0,948

1,061
1,043
0,999
0,827
1,569

0,601

0,156

14,739

0,000

1,824

1,342

2,478

-0,293
0,016
0,030
-0,002
-0,902
-0,224

0,199
0,022
0,008
0,001
0,149
0,144

2,180
0,556
15,175
19,318
36,804
2,412

1
1
1
1
1
1

0,140
0,456
0,000
0,000
0,000
0,120

1,016
1,031
0,998
0,406
0,799

0,974
1,015
0,996
0,303
0,603

1,060
1,047
0,999
0,543
1,060

1,566

0,160

95,482

0,000

4,789

3,498

6,557

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

105

TABELA 24 Efeito percentual das variveis*

Participao no Mercado de Trabalho
Informal
Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria
Formal
Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria

Efeito
Percentual

2,360
2,940
-0,168
-34,616
21,981
82,359

1,621
3,081
-0,243
-59,410
-20,064
378,939

*obtido atravs da operao [Exp(B) - 1] X 100

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de
Avaliao do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

Os resultados do primeiro modelo (tabelas 23 e 24) confirmam a

hiptese da importncia dos elementos que compem a varivel de capital
social. A participao em sindicato e / ou organizao comunitria
estatisticamente significante, tanto para aqueles que esto no mercado formal
quanto para os que esto na informalidade (tabela 23). O indivduo que
participa de sindicato e / ou organizao comunitria tem 82% de chances a
mais de estar empregado no setor informal e cerca de 379% de chance a mais
de estar empregado no setor formal (tabela 24).
A participao em cursos de qualificao no apresenta resultados
significativos. Corroborando os diversos estudos de avaliao do PLANFOR
que apontavam o fracasso dessa poltica.
O Sexo (mulher = 1 e homem = 0) foi estatisticamente significante,
apontando para o fato de que ser homem aumenta cerca de 35% as chances

106

de estar no mercado informal e quase 60% as chances de estar no mercado

formal (tabelas 23 e 24).
A seguir pode-se analisar os resultados do modelo com termo
interativo no base line (tabelas 25 a 27).

107

TABELA 25 - Teste de Razo de Verossimelhana Modelo com Termo Interativo Base Line

Participao no Mercado de Trabalho

Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria
Termo Interativo*

-2 Log
Likelihood
of
Reduced
Model
2834,480
2834,760
2858,034
2860,154
2873,364
2842,131
2845,175
2835,774

ChiSquare

df

Sig.

1,177
1,457
24,732
26,852
40,062
8,829

2
2
2
2
2
2

0,555
0,483
0,000
0,000
0,000
0,012

11,872
2,471

2
2

0,003
0,291

The chi-square statistic is the difference in -2 log-likelihoods between the final model and a reduced
model. The reduced model is formed by omitting an effect from the final model. The null hypothesis is
that all parameters of that effect are 0.
* Termo Interativo entre Participao em Curso de qualificao e Participao em Sindicato e/ ou
Organizao Comunitria
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR realizada pelo
CEDEPLAR/UFMG.

108

TABELA 26 - Regresso Logstica Multinomial com termo Interativo Base Line

Participao no Mercado de Trabalho

Std. Error

Wald

df

Sig.

Exp(B)

95% Confidence
Interval for Exp(B)
Lower
Bound

Informal
Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria
Termo Interativo*
Formal
Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria
Termo Interativo*

Upper
Bound

-0,157
0,022
0,029
-0,002
-0,426
0,167

0,183
0,019
0,007
0,000
0,120
0,136

0,737
1,448
19,544
15,554
12,624
1,506

1
1
1
1
1
1

0,391
0,229
0,000
0,000
0,000
0,220

1,023
1,029
0,998
0,653
1,182

0,986
1,016
0,997
0,517
0,905

1,060
1,042
0,999
0,826
1,545

0,322
0,351

0,352
0,390

0,835
0,810

1
1

0,361
0,368

1,379
1,420

0,692
0,661

2,749
3,051

-0,201
0,013
0,030
-0,002
-0,904
-0,325

0,207
0,022
0,008
0,001
0,149
0,158

0,944
0,385
14,625
19,316
37,037
4,222

1
1
1
1
1
1

0,331
0,535
0,000
0,000
0,000
0,040

1,014
1,030
0,998
0,405
0,722

0,971
1,015
0,996
0,302
0,530

1,057
1,046
0,999
0,542
0,985

1,097
0,596

0,332
0,375

10,890
2,526

1
1

0,001
0,112

2,995
1,815

1,561
0,870

5,747
3,788

* Termo Interativo entre Participao em Curso de qualificao e Participao em Sindicato e/ ou Organizao Comunitria
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

