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Appunti Diritto

Nozioni generali (Guzzi)


Diritto urbanistico e appalti pubblici: sono branche del diritto amministrativo, che una branca del diritto
pubblico.
Le norme si dividono in:
Prescrittive: prevedono se non rispettate una sanzione
Descrittive: anche queste ultime come le precedenti in realt prevedono una sanzione poich
presuppongono comunque un dovere. Ad esempio la norma che descrive la vendita, rappresenta
comunque un precetto poich se non si segue ci che vi descritto non si sta effettuando la
vendita, per cui vi si pu leggere comunque un precetto.
Classificatorie: anche in questo caso vi precettivit, poich ad esempio nella norma che classifica i
beni immobili si evince che tutti i beni che non rispettano quelle caratteristiche non sono immobili.
Diritto pubblico: formato da norme che determinano il comportamento dello Stato o che riguardano
lorganizzazione degli enti pubblici. In questultimo caso parliamo di DIRITTO AMMINISTRATIVO.
Nel diritto pubblico sono comprese norme di diritto amministrativo, norme penali, civili e di diritto
costituzionale, che disciplinano i poteri.
DIRITTO AMMINISTRATIVO: prevede lo studio degli enti pubblici amministrativi, organizzativi e il loro
comportamento.
DIRITTO PRIVATO: comprende tutte quelle norme che regolano i rapporti tra i privati.
Lezione: Luned 05_03_2012
Libert positive: sono le cosiddette libert fondamentali e vengono definite anche come DIRITTI SOCIALI.
Sono ad esempio listruzione, lambiente, il lavoro, la previdenza sociale. Tutti questi diritti richiedono
attivit di garanzia da parte dello stato.
Libert negative: rispetto a queste ultime il potere esecutivo dello Stato deve astenersi dallesercitare
azioni sul cittadino. Si tratta di libert come quella di pensiero, di manifestazione, ecc.
La presenza di queste libert, che si concretizzano come diritti del cittadino, richiedono una organizzazione
da parte dello Stato. A ci rispondono quindi i Ministeri. Per cui ad esempio quello del lavoro si occupa di
garantire il diritto fondamentale al lavoro del cittadino e cos via.
Non possono per bastare i ministeri ecco perch esistono altri enti come la Provincia e la Regione che si
occupano delle funzioni della pubblica amministrazione.
La legge n3/2001 della Costituzione stabilisce tre principi in tema di attribuzione e riparto delle funzioni
amministrative tra i vari poteri pubblici territoriali. Si tratta dei principi di:

SUSSIDIARIETA: stabilisce che tutte le attivit amministrative spettino ai Comuni, in quanto


questultimo risulta essere lente pi vicino ai cittadini, potendo intervenire gli Enti territoriali superiori
quali Regione o Provincia, solo nel caso in cui possano offrire al cittadino un servizio pi efficace ed
efficiente e solo come sussidio allente minore. Il potere pubblico viene quindi esercitato tenendo
conto delle varie divisioni sul territorio degli enti di governo. Esso si basa anche sul principio
dellapplicazione unitaria del potere, per il quale tutti i cittadini godono degli stessi diritti. Perci i
poteri devono essere applicati in maniera uniforme e questa uniformit deve essere garantita dallo
Stato. La non uniformit si ammette solo nel caso in cui alcuni cittadini sono coinvolti da una
particolare situazione che richieda lapplicazione di poteri specifici (esempio Valle del Crati). Di questo
tiene conto il principio di differenziazione.

DIFFERENZIAZIONE: questo principio stabilisce che nellattribuzione di una potest amministrativa ai


diversi livelli di enti di governo si debbano considerare le caratteristiche relative alle rispettive capacit
di governo degli enti amministrativi riceventi. Queste caratteristiche sono quelle demografiche,
associative, strutturali.

ADEGUATEZZA: stabilisce che se lente territoriale a cui affidata una funzione amministrativa, che per
il principio di sussidiariet dovrebbe essere quello pi vicino al cittadino amministrato, non ha la
struttura organizzativa per rendere servizio, questa funzione deve essere attribuita allentit
amministrativa territoriale superiore.

Visto che lo Stato a dover garantire luniformit dellutilizzo del potere, come mai non possibile pi
semplicemente fare in modo che sia questultimo a gestire questi poteri direttamente?
Gli enti territoriali come il Comune o la Provincia sono necessari perch scelti direttamente dal cittadino.
Cio si da ai cittadini la possibilit attraverso il voto di scegliere un indirizzo politico diverso da quello
presente a livello statale. Si parla dunque di PLURALISMO POLITICO.
A seconda della materia in esame spetta al legislatore Statale o Regionale compiere loperazione di
allocazione delle funzioni che non possono essere adeguatamente disimpegnate a livello comunale.
Le Fonti.
Nellordinamento giuridico italiano, si ha una pluralit di fonti di produzione delle norme. Queste sono
poste secondo una scala gerarchica per cui la norma di fonte inferiore non pu porsi in contrasto con la
norma di fonte superiore. Nel caso in cui avvenga questo contrasto, che detto ANTINOMIA, si dichiara
linvalidit della fonte inferiore dopo un accertamento giudiziario.
Le fonti si dividono in:

Fonti primarie: sono rappresentate dalla Costituzione e dalle leggi di revisione costituzionale.
Fonti secondarie: sono rappresentate dai Regolamenti, statali, regionali e locali.
Fonti integrative: rappresentate dagli usi e costumi.

Lezione: Marted 06_03_2012


Per la risoluzione delle antinomie utilizziamo il CRITERIO DI PREVALENZA, che pu essere:

Gerarchica: una legge in conflitto con una legge prevalente nella scala gerarchica e viene quindi
abrogata.
Temporale: una legge in conflitto con una legge che temporalmente stata emanata prima e che
viene dalla successiva abrogata. Questo tipo di prevalenza vale solo per norme che appartengono allo
stesso rango nella scala gerarchica. In caso contrario vale la prevalenza gerarchica.

Si parla quindi di abrogazione della legge in conflitto con quella prevalente (1caso) o successiva (2caso).
Labrogazione pu essere espressa oppure tacita. In questultimo caso avviene che viene dettata una nuova
disciplina senza che espressamente venga detto quale disciplina esistenza la nuova vada ad abrogare. Per
cui in questo caso il fatto che la nuova norma vada ad abrogarne uno con cui in conflitto si lascia alla
interpretazione degli organi giurisdizionali. Al contrario nellabrogazione espressa viene detto quale norma
stata abrogata.
La gerarchia delle fonti la seguente:
NORME UE
COSTITUZIONE
LEGGI

REGOLAMENTO
USI E COSTUMI
Per cui se una legge data dal regolamento in contrasto con una norma Ue la prima viene abrogata.
Altro criterio per labrogazione quello della COMPETENZA. Vi sono infatti alcune materie che sono di
competenza di enti specifici. Ad esempio se la regione volesse intervenire su una materia di competenza
dello Stato, il conflitto sarebbe apparante poich la legge regionale in quella materia sarebbe a priori
illegittima e quindi incostituzionale. E dunque da ritenersi inconsistente lo stesso conflitto.
LArt.2 comma 2 e 3 disciplina le competenze dello Stato, delle Regioni e degli altri Enti.
Le competenze di dividono in:

Statali primarie o esclusive;


Ripartite (principi e altre norme);
Regionali residuali o esclusive.

La legislazione di principio riguarda la possibilit dello Stato di dettare dei principi, cio di individuare degli
obiettivi che le regioni devono raggiungere con leggi di dettaglio. Con queste ultime le regioni, rispettando
le leggi statali, possono intervenire in maniera diversa per il governo del loro territorio.
Tutte le competenze che non sono ripartite, come i principi e non sono esclusive o dello stato o delle
regioni sono residuali e spettano comunque anchessi alla regione.
Molto spesso ambiti di competenza dello Stato pi che materie vere e proprie sono delle competenze
costituzionali, come ad esempio i diritti civili e sociali.
Spesso tra Stato e Regione non vi per una buona ripartizione delle competenze e le Regioni finiscono per
avere pi o meno competenza a seconda del loro territorio.
Competenze amministrative: spettano allo Stato se siamo in ambito di legislazione esclusiva e spettano ad
organi regionali e sub regionali se siamo in ambito di legislazione residuale o ripartita. C quindi
corrispondenza tra le competenze amministrative e quelle legislative.
Le attivit amministrative sono distinte dalle attivit legislative e sono disciplinate dalla 117 che specifica
cosa pu fare lo stato e cosa le regioni. (non dice il contrario di prima??)
Non possibile, a livello regionale, effettuare norme che estinguano reati, cosa che pu farsi solo a livello
statale.
Sono le leggi a definire le varie competenze, che possiamo chiamare attribuzioni. Il comune e la regione
andranno a specificare queste attribuzioni attraverso le leggi di dettaglio.
Esistono materie di competenza:
Esclusiva: la competenza esclusiva dello Stato va ad incidere su un panorama molto ampio per cui si
potrebbe finire per prevedere unazione esclusiva dello Stato in ogni ambito.(???)

Concorrente (qui lo Stato interviene con una disciplina generale mentre la Regione interviene
successivamente con un regolamento): sono ad esempio la tutela del lavoro, la distribuzione di
energia, la valorizzazione dei beni culturali (che pare una contraddizione poich dovrebbe spettare
allo Stato per cui si possono creare dei contenziosi), il governo del territorio (materia ampia che
pu comprendere ledilizia e lurbanistica, temi che sono anche di competenza dello Stato)

Gli interessi.
Linteresse ci che relaziona la mia volont con il mondo esterno. Questa relazione non dipendente
soltanto dai beni materiali, ma anche dai rapporti tra gli individui allinterno di un gruppo sociale.

INTERESSE GIURIDICO: linteresse garantito dallordinamento giuridico. Quando infatti una norma
valuta favorevolmente un certo interesse lo eleva a situazione giuridica soggettiva. La situazione
soggettiva comporta di norma un rapporto giuridico, cio una relazione tra due o pi soggetti regolata
dal diritto. Cos vi un soggetto attivo del rapporto, cui ad esempio attribuito il potere di esigere un
pagamento ed un soggetto passivo, che tenuto a pagare.
Questi interessi hanno un carattere relazionale, riguardando infatti delle relazioni che possono esservi
tra individui o individui e pubblica amministrazione. Queste relazioni sono tra di loro diverse poich
infatti mentre lindividuo compie le sue azioni rispondendo alle proprie esigenze, la pubblica
amministrazione invece risponde alle esigenze della collettivit. Inoltre mentre nelle relazioni tra privati
le due parti sono in una situazione paritaria, nelle relazioni tra privati e pubblica amministrazione ci
non avviene. Rispetto a ci distinguiamo quindi:

DIRITTO SOGGETTIVO: la figura di situazione soggettiva fondamentale, con cui si realizza la pi ampia
protezione dellinteresse del singolo. Secondo la definizione classica, diritto soggettivo il potere di
agire in base al proprio libero apprezzamento, per il soddisfacimento del proprio interesse, protetto
dallordinamento giuridico. Questultimo garantisce il rispetto del mio diritto da parte dellaltro
cittadino e la libert di cambiamento della mia condizione giuridica e del mio interesse sotto il mio
consenso in accordo con unaltra parte. Quindi il diritto soggettivo una situazione soggettiva di
vantaggio riconosciuta automaticamente come degna di tutela nei riguardi sia dei privati sia della
pubblica amministrazione.

