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UNIVERSIDAD DEL VALLE DE MXICO

DERECHO AMINISTRATIVO Y POLITICA ECONOMICA FISCAL
ADMINISTRACIN
Diversos autores coinciden en aceptar, como tradicional o fundamental, en el proceso
administrativo, los siguientes factores:
Planeacin (incluye la Previsin)
Organizacin
Integracin
Direccin
Control
Las empresas se forman con recursos humanos (su personal), materiales (instalaciones,
oficinas y dinero), y tcnicos (sistemas y procedimientos).
Dentro de esa estructura, ya organizada e integrada, se lleva a cabo el proceso
administrativo.
Esta teora enfatiza:
1) Planeacin:

a) Definicin del problema

b) Anlisis
c) Consulta
d) Solucin

2) Implementacin:

a) Decisin
b) Motivacin
c) Comunicacin

3) Control

a) Medicin de las metas

b) Evaluacin
Historia e importancia de la administracin

El proceso administrativo se inicia con el hombre inteligente, variando su intensidad de

acuerdo con la etapa y sobre todo en funcin de los elementos disponibles; de tal suerte, se
encuentran vestigios en Egipto, China, Grecia, Roma y dems pueblos de la antigedad, as
como en las comunidades indgenas de Amrica
Manifestaciones inequvocas de organizacin. El 'arrastre', procedimiento empleado para
cazar los enormes mamuts de la edad de los Glaciales, indica una autntica organizacin
que se manifiesta desde el momento en que se emplea un esfuerzo comn, coordinado.

Egipto hacia el ao 1300 a.C. se utilizaban procedimientos administrativos definidos y

sistemticos.
Tambin en Oriente, en China, existen mltiples vestigios de administracin;
aproximadamente hacia el ao 1 000 a.C.. se sita la Constitucin de Chow, la que
establece las siguientes reglamentaciones:
1. Se refiere a la forma de organizar el gobierno del estado antes de empezar sus
funciones.
2. El gobierno debe definir claramente las funciones para evitar duplicidad en el
trabajo.
3. La cooperacin entre los miembros de una organizacin es indispensable.
4. Los procedimientos utilizados en la administracin harn el trabajo ms eficiente.
5. La formalidad de los elementos humanos ser un requisito primario.
6. El control del gobierno exigir, en todas las actividades, el personal completo.
7. Existirn sanciones como la forma ms natural de corregir las fallas en la
administracin. Frecuentemente es necesario hacer ajustes, para valorar los
resultados de la organizacin
Fue Confucio, quien leg reglas de administracin pblica:
1. Ser obligacin de los gobernantes, conocer estas condiciones, los mandatarios
deben anotar con mucho cuidado cul es la naturaleza de los problemas sociales,
para entonces, dedicarse a destruir las causas que originan estos problemas.
2. Enfocarn los problemas, buscando siempre las ms amplias diferencias de
opiniones y haciendo un estudio cuidadoso de los hechos, dentro de un anlisis
imparcial, para tomar soluciones moderadas de acuerdo con las reglas de la tica.
3. Comprendern el concepto pblico, para lograr la mejor conduccin de los asuntos
del gobierno
4. Ser una preocupacin del gobierno el mejoramiento econmico del pueblo
5. La conducta correcta de la administracin pblica consiste en mantenerse siempre
ocupada, porque el arte de gobernar es mantener los asuntos del gobierno en la
mente, con energa, Y poner en prctica los principios sin desviaciones.
6. Los administradores pblicos deben ser de conducta ejemplar, y se escogern
honestamente, sin egosmos a las personas ms capaces.
En Grecia, son varios los autores que hacen mencin de diversos asuntos administrativos
Scrates dice:
"No despreciis a un hombre que tiene la habilidad suficiente para conducir un hogar,
porque la conducta que se lleva en la direccin de los asuntos privados difiere de la de los

asuntos pblicos, nicamente en la magnitud; en todos los dems aspectos son muy
similares.
Platn enfatiza la especializacin y las aptitudes necesarias que ella requiere:
"...ser la mejor forma; y cuando te oigo decir esto, debo recordarte que no todos somos
iguales; hay diferentes naturalezas adaptables y diferentes ocupaciones."
Aristteles, por su parte describe un estado y gobierno ideales en sus ocho libros sobre
Poltica, en varios de cuyos captulos califica y corrige las ideas de Platn sobre su
Repblica de un estado perfecto.
Pericles dej testimonio de la necesidad de una seleccin de personal adecuada: "... y
cuando un ciudadano se distingue de alguna manera, se le prefiere para el servicio pblico,
no como un privilegio, sino como una recompensa al mrito".
Roma, reflejo e influencia griega, deriva principios y establece nuevos
administrativos, organizando el primer Estado con magisterios especficos:
1.
2.
3.
4.
5.
6.

ideales

Magisterio de Ganadera (Magister Pecoris)

Magisterio de Trabajo (Magister Operum)
Magisterio de Quiebras (Magister Auctionarius)
Magisterio de Educacin (Ludimagister)
Magisterio de Navegacin (Magister Navis)
Magisterio de Impuestos (Magister Societatis)

En Amrica, y en particular en Mxico, encontramos vestigios de administracin entre las

diferentes corrientes indgenas. Sobresalen las acertadas direcciones de Tlacalel y de
Netzahualcyotl, quienes con orden y prcticas adecuadas condujeron a sus pueblos a
mejores niveles de vida.
Tlacalel fue un hbil administrador en todo el sentido de la palabra y actu como
consejero de los tres gobernantes aztecas que consolidaron la hegemona de ese pueblo:
Izcatl, Mocteculizoma Ilhuicamina y Axaycatl.
En cuanto a Netzahualcyotl, se aprecian sus dotes administrativas
Gremios y corporaciones
Durante su desarrollo el comercio dio origen, en diversos pases a la constitucin de
gremios y corporaciones.
En el Mxico de los aztecas, nos dice el autor Len Portilla: "En el islote de Tlatelolco,
situado al norte de la ciudad de Mxico-Tenochtitln, apareci desde principio del siglo XV
la primera liga o gremio de comerciantes, designados con el antiguo ttulo de Pochtecas.
"Cada uno de los gremios de comerciantes tena su jefe, as como diversas categoras de
participantes. Los directores de los gremios reciban genricamente el ttulo de Jefes de los

pochtecas' (pochtecatlatoque). En el caso de los comerciantes de los barrios de Pochtln y

Acxotln, dentro de la ciudad de Mxico, los directores del gremio eran conocidos con el
nombre de Tlailtlac y Acxoteca
"Respecto de la organizacin interna de los gremios de comerciantes por una parte haban
creado stos su propio cdigo jurdico, as como tribunales de justicia exclusivos de ellos.
Su cdigo jurdico se trasmita, principalmente por va oral, a los comerciantes noveles en
diversas ocasiones.
En Europa, el antecedente de los gremios se encuentra en las uniones de comerciantes, de
las que el maestro Alberto Mara Carreo da una descripcin muy acertada:
"...una de las ms famosas manifestaciones de actividad comercial la proporcion la liga
que formaron todas esas naciones y que constituy el Hansa, o sea la unin de esas
ciudades, de donde se deriv el nombre que se les dio: ciudades hanseticas o, lo que es lo
mismo, ciudades nicas, en este caso con propsitos comerciales.
Revolucin industrial
La demanda creciente de satisfactores debilit a los gremios y corporaciones dando
prembulo a la industria, la que ,surgi en la llamada revolucin industrial.
Adam Smith enuncia diversos conceptos. administrativos de innegable validez
"El mayor avance en la capacidad productiva del trabajo, la mejor habilidad, destreza y
juicio con el que se puede dirigir o laborar, tiene como antecedente la divisin del trabajo
(...)
"Un hombre extiende el alambre, otro lo endereza, un tercero lo corta, el cuarto afila la
punta, el quinto prepara el otro extremo para recibir la cabeza; para hacer la cabeza se
necesitan dos o tres operaciones, para ponerla es otro problema, blanquear el alfiler sigue
en turno, e incluso el insertarlo en el papel es de suyo una especialidad; y as el negocio
importante de hacer un alfiler se ha dividido en dieciocho operaciones distintas, la cuales en
algunas fbricas se realizan por diversos trabajadores, mientras en otras las tareas se
combinan (...)
"La divisin del trabajo, de la que se derivan ventajas innegables, no es efecto de la
sabidura humana, la que pretende e intenta la obtencin de la opulencia general. Ella es
necesaria, en forma lenta y gradual, como consecuencia de la inclinacin humana que no
requiere de un uso tan extenso; existen intereses en transportar, guardar e intercambiar las
cosas."
Inglaterra toma ventaja en los trabajos industriales y funda un nmero importante de
empresas que fabrican artculos en cantidades sustanciales y que obligan a buscar
mercados, principalmente en sus colonias.
La poltica del comercio britnico era la siguiente:

a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)

El comercio internacional es esencial.

Se requiere de una marina mercante y de guerra poderosas.
La balanza de pagos es vital.
Las colonias americanas son reas agrcolas, puntos de comercio y fuente de
riqueza.
La fabricacin en las colonias se debe evitar y prohibir.
El comercio se debe hacer entre los miembros del Imperio.
El gobierno britnico es el que dirige el comercio del Imperio.

La compaa Singer es el primer antecedente de una multinacional norteamericana; en

Francia pag el 15 por ciento de regalas en la venta de las primeras 4,700 mquinas de
coser; en el primer semestre de 1861 la compaa export mquinas a Mxico, Canad,
Cuba, Alemania, Venezuela y otros pases.
A fines del siglo pasado, las consolidaciones de empresas en Estados Unidos permitieron el
nacimiento de los grandes conglomerados que a su vez podan invertir en el extranjero:
La inversin norteamericana en Mxico era:

Total
Ferrocarriles
Empresas de servicios
Petrleo
Minera
Agricultura
Fbricas
Organizaciones de ventas

1897

1908

1914

200
111
6
1
68
12
1
2

416
57
22
50
234
40
10
2

587
110
33
85
302
37
10
4

Consolidacin de los Estados

A partir de Carlomagno se inicia la formacin de los diversos estados europeos que siglos
despus formaran las naciones de la actualidad.
En el siglo pasado otro francs, Alexis de Tocqueville, escribe criticando al sistema de
gobierno norteamericano: "Cuando un trabajador se dedica continua y exclusivamente a la
fabricacin de una cosa realiza su trabajo con singular destreza, pero al mismo tiempo
pierde en la direccin de su trabajo su facultad de pensamiento.
"En la proporcin que se utilice la divisin del trabajo, el trabajador se volver ms dbil,
con una mente ms estrecha y ms dependiente... As, al mismo tiempo que la ciencia de
produccin rebaja la categora del trabajador, aumenta la de su patrn.
"El patrn y el trabajador no tienen similitud y sus diferencias se incrementan cada da.

"En mi opinin sobre el sistema, la aristocracia de la produccin est creciendo a la vista

de todos en una proporcin antes nunca existente, pero al mismo tiempo en forma concreta
y con peligros especficos.
Como respuesta a las crticas del diplomtico citado, un siglo despus Estados Unidos
modifica sus sistemas de gobierno, actualizando y aceptando las buenas prcticas
administrativas logradas en el manejo de empresas industriales y comerciales, evitando en
lo posible esa hegemona de la especializacin.
Revolucin de la comunicacin
La definicin comunicacin que el crtico ingls I.A. Richards dio en 1928, fue: la
comunicacin sucede cuando una mente acta en un medio, de tal manera que otra mente
siente la influencia y recibe la experiencia de la primera mente y todo es causado por la
misma experiencia.
El hombre es una criatura que busca y necesita comunicarse
El descubrimiento de instrumentos que han facilitado la comunicacin vino a representar la
clave para que se pudiera hablar de la comunicacin masiva y verdaderamente universal.
Tres medios de transporte acortaron nicamente las distancias y acercaron pueblos,
culturas, costumbre y modos de vida:
1) El ferrocarril
2) El automvil
3) El avin
Otros seis instrumentos comunicativos han cambiado al mundo y han derribado muros de
ignominia y Estados totalitarios.
1)
2)
3)
4)
5)

La radio
La televisin
Las computadoras llamadas personales son de uso universal
Mquinas de copiado e impresos lser
Los satlites lanzados al espacio y que permiten comunicaciones telefnicas,
conferencias intercontinentales
6) Finalmente, en esta revolucin de la comunicacin los pases avanzados ya se
encuentran en una carrera frentica por producir robots que hagan posible, en un
plazo que no exceder esta dcada, la denominada empresa automtica.
Administracin con base en la ingeniera
Frederick W. Taylor
Taylor inicia los estudios de tiempos y movimientos que le permitiran precisar lo que l
llam la administracin cientfica.

Si eres un hombre ambicioso, hars lo que este hombre te diga maana, desde que amanece
hasta que anochece, Taylor inicia este tipo de trabajos es necesario enfatizar diversos
aspectos:
1. Aprovechar al mximo las capacidades, evitar desperdicios e incrementar la
eficiencia.
2. Se necesita una gerencia sistemtica
3. Formacin de principios de gerencia cientfica
4. Obtener los mejores resultados para la empresa y el trabajador
5. Se obtiene la mxima prosperidad cuando la produccin es ptima, opinin contraria
a la posicin de querer producir poco para mantener ms trabajos
6. Dos motivos para poca produccin: a) instinto o tendencia natural; y b) idea del
grupo,
7. Establecimiento de estudios de tiempos y movimientos
8. El uso de los incentivos evitar huelgas
9. Obtener sugerencias de los trabajadores
10.
La gerencia cientfica se encargar de la planeacin
11.No es posible determinar una ley de mximo cansancio.
12.
Incentivos diferidos que obligan a la sobriedad y ahorro por parte del
trabajador.
13.
El personal capacitado requiere ms de la gerencia cientfica.
14.
Especialistas que tienen relacin con el obrero:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)

Supervisor
Capataz
Jefe de velocidad
Jefe de reparaciones
Empleado de toma de tiempo
Empleado de ruta de trabajo
Disciplinario

15.
16.
17.
18.

Diseo de la regla de clculo para la resolucin de problemas

Trayectoria de estudio
Administracin usando el principio de excepcin.
El consumidor tiene mejores derechos que el empleado y el patrn, dado
que provee los ingresos.
19.
Igualdad de paga por trabajos de igual calidad.
20.
En resumen, la gerencia cientfica demanda:
a)
b)
c)
d)

Desarrollo de una verdadera ciencia.

Seleccin cientfica del obrero.
Educacin y desarrollo cientficos.
ntima y amistosa cooperacin entre gerencia y obreros.

Henry L. Gantt.

Discpulo de Taylor y tambin ingeniero. Dise un sistema de incentivos en el que

establecen premios para el supervisor y el trabajador
Un sistema de administracin puede definirse como un medio que permite a los hombres
cooperar entre s para poder alcanzar una meta comn.
ADMINISTRACIN EMPRICA
La buena administracin de algunas empresas ha dado tema a los trabajos de varios
autores, quienes enfatizan las lecciones que pueden aprenderse de prcticas generalizadas
en las instituciones estudiadas.
La escuela que nos ocupa acepta como adecuados los procedimientos que han dado buenos
resultados en la prctica de los negocios, generaliza la aprobacin de los mtodos y sugiere
la conveniencia de simplificar teoras para lograr aprovechamientos ptimos.
Peter F. Drucker.
Determina ocho objetivos en las empresas:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Posicin en el mercado
Innovaciones
Productividad
Recursos fsicos y financieros
Utilidades
Actuacin y desarrollo de ejecutivos
Trabajo y actitud del trabajador
Relaciones pblicas

En su opinin, el departamento de personal de las empresas no tiene un desempeo vital

dado que cada jefe se encarga de manejar a sus subordinados.
Establece similitud entre direccin y control, debido a que la supervisin lleva implcita la
correccin de la desviacin.
Otra rea de especial inters para el autor es la relacionada con la administracin por
responsabilidad, exigiendo a cada uno de los integrantes de la empresa un rendimiento
ptimo en la generacin de recursos o en su manejo.
ADMINISTRACIN CON BASE EN LAS MATEMATICAS
La complejidad de las empresas actuales demanda un mejor estudio de las posibles
alternativas que pueden servir de solucin a un problema.
Las matemticas, y en general la lgica simblica, han abierto nuevos horizontes en el
proceso administrativo, debiendo advertir que esto no permite suponer simplificaciones
simplistas o soluciones exactas e infalibles.

El uso generalizado de las mquinas electrnicas facilita los clculos y se obtienen mejores

ADMNISTRACIN CON BASE EN LA EFICIENCIA

Los ingenieros de la llamada "administracin cientfica" esbozarn con toda claridad su
preocupacin por la eficiencia. Uno de sus voceros, el ingls Harry Arthur Hopf, present
un trabajo en el congreso internacional de ese grupo en 1935, que se titul Administracin
y lo ptimo..
Al describir como ptimo aquel estado de desarrollo de una empresa de negocios que
tiende a perpetuar un equilibrio entre los factores de dimensiones, costo y capacidad
humanas promover as en el grado ms elevado la realizacin normal de los objetivos del
negocio, el autor describe cmo, en el campo de los seguros de vida, ha hecho extensas
mediciones de resultados de negocios y de capacidad administrativa y establecido reas
ptimas de funcionamiento para diez grandes compaas. Sugiere que, mediante la
aplicacin de tcnicas similares, puede y debe averiguar el estado ptimo para toda empresa
de negocios.
ADMINISTRACIN GENERAL
Henri Fayol
Ingeniero de minas francs, considerado por muchos como el padre de la administracin.
Contemporneo y admirador de Taylor, esboz en su libro
administrativa que dividi en 3 partes principales:
I.
II.
III.

una teora general

Capacidades que constituyen el valor del personal de las empresas.

Principios generales de la administracin
Elementos de la administracin

En la segunda parte de su obra enumera sus principios de la administracin:

1.Divisin del trabajo
2.Autoridad y responsabilidad
3.Disciplina
4.Unidad de mando
5.Unidad de direccin
6.Subordinacin del principio individual al general
7.Remuneracin al personal
8.Centralizacin
9.Jerarquizacin
10.
Orden
11. Equidad
12. Estabilidad del personal

10

13. Iniciativa
14. Espritu de grupo
La tercera parte de su libro se refiere a los elementos de la administracin, clasificando
como antecedente las actividades de la empresa:
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Tcnicas o de produccin
Comerciales o de venta
Financieras o de tesorera
Contabilidad o de registro
Seguridad
Administrativas subdivididas en:
a)
b)
c)
d)
e)

Previsin y Planeacin
Organizacin
Comando
Coordinacin
Control

Harold Koontz y Cyril ODonnell

Organizacin
Integracin
Direccin
Planeacin
Control
Agustn Reyes Ponce
En su opinin, el proceso administrativo consta de dos etapas bien definidas: a) la esttica y
b) la dinmica. En la etapa esttica se identifica la previsin, la planeacin y la
organizacin; la etapa dinmica son la integracin, direccin y el control.
La administracin como ciencia
Diversos autores discuten sobre la categora que tiene la Administracin. Para algunos es
una ciencia; otros afirman que es una tcnica, y un tercer grupo la defiende como arte.
En opinin de Francisco Javier Laris Casillas la administracin tiene algo de ciencia
porque sigue un razonamiento cientfico, con principios poco inmutables, como son los de
autoridad y responsabilidad, coordinacin, centralizacin y descentralizacin,
normalizacin, divisin del trabajo y especializacin; asimismo, es una tcnica por cuanto
que utiliza mtodos uniformes de desarrollo para la solucin de problemas, como es el caso
de las pruebas psicotcnicas, el estudio de tiempos y movimientos, etctera; y es un arte
porque el director aplica sus conocimientos, experiencia, intuicin y habilidad para
conducir los elementos humanos y disponer de los materiales en forma productiva para la
consecucin del objetivo comn.

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Guzmn Valdivia la cataloga como ciencia en cuanto a la administracin de personas y

como tcnica en relacin con la administracin de cosas. Agrega que frecuentemente se
piensa en la administracin de personas enfocada y llevada a cabo como si fueran cosas y
que por esto se generaliza la connotacin de tcnica.
Ciencia social es el conjunto de conocimientos sistemticos pertenecientes a la actuacin
del hombre. De ah que las ciencias que estudian la conducta humana (antropologa,
sociologa, sicologa, poltica, historia y administracin), formen parte de esta rama del
saber humano.
El ser humano es dinmico y la sociedad se rige por etapas, pero nunca es constante su
diseo. Es por ello casi imposible pretender estructurar una ciencia pura, es decir, una
disciplina con leyes ms bien que normas.
Cabe pues aclarar qu se entiende por norma y qu por ley. En cuanto a la primera, es u
proposicin general aplicable a una serie de fenmenos estudiados. Por ley se entiende la
relacin constante ente causa y efecto, que siempre dar el mismo resultado.
La materia de estudio en la ciencia administrativa es el hombre como integrante de
organizaciones como objetivos definidos a satisfacer, considerando tambin el conjunto
social en el que existen las instituciones. La afirmacin precedente implica que la
Administracin es una ciencia social y que mientras ms pronto se reconozca esta situacin
mejores sern las investigaciones que se realicen y los principios que se concluyan.
La administracin es una ciencia universal
Caracterstica principal de los conocimientos que integran una ciencia es su universalidad.
Agustn Reyes Ponce considera la Administracin como una tcnica, definindola como "el
conjunto sistemtico de reglas para lograr la mxima eficiencia de las formas de estructurar
y operar un organismo social"
La administracin se ha formado siguiendo el mtodo cientfico de investigacin,
pretendiendo una sntesis
La ciencia administrativa espera reunir todos los conocimientos de su rea en una
disciplina distintiva, tratando de aprovechar lo que en otras esferas ya se ha conseguido.
Al igual que las otras ciencias de la conducta, la Administracin es una disciplina
preponderantemente de investigacin, con una orientacin cientfica que usa los siguientes
mtodos:
a) Estudio analtico de la experiencia; proceso comnmente empleado en Antropologa
y en otras disciplinas.
b) Estudio experimental; sistema usado con xito por los socilogos industriales

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c) Estudio comparativo; de general aceptacin entre los socilogos, su objetivo

principal consiste en identificar las similitudes y diferencias existentes en diversas
organizaciones localizadas en distintas culturas
Definicin de la administracin

a. CIENCIA SOCIAL
b)
c)
d)
e)
f)

Universalidad
Unidad
Congruencia sistemtica
Coherencia metdica
Coordinacin orgnica

II. QUE
PERSIGUE
INSTITUCIONALES

LA

SATISFACCIN

DE

OBJETIVOS

a) Objetivo de servicio: satisfaccin de las necesidades de los consumidores

b) Objetivo social: proteccin de los intereses econmicos personales y sociales de
los empleados y obreros de la empresa, del gobierno y de la comunidad
c) Objetivo econmico: proteccin de los intereses econmicos de la empresa, de
sus acreedores y sus accionistas
a. POR MEDIO DE UNA ESTRUCTURA FORMAL
La organizacin esboza la estructura que persigue la utilizacin equilibrada de los
recursos humano (colaboradores), materiales (dinero e instalaciones), tcnicos (sistemas
y procedimientos).

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IV.Y A TRAVS DEL ESFUERZO HUMANO.

d)

Planear: primer momento del proceso administrativo por medio del cual se
define un problema, se analizan las soluciones del pasado y se esbozan planes y
programas.
e)Implementar: decidir sobre la mejor alternativa de ejecucin seleccionando el
plan o programa ms adecuado para la solucin de un problema.
f) Controlar: apreciacin del resultado de la accin comparndola con el plan y
programa: evala las causas de las desviaciones y posibles medidas de
correccin que ameriten en el extremo iniciar un nuevo plan y programa y por
tanto el primer paso del proceso administrativo.
Relacin de la administracin con otras ciencias
Las necesidades actuales requieren de una administracin que garantice el uso ptimo de
los recursos humanos y de los materiales. No debe establecerse confusin con otras
disciplinas, que tienen su propio contenido, pero coadyuvan a los fines de la
administracin.
Economa
Se encarga del estudio de las caractersticas de los satisfactores de necesidades.
Influye sobre la administracin debido a los lineamientos generales que se establecen en el
marco econmico de la macroeconoma y de la microeconoma; se formulan considerandos
de oferta y demanda, ntimamente relacionados con los ingresos y los costos de las
negociaciones, buscando en todo ello la maximizacin del beneficio.
A nivel nacional se estudian aquellos sectores que contribuyen al ingreso nacional.
Asimismo se analizan las polticas monetarias, crediticias y bancarias.
En el sector exterior, se toma en cuenta la inversin extranjera y el comercio internacional
Otras
La legislacin ha influido en la administracin y como ciencia normativa afecta la
actuacin administrativa.
Por lo que toca a la contabilidad, es instrumento dela administracin y como tal se utiliza
para registrar e informar de las operaciones financieras realizadas por las empresas.
La empresa
Concepto
La palabra empresa no siempre se emplea con la misma significacin; no es un trmino
unvoco. Lo que de ella dicen los diccionarios es algo demasiado amplio e impreciso en

14

comparacin con lo que en esas notas deseamos expresar. La accin de emprender o la cosa
que se emprende, ciertamente existen en la entidad representativa de un rgimen econmico
social, pero es preciso que se tomen en cuenta multitud de elementos que la simple
iniciativa o accin de emprender ni siquiera sugiere.
Es la unidad econmico-social en la que el capital, el trabajo y la direccin se coordinan
para lograr una produccin que responda a los requerimientos del medio humano en el que
la propia empresa acta.
Clasificacin segn el Programa para el Desarrollo Integral de la Industria Mediana y
Pequea.*
Tipo

Personal
empleado

Ventas
anuales

MICRO
PEQUEA
MEDIANA
GRANDE

Hasta 15
Hasta 100
Hasta 250
Desde 251

Hasta 400
Hasta 4,000
Hasta 7,300
Desde 7,301
Millones de
Pesos

Las dimensiones en cuanto a los recursos utilizados o disponibles permiten establecer

cuatro categoras de empresas:
a) Micro: taller familiar o de ndole artesana, con nfasis en servicios.
b) Pequea: iniciativa modesta con una supervivencia precaria.
c) Mediana: esfuerzo ms slido, con productos o servicios diferenciados y con
prestigio y calidad.
d) Grande: lderes en sus campos de actividad con productos y servicios a niveles
internacionales.
*Diario Oficial de la Federacin (18 de mayo de 1990).
Centralizacin
Contribuyen los individuos y las partes de la empresa en todo acuerdo vital, y la
centralizacin o la descentralizacin demandan un complejo sistema que forma un plan
efectivo
Se puede entender por centralizar el reunir actividades en un puesto o en un departamento o
seccin de la empresa

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En forma contraria a la centralizacin, la descentralizacin persigue fragmentar o subdividir

actividades asignndolas a nuevos individuos, secciones o departamentos.
La descentralizacin industrial es una herramienta fundamental en la poltica econmica.
Sin embargo, no se ha logrado disminuir en forma sustancial la concentracin en las zonas
metropolitanas de diferentes ciudades del mundo.
Niveles jerrquicos
Direccin
Cuyo propsito principal consiste en establecer la estructura formal de la institucin.
Inversionistas
Ley General de Sociedades Mercantiles de Mxico
Los accionistas o inversionistas constituyen en asamblea general y proceden a formar la
sociedad como primera decisin de grupo empresarial (art. 101 de la ley)
Consejo de administracin
Segn la ley que norma la actuacin de las sociedades, la asamblea de accionistas puede
nombrar uno o varios administradores, cuando son ms de dos, constituyen el consejo de
administracin (art. 143)
Presidente, administrador, directivo, gerente general
Dice la Ley General de Sociedades Mercantiles en su art. 146: Los gerentes tendrn las
facultades que expresamente se les confieren; no necesitarn de autorizacin especial del
administrador o consejo de administracin para los actos que ejecuten, y gozarn, dentro de
la rbita de las atribuciones que se les hayan asignado, de las ms amplias facultades de
representacin y ejecucin.
Vigilancia
Funcin jerrquica en la empresa que busca evaluacin objetiva de las actuaciones de los
diferentes integrantes del organismo.
Planeacin y control
Funcin jerrquica de la empresa que pretende sistematizar la preparacin de instrumentos
de planeacin y que busca una evaluacin de los resultados obtenidos para comparar y
corregir, de ser necesario, los planes
Organizacin

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Sistema que permite una utilizacin equilibrada de los recursos. El propsito que se
persigue es establecer una relacin entre el trabajo (incluyendo sus herramientas y
localizacin), y el personal que lo debe ejecutar.
Integracin
Realizacin de la organizacin equipando a la estructura con las partes necesarias
Este procedimiento requiere de la participacin individual en toda su intensidad, lo que
permitir a la nueva organizacin o a la empresa en marcha la satisfaccin de los objetivos
de la misma.
Recursos humanos
Los recursos humanos representan el factor ms importante para el desarrollo de la
administracin.
Participacin individual
Dignidad de la persona
Y en efecto, puesto que hablamos de la persona, tenemos que reconocer, aun desde el
punto de vista puramente natural, la grandeza del hombre, de ese ser creado por Dios,
dotado por l de un alma espiritual e inmortal, capaz de elevarse hasta la contemplacin de
las ms altas verdades especulativas, y de descubrir tambin las leyes ms ocultas de la
naturaleza, para dominar sus fuerzas; de ese ser que puede alimentar en su alma las
inspiraciones ms sublimes y los sentimientos ms puros y nobles: l, que es el rbitro de
sus destinos, el dueo responsable de sus acciones, el verdadero rey de la creacin visible,
que impone su voluntad a las cosas y a los animales (Po XII).
Planeacin
Es el alfa del proceso administrativo y el control es la omega del mismo.
Como primer momento del proceso administrativo, y debido a su importancia fundamental,
resulta de primordial inters para un pas como el nuestro, en desarrollo, exagerar en lo
posible el detalle que se persigue en planeacin.
Es disear un curso de accin con base en la definicin, anlisis y solucin de un problema.
El mtodo cientfico requiere de una adecuada investigacin que le permita al hombre de
ciencia satisfacer los requisitos formales de:
a) objetividad del investigador;
b) certeza en la medicin;
c) estudio continuo y exhaustivo.

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Implementacin
Es la accin o la implantacin de un plan o programa en una versin aceptada por los
integrantes de un equipo.
Control
Establecimiento de un sistema de control integral en el organismo. Una vez que el plan se
pone en prctica, se inicia el control, por medio del cual se compara el resultado con lo que
se esperaba obtener y adems se buscan las causas que pueden haber ocasionado
desviaciones; con ello se complementar el control
Estilos de administracin
Es interesante delinear una clasificacin de lderes y directores:
1. Anrquicos
2. Autocrticos
a) Estrictos; nadie ms que ellos, siempre correctos en sus apreciaciones
b) Benevolentes; consideran a los dems so cada uno conoce su puesto y se
desenvuelve en sus lmites
c) Incompetentes; sin escrpulos, arrebatan y no respetan nada
3. Democrticos:
a) Genuinos; dejan participar en sus decisiones y toman pareceres
b) Tecncratas; se sacuden la responsabilidad
DERECHO ADMINISTRATIVO
Evolucin histrica
El fenmeno de la administracin pblica surge en las primeras sociedades polticas, el
derecho administrativo como conjunto de normas o como disciplina que estudia a stas, es
relativamente nuevo.
Para situarnos en el tiempo resulta conveniente indicar algunos datos: los clsicos del
pensamiento poltico de los siglos XVII Y XVIII sientan las premisas de los futuros
estudios; la escuela francesa (siglo XIX), cuyos principales exponentes son Maurice
Hauriou, Leon Duguit, Gaston Jeze; Posada, en Espaa, y Teodosio Lares (mediados del
siglo XIX) y Gabino Fraga (1934) en Mxico.
Al referirnos a esta disciplina podemos afirmar que estamos en presencia de una rama
nueva del derecho, cuya breve evolucin ha sido pareja al crecimiento de las estructuras del
poder ejecutivo.

18

Objeto de conocimiento
La ciencia del derecho administrativo tiene por objeto el estudio de las reglas jurdicas que
conciernen a la accin administrativa del estado; el estudio de la regulacin normativa de
los entes del poder ejecutivo y sus relaciones.
Concepto
La ciencia del derecho administrativo es el estudio y conocimiento metodolgico relativos
al anlisis de los cuerpos normativos que estructuran al poder ejecutivo, o administracin
pblica, y que regulan sus actos.
Tcnica del derecho administrativo
Se refiere a los instrumentos, as como al modo o manera de generar y ejecutar las reglas de
derecho administrativo
Metodologa y sistematizacin del derecho administrativo
El estudio del derecho administrativo en abstracto arranca de las ideas generales, es decir,
de una teora general, para llegar a explicar las cuestiones concretas (parte especial); o sea,
aplicar el mtodo deductivo.
Criterios tericos que explican el concepto de derecho administrativo
Segn Villar Palas, existen ms de 90 conceptos de derecho administrativo.
No debe confundirse el concepto de derecho administrativo con la definicin del derecho
administrativo.
Parte del derecho pblico que regula la estructura y funcionamiento de la administracin y
el ejercicio de la funcin administrativa.
Rama del derecho pblico que estudia el ejercicio de la funcin administrativa y la
proteccin judicial existente contra sta.
En resumen el derecho administrativo es el conjunto de reglas jurdicas relativas a la accin
administrativa del estado, la estructura de los entes del poder ejecutivo y sus relaciones.
Concepto restringido y formal del derecho administrativo
El derecho administrativo es el derecho que determina la organizacin, poderes y deberes
de la autoridad administrativa
Derecho pblico y derecho privado

19

Definimos al derecho pblico como el sistema normativo que regula la actuacin del estado
en su accionar soberano y determina las relaciones y los intereses que privan con sus
gobernados, mediante la creacin de los rganos y procedimientos pertinentes.
Por derecho privado entendemos al sistema normativo que regula las relaciones jurdicas
entre los particulares, quienes se encuentran en un plano de igualdad ante la ley
Especificaciones del derecho pblico
La doctrina ha sostenido, tradicionalmente, que el derecho constitucional, el administrativo,
el internacional pblico, el penal y el procesal son ramas del derecho pblico
Especificaciones del derecho privado
Las normas que integran al sistema de derecho privado han sido, a su vez, divididas y
constituyen las disciplinas jurdicas especiales, las cuales son identificadas en nuestros das
como derecho civil, mercantil e internacional privado.
La ciencia del derecho administrativo y las ramas especializadas que tienden hacia su
autonoma.
La hiperespecializacin de las ciencias, la tcnica y de todo conocimiento y estudio, como
vemos que ocurre en la medicina, la ingeniera, la administracin, etc. A esta tendencia
tampoco escapa el derecho administrativo, en el que los tericos y litigantes pretenden
reinvindicar la autonoma de cada uno de los aspectos por l regulados.
Enumeracin de los diversos derechos que, sin dejar de ser administrativos, han
adquirido autonoma.
Se considera, y no de manera unnime, que las siguientes ramas del derecho se
desprendieron del administrativo, y adems que las mismas han alcanzado su autonoma
cientfica y acadmica.
a)
b)
c)
d)
e)

Derecho financiero
Derecho fiscal (rama del anterior)
Derecho agrario
Derecho municipal
Derecho militar

Relaciones del derecho administrativo con otras ramas del derecho y con otras
ciencias
a)
b)
c)
d)
e)

Derecho constitucional
Derecho civil
Derecho mercantil
Derecho procesal
Derecho internacional pblico

20

f) Derecho internacional privado

g) Derecho penal
h) Derecho del trabajo
Relaciones con ciencias no jurdicas
a) Con aquellas ramas del conocimiento humano (cientfico o tcnico) que lo originan,
nutren o auxilian, por ejemplo:

Administracin
Economa
Historia
Poltica
Sociologa

b) Con campos del conocimiento o quehacer humanos que son precisamente la materia
regulada por el derecho administrativo

Administracin
Agricultura
Comercio exterior
Contabilidad
Ecologa
Economa
Informtica
Ingeniera
Medicina
Mercado de valores

Fuentes del derecho administrativo

Generalmente se estudian tres tipos de fuentes: formales, reales e histricas. Las primeras
se refieren a los diversos tipos de textos normativos (constitucin poltica, leyes, tratados,
reglamentos, etc.). Las fuentes reales son los acontecimientos culturales de cualquier tipo
que determinan el contenido del derecho positivo, y las fuentes histricas, aquellos
documentos y vestigios de otra ndole que permiten conocer el orden jurdico de sociedades
anteriores a la nuestra.
Fuentes del derecho administrativo
1.
2.
3.
4.