109

TABELA 27 Efeito percentual das variveis*

Participao no Mercado de Trabalho
Informal
Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria
Termo Interativo*
Formal
Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria
Termo Interativo*

Efeito
Percentual

2,254
2,918
-0,168
-34,672
18,228
37,927
42,048

1,352
3,031
-0,242
-59,525
-27,772
199,549
81,548

*obtido atravs da operao [Exp(B) - 1] X 100

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de
Avaliao do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

Analisando o modelo com o termo interativo entre participao em

curso de qualificao e participao em sindicato e / ou organizao
comunitria (tabelas 25, 26 e 27), percebe-se que tanto o capital social quanto
o termo interativo so estatisticamente significantes apenas para o setor formal
(tabela 26).
O que aponta para o fato de que entre aqueles que participam de
organizaes sociais, a participao em cursos de qualificao tem um efeito
positivo sobre empregabilidade, em particular no setor formal da economia.
Os modelos supra citados foram replicados na amostra do follow up
3, entretanto uma grande mudana foi necessria. Como toda a amostra do
follow up 3 era grupo de tratamento no questionrio base, nos modelos abaixo
foi usado a participao em um outro curso de qualificao (voc participou de

110

algum curso ou forma de treinamento formal desde maro de 1998?) como

sendo a varivel de participao em curso de qualificao. As tabelas 28, 29 e
30 trazem os resultados dos modelos do follow up 3 sem o termo interativo.

111

TABELA 28 - Teste de Razo de Verossimelhana Modelo sem Termo Interativo Follow Up 3

Participao no Mercado de Trabalho

Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria

-2 Log
Likelihood
of
Reduced
Model
1757,468
1759,614
1757,410
1756,169
1756,022
1755,615
1784,863

ChiSquare

df

Sig.

2,424
4,569
2,365
1,124
0,977
0,570

2
2
2
2
2
2

0,298
0,102
0,306
0,570
0,614
0,752

29,819

0,000

The chi-square statistic is the difference in -2 log-likelihoods between the final model and a reduced
model. The reduced model is formed by omitting an effect from the final model. The null hypothesis is
that all parameters of that effect are 0.
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR realizada pelo
CEDEPLAR/UFMG.

112

TABELA 29 - Regresso Logstica Multinomial Sem termo Interativo Follow Up 3

Participao no Mercado de Trabalho

Informal
Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria
Formal
Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria

Std. Error

Wald

df

Sig.

Exp(B)

95% Confidence
Interval for Exp(B)
Lower
Bound

Upper
Bound

-0,484
0,071
0,011
0,000
0,126
0,056

0,311
0,036
0,011
0,001
0,188
0,166

2,425
3,967
0,917
0,518
0,450
0,114

1
1
1
1
1
1

0,119
0,046
0,338
0,472
0,502
0,736

1,073
1,011
1,000
1,134
1,058

1,001
0,989
0,999
0,785
0,764

1,151
1,033
1,002
1,639
1,464

0,399

0,204

3,809

0,051

1,490

0,998

2,224

-0,280
0,063
0,017
0,000
-0,030
-0,055

0,301
0,035
0,011
0,001
0,187
0,163

0,864
3,291
2,358
0,011
0,026
0,111

1
1
1
1
1
1

0,353
0,070
0,125
0,915
0,871
0,739

1,065
1,017
1,000
0,970
0,947

0,995
0,995
0,999
0,673
0,687

1,140
1,039
1,001
1,399
1,305

0,958

0,192

24,829

0,000

2,606

1,788

3,798

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

113

TABELA 30 - Efeito percentual das variveis da Regresso

Logstica Multinomial Sem termo Interativo Follow Up 3

Participao no Mercado de Trabalho

Informal
Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria
Formal
Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria

Efeito
Percentual

7,331
1,067
0,048
13,424
5,754
49,015

6,480
1,698
-0,007
-2,979
-5,305
160,579

*obtido atravs da operao [Exp(B) - 1] X 100

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de
Avaliao do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

No caso da quarta rodada da pesquisa, a participao em sindicato

e / ou organizao comunitria passou a ser altamente significante apenas
para o setor formal, no caso do mercado informal significante ao nvel de
0,051, ou seja, envolvendo uma probabilidade de erro de 5% (tabela 29).
Agora a varivel anos de estudo passou a ser significante para o
setor informal, mas o impacto baixo, cerca de 7% (tabelas 29 e 30).
Segue abaixo o modelo com o termo interativo (tabelas 31 a 33).

114

TABELA 31 - Teste de Razo de Verossimelhana Modelo com Termo Interativo Follow Up 3

Participao no Mercado de Trabalho

Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria
Termo Interativo*

-2 Log
Likelihood
of
Reduced
Model
1756,095
1758,345
1756,064
1754,885
1754,815
1755,025
1765,089
1755,045

ChiSquare

df

Sig.

2,306
4,556
2,275
1,095
1,025
1,235

2
2
2
2
2
2

0,316
0,103
0,321
0,578
0,599
0,539

11,299
1,255

2
2

0,004
0,534

The chi-square statistic is the difference in -2 log-likelihoods between the final model and a reduced
model. The reduced model is formed by omitting an effect from the final model. The null hypothesis is
that all parameters of that effect are 0.
* Termo Interativo entre Participao em Curso de qualificao e Participao em Sindicato e/ ou
Organizao Comunitria
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR realizada pelo
CEDEPLAR/UFMG.

115

TABELA 32 - Regresso Logstica Multinomial com termo Interativo Follow Up 3

Participao no Mercado de Trabalho

Std. Error

Wald

df

Sig.

Exp(B)

95% Confidence
Interval for Exp(B)
Lower
Bound

Informal
Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria
Termo Interativo*
Formal
Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria
Termo Interativo*

Upper
Bound

-0,473
0,071
0,011
0,000
0,123
0,032

0,312
0,035
0,011
0,001
0,188
0,183

2,297
3,953
0,899
0,533
0,429
0,030

1
1
1
1
1
1

0,130
0,047
0,343
0,466
0,513
0,862

1,073
1,011
1,000
1,131
1,032

1,001
0,989
0,999
0,782
0,721

1,150
1,033
1,002
1,635
1,477

0,327
0,179

0,269
0,414

1,476
0,187

1
1

0,224
0,665

1,387
1,196

0,818
0,532

2,349
2,691

-0,242
0,063
0,017
0,000
-0,039
-0,148

0,302
0,035
0,011
0,001
0,187
0,184

0,639
3,280
2,267
0,006
0,043
0,649

1
1
1
1
1
1

0,424
0,070
0,132
0,938
0,835
0,421

1,065
1,017
1,000
0,962
0,862

0,995
0,995
0,999
0,666
0,601

1,139
1,039
1,001
1,388
1,237

0,783
0,408

0,251
0,390

9,728
1,093

1
1

0,002
0,296

2,188
1,504

1,338
0,700

3,578
3,233

* Termo Interativo entre Participao em Curso de qualificao e Participao em Sindicato e/ ou Organizao Comunitria
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

116

TABELA 33 - Efeito percentual das variveis da Regresso

Logstica Multinomial com termo Interativo Follow Up 3

Participao no Mercado de Trabalho

Informal
Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria
Termo Interativo*
Formal
Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Curso de Qualificao
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria
Termo Interativo*

Efeito
Percentual

7,312
1,056
0,048
13,095
3,218
38,659
19,606

6,465
1,666
-0,005
-3,821
-13,789
118,787
50,411

*obtido atravs da operao [Exp(B) - 1] X 100

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de
Avaliao do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

No que diz respeito ao setor informal apenas a varivel anos de

estudo mostrou-se significante, mas novamente com um efeito percentual
baixo, cerca de 7% novamente (tabela 32).
No setor formal, a participao em sindicato e / ou organizao
comunitria altamente significante e tem um efeito percentual em torno de
119% (tabelas 32 e 33).
Novamente, a presena significativa do termo interativo indica que
para aqueles que participam em sindicatos e/ou associaes comunitrias, a
participao em cursos de qualificao tem um efeito positivo sobre a
possibilidade de estar formalmente empregado.