INTERESSE LEGITTIMO: Si tratta della situazione giuridica soggettiva della quale titolare un soggetto
nei confronti della pubblica amministrazione che esercita un potere autoritativo attribuitole dalla legge
e consiste nella pretesa che tale potere sia esercitato in conformit alla legge. Si ha quando la relazione
avviene tra privato e pubblica amministrazione. Infatti quando la pubblica amministrazione esercita una
potest, la corrispondente situazione passiva del destinatario del provvedimento di soggezione.
Costui a causa dellimperativit del provvedimento costretto a subirne gli effetti. Linteresse legittimo
sempre quindi correlato allesercizio del potere. Esso pu scontrarsi con linteresse soggettivo e di
fronte a questo conflitto ci si rivolge al giudice amministrativo.

Esigibilit dei comportamenti: i comportamenti pretesi devono essere tali da poter essere osservati dai
cittadini. Infatti sebbene esista un mezzo che faccia garantire il rispetto degli interessi da parte dei
cittadini stessi, lordinamento giuridico sussiste proprio grazie allosservanza spontanea dei cittadini.

Lezione: Marted 07_03_2012


Gli interessi legittimi si dividono in:

INTERESSI LEGITTIMI OPPOSITIVI: la pretesa del privato mirata a censurare un comportamento della
pubblica amministrazione.

INTERESSI LEGITTIMI PRETENSIVI: in questo caso la pretesa del privato finalizzata ad ottenere
unazione positiva della pubblica amministrazione. Si tratta di interessi che quindi ampliano la sfera
giuridica dei cittadini.

La pubblica amministrazione si trova quindi di fronte ad una serie di diritti che devono convivere. Perci
necessario un BILANCIAMENTO DEI DIRITTI. Per fare ci naturalmente lamministrazione deve imporre a
priori il proprio punto di vista, poich essa che garantisce il bene collettivo e linteresse collettivo. E in
questo modo che spieghiamo il potere pubblico.
I beni.
DEMANIO: linsieme di tutti i beni appartenenti allo Stato. Fanno parte del demanio il lido del mare, la
spiaggia, i porti, i fiumi, i torrenti, i laghi, e se appartenenti allo Stato fanno anche parte del demanio le

strade, le autostrade, le ferrovie, gli acquedotti, gli immobili di riconosciuto bene artistico e storico, ecc.
La principale caratteristica dei beni che fanno parte del demani pubblico la loro alienabilit. Essi non
possono essere venduti e non possono essere oggetto di diritti a favore di terzi. Sui beni demaniali si
esercita luso pubblico, cio la collettivit ne pu godere i benefici direttamente (come nelluso delle
spiagge o dei musei) o indirettamente (nel caso di aeroporti e porti).

PATRIMONIO: fanno parte del patrimonio tutti i beni di propriet dello Stato che non rientrano nel
demanio. Esso si suddivide in:
o PATRIMONIO DISPONIBILE: formato da tutti i beni non vincolati e disponibili alle pi diverse
forme di utilizzo di propriet dello Stato, delle Regioni o dei Comuni. Questi tipi di beni possono
essere soggetti allalienazione dei privati o di trasferimento alle altre amministrazioni.
o PATRIMONIO INDISPONIBILE: sono tutti i beni appartenenti allo Stato che hanno caratteristiche
simili ai beni demaniali, ma con vincoli sensibilmente minori. Fanno parte di questa categoria le
foreste, le cave, tutto ci che ha interesse storico, archeologico e artistico, le caserme, le navi,
ecc. Possono inoltre far parte di questa categoria anche beni privati, che per determinate
caratteristiche ad esempio di interesse artistico vengono incluse nel patrimonio indisponibile
dello Stato. A differenza dei beni demaniali su questi tipi di beni possibile liscrizione di alcuni
diritti reali di godimento a favore di terzi (anche privati, se tali diritti non contrastano con il fine
pubblico del bene).

I principi fondamentali dellattivit amministrativa.


Quattro sono i principi fondamentali dellattivit amministrativa:
1. PRINCIPIO DI LEGALITA: il principio alla base del cosiddetto Stato di diritto, in cui tutti i poteri devono
essere subordinati alla legge. Secondo questo principio quindi nessun potere conferito
allamministrazione se non previsto da una norma giuridica.
Il principio ha due corollari nei principi di tipicit e di nominativit dei provvedimenti amministrativi.
Secondo il primo ogni provvedimento che la pubblica amministrazione ha il diritto di emanare
corrisponde ad una funzione tipica, cio ha una determinata finalit. Il secondo postula che i
provvedimenti amministrativi sono una categoria a numero chiuso, nel senso che non vi possibilit di
emanare un provvedimento che non sia nominato dalla legge.
Limportanza di questo principio sta nel fatto che se cos non fosse la pubblica amministrazione
potrebbe agire sul cittadino in maniera indiscriminata, non controllabile. Tanto pi che diventerebbe
difficile per il giudice controllare o verificare il buon operato della pubblica amministrazione.
Quindi non ci pu essere potere della pubblica amministrazione contrario alla legge. In questa
accezione il principio diventa un principio formale. Se la legge non c vale il principio di PREVIA LEGGE,
il quale stabilisce che non ci pu essere azione della pubblica amministrazione se non c la legge. In
questi termini parliamo di principio di legalit sostanziale.
2. RISERVA DI LEGGE: un rafforzamento della versione garantistica del principio di legalit. Essa esclude
che, in mancanza di disciplina legislativa, una determinata materia possa essere oggetto di
regolamentazione attraverso atti normativi secondari (regolamenti).
3. PRINCIPIO DI IMPARZIALITA: un principio volto a garantire che lagire dellamministrazione attui il
principio di giustizia. Per cui lamministrazione dovr nello svolgimento delle sue mansioni scegliere le
modalit di esecuzione che meno intacchino il campo giuridico del cittadino e che spenda il minor
potere possibile per il raggiungimento dellobiettivo finale. Si sono quindi ricondotti al principio di
imparzialit numerosi altri istituti come ad esempio lobbligo di motivazione o il principio di
partecipazione dei privati al pubblico provvedimento.
Lobbligo di motivare il provvedimento, di indicare cio le ragioni ed i presupposti delle misure
assunte, ha ragione dessere nella necessit di verificare a posteriori liter logico-argomentativo
posto alla base della decisione assunta.

Il principio della pubblicit e trasparenza permette il diritto ad ogni persona interessata di accedere
ai documenti in possesso della pubblica amministrazione.
Il principio di partecipazione permette a persone e gruppi organizzati, portatori di determinati
interessi, di prendere parte allattivit amministrativa formulando proposte e osservazioni, che
lamministrazione deve tenere in considerazione.
In generale imparzialit significa terziet rispetto agli interessi in gioco. In realt per per la pubblica
amministrazione la situazione un po diversa poich essa non pu essere del tutto estranea agli
interessi gioco, dovendosene occupare e curarli. Per cui per la pubblica amministrazione si richiede pi
che altro la non discriminazione di una parte rispetto ad un'altra.
4. PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO: significa efficienza della pubblica amministrazione. Questo principio
si traduce nelle due formule delleconomicit e dellefficienza dellazione amministrativa, a cui sono
affiancati quelli di imparzialit, di pubblicit e di trasparenza. Quando parliamo di economicit ci
riferiamo allottenimento del miglior rendimento con il minimo dispendio possibile di risorse. Con
lefficacia invece ci riferiamo alla valutazione dei risultati ottenuti, mentre con lefficienza pensiamo alla
cura dei doveri pubblici da parte dellamministrazione, cio questultima si deve organizzare in modo da
svolgere al meglio le sue mansioni.
Lezione: Mercoled 14_03_2012
Procedimento amministrativo
Legge n241: legge che regola il procedimento amministrativo. Prima del 1990 non era stato descritto un
procedimento standard per lattivit della pubblica amministrazione e ci non era altro che una limitazione
per il cittadino, che non riusciva quindi ad interloquire con essa. Nello stesso tempo questa
regolamentazione del procedimento amministrativo andava a risolvere anche i problemi giuridici che si
venivano a creare.
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO: una sequenza di atti, posti in essere dalle amministrazioni, tra loro
collegati e tendenti ad un unico scopo. Ogni atto deve essere la naturale conseguenza di quello che lo
precede e il presupposto necessario di quello che lo segue. Il legame tra gli atti, ha consentito di
semplificare il problema di eventuali errori nel procedimento e di una successiva impugnazione da parte dei
cittadini. Infatti se prima ad ogni atto il cittadino si vedeva portato a impugnare leventuale errore della
pubblica amministrazione, generando costi ulteriori e perdite di tempo, ora con la legge 241 si ha la
possibilit di impugnare direttamente il provvedimento finale, qualunque sia latto errato, riducendo i
tempi e i costi.
Le fasi del procedimento amministrativo sono 4:
1. AVVIO: la fase di avvio apre il procedimento e ne determina loggetto introducendo linteresse
primario. Latto diniziativa pu prevenire da un soggetto diverso dallamministrazione che dovr
emanare il provvedimento, e allora si ha il procedimento ad iniziativa di parte, o dalla stessa
amministrazione, e allora si ha liniziativa dufficio. La legge 241 obbliga la pubblica amministrazione a
fornire risposte ad una eventuale iniziativa di parte entro tempi bene precisi, cio 30 gg. Inoltre sempre
la pubblica amministrazione obbligata a fornire la comunicazione di avvio di provvedimento (art.7), in
cui si indica loggetto del procedimento, i suoi termini (in genere 30 gg) e il nominativo del responsabile
del provvedimento. Questo significa che la pubblica amministrazione non pi anonima, ma viene
identificata in una determinata persona. Qualora la comunicazione non venisse fatta, il procedimento
sarebbe annullabile. Inoltre se non venisse indicato il responsabile del procedimento verrebbe
automaticamente considerato tale il responsabile dellufficio della materia in esame.