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos

Leyes federales
Tratados y convenios internacionales
Leyes locales

21

5. Reglamentos
6. Planes y programas
7. Normas oficiales
8. Circulares
9. Acuerdos
10. Decretos
11. Convenios
12. Jurisprudencia
13. Derecho civil, procesal, mercantil, penal y laboral
14. Principios generales de derecho
15. Costumbre
16. Doctrina
Las sealadas en los numerales 1 a 11 son fuentes directas y estn ordenadas conforme a
una secuencia de prelacin jerrquica; las cinco restantes son fuentes interpretativas o
supletorias.
Las personas jurdicas de derecho pblico. Su estructura y formas de organizacin
Concepto de estado
Rafael Bielsa: El estado es la organizacin jurdica de la nacin, cuanto es est una entidad
concreta, material, compuesta de personas y territorio
Elementos
Poblacin
Territorio
Poder
Personalidad jurdica del estado
Concepto de persona
Jurdicamente, se designa con este trmino todo ente al que la ley ha investido con
capacidad para ser titular de derechos y obligaciones
Clasificacin de las personas
Persona fsica. Ser humano jurdicamente considerado como aquel al que la ley ha dotado
de derechos y obligaciones
Persona moral o colectiva. Es la agrupacin de individuos a la que, en cuanto tal, la ley le
ha reconocido capacidad jurdica independiente de la de sus integrantes, para adquirir
derechos y contraer obligaciones
Nacimiento de la personalidad del estado

22

La personalidad jurdica del estado (como persona colectiva) nace nica y exclusivamente
cuando el orden legal ha determinado el correspondiente reconocimiento.
Teoras que explican la personalidad jurdica del estado
La controversia que ha ocupado la atencin de la doctrina durante un tiempo y que se centra
si el estado cuenta con dos personalidades jurdicas (una de derecho pblico y otra de
derecho privado), o bien, con una sola personalidad, que se manifiesta en dos aspectos o
voluntades, segn la circunstancia en que aqul le toque actuar.
Caractersticas de las personas jurdicas colectivas de derecho pblico
Capacidad
Patrimonio
Objeto
Rgimen jurdico especfico
Las personas de derecho pblico en Mxico
Segn veremos, no slo el estado (federacin, cada una de las partes de la unin y los
municipios) posee su propia personalidad jurdica, sino tambin ciertos organismos
autnomos como los descentralizados, sociedades mercantiles de estado y algunos otros
entes.
Debemos agregar que toda persona de derecho pblico es, necesariamente, moral o
colectiva.
Formas de estado
Federal
Es aquel constituido por varios estados originalmente autnomos que han supeditado el
ejercicio de sus soberanas a la del nuevo estado federal. Un ejemplo clsico de ste es el de
la integracin de las antiguas colonias inglesas en nuestro continente a Estados Unidos de
Amrica.
Central o unitario
En contraposicin al anterior, esta forma de organizacin poltica se refiere al estado que no
se ha integrado mediante una federacin y, por ende, conserva su autonoma y soberana
plenas de manera unificada.
Formas de gobierno
Aparte de las formas de gobierno parlamentario y presidencial, histricamente se han dado
otros como la monarqua moderada, la autocracia, la teocracia, etctera.

23

En la actualidad, y atendiendo a un criterio eminentemente orgnico, las formas de

gobierno son la parlamentaria y la presidencial, segn sea el titular que ejerza el poder.
Rgimen parlamentario
Surge progresivamente como una respuesta antagnica el poder centralizado de otra forma
de gobierno ya superada, la monarqua absoluta, a efecto de participar del poder poltico
que antes se encontraba en manos de un solo hombre, quien paulatinamente es obligado a
compartirlo ante el influjo de una creciente fuerza modernizante representada por la
burguesa, fuerza sta que torna a la monarqua absoluta en constitucional, al hacerla
responsable de sus actos de gobierno ante el parlamento, organismo que alcanz su apogeo
poltico en los umbrales del siglo XX
Rgimen presidencial
Esta forma de gobierno se caracteriza porque la hegemona poltica del estado ya no recae
en una asamblea, sino en un solo hombre al que el pueblo elige, ya sea de manera directa o
por intermedio de representantes y al que se le ha denominado presidente
Forma del estado mexicano
La forma adoptada por el estado mexicano es la federal, cuya naturaleza jurdica est
definida por el art. 40 de dicha ley suprema al disponer que est compuesto por estados
libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior pero unidos en una
federacin
El caso mexicano es singular, como la mayora de los estados. Nuestro pas nunca fue una
organizacin monoltica, ni en la etapa precolombina, ni durante la Colonia espaola; por lo
que afirmar que la constitucin federal de 1824 dividi lo que haba estado polticamente
unido
Forma de gobierno del estado mexicano
El rgimen presidencial delineado en su carta magna se ha visto confirmado a cada
momento en el plano de los hechos ya que, no obstante la voluntad sostenida por las
diversas actas constitucionales que lo han regido a lo largo de la vida independiente, en el
sentido de adoptar la tesis de la existencia de un solo poder supremo, dividido para su
ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial, la figura del ejecutivo ha traspasado el umbral
del equilibrio, se ha asentado como el reto de la vida poltica nacional y ha supeditado a su
proyecto de gobierno a los rganos encargados de las funciones legislativa y judicial
Competencia: federal, local y municipal
La constitucin mexicana ha delimitado los respectivos mbitos de competencia, para lo
que establece una pirmide de tres niveles: la federacin, los estados miembros y los

24

municipios, y ha reservado a cada uno de ellos determinadas competencias y un territorio

para sus actividades
Gobierno de la federacin
Art. 24 constitucional contiene un primer principio de distribucin de competencia entre la
federacin y los estados miembros.
La competencia local, o de las entidades federativas
Territorialmente, las entidades federativas, mediante sus rganos gubernamentales gozan de
una competencia circunscrita a los lmites que histrica y legalmente se les han reconocido.
Competencia municipal
La competencia por territorio est limitada a la superficie que la constitucin y leyes locales
le reconozcan a cada municipio, con base, principalmente, en razones histricas, y
La competencia por materia la seala, en principio, el art. 115 de la constitucin federal
De los escasos rubros destinados a la administracin municipal podemos mencionar:
mercados, agua potable, alumbrado, calles, parques, panteones, rastros, gendarmera y
transito vehicular, entre otros.
Funciones del estado
Expresiones mas usuales en este campo del derecho administrativo
a) Fines del estado. El estado es una persona jurdica que ejerce el poder soberano en
un determinado territorio y que persigue la realizacin de ciertas finalidades, que
son delimitadas por distintos criterios.
b) Atribuciones o cometidos. Son las tareas que el estado decide reservarse, por medio
del orden jurdico, las cuales estn orientadas a la realizacin de sus fines.
c) Funciones del estado. Funcin significa cumplimiento de algo, de un deber. Las
funciones son los medios de que el estado se vale para ejercitar sus atribuciones,
encaminadas stas al logro de sus fines.
d) Competencia. El sistema jurdico asigna tareas concretas a cada rgano estatal para
que pueda actuar legalmente
e) Facultad. Es la aptitud o legitimacin que se concede a una persona fsica
(funcionario o empleado pblico), para actuar segn la competencia del rgano por
cuenta del cual exterioriza su voluntad.
Concepto de administracin pblica.

25

La administracin pblica es el objeto de estudio de la disciplina denominada

administracin pblica (la disciplina y su objeto de estudio coinciden en su denominacin);
esta ltima presenta sustanciales diferencias de especializacin con otra disciplina que le es
afn: la administracin de empresas. Dichas diferencias se explican en funcin de los entes
hacia los cuales ellas se dirigen, entes cuya organizacin y actividades difieren en virtud de
sus objetivos y de los sectores en que se desenvuelven.
Los especialistas an no se ponen de acuerdo unnime en cuanto a si la administracin es
una ciencia o una tcnica.
Evolucin histrica.
Los primeros escritos acerca de la administracin pblica los aporta la India.
Los entes de la administracin existen, se modifican, se adaptan al apogeo de la Roma
imperial. Este mismo proceso de cambio y adaptacin se repite en la Edad Media, con la
baja Edad Media, en el surgimiento del estado moderno (siglo XV) y en el nuevo rgimen
que deviene a raz de la Revolucin francesa (1789).
La administracin pblica, al ser analizada por la ciencia o teora de la administracin y
desde un punto de vista eminentemente extrajurdico, comprende los elementos siguientes:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)

Organizacin
Coordinacin
Finalidad
Objetivos
Mtodos operativos
Planeacin
Control
Control evaluacin

Concepcin teleolgica es aquella en que se tienen en cuenta los fines que ella persigue
Una concepcin ms, de las muchas que se han desarrollado, consiste en considerar la
administracin pblica como una corporacin de individuos, los cuales han de ser
conducidos adecuadamente al logro eficiente de determinados resultados. La
administracin pblica como un instrumento fundamental dentro de la actividad poltica del
estado, ya que por su medio se ejerce principalmente el poder.
Criterios para establecer la naturaleza o materia que integra a la administracin pblica,
orgnico y dinmico o funcional.
Orgnico
El objeto de la ciencia de la administracin lo conforman todos los entes que dependen del
poder ejecutivo

26

Dinmico o funcional
La materia de la ciencia de la administracin est constituida por aquellas acciones del
poder pblico, cuya naturaleza sea materialmente administrativa
Clasificacin de la administracin pblica
a)
b)
c)
d)
e)
f)

Activa y contenciosa
Federal, local y municipal
Centralizada y paraestatal
Centralizada, desconcentrada y descentralizada
De acuerdo con la competencia de cada rgano
Dependencias y entidades

Formas de organizacin administrativa

Son los sistemas como se estructuran los entes del poder ejecutivo. Las formas de
organizacin son la manera como estar integrada la administracin pblica.
La ciencia del derecho administrativo estudia generalmente tres formas de organizacin
administrativa:
1. La centralizacin
2. La desconcentracin
3. La descentralizacin
Centralizacin. Los rganos dependen inmediata y directamente del titular del poder
ejecutivo
Desconcentracin. Los entes guardan relacin jerrquica con algn rgano centralizado,
pero existe libertad en lo que respecta a su actuacin tcnica.
Paraestatal. Corresponde a la forma que en la doctrina se llama descentralizacin. Se
estructura mediante entes que ostentan una personalidad jurdica propia, distinta de la del
estado y cuya liga con el jefe del poder ejecutivo es de carcter indirecto.
El art. 3. de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal considera como
entidades paraestatales a:
I.
II.
III.

Organismos descentralizados
Empresas de participacin estatal
Fideicomisos

Centralizacin administrativa
Concepto

27

La centralizacin es una forma de organizacin administrativa en la cual los entes del poder
ejecutivo se estructuran bajo el mando unificado y directo del titular de la administracin
pblica.
La relacin jerrquica. Los efectos de sta
La centralizacin implica concentrar el poder y ejercerlo por medio de la llamada relacin
jerrquica
Poderes que implica la relacin jerrquica
Poder de decisin
Poder de nombramiento
Poder de mando
Poder de revisin
Poder de vigilancia
Poder disciplinario
Poder para resolver conflictos de competencia
rganos que integran la administracin pblica centralizada
sta se integra por los entes del poder ejecutivo que dependen directamente del jefe del
gobierno. Pueden denominarse secretaras, ministerios, procuraduras, etctera.
El nmero de rganos centralizados es muy variable y depende del pas, la poca, las
posibilidades presupuestarias y la conveniencia poltica de contar con un aparato
administrativo grande o reducido.
Organizacin administrativa centralizada federal
De acuerdo con el prrafo segundo del art. 1 de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, la administracin pblica centralizada la conforman la presidencia de la
repblica, las secretaras de estado, los departamentos administrativos y la consejera
jurdica; la procuradura general de la repblica quedo excluida de esa norma en 1994, pero
ello no le quita su naturaleza de ente centralizado
Facultades del presidente de la repblica
El presidente de la repblica es jefe de estado (Estados Unidos Mexicanos) y jefe de
gobierno (gobierno de la federacin)

28

Secretara de estado. Concepto

Es un rgano administrativo centralizado, previsto en el art. 90 constitucional, con
competencia para atender los asuntos que la ley le asigne
Secretario de estado. Concepto
El titular de una secretara de estado (dependencia centralizada del poder ejecutivo); ocupa
el nivel ms alto dentro de la jerarqua de una dependencia.
Diferencia entre secretario de estado y ministro
El secretario es figura de un rgimen presidencial y el ministro de un sistema
parlamentario, ambos al frente de rganos administrativos centralizados (secretara o
ministerio)
Competencia de cada secretara de estado
Conforme a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, de los asuntos que
competen a cada secretara de estado.
Carcter poltico y administrativo del secretario de estado
Como funcionario administrativo, el secretario de estado tiene facultades para ejercer la
potestad jerrquica que implica ser el titular de un rgano centralizado y ejecutar las leyes y
los reglamentos que corresponden a su mbito de competencia.
Como funcionario poltico, cumple con ciertas tareas que la constitucin, las leyes y la
costumbre establecen: informar anualmente al congreso de la unin, comparecer ante l
para aclarar algn asunto o iniciativa de su ramo, refrendar actos presidenciales, integrar el
acuerdo colectivo para efectos del art. 29 constitucional (suspensin de garantas) y realizar
algunas cuestiones protocolarias
El refrendo ministerial
Firma de secretario de estado que deben contener los reglamentos, decretos y acuerdos
presidenciales.
Efectos del refrendo ministerial
En calidad de acto ministerial, ser un acto de responsabilidad y solidaridad; pero como
figura netamente secretarial, segn nuestro derecho positivo, produce el siguiente efecto.
El texto constitucional prev:

29

Art. 92 Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes del presidente debern estar
firmados por el secretario de estado o jefe de departamento administrativo a que el asunto
corresponda, y sin este requisito no sern obedecidos.
Por su parte, el art. 13 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, al respecto
establece:
Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el presidente de la repblica debern,
para su validez y observancia constitucionales, ir firmados por el secretario de estado o el
jefe del departamento administrativo respectivo, y cuando se refieran a asuntos de la
competencia de dos o ms secretaras o departamentos, debern ser refrendados por todos
los titulares de los mismos.
Es claro que la ley va ms all de la regla constitucional, al hablar de validez
Rgimen de suplencias
El rgimen de suplencias persigue que no quede acfalo el rgano administrativo, que se
mantenga en operacin el poder jerrquico y que no se interrumpa el despacho de los
asuntos.
El art. 18 de la Ley Organica de la Administracin Pblica Federal remite a los reglamentos
interiores de las secretaras, expedidos por el presidente de la repblica, para fijar la forma
de suplir a los funcionarios.
La procuradura general de la repblica y su titular
Carcter poltico, jurdico y administrativo del procurador
El procurador general de la repblica asume una serie de tareas de carcter poltico.
En cuanto al carcter jurdico del procurador, resulta en verdad difcil separar lo
administrativo y lo poltico, de lo jurdico, pero puede mencionarse que encabeza un rgano
centralizado federal, su calidad de jefe del ministerio pblico, que su dependencia es la
titular de la accin penal y que ha de intervenir en cualquier procedimiento judicial en el
que la federacin sea parte interesada.
Facultades del procurador general de la repblica
El procurador general de la repblica tiene las facultades que establecen los arts. 102,
apartado A y 21 de la constitucin federal, la ley orgnica de la propia procuradura y el
reglamento de dicha ley.
Consejo de ministros
El consejo de ministros es una institucin de derecho parlamentario en que los titulares de
los rganos centralizados toman decisiones colegiadamente

30

Gabinete
El gabinete es una figura del derecho, propia de aquellos pases que poseen rgimen
parlamentario; consiste en la reunin de los ministros, bajo la presidencia del primer
ministro o del jefe de gabinete, con el fin de tomar decisiones colectivas.
En Mxico no existe el gabinete, desde un punto de vista jurdico.
La coordinacin y agrupamiento de las entidades del sector paraestatal
La coordinacin y agrupamiento de las entidades del sector paraestatal, llamada en Mxico
sectorizacin, es una forma de tutela administrativa; es decir, un sistema de control que la
administracin pblica centralizada ejerce sobre los entes paraestatales.
Desconcentracin administrativa
Una de las formas de organizacin administrativa: modo de estructurar los entes pblicos
en su dependencia con el jefe del ejecutivo. Implica una manera de diluir el poder y la
competencia en los subordinados, para despachar asuntos.
Los entes desconcentrados forman parte de los rganos centralizados; por tanto, no llegan a
tener personalidad jurdica propia. Esta ausencia de personalidad es la nota caracterstica y
diferenciadora de ellas, junto con su autonoma tcnica.
Desconcentracin poltica
En el caso de la desconcentracin poltica, lo que se est transfiriendo no es slo el
ejercicio de la funcin administrativa, sino el total de atribuciones localizadas en otros
niveles de organizacin del estado: las entidades federativas y municipios, aunque
conforme a nuestro sistema se supone que fueron los estados los que constituyeron la
federacin, cedindole a sta ciertas materias y conservando el resto
Desconcentracin administrativa
Consiste en una forma de organizacin en la que los entes pblicos, aun cuando dependen
jerrquicamente de un rgano centralizado, gozan de cierta autonoma tcnica y funcional.
Autonoma tcnica y financiera
La libertad de accin o autonoma tcnica que poseen los rganos desconcentrados es la
nota especfica de ellos. Se trata de una autonoma operativa y para ciertas decisiones, pero
la poltica general y las directrices globales son definidas por el rgano centralizado
Base constitucional

31

Si es una ley del congreso o un acto presidencial el que crea el rgano desconcentrado,
pensamos que no existe problema de constitucional. El fundamento para la existencia de
tales entes se encuentra en los arts. 73, fracc. XXX; 89, fracc. I, y 90
Base legal
La desconcentracin administrativa est contemplada en la actual ley orgnica del art. 90
constitucional, a diferencia de sus antecedentes que no la prevean.
El art. 17 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece que:
Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las
secretaras de estado y los departamentos administrativos podrn contar con rganos
administrativos desconcentrados que les estarn jerrquicamente subordinados y
tendrn facultades especficas para resolver sobre la materia y dentro del mbito
territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales
aplicables.
Descentralizacin administrativa federal
La reforma al art. 90 constitucional y en la que se seala claramente que la administracin
pblica ser centralizada y paraestatal.
Concepto de descentralizacin administrativa en sentido estricto
Es un forma de organizacin de entes que pertenecen al poder ejecutivo, y los cuales estn
dotados de su propia personalidad jurdica y de autonoma jerrquica para efectuar tareas
administrativas.
El art. 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece:
Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del congreso de
la unin o por decreto del ejecutivo federal, con personalidad jurdica y patrimonio
propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten
Caractersticas de los organismos descentralizados
1. Son creadas por ley del congreso o por decreto del presidente
2. El derecho positivo les reconoce una personalidad jurdica propia, distinta de la del
estado.
3. Cuentan con patrimonio propio
4. Gozan de autonoma jerrquica
5. Realizan funcin administrativa
6. Existe un control o una tutela, por parte del estado

32

En la actualidad la ley mexicana ha empezado a usar la expresin autnomos para calificar

a ciertos entes pblicos (Banco de Mxico, Comisin Nacional de Derechos Humanos,
Instituto Federal Electoral, etc.)
Rgimen jurdico propio
Los organismos descentralizados estn regulados, de manera especfica, por la ley o el
decreto que los cre.
Personalidad jurdica
Mediante esa ficcin, un organismo es sujeto de derechos y obligaciones
Los organismos descentralizados poseen por disposicin legal una personalidad jurdica
propia, que es distinta de la del estado.
Denominacin
El nombre o denominacin de un organismo sirve, bsicamente, para identificarlo y
distinguirlo de sus similares.
rgano de direccin, administracin y representacin
Puede llamarse junta de gobierno, consejo directivo o de administracin, junta directiva,
comit ejecutivo, etc.
Estructura administrativa interna
La estructura interna de los organismos descentralizados est precisada en su ley o decreto
de creacin.
Patrimonio propio. Objeto
Que los organismos descentralizados tengan patrimonio propio es una consecuencia de
poseer personalidad jurdica.
El objeto de los descentralizados consiste en efectuar determinadas tareas que les asigna el
orden jurdico
Rgimen fiscal
Los ingresos que estas paraestatales obtengan por concepto de contribuciones y similares se
consideran captados por el estado y tienen naturaleza fiscal, por lo que se debern
concentrar en la tesorera de la federacin.
A partir de 1965, algunos organismos descentralizados fueron incluidos en la ley de
ingresos de la federacin, con lo que se aument as el control estatal

33

Organizacin descentralizada en las entidades federativas y en los municipios

El fenmeno de la descentralizacin administrativa tambin se presenta en los gobiernos
locales y municipales. Dadas las ventajas de ese tipo de entes o por imitacin de la
organizacin federal, los estados de la federacin y los ayuntamientos han propiciado la
creacin y el funcionamiento de entes descentralizados en muy diversas ramas, los que,
desde luego, siguen los principios y el esquema ya reseados.
Las empresas pblicas
El concepto de empresa pblica
La empresa es una organizacin de medios personales y reales destinada a la produccin o
mediacin de bienes y servicios para el mercado
La empresa pblica existir cuando se cree un ente conforme a reglas de derecho privado,
para realizar funcin administrativa, ya sea de tipo industrial o comercial.
La empresa en la legislacin mexicana
La Ley Federal del Trabajo, en su arto 16, ensaya una definicin de la empresa, en los
siguientes trminos:. "...se entiende por empresa la unidad econmica de produccin o
distribucin de bienes o servicios y por establecimiento la unidad tcnica que como
sucursal, agencia u otra forma semejante, sea parte integrante y contribuya a la
realizacin de los fines de la empresa".
Caractersticas de la empresa pblica
Son las siguientes:
1. Son creadas por acuerdo del presidente de la repblica; excepcionalmente por ley
del congreso.
2. Gozan de personalidad jurdica, distinta de la del estado.
3. Cuentan con un patrimonio propio.
4. El estado les proporciona parte o el total de sus recursos econmicos.
5. No tienen relacin jerrquica con el poder ejecutivo.
6. La administracin pblica ejerce un control o una tutela sobre su actividad.
7. Su objeto es de carcter industrial o comercial.
8. Sus tareas las rigen, principalmente, normas de derecho privado.
9. Su finalidad es satisfacer necesidades colectivas y no la obtencin de lucro.
Diversas formas jurdicas de organizacin que puede adoptar la empresa pblica
1. Sociedad annima.
2. Sociedad annima de capital variable (modalidad de la anterior)
3. Sociedad de responsabilidad limitada

34

4.
5.
6.
7.
8.

Sociedad de responsabilidad limitada de inters pblico (variante de la anterior)

Sociedad cooperativa
Sociedad nacional de crdito
Sociedad civil
Asociacin civil.

Procedimiento para su creacin

Las empresas pblicas que adoptan la forma
(sociedad y asociacin civil) son creadas por
materializa mediante un acuerdo de la secretara
secretara cabeza de sector. Este acuerdo debe
Federacin.

de sociedades mercantiles o similares

una decisin gubernamental que se
de hacienda y crdito pblico y de la
publicarse en el Diario Oficial de la

La derivacin de la personalidad de estas sociedades

El arto 25, frac. III, del Cdigo Civil para el Distrito Federal y el arto 20. de la Ley General
de Sociedades Mercantiles, otorgan personalidad jurdica propia a estas sociedades; esta
personalidad es distinta de la que poseen el estado o los socios.
EMPRESAS DE PARTICIPACIN ESTATAL MINORITARIA
El estado tiende a abandonar esta forma de entes por razones tcnicas de control y por
orientacin poltica.
El nmero de tales empresas es sumamente reducido: en la actualidad podramos citar
pocos ejemplos, pues casi todas las acciones del estado en las mismas han sido vendidas o
traspasadas a los particulares
El fideicomiso pblico o fideicomiso de estado
La Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito, en su arto 346, seala que mediante
el fideicomiso, una persona denominada fideicomitente destina o afecta ciertos bienes a la
realizacin de un fin lcito, cuya gestin encarga a una institucin fiduciaria.
Clasificacin de los fideicomisos
Fideicomiso pblico y fideicomiso privado, atendiendo a la persona jurdica que lo
constituye, que puede ser el estado o un particular respectivamente.
Concepto de fideicomiso pblico
Son aquellos que establece la administracin pblica federal, los cuales se estructuran de
forma anloga a los organismos pblicos descentralizados o a las empresas de participacin
estatal mayoritaria, y cuyo fin es auxiliar al ejecutivo federal mediante la realizacin de
actividades consideradas prioritarias para el pas.

35

Elementos del fideicomiso pblico

a)
b)
c)
d)
e)
f)

El fideicomitente
Patrimonio fiduciario
El fiduciario
Objeto
Fines del fideicomiso
Duracin

El fideicomiso no posee personalidad jurdica propia

La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal que contempla a los fideicomisos
como entidades paraestatales, existe una corriente de opinin que sostiene que el legislador
les ha otorgado tcitamente personalidad jurdica propia. La existencia y actividad del
comit tcnico lleva, errnea y superficialmente, a reforzar esta opinin para atribuirle
personalidad propia al fideicomiso.
Las entidades federativas, su gobierno y su administracin pblica
Las entidades federativas
El estado mexicano es un estado federal; esto significa que est integrado de varias partes
llamadas estados o entidades federativas.
Caractersticas
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

Son entes autnomos, y no libres y soberanos como indica la constitucin.

Poseen personalidad jurdica y patrimonio propios.
Cuentan con rganos de gobierno legislativo, ejecutivo y judicial.
Poseen un mbito de actuacin tanto por materia como por territorio.
Les corresponden todas las actividades no cedidas a la federacin, ni reservadas a
los municipios
Los rganos locales de gobierno no tienen ningn nexo jerrquico con el gobierno
federal, directa ni indirectamente
La constitucin federal les impone ciertas modalidades y limitaciones para su
organizacin interior
Cuentan con constitucin y leyes de carcter local
Existe igualdad, para todas ellas, en cuanto a naturaleza, derechos y obligaciones

Administracin pblica de los estados de la federacin

Los estados que integran la federacin cuentan con una base jurdico poltico similar a la
federal.
El rgano superior jerrquico dentro de los estados de la federacin

36

El gobernado del estado es el representante poltico de la entidad federativa en cuanto

persona moral que sta es.
Unidades administrativas que integran la administracin pblica local
La tradicional estructura de la administracin pblica centralizada local la integraban el
gobernador, como jefe de la misma, auxiliado de manera fundamental por un secretario
general de gobierno y por un oficial mayor, un tesorero y el procurador de justicia; contaba
adems con dependencias de carcter secundario encargadas de ramos especficos como
educacin, obras pblicas, trnsito, polica, etc. Pocos estados conservan en la actualidad
esta organizacin, que fue muy frecuente en el pasado.
En el presente, la mayora de los estados poseen una organizacin basada en diversas
secretaras, desde luego encabezadas por el gobernador y en la que se conserva la
procuradura de justicia con este nombre.
El Distrito Federal y su gobierno
El Distrito Federal como entidad federativa
El art. 43 constitucional, al enumerar las partes que conforman los Estados Unidos
Mexicanos, incluye al Distrito Federal, y el art. 44 prev la posibilidad de un cambio de
residencia de los poderes de la federacin al disponer, para el caso de que ello suceda, que
el Distrito Federal se convertira en el estado del Valle de Mxico.
Personalidad jurdica del Distrito Federal
Actual marco jurdico
El nuevo marco jurdico est contenido principalmente en el art. 73, fracc. VI y en el art.
122 de la constitucin poltica federal
Las delegaciones polticas del Distrito Federal
Se advirti la necesidad de dividirlo territorialmente en 16 delegaciones, creadas como
rganos desconcentrados dependientes del jefe de gobierno del Distrito Federal.
Esas delegaciones poltico administrativas son:
1. lvaro Obregn
2. Azcapotzalco
3. Benito Jurez
4. Coyoacn
5. Cuajimalpa de Morelos
6. Cuauhtmoc
7. Gustavo A. Madero
8. Iztacalco

9. Iztapalapa
10. La Magdalena Contreras
11. Miguel Hidalgo
12. MilpaAlta
13. Tlhuac
14. Tlalpan
15. Venustiano Carranza
16. Xochimilco

37

El municipio
Carcter poltico administrativo
El municipio est considerado como la clula poltica y administrativa del estado, ya se
trate de una formacin natural o porque el orden jurdico lo reconozca y regule, y en
algunos casos sean creados por ste.
El municipio como rgano poltico administrativo
El municipio es un ente territorial de carcter jurdico, poltico y administrativo que cuenta
con rganos de gobierno, segn sea la legislacin especfica de cada estado y que sigue
determinadas directrices formuladas en la constitucin federal, lo que es conforme con el
sistema vigente en Mxico.
Sus caractersticas de acuerdo con el art. 115 constitucional
1.
2.
3.
4.
5.

Posee personalidad jurdica y patrimonio propios.

Cuenta con un gobierno autnomo, en el mbito administrativo.
Su rgano administrativo (ayuntamiento) es electo mediante sufragio universal
Posee facultades reglamentarias para los asuntos de su competencia.
Es el Congreso local de la entidad federativa el que legisla para el mbito
municipal; el municipio puede legislar en materia presupuestal y de asentamientos
humanos.
6. Estn a su cargo ciertos servicios pblicos de carcter vecinal.
7. Administra libremente su hacienda pblica (recursos monetarios, bsicamente)
La actividad de la administracin pblica
La actividad de la administracin pblica sta encaminada a alcanzar los fines estatales,
mediante la realizacin de la funcin administrativa que corresponda a las atribuciones que
el poder pblico se haya reservado conforme al orden jurdico, por medio de actos de un
determinado rgano competente y el desempeo de labores de un servidor pblico
facultado para ello.
Actos jurdicos y operaciones materiales
Clasificacin de los actos jurdicos
Los actos jurdicos pueden ser de ndole:

Unilateral
Bilateral
Actos colegiados
Actos colectivos

38

Los actos administrativos y judiciales

La corriente doctrinaria y poltica que sostiene la similitud real entre actos administrativos
y jurisdiccionales (ejecutar la ley, aplicarla a casos concretos) ha llevado a excesos de
concentracin de poder, al hacer depender del poder ejecutivo en algn pas a los rganos
judiciales, o incorporando al mbito de la administracin pblica tareas jurisdiccionales.
La funcin administrativa como la jurisdiccional se realizan mediante actos jurdicos que
implican ejecutar la ley o aplicarla a un caso concreto, la primera se hace de manera
continua y permanente, mientras que la segunda requiere el planteamiento que una persona
haga de un conflicto por resolver.
Actos de gobierno
Por acto de gobierno entendemos a la manifestacin de naturaleza poltica que realiza la
administracin pblica, la cual no puede ser atacada por va jurisdiccional.
Actos polticos
Los actos polticos pueden ser emitidos por particulares o por el estado y son aquellos que
persiguen obtener o conservar el poder.
Pueden tener o no implicaciones jurdicas (asistir a una asamblea de algn partido poltico;
sufragar en elecciones federales, locales o municipales; hacer declaraciones a la prensa,
etctera).
Actos pblicos
Acto pblico es el que emiten los rganos de gobierno en ejercicio de la funcin legislativa,
administrativa o jurisdiccional. Dicho de otra forma: es una manifestacin de voluntad de
un rgano del estado, en uso de potestades de derecho pblico.
Acto administrativo
Distincin entre hecho y acto jurdico
Los hechos jurdicos se distinguen de los actos jurdicos en que los primeros son
acontecimientos naturales o del hombre que provocan consecuencias jurdicas sin que
exista el nimo de producirlas; en tanto que en los segundos s existe el propsito de
provocar consecuencias de derecho.
Caractersticas del acto administrativo
Como acto administrativo se puede calificar toda actividad o funcin administrativa
Concepto del acto administrativo

39

a)Es un acto jurdico.

b)Es de derecho pblico.
c)Lo emite la administracin pblica, o algn otro rgano estatal en ejercicio de la
funcin administrativa.
d)Persigue, de manera directa o indirecta, mediata o inmediata, el inters pblico.
Concepto del acto administrativo
Acto administrativo es:
"Toda declaracin jurdica unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual la
administracin tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurdicas
subjetivas"
"Es una declaracin concreta y unilateral de voluntad de un rgano de la
administracin activa en ejercicio de la potestad administrativa"
Los elementos constitutivos y su fundamento. Sujeto
Los elementos constitutivos son llamados por Manuel M. Diez, condiciones de legitimidad
del acto administrativo.
Sujeto. Es el rgano de la administracin pblica que en ejercicio de la funcin
administrativa, externa de manera unilateral la voluntad estatal produciendo consecuencias
jurdicas subjetivas
Concepto de autoridad
Autoridad es toda persona investida de potestad de mando frente a los administrados o
internamente dentro de un rgano pblico.
Objeto
Es lo que persigue la administracin al emitir el acto; es decir, crear, registrar, reconocer,
modificar, o extinguir situaciones subjetivas de derecho, con miras a satisfacer el inters de
la colectividad.
Forma
Es la manera como se exterioriza o expresa la voluntad del rgano administrativo. El acto
administrativo generalmente se manifiesta por escrito, aunque puede hacerlo de manera
verbal (rdenes internas, cuestiones de seguridad, etctera)
Las modalidades del acto administrativo

40

Motivo
Es el mvil que lleva a emitir el acto administrativo; las consideraciones, de hecho y de
derecho, que tiene en cuenta el rgano emisor para tomar una decisin: es el porqu del
acto.
Finalidad
Es el elemento teleolgico del acto administrativo, consistente en el propsito o meta que el
rgano emisor persigue con su actuar.
Requisitos constitucionales del acto administrativo
La competencia
Es la posibilidad que tiene un rgano de actuar; la ley le asigna al rgano determinados
asuntos que puede o debe atender.
La forma escrita
El mandato constitucional es claro en el sentido de que los actos de autoridad han de ser por
escrito.
Fundamentacin
Fundamentar un acto implica indicar con precisin qu ley o leyes y cules de sus artculos
son aplicables al caso, originan y justifican su emisin.
Motivacin
El motivar un acto administrativo consiste en describir las circunstancias de hecho que
hacen aplicable la norma jurdica al caso concreto.
Principios de legalidad
Toda la actividad del estado, ya sea funcin administrativa, jurisdiccional o legislativa,
debe ajustarse a la ley. As, los actos de los rganos del poder ejecutivo han de ser
producidos conforme a disposiciones previamente emitidas por el legislador.
No retroactividad
El principio de la no retroactividad que el art. 14 constitucional indica para la ley es
aplicable a los actos administrativos. Puesto que los rganos de la administracin publica
actuarn ejecutando la ley, es lgico concluir que sus acciones deben seguir las
caractersticas de sta.