117

No anexo 1, encontram-se outros modelos gerados para o base line

e para o follow up 3. Esses modelos utilizam a varivel participao em curso
de qualificao. Em outras palavras, os grupos sero comparados utilizando a
varivel de corte participao em cursos de qualificao em vez de
participao no mercado de trabalho como foi feito anteriormente. Os
resultados no mostram diferenas significativas dos modelos apresentados.

6.6- Anlise final dos dados

Os resultado das anlises univariadas, bivariadas e multivariadas
empreendidas nesse trabalho apontam para um efeito nulo da participao em
cursos de qualificao em relao empregabilidade das pessoas.
Os dados tambm apontam para uma melhoria da escolaridade
daqueles que participaram da quarta rodada da pesquisa. possvel que a
participao em cursos de qualificao tenha motivado os egressos a continuar
estudando.
O

resultado

mais

consistente

obtido

atravs

das

anlises

multivariadas aponta para a importncia das variveis de capital social na

empregabilidade das pessoas, em especial no mercado formal.
Os modelos que utilizaram termos interativos entre participao em
sindicatos e/ou associaes comunitrias e participao em cursos de
qualificao, indicaram de maneira bastante consistente que para os indivduos
que participam dessas associaes sociais, a participao em cursos de
qualificao tem um efeito positivo sobre empregabilidade em particular no
setor formal tanto no base line quanto no follow up 3.

118

Segundo os modelos aqui desenvolvidos, o PLANFOR no

apresentou avanos significativos do ponto de vista da melhoria da
competitividade do seu pblico alvo.

119

CONCLUSO
O atual estgio de desenvolvimento das foras produtivas dentro do
capitalismo moderno tem intensificado as discusses acerca da educao e,
especialmente, da educao profissional. Nessas discusses, enfatizado um
suposto descompasso existente entre o sistema formal de ensino e o mercado
de trabalho. Nesse contexto, a educao profissional seria uma pr-condio
para a competitividade e a produtividade dos trabalhadores.
As teorias de Capital Humano passam a fazer parte da agenda dos
gestores pblicos e privados, e a questo do emprego, ou da empregabilidade,
passa a ser uma caracterstica individual que depender de algumas variveis
como escolaridade, experincia, domnio de uma lngua estrangeira, etc. Nesse
caso o trabalhador empregvel estaria em um constante processo de
atualizao, buscando sempre uma formao multidisciplinar.
Sendo assim, uma boa educao profissional deveria preparar o
trabalhador para competir por um posto de trabalho, mais do que
especificamente para qualific-lo para uma funo especfica e estvel de
longa durao (POCHMANN, 2001:130).
O PLANFOR nasceu como fruto desse diagnstico da realidade, que
apontava para uma inadequao entre o perfil da fora de trabalho e as
necessidades dos setores mais modernos da economia. O programa tinha um
pblico alvo imenso, a meta estabelecida era de qualificar 20% da Populao
Economicamente Ativa do pas. Isso incluiria em um mesmo programa
realidades completamente distintas com caractersticas e necessidades das
mais variadas. Unir em um mesmo programa as necessidades dos
trabalhadores dos mercados formal e informal, micro e pequenos empresrios,