2. ISTRUTTORIA: questa fase serve a introdurre gli altri interessi da ponderare nel procedimento ed a
raccogliere i fatti e gli atti che occorrono per valutare il peso di ciascun interesse. La sua finalit quella
di preparare il materiale su cui lamministrazione fonder la sua decisione. Gli atti istruttori principali
sono:
Lacquisizione e presentazione di documenti e certificazioni;
Lattivit di acquisizione di scienza, consistente in tutti quegli atti che servono a raccogliere dati
e informazioni, cio a conoscere e valutare fatti relativi agli interessi in gioco, ad esempio
ispezioni sui luoghi, ecc.
I pareri di altre amministrazioni, dichiarazione di giudizio a carattere consultivo che possono
essere necessari o facoltativi. Nel primo caso vi una norma che prevede la necessaria
consultazione delle altre amministrazioni, in mancanza della quale il provvedimento pu
incorrere ad annullamento. Nel secondo caso invece la richiesta di un giudizio a discrezione
dellamministrazione procedente e questultima pu in questo solo caso discostarsi dal parere
ottenuto. Il parere si richiede perch, essendo vari gli interessi in gioco allinterno di un
provvedimento e essendosi spesso specializzate in un determinato campo le singole
amministrazioni, questo le limita nella valutazione dei diversi interessi.
Manifestazione di giudizi, pareri, osservazioni da parte di privati o altre pubbliche
amministrazioni che hanno interessi in gioco.
E il responsabile del procedimento che in questa fase si occupa della relazione con il privato e pu
intervenire per correggere eventuali vizi nel procedimento. Egli quindi risponder eventualmente anche
di eventuali illeciti penali e civili, perci importante nella fase di avvio definire la sua persona.
3. DECISORIA O COSTITUTIVA: la fase in cui viene adottato il provvedimento amministrativo. Lorgano
competente valuta tutti i documenti acquisiti nella precedente fase, tutte le soluzioni possibili conformi
alla legge e sceglie quella che andr a definire il contenuto del provvedimento. Il decidente pu essere
sia un organo monocratico, come il sindaco o il dirigente, o un organo collegiale, come il consiglio
regionale o comunale. Il responsabile del procedimento propone al decidente un possibile contenuto
per il provvedimento, ma poi questultimo a dover decidere, anche potendo effettuare delle
modifiche. Per cui se siamo in un procedimento ad istanza di parte supponiamo che il responsabile del
procedimento abbia fatto delle dimenticanze, tralasciando dei punti cardine nella decisione, il
decidente pu effettuare la decisione finale anche scostandosi da quanto proposto dal responsabile e
quindi anche da quanto deciso nella fase dellistruttoria, che per risulta essere il momento di
trasparenza con i cittadini. Quindi il decidente dovr comunicare il cambiamento attraverso un
preavviso di diniego agli interessati del procedimento, spiegandone i motivi. Questultimi avranno poi
10 gg di tempo per provvedere a documentare leventuale impugnazione del provvedimento, che potr
poi essere accettata o meno dalla pubblica amministrazione.
4. INTEGRAZIONE DI EFFICACIA: una fase che spesso pu mancare. La maggior parte dei provvedimenti
amministrativi efficace dal momento in cui si esaurisce la fase decisoria. Quando cos non sono
necessari altri atti affinch la decisione presa spieghi i suoi effetti. I motivi possono essere relativi a tre
esigenze: adottare misure di pubblicit poich vi interesse pubblica alla conoscenze dellatto,
attendere il compimento di altri atti di completamento esecutivo, adottare misure di controllo.
Rispetto a questultimo punto ad esempio pu prevedere un visto sulla copertura finanziaria, oppure la
verifica nel caso si tratti di un provvedimento che intacchi la sfera giuridica di un cittadino, tutelandolo.
In fatti in questo modo il cittadino viene a conoscenza del provvedimento
Solo gli atti di natura normativa e quelli di carattere generale possono essere esclusi dallobbligo di
motivazione.
La struttura del provvedimento prevede i seguenti elementi:
Intestazione;
Preambolo;
Motivazione;

Dispositivo (PQM);
Data e firma.

Si tratta di uno schema non formalizzato dalla legge, per cui pu avere anche delle varianti.
Nellintestazione viene indicato il nome dellamministrazione procedente. Qualora non vi fosse indicato il
provvedimento pu ritenersi nullo.
Il preambolo e la motivazione spesso sono distinti e nel primo vengono riassunte tutte le fasi eseguite dalla
pubblica amministrazione.
La motivazione elemento importante e obbligo per lamministrazione previsto dalla 241. Con la
motivazione la pubblica amministrazione giustifica lapplicazione del suo potere. Lobbligo di motivazione
dovuto a tre motivi:
- Applicare il principio di trasparenza in maniera pi ampia rispetto ai diretti interessati;
- Giustificazione rispetto al diretto interessato, toccando il provvedimento la sua sfera giuridica. Il
cittadino pu in questo modo capire se debba o meno esigere il rispetto della sua tutela.
- Chiarificazione per il giudice in modo da garantire il non abuso di potere da parte della pubblica
amministrazione.
Lezione: Luned 19_03_2012
FASE ISTRUTTORIA.
In questa fase avviene il contatto collaborativo tra cittadino e pubblica amministrazione. Il cittadino, infatti,
pu trasmettere alla pubblica amministrazione:
- DOCUMENTI: indicazione di una data circostanza;
- MEMORIE: esposizione di una posizione presa dal cittadino.
Come gi detto la pubblica amministrazione deve rispettare il principio di pubblicit e di trasparenza e
questultima pu essere interpretata come:
1. TRASPARENZA GENERALE: tutti possono prendere visione degli atti della pubblica amministrazione.
Un ambito di applicazione quello della tutela ambientale;
2. ACCESSO LIMITATO: ai soli consiglieri comunali, provinciali e regionali, che per non possono
diffondere le informazioni acquisite che riguardano i singoli cittadini n tantomeno utilizzarli per
andare contro gli stessi;
3. PROCDIMENTO AMMINISTRATIVO IN CORSO: pu accedere solo linteressato cio chi viene toccato
dal potere amministrativo.
Il problema che sta alla base di tutto il rispetto della privacy. Il procedimento, infatti, non riguarda solo il
cittadino e la pubblica amministrazione, ma riguarda tre o pi soggetti.
Il diritto alla privacy un diritto fondamentale. Infatti se da un lato luomo un essere socievole e tende a
realizzarsi con gli altri, dallaltro lato presenta una propria sfera privata dalla quale ha diritto di escludere gli
altri cittadini o lo Stato stesso. Il motivo molto semplice, vi sono dati personali, informazioni, che se rese
pubbliche potrebbero ledere il soggetto. La normativa definisce DATO PERSONALE ogni informazione che si
riferisce ad un particolare individuo, il quale, quindi, viene tutelato. I dati personali non possono circolare in
assenza del consenso del diretto interessato.
Ma come possibile tutelare lindividuo? Considerando che vi disparit tra potere politico ed economico
e individuo, interviene un organo di autorit indipendente, cio il GARANTE della PRIVACY (che appunto
un autorit indipendente da politica ed economia). Il garante della privacy ha poteri normativi, cio stila
delle regole comportamentali alle quali le categorie di operatori devono attenersi quando hanno a che fare
con dati personali. Ha 4 funzioni importanti: REGOLAZIONE, INDAGINE, SANZIONE, AGGIUDICAZIONE.
Riguardo laggiudicazione c da dire che quando linteressato non preferisce lintervento del giudice pu
richiedere lintervento del garante.
Nellambito dellattivit istituzionale in realt si trova una soluzione diversa, in quanto la pubblica
amministrazione pu acquisire i dati dei cittadini senza il loro consenso in quanto agisce per soddisfare gli
interessi pubblici. Naturalmente ci sono limitazioni di notizie.

La procedura della pubblica amministrazione riguarda la pubblica amministrazione (che ha il documento), il


richiedente (soggetto interessato) e il contro interessato.
Il soggetto interessato fa la proprio richiesta alla pubblica amministrazione con una adeguata motivazione
che possa giustificare la volont di accedere ai dati del contro interessato. A questo punto la pubblica
amministrazione comunica al contro interessato che qualcuno vuole accedere ai suoi dati in modo da dargli
la possibilit di difendersi (principio del contraddittorio).
In questa circostanza si una genera una coesistenza di due diritti, quello di difesa del richiedente e quello
alla privacy del contro interessato. Essendo entrambi diritto fondamentali quale prevale? Prevale quello alla
difesa, poich se il diritto alla privacy non facesse mai un passo indietro, il primo non potrebbe mai essere
applicato.
Il contro interessato ha 10 gg di tempo per fare ricordo; fatto ricorso o scaduti i 10 gg la pubblica
amministrazione stabilisce se vi sono i presupposti necessari per accedere ai dati. Se, al contrario, non
decide nulla passati i 30 gg dalla domanda linteressato ha 30 gg di tempo per fare ricorso al giudice
amministrativo.
Quando gli interessi non riguardano un singolo cittadino, ma una categoria pi ampia si parla di interessi
diffusi. In questi casi non possono accedere ai dati tutti i diretti interessati, ma solo le ORGANIZZAZIONI
ESPONENZIALI DI INTERESSI DIFFUSI, cio associazioni portatrici di interessi pubblici.
Lezione: Luned 20_03_2012
Istituti di semplificazione della Pubblica Amministrazione:
A. CONFERENZA DEI SERVIZI: un istituto di semplificazione previsto dalla 241. Essa stata introdotta per
consentire maggiore velocit nellacquisizione dei pareri delle altre amministrazioni. Risulta quindi
obbligatoria quando questi pareri devono essere richiesti per legge dalla pubblica amministrazione
procedente. Si distinguono:
- CONFERENZA DEI SERVIZI ISTRUTTORIA: indetta per collaborare alla determinazione di contenuti
che poi verranno valutati nella fase decisoria.
- CONFERENZA DEI SERVIZI DECISORIA: viene indetta nella fase decisionale del provvedimento e
incide sul suo contenuto.
In fase decisoria la decisione presa a maggioranza, in modo che non sia la singola amministrazione
contraria a determinare il blocco del provvedimento. Qualora le altre amministrazione non sia
favorevoli alla proposta dellamministrazione procedente dovranno non solo motivare la contrariet,
ma anche fornire una soluzione alternativa per risolvere il problema. A questo punto lamministrazione
procedente, preso atto della decisione uscita dalla conferenza dei servizi, dovrebbe limitarsi a
comunicare questultima e assumersene comunque la responsabilit. La legge venne per
successivamente modificata e oggi si consente allamministrazione procedente di discostarsi dalla
soluzione presa in conferenza, motivando debitamente la scelta. Naturalmente lamministrazione pu
anche scegliere di discostarsi dal provvedimento della conferenza senza debita motivazione
consapevole di poter per incorrere a ricorsi e successivi annullamenti del provvedimento stesso e
sanzioni. Esiste poi il potere di veto di una pubblica amministrazione, che pu bloccare lazione delle
altre amministrazioni, quando la prima si trova a legiferare in materia di salvaguardia dellambiente, di
immigrazione, di salute pubblica, ecc..
Questo perch il nostro ordinamento prevede la tutela di determinati principi al di sopra di ogni altro
interesse. Pensiamo ad esempio ad un eventuale dibattito sul posizionamento dello stoccaggio delle
scorie nucleari. Nonostante sia contro i nostri principi costituzionali da qualche parte dovranno pur
stare, parliamo cio di necessit del risultato finale. Come si procede allora? Sul piano amministrativo
se la pubblica amministrazione competente dice no il procedimento si blocca. Si deve quindi spostare il
dibattito fuori dallambito amministrativo in quello politico. Quindi la scelta in questi casi sar presa
attraverso collaborazioni tra i livelli politici di riferimento. Se lambito interregionale la decisione sar
presa nell ambito della CONFERENZA DELLE REGIONI, in cui tutte le regioni riuniscono i loro
rappresentanti. Se linteresse nazionale e coinvolge lo Stato e le regioni o un comune o una provincia,
a decidere sar il Consiglio dei Ministri integrato dalla partecipazione di un rappresentante dellente
territoriale coinvolto. Questo deve per essere preceduto dalla CONFERENZA STATO-REGIONI, che la