41

El silencio administrativo en materia fiscal

En materia fiscal, el derecho mexicano confiere efectos negativos al silencio de la
administracin pblica. Esta situacin, muy conocida en el medio, se denomina negativa
ficta.
Distincin entre silencio administrativo y derecho de peticin
El silencio administrativo, segn se dijo, es la ausencia de acto de un ente de la
administracin pblica y la consecuencia (negativa o positiva) que la ley le da. El derecho
de peticin es una de las llamadas garantas individuales (derechos humanos), que permite
al gobernado hacer planteamientos a la autoridad con la consignacin de sta de responder
Caducidad
La caducidad es la prdida de un derecho por falta de actividad dentro de un lapso que fija
la ley para su ejercicio. As, la caducidad opera tanto para el gobernado como para la
administracin.
Irregularidades e ineficiencias del acto jurdico y de sus elementos en el derecho
administrativo
Nulidad de pleno derecho
El procedimiento administrativo
Diferencia entre proceso y procedimiento
Por proceso se entiende a los actos realizados ante y por un rgano jurisdiccional para
resolver una controversia entre partes calificadas; procedimiento se seala a la serie de
pasos o medidas tendientes a la produccin o ejecucin de un acto jurdico.
El proceso posee como caracterstica fundamental "ser una secuencia de actos que tienen
por fin decidir una controversia entre partes (litigio) por parte de una autoridad imparcial
e independiente (juez) con fuerza de verdad legal (autoridad de cosa juzgada)"
"procedimiento propiamente dicho es aquel que fija prestablecidamente los cauces de los
actos que contribuyen a un objetivo final".
Proceso administrativo. Concepto
Proceso administrativo es aquel que se sigue ante tribunales contencioso administrativos y
en los cuales es parte, desde luego, la administracin pblica.
Procedimiento administrativo. Concepto
Es la serie coordinada de medidas tendientes a producir y ejecutar un acto administrativo

42

Procedimiento interno y externo

Procedimiento interno. Se refiere a la creacin de actos que surten sus efectos dentro del
propio rgano emisor, por ejemplo, una amonestacin del superior al inferior.
Procedimiento externo. Es el que se realiza ante los particulares para que el acto surta sus
efectos, satisfaga ciertas formalidades o sea ejecutado.
Procedimiento previo y de ejecucin
Procedimiento previo. Son las fases necesarias para poder producir adecuadamente el acto
administrativo.
Procedimiento de ejecucin. Son las etapas que han de efectuarse para que el acto se
cumpla, ya sea de manera voluntaria o mediante el uso de la coaccin estatal.
Procedimiento de oficio y a peticin de parte
Procedimiento de oficio. Es el que se lleva a cabo por iniciativa de la autoridad
administrativa en ejercicio de sus facultades, para el cumplimiento de las tareas
competencia del rgano y conforme a la asignacin de asuntos que la ley haya hecho.
Procedimiento a peticin de parte. En este caso, aunque ya qued aclarado que el acto
administrativo es unilateral, para que el rgano; acte legalmente se requiere que el
gobernado lo solicite, ya sea porqu la ley as lo prev o porque se hace uso del derecho de
peticin establecido en el arto 8 constitucional; tal sera a propsito de un permiso o
licencia.
Caractersticas y requisitos del procedimiento administrativo.
Las caractersticas del procedimiento administrativo
a) Legalidad. Debe estar previsto o permitido en la ley, dentro de la competencia del
rgano
b) Eficiencia. Que logre producir o ejecutar adecuadamente el acto.
c) Gratuidad. Generalmente existir esta nota, salvo se trate de servicios pblicos o
actividad registral.
d) Publicidad. Es decir, no existen los procedimientos secretos excepto en asuntos de
seguridad nacional, diplomticos o en que por razones morales deba mantenerse
reserva.
e) Agilidad. Aunque en la prctica ocurre casi siempre que los trmites administrativos
marchan con lentitud, todos los movimientos de reforma administrativa tienden a
darles rapidez.
f) Equidad. Ha de observarse el principio in dubio pro actione; esto es, que el
procedimiento debe tender a lograr el resultado mas favorable al administrado o
particular

43

g) Requisitos del procedimiento. Deben estar contenidos en ley o disposicin

reglamentaria y ser tcnicamente idneos para emitir o ejecutar el acto.
Las formalidades o los requisitos que la constitucin poltica seala, aplicables al
procedimiento externo. son forma escrita, competencia del rgano, fundamentacin,
motivacin, no retroactividad, no dejar en estado de indefensin al gobernado y efectuarse
conforme a la ley.
Las formalidades esenciales del procedimiento
Son aquellas previstas en la ley para no dejar en estado de indefensin al particular, tales
como escuchar a ste y notificarle las decisiones que le afectan directamente
La notificacin y sus efectos.
La notificacin es una etapa, dentro del procedimiento administrativo, mediante la cual se
da a conocer al gobernado un acto que le afecta de manera directa.
Cualquier acto administrativo debe hacerse fehacientemente del conocimiento del
interesado.
La notificacin misma ha de realizarse cumpliendo ciertas formalidades que la ley prevea y
aquellas que suelan seguirse por costumbre y lgica.
Facultad discrecional y acto discrecional.
Facultad reglada y acto reglado
Delegacin de facultades
La facultad discrecional
Una facultad es discrecional siempre que el ordenamiento jurdico no establece cundo
debe ejercitarse, cmo debe ejercitarse y en qu sentido se debe ejercitar. Ello puede
obedecer a una de dos circunstancias: a que no exista una ley que regule los tres aspectos o
momentos citados, o a que, existiendo, en aras de la eficacia administrativa, permita la
discrecionalidad de los tres o alguno de aqullos.
La facultad reglada supone la existencia de una norma jurdica que indica claramente en
qu circunstancias y en qu sentido debe emitirse un acto.
La facultad vinculada o reglada est prevista claramente en el texto normativo, que indica
en qu momento y en qu sentido ha de producirse la actividad de la administracin
pblica; por ello se habla de que el acto y la facultad reglados estn ligados o vinculados al
texto de una cierta ley o reglamento.
Discrecionalidad y arbitrariedad

44

Cuando el servidor pblico acta de manera incorrecta al ejercer facultades discrecionales,

comete un acto arbitrario. A este ejercicio arbitrario es a lo que la doctrina llama desvo de
poder; es decir, el uso exorbitante de las facultades que la ley otorga, al no ponderar
adecuadamente los factores que determinan el origen y la finalidad de la actuacin.
Se distingue entre abuso de poder y desvo de poder. En la primera categora se incluyen
los actos que han sido emitidos con total arbitrariedad rebasando los lmites que la ley fija
para la actuacin del servidor pblico, en tanto que hay desvo del poder cuando, dentro del
marco creado por la ley; se acta de modo exagerado o inequitativo al hacer uso de
facultades discrecionales, de tal suerte que se desvirta la finalidad que debe perseguir
todo acto administrativo.
La facultad discrecional y las garantas individuales
El acto administrativo que se emita en uso de facultades discrecionales debe, al igual que
cualquier otro del poder pblico, respetar las garantas individuales o derechos humanos
que la constitucin poltica regula en su parte dogmtica.
Delegacin y avocacin de facultades
La delegacin de facultades consiste en trasladar la aptitud legal de obrar en determinados
asuntos, del superior jerrquico al inferior, y tiene por objeto hacer ms expedito el
despacho de los negocios administrativos, diminuyendo el volumen de trabajo de los altos
mandos del rgano pblico.
La avocacin es la figura contraria a la delegacin; por medio de ella el superior jerrquico
decide atender un asunto que se encuentra en el mbito de actuacin de un inferior.
Rescate
Es un medio de dar por terminada la concesin antes del plazo previsto en la misma. El
rescate de una concesin es la decisin unilateral por la cual el concedente, fuera del caso
de la caducidad, pone fin a la concesin, antes de la fecha fijada para su expiracin.
Derecho de reversin
Los bienes afectos a la concesin no cambian de dueo por ese solo hecho; no obstante,
pueden estipularse que al terminar la concesin, las instalaciones que haya utilizado el
concesionario pasen a ser propiedad del estado, sin que ste deba pagar indemnizacin
alguna. A esto se le denomina reversin.
Permisos, licencias y autorizaciones
Autorizacin
Es un acto esencialmente unilateral de la administracin pblica, por medio del cual el
particular podr ejercer una actividad para la que est previamente legitimado; pues el

45

interesado tiene un derecho preexistente que se supedita a que se cubran requisitos,

condiciones o circunstancias que la autoridad valorar.
Un ejemplo es la autorizacin para operar casas de cambio de divisas.
Permisos
Es el acto administrativo por el cual la administracin remueve obstculos a efecto de que
el particular realice una actividad, pues preexiste un derecho; por tanto no se trata de un
privilegio. Un ejemplo es la utilizacin de la va pblica
Licencias
Son medios de control sobre el ejercicio de determinadas actividades desempeadas por
los gobernados, quienes al cumplir con los requisitos exigidos pueden desarrollar
actividades, ya que la propia administracin les reconoce el derecho de ejercicio. Un
ejemplo ilustrativo lo constituye la licencia de manejo vehicular.
Diversificacin progresiva de1 derecho administrativo
El derecho administrativo se ha convertido a lo largo de los siglos XIX y XX en la rama
del orden jurdico que ms aspectos del quehacer social regula. A medida que la sociedad
contempornea se desarrollaba en lo cultural y tecnolgico, con lo que se volvan ms
complejas las relaciones econmicas y polticas, el derecho, especialmente el
administrativo, aumentaba en esa misma proporcin su injerencia en la vida social y, por
ende, en la del individuo.
Independientemente que aceptemos o no su autonoma, ilustra de modo claro la manera en
que casi cualquier actividad social est regida por el sistema jurdico; se habla as de
derecho ecolgico, educativo, energtico, sanitario, agropecuario, financiero, fiscal,
econmico, forestal, aduanero, de la propiedad intelectual, migratorio, demogrfico,
electoral, de las comunicaciones, contable, militar, naval, martimo, areo y espacial,
urbanstico, minero, bancario, burstil, pesquero, patrimonial del estado, agrario, consular,
de la seguridad social, turstico, notarial, registral, presupuestario, municipal, etctera.
Nos encontramos, en el derecho administrativo, ante una diversidad de aspectos regulados y
ante una gran cantidad de normas dispersas dentro de un sinnmero de ordenamientos
La falta de cdigo administrativo ha contribuido decisivamente para que la diversificacin
acelerada del derecho administrativo provoque una complicacin y un desmesurado
crecimiento de los ordenamientos jurdicos en esta materia.
El Diario Oficial de la Federacin
Puesto que, como atributo de todo acto jurdico de carcter general, cualquier disposicin
legal (orgnica o materialmente considerada) debe ser publicada el rgano periodstico
gubernamental, se supone que su conocimiento no debe representar ningn problema; no

46

obstante, en virtud del descomunal volumen existente de ordenamientos es, en realidad,

imposible conocerlos, interpretarlos, compilarlos y aplicarlos de manera adecuada.
En relacin con el Diario Oficial de la Federacin, caben los siguientes comentarios: hay
una proliferacin de errores (por ejemplo, equivocar la fecha del mismo en primera plana:
1 de noviembre de 1988), lo que provoca el uso de fe de erratas; esto plantea un
interesante problema en cuanto al inicio de vigencia, del acto cuya publicacin defectuosa
se corrige; por otra parte, no existe un trmino para corregir por esa va (fe de erratas); as,
con fecha 23 de julio de 1986 se enmienda la publicacin del 7 de febrero de 1984 (Ley
General de Salud). Se ha llegado a afirmar que mediante las citadas fe de erratas se realiza,
indebidamente, actividad legislativa
Dificultad para compilar las normas del derecho administrativo
Compilar es reunir o coleccionar diversos textos legales conforme a un determinado criterio
de seleccin.
Con el desarrollo de la informtica y su aplicacin al derecho, la compilacin ya no debe
significar mauro problema, incluso por lo que respecta al abuso de la fe de erratas, como al
hecho de que ante una modificacin normativa se publique en el rgano oficial solamente la
reforma y no el nuevo texto completo de la ley ( esto, tan arraigado en nuestro sistema, no
sucede en algunos pases de tradicin legal escrita)
Diversos criterios para clasificarlas por materias
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)

Por jerarqua normativa

Por materia o criterio temtico
Por sector
Por dependencia
Por materia dentro de la dependencia que las aplica
Cronolgico
Alfabtico

Posible compilacin
a) Por dependencia que las aplica, y
b) Por materia dentro de la dependencia que las aplica
Enumeracin de algunas principales leyes que aplican las secretaras de estado, el
gobierno del Distrito Federal y la procuradura general de la republica.
1. Secretara de Gobernacin (electorales, migratorias; recompensas civiles)
2. Secretara de Relaciones Exteriores (celebracin de tratados; de la nacionalidad por
naturalizacin; extradicin de inculpados)
3. Secretara de la Defensa Nacional (armas y explosivos, justicia militar, seguridad
social militar)

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4. Secretara de Marina (la justicia y seguridad social para los miembros de la marina
de guerra)
5. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (las que regulan cuestiones tributarias y
otras referidas a los asuntos relativos a la banca)
6. Secretara de Controlara y Desarrollo Administrativo (los contratos administrativos,
el patrimonio nacional, el control y la vigilancia de la actividad de los entes
pblicos)
7. Secretara de Energa ( petrleo, petroqumica, electricidad, energa nuclear y
expropiacin)
8. Secretara de Economa (regulacin jurdica en materia de patentes y marcas,
inversiones extranjeras, control de precios)
9. Secretara de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural (sanidad fitopecuaria,
fomento a la produccin agropecuaria y educacin agronmica)
10.Secretara de Comunicaciones y Transportes (vas generales de comunicacin, radio,
televisin, marina mercante)
11.Secretara de Desarrollo Social (vivienda, desarrollo urbano, asentamiento humano,
poltica demogrfica)
12.Secretara de Educacin Pblica (profesiones, patrimonio cultural, bibliotecas,
coordinacin de la educacin superior)
13.Secretara de Salud (aplica las leyes referidas a salud general, asistencia pblica y
privada)
14.Secretara de Trabajo y Previsin Social (derecho del trabajo, seguro social y
vivienda para trabajadores)
15.Secretara de la Reforma Agraria (fomento de la produccin agropecuaria en ejidos
y comunidades)
16.Secretara de Turismo (contratos, relaciones laborales, control, presupuesto,
responsabilidades)
17.Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (legislacin pesquera, de
cooperativas, ecolgica, forestal, de bienes estatales)
18.Gobierno del Distrito Federal (instrumentos legales, referidos a su propia estructura,
los ingresos, las faltas de polica y buen gobierno)
19.Procuradura General de Justicia del Distrito Federal (ley orgnica y la
reglamentaria del art. 119 de la constitucin federal)
20.Procuradura General de la Repblica (aplica su propia ley orgnica, adems de la
legislacin penal de carcter federal)
El poder judicial y el poder legislativo
Al poder judicial le corresponde aplicar toda clase de legislacin cuando realiza sus
funciones (jurisdiccional principalmente), pues al resolver controversias ha de apoyarse de
manera central en la ley relativa, y en la jurisprudencia que le sea obligatoria.
El poder legislativo, por su lado aplica, como todos los rganos pblicos, la constitucin
poltica; cuenta, con su propia ley orgnica (como sucede en el caso de los congresos de las
entidades federativas). Se puede citar tambin, alguna otra aplicacin que, sin ser de
carcter estrictamente parlamentario en cuanto a su aplicacin, s llega a ser manejada por
el congreso; por ejemplo, en el rengln de responsabilidades de servidores pblicos.

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La nomenclatura legal
Las leyes que emite el poder legislativo suelen recibir cierta denominacin que corresponde
a la materia objeto de ellas (ley forestal, ley de hacienda, etc.) y adems, eventualmente,
otro vocablo como complemento; orgnica, reglamentaria, federal o general
a) Ley orgnica. Se llama as a la ley sustentada en algn artculo constitucional
relacionado con la estructura del poder pblico (Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal)
b) Ley reglamentaria. Aplicase este nombre a las leyes derivadas de los primeros 29
artculos de la constitucin federal (parte dogmtica), y a los que desarrollan
directamente algn artculo constitucional sin el nimo preponderante de estructurar
rganos pblicos (Ley Reglamentaria del Artculo 5 Constitucional, Relativa al
Ejercicio de las Profesiones
c) Ley federal. Este nombre se reserva para los ordenamiento legales del congreso de
la unin en cuestiones en que tambin puede haber leyes de carcter local, por ser
materias concurrentes (Ley Federal de Turismo); y
d) Ley general. Denominacin aplicable a leyes que regulen actividades que son
competencia exclusiva de la federacin (Ley General de Poblacin),
El patrimonio del estado
El estado como persona moral o colectiva que es, y en virtud de los fines que persigue,
cuenta con un patrimonio cuyo manejo le corresponde.
El patrimonio est integrado por los recursos materiales del estado, tan importante, aunque
en otro plano, como su sistema jurdico, su mbito territorial de actuacin, su estructura
poltica y su poblacin (este ltimo es el fundamental)
Patrimonio del estado. Concepto
El patrimonio estatal es el conjunto de derechos de contenido econmico que pertenecen
al estado
Elementos del patrimonio. El territorio y todas las partes integrantes del mismo.
Como elementos del concepto de patrimonio del estado se pueden sealar.
a) El titular del patrimonio:
b) Qu integra dicho patrimonio
c) Una finalidad
Bienes del dominio privado del estado

49

Los bienes de dominio privado del estado son aquellos a los cuales el legislador ha
considerado innecesario otorgarles una proteccin tan rgida como a los bienes que integran
el dominio pblico
Los ingresos del estado por vas del derecho pblico y del derecho privado
Ingresos por va de derecho pblico: impuesto sobre la renta; ingresos por va de derecho
privado: dividendos de una accin de sociedad annima paraestatal
La administracin y disposicin de los bienes del estado
Clasificacin de los bienes del estado
El cdigo civil, en su art.. 767 clasifica el patrimonio del poder pblico en:
a) Bienes de uso comn;
b) Bienes destinados a un servicio pblico, y
c) Bienes propios
La subdivisin tradicional del patrimonio del estado seguida por la mayora de autores y
por nuestra Ley General de Bienes Nacionales, es:

Bienes de dominio pblico, y

Bienes de dominio privado.

Bienes del dominio pblico

Concepto del dominio pblico: es el sector de los bienes del estado sobre los cuales ste
ejerce una potestad soberana, conforme a reglas del derecho pblico, a efecto de regular su
uso o aprovechamiento, y de esa manera se asegure su preservacin o racional explotacin
1. Culturales
2. Ecolgicos
3. Econmicos
Rgimen de los bienes del dominio pblico
Estn sujetos a un rgimen del derecho pblico, basado principalmente en los artculos
constitucionales citados con anterioridad
Los bienes que integran a ese sector patrimonial, llamado dominio pblico, presentan
ciertas caractersticas
a) Pueden formar parte del patrimonio del poder pblico en cualquiera de sus tres
niveles: federal, local o municipal;
b) Su incorporacin, desincorporacin o cambio de destino, requiere un procedimiento
especial de derecho pblico;

50

c)
d)
e)
f)
g)

Son imprescriptibles;
Son inalienables;
Son inembargables;
Generalmente son concesionables, y
Existe un rgimen especial de infracciones y sanciones tendientes a protegerlos.
Inalienabilidad de los bienes de dominio pblico

La tradicional divisin del patrimonio estatales en bienes de dominio pblico y bienes de

dominio privado; en aqullos existe un inters para conservarlos, mientras que en lo
segundos est claramente aceptado que pueden ser sustituidos con facilidad.
Decreto de destino para incorporar o desincorporar bienes al dominio pblico
Si un bien va a ser incorporado o desincorporado del dominio pblico, o cuando sin salir
de l cambiara de usuario, se requiere para ello de un acto administrativo llamado decreto
de destino.
Los requisitos del decreto de destino son:
a) Que sea emitido por el presidente de la repblica
b) Que sea refrendado por el secretario de contralora y desarrollo administrativo y del
titular de cualquier otro rgano centralizado
c) Que sea publicado en el Diario Oficial;
d) Que est fundado y motivado correctamente, y
e) Que se indique con claridad la justificacin para que el bien salga del dominio
pblico,
Bienes del dominio privado del estado
Son aquellos a los que el legislador ha estimado innecesario otorgarles tantos requisitos
como a los que se hallan dentro del dominio pblico. Para ellos, en trminos generales, no
hay reglas exorbitantes al derecho privado.
Clasificacin.
De conformidad al art. 3 de la Ley General de Bienes Nacionales, los bienes de dominio
privado de la federacin son los siguientes:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)

Tierras y aguas que no sean de uso comn, enajenables a particulares.

Nacionalizados a asociaciones religiosas y no destinados a culto pblico.
Bienes declarados vacantes ubicados en el Distrito Federal.
Los de organismos federales paraestatales que se extingan;
Los adquiridos en el extranjero.
Muebles sustituibles puestos al servicio de los poderes federales.
Otros adquiridos por la federacin.

51

Procedimiento para su adquisicin y venta

Los bienes de dominio privado del estado son inembargables y admiten todo tipo de
contratos, excepto la donacin y el comodato. La ley de la materia permite la donacin, en
los siguientes casos: a favor de gobiernos de los estados o de los municipios, para que
utilicen los inmuebles en los servicios pblicos locales, en fines educativos o de asistencia
social", y el comodato y la donacin a favor de entes privados que realicen actividades de
inters social, sin propsito de lucro.
Los inmuebles de esta categora son, actualmente, imprescriptibles.
El registro pblico de la propiedad federal
Dentro de la secretara de contralora y desarrollo administrativo existe un registro pblico
de la propiedad federal, regulado por la Ley General de Bienes Nacionales (arts. 83 a 92).
Modos de adquisicin de bienes por parte del estado
Modos de adquisicin por vas de derecho pblico y por vas de derecho privado
El estado adquiere bienes tanto por va de derecho privado como por va de derecho
pblico, segn acte como particular o haga uso de su carcter de ente soberano.
Estar adquiriendo bienes por va de derecho privado cuando reciba un legado o una
herencia, realice contratos de compraventa, comodato, donacin, fideicomiso, o bien
mediante la prescripcin, accesin, etctera.
Entre los modos de adquirir bienes, regulados por el derecho pblico, existen algunos
excepcionales como la conquista, la recuperacin de territorios (caso del Chamizal) y la
anexin. Usualmente, es por medio de la expropiacin, el decomiso y la requisicin como
el poder pblico obtiene bienes; podramos agregar la obra pblica y el contrato de
suministro como otros modos, dentro del derecho pblico, para lograr el pleno dominio
estatal.
Existen otras figuras jurdicas, ellas son la propiedad originaria, el dominio directo, la
confiscacin, la nacionalizacin y las modalidades de la propiedad.
Expropiacin por causa de utilidad pblica
Esta figura constituye el ms importante de los modos de adquirir bienes que tiene el estado
dentro del derecho pblico.
Concepto de expropiacin
Expropiacin es el acto unilateral de la administracin pblica para adquirir bienes de los
particulares, por causa de utilidad pblica y mediante indemnizacin.

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Elementos de la expropiacin
La autoridad expropiante, el particular afectado, el bien expropiado, la causa de utilidad
pblica que motiva el acto y la indemnizacin.
Concepto de utilidad pblica
Habr utilidad pblica cuando un bien o servicio, material o cultural, comn a un
importante sector de la poblacin, es considerado por el poder pblico, de primordial
importancia protegerlo o proporcionarlo.
Bienes que pueden ser expropiados
En principio, cualquier bien puede ser expropiado, sea mueble o inmueble; pero debe
pertenecer a un particular, ya que no puede concebirse que el estado se expropie a s mismo
(en todo caso, recurre a un decreto de destino para afectar un bien a alguna actividad)
Procedimiento para decretar la expropiacin
La expropiacin se efecta a travs de un decreto del presidente de la repblica, que debe
publicarse en el Diario Oficial de la Federacin, y con el refrendo de los secretarios de
contralora y desarrollo administrativo, de hacienda y crdito pblico y de la dependencia
directamente involucrada en el acto.
Derecho de revisin en la expropiacin. Concepto de indemnizacin o justo precio
La Ley de Expropiacin que se ha venido citando, y que tambin es aplicable en el Distrito
Federal para asuntos locales, establece la reexpropiacin o retrocesin llamndola revisin,
la cual deber intentar el gobernado si en un lapso de cinco aos la cosa que se le quit no
ha sido utilizada, o bien se le destin a fin distinto para aquel que fue expropiada
Indemnizacin
La indemnizacin, junto con la utilidad pblica, es el eje de expropiacin.
La indemnizacin, es la compensacin que el estado hace al particular por la merma
efectuada a su patrimonio, est prevista en nuestro texto constitucional como esencia de la
expropiacin.
En cuanto al plazo de pagar, si bien ha quedado sealado que la ley permite un ao, en
nuestra realidad dicho pago ocurre en un plazo menor.
Diferencias entre la expropiacin y el impuesto
Las diferencias entre la expropiacin y el impuesto son las siguientes: mediante la primera
el estado adquiere bienes de los particulares, pero tal adquisicin le implica erogar
determinada cantidad por concepto de indemnizacin; por medio del impuesto obtiene

53

recursos monetarios para los gastos pblicos, sin que tenga que compensar la merma del
particular que lo aporta.
El decomiso. Los esquilmos
El decomiso. Por medio de ste pasan a propiedad del estado los objetos, los instrumentos
y el producto involucrados en la comisin de algn ilcito
Los esquilmos. Segn el Diccionario de la Real Academia Espaola, esquilmo significa:
Frutos y provechos que se sacan de las haciendas y ganados, y como connotacin
mexicana seala: provechos accesorios de menor cuanta que se obtienen del cultivo de la
ganadera
La requisicin
La requisa o requisicin es una figura que surge en el derecho militar y se da ante una
situacin de guerra con el exterior o conflicto interior. Por medio de ella, el estado va a
adquirir temporalmente bienes. El ltimo prrafo del art. 16 de la constitucin general de la
repblica establece al respecto:
En tiempo de paz ningn miembro del ejercito podr alojarse en casa particular contra
la voluntad del dueo, ni imponer prestacin alguna. En tiempo de guerra los militares
podrn exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los trminos que
establezca la ley marcial correspondiente.
La diferencia radical entre esta figura y la expropiacin reside en que debe existir una
suspensin de garantas y que el particular perder la propiedad solamente de forma
temporal; adems, debe ir referida a bienes que necesiten los militares, como alimentos,
vestuario, equipo de transporte, habitaciones, etctera.
La confiscacin
El trmino confiscacin, es utilizado en la actualidad como sinnimo de cualquier medida
arbitraria, es decir, no jurdica, que lleguen a tomar el juzgador o los rganos
administrativos en detrimento del patrimonio del gobernado, es en realidad una medida de
carcter poltico
La nacionalizacin
Por medio de la nacionalizacin el estado no adquiere bienes, sino que reserva una
actividad a sus gobernados o conserva para s determinado rengln de sus recursos, As, en
el primer caso, estn confiados exclusivamente a mexicanos el transporte carretero de
pasajeros, turismo y carga; la distribucin de gas y gasolina: radio y televisin (excluida la
televisin por cable); uniones de crdito, banca de desarrollo: algunos servicios
profesionales y tcnicos; en determinados casos est reservada cierta participacin a las
nacionales: transporte areo, casas de bolsa, seguros, telefona; de conformidad con las
leyes de la materia.

54

Las modalidades a la propiedad, su diferencia con los procedimientos de adquisicin

de bienes
El art. 27, prr. 3 de la constitucin poltica federal establece que: La nacin tendr en
todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el
inters pblico
Finanzas pblicas
Los ingresos y egresos del estado
Los ingresos y egresos del estado, esto es, la capacitacin y el gasto de los elementos
pecuniarios de la organizacin poltica soberana, dada su trascendencia para la comunidad
son objeto de estudio de diversas disciplina jurdicas y no jurdicas.
Actividad financiera del estado
El estado realiza una intensa, compleja e importante actividad en materia financiera,
encaminada a recaudar los recursos pecuniarios que precisa para cumplir con sus
atribuciones.
La actividad financiera estatal comprende tres momentos: la obtencin, el manejo y la
erogacin de recursos pecuniarios.
Vas de ingresos
El estado obtiene ingresos por va de derecho pblico y por va de derecho privado. Los
ms importantes, en cuanto a su volumen, son los primeros, entre los que se cuentan los
tributarios, los emprstitos, la emisin de moneda y las contraprestaciones por servicios
pblicos. Unos y otros conforman el ingreso pblico o estatal, el que de acuerdo con las
concepciones clsicas debe corresponder al gasto pblico
Derecho financiero. Concepto
La rama del derecho administrativo que estudia o regula (segn se contemple como ciencia
o como conjunto de normas) la actividad financiera estatal es el derecho financiero, el cual
representa, segn Giuliani Fonrouge, el aspecto jurdico de la actividad financiera del
estado.
Gasto pblico. Concepto
El gasto pblico est constituido por las erogaciones monetarias que realiza el estado en el
ejercicio de sus funciones; forma parte de la actividad financiera y se efecta conforme a la
respectiva autorizacin del poder legislativo (presupuesto de egresos)

55

Los ingresos del estado

El estado requiere una inmensa masa de recursos pecuniarios para hacer frente a los gastos
pblicos y para lograr que se realicen los fines que, como organizacin poltica, le son
inherentes.
Ingresos por va de derecho privado y derecho pblico
El estado obtiene ingresos por va de derecho pblico y derecho privado. Para obtener los
primero acta como soberano, y para el particular significa uno de los fundamentales
sacrificios que impone la vida en sociedad; los de derecho privado los obtiene cuando se
sujeta a reglas que lo colocan en una situacin de relativa igualdad con los propios
gobernados.
Ingresos de derecho pblico. Concepto
En este rubro se incluyen renglones como los emprstitos, cuya naturaleza no implica su
captacin coercible, lo mismo que tributos recaudables normalmente o de manera
extraordinaria, en los que s existe la obligatoriedad y la posible coaccin.
Otro concepto de tributo es el siguiente: prestacin pecuniaria que el estado, o un ente
pblico autorizado al efecto por aqul, en virtud de su soberana territorial, exige de sujetos
econmicos sometidos a la misma
Diversas clasificaciones de los ingresos pblicos ordinarios y extraordinarios
Adems de la clasificacin de ingresos por va de derecho pblico y derecho privado,
tenemos otras:
a) La clasificacin que establece la constitucin y que se refiere a ingresos federales,
locales o estatales y municipales (art. 31, fracc. IV);
b) La que tradicionalmente ha dividido los ingresos en ordinarios y extraordinarios.
Los primeros son aquellos tributos que establezca la ley anual de ingresos; los
extraordinarios son los que el poder pblico eventualmente llegue a fijar, ante una
situacin de urgencia para hacer frente a sta.
c) En derecho financiero la doctrina emplea la siguiente clasificacin:
1.
2.
3.
4.
5.

Impuestos;
Derechos;
Cuotas de seguridad social;
Contribuciones de mejoras, y
Aprovechamientos

d) La Ley de Ingresos de la Federacin

1. Impuestos
2. Aportaciones de seguridad social;

56

3. Contribuciones de mejoras;
4. Derechos;
5. Contribuciones no comprendidas en los puntos precedentes causadas en
ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidacin o de pago (rezagos);
6. Productos;
7. Aprovechamientos;
8. Ingresos derivados de financiamientos, y
9. Ingresos de paraestatales.
El impuesto. Caractersticas del impuesto
Concepto
Definicin que daba el art. 2 del Cdigo Fiscal de la Federacin, de 1967:
Impuestos son las prestaciones en dinero o especie que fija la ley con carcter general y
obligatorio, a cargo de personas fsicas o morales, para cubrir los gastos pblicos.
Son impuestos las prestaciones en dinero o en especie, exigidas por el estado en virtud del
poder del imperio, a quienes se hallen en las situaciones consideradas por la ley como
hechos imponibles
Caractersticas
Para Adam Smith los principios tericos de los impuestos son justicia, certidumbre,
comodidad (para que el contribuyente efecte el pago) y economa, consiste ste en que el
costo de recaudacin sea bajo.
Concurrencia impositiva y principios constitucionales del impuesto
La doble imposicin se presenta cuando una misma fuente es gravada con dos o ms
impuestos, ya los establezca una misma entidad, o bien porque concurran en esa fuente dos
o ms entidades diversas
La posibilidad de la concurrencia impositiva se puede dar a travs de diversas
combinaciones, en que participen: federacin, entidades federativas, municipios y otros
pases.
Dicho fenmeno, llamado tambin doble o triple tributacin es sumamente complejo y
difcil de resolver. En general debe evitarse, ya que el contribuyente resulta daado.
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
Como complemento de las caractersticas del impuesto, sealemos los principios
constitucionales que establece la fracc. IV del art. 31 de la constitucin federal.

57

legalidad: es decir, lo fija la ley y nunca un reglamento, decreto o acuerdo; por

tanto, es general y obligatorio
servir para cubrir los gastos pblicos: los impuestos no estarn destinados a un
fin especfico, sino de forma global irn a las arcas estatales para ayudar a cubrir
las necesidades pblicas. Excepcionalmente se ha admitido que algn impuesto
tenga un fin determinado; la jurisprudencia ha sido variable en este punto. El
vigente art. 1 del Cdigo Fiscal de la Federacin establece que la ley puede prever
fines especficos; esto es totalmente contrario a la teora tributaria
debern ser proporcionales y equitativos: Se ha discutido mucho, en la doctrina y
en la jurisprudencia, qu es lo que significan uno y otro vocablos; se sintetizan en
que sean justos, es decir, deben ir en proporcin a los ingresos por gravar, y
en nuestro derecho, existir la posibilidad de que se establezcan y recauden en los
tres niveles de gobierno: federacin, estados y municipios

Las de disposiciones constitucionales que regulan la materia impositiva, son los numerales
31, fracc. IV; 73, fraccs: VII, IX y XXIX-A; 117, fraccs. IV, V, VI, VII y IX ; 118, fracc, I;
115, fracc. IV; 74, fracc. IV; 131; 122; 21 y 22; 72, inc. h). Podramos agregar la fracc. I del
art. 89, en cuanto a la facultad reglamentaria del presidente de la repblica.
El sistema de participacin a los estados y municipios en impuestos federales.
En nuestro sistema fiscal la federacin ha ido acaparando las fuentes impositivas de mayor
significacin financiera, se ha hecho necesario establecer un mecanismo que permita
redistribuir el ingreso pblico entre los tres niveles de gobierno (federal, local y municipal).
Este mecanismo de redistribucin de los recursos tributarios es el sistema de
participaciones a estados y municipios en impuestos federales.
Aparte de factores polticos, tcnicos y financieros, las participaciones van a determinarse
en atencin de que las entidades federativas eliminen la doble o triple concurrencia
impositiva.
En el aspecto financiero, las participaciones federales llegan a constituir el principal
rengln de ingresos para la mayora de los estados y municipios.
Limitaciones impositivas a los estados y municipios
La constitucin seala fuentes impositivas a la federacin y desde 1983 a los municipios, el
resto puede ser gravado por los estados, aunque algunas lo sern de manera concurrente por
dos niveles de gobierno.
Las fuentes exclusivas de la federacin se fijan principalmente en el art. 73, fracc. XXXIXA: Comercio Exterior, recursos naturales, lo sealado en los prrs. 4 y 5 del art. 27,
instituciones de crdito, sociedades de seguros, servicios pblicos federales, energa
elctrica, tabacos labrados, gasolina u otros derivados del petrleo, cerillos, fsforos,
aguamiel y productos de su fermentacin, explotacin forestal y produccin y consumo de
cerveza.

58

Las fuentes tributarias reservadas a los municipios, previstas en el art. 115, fracc. IV son:
propiedad inmobiliaria y servicios pblicos municipales.
Por otra parte, los arts. 117 y 118 establecen que los estados no pueden, en ningn caso:
a) Gravar el trnsito de personas
b) Prohibir ni gravar, directa ni indirectamente, la entrada a su territorio ni la salida de
l.
c) Gravar la circulacin, ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros.
d) Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que impliquen
diferencias de impuestos
e) Gravar la produccin, el acopio o la venta del tabaco
f) Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos
Los impuestos municipales van a ser establecidos en leyes que expida el congreso o la
legislatura local, ya que el ayuntamiento no tiene funciones legislativas, salvo en los casos
excepcionales
Principios constitucionales de los impuestos.
Los principios constitucionales de los impuestos, han de observarse tambin en los
impuestos locales o estaduales y municipales
Elementos del impuesto
Para nuestros fines introductorios al derecho financiero, mencionaremos nicamente los
siguientes:
a)
b)
c)
d)

Sujetos;
Objeto;
Fuente, y
Cuota

A estos elementos hay quien agrega: tarifa, base, exenciones, momento de exigibilidad,
fundamento, motivo y procedimiento.
Sujetos del impuesto
En el impuesto existen sujetos activos y sujetos pasivos; los primeros son los que lo
establecen, liquidan y recaudan
Los sujetos pasivos son las personas fsicas o morales que se ubican en el supuesto
sealado por la ley como hecho generador del crdito fiscal, o sea, las personas obligadas al
pago del impuesto.