120

produtores urbanos e rurais, jovens procura de emprego, jovens em situao

de risco social, mulheres chefes de famlia, portadores de deficincia,
trabalhadores sobre risco de desemprego (o que inclui funcionrios pblicos),
entre outras possibilidades, uma tarefa utpica. Entretanto, deve-se ressaltar
que esse no foi um problema s do PLANFOR. Em um pas de propores
continentais, enorme populao e perpassado por desigualdades histricas,
qualquer programa social j tem de nascer grande, no h muito espao para
experincias ou projetos piloto.
Uma outra caracterstica fundamental do PLANFOR foi seu desenho
institucional. O funcionamento do PLANFOR exigiria uma sinergia e um
equilbrio entre diversos atores envolvidos no processo como ONGs, centrais
sindicais, universidades, entidades do sistema S, e em especial dos estados
que tinham grandes responsabilidades dentro do desenho do programa. Enfim,
o programa tinha um processo de implementao de difcil operacionalizao e
acabou emperrado nas diversas instncias burocrticas que participavam do
processo. A rede de controle social, representada pelas comisses estaduais e
municipais de emprego, nem de longe cumpriram seu papel, tendo uma funo
meramente simblica na maioria dos municpios.
Um outro grande problema apresentado pelo PLANFOR foi a total
ausncia de diagnsticos das realidades locais que pudessem servir de base
na definio da oferta de cursos por regio. Tal situao, associada precria
divulgao do programa, levou a que muitos cursos no tivessem candidatos
em nmero suficiente para serem realizados
Um programa excessivamente ambicioso, que exigia uma estrutura
de implementao inexistente, carente de diagnsticos precisos sobre as

121

necessidades locais e baseado em um conceito frgil como o da

empregabilidade no poderia ter resultados melhores que os observados nos
diversos trabalhos de avaliao dedicados ao programa.
De pontos positivos do PLANFOR pode-se apontar o fato de que
pela primeira vez houve uma tentativa de criao de um sistema de formao
profissional mais abrangente que ultrapasse a lgica restrita e voltada para as
grandes empresas do Sistema S, ou mesmo dos CEFETs.
Outro ponto positivo que fica do PLANFOR a experincia. A
tentativa de se implementar um programa de grandes propores de maneira
descentralizada e contando com a participao da sociedade civil organizada
(via comisses e / ou conselhos municipais e estaduais de trabalho) um fato
marcante dentro das polticas pblicas brasileiras. possvel que programas
como o Bolsa Famlia tenham absorvido parte dessa experincia.
Baseado nas anlises desenvolvidas na presente dissertao,
especialmente no captulo VI, fica claro que polticas voltadas para o mercado
de trabalho, em particular programas pblicos de qualificao profissional,
devem levar em considerao, dentro dos seus referenciais tericos, a
importncia dos elementos ligados ao Capital Social.
Esses elementos tm um efeito positivo e altamente significativo
sobre a presena dos indivduos no mercado formal de trabalho. Um indivduo
com uma boa rede de relaes tem uma maior probabilidade de estar
trabalhando. Isso significa que o Capital Social promove o empoderamento
das pessoas ou grupos que o possuem, levantando assim a possibilidade de
us-lo como uma estratgia de combate dos problemas sociais que afetam os
pases em desenvolvimento como a pobreza, o desemprego e a desigualdade.

122

Redes generalizadas de reciprocidade contribuiriam decisivamente para o

desenvolvimento de uma sociedade. Alm disso, os resultados dos modelos
desenvolvidos nessa dissertao, apontam para um fato de fundamental
relevncia: o Capital Social fortalece o efeito das polticas sociais. Entretanto, o
conceito dessa varivel de complexa operacionalizao, sendo difcil de ser
medida e podendo haver uma grande gama de fatores a serem considerados.
Ainda mais complicado seria pens-la como uma estratgia de
interveno pblica, o que levaria idia, no mnimo discutvel, de que seria
possvel criar capital social via estmulos governamentais. Por outro lado,
tambm no parece ser muito produtivo e correto consider-la como uma
varivel dada, imutvel, ou seja, os indivduos e comunidades que no a
possussem estariam condenados eterna ausncia.
Enfim, os dados mostram a relevncia do Capital Social, mas no
existe ainda um consenso a respeito do que se fazer com essa informao.
Fato que a importncia dessa varivel deve ser levada em conta no
planejamento de intervenes no mercado de trabalho.