sede di incontro tra i rappresentanti dello Stato, in particolare dei rappresentati di Governo, e i
rappresentanti delle regioni.
B. DISCIPLINA DEL SILENZIO: ne conosciamo tre: ASSENZO, DINIEGO, INADEMPIMENTO. Nellambito
dellamministrazione noi diamo valore al silenzio in merito al principio di doverosit del procedimento
amministrativo e di semplificazione di questultimo.
- SILENZIO INADEMPIMENTO: si ha quando lamministrazione non rispetta il principio di doverosit e
quindi non si esprime, entro i limiti di tempo previsti dalla legge, riguardo ai vari procedimenti
amministrativi richiesti dal cittadino o da altri. In questo caso la pubblica amministrazione dovr
anche risarcire eventuali danni provocati proprio dallinadempimento. A questo punto per non
viene comunque rispettato linteresse del cittadino finch qualcuno non prenda la decisione
richiesta. Naturalmente non lo pu fare il giudice che ha dichiarato il silenzio inadempimento,
poich non si rispetterebbe la separazione delle funzioni. Ad emanare il provvedimento sar un
tecnico nominato dal giudice.
- SILENZIO DINIEGO: tale solo in quei casi previsti dalla legge. Cio la legge indica i casi in cui la non
risposta della pubblica amministrazione all istanza del richiedente entro un certo limite deve
essere letto come un diniego, cio rigetto, della pubblica amministrazione al provvedimento
richiesto. Il problema di questo tipo di istituto che, mancando lesternalizzazione del
provvedimento preso, cio il rigetto della richiesta del cittadino ad esempio, manca anche la
motivazione di questo provvedimento assunto, impendendo cos al cittadino stesso di capire il
perch del rifiuto ed eventualmente intervenire per risolvere il problema. E proprio questo il
motivo per cui, questo tipo di istituzione, valido solo per i casi previsti dalla legge.
- SILENZIO ASSENZO: lo troviamo disciplinato nellart. 20 della L. 241, che stabilisce il principio
generale che, nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi, il
silenzio dellAmministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della
domanda, se la medesima Amministrazione non comunica allinteressato nel termine previsto il
provvedimento oppure non indice una Conferenza di servizi. Quindi principio cardine per la validit
di questo istituto la presenza di un provvedimento ad istanza di parte. E quindi il privato in
questo caso che valuta la validit dei presupposti della sua richiesta e la pubblica amministrazione
non deve che approvare, fatti i doverosi controlli sulla validit dei vari presupposti. Il privato deve
dimostrare di essere in possesso dei requisiti richiesto e lo pu fare in due modi:
o Rivolgendosi ad un professionista, iscritto ad un determinato albo, che rilascia una
relazione, della quale si assume le responsabilit (es. agibilit di un locale);
o Facendo una autocertificazione per quei dati non tecnici, come il titolo di studi, ecc..
Naturalmente, qualora il soggetto dichiarasse il falso, andrebbe incontro a sanzioni penali.
Lezione: Luned 26_03_2012
C. SCIA: la SEGNALAZIONE CERTIFICATA DI INIZIO ATTIVITA stata introdotta con la legge 122/2010 ed ha
sostituito completamente la DIA, DICHIARAZIONE DI INIZIO ATTIVITA. Sebbene introdotta con il silenzio
assenso esiste tra i due istituti una sostanziale differenza, essendo la SCIA una vera propria
liberalizzazione delle attivit del privato. Infatti il silenzio assenso qualifica linerzia della pubblica
amministrazione, che non procede allatto di autorizzazione, come una autorizzazione. In pratica
linerzia a coincidere con latto di rilascio dellautorizzazione. Quindi se con il silenzio assenso
comunque necessario un titolo abilitativo preventivo per linizio dellattivit, sebbene sia tacito, con la
SCIA non vi sono ostacoli preventivi per linizio dellattivit da parte del privato. In pratica non si rende
necessario il titolo abilitativo n in forma tacita n in forma espressa. Il privato quindi effettua solo una
comunicazione di inizio attivit e autocertifica il possedimento dei titoli necessari. Ci non vale per
immobili soggetti a vincoli in cui il silenzio vale come diniego. Lesigenza del controllo della pubblica
amministrazione al corretto svolgimento delle attivit, mancando il titolo abilitativo, viene recuperata
in altro momento. Per cui se mancano i corretti presupposti la pubblica amministrazione pu
successivamente ed eventualmente controllare ed inibire lattivit del privato. Solitamente la pubblica
amministrazione agisce su segnalazione di un terzo soggetto anchesso privato che viene danneggiato
dallattivit in questione e chiede quindi lintervento dellautorit. Se con la SCIA possiamo parlare di

liberalizzazione, non certo di poteva altrimenti dire per la DIA. Infatti la Dichiarazione di Inizio Attivit,
introdotta con lart. 19 della legge 241/1990, prevedeva che per i lavori per i quali erano necessari solo
meri controlli di requisiti e per i quali non ci fossero altri limiti, fosse valida la sola dichiarazione di inizio
lavori. La DIA aveva per efficacia differita, cio il privato doveva attendere un certo tempo (30 gg)
prima dellinizio dellattivit, e dare poi notizia di questultima decorsi i 30 gg, entro i quali la pubblica
amministrazione poteva chiedere integrazioni o inibire linizio dei lavori per mancanza di
documentazione o difformit di questi ultimi con le norme vigenti. Si trattava quindi pi che di
liberalizzazione, di silenzio assenso. Oggi quindi la DIA stata completamente sostituita dalla SCIA, che
non prevede alcuna attesa e scadenza di tempi per linizio dellattivit.
Dopo numerose controversie oggi la SCIA di applica anche in edilizia. La pubblica amministrazione avr
poi 60 giorni per intervenire inibendo lattivit del privato. Possono scattare anche sanzioni penali nel
caso di false certificazioni e attestazioni nellambito dei requisiti necessari allinizio dellattivit. Scaduti
i 60 gg la pubblica amministrazione pu comunque intervenire per il PRINCIPIO DI AUTOTUTELA, ma
solo se sono a rischio la salute pubblica, lambiente, la sicurezza pubblica, il patrimonio artistico, previa
certificazione che non si possa intervenire a tutela in altro modo.
Un problema allinterno dellistituto della SCIA la TUTELA DEL TERZO. Infatti se con latto espresso di
autorizzazione, un eventuale terzo soggetto danneggiato aveva la possibilit di opporsi e fare ricorso,
nel caso della SCIA come resa possibile la tutela del terzo?
Il Consiglio di Stato ha quindi in questo dibattito trovato una soluzione. Il problema infatti era che non
tutti considerassero possibile la sostituzione del provvedimento della pubblica amministrazione con la
dichiarazione del privato. Mancando quindi il provvedimento, mancava la possibilit del terzo di poterlo
impugnare di fronte al giudice. Tuttal pi quindi il privato poteva richiedere lesercizio del potere
inibitorio ed eventualmente andare davanti al giudice per opporsi al non eventuale intervento della
pubblica amministrazione. Ladunanza plenaria quindi aveva stabilito che la SCIA non potesse sostituire
il provvedimento della pubblica amministrazione e che quindi il privato non poteva esercitare
impugnazione davanti al giudice, mancando loggetto stesso dellimpugnazione e cio il provvedimento.
Ci che era concesso al terzo soggetto era il provvedimento implicito preso dalla pubblica
amministrazione, che non aveva inibito lattivit entro i 60 gg. Successivamente venne per aggiunto il
comma 6 ter allart. 19 che sconfessava questa decisione. Si stabiliva quindi che sebbene la SCIA non
potesse sostituirsi al provvedimento, limpugnazione del terzo poteva rivolgere al silenzi
inadempimento della pubblica amministrazione. In definitiva quindi il terzo pu sollecitare la pubblica
amministrazione alla verifica dei requisiti e allinibizione e se eventualmente non interviene pu
impugnare il silenzio inadempimento.
In ambito urbanistico anche per il permesso di costruire viene oggi utilizzata la disciplina della DIA, se
eventualmente prevista dalla legge regionale. Inoltre queste ultime per le opere minori possono anche
prevedere luso della SCIA. Il permesso di costruire un titolo edilizio che permette di edificare ma non
necessario per tutte le attivit, in alcuni casi pu bastare anche una DIA o una SCIA.
D. ACCORDI INTEGRATIVI O SOSTITUTIVI DEL PROVVEDIMENTO (Art.11): il provvedimento finale assunto
dalla pubblica amministrazione pu anche non essere una attivit unilaterale di questultima, ma pu
anche derivare da accordi con gli interessati del provvedimento in esame. Si parla quindi di accordi
integrativi, che vanno cio ad integrare il contenuto del provvedimento emanato della pubblica
amministrazione o di accordi sostitutivi, quando lo sostituiscono. Laccordo deve avvenire nel rispetto
dellinteresse pubblico da preservare e senza discriminazione di terzi. Esso ha valore procedimentale. Il
problema capire se si tratta di veri e propri contratti. Infatti lart. 11 prescrive lutilizzo, nel caso di
inadempimenti, ove non diversamente prescritto, dei principi del codice civile in materia di
obbligazione e contratti, in quanto compatibili. Il problema che per mentre nei contratti le parti
sono paritari, nel caso di accordi tra privati e pubblica amministrazione vi disparit. La pubblica
amministrazione potr unilateralmente sciogliere il contratto per sopravvenuti interessi pubblici da
garantire, provvedendo alla liquidazione di un indennizzo per eventuali danni che si rechino al privato.
Larticolo 15 della stessa legge (241/1990) prevede anche la possibilit di accordi tra le amministrazioni
e si prevede la validit del comma 2 (validit dei principi del codice civile) e del comma 3 (gli accordi

sostitutivi dei provvedimenti, devono essere sottoposti agli stessi controlli di questi ultimi) dellarticolo
11.
Lezione: Luned 02_04_2012
Accordi:
abbiamo detto che gli accordi possono essere integrativi oppure sostitutivi. Nel primo caso viene
concordato un elemento o singole parti della fase istruttoria, mentre nel secondo caso laccordo sostituisce
in tutto il provvedimento, cio la pubblica amministrazione contratta con i cittadini. C comunque da dire
che non proprio una contrattazione che potrebbe esservi tra due cittadini in quanto la posizione del
cittadino non paritaria con quella della pubblica amministrazione, cio tra i due soggetti non vige un
rapporto paritario. Infatti se un opera pubblica deve essere realizzata e non si riesce a trovare un accordo la
pubblica amministrazione adotta un provvedimento. Tuttavia, secondo il primo comma dellart 11 della
241/1990 il responsabile del procedimento ha sempre il compito di controllare se possibile raggiungere
un accordo. Ma quando possibile?
A. Quando il provvedimento che si intende sostituire un PROVVEDIMENTO DISCREZIONALE: cio quando
la pubblica amministrazione pu stabilire il contenuto del provvedimento, quando ha un margine di
scelta;
B. Quando il provvedimento che va sostituito non un provvedimento generale: considerando che tutti i
destinatari devono essere consenzienti, se il provvedimento fosse generale, non sarebbe possibile
individuare i soggetti interessati;
C. Quando il provvedimento finalizzato al soddisfacimento di un interesse pubblico.
Il DIRIGENTE DI UFFICIO deve valutare se il provvedimento soddisfa o meno linteresse pubblico. Ma come
pu fare? Vi sono due tesi in campo:
- Secondo la prima se si rinvia ad un accordo vuol dire che vi la CONVENIENZA da parte del
cittadino;
- Secondo la seconda tesi necessario valutare se il provvedimento avrebbe fornito maggiori
vantaggi dellaccordo.
Tutti gli accordi vanno comunque sottoposti a dei controlli. Ad esempio se si conclude un accordo
relativamente ad una spesa necessario controllare lammissibilit della stessa.
Glia accordi vengono disciplinati dal diritto privato se contraddicono norme del diritto amministrativo.
ACCORDI TRA AMMINISTRAZIONI
Sono disciplinati dalle stesse regole, che riguardano gli accordi tra privati e pubblica amministrazione. Una
caratteristica importante da sottolineare che il consenso deve essere UNANIME, non a maggioranza,
tuttavia per stabilire quali soggetti debba interessare questa unanimit necessario guardare la materia
sulla quale si verte e lorganizzazione del singolo ente che partecipa rispetto allintervento. In particolare
per effettuare modificazioni urbanistiche necessario che si pronunci il CONSIGLIO COMUNALE.
I CARATTERI DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO.
- Deve soddisfare un interesse pubblico;
- Viene imposto ai cittadini che vengono assoggettati dal potere della pubblica amministrazione. C
comunque da dire che oggi tutti gli amministratori mirano a contenere i poteri della pubblica
amministrazione in quanto si trasformano in una attivit concreta cio in una modificazione della
realt.
- EFFICACIA: nel caso in cui il provvedimento vada a diminuire la sfera giuridica del cittadino
necessario notificare il provvedimento stesso ai destinatari in modo da dare loro la possibilit di
intervenire. Se il provvedimento urgente effettuato immediatamente.
- ESECUTORIETA: mentre i privati non possono farsi giustizia da soli la pubblica amministrazione
pu portare avanti il proprio provvedimento da sola o attraverso altre amministrazioni, senza
rivolgersi al giudice amministrativo. Nel passato lesecutoriet era insita nel provvedimento stesso,
anche se esso era illegittimo, oggi al contrario c la necessit che la legge autorizzi lesecutoriet e

in caso contrario, la pubblica amministrazione, come un normale cittadino, deve rivolgersi al


giudice (da questo si deduce anche la limitazione dei poteri).
ESUCUTIVITA: indica il dovere, da parte della pubblica amministrazione, di eseguire il
provvedimento una volta adottato. Prima non era cos infatti la pubblica amministrazione poteva
stabilire anche di non eseguire pi a danno del cittadino.