59

Se afirma, no sin razn, que el constituyente omiti sealar a los extranjeros la obligacin
de contribuir al gasto pblico. Esta omisin pretende ser subsanada en la Ley de
Nacionalidad, en la que establece esa exigencia a los no nacionales que se ubiquen en el
presupuesto imponible
Objeto del impuesto
Consiste en las circunstancias de hecho que motivan el que una persona (sujeto pasivo) sea
obligada a pagar. En s, el objeto es el hecho generador del crdito fiscal, sealado por la
ley.
Entre los elementos del impuesto, mencionaremos la fuente y la cuota. En estos puntos la
doctrina es poco homognea: el enfoque que se le da vara con frecuencia, a veces de
manera radical.
Fuente
Consiste en la actividad econmica gravada por el legislador. De donde se obtendrn las
cantidades necesarias para cubrir el impuesto. Una misma fuente puede implicar la
presencia de diversos objetos tributarios y de varios sujetos activos.
Cuota
Es la cantidad lquida que el sujeto pasivo tendr que aportar una vez que se haya colocado
en el supuesto sealado por la ley
Clasificacin de los impuestos
a) reales y personales; b) objetivos y subjetivos (los primeros indicarn la materia
imponible y los segundos al sujeto pasivo), y c) directos e indirectos; en el primer
caso, la ley indica claramente al sujeto pasivo y en los indirectos permite que la
carga impositiva sea trasladada a otra persona
Los impuestos en Mxico
Constituyen la principal fuente de ingresos pblicos; de ellos dependen la mayora de los
programas gubernamentales.
En Mxico, independientemente de las necesidades financieras del estado, existe la
costumbre de modificar anualmente la legislacin hacendaria por medio de una ley que
establece, reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales, la cual es conocida
con la denominacin de Miscelnea.
Aportaciones de seguridad social

60

El vigente Cdigo Fiscal de la Federacin incluye, a diferencia de los anteriores, las

aportaciones de seguridad social como una categora especial perteneciente a los ingresos
pblicos. La introduccin de esta figura dentro de las contribuciones viene a resolver un
aejo problema terico y prctico que confrontaba el estado respecto a la naturaleza de esto
ingresos, los cuales eran frecuentemente calificados como parafiscales.
Diferencia entre los impuestos y derechos
Con el impuesto. ste sirve para sufragar los gastos pblicos en general, en tanto que las
cuotas entregadas a instituciones de seguridad social van destinadas especficamente a
cubrir las necesidades pecuniarias de las mismas.
Con los derechos. stos constituyen una contraprestaci6n hecha al estado por un servicio
o bien, que ste proporciona de manera particularizada y a solicitud del gobernado;
mientras que en las llamadas cuotas obrero patronales se paga por un servicio que el
asegurado no ha solicitado y el cual quiz nunca utilice. Requiera, ni le interese.
Los derechos fiscales o tasas
La figura tributaria denominada derecho o tasas tiene semejanzas con el impuesto, en tanto
que debe estar establecida en una ley y puede aplicarse, coaccin por parte del estado para
efectos de su cobro.
Los derechos fiscales o tasas son cargas tributarias por servicios del estado de carcter
jurdico administrativo que ste presta en su calidad de rgano soberano
Estamos, entonces en presencia de una contraprestacin pagada al estado. En este punto
radica la principal diferencia entre los derechos y los impuestos.
Los derechos deben cubrirse bsicamente con motivo de la prestacin de servicios
consulares, aduanales y registrales, as como a causa de la utilizacin de la zona martima
terrestre.
Actualmente el Cdigo Fiscal de la Federacin da la siguiente definicin de la figura que se
comenta:
Derechos son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de
los bienes del dominio pblico de la nacin, as como percibir servicios que presten el
estado en sus funciones de derecho pblico, excepto cuando se presten por organismos
descentralizados u rganos desconcentrados.
Las contribuciones especiales
Aparecen cuando el estado realiza determinadas obras de infraestructura como
alcantarillado, agua potable, drenaje, alumbrado pblico, lo cual produce un incremento del
valor en los inmuebles cercanos a esas obras; tal aumento del valor, llamado plusvala,

61

implica un beneficio al gobernado y, por tanto, se considera equitativo que aporte alguna
cantidad en virtud de tal beneficio.
El art. 2 del Cdigo Fiscal de la Federacin establece:
Contribuciones de mejoras son las establecidas en la ley a cargo de personas fsicas y
morales que se beneficien de manera directa por obras pblicas
Los recargos y las multas tradicionalmente fueron tratados dentro del rubro de
aprovechamientos; sin embargo, la legislacin actual los considera como accesorios de las
contribuciones.
Los recargos
Estaremos en presencia de cantidades adicionales que el particular debe cubrir, aparte del
crdito fiscal, en virtud de no haber cubierto oportunamente ste al fisco.
Las multas
Las multas no se establecen con el propsito principal de aumentar los ingresos del estado,
sino para castigar las transgresiones a las disposiciones legales, aunque constituyan un
significativo rengln, financiero dentro de la ley anual correspondiente.
Los productos
Son definidos por la ley como contraprestaciones por los servicios que presta el estado en
sus funciones de derecho privado, as como por el uso aprovechamiento o enajenacin de
bienes del dominio privado
La terminologa empleada pareciera llevarnos a la conclusin de que no se trata de ingresos
tributarios
Si aceptamos que los productos son ingresos estatales por la va de derecho poltico, deber
reconocrseles la categora de tributos y, por tanto, su obligatoriedad y ejecutoriedad. Si,
por el contrario, se admite que son ingresos por la va de derecho privado, su exclusin de
la clasificacin que hemos venido utilizando debe hacerse de manera tajante.
Los aprovechamientos
En este rubro el legislador incluye los ingresos que el poder pblico recaude y .que sean
distintos de las contribuciones, los financiamientos y los de organismos paraestatales.
Cabran en esta categora los intereses; stos son las cantidades adicionales (costo del
dinero) que el contribuyente debe cubrir al obtener un plazo adicional para pagar un
crdito fiscal; quedan asimismo, dentro de los aprovechamientos, las divisas decomisadas.
Ley anual de ingresos

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La ley de ingresos de la federacin es para la captacin de recursos pecuniarios lo que el

presupuesto de egresos es para el gasto pblico. Existen leyes anuales de ingresos en los
niveles federal, local y municipal; en este ltimo caso, su aprobacin corre a cargo de la
legislatura local.
La ley de Ingresos cuenta con las caractersticas o los principios que mencionamos en
seguida;
a) Anualidad. Tiene vigencia durante el ao fiscal, que corresponde al ao calendario;
b) No reconduccin. Interpretando el art. 74, fracc, IV de la constitucin general de la
repblica, no es posible que contine en vigor la ley anterior si la nueva no ha sido
aprobada, promulgada y publicada;
c) Revalidacin. De la Vigencia de las leyes fiscales que establecen los distintos
tributos que ha de recaudar el estado;
d) Precisin. En virtud de que cualquier impuesto o ingreso que no est incluido en la
ley no podr ser recaudado, ya sea que, la omisin sea voluntaria o involuntaria;
e) Catalogacin. Es un catlogo de rubros por obtener en el ao de su vigencia, y
f) Previsibilidad. Establece las cantidades estimadas que de cada concepto habr de
obtener la hacienda pblica.
El procedimiento seguido para la elaboracin de la ley de ingresos de la federacin es, al
menos en el nivel normativo, ms sencillo que el del presupuesto de egresos.
Egresos del estado
El estado realiza gastos a efecto de cumplir con sus cometidos o atribuciones, los cuales
lleva a cabo de conformidad con el documento legislativo que lo autoriza para ello. Dicho
documento es llamado presupuesto de egresos y est encaminado a satisfacer las
necesidades comunes de la poblacin; representa, por otra parte, un importante instrumento
para orientar la actividad econmica nacional; aumento o contraccin de las inversiones,
generacin de empleos, influencia en la atenuacin o incremento de la inflacin, fomento a
la produccin y comercializacin privadas, etctera.
Concepto de presupuesto
En el concepto presupuesto se pueden considerar tanto los ingresos como los egresos
pecuniarios del estado. En este sentido lo consideran la legislacin y doctrina de diversos
pases. En Mxico, esa expresin se ha reservado tradicionalmente a los egresos.
Definicin
Una decisin del rgano legislativo que permite a la administracin pblica usar los
recursos del estado durante un ao fiscal
Rafael BIELSA define el presupuesto como "un clculo legal de ingresos y gastos pblicos
autorizados para ser realizados en un periodo administrativo financiero

63

Naturaleza jurdica del presupuesto

El presupuesto constituye el instrumento jurdico que va a permitir a la administracin
pblica erogar las cantidades necesarias para cubrir los gastos pblicos y atender las
necesidades colectivas, de acuerdo con la jerarquizacin que de stas se haya hecho.
Mucho se ha polemizado acerca de la naturaleza jurdica del presupuesto de egresos; a este
respecto se sostiene principalmente, o bien que se trata de una verdadera ley, o bien que es
un acto administrativo emitido por rgano legislativo o parlamentario
Trminos para la preparacin y elaboracin del presupuesto
a) Etapa administrativa. Del 15 de marzo al 15 de noviembre ( o 15 de diciembre) del
ao anterior a su vigencia, y
b) Etapa legislativa. Del 15 de noviembre (o 15 de diciembre) al 15 o 31 de diciembre
anteriores al inicio de su vigencia
Procedimiento para la elaboracin
La elaboracin del presupuesto de egresos implica una serie de estudios, calculados,
discusiones y procedimientos sumamente complejos.
Tradicionalmente, se ha afirmado que el estado primero determina cunto necesita gastar y
despus de dnde ha de obtener esas cantidades, y que sta es su diferencia esencial con la
economa privada, en la cual primero se determinan los ingresos y despus en qu se ha de
gastar.
Intervencin del ejecutivo; diversas formas para el clculo de los ingresos
En el texto constitucional se establece que la iniciativa del presupuesto corresponde al
presidente de la repblica. Cierto es que esta intervencin resulta decisiva en el contenido
y la orientacin del documento primordial del gasto pblico anual.
Distribucin y administracin del presupuesto federal
Administracin no unificada del presupuesto federal es producto de la reforma
administrativa; ste, distribuido por ramos en el decreto emitido por los diputados, va a ser
manejado por cada dependencia o entidad del gobierno de una manera aislada; desde
luego, conforme a las normas generales y los criterios contables que fije la secretara de
hacienda y crdito pblico. La tesorera de la federacin, dependiente de dicha secretara,
contina siendo la caja general del gobierno federal.
Ejecucin del presupuesto

64

Cada dependencia ejecutar su presupuesto de manera ms o menos directa; Igualmente

sucede con el poder judicial y con el legislativo, as como con las paraestatales incluidas en
el decreto de presupuesto federal.
Organismos descentralizados y empresas de participacin estatal
Los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal elaboran y ejercen
su presupuesto, tambin de conformidad con las reglas comunes que precisan y vigilan,
segn su competencia, la secretara de hacienda y crdito pblico, la secretara de
contralora y desarrollo administrativo y la correspondiente coordinadora de sector.
Control por parte de la secretara de hacienda y crdito pblico y de la secretara de
contralora y desarrollo administrativo
El control del presupuesto se efecta en una primera fase mediante rganos internos de la
administracin pblica.
Control legislativo
El control del presupuesto mediante el rgano legislativo est a cargo de la cmara de
diputados y de la contadura mayor de hacienda (en cuanto al aspecto tcnico de la
revisin)
Este control, es tambin llamado externo, y lo lleva a cabo la cmara de diputados
La contadura mayor de hacienda
La contadura mayor de hacienda es una oficina de apoyo de la cmara de diputados y no
debe confundirse con alguna inexistente oficina de la secretara de hacienda y crdito
pblico o con la desaparecida contadura de la federacin; la contadura esta regida por la
Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda del 29 de diciembre de 1978 y su tarea
principal es el anlisis de la "cuenta de la hacienda pblica federal"
Inventarios del patrimonio del estado y contabilidad
Inventarios
Esta palabra proviene del latn, derivndose del supino inventuna del verbo invenire que
significa hallar y se aplica a dicho instrumento, ya porqu este es un verdadero repertorio
de todos los bienes de una persona o casa que se ha hallado o encontrado
Los inventarios son la expresin escrita del patrimonio, entendindose ste, sin entrar en
polmica, como el conjunto de bienes, derechos y obligaciones pertenecientes a una
persona, sea sta fsica o moral.
Nociones generales

65

El estado, en su carcter de persona moral o colectiva posee, de acuerdo con sus fines, un
enorme patrimonio que comprende, entre otros, aquellos bienes de naturaleza intrasmisible,
como son los culturales y del subsuelo, los bienes de uso comn; muebles e inmuebles que
pudieran ser trasmitidos a los particulares mediante procedimiento especial y que el estado
destina a participar en organismos descentralizados y en empresas privadas. Todos ellos,
son susceptibles de ser inventariados, segn sea su naturaleza.
Contabilidad.
Se ha denominado contabilidad al mtodo para inscribir el valor monetario de las
operaciones comerciales (compras, ventas, ingresos, egresos, etc.) de una persona fsica o
moral, con el objetivo de ponderar sus consecuencias sobre el patrimonio de la persona de
que se trate.
Necesidad de una contabilidad pblica, general, organizada y sistematizada
El estado, como ya se afirm en repetidas ocasiones, cuenta con un patrimonio cuya
existencia obedece al cumplimiento de los fines que se ha fijado, para lo cual, a su vez,
requiere realizar diversas operaciones que afectan dicho patrimonio, lo que provoca una
gran movilidad, la cual hace necesario, al igual que en cualquier empresa, consignar esa
gama de transacciones para, de esa manera, reflejar la situacin financiera del estado.
Contratos que celebra la administracin pblica
Necesidad de que la administracin pblica realice convenios y contratos.
Dada la gran cantidad y diversidad de cuestiones que maneja el "estado por la va de la
funcin administrativa, la administracin pblica tiene necesidad de realizar convenios y
contratos que le permitan efectuar acciones que la habiliten para el logro de sus fines y para
lo cual es indispensable que entable relaciones con los particulares, ya que necesita de stos
en virtud que el estado no tiene a su alcance todos los bienes o servicios que requiere. En
ese sentido, la administracin realiza una serie de contratos como los de obra pblica y
suministro (los tpicos contratos administrativos), as como los de arrendamiento,
compraventa, donacin, etc.; estos ltimos se encuentran en el campo del derecho privado.
Existen pues relaciones entre el estado y los particulares en que aqul, despojndose
aparentemente de su poder soberano, habr de recurrir a concertar determinados pactos para
producir, transferir, modificar o extinguir derechos y obligaciones.
De esta manera, puede haber contratos celebrados por la administracin pblica, los cuales
son regulados por el derecho privado.
La administracin pblica celebra convenios y contratos; esto es una realidad. Sin discutir
las nociones civilistas, daremos la definicin que expone Rafael ROJINA VILLEGAS al
respecto:

66

El convenio es un acuerdo de voluntades para crear, transmitir, modificar o extinguir

obligaciones y derechos reales o personales, por lo tanto, el convenio tiene dos funciones,
una positiva: que es crear o transmitir obligaciones y derechos, y otra negativa:
modificarlos o extinguirlos
A su vez, al contrato lo define como "un acuerdo de voluntades para crear o transmitir
derechos y obligaciones, es una especie dentro del gnero de los convenios"
En la evolucin del derecho administrativo, es necesario concluir que s existen los
contratos administrativos, los que pueden definirse como aquellos que celebra la
administracin (ms precisamente, el estado como persona jurdica) a efecto de cumplir
con un fin pblico, o por cuyo medio se pretende satisfacer una necesidad pblica.
a) Contratos sujetos a derecho privado que celebra la administracin pblica.
b) Contratos de arrendamiento. Se celebran teniendo como objeto los bienes de
dominio privado de la federacin;
c) Contratos de prestacin de servicios profesionales.
d) Contrato de comodato y donacin. Cuando desea hacer llegar bienes a instituciones
de inters social y de carcter no lucrativo
e) Adquisiciones. Para la compra de objetos de escaso valor y de forma excepcional
f) Contratos de derecho mercantil
g) Emisin de ttulos de crdito unitarios y en serie
h) Contratos de sociedad
i) Contratos de derecho administrativo
j) Contratos administrativos
Criterios para distinguir los contratos administrativos de los contratos de derecho
civil
La doctrina y una realidad evidente han hecho posible que no exista: duda acerca de los
contratos administrativos; por lo mismo, es necesario marcar sus caractersticas y los
criterios que nos permitan identificarlos.
Criterio objetivo o intrnseco
Para calificar a un contrato como administrativo, deber atenderse a que el propio contrato
sea de inters pblico, es decir, que satisfaga una necesidad colectiva, circunstancia que lo
identificara con el servicio y la utilidad pblica, ya que mediante el servicio pblico se
pretendi revestir de naturaleza administrativa al contrato de un servicio pblico que el
particular ejecutaba directamente.
Criterio relativo a la jurisdiccin de los tribunales
En Mxico, los nicos contratos cuya interpretacin y cumplimiento son materia de algn
tribunal administrativo son los de obra pblica, para los cuales es competente el tribunal
fiscal de la federacin

67

Criterio del rgimen a que estn sujetos los contratos administrativos

a) De derecho privado.
b) De derecho pblico
Clusulas exorbitantes
son estipulaciones cuyo objeto es conferir a las partes derechos u obligaciones ajenos por
naturaleza a aquellos que son susceptibles de ser libremente consentidos por una persona en
el marco de las leyes civiles o comerciales
Otros criterios de distincin
Los criterios expuestos para distinguir los contratos administrativos no son los nicos; la
misma evolucin de este tipo de instrumentos nos permite ampliar tales criterios.
a)
b)
c)
d)
e)
f)

Calificacin legislativa
Doble exigencia
Fines pblicos
La limitacin de la libertad contractual de las partes
Desigualdad jurdica
Mutabilidad del contrato
Elementos de los contratos administrativos

a)
b)
c)
d)
e)
f)

Sujetos
Consentimiento
Objeto
Forma
Causa
Licitacin
Diversos tipos de contratos administrativos

a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)

Contrato de emprstito pblico

Contrato de consultora
Contrato de riesgo
Contrato de subsidio o subvencin
Contrato de juego
Contrato de concesin
Servidores pblicos

Contrato de obra pblica. Concepto de obra pblica. Elementos. Base constitucional.

Contrato de obra pblica. Es el ms usual e importante de los contratos administrativos
prcticamente el nico que ha sido estudiado.

68

Concepto de obra pblica. En tanto que la doctrina francesa considera como obra pblica
el trabajo realizado sobre bienes inmuebles con fines de inters pblico y con cargo a un
ente pblico, la ley y la doctrina de otros pases sostienen que la obra pblica puede
referirse a bienes muebles e inmueble. Podemos definir la obra pblica como la
construccin o mejora de un mueble o inmueble realizada para comodidad o servicio de la
sociedad y que pertenece a un ente pblico
Elementos del contrato de obra pblica.
a)
b)
c)
d)
e)

Sujetos.
Consentimiento.
La obra pblica.
Forma.
Licitacin.

Base constitucional. La base o el fundamento constitucional del contrato de obra pblica

se halla en el art. 134, reformado segn decreto publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el 28 de diciembre de 1982.
Contrato de suministro. Concepto
Se puede definir como el que celebra la administracin pblica con algn particular a efecto
que ste le proporcione de una forma continua, ciertos bienes o servicios que e1 ente
administrativo requiere para sus tareas.
Convenios o contratos que celebran entre s diversas entidades pblicas, rganos
centralizados, descentralizados y sociedades mercantiles de estado con las entidades
federativas, los municipios y organismos internacionales.
Este tipo de convenios, regulados por el derecho pblico, tienen por objeto situaciones de
inters colectivo y ambos contratantes son personas de derecho pblico.
La poltica estatal y administrativa
Poltica proviene del latn politicus y del griego politik; es una ciencia social, que en
ocasiones ha sido identificada con el derecho poltico. Su objeto de estudio son los
principios o fenmenos dentro de los que se desarrolla la vida del estado, su nacimiento,
sus tareas; ya como unidad bsica se habla de organizacin y funcionamiento de la poltica
estatal para el logro de sus cometidos.
Concepto de polica
Es necesario aclarar que polica no es equivalente de gendarme, sujeto fsico, al menos en
derecho.

69

Polica proviene del latn politia y del griego politik, entendiendo como tal al buen orden
y la guarda en las ciudades y repblicas, mediante el cumplimiento de las leyes y los
reglamentos que se han dictado para el mejor gobierno.
Roberto DROMI concepta la polica como la parte de la funcin administrativa que se
encarga de las leyes de polica, y que encuentra sus actos concretos de aplicacin en la
seguridad, la moral y la salubridad pblicas; en un estricto sentido, polica es
administracin. Sin embargo, el manejo del vocablo es genrico y no designa una tarea
propia o autnoma.
Para SARRA, la polica comprende todos los medios que utiliza el gobierno, de carcter
no represivo; es, por consiguiente, la previsin administrativa y es referida
fundamentalmente a los servicios pblicos.
Andrs SERRA ROJAS concluye:
La polica est constituida por un conjunto de facultades que tiene el poder pblico, para
vigilar y limitar la accin de los particulares, los cuales dentro del concepto moderno de
estado, deben regular su actividad con los deberes y obligaciones que les impone la ley, y
se funda en una finalidad de utilidad pblica
Polica administrativa
Es importante que se distinga a la polica judicial de la administrativa.
La polica judicial es una corporacin encargada de investigar y perseguir los delitos, para
poner a los individuos presuntamente responsables, a disposicin de las autoridades
competentes, a fin de que se les consigne y se les siga el proceso correspondiente.
Rafael BIELSA dice:
Polica administrativa es la accin directa que el estado realiza para proteger preventiva y
represivamente, la integridad fsica de las personas y de las cosas, en el orden moral y de la
economa pblica en lo que pueda afectar inmediatamente a las primeras. Ese orden es un
presupuesto de existencia de la propia administracin pblica
Como se advierte, la diferencia es esencial, pues mientras que la judicial se refiere
primordialmente a los delitos, la administrativa trata de conservar el orden pblico. Aparte
de lo apuntado, una sera el gnero (administrativa) y la otra la especie (judicial); sin
embargo, se mantienen estrechas relaciones entre ambas policas, tanto por su finalidad de
preservar el orden establecido como porque las acciones que cada una desarrolla ayudan al
desenvolvimiento de la otra.
Manifestaciones de la polica administrativa
Las manifestaciones de la polica administrativa son tambin incontables, porque se
tendran que estudiar todas las disposiciones administrativas que se encaminen a limitar la

70

libertad de los gobernados con motivo del mantenimiento del orden, la seguridad, la
economa, la tranquilidad, la salubridad, etc., es decir, en casi todos los mbitos de la vida
humana, porque prcticamente en la totalidad de sus aspectos existen disposiciones de
polica que atienden al bienestar de la colectividad y cuyo objeto es permitir el mejor
desarrollo de la sociedad. A manera de ejemplo podemos exponer una enumeracin de estas
manifestaciones a las que se les ha denominado polica administrativa especial, porque la
materia sobre la que tienen competencia es especfica (lo cual no implica que existan
diversas policas administrativas, sta es slo una: es el gnero, pero en un afn
clasificatorio y en la bsqueda de la especializacin de las materias, se le ha dividido para
su anlisis y estudio acadmico); as tenemos:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
l)
m)

Polica fiscal;
Polica aduanera;
Polica migratoria;
Polica de salubridad;
Polica de cultos;
Polica de precios;
Polica agraria;
Polica del trabajo;
Polica patrimonial;
Polica ecolgica;
Polica de la banca;
Polica burstil
Polica de espectculos

Clasificacin constitucional de la polica

La constitucin poltica federal menciona los siguientes tipos de polica, de manera directa
o indirecta:

Polica militar. Encargada de la vigilancia en instalaciones militares y de

investigar, perseguir y denunciar las faltas y los delitos del fuero militar.

Polica judicial. Depende del ministerio pblico y le compete la investigacin y

persecucin de los delitos que habr de sancionar, llegado el caso, el poder
judicial.

Polica administrativa. Actividad del poder ejecutivo para sancionar las

infracciones a los ordenamientos administrativos, y

Polica preventiva. Encargada de cuidar el orden en los lugares y en la va

pblica. Es la tradicional gendarmera.
Las infracciones administrativas

71

Con el vocablo infraccin, indica el diccionario, se denomina a toda transgresin o

quebrantamiento de una ley, pacto o tratado; o de una norma jurdica, moral, lgica o
doctrinal
De acuerdo con ello, cuando la transgresin se realiza en detrimento de una norma jurdica
de carcter administrativo, diremos que la infraccin es administrativa, y le corresponde a
un rgano del llamado poder ejecutivo imponer la sancin que conforme a la ley proceda
La sancin es un elemento diferenciador entre la regla de derecho y la moral, y su
contenido es un acto coactivo dirigido al individuo que puede violarla, amenazndolo con
infligirle un dao o carga que puede consistir, segn la gravedad de la falta, desde el simple
forzamiento a reparar el perjuicio causado o la imposicin de una multa hasta la privacin
de la libertad o de la vida misma. De manera que la naturaleza de la sancin estar
condicionada por la clase de norma jurdica violada, y si el individuo, por ejemplo, no
cumple con el contrato que ha suscrito, ser obligado, a hacerlo y, en su caso, a resarcir los
perjuicios con ello causados; si ha robado se le privar de la libertad, si ha transgredido el
reglamento de trnsito ser multado, etctera.
Son diversos los criterios que pueden ser utilizados para clasificar las sanciones; as,
tenemos aquel que atiende al tipo de castigo que se impone y conforme al cual el castigo
puede ser corporal, patrimonial o privativo de derechos
Tambin, existe el criterio que atiende a la autoridad que los impone; en ese sentido, las
sanciones pueden ser administrativas o judiciales.
Los estudios de las distintas ramas del derecho han puesto especial inters en las sanciones
que regulan sus respectivas materias, destacndose el derecho penal y el derecho
administrativo como disciplinas que cuentan con un sistema ms complejo.
Crtica a la denominacin de derecho penal administrativo
El derecho penal est constituido por las normas legales que, referidas al delito, sealan
como su consecuencia jurdica la pena y que a su vez, el delito se define como la accin u
omisin prohibida por la ley, bajo la amenaza de una pena (sancin especfica del derecho
penal).
Delitos previstos en leyes administrativas
Los delitos tipificados por leyes administrativas no estn contemplados en la propuesta del
derecho penal administrativo, cuyo objeto de estudio slo comprende las infracciones que,
igualmente previstas por esos ordenamientos, tienen como consecuencia jurdica una
sancin cuya imposicin compete exclusivamente a la administracin pblica; por ejemplo,
clausuras efectuadas por violacin a las disposiciones sanitarias, multas por transgresiones
al reglamento de trnsito, cancelacin de permisos para la explotacin forestal por
inobservancia a las condiciones en las cuales fueron otorgados.

72

Los delitos administrativos se integran al cuerpo del derecho penal, no obstante estar
previstos en una ley ajena al cdigo de la materia, toda vez que la determinacin de su
sancin, en este caso la pena, le corresponde nicamente a la autoridad judicial. Se trata de
los llamados, en Mxico, delitos especiales.
La regulacin de los delitos fiscales se encuentra a la vanguardia tcnica de las leyes
administrativas. Califican como tales a ciertas formas especficas de conducta que
contravienen a las disposiciones que los prescriben. Esto, en atencin a que el Cdigo
Fiscal de la Federacin establece de forma clara y adecuada los tipos penales conforme a
los que se determinar si una conducta constituye o no un delito, los requisitos para el
ejercicio de la accin penal, los agravantes por considerar en la conducta ilcita, en qu
casos el delito se tendr como calificado y en qu tiempo prescribe la accin penal, entre
otras cuestiones.
Infracciones administrativas
La diferencia ms marcada en las sanciones administrativas y las penas propiamente dichas
consiste en que las primeras (consecuencias jurdicas de las infracciones administrativas)
sern impuestas por la administracin pblica, y las segundas (consecuencia jurdica de los
delitos) son dictadas por la autoridad judicial dentro de sus respectivos mbitos de
competencia.
Poder sancionador de la administracin pblica
Compete a la autoridad administrativa la aplicacin de sanciones por infracciones de los
reglamentos gubernativos y de polica, indica el art. 21 de nuestra carta magna, con lo
que instituye la potestad de la administracin pblica para imponer sanciones en esa
materia.
Diferencias entre el procedimiento para averiguar y perseguir los delitos y el de las
infracciones
El art. 21 constitucional designa al ministerio pblico, auxiliado por la polica judicial
(autoridades administrativas), responsable de la persecucin de los delitos,
correspondindole a la autoridad judicial imponer las penas respectivas. El mismo
dispositivo, cmo ya se cit, seala que a la autoridad administrativa le compete la
aplicacin de sanciones por las infracciones a los reglamentos gubernativos y de polica y;
en nuestra opinin, a todas las leyes de naturaleza administrativa.
En el caso de los delitos, slo habr accin penal en contra de personas fsicas, pero en las
infracciones administrativas podr responsabilizarse tanto a stas como a las morales.
Procedimiento de la infraccin administrativa
El procedimiento de la infraccin administrativa puede ser intrascendente para nuestra
disciplina jurdica, y en todo caso, su estudio estara reservado para la sociologa jurdica,

73

esto es, investigar los pasos que llevan a ciertos integrantes de nuestra sociedad a
quebrantar las disposiciones legales administrativas.
En vez de hablar de procedimiento de la infraccin administrativa es ms pertinente decir
procedimiento de la sancin.
Naturaleza de las sanciones que se aplican a las infracciones administrativas
Existe una dificultad que por el momento se considera irresoluble, para determinar la
naturaleza de las sanciones, problema que, obviamente, se extiende a las de carcter
administrativo.
Debemos considerar como sanciones administrativas aquellas consecuencias represivas de
un ilcito, previstas en disposiciones jurdicas y cuya imposicin corresponde a la autoridad
administrativa.
Infracciones procesales y su sancin
Toda autoridad ante la que se instaura un proceso, para hacer cumplir sus propias
determinaciones de trmite cuando stas obligan a una de las partes, puede decretar
sanciones conocidas como vas de apremio, las cuales no van ms all de multa, ejecucin
forzosa o arresto no mayor de 36 horas; su carcter es indiscutiblemente administrativo.
La justicia de barandilla
Es un actividad sancionadora del poder ejecutivo; est circunscrita a la aplicacin de multa
o arresto a aquellos sujetos que han cometido una infraccin administrativa.
La competencia en esta materia es generalmente de naturaleza municipal y se lleva acabo
mediante un procedimiento muy sencillo y expedito
Los juzgados cvicos
En la capital de la repblica, los juzgados cvicos son oficinas dependientes del gobierno
del Distrito Federal, encargadas de conocer y sancionar las faltas de polica y buen
gobierno, llamadas ahora infracciones cvicas. Dichos juzgados estn insertos en la
administracin centralizada local.
Faltas de polica y buen gobierno
En trminos generales, la ley de la materia regula una serie de conductas pendientes en lo
fundamental a una correcta utilizacin de la va pblica.
Artculo sptimo del Reglamento Gubernativo de Justicia Cvica para el Distrito Federal
(artculo 8 de la ley vigente)
En los trminos de este reglamento, son infracciones cvicas las siguientes:

74

La infraccin cvica es el ilcito administrativo antes conocido como falta de polica y

buen gobierno. En virtud de la importancia y variedad de este artculo, que seala en
detalle qu conductas se consideran infraccin.
Inters pblico, orden pblico e inters general en el derecho administrativo
El concepto de inters pblico resulta difcil de precisar y; sin embargo, su empleo es
frecuente en los textos legales y doctrinarios; incluso, se llega a considerarlo como
sinnimo de necesidad publica, provecho comn, beneficio colectivo, utilidad social,
inters general, utilidad pblica.
El inters pblico es la nocin que abarca a los dems o, en otros trminos, es el gran
contenido.
Para IHERING, inters debe tomarse en su sentido ms amplio, ya que puede ser aplicado
no slo al carcter econmico, sino tambin en diversa ndole, por ejemplo, la
personalidad, el honor, la familia, la salvaguarda de los diferentes bienes.
Esta idea vincula intrnsecamente el concepto valor, que sera la medida de la utilidad de un
bien, y el inters en ese caso ser el valor en su relacin
El inters es un concepto subjetivo, que ha sido clasificado como privado y colectivo.
La naturaleza del inters es mltiple, como ya se ha dicho, puesto que comprende aspectos
materiales, morales, religiosos, as como conceptos genricos que abarcan distintas ramas
patrimoniales, intelectuales, econmicas, jurdicas, etc.
La multitud de intereses nos llevara a infinitas clasificaciones, por lo que tomaremos la de
Roscoe POUND, en los tipos concretos de intereses humanos que requieren proteccin en
el mbito jurdico.

Intereses individuales. Entre ellos pueden encontrar cabida los patrimoniales, la

salud, la libertad, los econmicos, los familiares, las creencias, la opinin y el
trabajo, por citar algunos; claro est que ellos deben limitarse, precisamente para
evitar conflictos.
Intereses pblicos. Pueden ser los estatales, porque como organizacin, el estado
tiene necesidades y fines por cumplir y en esto radica su inters, y pblico por el
sujeto de que proviene.
Intereses sociales. Aqu se estara hablando de un orden social, de una ausencia de
trastornos, de la paz, la seguridad, el orden, el progreso, la cultura y hasta del bien
comn, con la aclaracin de que hay quien considera a este ltimo concepto
superior al inters social y otros, como en este caso, a la inversa.

El inters pblico es una limitante de la libertad individual. Esto puede apreciarse

claramente cuando un sujeto en ejercicio de su libertad se apropia de un objeto

75

comn, y puede ser que no lo dae; an ms, quiz lo restaure o mejore, pero esto
equivaldra a causar un perjuicio a la colectividad, pues no se satisfara el inters
pblico, de ah que es necesaria la restriccin a la libertad individual, para la
realizacin de los fines comunes, por y para todos, por igual.
La administracin pblica tiene participacin en la delimitacin y logro del inters pblico,
en el momento que ste no est reservado al poder legislativo, ya que la actuacin del poder
ejecutivo no slo se circunscribe, a la facultad reglamentaria, sino que tambin interviene
en todo aquello que implica vigilancia estatal, en la correcta observancia de los principios
generales del derecho y lo referente a su campo de accin propio. En este sentido, se
encuentran ntimamente vinculados el inters pblico y la administracin a propsito de
los servicios pblicos.
Tenemos que derivar hacia definiciones breves y concisas para poder delinear
posteriormente un concepto de inters pblico.

Inters personal. Es el derivado de una actuacin individual, que excluye todo nexo
con el grupo social; sin embargo, dadas las complejas interrelaciones humanas, este
actuar se ampla considerablemente porque situaciones en apariencia particulares y
privadas se tornan de cierta manera colectivas, por ejemplo, las de carcter
tributario o electoral.
Inters directo. Se entiende actual y real; por ningn motivo se habr de suponer o
creer futuro.
Inters legtimo. Es el que provoca una relacin protegida por la ley
Concepto

En opinin de Agustn GORDILLO, el inters pblico est presente cuando de entre la

mayora de individuos, cada uno puede escindir del mismo su inters personal; si cada
individuo no puede identificar su inters individual del inters pblico, ser una falacia.
Gordn C. BJORK identifica el inters pblico con la limitacin a la libertad de los
particulares para comprar y vender bienes, en condiciones que no le sean fijadas por la
sociedad, para que dicha limitacin constituya un factor determinante del orden.
Enrique SILVA CIMMA, el inters pblico es la suma de las necesidades individuales y
colectivas y que en su generalidad llegan a ser pblicas.
Por nuestra parte, opinamos que el inters pblico es el deseo social para el logro de
determinado beneficio comn o la realizacin de ciertas acciones tendientes a la
consecucin de los fines que persigue un grupo nacional, que pueden estar o no previstos en
el orden jurdico. En otras palabras, hay inters pblico cuando un bien o servicio, material
o cultural, comn a un importante sector de la poblacin, es considerado por el estado de
primordial trascendencia protegerlo o proporcionarlo.

76

En resumen, el inters pblico es la pretensin de un sector poblacional para que un bien o

actividad material o cultural, que les es comn, sea proporcionado o protegido por el estado
al considerarlo ste primordial.
Figuras afines. Se han sealado como sinnimos de inters pblico:

Inters social, inters general, inters nacional, inters colectivo.

Utilidad pblica, utilidad nacional, utilidad social.
Beneficio colectivo, beneficio social, benfico general.
Necesidad pblica, necesidad colectiva
Provecho comn.
Bienestar general.
El orden pblico

El orden pblico, Bartolom A. FIORINI lo concepta como un gran contenido: "nocin en

s, nunca como una institucin y menos una figura jurdica, que bajo su imperio, la libertad
individual queda restringida y sin defensa".
Rafael BIELSA "el orden pblico no es estrictamente un concepto jurdico, sino que puede
contener la idea de una tica social y una economa popular, es la frmula del bienestar
general, y su funcin, formalmente al menos, es asegurar el orden jurdico
Jos CANASI establece que el orden pblico es un contenido del orden jurdico, y debemos
entender ste, segn KELSEN, como un sistema de normas con sustancia constitucional
referida al estado.
El orden pblico, en el sentido administrativo del trmino, est constituido por un mnimo
determinado de condiciones esenciales requeridas por una vida social conveniente, su
contenido vara con el estado de las creencias sociales.
El orden pblico es una nocin que se debe conformar por los siguientes elementos:
a) La tranquilidad pblica o tranquilidad en las calles o va pblica;
b) La seguridad pblica o garanta preventiva permanente contra los delitos;
c) La salubridad pblica o garanta preventiva permanente contra los factores que
pongan en peligro la salud de la comunidad.
d) Alimentacin integral del pueblo;
e) Planeacin demogrfica, y ;
f) Educacin.
El orden pblico se encuentra inmerso en el derecho, sin hacer distincin en pblico o
privado, ya que si bien se estudia como el imperio de la ley; la normalidad jurdica, el buen
funcionamiento de los servicios pblicos y del actuar del estado, tambin se encuentra en
las relaciones de los particulares entre s, de tal suerte que vemos al orden pblico nsito en
el derecho privado, en aspectos de familia o bien en las reformas al cdigo civil en materia

77

de arrendamiento; ello sin dejar de considerar que todo convenio, contrato o acto que se
celebre entre los particulares no puede dejar de observar las leyes en que est involucrado
el orden pblico.
La concepcin del orden pblico debe contemplarse como el estado de paz interior del
conglomerado, resultado de la proteccin contra los diferentes peligros que podran
alcanzar a daar al individuo, si no existiera el ejercicio equitativo de las libertades
individuales.
El orden pblico reviste dos aspectos: uno negativo, que constituye ausencia de trastornos
o alteraciones y uno positivo, que exige no slo la conservacin de una existencia pacfica,
sino un conjunto de acciones tendientes a mantenerlo y renovarlo para alcanzar el logro de
sus objetivos.
El orden pblico repercute en todos los campos y actividades del quehacer humano y su
importancia trasciende a sus diversas tareas; sin embargo, a pesar de su magnitud, no hay
un consenso general ni en la doctrina ni en la legislacin para formular una definicin
adecuada, por lo que, a manera de conclusin, se hacen las siguientes consideraciones:
a) El orden pblico rebasa las fronteras del derecho, pero reviste una trascendencia
jurdica innegable;
b) Mediante el orden pblico se restringe la libertad personal, en aras de lograr la
convivencia pacfica;
c) Su observancia implica un estado en paz y tranquilidad; donde el individuo logre
realizar sus cometidos;
d) Las normas catalogadas de esta forma son obligatorias e irrenunciables;
e) Los particulares no pueden, alegando su libertad de contratar, suscribir convenios en
contravencin del orden pblico;
f) Toda norma o clusula que contravenga el principio del orden pblico sufre nulidad
absoluta;
g) Su sola invocacin no hace innecesariamente que est en presencia del orden
pblico; el juzgador deber allegarse los medios necesarios para otorgar esa
categora a la norma de que se trate, y
h) Las leyes no son de orden pblico, sino que afectan o contienen disposiciones de
orden pblico.
Orden pblico es el conjunto de normas con trascendencia jurdica, absolutamente
obligatorias e irrenunciables, que tienen por finalidad mantener determinada eficacia del
derecho.
Estimamos que el orden pblico es una nocin poltica cuya delimitacin jurdica est an
en desarrollo.
La expresin inters general es, en realidad, un equivalente legal y doctrinariamente del
inters pblico; son dos expresiones para designar una misma figura.
Las fuerzas armadas, el ejercito mexicano y la administracin pblica

78

Antecedentes
La formacin de un grupo de individuos dedicados a la defensa de la comunidad se remonta
a los orgenes de las sociedades mismas, que ante los peligros que representaban otras
comunidades, se organizaron para preservar la seguridad de sus bienes, sus vidas y sus
estructuras sociales;
Asimismo, dichos cuerpos se constituan, en muchos casos, para someter a otras
sociedades y obtener de ellas las ms variadas ventajas, como mano de obra esclava o
tributo; por esta va surgieron los grandes imperios esclavistas de la antigedad.
Con el desarrollo de las civilizaciones, estos grupos fueron evolucionando
A lo largo de la historia se han ido conformando los ejrcitos se han constituido en parte
integral de las sociedades; lo cual es un reflejo de sus valores dominantes. Actualmente
existe la tendencia de que desarrollen sus actividades de manera subordinada al poder
poltico
Organizacin militar
A la fecha, el ejrcito mexicano est plenamente institucionalizado y subordinado al poder
poltico civil, y forma parte de la administracin pblica federal. Su titular (el presidente de
la repblica) es el jefe supremo de las fuerzas armadas, quien mediante la secretara de la
defensa nacional organiza y opera el desempeo del ejrcito y la fuerza area.
La Ley Orgnica del Ejrcito y Fuerza Area Mexicanos, publicada el 26 de diciembre de
1986, da forma a los elementos que estructuran estos cuerpos armados; empieza por
asignarles como tareas o, mejor dicho, como misiones generales las siguientes:

defender la integridad, independencia y soberana nacionales;

garantizar la seguridad interna;
prestar auxilio a la poblacin civil en casos de necesidad pblica;
ejecutar acciones cvicas y obras sociales, y
coadyuvar al mantenimiento del orden, prestar auxilio a la ciudadana en sus
personas y patrimonio, en casos de desastre y, adems, contribuir a la
reconstruccin de las zonas afectadas

Niveles de mando
a)
b)
c)
d)

Mando supremo
Alto mando
Mandos superiores
Mandos de unidades

79

Por lo que respecta a los miembros del servicio militar obligatorio, pertenecern a las
reservas del ejrcito de acuerdo con las edades que seala la ley orgnica citada y en las
condiciones que la autoridad militar determine.
Jerarquas
En atencin a sus capacidades, su preparacin, sus tareas y su antigedad, los integrantes
del ejrcito y la fuerza area gozarn de grados en la escala jerrquica, que se estructura de
la manera siguiente:
I.