123

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Dissertao

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em

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Doutorado em Cincias Sociais apresentada ao curso de Doutorado em
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130

ANEXO 1

TABELA 34 - Teste de Razo de Verossimelhana Modelo comparando grupos por participao

em cursos de qualificao Base Line

Participao em curso de Qualificao

-2 Log
Likelihood
of
Reduced
Model

ChiSquare

df

Sig.

No Fez Curso
Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria
Fez Curso

786,112
786,048
792,280
789,152
812,057

0,145
0,081
6,313
3,186
26,090

2
2
2
2
2

0,930
0,960
0,043
0,203
0,000

796,792

10,826

0,004

Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria

2042,952
2035,373
2056,585
2061,919
2052,861

8,894
1,314
22,526
27,860
18,803

2
2
2
2
2

0,012
0,518
0,000
0,000
0,000

2129,685

95,626

0,000

The chi-square statistic is the difference in -2 log-likelihoods between the final model and a reduced
model. The reduced model is formed by omitting an effect from the final model. The null hypothesis is
that all parameters of that effect are 0.
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR realizada pelo
CEDEPLAR/UFMG.

131

TABELA 35 - Regresso Logstica Multinomial comparando grupos por participao em cursos Base Line
Continua
Participao em Curso
de Qualificao

Participao no Mercado de Trabalho

Std. Error Wald df Sig. Exp(B)

95% Confidence
Interval for Exp(B)
Lower
Bound

Nao Fez Curso

Upper
Bound

Informal
Intercept

0,008

0,327

0,001 1 0,981

Anos de Estudo

0,003

0,042

0,005 1 0,942

1,003

0,923

1,090

Experincia Centralizada

0,009

0,015

0,388 1 0,533

1,009

0,980

1,039

Experincia Centralizada ao Quadrado

0,000

0,001

0,049 1 0,824

1,000

0,998

1,002

0,242 12,307 1 0,000

0,427

0,266

0,687

0,369

0,357

1,068 1 0,301

1,447

0,718

2,914

-0,118

0,355

0,111 1 0,739

Anos de Estudo

0,013

0,046

0,079 1 0,779

1,013

0,925

1,109

Experincia Centralizada

0,041

0,017

5,968 1 0,015

1,042

1,008

1,076

Experincia Centralizada ao Quadrado

-0,002

0,001

2,709 1 0,100

0,998

0,996

1,000

Sexo

-1,259

0,275 20,965 1 0,000

0,284

0,166

0,487

1,080

0,339 10,125 1 0,001

2,943

1,514

5,724

Sexo

-0,850

Participao em Sindicato e/ou Organizao Comunitria

Formal
Intercept

Participao em Sindicato e/ou Organizao Comunitria

132

TABELA 35 - Regresso Logstica Multinomial comparando grupos por participao em cursos Base Line
Continuao
Participao em Curso
de Qualificao

Participao no Mercado de Trabalho

Std. Error Wald df Sig. Exp(B)

95% Confidence
Interval for Exp(B)
Lower
Bound

Fez Curso

Upper
Bound

Informal
Intercept

0,001

0,176

0,000 1 0,996

Anos de Estudo

0,024

0,021

1,308 1 0,253

1,024

0,983

1,067

Experincia Centralizada

0,033

0,007 20,755 1 0,000

1,034

1,019

1,049

Experincia Centralizada ao Quadrado

-0,002

0,000 18,968 1 0,000

0,998

0,997

0,999

Sexo

-0,260

0,139

3,519 1 0,061

0,771

0,587

1,012

0,175 13,521 1 0,000

1,906

1,352

2,689

Participao em Sindicato e/ou Organizao Comunitria

0,645

Formal
Intercept

-0,550

0,209

6,930 1 0,008

Anos de Estudo

0,015

0,025

0,347 1 0,556

1,015

0,967

1,065

Experincia Centralizada

0,026

0,009

8,682 1 0,003

1,027

1,009

1,045

Experincia Centralizada ao Quadrado

-0,003

0,001 17,266 1 0,000

0,997

0,996

0,999

Sexo
Participao em Sindicato e/ou Organizao Comunitria

-0,753
1,695

0,178 17,964 1 0,000

0,183 85,723 1 0,000

0,471
5,446

0,332
3,804

0,667
7,797

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.