Il cittadino pu impugnare il provvedimento e richiedere un risarcimento, se ritiene che lo abbia leso


personalmente, entro 180 gg (termine allungato rispetto ai 60). Questo termine molto breve giustificato
dal fatto che se il cittadino non ha fatto ricorso prima vuol dire che non gli interessa realmente e anche dal
fatto che la pubblica amministrazione deve organizzarsi la propria attivit (se deve pagare per dei
risarcimenti lo deve sapere subito). E importante comunque sottolineare che finch il cittadino non
denuncia un provvedimento la legge presume che sia legittimo per cui deve essere eseguito dalla pubblica
amministrazione e osservato dai cittadini.

I provvedimenti non sono tutti immediati, ma possono essere duraturi nel tempo, questo comporta che la
pubblica amministrazione pu ritenere che un provvedimento precedentemente considerato legittimo
possa divenire nel tempo illegittimo. Entra quindi in gioco il POTERE DI DEROGA, cio la pubblica
amministrazione pu interrompere il provvedimento andando ad indennizzare coloro che subiscono un
danno dallinterruzione (non un vero e proprio risarcimento, ma si tiene conto del fatto che dei cittadini
possano aver fatto affidamento su questo provvedimento). Se invece il provvedimento stato comunque
eseguito in quanto non impugnato, la pubblica amministrazione pu decidere di correggerlo una volta
valutata lillegittimit, nonostante possa andare contro i propri interessi. Il motivo semplice: la pubblica
amministrazione deve sempre preoccuparsi degli interesse pubblici in gioco.
Prima di interrompere un provvedimento quindi limportante valutare che vi sia stato un vizio da parte
della pubblica amministrazione, che si vada incontro agli interessi pubblici e che i cittadini non si siano
adattati gi al provvedimento, non se ne siano convinti. In quel caso sia ha limpossibilit di tornare
indietro.
In tema di urbanistica lArt 11 prevede tre tipologie di provvedimento:
Provvedimento unilaterale: iniziativa della pubblica amministrazione, un esempio il caso di
esproprio. Altro esempio una concessione edilizia che per parte sempre da una richiesta del
privato, in tal caso emessa su istanza di parte e non su iniziativa dufficio. (??)
Provvedimento consensuale (Decisione concordata): un atto che va a sostituire il provvedimento.
Un esempio il caso della lottizzazione in cui laccordo tra pubblico e privato prevede che il privato
si assuma gli oneri di urbanizzazione ma senza pagare la tassa per la concessione edilizia (gli oneri
di urbanizzazione possono anche prevedere il lascito di alcune parti del lotto al pubblico). Listanza
parte dal privato e la Pubblica Amministrazione da il suo consenso (non un contratto bens un
accordo cui si applicano i criteri e i caratteri del contratto infatti nel caso di inadempimento
possibile arrivare alla realizzazione forzata sotto decisione del Giudice Amministrativo). Un
secondo esempio il caso di cessione volontaria ossia quando il cittadino soggetto a esproprio
cede volontariamente il terreno a seguito di un accordo.
Un accordo pu essere integrativo (che influenza solo il contenuto) o sostitutivo (come la
lottizzazione). Nel caso di accordo integrativo non detto che il provvedimento non sia comunque
unilaterale, poich un accordo che riguarda solo il contenuto. (??)
Provvedimento tacito: provvedimento tacito, non espresso che pu essere di assenso o di
rigetto/diniego. Sono forme di semplificazione. Non entra in questa categoria la DIA ne la SCIA
essendo una segnalazione e non un provvedimento (sono forme di liberalizzazione perch
lamministrazione arretra e ti lascia libero).
Queste tre tipologie rientrano nell ATTIVITA AUTORITATIVA (che si riferisce allapplicazione del potere
amministrativo) ed disciplinato dal diritto pubblico.

Quando il provvedimento preceduto da un contratto si fa uso prima del diritto pubblico (quando viene
emanata la gara ad esempio) e poi del diritto privato (quando si stipula il contratto). Quando la pubblica
amministrazione si comporta come privato e stipula un contratto si parler di diritto privato.

Lezione: Marted 03_04_2012


ATTIVITA URBANISTICA: lattivit della pubblica amministrazione e del legislatore volta alla
PIANIFICAZIONE DEL TERRITORIO. Questultima disciplina luso del territorio in senso spaziale, cio
materialmente luso dello spazio, e temporale, cio lordine da dare alle attivit. La pianificazione nasce per
esigenze di industrializzazione e di organizzazione del territorio. La pianificazione deve essere da un lato
adeguata e rinnovata in base alle esigenze che cambiano, dallaltra finalizzata al conseguimento
dellinteresse pubblico. Rispetto alla pianificazione abbiamo due ambiti importanti:
- Lattivit edilizia: riguarda un possibile uso del territorio.
- La tutela degli interessi paralleli e concorrenti: riguarda tutti gli interessi, come quello ambientale,
che influenzano lattivit edilizia. Nel nostro ordinamento non cos evidente lattenzione a queste
tutele, di cui non si occupa direttamente la normativa urbanistica, ma norme specifiche. Altri
interessi concorrenti sono la sicurezza, il commercio, lindustria.
In materia di Pianificazione obbligatorio fare delle valutazioni in merito allimpatto ambientale. Esistono
infatti delle procedure strategiche per limpatto ambientale attraverso cui si coinvolgono le varie parti in
gioco per valutare se una determinata attivit abbia o meno un certo impatto ambientale. Tali specifiche
procedure consistono nella stesura dei:
-

VAS (valutazione ambientale strategica) da parte dellamministrazione che deve emanare il


provvedimento ed riferita ad unazione generale di pianificazione. Una direttiva CEE affermava
lobbligo di effettuare tali valutazioni attraverso delle specifiche procedure. Lo Stato si adegu con
un decreto legislativo e fu messa in atto dai regolamenti regionali. Non autonoma.
Lamministrazione pubblica che stende la VAS potrebbe coincidere con lautorit competente alla
valutazione poich essa pu creare al suo interno un ufficio preposto a tali valutazioni. In tal caso
bisogna che sia stabilito prima altrimenti il procedimento risulta illegittimo.

VIA (valutazione dimpatto ambientale) invece riferita ad un azione specifica. Attraverso essa si
chiede un parere sulla possibilit di costruire. Ha dunque autonomia ed autonomamente
impugnabile.

Il territorio ha importanza anche dal punto di vista delle relazioni sociali. Il primo studioso ad occuparsi di
questo aspetto fu Benvenuti. Inizialmente la pianificazione era rivolta non allorganizzazione delle attivit
umane, ma allattivit della pubblica amministrazione verso i proprietari. Per cui il punto di vista era quello
occupazionale. Oggi invece lattenzione pi rivolta al non abuso delluso del suolo, al riutilizzo e allo stesso
modo alla riqualificazione. Anche se pensiamo alla legge urbanistica del 42 il principio della zonizzazione si
rivolgeva ad un territorio non occupato, se non per la zona A, cento storico. Oggi invece la pianificazione si
rivolge anche e soprattutto allesistente, cos come anche alla sua riorganizzazione avendo un risvolto
anche dal punto di vista economico. Lattivit di recupero disciplinata da leggi speciali essendo lossatura
della disciplina urbanistica a legge del 42. Inoltre dagli anni 70 entra poi in gioco anche lattivit della
regione.
La normativa che regola la pianificazione complessa. Le fonti normative sono quelle costituzionali (41,
42?,117), quelle europee soprattutto in tema di DIA e quelle del codice civile. Tute le normative statali e
regionali vengono poi assorbite dal piano regolatore. La legge del 42 quella cui facciamo riferimento
sebbene nacque senza la mediazione delle Regioni ed stata oggi variata.
Altre leggi sono quella Ponte, Buccolassi, il Codice dei beni Culturali, i Testi Unici, Bassanini che attribuisce i
compiti a Regioni e Comuni 98.
La pianificazione non pu assumere un significato tecnico di divisione del territorio poich ci potrebbe
portare problemi di vivibilit attraverso ad esempio la creazione di ghettizzazione.

Per DIRITTO URBANISTICO si intende linsieme degli istituti giuridici e delle norme positive che regolano le
attivit di uso e trasformazione del territorio, poste in essere sia da soggetti privati sia da soggetti pubblici.
Esso risulta:
Mutevole: si guarda alle esigenze presenti ma anche future perch si mette in conto la possibilit di
cambiare idea e di variare i provvedimenti. Parliamo quindi di inesauribilit poich, variando le
esigenze, varia latto che risulta non pi esauriente nei confronti di una problematica.
Discriminatorio: ci saranno soggetti discriminati perch ad esempio subiscono un vincolo o un
esproprio.
Differenziato: poich le procedure variano in base allaspetto.
Complesso: poich ci sono troppi riferimenti e troppi aspetti di cui tener conto nella scelta
pianificatoria.

Attori della pianificazione territoriale:


- Comunit europea: si occupa di alcuni interessi concorrenti come i trasporti sovranazionali e la
tutela ambientale.
- Legislatore statale e regionale: sono tra di loro in un rapporto di legislazione concorrente. Quello
statale di occupa della normativa di principio e il secondo di quella attuativa. Lo Stato, che ha nel
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti lamministrazione pi coinvolta nella disciplina
urbanistica, ha visto ridotti enormemente le sue competenze con listituzione delle regioni. Sono
coinvolti anche il Ministero dellambiente, dei beni culturali ecc.
Le norme di principio sono qualificate secondo due criteri:
1. Carattere formale: se la norma data da un fattispecie aperta, per cui non viene data una
descrizione puntuale, ma solo una indicazione aperta. Esempio norma sul principio di
motivazione. Non si spiega cosa dire nella motivazione, ma solo che bisogna dare la
motivazione.
2. Funzione: sono norme che hanno la funzione di indicare obiettivi da raggiungere.
La disciplina urbanistica si attua poi per messo di piani. Le legislazioni regionali deve dettagliare le norme di
principio e le deve adottare alle caratteristiche delle singole regioni. Quindi la disciplina urbanistica
differenziata sul territorio.
Il rapporto tra queste due legislazioni comunque complesso poich non c una vera e propria gerarchia
tra le due. Infatti anche se la legislazione regionale prevale in materia di urbanistica, se si scontra con una
norma statale diventa incostituzionale.
In generale possiamo dire che:
- Le Regioni intervengono con piani regionali e atti attraverso gli assessorati. In particolare
lassessorato allurbanistica si occupa di pianificazione ma su di esso la regione svolge un ruolo di
controllo anche nel senso di approvazione del piano che pu essere rimandato al comune nel caso
siano violati dei principi cardine. LArt. 42 regola le competenze del consiglio comunale mentre la
giunta non ha competenze in merito.
- La Provincia emana piani di indirizzo e programmatiche. Vi dunque una sovrapposizione di ruoli
con la regione. In realt la Corte costituzionale ha dichiarato limportanza del piano provinciale.
- Il Comune lattore principale di gestione e amministrazione del territorio. Ha il ruolo centrale in
tema di pianificazione attraverso i PRG nel rispetto dei piani sovraterritoriali.
Lamministrazione statale interviene solo nel caso di opere pubbliche di interesse statale e deve poi
confrontarsi con la regione che ne viene coinvolta. Non sempre per gli interessi collimano, per cui viene
applicata una normativa, che richiede incontri tra Stato e Regioni. Se la regione da il consenso, ma poi non
c laccordo, allora la decisione viene presa dal Consiglio dei Ministri in un consiglio in cui partecipano
anche i rappresentanti delle regioni.
La normativa in materia di urbanistica risulta molto complessa. Ad esempio il PIANO CASA dava la
possibilit di ampliare il volume delle proprie abitazioni del 30%. Questa decisione venne presa dallo Stato
in intesa con le Regioni e alcuni rappresentanti dei comuni. Nonostante tale decisione fosse in conflitto con