Generales
a) de divisin
b) de brigada o de ala (segn sea el caso), y
c) brigadier o de grupo (segn sea el caso)

II.

Jefes
a) coronel;
b) teniente coronel, y
c) mayor

III.

Oficiales
a) clases:
sargento primero;
sargento segundo, y
cabo
b) soldado

Educacin militar
Las escuelas de educacin militar desempearon un importante papel en la determinacin
de la actual fisonoma de las fuerzas armadas a efecto de asegurar que la formacin de sus
cuadros fuese la deseada para cumplir adecuadamente con las actividades encomendadas,
mediante los programas de estudio que tienden a fomentar su integracin profesional a las
instituciones militares, su lealtad hacia ellas y su vocacin de servicio, de acuerdo con el
nivel jerrquico en que se encuentren.
Justicia militar
Merece especial mencin la administracin de justicia militar, en virtud de constituir un
fuero cuya existencia ha sido motivo de innumerables disputas de orden jurdico y poltico
a travs de nuestra historia, las cuales han propiciado las modificaciones en los
instrumentos legislativos que lo han contemplado.
La constitucin federal de 1824, siguiendo una tradicin jurdica, reconoce los fueros
militar y religioso; costumbre que se extendi a las leyes constitucionales de 1836 y a las
bases orgnicas de la repblica, de 1843.

80

Sin embargo, la Ley de Administracin de Justicia de 1855, mejor conocida como ley
Jurez, suprime la existencia de tales reductos y fue causa de rebeliones que al grito de
"religin y fueros" se oponan a esta disposicin a quienes afectaba sus intereses.
No obstante que la constitucin de 1857 slo reconoca el fuero de guerra, con las leyes de
Reforma dictadas en 1859, se suprime en definitiva el fuero eclesistico.
La constitucin federal vigente, en su art. 13, confirma el reconocimiento al fuero militar
en nuestro pas.
El principal efecto del fuero militar (impropiamente llamado fuero de guerra) de las fuerzas
armadas, sea la potestad para gozar de una jurisdiccin autnoma que se ejerce a travs de
sus propios tribunales o instancias, conforme a las leyes que les son aplicables en casos
especficos.
Los rganos en que reside este fuero, de acuerdo con la ley, son el supremo tribunal de
justicia militar, consejos de guerra, jueces, y los cuerpos de defensores de oficio; estn
regulados principalmente en el Cdigo de Justicia Militar.
Los delitos y las faltas que son sometidos al conocimiento de los tribunales castrenses y
dems autoridades militares estn contemplados en el Cdigo de Justicia Militar.
Finalmente, los rganos judiciales encargados de la administracin de justicia militar son,
relacionados por su orden jerrquico:
a)
b)
c)
d)

Supremo tribunal militar;

Consejos de guerra ordinarios;
Consejos de guerra extraordinarios, y
Jueces

stos se auxilian, en su funcin, de:

a)
b)
c)
d)
e)

Los jueces penales del orden comn;

La polica judicial militar y la polica comn;
Peritos mdicos legistas militares, los intrpretes y dems peritos;
El jefe del archivo judicial y biblioteca militares, y
Los que las leyes o los reglamentos dispongan

Las fuerzas armadas, la marina y la administracin publica

Las atribuciones estatales en materia de defensa y proteccin de nuestras costas y mares se
realizan por medio de la armada; dada la enorme extensin de una y otros, las tareas de la
armada revisten una indudable importancia econmica, militar y poltica.

81

Por armada se entiende el conjunto de las fuerzas navales de un pas; armada de Mxico es
una institucin permanente, de carcter federal y tienen por finalidad utilizar el poder naval
para la salvaguarda de la seguridad interior y la defensa exterior de la repblica.
La Armada de Mxico
La competencia de la armada puede compendiarse en los siguientes dos aspectos:
1. Defensa naval
2. Seguridad interior
Organizacin naval militar
El personal que integra la armada de Mxico se clasifica en:
a)
b)
c)
d)
e)
f)

Almirantes:
Capitanes;
Oficiales;
Cadetes y alumnos;
Clases, y
Marinera.

El orden de jerarqua de la escala de mando es el siguiente:

Mando supremo
Alto mando
Mando superior en jefe
Mando superior
Mando subordinado
Armada
almirantes
almirante
vicealmirante
contralmirante
capitanes
capitn de navo
capitn de fragata
capitn de corbeta
oficiales
teniente de navo
teniente de fragata
teniente de corbeta
guardiamarina

82

primer contramaestre
primer condestable
primer maestre
cadetes
alumnos
clases
segundo contramaestre
segundo condestable
segundo maestre
a. tercer contramaestre
tercer condestable
tercer maestre
b. cabo
marinera
marinero
fogonero
Justicia naval
La Ley Orgnica de la Armada de Mxico, del 24 de diciembre de 1993, prev nuevamente
la creacin de rganos de justicia naval distintos a los tribunales militares competentes
para el ejrcito y fuerza area; sta era una demanda del sector correspondiente formulada
desde haca tiempo y que ya haba recogido la anterior ley (1985).
Los rganos previstos regulados en esta ley y por los reglamentos correspondientes son:
a) Tribunales navales.
b) rganos disciplinarios.
c) Junta naval.
Conforme al art. 70 de la Ley de Disciplina de la Armada de Mxico, los tribunales navales
son:

Consejo de honor ordinario;

Consejo de honor superior,
Junta de almirantes

Secretara de Marina
El 8 de noviembre de 1821 se cre la secretara de guerra y marina. Por decreto publicado
el 31 de diciembre de 1940, el departamento de marina nacional fue transformado en la
secretaria de marina; se trata de un rgano centralizado de la administracin pblica
federal

83

Rectora econmica del estado

La llamada rectora econmica del estado, o rectora del desarrollo nacional, conforme la
terminologa usada por la constitucin poltica federal, es un tema perteneciente ms bien a
la teora econmica, a la historia del pensamiento econmico y al derecho econmico, ms
que al derecho administrativo.
El estado polica
Por estado polica puede entenderse: a) las primeras sociedades polticas anteriores al
estado moderno surgido en el siglo XV europeo, y b) el liberalismo inicial de los siglos
XVIII y XIX.
a) En la primera acepcin se seala que desde la aparicin de las incipientes formas
estatales, el poder pblico conlleva implcita su condicin de polica o guardin de
la sociedad.
b) El liberalismo surge como una reaccin frente al mercantilismo y ante la autocracia
de las monarquas en los siglos XV a XVIII. La idea fundamental en esta segunda
concepcin del estado polica es que se deje actuar libremente a los particulares, y
que la sociedad poltica se lmite nicamente a vigilar que las acciones de un
particular no daen o invadan la libertad de otro. El estado, se dice, debe dejar
hacer, dejar pasar, traduccin literal del conocido laissez-faire, laissez-passer de los
fisicratas
Las tendencias liberales del siglo
El liberalismo econmico es la respuesta terica que emerge en momento en que la
industria y el comercio comienzan a operar en gran escala; esta concepcin terico prctica
va aunada a una mayor interrelacin econmica entre las naciones y constituye una
consecuencia del resquebrajamiento del absolutista estado protector.
Las tendencias liberales del siglo XIX
El liberalismo econmico es la respuesta terica y prctica que emerge en el momento en
que la industria y el comercio comienzan a operar en gran escala; esta concepcin terico
prctica va aunada a una mayor interrelacin econmica entre las naciones y constituye una
consecuencia del resquebrajamiento del absolutista estado protector.
Propugna porque se deje al individuo realizar libremente sus actividades econmicas; al
estado slo debe corresponderle defender al pas, administrar justicia y ocuparse de algunas
tareas que no interesen a particulares.
Adam SMITH y los fisicratas justifican el liberalismo econmico
Tendencias liberales del siglo:

84

a) Fisicratas: escuela francesa que sostiene que la tierra es la fuente primordial de la

riqueza; principales autores: Francisco QUESNAY y Roberto TURGOT.
b) Las ideas sustentadas y expuestas por Adam SMITH, David RICARDO, Roberto
MALTHUS, John STUART MILL (que propugna cierto intervencionismo) y Juan
Bautista SAY
Conforme a una clasificacin usual de las corrientes liberales, se agrupan en puros y
estatistas, segn recomienden una total abstencin del estado en la intervencin de las
cuestiones econmicas o le concedan una cierta injerencia limitada.

El intervencionismo estatal
Se califica de intervencionistas a corrientes muy distintas que han surgido a lo largo de
tiempos histricos diferentes; dentro del estudio de esta categora cabe considerar dos
cuestiones principales: a) la que corresponde a una etapa de la evolucin politicoeconmica
del estado, y b) la que concierne al anlisis de un conjunto de escuelas econmicas que,
desde el siglo XVI, sostiene la conveniencia de que el estado decida, participe o maneje
directamente la marcha de la economa.
Escuelas econmicas que propugnan la participacin estatal en la economa; en este grupo
caben:
a) Los mercantilistas hacen hincapi en la actividad comercial; sus exponentes (Jean
BODIN, Juan COLBERT y Juan BOTERO, entre otros) escriben en los siglos XVI
y XVII;
b) Los socialistas utpicos, entre otros, Roberto OWEN y Charles FOURIER,
principalmente;
c) Otros socialistas como Pedro PROUDHON y Fernando LASSALLE;
d) El comunismo o socialismo cientfico expuesto principalmente por Carlos MARX y
Federico ENGELS;
e) Los neoliberales, entre los que destacan John KEYNES y Milton FRIEDMAN, ya
en el siglo XX, as como el llamado padre de esta corriente, Friedrich von
HAYEK, y
f) La economa mixta la cual estuvo vigente en numerosos pases a lo largo de varias
dcadas del siglo XX
Conduccin econmica total del estado
Se da ante la eliminacin de la propiedad privada de los medios de produccin e implica la
concentracin de las decisiones respecto de la elaboracin de bienes. Este sistema, con
variantes nacionales, estuvo vigente en los pases que integraban el llamado bloque
socialista (la URSS, Polonia, Hungra, Bulgaria, Checoslovaquia, Alemania Oriental, etc.);
y requiere una planificacin obligatoria de toda la industria y comercio.

85

El sistema de economa mixta y la rectora econmica del estado

Se da una participacin del estado en algunas reas de la produccin y de la
comercializacin de bienes y servicios que se estiman importantes, y el resto de actividades
se deja a la libre concurrencia de los gobernados. Su propsito es conciliar los intereses de
la colectividad con los del empresario privado.
El sistema mexicano, predominantemente de libre empresa, es en menor medida de
economa mixta, en tanto que pone en manos del estado los recursos naturales estratgicos
sealados en el art. 27 constitucional, pero protege a la iniciativa y la actividad particular, a
la vez que incluye al poco desarrollado sector social (cooperativas, ejidos, etctera).
La rectora econmica del estado significa que ste puede, soberanamente, indicar la
orientacin que ha de seguir la economa nacional.
Disposiciones rectoras de la economa mexicana
Art. 25 constitucional
El art. 25 de la constitucin poltica federal, con un nuevo texto aadido el 3 de febrero de
1983, est incluido en el llamado captulo econmico de la carta magna, el cual se inserta
inadecuadamente en el captulo referente a las garantas individuales.
Ms que contenido normativo, el art. 25 tiene una declaracin de poltica econmica del
estado mexicano. se refiere a tres puntos concretos: a) La rectora econmica; b) Los
sectores productivos, cuya existencia y actuacin quedan garantizados, y c) Las reas
econmicas en que pueden participar los sectores (privado, social y pblico).
Comercio exterior
La constitucin poltica reiteradamente seala que el comerci exterior es materia reservada
a la federacin. Esto es explicable, ya que hasta la dcada de 1920, la principal fuente
tributaria del estado la constituy el comercio exterior.
Entre las disposiciones constitucionales que hacen referencia al comercio exterior podemos
citar los arts. 73, fracc. XXIX-A; 118, fracc. 1; 117, fraccs. V, VI y VII, y 131; este ltimo
tiene especial importancia dentro de los medios de accin de la administracin pblica.
El ejecutivo podr ser facultado por el congreso de la unin para aumentar, disminuir o
suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin o importacin, expedidas por el propio
congreso, y para crear otras, as como para restringir y para prohibir las importaciones,
las exportaciones y el trnsito, de productos, artculos y efectos, cuando lo estime urgente,
a fin de regular el comercio exterior; la economa del pas, la estabilidad de la produccin
nacional, o de realizar cualquier otro propsito en beneficio del pas.
Ley Federal de Competencia Econmica

86

En el sexenio 1988-1994 se consolida en Mxico una economa neoliberal, lo que implic

abandonar polticas proteccionistas de la industria del pas. De sustitucin de importaciones
y de subsidio a las clases ms desprotegidas; ello y otros factores de carcter internacional
(la globalizacin del mercado) condujeron a abrogar, adems de otras, la Ley sobre
Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica del 30 de diciembre de 1950. El
lugar de esa legislacin benefactora lo vino a ocupar, en parte, la Ley Federal de
Competencia Econmica (1992), cuyo objetivo general es tutelar la libertad de comercio y
combatir para ello las prcticas que la lesionen.
Para aplicar la ley antes mencionada se crea la comisin federal de competencia como un
rgano administrativo desconcentrado de la secretara de economa, que contar con
autonoma tcnica y operativa y tendr a su cargo prevenir, investigar y combatir los
monopolios, las prcticas monoplicas y las concentraciones, en los trminos de ley; y
gozar de autonoma para dictar sus resoluciones.
Monopolios
El monopolio es una contradiccin propia del sistema capitalista o economa de mercado,
en cuya virtud, mediante el ejercicio de la libre concurrencia se obtiene el control de un
rea de la industria o del comercio, lo cual atenta contra la libertad econmica.
El art. 28 constitucional establece como derecho individual la libre concurrencia y, por
tanto, prohbe el monopolio y sus variantes. Ante el auge de las corrientes neoliberales, el
tema del monopolio readquiere inters y relevancia
La citada disposicin de la ley suprema reglamentada por la Ley Federal Competencia de
Econmica, establece que:
Estn prohibidos los monopolios, las prcticas monoplicas, los estancos las exenciones de
impuestos. El mismo tratamiento se dar a las prohibiciones a ttulo de proteccin a la
industria.
La ley castigar, y las autoridades perseguirn toda concentracin o acaparamiento en una
o pocas manos de artculos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener aumentos
de precios.
Antecedentes y evolucin de la planeacin en Mxico
La planeacin del desarrollo econmico y social surge en 1926 en la hoy disuelta Unin de
Repblicas Socialistas Soviticas; posteriormente, pases no socialistas adoptan ese sistema
para prever sus acciones de gobierno. En Mxico, a pesar de existir antecedentes
significativos, la planeacin es relativamente reciente.(1980).
a) Ley sobre Planeacin General de la Repblica. 12 de julio de 1930.
b) El primer plan sexenal (1934-1940)
c) Los programas de gobierno presentados al asumir la presidencia de la repblica el
titular del poder ejecutivo federal de 1940 a1976.

87

d) Plan de desarrollo econmico y social (1966-1970) y

e) Plan global de desarrollo 1980-1982 (Diario Oficial de la Federacin, 17 de abril
de 1980)
Fines de la planeacin
Mediante la planeacin se deciden anticipadamente acciones de gobierno, fijando objetivos
La planeacin, dice la ley, es el ordenamiento racional y sistemtico de acciones del
ejecutivo federal para la regulacin y promocin de la actividad econmica, social y
cultural con el propsito de transformar la realidad del pas, conforme a la constitucin.
Sistema nacional de planeacin en el mbito del desarrollo regional
Mediante el llamado sistema nacional de planeacin democrtica se han de llevar a cabo
las acciones relacionadas con el plan en lo concerniente a su preparacin, formulacin,
instrumentacin, control, actualizacin y evaluacin. Dicho sistema estar integrado por las
unidades administrativas que tengan a su cargo los asuntos relativos a la planeacin dentro
de cada secretara o paraestatal y, adems, permitir la participacin de los distintos grupos
sociales en esa actividad y ser coordinado por la secretara de hacienda y crdito pblico, a
la que le compete aplicar la ley de la materia.
La planeacin en las distintas reas de la actividad de la administracin pblica se efecta
al detalle por medio de los programas sectoriales que el mismo plan nacional ordena que
sean elaborados y puestos en prctica, para lo cual determina los lineamientos de su
contenido.
Polticas en materia:
a) Agropecuaria. Se pretende aumentar la produccin y productividad del campo.
b) Educativa. Con su aplicacin se pretende mejorar la calidad de la educacin y
elevar la escolaridad de la poblacin
c) Laboral. Est orientada hacia la creacin de empleos productivos y la proteccin
del nivel de vida de los trabajadores.
d) De seguridad social. Se le considera una necesidad bsica de la poblacin.
e) De asentamientos humanos. Se propone lograr un crecimiento ms racional y
equilibrado de los centros de poblacin.
f) Turstica. Destinada a generar ms empleos y divisas e incrementar el turismo social
y cultural.
g) Tributaria. La poltica tiende a ampliar las bases tributarias de los distintos
impuestos y el nmero de contribuyentes con menores tasas impositivas; efectuar
adecuaciones al impuesto sobre la renta y continuar con los sistemas de
coordinacin fiscal entre los distintos niveles de gobierno.
h) De gasto pblico. Se busca que ste se efecte con recursos no inflacionarios.
i) Monetaria y crediticia. Se requiere que el aumento de la base monetaria sea
congruente con el crecimiento de la actividad econmica.

88

j)

De comercio exterior. Se pretende propiciar los avances tecnolgicos que den

competitividad a los productos mexicanos, promover la industria maquiladora,
aprovechar las ventajas del Tratado de Libre Comercio, simplificar la regulacin y
trmites de esta actividad.
k) De estmulos. Est encaminada a promover la actividad econmica de los
particulares con miras en los objetivos nacionales que el plan prev.
l) De procuracin de justicia. Est destinada lograr el respeto a los derechos humanos,
mejoramiento profesional y salarial al personal, el aumento de la seguridad pblica
y el combate al narcotrfico.
m) Administracin de justicia. Se quiere propiciar reformas a la legislacin a efecto de
actualizarla y eliminar reglas anticuadas, fortalecer procedimientos conciliatorios y
promover cambios a los planes de estudio de las escuelas y facultades de derecho.
Bases constitucionales de la planeacin en Mxico
En nuestro pas fue precisada claramente en la reforma del 3 de febrero de 1983, en la que
se publicaron los nuevos textos de los arts. 25 y 26.
El art. 26, establece, resumidamente, que se organizar un sistema de planeacin del
desarrollo econmico en el que participen los sectores de la sociedad, mediante la
elaboracin de un plan obligatorio para la administracin pblica federal; sta podr
celebrar convenios con las entidades federativas y los particulares para coordinarse en la
formulacin y ejecucin de dicho plan.
Objeto de la Ley de Planeacin
Tiene por objeto establecer:

las normas y los principios bsicos conforme a los cuales se llevar a cabo la
planeacin nacional del desarrollo
las bases de integracin y funcionamiento del sistema nacional de planeacin
democrtica.
las bases para que el ejecutivo federal coordine sus actividades de planeacin con
las entidades federativas.
las directrices para promover y garantizar la participacin democrtica de los
diversos grupos sociales.
los lineamientos para que las acciones de los gobernados contribuyan a alcanzar los
objetivos y prioridades del plan y los programas.

El plan, como acto jurdico, va dirigido fundamentalmente a los subalternos del presidente
de la repblica; en caso de que contenga disposiciones de naturaleza reglamentaria, estar
dirigido a todos los gobernados de manera abstracta e impersonal.
Plan y programas

89

El trmino plan est reservado para el plan nacional de desarrollo, segn la legislacin
vigente; de l se dice que determinar los objetivos nacionales, la estrategia y prioridades
del desarrollo del pas.
Las caractersticas del plan son:
a)
b)
c)
d)
e)
f)

Temporal.
Obligatorio.
Publicable.
Evaluable.
Rectificable.
Susceptible de observaciones parlamentarias.

Los programas son las diversas vertientes del plan llevadas al detalle; pueden ser
sectoriales, institucionales, regionales o especiales. Acerca de ellos la Ley de Planeacin
establece:
a) Los programas sectoriales se sujetarn a las previsiones contenidas en el plan
b) Los programas institucionales, que deban elaborar las entidades paraestatales, se
sujetarn a las previsiones contenidas en el plan.
c) Los programas regionales se referirn a las regiones que se consideren prioritarias
o estratgicas, en funcin de los objetivos nacionales.
d) Los programas especiales debern contraerse a las prioridades del desarrollo
integral del pas fijadas en el plan.
Poltica y derecho de poblacin
La poltica poblacional de Mxico est descrita fundamentalmente en el art. 3 de la Ley
General de Poblacin de este modo: la secretara de gobernacin dictar y ejecutar o, en
su caso, promover ante las dependencias o entidades competentes, las medidas necesarias
para:
a) Adecuar los programas de desarrollo econmico y social a las necesidades
planteadas por el volumen, estructura dinmica y distribucin de la poblacin;
b) Realizar los programas de planeacin familiar mediante los servicios educativos y
de salud pblica de que disponga el sector pblico, y vigilar que dichos programas
y los que realicen organismos privados, se lleven a cabo con absoluto respeto a los
derechos fundamentales del hombre
c) Disminuir la mortalidad;
d) Influir en la dinmica de la poblacin por medio de los sistemas educativos.
e) Promover la plena integracin de la mujer al proceso econmico, educativo, social y
cultural;
f) Procurar la integracin de los grupos marginados al desarrollo nacional;
g) Sujetar la inmigracin de extranjeros a las modalidades que juzgue pertinentes.
h) Restringir la emigracin de nacionales cuando el inters nacional as lo exija;
i) Procurar la planeacin de los centros de poblacin urbanos para asegurar una eficaz
prestacin de los servicios pblicos que se requieran;

90

j) Estimular el establecimiento de fuertes ncleos de poblacin nacional en los lugares

fronterizos que se encuentren escasamente poblados;
k) Procurar la movilizacin de la poblacin entre distintas regiones de la repblica.
l) Fomentar la creacin de poblados, con la finalidad de agrupar a los ncleos que
viven geogrficamente aislados, y
m) Coordinar las actividades de las dependencias del sector pblico federal, estatal y
municipal
La demografa
La demografa es la ciencia que estudia a la poblacin humana desde el punto de vista
cualitativo; es el anlisis y la descripcin de los grupos de poblacin con referencia a la
distribucin, fenmenos vitales, edad, sexo y estado civil, bien en un momento dado o sin
consideracin temporal
Su principal fuente e instrumento se encuentra en los censos que el estado realiza
peridicamente.
Crecimiento demogrfico
Las predicciones pesimistas del economista ingls Thomas R. MALTHUS acerca del
incremento poblacional; en nuestros das, una corriente neomalthusiana sostiene que el
subdesarrollo econmico tiene su principal causa en un excesivo crecimiento demogrfico.
Frente a tal fenmeno se recomienda un control de la natalidad o, al menos, una planeacin
demogrfica. Contrarios a esta posicin se han declarado la iglesia catlica y algunos pases
socialistas.
Mxico sostiene actualmente la poltica de abatir el crecimiento demogrfico mediante
campaas publicitarias y facilitando medios anticonceptivos, sin llegar a establecer un
verdadero control de la natalidad.
Ao
1973
1975
1989
1994
1998
2000

Incremento
3.7%
3.3%
2.2%
1.8%
1.7%
1.0% (meta)

El derecho a determinar el nmero de hijos conforme al arto 4o. constitucional

Art. 4. constitucional mediante decreto publicado el da ltimo de 1974 en el Diario
Oficial de la Federacin, para incluir en su actual tercer prrafo la garanta individual
siguiente: Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, responsable e informada
sobre el nmero y el espaciamiento de sus hijos.

91

La inmigracin de extranjeros
Est orientada a controlar y regular la inmigracin de extranjeros y a proteger y a desalentar
la salida de los nacionales.
Es la llegada de extranjeros al pas, los cuales por razones econmicas, culturales o
polticas dejan su lugar de origen.
En la actualidad, la mayora de los pases regulan minuciosamente la entrada y la estancia
de los extranjeros, limitndolas en ocasiones, por motivos laborales o de integracin
cultural.
Calidades migratorias
1. No inmigrante. Es el extranjero que con permiso de la secretara de gobernacin se
interna en el pas temporalmente, y que asume alguna de las siguientes
caractersticas:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)

Turista
Transmigrante
Visitante
Ministro de culto o asociado religioso
Asilado poltico
Refugiado
Estudiante
Visitante distinguido
Visitante local
Visitante provisional
corresponsal

2. Inmigrante. Se reconoce como tal al extranjero que se interna legalmente en el pas

con el propsito de radicar en l, en tanto adquiere la calidad de inmigrado. Los
inmigrantes se aceptarn hasta por cinco aos y sus caractersticas son:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
3.

Rentista
Inversionista
Profesional
Cargos de confianza
Cientfico
Tcnico
Familiar
Artistas y deportistas
Asimilados

Inmigrado. Mediante esta calidad migratoria el extranjero adquiere derecho de

residencia definitiva en el pas.

92

Los inmigrantes con residencia legal en el pas durante cinco aos podrn adquirir la
calidad migratoria de inmigrados.
Emigracin de mexicanos
Son emigrantes los mexicanos y los extranjeros que salgan del pas con el propsito de
residir fuera de l.
Repatriados
Problemas fronterizos
En las zonas fronterizas se concentra un gran numero de problemas muy diversos. Claro
est que, aunque existen algunas cuestiones similares, el problema de la frontera sur es
distinto del norte.
En la frontera norte, a los gobiernos federal, locales y municipales les preocupan aspectos
como la industria maquiladora, el trfico de narcticos, el trnsito muy intenso de personas
y mercaderas, los problemas de contaminacin, el alcoholismo, el hecho de que residentes
en Mxico trabajen o estudien en el lado extranjero, el proteger al comerciante nacional
frente a la competencia desigual de sus vecinos, la poblacin flotante, tanto nacional como
estadounidense, el salvaguardar los valores de la cultura patria.
Los problemas sureos se pueden resumir de la siguiente manera llegada de trabajadores
temporales sin documentos; refugiados polticos, que muchas veces son inmigrantes en
busca de mejores condiciones de vida; imprecisin de lmites; desplazamiento de
mexicanos por extranjeros que cobran menos por su trabajo; falta de industrias que
absorban a la poblacin en edad productiva; bajo nivel educativo; deterioro ambiental,
originado bsicamente por la destruccin de recursos forestales; cercana a conflictos
blicos que pueden propagarse
El derecho a la proteccin de la salud
Base constitucional
El art. 4o. de la constitucin poltica de la repblica, en su prrafo cuarto establece:
Toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud. La ley definir las bases y
modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecer la concurrencia de la
federacin y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que
dispone la fracc. XVI del art. 73 de esta constitucin.
reas que abarca la salud.
La salud es la ausencia de enfermedades e implica una situacin fsica y mental sana.

93

Este punto puede ser descrito con base en los arts. 3 y 33 de la Ley General de Salud,
publicada el 7 de febrero de 1984, a cuyo tenor los servicios de salubridad que el estado
proporcionar han de referirse a los siguientes aspectos generales o especficos:
a) Atencin mdica preventiva;
b) Servicios mdicos curativos, y
c) Servicios de rehabilitacin.
Prevencin de enfermedades
La prevencin de enfermedades debe ser el objeto en torno al cual gire la actividad que en
materia de salud realice la administracin pblica. El concepto moderno de medicina se
refiere ms a prevenir que a curar las enfermedades.
Control de bebidas y alimentos
La produccin, publicidad y comercializacin de alimentos, bebidas no alcohlicas y
bebidas alcohlicas estn controladas por la secretara de salud. Corresponde a los
gobiernos locales dictar las disposiciones relativas a la ubicacin y el horario para la venta
de las bebidas alcohlicas.
Aspectos sanitarios
Lo sanitario, dentro de la actividad de la administracin pblica, se refiere a la salud
pblica: la reduccin de la tasa de mortalidad mediante el combate a las enfermedades de
ms incidencia entre la poblacin.
El derecho sanitario, denominacin dada al antecedente del actual derecho protector de la
salud, pretende autonoma respecto al derecho administrativo; el nuevo nombre supone una
ampliacin de los aspectos regulados.
La asistencia pblica. La beneficencia pblica
Por asistencia pblica debemos entender el auxilio en cuestiones vitales, prestado por un
organismo estatal a indigentes o menesterosos.
La beneficencia pblica comprende los servicios estatales tendientes a mejorar las
condiciones de miseria o enfermedad de individuos marginados socialmente.
No existe diferencia sustancial entre uno y otro de esos conceptos y los trminos se pueden
emplear como sinnimos.
La Ley General de Salud considera que por asistencia social ha de entenderse:
El conjunto de acciones tendientes a modificar y mejorar las circunstancias de carcter
social que impidan al individuo su desarrollo integral, as como la proteccin fsica,

94

mental y social de personas en estado de necesidad, desproteccin o desventaja fsica y

mental hasta lograr su incorporacin a una vida plena y productiva
Ley General de Salud
Esta ley, publicada en el Diario Oficial el 7 de febrero de 1984, fue promulgada el 30 de
diciembre de 1983, entr en vigor el lo. De julio de 1984 y consta de 472 artculos y 7
transitorios. Abrog, entre otras disposiciones, al Cdigo Sanitario de los Estados Unidos
Mexicanos, del 13 de marzo de 1973. La ley que regula otros aspectos de la materia
sanitaria.
Derecho ecolgico
Ecologa. Estudio de las configuraciones espacio funcionales que en reas determinadas
surgen y cambian mediante procesos de interaccin ecolgica.
Interaccin ecolgica. Proceso de modificacin recproca, que incluye los aspectos de
competencia y cooperacin por el cual los organismos individuales o grupos influyen unos
en otros, indirecta o impersonalmente, al hacer uso de alguna fuente limitada o de
abastecimiento natural con que los otros cuentan.
Ecologa humana. Rama de la ciencia que trata de las relaciones recprocas entre el
hombre y el medio; comprende la autoecologa humana, o estudio de las relaciones
recprocas entre el individuo y su medio; y la sinecologa humana, o estudio de las
relaciones recprocas entre los grupos y sus medios.
Se afirma que debe hablarse ms que de derecho ecolgico, de derecho ambiental, y se
define a ste como:
El conjunto de normas de inters pblico que regulan las relaciones del hombre con la
naturaleza respecto al aprovechamiento de los recursos que ella proporciona evitando la
degradacin del propio orden natural.
En el derecho positivo mexicano, las primeras disposiciones sistemticas en materia
ecolgica se dan en 1971 con la reforma constitucional al art. 73, fracc. XVI, base 4a., y la
expedicin de la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental
(1971), seguida por la Ley Federal de Proteccin al Ambiente (1982).
Derecho de las aguas nacionales
En el derecho mexicano, los principales recursos acuferos estn considerados como
propiedad de la federacin, aunque la materia es de competencia concurrente para los tres
niveles de gobierno. El art. 27 constitucional establece al respecto que:
Son propiedad de la nacin las aguas de los mares territoriales, en la extensin y trminos
que fije el derecho internacional; las aguas marinas interiores; las de lagunas y esteros
que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos

95

interiores de formacin natura que estn ligados; directamente a corrientes constantes;

las de los ros y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se
inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su
desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional.
Derecho de los bosques
En Mxico, la destruccin o inadecuada explotacin de los recursos forestales se llev a
cabo durante siglos, lo que convirti en ridas o semiridas enormes extensiones del
territorio nacional, con lo que se redujo de manera considerable la productividad agrcola,
forestal y ganadera.
La Ley Forestal del 22 de diciembre de 1992 establece, entre otros, los siguientes objetivos
de inters para el tema que ahora abordamos y que han de regir la actividad estatal respecto
a los bosques:

conservar, proteger .y restaurar los elementos forestales y la biodiversidad de sus

ecosistemas;
proteger las cuencas y cauces hidrolgicos y los sistemas de drenaje natural, as
como prevenir y controlar la erosin de los suelos y procurar su debida
restauracin;
lograr un manejo sustentable de los recursos forestales maderables y no maderables.
crear las condiciones para la modernizacin y desarrollo tecnolgico de la actividad
forestal;
fomentar las tareas de conservacin, proteccin y restauracin forestal;
impulsar la infraestructura de tipo forestal,
promover la cultura forestal, a travs de medidas educativas,
declarar de utilidad pblica la conservacin, proteccin y restauracin de los
ecosistemas forestales.

La secretara de medio ambiente, recursos naturales y pesca

cuestiones forestales; en ella existe un registro forestal nacional.

es la encargada de las

La flora y la fauna silvestres

La Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente del 28 de enero de
1988 y la Ley Federal de Caza del 5 de enero de 1952, contienen reglas tendientes a
conservar y desarrollar las especies que integran la fauna y la flora silvestres del pas.
El derecho ecolgico o ambiental regula o estudia la conservacin de aguas, bosques y flora
y fauna silvestres; Ms no agota ah su materia.
El rgimen jurdico en materia ecolgica est contenido en los siguientes textos normativos:
a) Constitucin poltica

96

b) Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, Ley Orgnica de

la Administracin Pblica Federal, en especial el art. 32 bis; Ley Forestal; Ley
Federal de Pesca; Ley Federal de Caza; Ley Federal del Mar; Ley de Aguas
Nacionales; Ley General de Asentamientos Humanos; Ley General de Salud; Ley
de Responsabilidad Civil por Daos Nucleares; Ley Reglamentaria del Artculo 27
Constitucional en Materia Nuclear.
c) Reglamentos de las leyes citadas y normas oficiales acerca de esta cuestin.
El sistema de patentes, marcas y derechos de autor
El sistema de propiedad intelectual comprende: a) Propiedad industrial, y b) Derechos de
autor; la primera, a su vez, incluye patentes, modelos de utilidad, diseos industriales,
esquemas de trazado, secretos industriales, marcas, avisos y nombres comerciales, marcas
colectivas y denominaciones de origen.
Este importante y amplio campo jurdico de la propiedad industrial suele ser objeto de
estudio en el derecho mercantil, el derecho internacional privado y el derecho econmico y
en algunas ocasiones, como rama autnoma de la ciencia del derecho. La otra parte de la
propiedad intelectual, los derechos de autor, se incluye a veces en los programas de derecho
civil o tambin como disciplina independiente: derecho autoral.
Patentes
La exclusividad que el estado otorga y protege para la explotacin de un invento; requiere
ser susceptible de aplicacin industrial.
Modelos de utilidad
Son modelos de utilidad los objetos, utensilios, aparatos o herramientas que, como
resultado de una modificacin en su disposicin, configuracin, estructura o forma,
presenten una funcin diferente respecto de las partes que lo integran o ventajas en cuanto
a su utilizacin.
Temporalidad. El registro de un modelo de utilidad tendr vigencia de 10 aos
improrrogables, contada a partir de la fecha de presentacin de la solicitud.
Derechos. La explotacin del modelo de utilidad y las limitaciones del derecho que
confiere su registro al titular se regirn, en lo conducente, por lo dispuesto en materia de
patentes.
Diseo industrial
Comprende:
a) Dibujos industriales.
b) Modelos industriales, constituidos por toda forma tridimensional

97

Secreto industrial
Se considera secreto industrial a toda informacin de aplicacin industrial o comercial que
guarde una persona fsica o moral con carcter confidencial, que le signifique obtener o
mantener una ventaja competitiva frente a terceros en la realizacin de actividades
econmicas, y respecto de la cual haya adoptado las medidas pertinentes para preservar su
confidencialidad y el acceso restringido a la misma.
Variedades vegetales
Las variedades vegetales ya no son susceptibles de patente, pero pueden ser protegidas
mediante un ttulo de obtentor, que expedir la secretara de agricultura, ganadera y
desarrollo rural, con vigencia de 15 o 18 aos. Se encuentran reguladas por su propia ley.
Marcas
La marca es el nombre o smbolo que identifica o particulariza un bien o servicio.
Para la ley, pueden constituir una marca las denominaciones y los signos visibles
suficientemente distintivos, as como cualquier otro medio susceptible de identificar los
productos o servicios a que se apliquen o traten de aplicarse, frente a los de su misma
especie o clase en el mercado.
Marcas colectivas
Los comerciantes, fabricantes, productores o prestadores de servicios, por medio de sus
asociaciones o sociedades, podrn obtener el registro de una marca comn, para distinguir
sus bienes o servicios respecto de los de terceros. Estas marcas colectivas siguen las reglas
anotadas para las marcas en general
Denominaciones de origen.
Mediante la denominacin de origen se protege a algn artculo producido en cierta regin
que, por cualidades geogrficas o humanas, intervinientes en su elaboracin, lo hacen
poseedor de singulares caractersticas.
Se inicia con la declaracin que al efecto emita el instituto. El uso ilegal de la misma ser
sancionado, incluyendo los casos en que venga acompaada de indicaciones como
"gnero", "tipo", "manera", "imitacin", u otras similares que provoquen confusin en el
consumidor o impliquen competencia desleal.
Avisos comerciales
Son los anuncios o mensajes publicitarios. Pueden ser registrados si tienen originalidad; su
vigencia ser de 10 aos prorrogables por lapsos de la misma duracin. Se rigen, en lo que
proceda, por las reglas fijadas para las marcas.