133

TABELA 36 - Teste de Razo de Verossimilhana Modelo comparando grupos por participao

em cursos de qualificao Follow Up 3

Participao em curso de Qualificao

-2 Log
Likelihood
of
Reduced
Model

ChiSquare

df

Sig.

No Fez Curso
Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria
Fez Curso

1029,740
1032,641
1026,038
1025,584
1027,012

4,359
7,259
0,656
0,203
1,631

2
2
2
2
2

0,113
0,027
0,720
0,904
0,442

1036,309

10,928

0,004

Intercept
Anos de Estudo
Experincia Centralizada
Experincia Centralizada ao Quadrado
Sexo
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria

720,625
720,225
722,199
722,812
720,326

0,498
0,098
2,072
2,685
0,199

2
2
2
2
2

0,779
0,952
0,355
0,261
0,905

739,818

19,691

0,000

The chi-square statistic is the difference in -2 log-likelihoods between the final model and a reduced
model. The reduced model is formed by omitting an effect from the final model. The null hypothesis is
that all parameters of that effect are 0.
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR realizada pelo
CEDEPLAR/UFMG.

134

TABELA 37 - Regresso Logstica Multinomial comparando grupos por participao em cursos Follow 3

Participao
em Curso de
Qualificao

Participao no Mercado de Trabalho

Std.
Error

Wald

df

Sig.

Exp(B)

Continua
95%
Confidence
Interval for
Exp(B)
Lower Upper
Bound Bound

Nao Fez
Curso

Informal
Intercept

-0,758

0,371

4,173

0,041

Anos de Estudo

0,107

0,044

5,975

0,015

1,113

1,021

1,213

Experincia Centralizada

0,003

0,015

0,042

0,837

1,003

0,974

1,034

Experincia Centralizada ao Quadrado

0,000

0,001

0,198

0,656

1,000

0,999

1,002

Sexo
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria

0,122

0,241

0,258

0,612

1,130

0,705

1,812

0,311

0,270

1,329

0,249

1,365

0,804

2,317

-0,535

0,355

2,270

0,132

Anos de Estudo

0,098

0,042

5,422

0,020

1,103

1,016

1,199

Experincia Centralizada

0,011

0,015

0,548

0,459

1,011

0,982

1,041

Experincia Centralizada ao Quadrado

0,000

0,001

0,065

0,799

1,000

0,999

1,002

-0,152

0,240

0,399

0,527

0,859

0,537

1,375

0,769

0,252

9,327

0,002

2,159

1,317

3,537

Formal
Intercept

Sexo
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria

135

TABELA 37 - Regresso Logstica Multinomial comparando grupos por participao em cursos Follow 3

Participao
em Curso de
Qualificao

Participao no Mercado de Trabalho

Std.
Error

Wald

df

Sig.

Exp(B)

Continuao
95%
Confidence
Interval for
Exp(B)
Lower Upper
Bound Bound

Fez Curso

Informal
Intercept

0,313

0,624

0,251

0,616

-0,013

0,063

0,044

0,833

0,987

0,871

1,117

Experincia Centralizada

0,017

0,016

1,046

0,307

1,017

0,985

1,050

Experincia Centralizada ao Quadrado

0,001

0,001

0,884

0,347

1,001

0,999

1,003

Sexo
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria

0,134

0,305

0,194

0,660

1,144

0,629

2,079

0,524

0,316

2,752

0,097

1,689

0,909

3,136

0,430

0,618

0,484

0,486

-0,020

0,063

0,097

0,755

0,981

0,867

1,109

Experincia Centralizada

0,023

0,016

2,020

0,155

1,023

0,991

1,057

Experincia Centralizada ao Quadrado

0,000

0,001

0,100

0,751

1,000

0,997

1,002

Sexo
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria

0,098

0,304

0,105

0,746

1,103

0,608

2,001

1,198

0,300

15,929

0,000

3,312

1,840

5,965

Anos de Estudo

Formal
Intercept
Anos de Estudo

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.