il PRG bast un accordo tra Stato e Regione per mettere in discussione le normative di pianificazione. Il
comune, che era lattore principale di tale pianificazione, fu tagliato fuori. Il piano casa venne recepito con
una legge regionale (n21 del 2010) integrativa della legge urbanistica regionale. Questo intervento annull
la struttura gerarchica in materia di pianificazione e limit lautonomia dei Comuni che avevano solo 105
giorni di tempo per comunicare quali parti del territorio volevano escludere dal piano.
Il disegno della legge urbanistica era quello di lasciare lazione ai piani particolareggiati diniziativa privata o
pubblica.
I contenziosi in materia di urbanistica vengono risolti dal giudice amministrativo secondo le norme del
processo amministrativo ( Art. 133) ma esistono anche dei tribunali specifici come quello per il ricorso della
somma ricevuta come indennizzo dellesproprio. Esiste dunque anche una legge processuale che riguarda
lurbanistica e il governo del territorio.
Distinguiamo:
- PIANIFICAZIONE PURA: si rivolge alle autorit che disciplinano concretamente il territorio, cio agli
attori della pianificazione.
- PIANIFICAZIONE MISTA: da una parte di rivolge agli attori della pianificazione, dallaltra modifica il
territorio. Vale ad esempio per la pianificazione delle strade.
LE FUNZIONI URBANISTICHE.
Nel diritto urbanistico le funzioni possono essere distinte in funzione principale e funzioni ordinali. La
funzione principale quella della regolazione urbanistica, consistente nellassegnare alla porzione di
territorio presa in considerazione una sua disciplina duso.
Le funzioni ordinali sono:
- La funzione di salvaguardia: disciplinato dallart. 12 del T.U. 280 del 2001, ha il fine di evitare la
trasformazione del territorio non pianificato, in modo che non si condizionino le scelte del
legislatore in futuro. Per questa ragione la funzione ha carattere transitorio, poich serve nella
misura in cui, e fino a quando, manchi latto di pianificazione cui strumentale. La pianificazione
infatti prevede due passaggi uno di adozione e uno di approvazione, tra i quali passa molto tempo e
consente altre attivit necessarie. Quindi con questa norma si bloccano tutti i permessi di costruire
dopo ladozione del piano e prima della sua approvazione. Naturalmente lapprovazione deve
avvenire prima dei tre anni dalladozione del piano. Se cos non la funzione di salvaguardia
decade. Allo stesso modo a richiesta del sindaco si pu usare la misura di salvaguardia anche prima
delladozione del piano e quindi si parla di salvaguardia straordinaria, che dovr per essere
approvato attraverso un provvedimento regionale. La salvaguardia straordinaria richiede
naturalmente una motivazione, ad esempio ledificazione pu complicare la pianificazione o
renderla pi onerosa. Si pu comunque ottenere il permesso di costruire se questultima
doppiamente conforme, cio non genera contrasto con la pianificazione attuale o futura.
- La funzione di disciplina sostanziale: il cui fine di dettare criteri, direttive, standard per guidare o
limitare lesercizio del potere di pianificazione territoriale. Ad esempio gli standard quantitativi
impongono determinati contenuti ai piani urbanistici comunali.
- La funzione di controllo sulluso dei suoli: esercitata in prevalenza per mezzo di provvedimenti
amministrativi singoli, la cui finalit quella di verificare che i singoli interventi sul territorio siano
conformi alle prescrizioni urbanistiche (permesso di costruire, accertamento di conformit delle
opere pubbliche di interesse statale, ecc.). Lattivit di controllo rivolta non solo ai proprietari, ma
anche alla pubblica amministrazione. Un esempio pu riguardare lobbligo dei comuni a pianificare,
prescritto dallart. 8 della legge regionale. Quando il comune non adempie a questo compito la
Provincia deve intervenire per sollecitare il comune o eventualmente adempiere lei stessa a quel
compito. La Provincia quindi prima solleciter il Comune attraverso una diffida ad adempiere entro
un certo tempo, e poi dovr provvedere alla nomina di commissari, che avranno il compito di
effettuare la pianificazione. Questo un esempio di CONTROLLO SOSTITUTIVO che riguarda la
pubblica amministrazione. In realt in molti casi le Regioni non hanno effettuato questi controlli sia

per questioni di costo delle operazioni e sia per il complicarsi dei rapporti tra le gerarchie politiche.
Lultimo passo della provincia il blocco delledificazione nel comune.
-

La funzione di gestione: si tratta del complesso delle diverse modalit di contenuto e temporali, cui
necessario ricorrere per dare luogo alla trasformazione del territorio secondo le regole dettate
dal PRG.
PROGRAMMA PLURIENNALE DI ATTUAZIONE: con questo programma che si realizza
compiutamente la fase di gestione ed uno strumento con il quale si introduce una apposita
disciplina di temporalizzazione delle trasformazioni previste dal piano regolatore. Con il programma
pluriennale di attuazione si realizzano in un tempo cha va da i tre ai 5 anni le previsioni degli
strumenti urbanistici. La norma prevede in fatto che, in un tempo ben determinato, i proprietari
degli immobili coinvolti chiedano la concessione edilizia. In caso contrario sar la stessa pubblica
amministrazione ad espropriare il terreno per realizzare le prescrizioni del prg. Oltre a ci la norma
stabilisce anche che, sui terreni non coinvolti dal programma, vi sia linedificabilit.

La pianificazione a livello amministrativo viene fatta a livello regionale, provinciale e comunale. Il piano
provinciale coordina e semplifica quello comunale. Questi diversi livelli di pianificazione hanno bisogno
comunque di piani attuativi, i quali fanno riferimento ad interessi diversi, abbiamo quindi quelli per ledilizia
popolare, quelli per lindustria, ecc.
Lezione: Marted 17_04_2012
FUNZIONE DI SALVAGUARDIA.
Misure di salvaguardia: la funzione di salvaguardia indispensabile per consentire di pianificare senza che
nel frattempo, durante lespletamento della procedura necessaria, il territorio non si modifichi, causando
lintervento con la pianificazione su un territorio che per non pi quello preso in esame.
Distinguiamo quindi le misure di salvaguardia che dipendono dallatto di adozione del piano da parte del
consiglio comunale da quelle invece che derivano da provvedimenti del presidente della regione o dalla
legislazione statale, qualora il comune sia sprovvisto di piano regolatore. Si tratta in questultimo caso degli
STANDARD OPE LEGIS, cio misure finalizzate a supplire temporaneamente allassenza di una compiuta
regolamentazione urbanistica. Infatti quando il Comune non si preoccupa di predisporre gli atti di
pianificazione in questo caso succede che, poich il proprietario ha, per la giurisprudenza in conformit dei
diritti costituzionali e del codice civile, il diritto di edificare il proprio terreno, ledificazione potrebbe
avvenire in maniera disordinata e in assenza dei servizi necessari. Per cui il legislatore statale ha previsto la
limitazione della possibilit di costruire in assenza di pianificazione, anche quando questultima sta
avvenendo se non ve ne una precedente gi approvata e applicata.
Queste limitazioni riguardano innanzitutto il fatto che il territorio debba essere distinto in area urbana e
area extraurbana. Si pone quindi gi un primo problema visto che la legge non si preoccupa poi di spiegare
come avviene questa distinzione e la giurisprudenza ha fatto solo una distinzione di carattere pratico
ritenendo urbane le zone dove sono presenti in maniera significativa le abitazioni. Allinterno dellarea
urbano in assenza di piani regolatori possibile solo procedere a questi interventi:
MANUTENZIONE ORDINARIA: sono gli interventi con i quali non si modificano n la struttura, n la
destinazione duso, n la volumetria e i profili. Si tratta di interventi che il pi delle volte possono
avvenire anche senza DIA e quindi senza controllo della pubblica amministrazione
MANUTENZIONE STRAORDINARIA: sono gli interventi che riguardano la modifica della destinazione
duso con altre per compatibili con quella esistente e quindi tutti gli interventi alla struttura e ai
servizi necessari a questo cambiamento senza che venga modificata la volumetria delledificio.
RISANAMENTO CONSERVATIVO: si tratta di interventi che vanno a modificare la struttura, i servizi,
ma non la destinazione duso e allo stesso modo la volumetria.
Al di fuori della zona urbana ledificazione limitata dal punto di vista volumetrico, ponendo un limite
dellindice di densit, che dovr essere dello 0,03 m2/m3, sia dal punto di vista funzionale, poich
ledificazione riguarda edifici che devono essere strumentali allattivit agricola.