98

Nombres comerciales
Es la denominacin de una empresa o establecimiento mercantil y no requiere registro. La
proteccin ante una posible competencia desleal se dirige al mbito de su clientela efectiva
o potencial.
Quien haga uso de su nombre comercial podr solicitar a la autoridad administrativa
competente, la publicacin de ste en la Gaceta de Invenciones y Marcas; dicha
publicacin producir el efecto de fincar la buena fe en el uso del nombre correspondiente.
Autoridades que aplican la ley
El Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, organismo descentralizado en el sector de
la secretara de economa, es la autoridad encargada de aplicar los ordenamientos relativos
a la propiedad industrial (patentes, modelos de utilidad, diseo industrial, secreto industrial,
marcas, avisos comerciales, nombres comerciales y denominaciones de origen).
Transferencia de tecnologa.
El concepto de transferencia de tecnologa tiene muchas facetas, pero en esencia alude al
complejo proceso mediante el cual los conocimientos sobre cmo producir bienes y
servicios fluyen de quienes en cierto momento los tienen a otros que los requieren.
La transferencia de tecnologa implica un acuerdo de voluntades para traspasar adquirir los
conocimientos para producir algo (el know how ingls).
La Ley sobre el Control y Registro de la Transferencia de Tecnologa y el Uso y
Explotacin de Patentes y Marcas, se public en el Diario Oficial de la federacin el 11 de
enero de 1982 y fue abrogada por la Ley de Fomento y Proteccin de la Propiedad
Industrial, e1 27 de junio de 1991.
Derechos de autor
El creador de una obra intelectual escrita o plasmada en cualquier medio posee una serie de
derechos para su explotacin, los cuales protege el estado. De lo que se trata es de tutelar y
estimular el trabajo de artistas e intelectuales.
El derecho de autor es el reconocimiento que hace el estado a favor de todo creador de
obras literarias y artsticas, en virtud del cual otorga su proteccin para que el autor goce
de prerrogativas y privilegios exclusivos de carcter personal y patrimonial.
Poltica de energticos
La cuestin energtica, uno de los puntos centrales de la problemtica de nuestro tiempo,
est ntimamente relacionada con: a) el desarrollo tecnolgico propiciado por el control y
empleo masivo de la energa elctrica, y b) la degradacin del ambiente provocada por el
uso indiscriminado de hidrocarburos y otros contaminantes.

99

Bases constituciones para el desarrollo de los energticos

Las bases constitucionales relativas a los energticos se encuentran en los arts. 27, prrs.
Tercero, cuarto, sexto, stimo y octavo; 28, prr. cuarto, y 73, fracc. X, que en esencia
sealan que la nacin tendr en todo tiempo el derecho de regular, en beneficio social, el
aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, cuidar su
conservacin y evitar su destruccin.
Hidrocarburos
La importancia econmica y social del petrleo y sus derivados es de sobra conocida. El
constituyente de Quertaro reserv los hidrocarburos al dominio directo de la federacin; el
estado expropi los bienes de las concesionarias por decreto del 18 de marzo de 1938.
Conforme al art. 27 constitucional y su ley reglamentaria, corresponde a la federacin el
dominio directo, inalienable e imprescriptible de todos los carburos de hidrgenos que se
encuentren en el territorio del pas.
Energa elctrica
En 1960 fue adicionado el art. 27 constitucional para reservar al estado la generacin y
distribucin de la energa elctrica como servicio pblico.
La energa elctrica puede obtenerse por medio de la aplicacin, entre otros, de
hidrocarburos, carbn, agua y materiales nucleares. En Mxico, el mayor volumen se
produce en hidroelctricas y termoelctricas.
Energa nuclear
Al finalizar la Segunda Guerra Mundial (1945) empieza a desarrollarse la investigacin y
aplicacin de la energa nuclear. En nuestro pas, en 1976, se incorpora al texto
constitucional la exclusividad de la federacin en la produccin de esta forma energtica;
en 1988, se pone en marcha la primera , planta nucleoelctrica (Laguna Verde, en el estado
de Veracruz).
El uso de la energa nuclear slo tendr fines pacficos, en cumplimiento de lo establecido
en la constitucin poltica. El ejecutivo federal dictar las disposiciones reglamentarias a
que se sujetar el uso energtico y no energtico de los materiales radiactivos.
Otras fuentes
Adems de los hidrocarburos y los materiales radiactivos, existen otras fuentes energticas,
la luz solar, el oleaje marino, los vientos, el calor del interior de la capa terrquea y el
hidrato de metano.
Entidades administrativas encargadas de su aplicacin.

100

1. Secretara de energa
2. Petrleos Mexicanos
3. Instituto Mexicano del Petrleo
4. Comisin Federal de Electricidad
5. Luz y Fuerza del Centro
6. Comisin reguladora de energa.
7. Instituto de investigaciones Elctricas
8. Consejo de Recursos Minerales
9. Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares
10. Comisin nacional de seguridad nuclear y salvaguardias
11. Comisin nacional para el ahorro de energa
El turismo
Poltica de turismo
El estado mexicano ha conferido especial importancia al turismo, considerando que debe
contribuir como factor importante para lograr el equilibrio de nuestra balanza de pagos; sin
embargo, a pesar del enorme aparato administrativo y legislativo estructurado en torno a
esta actividad, los logros alcanzados son sumamente magros.
La poltica turstica tiende a crear nuevas reas que cuenten con los servicios adecuados,
difundir los atractivos naturales y arquitectnicos que el pas posee, diversificar la
procedencia de los visitantes extranjeros y fomentar el turismo interno.
La directriz en materia turstica la determina tambin el hecho de considerarse esa actividad
como generadora de empleos.
Turista es la persona, mexicana o extranjera, que viaja a determinado sitio de manera
transitoria y para dedicarse a actividades de recreacin, de esparcimiento, de reposo,
culturales o deportivas, no remuneradas.
Prestadores de servicios tursticos
La ley considera como prestadores de servicios tursticos a:
a) Hoteles, moteles, albergues y otros establecimientos de hospedaje; adems a los
campamentos y paradores de casas rodantes que presten servicios a turistas..
b) Agencias, subagencias y operadoras de viajes.
c) Guas de turistas
d) Restaurantes, cafeteras, bares, centros nocturnos y similares que se encuentren
ubicados en hoteles, moteles, albergues, campamentos, paradores de casas rodantes
mencionados en el inciso a), as como en aeropuertos, terminales de autobuses,
estaciones de ferrocarril, museos y zonas arqueolgicas.
e) Establecimientos de sistemas de intercambio de servicios tursticos.

101

Turismo interno
Por medio de campaas publicitarias se fomenta el turismo interno, tanto por su ndole
recreacional como por ser factor que dinamiza la economa local.
Dentro del turismo interno, desempea un papel importante el llamado turismo social, idea
nueva en nuestro medio. La ley lo prev en sus arts. 9 a 12.
Turismo externo
Mediante dicha poltica se busca captar viajeros de Europa occidental y de Japn, quienes
tienen un buen potencial de gasto. Tambin se persigue guiar al turismo hacia los nuevos
polos de desarrollo (Cancn, Huatulco, Puerto Escondido, Zacatecas), etc.
Al difundir en el extranjero los atractivos tursticos, debe tambin hacerse hincapi en las
condiciones sociales, econmicas y sanitarias del pas, pues la imagen que se tiene afuera
no es tan favorable como la idea que tenemos de nosotros mismos; tampoco corresponde a
la realidad, lo que es ms lamentable. Adems, el turismo es muy sensible a cualquier
problema poltico o econmico, fenmeno natural o calamidad pblica.
Desarrollo de zonas tursticas
Para crear o ampliar centros tursticos, la secretara de turismo promover que se expidan
declaratorias de uso del suelo. Esto se har con la participacin de las secretaras de
desarrollo social y de medio ambiente, recursos naturales y pesca, y de los gobiernos
estatales y municipales; en caso necesario, se escuchar la opinin de la secretara de la
reforma agraria. Con base en esas declaratorias de uso, se decretarn zonas de desarrollo
turstico prioritario.
Legislacin de poltica social, la proteccin al dbil y la procuracin administrativa
Proteccin al dbil como derecho social
En todas las sociedades humanas han existido individuos quienes en un momento
determinado, por muy diversas causas, se encuentran al margen del bienestar del que gozan
otros pertenecientes a la misma formacin social.
Dbil es algo o alguien que tiene poca fuerza, vigor o resistencia. Por lo que la proteccin
al dbil como derecho social debe entenderse como el conjunto de medidas jurdico
polticas adoptadas para tutelar el inters de la parte que se encuentra en relativa desventaja
en determinadas relaciones personales.
El concepto de debilidad no se identifica necesariamente con la pobreza; por ejemplo: el
inversionista en la bolsa de valores puede entrar en una relacin como dbil, pero no ser
un menesteroso.

102

El llamado derecho social (del trabajo y agrario, principalmente) tiene por finalidad
precisamente proteger a la parte dbil en ciertas actividades humanas.
En Mxico, despus de la consolidacin constitucional del derecho laboral y del agrario
(1917), se adoptaron algunas medidas en lo general para proteccin del dbil,
independientemente de la actividad en el rengln de asistencia social.
La poltica social establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 tiene el objetivo
de propiciar igualdad de oportunidades, crear las condiciones que aseguren a la poblacin el
disfrute de los derechos individuales y sociales reconocidos en la constitucin, elevar los
niveles de bienestar y la calidad de vida y, de manera prioritaria, disminuir la pobreza y la
exclusin social.
Proteccin al consumidor
En 1975, Mxico decide crear su primea legislacin protectora del consumidor, como una
reaccin al consumismo de que son victimas las clases baja y media, ante el bombardeo
publicitario, la desigualdad en los ingresos econmicos y una mala educacin para el gasto.
La Ley Federal de Proteccin al Consumidor publicada el 22 de diciembre de 1975, entr
en vigor el 5 de febrero de 1976, y en el inicio de su vigencia fue considerada
anticonstitucional por atacar la libre concurrencia. A la fecha de su expedicin, su base
constitucional era slo la fracc. X del arto 73; a partir de 1983, el tercer prrafo del art. 28
hace clara mencin a la actividad que justifica a dicha ley. El 24 de diciembre de 1992 se
public la versin vigente de esa ley; sus disposiciones son de orden pblico e inters
social.
La ley es aplicable para regular las relaciones entre consumidores (adquirentes finales) de
un bien o servicio, por un lado y, por el otro, proveedores.
Ley Federal de Proteccin al Consumidor.
Regulacin que hace la ley de esos puntos.
a)
b)
c)
d)
e)
f)

Publicidad
Prcticas prohibidas
Incumplimiento
Prestacin de servicios
Ventas domiciliarias
Ventas a plazos

Recursos administrativos. Contra actos derivados de la aplicacin de la Ley Federal de

Proteccin al Consumidor, el particular podr interponer en un plazo de 15 das hbiles, el
recurso de revisin ante el funcionario que haya emitido el acto recurrido y ser resuelto
por una oficina superior jerrquica. En este recurso ser supletorio el Cdigo Federal de
Procedimientos Civiles, y se admitir toda clase de pruebas, excepto la confesional. La

103

autoridad habr de resolver en un trmino de 15 das. El recurso prev la posible

suspensin del acto reclamado.
El recurso de revocacin contra el procedimiento arbitral est contemplado en la ley que se
ha venido comentando; aqul deber resolverse en 48 horas.
Procuradura de la defensa del trabajo
El derecho del trabajo quiz se origina en la necesidad de proteger a la parte dbil de la
relacin laboral, y sa es su principal finalidad, de tal suerte que esta rama jurdica se halla
ligada ntimamente con la seguridad social.
En 1975, y con carcter de rgano desconcentrado, se reestructur la procuradura federal
de la defensa del trabajo, dentro de la secretara del trabajo y previsin social. Esta
procuradura la estableci la Ley Federal Trabajo en 1931; fue reglamentada el 11 de
septiembre de 1933 y qued bajo la dependencia del jefe del departamento del trabajo.
En 1975 se consider que, no obstante los avances en derecho del trabajo el creciente
desempleo y marginacin social, as como la frecuente violacin a los derechos de los no
sindicalizados, de mujeres y nios trabajadores, obligaban a acentuar la tutela estatal en
materia laboral, por lo que era oportuno precisar la competencia de la procuradura federal
de la defensa del trabajo en ese campo, dotndola de autonoma operativa
(desconcentracin administrativa) y mayor dinamismo.
Procuradura de la defensa del menor y de la familia
La procuradura de la defensa del menor y de la familia no tiene sustento jurdico directo,
sino que funciona como un programa de actividades del Sistema Nacional para el
Desarrollo Integral de la Familia (DIF)
El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, organismo federal
descentralizado, cuyo nombre y tareas han cambiado a lo largo de tres dcadas (INPI,
IMAN), tiene por objetivo la promocin de la asistencia social y la prestacin de servicios
en esta materia. Los principales ordenamientos que lo rigen son la Ley sobre el Sistema
Nacional de Asistencia Social y el Estatuto Orgnico del Sistema Nacional para el
Desarrollo Integral de la Familia, los cuales han permitido llevar a cabo un programa de
labores orientado a procurar la defensa adecuada de los derechos del menor y de la familia,
a aquellas personas cuyos recursos culturales y econmicos las colocan en situacin
desventajosa frente a violaciones legales perpetradas contra ellas.
Comisin nacional bancaria y de valores
Como rgano de defensa del consumidor bancario existe la comisin nacional bancaria y
de valores, ente desconcentrado de la secretara de hacienda y crdito pblico, que
actualmente est regulado por su propia ley (1995) y por su reglamento interior; adems,
otras disposiciones jurdicas le confieren intervencin en importantes cuestiones
financieras.

104

Los usuarios del servicio pblico de banca y crdito podrn, a su eleccin, presentar su
reclamacin ante la comisin nacional bancaria y de valores o hacer el planteamiento ante
los tribunales competentes locales o federales. Las instituciones de crdito estarn
obligadas a someterse al procedimiento de conciliacin a que se refiere la ley.
Instituto Nacional de la senectud
Uno de los signos negativos que distinguen a nuestro tiempo es el desprecio hacia los
viejos. La civilizacin ha cambiado su estimacin de la tercera edad, cuya experiencia era
altamente valorada en el pasado; ahora en trminos generales, es marginada. La vejez es
considerada un defecto y la juventud, ponderada como la nica edad digna de ser vivida; a
ello se ana vedar a los ancianos y muchas veces a personas maduras, an lejanas a la
vejez, las oportunidades laborales y de recreacin. Esto ha provocado que los ancianos
constituyan, salvo algunas excepciones, una minora dbil y marginada.
Hace menos de tres dcadas el estado mexicano adopt medidas tendientes a afrontar este
problema y a ese efecto cre el Instituto Nacional de la Senectud como rgano federal
descentralizado, provisto de personalidad jurdica y patrimonio propios.
Asistencia fiscal
En razn de que en determinados aspectos, el sistema impositivo puede resultar
excesivamente complejo e incomprensible para algunas personas, no obstante la buena
disposicin para cumplir sus obligaciones con la hacienda pblica, el estado mantiene
permanentemente campaas destinadas a orientar al pblico acerca de las cargas fiscales y
la manera de pagarlas; adems, existe una oficina a la que se le encomiendan servicios de
asistencia fiscal.
Relaciones entre el estado y sus servidores
Los tratadistas consideran al estado como una gran organizacin cuya complejidad rebasa,
con mucho, a la que se observa en las organizaciones emprendidas por los particulares, por
muy grandes que stas sean. En Mxico existen cerca de ocho millones de servidores
pblicos, lo que representa 31% de la poblacin econmicamente activa.
La incorporacin de hombres abocados a la funcin pblica, desde la antigedad, trajo
consigo que se fuera formando un cuerpo de funcionarios y empleados de la administracin
estatal provistos de gran influencia social; tpicos ejemplos de este hecho son los casos de
Grecia y Roma en sus tiempos de mayor esplendor militar.
En el siglo XVIII, los fisicratas franceses bautizaron a este cuerpo de hombres dedicados
a la funcin pblica, como burocracia, trmino que desde sus inicios asume una
connotacin desfavorable, al ser utilizado por los liberales para identificar al formalismo, la
altanera, el despilfarro de recursos, la falta de entusiasmo para desarrollar sus actividades,
la corrupcin y a la adopcin de trmites excesivos que, entre otros, caracterizaban al

105

aparato administrativo de los gobiernos autoritarios durante los siglos XVIII y XIX,
sentimiento negativo y generalizado que no ha desaparecido en nuestros das.
La funcin pblica, realizada por los trabajadores al servicio del estado, aun cuando se
encuentra vinculada con la actividad pblica de ste, no debe confundirse con ella, ya que
la primera est referida a la capacidad de accin que guarda todo trabajador del estado, y la
segunda est identificada con todas las acciones a cargo del estado. La capacidad de accin,
llamada funcin pblica, implica una relacin laboral entre el estado y el servidor.
Fundamentacin
En nuestro pas, el art. 123 constitucional, en su apartado B, fundamenta las relaciones
jurdico laborales entre el estado y sus trabajadores; cuando stos presten sus servicios para
los poderes de la unin o bien para el gobierno del Distrito Federal, segn expresa el
dispositivo al inicio de su texto.
La legislacin mexicana contempla disposiciones que regulan de manera especfica ciertas
relaciones laborales que se presentan dentro de los tres poderes de la unin; tal es caso de
los trabajadores de base y el de los de confianza, excluyendo a estos ltimos del rgimen de
la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (art. 8) y reconocindoles slo
las medidas de proteccin al salario y los beneficios de la seguridad social.
Ubicacin de la rama del derecho que regula las relaciones entre el estado y sus servidores.
La ciencia del derecho siempre nos induce a clasificar todos los hechos sociales que
guardan trascendencia para ella; tal es el caso de la relacin laboral que se observa entre el
estado y sus trabajadores, cuya existencia ha provocado discusiones que actualmente siguen
sin definir su ubicacin dentro de las distintas ramas del derecho.
Acerca del particular existen tres principales teoras: como parte integrante del derecho del
trabajo, del derecho administrativo o como una rama autnoma; cada una de ellas pondera,
entre otros, los argumentos siguientes:
Teoras que la asimilan al derecho del trabajo
La posicin que engloba a estas teoras es la ms aceptada; en trminos generales, sostiene
el carcter laboral de la relacin existente entre el estado y sus trabajadores en virtud de
observarse en ella las caractersticas tpicas de direccin, dependencia y salario propias del
derecho del trabajo.
Teoras que la asimilan al derecho administrativo
Esta corriente tiene su origen en el hecho de que la relacin del estado y los servidores
pblicos surge con motivo de un acto administrativo, como es el nombramiento, consistente
ste en la expresin unilateral de la potestad soberana de aquel, con objeto de asignar una
funcin pblica a la persona que lo considera idneo para su desempeo.

106

Teoras que la consideran una rama autnoma

La indefinicin que priva entre el derecho del trabajo y el derecho administrativo dio
origen a una tercera posicin, la que de manera eclctica sostiene que las normas que
regulan esta materia constituyen una rama autnoma dentro de la sistemtica jurdica, en
virtud de contar con disposiciones de ambas disciplinas.
Antecedentes nacionales de la relacin de trabajo entre el estado y sus servidores
poca colonial
La administracin de los territorios conquistados por la corona espaola trajo consigo la
necesidad de expedir una copiosa cantidad de disposiciones legales, aplicadas segn las
circunstancias especificas que presentaba cada una de las formaciones sociales dominadas,
formaciones a las que se haba intentado trasplantar e! aparato burocrtico administrativo
de la metrpoli. A su recopilacin ms depurada se le conoce como Leyes de los reinos de
Indias (1680)
Desde el inicio de la accin colonizadora, la metrpoli, sabedora de las dificultades en lo
concerniente a que sus instrucciones fueran cumplidas cabalmente por los funcionarios
pblicos asentados en el Nuevo Mundo, estableci los procedimientos para determinar la
posible responsabilidad de stos.
El decreto constitucional para la libertad de la Amrica mexicana, sancionado en
Apatzingn el 22 de octubre de 1814.
Este documento, ms que un antecedente jurdico, es histrico ya que jams fue aplicado en
el territorio nacional.
La constitucin de 1824
Esta carta magna, de corte federalista, fue dictada siguiendo a la imperante en los Estados
Unidos de Amrica, cuya influencia en el terreno de las ideas polticas se dej sentir en
toda el rea, en virtud de la cercana, particularmente en nuestro pas mediante las logias
de masones (yorquinos).
Ese ordenamiento fundamental otorga al jefe del ejecutivo amplias facultades tales como
nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, a los jefes de las oficinas
generales de hacienda y de los comisarios generales, al personal diplomtico, a los oficiales
militares de rango superior (coronel como mnimo) y a los empleados de las oficinas de la
federacin (no seala grados); otorgar retiros, licencias y ( pensiones a los militares, y
sancionar administrativamente a los empleados infractores de las rdenes y decretos (art.
110).
Leyes constitucionales de 1836

107

No debemos olvidar que con la abrogacin de la constitucin de 1824 y con la

promulgacin de dichas leyes, mejor conocidas como las siete leyes, tambin se modific
el sistema federal, retornando al centralismo y adicionando a los tres poderes establecidos
un cuarto: el supremo poder conservador, encargado de vigilar la actuacin de los dems e
intervenir en los conflictos que se suscitaran entre el legislativo y el ejecutivo.
La constitucin de 1857
Este documento legal marca un retorno al federalismo y otorga al presidente de la repblica
facultades para designar y remover al personal diplomtico, as como a los dems
funcionarios de la unin, cuyo nombramiento no estuviera determinado de distinta forma
por las leyes.
La constitucin de 1917
Promulgada esta constitucin, el gobierno federal inici la lucha para lograr su eficacia en
las circunstancias por las que atravesaba el pas: comunicaciones destruidas, campos sin
cultivo, comercio interrumpido, carencia de un sistema bancario, en fin: la bancarrota
econmica.
La aplicacin de los arts. 27 y 123, especialmente, se enfrent a numerosos obstculos. En
el caso de este ltimo, su mbito se caracteriz por un elevado desempleo, inseguridad en el
trabajo y declaracin de huelgas
Las relaciones laborales estado servidores pblicos, siguieron desarrollndose sobre bases
civilistas; incluso la Ley Federal del Trabajo, expedida en 1931; no contempla a la
burocracia, exclusin que fue confirmada por la jurisprudencia.
En 1938 se expide el primer Estatuto Jurdico de los Trabajadores del Estado, que en 1941
es abrogado por otro del mismo nombre.
Al consolidarse el sistema jurdico poltico surgido en 1917, as como son el desarrollo de
las formas de organizacin laboral en el pas, se dieron las condiciones para que en 1960 se
adicionara el art. 123 constitucional con el apartado B y en 1963 se expidiera su ley
reglamentaria (Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, tambin conocida
como ley burocrtica).
Antecedentes en otros pases
Histricamente, el ejercicio de la funcin pblica se consider un privilegio otorgado a los
ciudadanos por sus mritos o se trasmita de forma hereditaria dentro de las clases altas.
Esta situacin dej de considerarse como tal al expirar la Edad Media, con la incorporacin
de nuevas tareas a cargo del estado.
La presencia de la funcin pblica ha sido una constante en el desarrollo de toda formacin
estatal.

108

Alemania
La idea de HEGEL acerca del estado, en virtud de la cual la figura del estado est
magnificada al grado de ver en l la divinidad concretada a la que deben supeditarse los
intereses particulares, de cierta forma sigui presente en el accionar de la moderna
burocracia de la hasta hace poco Alemania federal.
La relacin que se da entre el estado alemn y sus servidores deriva de un acto cuya
naturaleza se encuentra sujeta a discusin por los autores germanos; algunos de ellos lo
consideran como un contrato de derecho publico y otros como un acto de adhesin a un
derecho preexistente, es decir, la obligacin de ejercer la funcin pblica de acuerdo con
las reglas previstas por el estado.
Argentina
La relacin jurdica que existe entre el estado y sus servidores es producto de un acto
contractual de derecho pblico, "no obstante que la legislacin vigente de la Repblica
Argentina parece inclinarse por considerarlo como un acto unilateral del estado.
Estados Unidos de Amrica
En algunos casos se confiere intervencin a los legislativos locales, pero en trminos
generales es un organismo del gobierno federal (Comisin del Servicio Civil) el encargado
de establecer las polticas de reclutamiento, capacitacin, adscripcin y disciplina del
personal que desempea la funcin pblica.
Francia
La administracin pblica francesa, cuya concepcin de servicio pblico durante mucho
tiempo comprenda a toda actividad del estado, tuvo que iniciar el replanteamiento
conceptual de su actuacin una vez que la vieja tesis del servicio pblico no soport las
crticas de la modernidad.
Anteriormente se entenda como funcionario a toda persona que participaba normal y
permanentemente en la operacin de un servicio pblico; este supuesto ha variado, al
considerarse en la actualidad que slo lo es aquella persona que participa en la
administracin gubernamental de acuerdo con un estatuto o reglamento pblico.
Inglaterra
Es difcil imaginar un sistema burocrtico ms riguroso que el ingls; sin embargo, a
diferencia de los dems pases europeos, las relaciones laborales entre el estado y sus
servidores no son reguladas por un estatuto o reglamento expedido especialmente para ello.
La prctica y la costumbre van generando las disposiciones por aplicar, con base en la
utilidad y los principios que deben regir a la funcin pblica como una actividad honorable
y de privilegio.

109

Para los ingleses, la solucin de todos sus problemas deviene del eficiente desempeo de
sus instituciones, de ah el cuidado que ponen en la formacin y el control del servidor
pblico.
Italia
La legislacin italiana, en lo que se refiere a la relacin laboral burocrtica, distingue entre
los oficios pblicos principales, que representan la voluntad del rgano para el que
trabajan y los oficios pblicos auxiliares, que se limitan a tareas de mero trmite o
preparatorias a la toma de decisiones.
Portugal
En este pas, los ministerios de administracin interna y de finanzas son los (rganos
encargados de la instrumentacin de las polticas que el estado aplica en materia de funcin
pblica.
Clases de servicios personales prestados al estado
Diversos son los medios que el estado utiliza para procurarse la actividad intelectual o
fsica de las personas dedicadas a los cometidos que le son propios, y en atencin a ello es
que somete a stos (conocidos como agentes) a un rgimen jurdico adecuado al tipo de
servicio prestado.
Servicios obligatorios y gratuitos
Como excepcin a la libertad de trabajo consagrada en nuestro pas por el art. 5
constitucional, el expresado precepto contempla como obligatorias y en algunos casos no
remuneradas, algunas tareas, lo que para ciertos autores constituye funcin pblica, en
virtud de carecer del consentimiento de las personas obligadas a desempearlas.
Servicios que se prestan por contrato
La prctica administrativa en este caso est dirigida a la procuracin de servicios necesarios
para el estado de carcter eventual o especializado, y para los que ste no requiere sostener
una relacin de trabajo permanente con quienes lo presten. Por ello, decide captar
profesionales libres con los cuales, cumple la funcin administrativa.
Servicios que se prestan en virtud de nombramiento
El nombramiento es el medio ms usual por el que el estado se allega la prestacin de los
servicios personales necesarios para realizar sus funciones; en torno a el, se ha ventilado
una larga disputa entre quienes lo consideran como un acto administrativo y los que lo
catalogan como contrato.

110

Existe, cuando menos, otra clase de servicio personal que se presta al estado y que es
importante mencionar: la que se otorga por virtud de un contrato colectivo de trabajo, tpico
de algunas instituciones paraestatales, como Petrleos Mexicanos, Instituto Mexicano del
Seguro Social, Comisin Federal de Electricidad, , etc.
Rgimen jurdico
La legislacin burocrtica en nuestro pas y las disposiciones ms importantes en la
materia:

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos;

Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado
B del Artculo 123 Constitucional
Ley Federal del Trabajo;
Ley Reglamentaria de la Fraccin XIII bis del Apartado B del art. 123 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; (BANXICO)
Ley Orgnica de la Armada de Mxico;
Ley Orgnica del Ejrcito y Fuerza Area Mexicanos;
Ley del Servicio Exterior Mexicano;
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos
Leyes orgnicas y estatutos de las universidades autnomas, y
Leyes y reglamentos para los servidores pblicos de las entidades federativas y
municipios.

Se ha dicho que los servicios personales otorgados al estado en virtud de un contrato civil
(privado) no constituyen funcin pblica y, por ende, una relacin laboral.
Clases de estatutos
El trmino estatuto se traduce como lo establecido, lo ordenado, asentado o determinado y,
por extensin, se le identifica con cualquier regla o rgimen legal aplicable a una situacin
especfica.
Tambin se utiliza, y ste es nuestro inters, para designar al instrumento que contiene las
disposiciones legales a las que se someter el desempeo de la funcin pblica, y se refiere
concretamente a la relacin de trabajo que establece el estado con los servidores pblicos.
En este sentido, tradicionalmente se habla de dos clases de estatutos: el reglamentario y el
legal. El primero tiene su origen en una decisin de la autoridad administrativa.
El segundo emana de una clsica disposicin expedida por el rgano legislativo, es decir,
una ley, orgnica y materialmente considerada.
Los rasgos ms generales de los estatutos para servidores pblicos son expresar los
derechos que stos tienen respecto al estado por virtud del desempeo de la funcin

111

pblica (ascenso, sueldo, vacaciones, jubilacin, entre otros); determinar los deberes, (v.
gr.: duracin de la jornada, buen comportamiento durante ella, discrecin y respeto por el
trabajo asignado), as como imponer las sanciones en caso de violacin a sus disposiciones
y designar a la autoridad competente para decidirlas y resolverlas.
Relaciones de trabajo reguladas por el art. 123, apartado A, de la constitucin.
Las empresas pblicas ms importantes de la federacin, ya sean stas organismos
descentralizados o sociedades annimas, se encuentran reguladas, en cuanto a las relaciones
con sus trabajadores, por el apartado A del art. 123 constitucional y su ley reglamentaria
(Ley Federal del Trabajo, 1970); desde luego, tenemos en cuenta que estos entes no forman
parte de la persona jurdica que es la federacin por poseer ellos, a su vez, su propia
personalidad. Pero resulta claro que representan una porcin fundamental del aparato
poltico administrativo del estado.
Organismos pblicos descentralizados que forman parte de la administracin pblica
federal, como Petrleos Mexicanos, Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Instituto
Mexicano del Seguro Social y Comisin Federal de Electricidad
En el ambiente laboral se reconoce como trabajadores privilegiados a los que; prestan sus
servicios en alguno de estos organismos. Las razones en que se apoya tal consideracin son
obvias; basta echar un vistazo a las prestaciones econmicas de que gozan y compararlas
con las del resto de los obreros y empleados de nuestro pas. Ese es el motivo por el cual es
sumamente codiciada la obtencin de un lugar en sus nminas, al grado de llegar,
prcticamente, a constituir una "herencia" a favor de sus descendientes.
Las representaciones sindicales de estos dos organismos descentralizados por servicio
poseen una enorme fuerza laboral en nuestro pas y su influencia trasciende al mbito de la
poltica.
Es oportuno preguntarse si los trabajadores de tales organismos pblicos descentralizados
por servicio desempean funcin pblica, en razn de que stos gozan de autonoma
jurdica respecto del estado.
Es de sealarse que estos organismos forman parte de la administracin pblica federal
(paraestatal) que generalmente, por medio de sus trabajadores, prestan un servicio pblico,
y por tanto, la autonoma de su operacin es relativa, ya que de hecho est sujeta a un
considerable nmero de controles que ejercen las dependencias estatales centralizadas.
Al respecto, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales en vigor dispone que en los
instrumentos legales utilizados para crear dichos organismos se indicar el rgimen laboral
al que se sujetarn, con lo que permite, en la prctica, dejar a las circunstancias del
momento la decisin acerca del rgimen por aplicar en cada caso.
Si bien el estado participa en la constitucin de esta clase de personas morales o colectivas,
no establece ninguna relacin laboral con los trabajadores que estn adscritos a ellas, ya

112

que las mismas constituyen un ente jurdico que acta como patrn, para cumplir con las
obligaciones que le son propias de acuerdo con la ley.
De acuerdo con la rama de produccin en la que se encuentre enclavada, sus relaciones de
trabajo estarn reguladas por un contrato colectivo, un contrato ley o por un contrato
individual de trabajo (este ltimo en la menor de las veces).
Instituciones nacionales de crdito. Banca nacionalizada
La expropiacin de la banca privada, decretada en septiembre de 1982, trajo consigo la
necesidad de modificar la regulacin de las relaciones laborales de quienes prestaban sus
servicios en esas instituciones, relaciones que debieron ser adecuadas a las nuevas
condiciones creadas por el surgimiento de otras empresas de participacin estatal
(sociedades nacionales de crdito).
Es as que en noviembre de ese mismo ao fue adicionado el apartado B del art. 123
constitucional con la fracc. XIII bis, a efecto de incluir dentro de esas garantas mnimas, al
trabajador al servicio de las sociedades nacionales de crdito.
Las universidades autnomas
Durante los aos setenta se debati ampliamente acerca de la naturaleza jurdica de los
servicios proporcionados dentro de las universidades pblicas, as como respecto del tipo
de rgimen legal que les deba ser aplicado a los prestadores de los mismos. La cuestin
qued resuelta mediante la reforma constitucional al art. 3o. en 1980. Considerado en
dicho artculo como un trabajo especial aquel desempeado por el personal acadmico y
administrativo en las universidades e instituciones de educacin superior de carcter
autnomo, sus relaciones laborales, en consecuencia, estn reguladas por el apartado A del
art. 123 de la propia constitucin, as como por la Ley Federal del Trabajo.
La fracc. VIII del citado art. 3 constitucional prev tambin que aquellas universidades e
instituciones de educacin superior a las cuales la ley les otorgue autonoma, gozarn de la
facultad de gobernarse a s mismas; realizarn sus fines de educar, investigar y difundir la
cultura conforme a los principios del mismo artculo, con respeto a la libertad de ctedra e
investigacin y el libre examen y la discusin de las ideas.
En lo que se refiere a nuestra mxima casa de estudios (la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico), es de sealarse que, estando sujeta a este rgimen, las prestaciones de
seguridad social le son otorgadas por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los
Trabajadores del Estado, organismo que generalmente beneficia a los trabajadores
contemplados en el aparado B del citado precepto constitucional.
Este hecho sui generis, el cual se considera incongruente desde el punto de vista jurdico,
obedece a circunstancias de ndole poltica que imperaron en un pasado reciente en el
medio universitario.