FUNZIONE DI DISCIPLINA SOSTANZIALE: si tratta di tutti quegli istituti che hanno la funzione di
predeterminare alcuni contenuti della pianificazione urbanistica o di orientare la discrezionalit del
soggetto competente alla diretta conformazione del territorio. Tra questi spiccano gli standard.
Infatti a prescindere dallattivit edilizia la legislazione si preoccupa anche di definire quelli che vengono
chiamati STANDARD URBANISTICI, che sono necessari a garantire la presenza dei servizi ai cittadini. Si
preoccupano cio di definire quale rapporto ci deve essere tra la singola edificazione e i servizi necessari a
garantire lordinato utilizzo di quella edificazione.
Per garantire questo rapporto esso viene costruito sulla ideale suddivisione del territorio in zone. Le zone
diventano quindi linput per la pianificazione, poich vengono identificate delle caratteristiche alle varie
aree, da cui poi si parte per la pianificazione futura.
ZONA A: centri storici. Hanno la caratteristica di rappresentare il nucleo originario di urbanizzazione di un
centro. Esso ingloba tutti gli edifici che hanno interesse storico, sebbene oggi sia difficoltosa la loro
identificazione, risultando non pi idoneo il valore di 50 anni di et di edificio per lessere considerato
edificio storico. Si deve quindi costruire la storia di un determinato luogo. La caratteristica di questa zona
che lazione di intervento limitata alla sola valorizzazione e conservazione, quindi leventuale
adeguamento alle esigenze di sicurezza e benessere attuali. Quello che non dovrebbe esserci in ogni caso
la nuova edificazione. In ogni caso il Decreto del 68 limita anche laltezza massima delle opere nel centro
storico, non dovendo superare la media degli edifici esistenti. Ladeguamento alle nuove esigenze
comporta problematiche soprattutto dal punto di vista dei parcheggi e della mobilit. Quando standard
come quello dei parcheggi o delle aree verdi non sono sufficientemente presenti e non rispettano quindi le
previsioni di legge allora la norma stabilisce che si possono cercare in altre aree. Per cui se da un lato si
fissano degli standard di riferimento dallaltra si va ad affermare che possibile una deroga a queste
previsioni limite andando semplicemente a ricercare altrove gli spazi necessari. Si tratta quindi di
contraddizioni della legge, che non riguarda solo la zona del centro storico. La soluzione potrebbe essere
quella di rendere necessaria la motivazione nel caso si spostino i servizi in altre aree.
ZONA B: completamento. La definizione molto ampia nel senso che la definizione normativa fa
riferimento ad aree urbanizzate rispetto alle quali si tratta essenzialmente di definire le modalit per
completare il tessuto urbano gi esistente, completarlo sia dal punto di vista degli standard mancanti sia
dal punto di vista delle nuove costruzioni. Lobiettivo principale naturalmente dovrebbe essere quello di
garantire la costruzione e lintegrazione degli standard urbanistici esistenti. In realt per spesso in queste
zone si osservano pianificazioni che consentono nuovi volumi con rapporti anche molto ampi. Rispetto alle
altezza si fa riferimento agli edifici gi esistenti.
ZONA C: espansione. Questa zona riguarda la possibilit di nuove edificazione, che dovrebbero dipendere
dalla crescita della popolazione oppure da nuove opportunit di lavoro.
Le altre zone sono:
ZONA D: zone destinate ad insediamenti produttivi;
ZONA E: zone agricole;
ZONA F: zone destinate ad attrezzature ed impianti di interesse pubblico.
Si pone il problema se rispetto a quelle gi citate possono esistere delle zone bianche, cio zone sulle quali
il pianificatore non ha posto delle previsioni di utilizzo. Non dovrebbero esserci zone bianche poich la
pianificazione dovrebbe riguardare tutto il territorio. In realt queste zone sono concesse. Si tratta di zone
comunque limitate alledificazione, che il comune si riversa poi di assegnare. Valgono quindi le regole
previste nelle misure di salvaguardia. Si tratta naturalmente di limitazioni alledificazione che non essendo
dovuti a motivi di natura espropriativa possono essere anche senza termine, cio fino a quando chi pianifica
non riterr opportuno intervenire per cambiarne la previsione duso. In ogni caso in sede di pianificazione
diventa complicato individuare delle zone bianche e si preferisce pi che altro individuare delle aree da
porre a vincolo temporaneo, ad esempio delle aree da destinare a verde, che sono comunque poste a
determinati vincolo soprattutto relativi alledificazione, ma che risultano essere fruibili dal cittadino.
La zonizzazione oggi entrata in crisi per due motivi:
1. Di ordine pratico: poich la zonizzazione si scontra con le aree gi edificate, che sono quelle che
hanno maggiore interesse rispetto a quelle di nuova edificazione. E difficile naturalmente creare
lomogeneit che la zonizzazione pura vorrebbe, essendoci molte aree gi edificate e che risultano
poco omogenee. Renderle tali risulterebbe essere molto oneroso, anche e soprattutto per i

proprietari, che si trovano a far fronte alle trasformazioni previste per il territorio dovendosi
confrontare tra di loro e trovare accordi.
2. Di ordine di giustizia sostanziale: se nella pianificazione mi preoccupo solo di definire delle zone
definendo delle destinazioni duso si va a dare pi importanza ad alcuni terreni rispetto ad altri.
Bisogna quindi intervenire prima di tutto rispettando la legge del 68 individuando gli standard
prima di ogni altro aspetto, in modo che in ogni area siamo reperibili gli stessi servizi. E questo
perch il territorio deve diventare omogeneo dal punto di vista della sua utilizzabilit commerciale.
Per cui dovr fornire parcheggio allarea in cui costruire ledificio ecc. Se io devo necessariamente
inserire gli standard in quella stessa area e non in una adiacente di forza commerciale anche ai
proprietari dei terreni sui quali si dovranno costruire i servizi e non solo ai proprietari dei terreni
sui quali saranno edificati gli edifici commerciali o residenziale. Do in questo modo lo stesso livello
di contrattazione economica e parliamo di perequazione. Infatti i proprietari dei terreni edificabili
dovranno contrattare ed organizzarsi con quelli dei terreni qui quali nasceranno i loro servizi.
La pianificazione su area vasta venne resa possibile dopo listituzione delle regioni nel 72.
La nostra legge regionale la n19/2002. Prima del 2002 cerano state altre norme che si occupavano di
pianificazione urbanistica rispetto a determinati interventi attraverso ad esempio piani di insediamento
produttivo.
La pianificazione avviene a livello regionale, provinciale, metropolitana eventualmente, intercomunale e
comunale. In una dimensione che varia rispetto alle previsioni della legge urbanistica del 42.
LEGGE URBANISTICA 42: il testo unico per gli enti locali. Stabilisce che vengano applicati dei piani
regolatori di tipo piramidale:
- Piano territoriale (da elaborare con intesa fra le amministrazioni)
- Piano comunale
- Piani di coordinamento
- Piano attuativo
GLI STRUMENTI DELLA PIANIFICAZIONE
Strumenti fondamentale della pianificazione territoriale risultano essere:
Lesproprio: procedura attraverso la quale la Pubblica Amministrazione si appropria del bene o del
terreno. Essa disciplinata in maniera dettagliata infatti esistono diverse norme a tutela del
cittadino espropriato. Art. 42, comma 3 disciplina lesproprio per pubblica utilit. Nel 2 comma
viene riconosciuta la propriet ma ne viene valutata anche la sua funzione sociale.
Il vincolo: mezzo con il quale viene posta una limitazione nel godimento della propriet che rimane
comunque del cittadino che sar influenzato nelle scelte da prendere riguardo al bene.
Il potere di porre un vincolo un potere discrezionale tecnico poich ci sar qualcuno che far una
valutazione tecnica sul bene (ad esempio potrebbe stabilire linteresse storico o monumentale).
Tale valutazione, se opinabile, pu essere contestata e allora sar il giudice amministrativo a
stabilire se questa risulta attendibile, ossia se risponde ai criteri di logicit, razionalit e
ragionevolezza.
Se il vincolo diventa restringente, come ad esempio quello limitato nel tempo poich precede un
esproprio, allora il vincolo pu diventare espropriativo nei fatti.
Questi possono essere conformativi (il proprietario deve conformarsi al vincolo ma il bene non
viene espropriato ne indennizato), o localizzativi ( il vincolo degenerer in un esproprio e ci sar un
indennizzo).
Vi sono stati casi in cui un area veniva vincolata per un periodo di tempo non definito poich il
vincolo veniva reiterato. Il proprietario veniva in tal caso danneggiato senza ricevere indennizzo. La
Corte costituzionale stabil, pertanto, che un vincolo temporaneo poteva essere reiterato ma in tal
caso diveniva necessario lindennizzo, essendo di fatto un vincolo reiterato un esproprio. Inoltre la
reiterazione prevedeva una motivazione dettagliata.

Per contestare un indennizzo ci si rivolge al Giudice ordinario, nel caso in cui la reiterazione risulta
illegittima, obbligatorio un risarcimento dei danni e in tal caso ci si rivolge al Giudice
amministrativo. Lindennit dovuta al vincolo diversa da quella dellesproprio perch non
automatica, bisogna dimostrare di aver subito un danno e la quantit di tale danno.
FINALITA DELLA PIANIFICAZIONE.
La legge statale ci parla di piani di area vasta soprattutto in riferimento alle competenze statali che sono
passati alla regione. Con lintroduzione delle regioni il principio rimane sempre lo stesso, ma non lo
riferiamo pi allambito statale nella specie al Ministero dei lavori pubblici, ma alla regione.
LEGGE REGIONE CALABRIA.
La legge dei 42 stabiliva che allo scopo di coordinare o orientare lattivit urbanistica nei vari territori
nazionali il Ministro dei lavori pubblici ha facolt di provvedere su parere del consiglio superiore dei lavori
pubblici alla compilazione di piani territoriali fissando il perimetro di ogni singolo piano. Allinterno di
questultimo si dovranno prevedere i principi da seguire nel territorio in esame rispetto soprattutto:
A. definizione delle aree da riservare a speciali destinazioni e quelle soggette a particolari vincoli o
limitazioni;
B. definire le aree da destinare alla nuovi organi edilizi o edifici di particolare importanza;
C. alla rete delle principali comunicazioni statali, ferroviarie, elettriche ecc
La legge del 2002 della regione Calabria stabilisce invece che la Regione si impegni ad assicurare un efficace
ed efficiente sistema di programmazione e pianificazione territoriale orientato ad uno sviluppo sostenibile
del territorio regionale, intendendo con sviluppo sostenibile un idea comunitaria che guarda alla
preservazione di quei valori che sono necessari per lo sviluppo della personalit, cio lo sviluppo
tecnologico ed economico non deve essere contrario ai principi proprio della personalit umana, sviluppo
sostenibile che significa anche conservazione e valorizzazione dellesistente, in modo da preservare il
territorio per le generazioni future in modo da poter anche loro un giorno soddisfare i propri bisogni.
Lobiettivo di questa legge quindi diverso rispetto a quello presente nella legge del 42, che riteneva
lesistente bastevole.
Gli altri principi esposti nellart. 1 sono: proporre un sviluppo adeguato delle risorse ambientali e storico
culturali, attraverso linee di pianificazione paesaggistica, definizione delle competenze concorrenti, la
cooperazione tra i vari livelli istituzionali, garantire la semplificazione dei procedimenti, e garantire la
partecipazione dei cittadini, garantire la trasparenza degli atti, la possibilit di proporre istanze e proposte
dei cittadini. Inoltre sempre nellarticolo 1 si sottolinea la valorizzazione della concertazione tra le forze
economiche, sociali, culturali e professionali ed i soggetti comunque interessati alla formazione degli
strumenti di pianificazione. Per cui da una parte si garantisce la partecipazione di rappresentanze specifiche
e dallaltra quelle dei cittadine. Naturalmente la rappresentanza fa si che vengano garantiti gli interessi
comuni, mentre diverso il garantire linteresse personale di ogni singolo cittadino che pu non coincidere
con quello della collettivit. A ci serve la partecipazione dei cittadini (art.11).
Lart. 2 esplicita proprio la possibilit di partecipazione.
Larticolo 3 elenca gli obiettivi generali che deve perseguire la pianificazione del territorio quali promuovere
uno sviluppo ordinato del territorio, migliorare la qualit della vita, promuovere la valorizzazione delle
qualit ambientali, e soprattutto prevedere lutilizzazione di nuovo territorio solo quando non sussistano
alternatile derivanti dalla sostituzione dei tessuti insediativi esistenti, ovvero la riorganizzazione e la
riqualificazione.
E ancora quindi evidente la differenza con la legge del 42, che risulta rispetto a quelle del 2002
enormemente scarna.
Lart. 5 indichi quelli che sono i sistemi a cui deve far riferimento la pianificazione territoriale urbanistica:
A. Sistema naturalistico ambientale: costituito dallintero territorio regionale non interessati dagli
insediamenti o dalle reti dellarmatura urbana ma con questi interagenti. Viene quindi a trovarsi in
questo sistema tutto il territorio non direttamente identificato;
B. Sistema insediativo: costituito dagli insediamenti urbani periurbani e diffusi, residenziale,
artigianali, agricoli, turistici;