113

Teoras que explican la naturaleza jurdica del acto por el cual el individuo presta sus
servicios al estado
Teoras civilistas
Herederas de un aejo concepto, consistente en que la prestacin de un trabajo asalariado
tiene su origen en la libre manifestacin de voluntad por parte del prestador y prestatario
(trabajador y patrn), los que en igualdad de circunstancias convienen las condiciones en
las que ser desempeado el servicio, estas teoras sostienen que a partir de un acto de
naturaleza contractual, el estado obtiene la fuerza de trabajo necesaria para cumplir con las
atribuciones que posee.
La interpretacin que caracteriza a estas teoras ha sido rotundamente descartada en
Mxico, a partir de la promulgacin de la constitucin de 1917, la cual estableci los
derechos mnimos para los trabajadores en general y limit considerablemente la
posibilidad de negociacin de las condiciones de la prestacin del servicio en virtud de un
contrato, ya que ello indudablemente era contraproducente para aquellos que no contaban
con ms patrimonio que su fuerza de trabajo.
Teora del acto unilateral del estado
An cuando el nombramiento es el resultado de una manifestacin unilateral de la voluntad
del estado, destinada a designar como servidor pblico a un individuo, ello no implica,
salvo las excepciones contenidas en el art. 5 constitucional, la obligatoriedad por parte del
mismo individuo de desempearse como tal y someterse al rgimen jurdico
correspondiente.
Para que esto suceda debe contarse con la libre aceptacin por parte del designado, la que
una vez expresada surtir los efectos que marca la ley respecto de las facultades que le son
conferidas para el cumplimiento de su cargo, as como en lo que se refiere a los derechos y
las obligaciones laborales asumidos frente al estado.
Tesis del contrato administrativo
Basados en la teora que explica la actividad contractual del estado, algunos tratadistas
sostienen que la funcin pblica implica un contrato de naturaleza administrativa celebrado
con el particular que decide desempearse como servidor pblico.
Para formular esta tesis, recordemos que los contratos administrativos atienden a un inters
pblico y estn sujetos a un rgimen de derecho pblico, en tanto que en los de derecho
privado, el estado concurre a contratar como particular, es decir, desprovisto de su carcter
soberano y sometido a las normas de derecho comn.
Teora del acto unin

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El acto unin tambin se conoce como acto condicin, provisto de un contenido no muy
claro. Esta teora explica la naturaleza jurdica del acto por medio del cual se establece una
relacin con el estado, y pondera:
a) En primer lugar la existencia de normas jurdicas previamente creadas Para regular
la funcin pblica;
b) Seguidamente, la decisin libre del estado y del individuo para iniciar una relacin
de trabajo, conforme a las normas referidas, y
c) La aplicacin de dicho orden jurdico al caso concreto
As, y una vez expuesto lo anterior, realmente no encontramos mayor variacin entre el
acto anin y cualquier convenio.
Teora del derecho vigente
Para esta teora, la naturaleza jurdica del acto que nos ocupa la determina la ley misma al
regularlo. Criterio que, a fuerza de simplista, es anticientfico en virtud de que no todo lo
plasmado en un texto legal es tcnicamente correcto, por una parte y, por la otra, porque es
una posicin formalista, la cual no puede ser considerada como punto de partida para
elaborar un concepto general aplicable a las realidades que pretende explicar.
Concepto y diferencias entre altos funcionarios y empleados
La burocracia es una organizacin a la que es aplicable un control jerrquico de sus
integrantes, a quienes divide entre los que tienen mando y los que obedecen, los que
supervisan y los que ejecutan, los que toman las decisiones y los que acatan; en una
palabra: entre funcionarios y empleados
Segn Rafael BIELSA, la diferencia sustancial consiste en que la designacin del
funcionario constituye un encargo especial o una delegacin transmitida por la ley y, en
cambio, la del empleado supone un complemento al desempeo de la funcin pblica
mediante el servicio que presta al estado.
Concepto de servidor pblico. Funcionario
El art. 108 de nuestra carta magna reputa como servidor pblico a toda persona que
desempea un empleo, un cargo o una comisin de cualquier naturaleza dentro de la
administracin pblica (federal o del Distrito Federal), incluso a los representantes de
eleccin popular, a los miembros del poder judicial y a los dems funcionarios y
empleados.
De acuerdo con ello, el concepto de servidor pblico es ms extenso que los de funcionario
y empleado.
Clasificacin de los servidores pblicos

115

El burcrata se da en cualquier organizacin pblica o privada, entre funcionario y

empleado pblicos existe una tradicional diferenciacin. Adems, servidor pblico es un
concepto ms amplio que ambos y, por lo mismo, rebasa la idea que acerca de la funcin
pblica se ha definido, al abarcar la accin de servidor pblico a personas que no guardan
una relacin de carcter laboral respecto al estado, relacin que s se da necesariamente en
la citada funcin pblica.
Clasificacin segn nuestras leyes
Se ha mencionado que tradicionalmente nuestros textos legislativos, al referirse a quienes
ejercen la funcin pblica, los dividen en empleados de confianza y empleados de base, que
son los equivalentes a la clasificacin que los distingue en funcionarios y en empleados.
De la propia constitucin federal podemos desprender otras clasificaciones, que en su
oportunidad fueron como la contenida en el art. 108, que habla de los servidores pblicos y
los cataloga en representantes de eleccin popular, miembros del poder judicial,
funcionarios, empleados y personas que desempeen empleo, cargo o comisin de
cualquier naturaleza.
Se puede inferir una distincin, igualmente mencionada con anterioridad, de acuerdo con el
nivel de competencia, que los clasifica en servidores pblicos federales, locales y
municipales, de conformidad con la divisin de poderes, en servidores pblicos del poder
ejecutivo, legislativo y judicial.
Tambin pueden ensayarse otras clasificaciones, como personal sindicalizado y no
sindicalizado; civil y militar. Es de utilidad anotar la siguiente: el personal en funciones,
comisionado, con licencia, suspendido y jubilado; sta es muy empleada en la prctica.
Sistema para la designacin de los agentes pblicos.
Nombramiento
La forma normal para iniciar la relacin entre el estado y sus servidores pblicos la
constituye el nombramiento, que es el acto jurdico formal en cuya virtud la administracin
pblica designa a una persona como funcionario o empleado y la somete al rgimen que,
conforme a la ley, le es aplicable especficamente a la funcin pblica.
Clases de nombramientos
Actualmente, en la mayora de los pases del mundo el diseo de los sistemas de seleccin
de los servidores pblicos se efecta de acuerdo con la trascendencia que socialmente se le
reconozca a la labor que les vaya a ser encomendada, estableciendo con ello las distintas
clases de nombramientos.
As, determinados funcionarios son seleccionados mediante el sufragio.

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Otra forma de nombramiento es la que tiene lugar por decisin de un funcionario de rango
superior, que es la ms comn en nuestro medio y la que tradicionalmente ha redituado, a
aquellos que han sido investidos con tal facultad, una preeminencia social.
En Mxico se da otra clase de nombramiento, en el cual concurren las voluntades de
distintas autoridades gubernamentales, como es en el caso de los ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, que requiere la propuesta de una terna por el presidente de
la repblica.
Tambin se da el nombramiento por decisin de un cuerpo colegiado, por ejemplo, la
designacin de los magistrados de circuito y jueces de distrito en nuestro poder judicial.
La legislacin contempla otra clasificacin que atiende a la temporalidad; en este caso se
habla de definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo o por obra determinada (art. 15,
fracc. III, de la ley burocrtica)
El nombramiento en nuestra legislacin
La nota confirmatoria que ubica al nombramiento como el acto jurdico por cuyo medio
predominantemente se inicia una relacin de funcin pblica entre el estado y los
trabajadores a su servicio, nos la proporcionan los arts. 3o. y 12 de la llamada ley
burocrtica.
La eleccin
El llamado sufragio universal tiene por objeto la designacin de los individuos que
ocuparn determinados cargos gubernamentales y que, generalmente, son los de mayor
trascendencia en los rganos del estado.
Funcionarios de eleccin popular. Oposicin
a) Funcionarios de eleccin popular. Su designacin es producto del voto ciudadano.
b) Oposicin. Esta modalidad para designar a los servidores pblicos, se encuentra
poco desarrollada en nuestra legislacin y a la fecha los exmenes para acudir a un
empleo pblico se han transformado en un mero trmite, al cual necesariamente
est supeditado el nombramiento, lo que desvirta la existencia de dicha figura.
El concurso en nuestra legislacin
Dependiendo de las labores sustantivas encomendadas a cada dependencia o entidad de la
administracin pblica federal, as como a las labores de apoyo que le son comunes, se
formulan los catlogos de puestos y los perfiles laborales que deben observar quienes los
ocupen.
El concurso, en Mxico, ha sido legislativamente poco desarrollado; sus disposiciones
suelen ser materia de contratos colectivos o de condiciones generales de trabajo; sin
embargo, desde 1976 ha sido foco de atencin de la administracin pblica federal, lo que

117

se ha expresado en esfuerzos, todava insuficientes, por establecer un sistema de

administracin y desarrollo de personal que garantice el honesto y eficiente desempeo de
las obligaciones derivadas de la funcin pblica, a la par de que haga efectivos los derechos
que tienen sus servidores frente al estado.
Formacin profesional o tcnica
La administracin pblica, como toda organizacin, requiere personas idneas para
desempear las actividades que le son propias, las cuales por su gran variedad hacen
necesario el empleo, en la misma magnitud, de un personal versado en especialidades
tcnicas y profesionales.
En tal virtud, las instituciones pblicas afrontan la imperiosa necesidad de formar cuadros
tcnicos y profesionales, de acuerdo con los requerimientos planteados por la realidad en
cada uno de los puestos por desempear y, adems, la de actualizar permanentemente los
conocimientos que en cada materia la ciencia va aportando.
Sistemas de nuestra legislacin
En nuestro pas, la capacitacin tcnica y profesional ha alcanzado el rango de derecho
social, ya que la carta magna la establece de forma genrica, como una obligacin patronal.
Requisitos para poder ingresar al servicio de la administracin pblica en Mxico.
Estos requisitos generalmente no estn contemplados de manera sistemtica en nuestra
legislacin, y son materia regulada casi siempre en las condiciones generales de trabajo, los
reglamentos o los contratos colectivos.
La relacin de trabajo entre el estado y sus trabajadores de base
El contenido de la relacin
La legislacin mexicana otorga un contenido laboral a la relacin jurdica existente entre el
estado y sus servidores. Prueba de ello es que en nuestra constitucin federal estn ubicadas
las bases fundamentales que la regulan, en el apartado B con que se adicion en 1960 al
art. 123.
Es importante hacer notar que las disposiciones del citado apartado B contienen los
derechos mnimos de que deben gozar los servidores pblicos con motivo de la relacin
establecida.
Efectos de la relacin
Una vez establecido el vnculo jurdico laboral entre el servidor pblico y el estado, por
medio de los titulares de sus dependencias y entidades, ambos se ven sometidos al rgimen
legal que enmarca a la funcin pblica, a la que, en virtud de las particularidades que la

118

caracterizan, no le puede ser aplicada la misma normatividad dirigida a los trabajadores en

general.
Caracteres de la relacin
La funcin pblica est caracterizada en trminos generales, por ciertas notas que pueden
ser compendiadas en los conceptos siguientes:
a) La profesionalidad, consiste en que los individuos hacen de la funcin pblica su
actividad econmica cotidiana;
b) La continuidad, que es la no interrupcin requerida necesariamente para generar los
derechos que le son propios a todo servidor pblico.
c) La carrera administrativa, radica en la voluntad natural de mejorar, por parte del
servidor pblico, su situacin dentro de la administracin pblica.
d) La existencia de un contrato, en cuya virtud, una vez aceptado el nombramiento,
tanto el estado como el servidor pblico asumen una serie de derechos y
obligaciones que son correlativos.
Suspensin y terminacin de la relacin de servicio
1. Suspensin temporal de los efectos del nombramiento.

Enfermedad
Prisin preventiva
Irregularidades en la gestin del trabajador

2. Terminacin de los servicios. Causas por las que el nombramiento o la

designacin dejar de surtir sus efectos.
a)
b)
c)
d)
e)

Por renuncia, por abandono de empleo

Por conclusin del trmino o de la obra
Por fallecimiento del servidor pblico;
Por incapacidad permanente del trabajador, fsica o mental,
Por resolucin del tribunal federal de conciliacin y arbitraje.

Prestaciones econmicas
La causa y finalidad de todo trabajo realizado por el hombre es la satisfaccin de sus
necesidades naturales o sociales. Desde tiempos inmemoriales, a la relacin que con ese fin
el hombre estableca con la naturaleza o sus semejantes se le denomin trabajo.
En nuestro medio, los trabajadores al servicio del estado cuentan en determinadas
circunstancias, adems del sueldo considerado en los tabuladores respectivos y las
prestaciones de seguridad social, con cantidades en dinero por concepto de sobresueldo,
horas extra, gratificacin anual (llamada aguinaldo), bono de actuacin, prima por
antigedad, ayuda para renta, segn proceda.

119

Organizacin colectiva de los trabajadores

Reconocido el derecho de los servidores pblicos de base para asociarse en defensa de los
intereses que les son comunes (art. 123 constitucional, apartado B, fracc. X) la Ley Federal
de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria el citado apartado, dedica su ttulo
cuarto a regular la organizacin colectiva mediante los sindicatos
Las condiciones generales de trabajo
Mediante las condiciones generales de trabajo, en las dependencias se establecen:

requisitos de ingreso;
relacin jurdica de trabajo; salario;
jornada y horarios de labores;
descansos y licencias;
vacaciones; riesgos de trabajo;
derechos de los trabajadores;
obligaciones de los trabajadores;
competencia de la secretara;
sanciones;
suspensin, y
terminacin de los efectos del nombramiento.

Dichas condiciones son dictadas en cada dependencia por su titular, teniendo en

consideracin la opinin del sindicato.
Huelga
La huelga, en el mbito de la funcin pblica, es uno de los puntos que ms atencin han
acaparado por parte de los estudiosos de la materia, as como de aquellos abogados
litigantes que han hecho de los conflictos laborales entre el estado y los servidores,
pblicos, su especialidad.
La razn est constituida por las grandes limitantes a que debe sujetarse, por parte de los
servidores pblicos en Mxico, el ejercicio de este derecho, esencial en las relaciones
laborales, en contraste con el que estn en posibilidad de hacer valer los trabajadores en
general, para equilibrar a los factores en la produccin.
Es importante sealar que los huelguistas estn obligados a mantener en funciones a los
trabajadores necesarios para desempear los servicios que por su naturaleza no puedan
suspenderse, disposicin que genera controversia en virtud de que nulifica en mucho los
efectos que se esperan de un movimiento huelgustico al no suspender totalmente.
Procedimiento para resolver los conflictos laborales entre el poder judicial federal y
sus servidores.

120

La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentara del Apartado B,
fracc. F-XII del Artculo 123 Constitucional, prev un procedimiento especfico para
resolver los conflictos que se presenten entre el poder judicial de la federacin y sus
servidores.
Los funcionarios y empleados de confianza
En el rgimen de Porfirio Daz es evidente la ausencia de leyes en materia laboral, y las
relaciones de trabajo se rigen por diversos cdigos civiles; por tanto, no se piensa en una
definicin del trabajador de confianza y mucho menos del que presta sus servicios al
estado; en esta poca, el Partido Liberal Mexicano pugna por los derechos sociales.
Con el triunfo dela Revolucin mexicana, la materia jurdico laboral toma auge y en
diversas entidades federativas se dictan normas protectoras del trabajador.
La Constitucin Federal establece, en la fracc. XIV del apartado B del art. 123, que es
mediante una ley como se determinar quines son empleados de confianza, agregando
que tales trabajadores disfrutarn de la proteccin al salario y gozarn de las prestaciones
de la seguridad social.
Por su parte, la ley reglamentaria del referido apartado B del art. 123, incluye una larga
lista de quines son trabajadores de confianza en el gobierno federal.
Ahora bien, para definir al trabajador de confianza hay que empezar por el vocablo
trabajador, que significa toda persona fsica que presta a otra (fsica o moral) un trabajo
personal subordinado, a cambio de un salario o estipendio.
Por otra parte, confianza, en lo general, la entendemos como seguridad, fidelidad,
honradez, nimo y aliento para las tareas; cierta familiaridad en el trato.
De lo expuesto podemos definir al trabajador de confianza que proporciona sus servicios al
estado, como aquella persona que en razn de su cargo presta un trabajo subordinado con
caractersticas especiales de fidelidad, lealtad, seguridad, las cuales le confieren un trato
directo de familiaridad con el superior jerrquico y de vigilancia con el inferior.
Es significativo el que la mencin el personal de estas instituciones se regir por sus
propias leyes, se consigne en el precepto constitucional que establece las bases
fundamentales de las relaciones jurdico laborales; y que, adems, precisamente figure en
el apartado referido a los servidores pblicos.
As, podemos afirmar que los miembros de las fuerzas armadas mexicanas realizan funcin
pblica y que profesionalmente observan una relacin laboral sui generis, la cual rebasa
las condiciones observadas por los dems servidores pblicos, de suyo ya especiales.
La secretara de la defensa nacional

121

El acto por el cual la secretara de la defensa nacional se allega los servicios personales es
el reclutamiento, en virtud de un llamado contrato de enganche, en el cual se establecer el
tiempo de servicio. Al vencimiento de ste, en el caso de los soldados, podrn ser
reenganchados (recontratados) hasta por un lmite de nueve aos.
En lo que se refiere a su situacin jurdica, los militares pueden estar en activo, reserva o
retiro.
a) Activo
b) Reserva
c) Retiro
La secretara de marina
Los servicios personales que requiere la armada los obtiene, en el nivel de marinera,
mediante el reclutamiento, el cual, legalmente, se efecta mediante la conscripcin,
(servicio militar obligatorio) y por contrato de enganche voluntario, pudiendo tener lugar
este ltimo con los futuros alumnos para las escuelas de formacin de oficiales.
El personal se clasifica en:

Milicia permanente
Milicia auxiliar

Al igual que en el ejrcito y fuerza area, las situaciones del personal de la armada son
activo, reserva y retiro.
Los haberes y dems prestaciones que se les entrega en reciprocidad por el desempeo de
sus labores, se determinan de acuerdo con el grado, puesto o comisin que cada miembro
de la armada alcance.
Procedimientos de postergas ante la junta naval
La inconformidad por postergas es un procedimiento inscrito dentro del mbito laboral de
las fuerzas armadas y no es privativo de la marina de guerra.
ste tiene lugar cuando algn militar (ejrcito, fuerza area y armada) en el ejercicio de
sus derechos ha sido excluido de un concurso de seleccin para acceder a un grado
superior, o no obstante haber cumplido con los requisitos para ello, no se le ha otorgado
dicho acceso.
Seguridad social
El derecho de la seguridad social se estudia como disciplina autnoma no slo en relacin
con el derecho administrativo, sino tambin respecto del derecho del trabajo.

122

Los antecedentes indirectos de la seguridad social se hallan en la beneficencia pblica y

privada, as como en las sociedades mutualistas.
En nuestro sistema jurdico poltico, la seguridad social de los servidores pblicos no est
bajo la competencia unificada de un solo organismo, sino que la prestacin de la misma
depende del rgimen legal de la relacin laboral, es decir, si ste se encuentra regulado por
los dispositivos correspondientes a los apartados A o B del art. 123 constitucional, a las
fuerzas armadas, a la gendarmera, al servicio exterior, al sector educativo o bancario, entre
otros.
Conforme a su respectiva ley, prestaciones y servicios que proporcionar el Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, son:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.

Medicina preventiva;
Seguro de enfermedades y maternidad;
Servicios de rehabilitacin;
Seguro de riesgos de trabajo;
Seguro de retiro por edad y tiempo de servicios;
Seguro de invalidez;
Seguro por muerte;
Seguro de cesanta en edad avanzada;
Indemnizacin global;
Sistema de ahorro para el retiro;
Arrendamiento o venta de habitaciones perteneciente al instituto;
Prstamos hipotecarios y financiamiento para vivienda

Seguro de enfermedad no profesional

Ley del instituto (1983), la cual establece que en caso de enfermedad, el trabajador y el
pensionista tienen derecho a las prestaciones en dinero y especie.
Habitaciones para trabajadores
El problema habitacional es uno de los ms graves en nuestro pas, problema que, por otra
parte, existen en casi todas las naciones, inclusive en lagunas altamente desarrolladas; por
ello, las medidas de seguridad social en este rengln no son un ligero paliativo a una de las
injusticias mayormente incomprensibles de la civilizacin (el no tener un lugar propio y
decoroso donde vivir).
Para los fines habitacionales previstos en las fracc. XI del apartado B del art. 123
constitucional, el instituto (ISSSTE) constituir conforme a la ley un fondo de la vivienda
que tendr por objeto establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los
trabajadores obtener crdito, mediante prstamos con garanta hipotecaria; as como
coordinar y financiar programas de construccin de habitaciones destinadas a su
adquisicin en propiedad por parte de los trabajadores que carezcan de ellas.
Los prstamos hipotecarios

123

Antes de la creacin del fondo de la vivienda (FOVISSSTE), los prstamos hipotecarios

para adquisicin o construccin de departamentos o casas habitacin para servidores del
estado tuvieron amplia difusin; con el surgimiento de ese fideicomiso se consolidan y,
posteriormente, la ley fue reformada para que la hipoteca a favor del fondo pueda aparecer
en segundo lugar, permitiendo as al trabajador contratar otro crdito que haga posible
cubrir el costo total del inmueble.
Pensin de invalidez
La pensin por invalidez se otorgar a los trabajadores que se inhabiliten fsica o
mentalmente por causas ajenas al desempeo de su cargo o empleo, si hubiesen
contribuido con sus cuotas cuando menos durante 15 aos. Para calcular el monto de esta
pensin se aplicar la tabla contenida en la ley.
Pensin de muerte
La pensin por causa de fallecimiento de un trabajador, por cuestiones ajenas al servicio,
cualquiera que sea su edad, y siempre que hubiere cotizado por ms de 15 aos.
Indemnizacin global
El servidor pblico que sin tener derecho a pensin por jubilacin, retiro por edad y tiempo
de servicio, cesanta en edad avanzada o invalidez se separe definitivamente del servicio,
recibir una indemnizacin global equivalente al monto que la ley prev conforme a su
antigedad y tiempo de cotizar al instituto.
Trabajadores al servicio de las entidades federativas y de los municipios
Base constitucional
El texto original del art. 123 de la constitucin federal supona competencia de las
legislaturas locales o estatales para legislar en materia laboral, respecto a los servidores de
los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios. Con motivo de la reforma a
dicho artculo en 1929, destinada a federalizar la materia del trabajo, la carta magna fue
omisa respecto a la burocracia de los estados y ayuntamientos.
Trabajadores al servicio de las entidades federativas
Segn la ley suprema de la repblica, los poderes de los estados miembros de la federacin
se organizarn conforme la constitucin poltica de cada uno de ellos, y las relaciones de
trabajo entre las entidades federativas y sus trabajadores se regirn por las leyes que
expidan las legislaturas locales con base en lo establecido por el art. 123 de la constitucin
federal y sus disposiciones reglamentarias.
Lo anotado en el prrafo anterior viene a definir la situacin jurdico laboral de los
servidores pblicos de los estados, la cual est imprecisamente delimitada por omisin de

124

la ley suprema, de tal suerte que la aplicacin supletoria de ordenamientos federales o la

vigencia de estatutos reglamentarios ya no tiene razn de ser.
Trabajadores municipales
Conforme a la fracc. VIII, segundo prrafo, del art. 115 de la constitucin federal, las
relaciones laborales entre los municipios y sus trabajadores se regirn por las leyes que
expidan las legislaturas locales, con base en lo establecido en el art. 123 de la propia
constitucin y sus disposiciones reglamentarias.
Responsabilidades de los servidores pblicos
Antecedentes
Responsabilidad es la obligacin de pagar las consecuencias de un acto, responder por la
conducta propia. Conforme a esta idea, un servidor pblico debe pagar o responder por sus
actos indebidos o ilcitos, segn lo establezcan las leyes.
Base constitucional
El 28 de diciembre de 1982 se publicaron las reformas del ttulo cuarto de la constitucin
federal en materia de responsabilidades de los servidores pblicos. Tal reforma estableci
el actual sistema de esta cuestin en sus arts. 108 a 114.
Responsabilidad penal
Existe responsabilidad penal por actos u omisiones tipificados como delitos por la
legislacin federal o local.
Segn la constitucin general de la repblica, el presidente, durante el tiempo que dure su
encargo, slo podr ser acusado de traicin a la patria y por delitos graves del orden
comn; aunque no aclara qu delitos estima graves.
La responsabilidad por delitos cometidos durante su encargo por cualquier servidor
pblico ser exigible segn los plazos de prescripcin establecidos en la legislacin penal,
pero nunca sern inferiores a tres aos.
Responsabilidad civil
La responsabilidad civil se da por causar a una persona daos o perjuicios valuables
monetariamente.
Cuando se trata de demandas de carcter civil que entablen contra cualquier servidor
pblico no se requerir declaracin de procedencia, llamada sta tambin desafuero.
La responsabilidad civil halla su fundamento en los arts. 1910 y 1927 del cdigo de esa
materia.

125

Responsabilidad administrativa
Conforme a la actual legislacin, se aplicarn sanciones administrativas a los servidores
pblicos por actos u omisiones que vayan en demrito de la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia con que deben desempear sus empleos, cargos o comisiones.
La constitucin poltica federal seala que las sanciones, adems de las indicadas en las
leyes, sern suspensin, destitucin, inhabilitacin y multa.
Responsabilidad poltica
Dentro del texto constitucional, la responsabilidad ms elaborada es la de ndole poltica;
al respecto se establece:
Se impondr, mediante juicio poltico, destitucin o inhabilitacin para desempear
funcin pblica de cualquier ndole, a los servidores pblicos que se indican en el siguiente
prrafo; cuando en el desempeo de sus labores incurran en actos u omisiones que vayan
en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su adecuado despacho.
Justicia administrativa
Estamos en presencia de justicia administrativa cuando un rgano administrativo resuelve
un conflicto que implica a un derecho subjetivo.
Sistemas de control de legalidad de la accin administrativa
Los sistemas que encontramos para ese control son:
a) Control legislativo;
b) Control judicial, y
c) Autocontrol
El primero de ellos, el control legislativo, llamado tambin control poltico,se presenta en
algunos pases escandinavos mediante el ombudsman, figura sta recientemente estudiada
de manera brillante en nuestro medio. Se trata de un funcionario designado por el
parlamento, para que conozca de las quejas formuladas por los gobernados contra actos
gubernamentales administrativos.
Nuestro derecho universitario adopt en la UNAM esta figura. Al crear en 1985 la
defensora de los derechos universitarios
El control judicial lo efecta precisamente el poder judicial conforme a un sistema de
controversias (jurisdiccional). A ste corresponde, en el sistema anglosajn, el habeas
corpus y, en Mxico, el amparo.

126

El autocontrol estara instrumentado por el contencioso administrativo (tribunales basados

en el modelo francs, llamado tambin sistema continental europeo) y por los recursos
administrativos, ste es el verdadero autocontrol ejercido por parte de la administracin
pblica. Tanto el contencioso administrativo como el recurso administrativo se realizan
ante rganos administrativos, es decir, no pertenecientes al poder legislativo ni al judicial.
Recursos administrativos
El recurso administrativo es la posibilidad que tiene la administracin pblica de
reconocer, corrigindolo, un error de su actuacin, y lo har en virtud de una peticin del
particular en ese sentido; peticin que tiene su origen primario en el art. 8 de nuestro texto
constitucional.
La administracin pblica en esta figura no acta como parte dentro de un proceso, sino
que nicamente va a intervenir para revisar (modificndolo, anulndolo o confirmando)
algn acto que el particular ha considerado ilegal o inoportuno.
Puede definirse al recurso administrativo como el medio de defensa establecido en la ley, a
favor de los gobernados para que la administracin pblica revise un acto administrativo
que ellos consideran ilegal, quedando aqulla obligada a anularlo, modificarlo o
confirmarlo.
El contencioso administrativo
El contencioso administrativo surge en virtud de considerar que la administracin pblica,
por ser uno de los poderes de estado, no tiene por qu someter la solucin de los conflictos
de su accionar al conocimiento de otro poder, el cual sera, para el caso, el judicial. Por
esta razn, se crean rganos dentro de la propia administracin pblica, investidos de
mayor o menor autonoma que habrn de resolver jurisdiccionalmente las controversias
surgidas entre sta y el particular que se considere afectado por algn acto administrativo.
En cuanto a los alcances de sus decisiones, se puede hablar de los tipos de contencioso
administrativo siguientes:
a)
b)
c)
d)

Contencioso de plena jurisdiccin o subjetivo:

Contencioso de anulacin, de ilegitimidad u objetivo;
Contencioso de represin, y
Contencioso de interpretacin.

En el primero, el tribunal administrativo al revisar el acto impugnado le indicar a la

administracin pblica en qu sentido debe emitirse dicho acto.
En el segundo, el de nulidad, el rgano contencioso administrativo se limitar a declarar la
nulidad o validez del acto que ha sido revisado.
En el contencioso de represin se llegan a aplicar sanciones

127

En cuanto al contencioso de interpretacin, se puede enunciar indicando que por su medio

la autoridad, antes de emitir un acto administrativo, solicitar al tribunal su opinin
respecto al sentido en que debe expedirse dicho acto.
En nuestra constitucin poltica federal, el contencioso administrativo estuvo contemplado
en el art. 104, fracc. I prrs. 2 y 3, segn reforma del 30 de diciembre de 1946, reforma
que permiti la existencia del sistema francs y del anglosajn para controlar la legalidad
de la accin administrativa, dndose as una especie de mecanismo hbrido de control.
a) En el art. 73 se prev que el congreso de la unin es competente para expedir leyes
que instituyan tribunales de lo contencioso administrativo dotados de plena
autonoma para dictar fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se
susciten entre la administracin pblica federal y los particulares.
b) Conforme a la fracc. I-B del art. 104, corresponde a los tribunales de la federacin
conocer de los recursos de revisin que se interpongan contra las resoluciones
definitivas de los tribunales de lo contencioso administrativo
c) En el art. 116, fracc. IV, se contempla la jurisdiccin contencioso administrativa
local.
El antecedente de las disposiciones constitucionales sealadas es la ley Lares de 1853, la
cual estableca un sistema de justicia administrativa retenida (el presidente de la repblica
o el consejo de ministros decidiran en ltima instancia en cuestiones contencioso
administrativas).
Tribunal fiscal de la federacin
El tribunal fiscal de la federacin empez a funcionar el 1 de enero de 1937, con cinco
salas y un decimosexto magistrado que presida el pleno y al propio tribunal. Desde esa
fecha hasta la reforma constitucional de 1946, el tribunal tuvo vida al margen de la carta
magna; sin embargo, actu sin mayores problemas. En 1942 se le otorg competencia
acerca de depuracin de crditos a favor del fisco.
A partir de 1978 el tribunal es reestructurado radicalmente, por medio de una nueva ley
orgnica publicada el 2 de febrero de ese ao, en la cual se adopt una estructura basada en
una sala superior y salas regionales. La ley vigente se public en el Diario Oficial el 15 de
diciembre de 1995 y conserva el sistema de salas.
Tribunal federal de conciliacin y arbitraje
Este tribunal, poco estudiado como contencioso administrativo, est previsto en la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del
Artculo 123 Constitucional, en sus arts. 118 a 151.
Se trata, realmente, de un tribunal administrativo puesto que dirime las controversias
surgidas entre el estado y particulares, quienes en este caso, los trabajadores al servicio del
propio estado, tienen ese carcter.

128

Tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal

Se trata de un tribunal local contencioso administrativo de plena jurisdiccin, creado por la
ley publicada el 17 de marzo de 1971 para dirimir las controversias entre el Departamento
del Distrito Federal y los particulares.
El control judicial
El control de la accin administrativa, por parte de rganos judiciales, se da en derecho
mexicano a travs del juicio de amparo.
Se trata de control jurisdiccional (existe controversia) por medio de rgano judicial (poder
judicial), el cual mediante la tutela de los derechos humanos (garantas individuales) obliga
a la administracin pblica para que obre de conformidad con la ley cuando ha afectado
indebidamente los intereses particulares del gobernado.
Este sistema de control tiene su equivalente en el habeas corpus del derecho anglosajn.
No es lugar para describir las diferencias de origen y finalidad entre esta figura y el
amparo mexicano; nuestro nico propsito aqu es sealar su semejanza en cuanto al
camino jurisdiccional judicial de control de legalidad, aunque cabe la observacin de que
el amparo tiene efectos para un caso particular y el habeas corpus trasciende erga omnes.
El control ejercido por medio del amparo es indirecto, ya que no fue ideado como
controlador de la legalidad del actuar del poder ejecutivo, sino que existe para garantizar el
respeto a los derechos humanos.
Las comisiones de derechos humanos
El art. 102, apartado B de la constitucin federal estatuye:
El congreso de la unin y las legislaturas de los estados en el mbito de sus respectivas
competencias, establecern organismos de proteccin de los derechos humanos que
otorga el orden jurdico mexicano, los que conocern de quejas en contra de actos u
omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor
pblico, con excepcin de los del poder judicial de la federacin, que violen estos
derechos. Formularn recomendaciones pblicas autnomas, no vinculatorias
y
denuncias y quejas ante las autoridades respectivas.
Estos organismos no sern competentes tratndose de asuntos electorales, laborales y
jurisdiccionales.
El organismo que establezca el congreso de la unin conocer de las inconformidades que
se presenten en relacin con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los
organismos equivalentes de los estados.
El 6 de junio de 1990 fue creada, como rgano desconcentrado de la secretara de
gobernacin, la Comisin Nacional de Derechos Humanos.

129

Tribunales de la administracin
En este caso, la administracin pblica realiza funcin jurisdiccional con ciertas limitantes,
al resolver controversias entre particulares; esto es, no dirime controversias entre ella y
algn gobernado que impugne su actuacin, sino que estamos en presencia de una
verdadera excepcin al principio de la divisin de poderes.
Los caso de tribunales de la administracin que contempla nuestro derecho vigente son:
1.
2.
3.
4.
5.
6.

7.
8.
9.
10.

Tribunales laborales. Conocidos como juntas de conciliacin y arbitraje;

Tribunales agrarios
Comisin nacional bancaria y de valores
Comisin nacional de seguros y fianzas
Procuradura Federal del Consumidor
Ciertos recursos administrativos. En materia de aguas y propiedad intelectual,
debido a la intervencin que se tiene que dar a terceros posiblemente afectados, el
procedimiento administrativo llega a convertirse en una contienda jurdica entre
dos particulares y el acto administrativo que los resuelve contiene una decisin a
favor de alguno de ellos.
Arbitraje en materia de telecomunicaciones
Comisin nacional de arbitraje mdico
Comisin federal de competencia econmica
Tribunales militares. Se estima que los tribunales del ejercito, fuerza area y
armada previstos en el art. 13 constitucional son tribunales de la administracin.
Puesto que esto rganos conocen de los delitos y faltas contra la disciplina
militar, realizan funcin jurisdiccional, sin lugar a dudas. Aqu, es clara la
relacin entre fueros y tribunales de la administracin, en la cual aqullos fungen
como antecedentes.
ECONOMIA Y POLTICA FISCAL Y FINANCIERA
ANALISIS ECONOMICO FINANCIERO DEL DERECHO F1SCAL

Es indudable que, en un pas como Mxico (que tiene un Estado que participa ampliamente
en las actividades econmicas, as como en las acciones del sector pblico, sobre todo en
lo relacionado con las finanzas), la moneda, el crdito y la banca, y el sistema impositivo
adquieren una importancia capital para entender el desenvolvimiento de la situacin
econmica actual del pas.
En la dcada de 1980, los graves problemas que padeci la economa nacional se deben en
buena medida al manejo de las finanzas pblicas, adems de muchos otros aspectos.
Poltica econmica es el conjunto de mecanismos, instrumentos y acciones que aplica el
estado con el objeto de regular los hechos y fenmenos econmicos. El principal objetivo
de la poltica econmica es lograr el desarrollo socioeconmico del pas.

130

Vamos a estudiar estos componentes (poltica financiera, poltica fiscal y poltica

monetaria y crediticia) de la poltica econmica general del pas. Para ellos hemos dividido
en cuatro apartados principales:

Poltica financiera:
-

Poltica fiscal
Poltica monetaria y crediticia
Control del sistema financiero mexicano
Poltica de gasto pblico
Poltica bancaria

POLITICA FINANCIERA
La poltica financiera es la:
"Parte de la poltica econmica que se encarga de formular los objetivos, sealando los
instrumentos adecuados para controlar los ingresos y administrarlos, as como para elaborar
el gasto del sector pblico. La poltica financiera se encarga tambin del control del
sistema bancario, as como la poltica monetaria y crediticia. De esta manera, en forma
amplia, la poltica financiera de un pas incluye: la poltica fiscal, la poltica de gasto
pblico, la poltica monetaria y crediticia y la poltica bancaria, todas ellas administradas
con la finalidad de coadyuvar al logro del desarrollo econmico del pas"
El mbito de la poltica financiera es muy amplio, por lo cual cada uno de los elementos de
la poltica financiera se analizar por separado. En este apartado slo se estudia lo relativo
al gasto pblico; es decir, se restringe la poltica financiera a la poltica del gasto pblico
Instrumentos
Si limitamos la poltica financiera a la poltica de gasto, entonces el principal instrumento
de esta poltica es precisamente el gasto pblico, que en nuestro pas se realiza por medio
del presupuesto de la Ley de Egresos de la Federacin.
La Ley de Egresos, que se emite en forma anual, marca las pautas y lineamientos, y
autoriza la forma y el monto en que se realizar el gasto pblico; esta ley representa en s el
Presupuesto de Egresos de la Federacin.
El gasto pblico representa uno de los principales instrumentos no slo de poltica
financiera, sino de poltica en general, ya que mediante l, el Estado financia todas sus
actividades, tanto del subsector gobierno como del subsector organismos y empresas del
Estado.
El estado o Sector Pblico, realiza su gasto corriente (que se hace para mantener el
funcionamiento de los organismos) y su gasto de inversin (que permite ampliar su

131

cobertura de servicios o de produccin), de acuerdo con los lineamientos planteados en el

Presupuesto de Egresos de la Federacin.
El Presupuesto de Egresos de la Federacin para cada ao se publica por anticipado los
ltimos das de diciembre del ao anterior.
Instituciones
La institucin encargada de formular el presupuesto de egresos y vigilar su aplicacin es la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (funciones que vena desempeando la
desaparecida Secretaria de Programacin y Presupuesto), aunque cada uno de los titulares
de las dependencias y entidades del sector pblico es responsable de que se ejecute el gasto
pblico en sus respectivos organismos.
Funciones de la SHCP
De esta forma, la poltica financiera, sobre todo en lo que se refiere al gasto pblico, est
en manos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Las principales funciones de esta
Secretara son:

Coordinar, dirigir y supervisar el despacho de los asuntos de la competencia de la

Secretara.
Someter al acuerdo del presidente de la Repblica los asuntos encomendados a la
secretara y al sector paraestatal que le corresponde coordinar.
Proponer, dirigir y controlar la poltica del gobierno federal en materia financiera,
fiscal de gasto pblico, crediticia, bancaria, monetaria, divisas, de precios y tarifas
de bienes y servicios del sector pblico, de estadstica, geografa e informtica.
Controlar, vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales, en el
cobro de impuestos, contribuciones, derechos, productos y aprovechamientos
federales en los trminos de las leyes aplicables.
Contratar crditos internos y externos a cargo del gobierno federal, nombrar
representantes para la negociacin de los mismos y para la suscripcin de los
documentos relativos, cuando as proceda
.Establecer relaciones y mecanismos de coordinacin que permitan obtener la
congruencia global de la administracin pblica paraestatal con el Sistema
Nacional de Planeacin y con los lineamientos generales en materia de
financiamiento
Dirigir y coordinar la elaboracin e integracin del Plan Nacional de Desarrollo y
los programas regionales y especiales que le encomiende el Ejecutivo Federal.
Proponer al Ejecutivo Federal el programa sectorial del ramo y aprobar los
programas institucionales de las entidades paraestatales del sector coordinado,
conforme lo establece la Ley de Planeacin.
Presentar al Ejecutivo federal los proyectos de iniciativas de leyes o decretos, as
como los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos, y rdenes relativos a los
asuntos de la competencia de la secretara y del sector paraestatal coordinado.

132

Refrendar para su validez y observancia, los reglamentos, decretos, acuerdos y

rdenes expedidos por el presidente de la Repblica, en los asuntos que sean
competencia de la secretara.
Proponer el proyecto de presupuesto de la secretara, el de los ramos de deuda
pblica y de participaciones a entidades federativas y municipios, as como el del
sector paraestatal coordinado
Presentar para su aprobacin ante la H. Cmara de Diputados, previo acuerdo del
presidente de la Repblica, la iniciativa de la Ley de Ingresos y el Proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federacin, correspondientes al ao calendario; en
cumplimiento a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal.
Dirigir la formulacin de la cuenta anual de la hacienda pblica federal y someterla
a la consideracin del presidente de la Repblica, para su presentacin ante la H.
Cmara de Diputados.
Planear, coordinar y evaluar la operacin de las entidades del sector paraestatal que
corresponda coordinar a la secretara y vigilar que conduzcan sus actividades con
sujecin a los objetivos, estrategias y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y
de los programas sectorial e institucional, correspondientes.
Planear, coordinar y evaluar el sistema bancario mexicano, respecto de la banca de
desarrollo y las instituciones de banca mltiple en las que el gobierno federal tenga
el control por su participacin accionaria.
Ejercer las facultades que las leyes confieren a la secretara respecto al Banco de
Mxico como banco central.
Ejercer las atribuciones que le sealen las leyes en lo referente a banca mltiple,
seguros y fianzas, valores, organizaciones auxiliares del crdito, sociedades
mutualistas de seguros y casas de cambio.
Someter a la consideracin del presidente de la Repblica, las propuestas de
modificacin de estructura orgnica bsica, que determinen los titulares de las
dependencias y entidades de la administracin pblica federal.
Aprobar las medidas tcnicas y administrativas para la mejor organizacin y
funcionamiento de la secretara, expedir su manual de organizacin general y
establecer lineamientos para la expedicin de los dems manuales administrativos
que se requieran para el eficiente despacho de los asuntos encomendados a cada
unidad administrativa.
Informar al Congreso de la Unin sobre el estado que guarde la administracin de
la secretaria y al sector coordinado y concurrir cuando se le cite para la discusin
de una ley o el estudio de un asunto concerniente a su ramo.
Desarrollar las dems funciones que en el mbito de su competencia se establezca
por ley, por reglamento o por disposicin del presidente de la Repblica.

Funciones de la SECODAM
Por su parte, la Secretaria de la Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM),
tiene como principales funciones:

133

"Planear, organizar y coordinar el sistema de control y evaluacin gubernamental.

Inspeccionar el ejercicio del gasto pblico federal y su congruencia con los presupuestos de
egresos".
Es decir, a la Secretaria de la Contralora le corresponde vigilar si se lleva en forma
adecuada el presupuesto de egresos de las diferentes dependencias del sector pblico, para
lo cual realiza auditorias y evaluaciones mediante las cuales inspecciona y controla el
cumplimiento de los objetivos de los programas del gasto pblico.
Objetivos
Es a travs del gasto pblico que el Estado mexicano financia sus actividades. Por ello, el
gasto pblico es un instrumento fundamental de la poltica econmica que a lo largo de los
aos ha permitido promover el crecimiento del pas, as como de los sectores y ramas
econmicos.
Los principales objetivos que persigue la poltica financiera a travs del gasto pblico son:

c.

Promover el crecimiento y desarrollo econmico-social mediante el gasto en

infraestructura, educacin, salud y servicios en general
Financiar las actividades del sector pblico, tanto del gobierno federal como de los
organismos descentralizados y empresas estatales, mediante el gasto comente; es
decir, ejecutando los programas gubernamentales.
Realizar inversiones pblicas que permitan incrementar la produccin y
productividad de los bienes que produce el Estado, y aumentar y mejorar los
servicios pblicos.
Apoyar las actividades econmicas y sociales que se consideren prioritarias para el
desarrollo del pas y que el sector privado no atiende por su baja rentabilidad.
Contribuir a la distribucin del ingreso en forma regional, por ramas econmicas y
por individuos, de tal suerte que mayor nmero de mexicanos disfruten de los
beneficios que otorga el crecimiento y desarrollo del pas.
Coadyuvar a la estabilidad econmica del pas, mediante una administracin
adecuada de los recursos, as como de una eficiente asignacin de stos en funcin
de las prioridades del pas.
Aumentar el nivel de empleo o contribuir a que no disminuya, mediante la creacin de fuentes de empleo en el sector pblico que permitan a su vez
incrementar el ingreso y el ahorro interno.
Disminuir la deuda pblica, tanto externa como interna y, en sntesis, promover el
bienestar general de la poblacin.
Fomentar el ahorro y el apoyo a la estabilidad de precios.
Apoyar la descentralizacin financiera
Anlisis critico

Ha cumplido el Estado mexicano con estos objetivos de poltica de gasto pblico? Cmo
ha manejado las finanzas el sector pblico? Esto es precisamente lo que trata este punto.

134

Por tradicin, el presupuesto pblico ha sido deficitario en nuestro pas, lo cual quiere
decir que se gasta ms de lo que se recibe de ingresos, por lo cual el Estado ha recurrido al
financiamiento interno mediante la emisin de moneda.
Es interesante preguntarse tambin si el dficit del sector pblico se debe a exceso de gasto
o a que los ingresos son insuficientes, o bien una combinacin de ambos aspectos. Es
probable asimismo que el dficit se deba a una mala administracin financiera del sector
pblico.
En sntesis, la actual poltica financiera se caracteriza por actuar en un sistema econmico
deprimido, caracterizado por un empeoramiento de la situacin financiera, y que no ha
cumplido con los objetivos que se plante, agravando algunos problemas como los
siguientes: el dficit pblico sigue creciendo en trminos monetarios y como proporcin
del PIB, se destinan menos recursos a la promocin econmica y social; no se puede
mantener un tipo de cambio estable y contina la fuga de capitales; y por ltimo, y no por
eso menos importante, el peso de la deuda interna y externa es cada vez mayor y no
permite un manejo adecuado de las finanzas pblicas.
Es decir, la poltica financiera de gasto pblico no ha contribuido al objetivo de coadyuvar
al desarrollo econmico y social del pas.
d. POLTICA FISCAL
La poltica fiscal es el "conjunto de instrumentos y medidas que toma el Estado con el
objeto de recaudar los ingresos necesarios para realizar las funciones que le ayuden a
cumplir los objetivos de la poltica econmica general".
Esta definicin implica que la poltica fiscal es parte de la poltica econmica general e
incluso es la parte de la poltica financiera que se encarga del acopio de recursos fsicos y
financieros que van a determinar el volumen del gasto pblico.
Esta poltica, al moverse en el mbito de las finanzas pblicas con el fin de recaudar los
ingresos necesarios para la realizacin de las actividades estatales, establece el sistema
impositivo o rgimen tributario, y las medidas e instrumentos relacionados con la obtencin
de recursos financieros.
Hay que recordar que en esta unidad estamos dividiendo a la poltica financiera, en general,
en: poltica de ingresos o fiscal, poltica de gasto pblico, poltica monetaria y crediticia, y
poltica bancaria; aunque todas forman parte de lo mismo, no hay que confundirlas.
e.

Instrumentos

En trminos generales, los instrumentos de la poltica fiscal que se aplican en los pases
capitalistas son todos aquellos que contribuyen a la recaudacin de los ingresos pblicos.
Estos instrumentos son:

135

a) Conjunto de impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, que conformar el

sistema fiscal.
b) Ganancias que se obtienen del funcionamiento de las empresas del sector pblico.
c) Financiamiento pblico que puede provenir de fuentes internar (endeudamiento
pblico interno) y de fuentes externas (endeudamiento externo)
d) Transferencias o recursos que los diversos sectores y entidades hacen llegar al
sector pblico y que permiten incrementar sus ingresos. Un ejemplo son las
aportaciones privadas para la reconstruccin de los daos ocasionados por el sismo
de 1985
La emisin monetaria es otro instrumento que permite aumentar los recursos del Estado,
aunque no lo tratamos como instrumento de poltica fiscal sino de poltica monetaria, ya
que ambas contribuyen a los mismos objetivos
En nuestro pas, los instrumentos de poltica fiscal, as como el monto de cada uno de ellos,
se fijan en la Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de cada ao, que
manda el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unin para su aprobacin.
Instituciones
La poltica fiscal est en manos de la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico, que es la
encargada de aplicar los diferentes instrumentos y mecanismos que conforman el sistema
impositivo.
Otros organismos que apoyan a la Secretara de Hacienda en la elaboracin y ejecucin de
la poltica fiscal son: la Tesorera de la Federacin, los servicios aduanales y de inspeccin
y la Tesorera Fiscal de la Federacin, as como el Fondo de Garanta para Reintegros al
Erario Federal y otros organismos considerados como auxiliares.
Objetivos
El principal objetivo de la poltica fiscal es coadyuvar al cumplimiento de las metas de la
poltica econmica en general, las cuales estn enfocadas a lograr el desarrollo
socioeconmico del pas.
La poltica fiscal como poltica de ingreso, debe en primer lugar recaudar los recursos
necesarios y suficientes para que el Estado pueda realizar todas las funciones que le
competen.
Desglosados, los principales objetivos de la poltica fiscal son:

Obtener los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, as como los

dems ingresos que le corresponden por ley, siempre con un criterio de equidad y
de estimulo a las actividades econmicas y sociales, que permitan el incremento de
inversiones y del empleo sin causar desequilibrios monetarios o de precios.
Otorgar estmulos fiscales a las actividades econmicas que se consideren
prioritarias para el desarrollo del pas.

136

Otorgar estmulos y subsidios a las actividades prioritarias como el sector

agropecuario, la pesca, la minera, el abasto de productos bsicos, el sistema de
transporte colectivo, la investigacin cientfica y tecnolgica entre otras
Regular, coordinar y controlar los servicios de la Tesorera de la Federacin.
Controlar a los organismos descentralizados y empresas estatales que por ley estn
sujetos a un control presupuestal, como PEMEX, FERTIMEX, CFE y otros, que
suman 27 en total.
Administrar y controlar el endeudamiento pblico interno y externo
Establecer, revisar, controlar y en su caso modificar los precios y tarifas de los
bienes y servicios del sector pblico.

Al enumerar todos estos objetivos de la poltica fiscal, nos damos cuenta de su gran
importancia para el funcionamiento adecuado del sistema econmico nacional, ya que de
su cabal cumplimiento dependern:

El monto y distribucin del gasto corriente y de inversin del sector pblico.

El consumo del sector pblico
El sano funcionamiento financiero de las dependencias gubernamentales y de los
organismos descentralizados y empresas del Estado.

Adems, la poltica fiscal influye directa o indirectamente en la inversin y consumos

privados, y por lo tanto debe contribuir a mejorar la distribucin del ingreso.
Anlisis critico
Si los objetivos de la poltica fiscal en nuestro pas son:
".. .cumplir con las funciones de promocin econmica y social, seguridad nacional, paz
pblica y bienestar colectivo, que le hayan sido asignadas por la sociedad. As la poltica
fiscal se presenta como una funcin derivada del conjunto de obligaciones impuestas al
sector pblico por la comunidad. .."
De acuerdo con estos objetivos se debe analizar la poltica fiscal, para ver si se han
cumplido o no, como afirma Francisco Javier Alejo:
"La eficiencia de la poltica fiscal se juzga, en consecuencia, atendiendo a la medida en
que el sector pblico haya sido capaz de movilizar y aplicar el volumen de recursos
necesarios para alcanzar los objetivos planteados. Aqu hay que tener en cuenta si se
han asignado tales recursos de acuerdo con la jerarqua de prioridades concertada por la
comunidad, cualquiera que sea el mecanismo poltico por el cual se llegue a los
acuerdos".
Algunas caractersticas de la poltica fiscal y del sistema impositivo, de 1970 a la fecha,
son las siguientes:

137

Se ha procurado cobrar bajos impuestos, sobre todo en las actividades econmicas

como la produccin y el comercio, con el objeto de impulsar a la iniciativa privada
y al proceso de capitalizacin de las empresas.
El sistema fiscal ha descansado fundamentalmente en los impuestos que pagan los
trabajadores, los consumidores y los pequeos y medianos empresarios.
A pesar de todos los controles que se han aplicado, la evasin fiscal es muy alta,
sobre todo entre los grandes capitalistas y las empresas transnacionales.
Excepto en los aos de Miguel de la Madrid y de Carlos Salinas de Gortari los
precios y las tarifas de los bienes y servicios que produce el Estado son muy bajos,
con el fin de favorecer a la iniciativa privada.
Se ha recurrido creciente y exageradamente al endeudamiento interno y externo, en
parte por la falta de ahorro, la fuga de capitales y la ineficiencia de la poltica fiscal.
En los dos ltimos sexenios se ha desarrollado una tendencia hacia la venta de
empresas del Estado para allegarse recursos

A continuacin se plantean algunas crticas que se le pueden hacer a la poltica fiscal y al

sistema impositivo, de 1970 a la fecha:

El principal impuesto, el de la renta, es injusto, regresivo, desproporcionado y poco

competitivo, y slo ha sido reformado y "parchado"; no se ha hecho una verdadera
reforma fiscal que grave ms al que ms tiene.
La poltica fiscal no hace diferencias entre actividades productivas y especulativas,
con lo cual se castiga a la produccin y productividad y se premia la especulacin,
permitiendo incluso el enriquecimiento ilcito.
Se ha insistido en que, para resolver muchos de los problemas del pas, es necesario
realizar una reforma fiscal en forma gradual, continua y permanente, como seala
el profesor Gustavo Matus:

". ..una reforma verdadera debe tener como objetivo principal conseguir que se
practique el principio de equidad en la distribucin de la carga fiscal, gravando
proporcionalmente los ingresos derivados tanto del factor trabajo como del capital a fin
de procurar que los recursos econmicos se reasignen a las reas ms necesitadas. La
alternativa para mejorar la administracin fiscal, concluye el profesor, es apegarse
estrictamente al marco legal para evitar la evasin en el pago tributario, asunto que
perjudica a la economa nacional en su conjunto".

La carga tributaria es muy mal distribuida, ya que so lamente 10% de la poblacin

paga impuestos directos, esto ha sido provocado por el crecimiento de la economa
informal.
Se ha modificado la estructura fiscal, de manera que ahora se castiga ms al
consumo el cual contribuye con cerca de 40% de los impuestos, en tanto que los
impuestos a los ingresos slo aportan cerca de 45.8% (datos de 1990).
Proporcionalmente, se grava ms al trabajo que al capital

138

"Luego de pagar impuestos, derechos y aportaciones de seguridad social y vivienda, el

mexicano promedio slo puede disponer de 50 centavos por cada peso que recibe de
salario".
"La conclusin fue obtenida por la Asociacin Mexicana de Contadores Pblicos,
Colegio Profesional, con base en un promedio salarial calculado a partir de las
personas fsicas que obtiene un peso arriba del salario mnimo, en virtud de que ste
est exento del impuesto sobre la renta".
"El clculo tom en cuenta las aportaciones al INFONAVIT, IMSS, el impuesto para la
educacin, el impuesto sobre la renta, el IVA y los pagos de derechos, como predial,
agua potable y alcantarillado entre otros."

Terminamos la crtica con una extensa cita de Carlos Ramrez

"...la poltica fiscal mexicana ha olvidado su papel de instrumento de justicia y de

equidad y se ha convertido exactamente en lo contrario: el mecanismo para alentar la
concentracin de la riqueza y el ingreso"
"bajo el criterio de que lo importante es recaudar y no equilibrar, el fisco asume las
caractersticas de un justo sin justicia... Justo sin justicia, porque grava el trabajo y la
renta y no se atreve a tocar la riqueza acumulada. Justo sin justicia porque orienta su
accin a fomentar la acumulacin de dinero sin importar que siempre sea en pocas
manos (bajo la esperanza de que esa concentracin se convierta en ahorro y genera
inversin, que esas inversiones amplen la actividad econmica y que esta actividad
finalmente, cree algo de empleo y salario, aunque luego se limiten con topes
oficiales)."
"Justo sin justicia, porque a los bajos salarios les toca slo una pequesima
desgravacin de impuestos que luego se traga la inflacin (y entrega a los empresarios)
que de por s tienen mucha devolucin de impuestos, exenciones, subsidios, estmulos,
impuestos al consumo, tope de gravacin de utilidades, traslado de impuestos a costos
y luego a precios. .."
"Justo sin justicia, porque no slo grava la riqueza de los pocos que tienen muchsimo,
sino que aplica impuestos al consumo para transferir el impuesto que pagan las
empresas a precios finales que debe pagar el consumidor, sin que ningn instituto o
procuradura lo defienda realmente"
"Justo sin justicia porque el ingreso del gobierno depende de asalariados, clases
medias, deuda y petrleo (todo lo que afecta el destino de los muchos que tienen
pocos) ...la poltica fiscal coadyuva a la concentracin de la riqueza y el ingreso."
POLTICA MONETARIA Y CREDITCIA

139

La poltica monetaria y crediticia forma parte de la poltica econmica general y financiera

en particular, y est constituida por el conjunto de medidas e instrumentos que aplica el
Estado con el objeto de regular y controlar el sistema monetario y crediticio de un pas.
"La poltica monetaria y crediticia opera especficamente a travs de los siguientes
factores: la oferta de crdito en relacin a su demanda; el precio del crdito; el volumen
del dinero, y la liquidez general de la economa. Tales factores tendrn una importancia
variable segn sea la estructura econmica y financiera de un pas, de la cual
depender tambin la efectividad de los controles monetarios".
Esto quiere decir que los aspectos que comprende la poltica monetaria son, bsicamente:

La oferta monetaria o volumen de dinero

El tipo de cambio
El tipo de inters bancario
El volumen del crdito
El costo del dinero
La capacidad de pago del dinero

Instrumentos
Los principales instrumentos de la poltica monetaria y crediticia son:

Poltica de redescuento:
Operaciones de mercado abierto;
Depsito o encaje legal de los bancos comerciales;
Coeficiente de liquidez de la banca comercial;
Controles selectivos y directos del crdito
Desarrollo de los mercados y directos del crdito;
Desarrollo de los mercados monetarios;
Emisin primaria de dinero por el banco central:
Expansin o contraccin del crdito;
Colocacin de bonos y ttulos gubernamentales;
Instrumentos cambiarios como la devaluacin la flotacin los tipos de cambio
mltiples;
Modificacin de las tasas de inters, etctera

Instituciones
Las instituciones encargadas de la poltica monetaria en nuestro pas son: la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico; el Banco de Mxico; la Comisin Nacional Bancaria y de
Valores; la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas, y la Comisin Nacional del Sistema
de Ahorro para el Retiro.

140

Banco de Mxico
El Banco de Mxico es el banco central de nuestro pas; fue fundado por ley el 28 de agosto
de 1925 y ha sufrido diversas modificaciones legales en 1931, 1932, 1936, 1938, 1939,
1985 y, 1993 (Ley del Banco de Mxico)
A partir de su autonoma, el Banco de Mxico tiene los siguientes objetivos:

Proveer a la economa del pas de moneda nacional

Procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda
Promover el sano desarrollo del sistema financiero
Propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos.

Para cumplir con sus objetivos, el Banco de Mxico realiza las siguientes funciones:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.

Regular la emisin y circulacin de la moneda, los cambios, la intermediacin y

los servicios financieros, as como los sistemas de pagos.
Operar con las instituciones de crdito como banco de reserva y acreditante de
ltima instancia
Prestar servicios de tesorera al gobierno federal y actuar como agente
financiero del mismo
Fungir como asesor del gobierno federal en materia econmica y,
particularmente, financiera.
Participar en el Fondo Monetario Internacional y en otros organismos de
cooperacin financiera internacional o que agrupen bancos centrales.
Operar con los organismos a que se refiere la fraccin anterior, con bancos
centrales y con otras personas morales extranjeras, que ejerzan funciones de
autoridad en materia financiera.

Comisin Nacional Bancaria v de valores

Esta comisin es un rgano desconcentrado de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
con autonoma tcnica y facultades ejecutivas en los trminos de la propia Ley de la
Comisin Nacional Bancaria y de Valores.
La Ley de la Comisin Nacional Bancaria y de Valores fue publicada en el Diario Oficial
de la Federacin el da 28 de abril de 1995, y entr en vigor el 1 de mayo del mismo ao.
La comisin tiene por objeto supervisar y regular, en el mbito de su competencia, a las
entidades financieras, a fin de procurar su estabilidad y correcto funcionamiento, as como
mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto,
en proteccin de los intereses del pblico. Tambin tiene como finalidad supervisar y
regular a las personas fsicas y morales, cuando realicen actividades previstas en las leyes
relativas al sistema financiero.

141

Por entidades financieras se entiende a las sociedades controladoras de grupos financieros,

instituciones de crdito, casas de bolsa, especialistas burstiles, sociedades de inversin,
almacenes generales de depsito, uniones de crdito, arrendadoras financieras, empresas de
factoraje financiero, sociedades de ahorro y prstamo, casas de cambio, sociedades
financieras de objeto limitado, instituciones para el depsito de valores, instituciones
calificadoras de valores, sociedades de informacin crediticia, as como otras instituciones
y fideicomisos pblicos que realicen actividades financieras y respecto de las cuales la
comisin ejerza facultades de supervisin.
Para el cumplimiento de sus objetivos la Comisin Nacional Bancaria y de Valores cuenta
con las facultades que le otorgan las leyes relativas al sistema financiero, as como su
propia ley, las cuales se ejercen a travs de los siguientes rganos: junta de gobierno,
presidencia, vicepresidencia, contralora interna, direcciones generales y dems unidades
administrativas necesarias.
Comisin Nacional de Seguros y Fianzas
Esta comisin se cre el 3 de enero de 1990 como un rgano desconcentrado de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y goza de las facultades y atribuciones que le
confiere la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, la Ley
Federal de Instituciones de Fianzas, as como otras leyes, reglamentos y disposiciones
administrativas aplicables al mercado asegurador y afianzador mexicano.
Su misin es garantizar al pblico usuario de los seguros y las fianzas, que los servicios y
actividades que las instituciones y entidades autorizadas realizan, se apeguen a lo
establecido por las leyes.
Comisin nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro
Esta comisin (tambin llamada CONSAR) tiene las facultades siguientes:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
IX.
X.

Regular, mediante la expedicin de disposiciones de carcter general, lo

relativo a la operacin de los sistemas de ahorro para el retiro.
Expedir las disposiciones de carcter general a las que habrn de sujetarse los
participantes en los sistemas de ahorro para el retiro.
Emitir en el mbito de su competencia la regulacin prudencial a que se
sujetarn los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro;
Emitir reglas de carcter general para la operacin y pago de los retiros
programados;
Establecer las bases de colaboracin entre las dependencias y entidades
pblicas participantes en la operacin de los sistemas de ahorro para el retiro.
Otorgar, modificar o revocar las autorizaciones y concesiones
Realizar la supervisin de los participantes en los sistemas de ahorro para el
retiro
Administrar y operar, la Base de Datos Nacional SAR;
Imponer multas y sanciones:
Actuar como rgano de consulta de las dependencias y entidades pblicas,

142

XI.
XII.

Celebrar convenios de asistencia tcnica;

Recibir y tramitar las reclamaciones que formulen los trabajadores o sus
beneficiarios y patrones
XIII. Rendir un informe semestral al Congreso de la Unin
XIV. Dar a conocer a la opinin pblica, reportes sobre comisiones, nmero de
afiliados, estado de situacin financiera, estado de resultados, composicin de
cartera y rentabilidad de las sociedades de inversin, cuando menos en forma
trimestral.
XV. Elaborar y publicar estadsticas y documentos relacionados con los sistemas de
ahorro para el retiro; y
XVI. Las dems que le otorguen las leyes.
Objetivos
Los objetivos de la poltica monetaria y crediticia de hecho son los mismos que los de la
poltica fiscal y de la poltica financiera, y se refieren en ltima instancia a colaborar con el
fin de lograr el desarrollo econmico del pas.
Sin embargo, los objetivos especficos de la poltica monetaria y crediticia son los
siguientes:

La estabilizacin de la moneda, que consiste en mantener un valor constante de la

unidad monetaria con el objeto de que no sufra fluctuaciones o depreciaciones en
relacin con otra u otras monedas extranjeras.
Regular la cantidad de dinero en circulacin de acuerdo con las necesidades del
sistema econmico, de manera que no haya exceso monetario o insuficiencia de
recursos monetarios; es decir, buscar la estabilidad interna de precios mediante un
adecuado manejo de la oferta monetaria y crediticia.
Prcticamente es muy difcil lograr la estabilidad de precios, por lo que se ha
recurrido a mantener a un nivel ms o menos constante la cantidad de dinero y por
lo tanto de los gastos.
Buscar que el sistema econmico tenga ms y mejores medios de pago, de acuerdo
con las necesidades de las actividades econmicas y sin provocar inflacin.
Actuar sobre la demanda monetaria y crediticia con el objeto de aumentarla o
restringirla, de manera que se influya en la actividad total de la economa mediante
el control de la demanda efectiva que de hecho mueve todo el sistema productivo y
distributivo del pas.
En sntesis, los objetivos de poltica monetaria deben coadyuvar al proceso de desarrollo
de la economa mediante la aplicacin de mecanismos e instrumentos acordes con las
necesidades del sector productivo y distributivo de la economa. Nunca se subordinarn los
objetivos de poltica econmica general a simples objetivos monetarios, pues la estructura
monetaria de un pas debe contribuir al desarrollo econmico y no entorpecerlo como
sucede frecuentemente en los pases capitalistas.
Anlisis critico

143

Si se considera que el objetivo principal de la poltica monetaria y crediticia es colaborar

con el desarrollo econmico y social del pas, es evidente que de 1970 a la fecha, esa
poltica ha sido un fracaso, sobre todo porque:

No se ha logrado la tan deseada estabilidad monetaria ni la externa, como lo

demuestran las cifras de devaluacin del peso en relacin con el dlar.
El sistema monetario no ha crecido en funcin del aparato productivo y comercial
al cual servir, sino que se ha expandido en forma exagerada, agudizando los
problemas en lugar de resolverlos.
El manejo de las tasas de inters bancario ha fomentado las actividades
especulativas en detrimento de las actividades productivas, a pesar de lo cual
contina el proceso de "fuga de capitales" del pas en forma creciente.
La poltica monetaria y crediticia no ha contribuido a un manejo adecuado y
eficiente de las finanzas pblicas, por lo que se ha tenido que recurrir al
endeudamiento externo.
Se ha seguido con la poltica de pagos puntuales al exterior; esto ha provocado
descapitalizacin interna, freno de inversiones y disminucin del consumo y del
ahorro interno. Es decir, no se ha fomentado al mercado interno.
Se ha mantenido una poltica monetaria sujeta a las presiones que ejerce el FMI
sobre nuestro pas por medio de la firma de las "Cartas de Intencin".
El control de cambios ha sido un mito y no ha contribuido a evitar la salida de
divisas del pas, que contina siendo un grave problema.
Los diferentes tipos de cambio existentes no han servido para financiar las
actividades productivas del pas, sino que en muchos casos se han destinado a la
especulacin, al enriquecimiento personal, y en otros han salido del pas.

Para que la poltica monetaria y crediticia cumpla con sus objetivos, es necesario que ayude
a solucionar los problemas de financiamiento de las actividades productivas, para lo cual el
sistema monetario debe adaptarse al sistema econmico de produccin y no a la inversa. Es
decir, el Estado debe cambiar radicalmente la poltica monetaria para que sta responda a
los intereses del mercado interno y no se vulnere la soberana nacional, propiciando as el
fortalecimiento del proceso de desarrollo econmico social.
EL SISTEMA FINANCIERO
Una vez que se ha estudiado la poltica de gasto pblico, la poltica fiscal y la poltica
monetaria y crediticia, falta por ltimo analizar el sistema financiero mexicano, por lo que
es necesario definirlo.
El sistema financiero es el conjunto de instituciones que se encargan de proporcionar
financiamiento profesional a las personas fsicas y morales y a las actividades econmicas
del pas. Est formado por el conjunto de bancos y organizaciones que se dedican al
ejercicio de la banca y funciones inherentes a estas ltimas, tambin se les llama
intermediarios financieros no bancarios.

144

El sistema financiero integra de hecho al mercado de dinero (oferta y demanda de dinero) y

al mercado de capitales (oferta y demanda de capitales). De acuerdo con el organigrama del
sistema financiero, elaborado por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, las
instituciones que lo forman, incluyendo a las autoridades monetarias y financieras son:
a)
b)
c)
d)
e)
f)

las instituciones de crditos, de banca mltiple y de banca de desarrollo

las organizaciones y actividades auxiliares de crdito
Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES)
El mercado de valores
Las instituciones de seguros, y
Las instituciones de fianzas

Las instituciones de crdito, de acuerdo con la Ley de Instituciones de Crdito, pueden ser
instituciones de banca mltiple (sociedades annimas) e instituciones de banca de
desarrollo (constituidas como sociedades nacionales de crdito), en las instituciones de
banca mltiple se incluyen el Banco Obrero y el Citibank.
Las organizaciones auxiliares de crdito, de acuerdo con la Ley General de Organizaciones
y Actividades Auxiliares del Crdito, son:

Almacenes generales de depsito

Empresas de factoraje financiero
Arrendadoras financieras
Uniones de crdito
Sociedades de ahorro

Las casas de cambio estn consideradas como actividades auxiliares de crdito dentro de la
ley por la actividad que realizan en lo referente a compra, venta y cambio de divisas
nacionales o extranjeras que no tengan curso legal en el pas.
Las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES), contempla a las Sociedades de
Inversin de Fondos para el Retiro (SIEFORES).
Las instituciones de seguros se clasifican de acuerdo con su constitucin en:

Privadas
Nacionales
Mutualistas
Reaseguradoras

Las instituciones de seguros, realizan las siguientes operaciones:

Seguros de vida
Seguros de accidentes y enfermedades
Seguros contra daos
Reaseguros

145

Las instituciones de fianzas son aquellas concesionadas por el gobierno federal a travs de
la Secretara de Hacienda, cuya funcin principal es otorgar fianzas a ttulo oneroso como
la Afianzadora Mexicana.
Las instituciones del mercado de valores consideradas como organismos burstiles son:
Operadoras de sociedades de inversin, las cuales pueden ser comunes, de capitales,
instrumentos de deuda y sociedades de inversin para personas morales y fsicas.
La Bolsa Mexicana de Valores y las casas de bolsa.
Calificadores de valores, integrado por el Instituto para el Depsito de Valores
(INDEVAL) y la Cmara Mexicana de Compensacin y Liquidacin.
Adems de todas las instituciones y organismos sealados, existen en el sistema financiero
mexicano los fideicomisos permanentes de fomento econmico, que se han creado
precisamente para apoyar e impulsar el desarrollo de actividades que se consideran
prioritarias para el desarrollo del pas. Estos fideicomisos son administrados a su vez por
otras instituciones como se muestra a continuacin:
FONDOS PERMANENTES DE FOMENTO ECONMICQ

Fondo de Garanta y Fomento para la Agricultura, Ganadera y Avicultura (FIRA),

manejado por el Banco de Mxico
Fondo Especial de Asistencia Tcnica y Garanta para Crdito Agropecuario
(FEGA), administrado por el Banco de Mxico
Fondo Especial de Financiamiento Agropecuario (FEFA), Banco de Mxico.
Fondo de Equipamiento Industrial (FONEI), Banco de Mxico.
Fondo para el Fomento de las Exportaciones de Productos Manufacturados
(FOMEX), Banco Nacional de Comercio Exterior
Fondo de Operacin y Descuento Bancario a la Vivienda (FOVI), Banco de
Mxico.
Fondo para el Desarrollo Comercial (FIDEC), Banco de Mxico
Fondo de Garanta para las Sociedades Cooperativas (FOSOC), Banco de Mxico.
Fondo de Garanta y Fomento a la Industria Mediana y Pequea (FOGAIN), Nafin
Fondo Nacional de Fomento Industrial (fomin), Nafin.
Fideicomiso de Conjuntos, Parques, Ciudades y Centros Comerciales (FIDEIN).
Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR), Nafin.
Fondo de Fomento a las Artesanas (FONART), Banco de Mxico.
Fondo para el Fomento a la Ganadera de Exportacin (FOGAN), BANRURAL.
Fideicomiso del Azcar (FINAZCAR), FINAS A
Fideicomiso de Fomento de Centrales de Maquinaria y Equipo Agrcola de la
Industria Azucarera (FIMAIA), FINAS A
Fondo Nacional de Fomento Cooperativo Pesquero (FONACOPE), BANPESCA
Fondo de Garanta y Descuento para el Financiamiento Cooperativo, BANPESCA

146

Fondo de Promocin de Productos Bsicos (FOPROBA), Banco de Mxico.

Funciones
Las instituciones de crdito, de acuerdo con la Ley de Instituciones de Crdito, tienen los
siguientes objetivos:
"Fomentar el ahorro nacional".
"Facilitar al pblico el acceso a los beneficios del servicio pblico de banca y
crdito;"
"Canalizar eficientemente los recursos financieros;"
"Promover la adecuada participacin de la banca mexicana en los mercados
financieros internacionales."
"Procurar un desarrollo equilibrado del sistema bancario nacional y una
competencia sana entre las instituciones de banca mltiple, y"
"Promover y financiar las actividades y sectores que determine el Congreso de la
Unin como especialidad de cada institucin de banca de desarrollo, en las
respectivas leyes orgnicas."
De estos objetivos se desprenden las funciones de las instituciones de crdito:

Recibir depsitos a la vista: ahorro y a plazo;

Aceptar prstamos y crditos;
Emitir bonos bancarios y obligaciones:
Constituir depsitos en instituciones de crdito y financieras del exterior;
Efectuar descuentos y otorgar crditos incluso a travs de tarjetas de crdito;
Operar con valores; .Operar documentos mercantiles por cuenta propia;
Prestar servicios de cajas de seguridad;
Operar con oro, plata y divisas;
Practicar operaciones de fideicomisos;
Expedir cartas de crdito y realizar pagos por cuenta de clientes, y otras.

Estas mismas funciones las realizan las instituciones de banca de desarrollo, adems de
todas aquellas que les permitan promover las actividades o sectores econmicos que son
de su competencia y que deben atender.
Las organizaciones auxiliares de crdito se rigen por la Ley General de Organizaciones y
Actividades Auxiliares de Crdito y su funcin principal es auxiliar o complementar a las
actividades que realizan las instituciones de crdito. Estas actividades auxiliares son
principalmente:

El almacenamiento de bienes y mercancas;

El arrendamiento financiero mediante la celebracin de un contrato;
El factoraje;
El otorgamiento de crditos a sus socios; y
Las operaciones de compraventa y cambio de divisa, billetes y monedas nacionales
o extranjeras.

147

Las instituciones de seguros operan por concesin del gobierno federal a travs de la
SHCP y realizan operaciones de seguros y reaseguro, que son de tres tipos; de vida, por
accidentes y enfermedades, y por daos de diversos tipos.
Las instituciones de fianzas eran antes consideradas como organizaciones auxiliares; en el
nuevo esquema del sistema financiero mexicano aparecen aparte, requieren de concesin
del gobierno federal y su funcin es otorgar fianzas a ttulo oneroso.
Los organismos burstiles que forman valores burstiles que a su vez componen el
mercado de valores tienen como principales funciones:

Ofrecer pblicamente valores burstiles: acciones, ttulos, obligaciones y otros

documentos mobiliarios;
Actuar como intermediarios en este mercado;
Emitir y colocar valores y documentos burstiles;
Administrar y guardar valores; e
Invertir en sociedades que complementen su actividad; etctera.

Los fondos permanentes de fomento econmico tienen como funcin principal canalizar
recursos hacia las actividades o sectores de su competencia. El Programa Nacional de
Financiamiento al Desarrollo seala que estos fondos deben fortalecer el ahorro interno y
fomentar la formacin de capital, canalizando eficientemente los recursos financieros a las
prioridades del desarrollo.