C. Sistema relazionale costituito dalle reti della viabilit stradale e ferroviaria, della distribuzione
energetica, delle comunicazioni, porti, aeroporti e interporti e centri di scambio intermodale, che
sono dei centri pensati come dei nodi di scambio trai vari tipi di trasporto.
Nello stesso articolo vengono definiti gli elementi di interesse, le priorit del QTR (Quadro territoriale
regionale) per ognuno di questi sistemi. Il QTR sarebbe il piano di area vasta, che nella dizione statale viene
definito piano di coordinamento regionale. Ad esempio per il sistema naturalistico- ambientale il QTR dovr
contenere le unit geomorfologiche e paesaggistiche ambientali, i corridoi di conflittualit ambientale,
quelli di continuit, le aree a rischio, quelli di abbandono.
Lart. 6 indica le modalit di intervento e di uso. Le modalit di intervento sono:
A. Conservazione;
B. Trasformazione;
C. Nuovo impianto, tenendo conto delle limitazioni viste nellarticolo 3.
Gli obiettivi proposti riguardano da un lato la natura del territorio e dalaltro linterazione tra diversi livelli
istituzionali e tra istituzioni e cittadini. Per far ci si interviene naturalmente sul procedimento
amministrativo, che deve naturalmente prevedere organismi e passaggi tali da garantire il coordinamento e
la partecipazione.
Gli organismi di interesse sono:
A. CONFERENZA DI PIANIFICAZIONE: unoccasione di incontro fra i soggetti esponenziali di interessi
privati e fra le pubbliche amministrazioni coinvolte nel processo di pianificazione. Larticolo 13, che
prevede questo organismo, prescrive che lente preposto al procedimento sia esso la Regione, la
Provincia o il comune sia obbligato nel momento della pianificazione ad indire una conferenza di
pianificazione e ad invitare tutti i soggetti interessati secondo il livello territoriale di governo. Per
cui ad esempio se la pianificazione avviene a livello provinciale dovranno essere invitati tutti i
comuni di quella provincia. In questa sede si ragiona intorno ad una bozza di piano e alle linee guida
e ai principi che lente di programmazione dovr adeguatamente motivare e spiegare. Inoltre le
forze economiche e sociali attraverso i loro rappresentanti possono partecipare e proporre non
solo osservazioni, ma possono anche concorrere a definire gli obiettivi che il piano dovr
perseguire. Si tratta quindi di una conferenza preliminare perch non interviene su scelte gi
consolidate, ma collabora per la definizione degli obiettivi. Il risultato di tutte le osservazioni fatte
viene raccolto in un verbale di cui si deve tener conto in sede di pianificazione. Qualora ci non
avvenga si dovr esporre il motivo di questa disco stanza. Se la conferenza effettua notevoli
modifiche bisogna ripubblicare il piano.
B. LABORATORI DI PARTECIPAZIONE: di questo organismo se ne occupa il comune per stimolare
lintervento dei cittadini e lascolto dei loro suggerimenti, facendo emergere le loro esigenze. La
legge regionale prevede tre livelli di laboratori: urbani, che dovrebbero essere di sintesi di tutto il
territorio amministrato, di quartiere, su porzioni estremamente piccoli del territorio, e territoriale,
in una dimensione intermedia tra il quartiere e lintero territorio. Questi livelli dipendono
naturalmente dal livello di popolazione e dallampiezza del comune. Si tratta di organismi che in
realt non hanno trovato molto successo poich in Italia non ancora diffusa la cultura della
partecipazione, se non si direttamente interessati alla pianificazione da proprietari.
Allinterno delle singole istituzioni coinvolte sono necessarie degli uffici di supporto agli organi preposti alla
pianificazione e aperti alle attivit di supporto e richiesta di dati. Questi uffici sono:
A. S.I.T.O: Sistema Informativo Territoriale e Osservatorio delle trasformazioni territoriali. Si occupa
della raccolta dei dati della pianificazione regionale e sub-regionale e dalla loro disponibilit e
reperibilit informatica e grafica. Si occupa inoltre di ricerca, di consulenza per quel che riguarda la
cartografia e i vari dati e dellosservazione di come cambia la pianificazione cambiando la
normativa. Il SITO ha anche lobbligo di redigere annualmente un programma regionale di
allocazione delle risorse, preso atto dellevoluzione normativa e dei dati dovrebbe dire qual il
fabbisogno e le risorse necessarie per il governo della pianificazione, oltre ad una relazione annuale
in cui esporre quali sono le relazioni tra il contesto sociale, geografico ed economico e gli interventi

in materia di pianificazione. Dovr quindi annualmente relazionare alla Giunta Regionale i risultati
raggiunti in vista della programmazione futura.
B. OSSERVATORIO REGIONALE PER IL PAESAGGIO: un altro organo di cui si dota la regione Calabria
perch la legge del 42 assegna tra i compiti delle regioni anche quello di preoccuparsi della tutela
del paesaggio, anche se in maniera molto embrionale e poi in maniera pi dettagliata con la legge
del 94. La regione o deve predisporre un piano con valenza totalmente paesistica oppure deve
introdurre nel paino di coordinamento regionale delle valutazioni di carattere paesistico. La scelta
della Calabria stato quello di dotarsi di un piano di valenza paesistica, coniugando le due ipotesi.
Cosa significa tutela del paesaggio? Il valore paesaggistico comprende una serie di elementi diversi,
che hanno valore storico, culturale ed archeologico, ma in relazione al vissuto umano. Per cui la
tutela non solo rivolta a manufatti, ma anche semplicemente a elementi ambientali se sono
indicativi dei costumi e della cultura di un luogo. Losservatorio regionale ha compiti di studio, di
individuare e coordinare lattivit culturale scientifica e organizzativa in materia di sensibilizzazione,
formazione ed educazione, elaborazione e gestione degli strumenti di tutela e valorizzazione del
paesaggio, coordinare le attivit di manutenzione e aggiornamento dei dati e coordinare accordi tra
Regione ed enti locali interessati al PIANO PAESISTICO.
PIANO PAESISTICO: si tratta di un piano direttivo ed ha valore prescrittivo, normativo e propositivo, a
seconda del livello di pianificazione e degli interessi da tutelare. La natura normativa si rivolge a tutti i
soggetti e pone dei limiti allutilizzazione dei beni e descrive anche modalit di valorizzazione e ad
individuare i valori di riferimenti allinterno di ogni singolo piano. La funzione prescrittiva a due destinatari
che sono la pubblica amministrazione e i privati. La natura propositiva invece indica gli obiettivi, senza
obbligo di conseguimento dellobiettivo finale, delle varie amministrazioni, ha quindi una funzione solo
esortativa.
Lezione: Luned 23_04_2012
Altri attori della pianificazione oltre a Stato, Regione e Provincia sono:
La citt metropolitana: un ente istituito nel 90, che ha assunto livello istituzionale nel 2000. Si
tratta comunque di enti che non hanno trovato esperienze concrete in Italia. La citt metropolitana
nasce quando pi comuni decidono di accordarsi per il controllo comune del territorio. Si tratta
quindi di enti intermedi tra Comune e Regione e anche se non necessariamente anche tra Comune
e Provincia. Naturalmente la citt metropolitana pu comprendere anche solo alcuni comuni della
Provincia. Essa si va a sostituire alla provincia e si relaziona con la regione. Per la sua formazione
necessario uno statuto deliberato dai consigli comunali oltre ad un referendum, con il quale i
cittadini dei comuni interessati devono approvare quello statuto. La citt metropolitana svolge le
funzioni che la legge urbanistica aveva attribuito alla provincia. Ma non si tratta solo di creare un
piano territoriale provinciale, quanto anche di dare indicazioni sul territorio e quindi svilupparsi
anche a livello comunale. Si tratta quindi anche di una istituzione semplificativa.
Comune: lattore principale del diritto urbanistico ed titolare delle principali funzioni
urbanistiche ed edilizie. Il consiglio comunale lorgano fondamentale di indirizzo politicoamministrativo del comune e oggi competente soltanto dei provvedimenti pi importanti, come
ad esempio il programma delle opere pubbliche, i piani territoriali ed urbanistici, i programmi
annuali e pluriennali per la loro attuazione. Anche nei procedimenti sovra comunali in cui sia
prevista la partecipazione comunale, questultima viene espressa dal consiglio. La giunta comunale
non ha invece un ruolo fondamentale e ha competenza solo nelladozione di quei paini di
lottizzazione di terzo livello in quanto deriva da un piano particolareggiato o comunque che non
ha reale valenza sugli assetti territoriali. Ai consiglieri inoltre vietato deliberare se si trovano in
conflitto di interessi. Il testo unico edilizia ha previsto poi anche che i Comuni debbano costituire un
ufficio denominato sportello unico per ledilizia con cui curare i rapporti fra il privato, le
amministrazioni e le altre amministrazioni tenute a pronunciarsi in ordine allintervento edilizio
oggetto della richiesta. In particolare lArt 5 T.U. ha funzione di regolamento e stabilisce che i
comuni abbiano uno sportello specifico per ledilizia che curi i rapporti tra privato e comune o le
altre pubbliche amministrazioni. Larticolo molto specifico e indica tutte le attivit che devono

essere svolte presso tale sportello: fornire informazioni, accogliere domande come DIA o SCIA,
curare i rapporti tra i soggetti interessati ecc.
Questo articolo entra in conflitto con la legge generale che invece lascia libert di gestione, inoltre il
comma 6 della legge 107 lascia allo Stato la possibilit di delegare un Ente per prendere decisioni in
materia di edilizia.
Il comune si occupa di redigere il PRG, cio il PIANO REGOLATORE GENERALE, che nella nostra legge
regionale viene chiamato PSC, cio PIANO STRUTTURALE COMUNALE, e in pi di redigere una serie
di PIANI ATTUATIVI, che vanno da una parte a specificare i contenuti del piano strutturale e
dallaltro ad integrarlo rispetto al conseguimento di obiettivi di carattere socio-economico e quindi
politico. Ci significa che con i piani attuativi (PAU) si tiene conto dei vari interessi che entrano in
gioco oltre alla mera pianificazione come quello ad esempio alla produzione, per cui avremo i piani
per gli insediamenti produttivi, oppure ancora linteresse alla garanzia della prima casa, per il quale
avremo i piani per ledilizia economica e popolare, e ancora linteresse dei privati che porteranno a
piani di lottizzazioni e infine piani come quelli di recupero. Il comune si occupa poi anche della
pianificazione intercomunale, lasciando ai singoli comuni di lavorare insieme anche semplicemente
per la creazione di un piano strutturale intercomunale unitario, anche se la creazione di una citt
metropolitana.

STRUMENTI URBANISTICI COMUNALI.


PRG: lo troviamo disciplinato nellart. 7 della legge 1187/68 ed emanato dal Consiglio comunale. Il prg
deve considerare la totalit del territorio comunale, prevedendo luso e il non uso a livello urbanistico. Il
prg si occupa di individuare la viabilit, la localizzazione (indicazione delle aree destinate ad esproprio) e
prima di tutto della individuazione delle varie zone omogenee del territorio (zonizzazione), in modo da
individuare linee di sviluppo di questultimo che garantiscano da un lato il recupero dellesistente e
dallaltro il miglioramento della vivibilit e il costo della gestione dei servizi nelle varie aree. Lomogeneit
del territorio infatti garantisce che se unarea destinata alla sola industria possibile migliorare i servizi
destinati a questa attivit. Il PRG dovr quindi indicare infrastrutture e servizi e degli assi viari principali e
poi la definizioni delle condizioni duso a fini edificatori del singolo lotto e delle varie zone omogenee. Per
cui sar definita la densit, cio laumento della volumetria costruita, allinterno delle singole zone e lindice
di edificabilit, che misura la possibilit di edificazione sul singolo suolo. La condizione precettiva del PRG
non sempre rendeva necessario un piano di attuazione.
Con la legge urbanistica calabrese del 2002, nellart. 20, si attribuiscono poi altre funzioni al PSC. Si richiede
infatti prima delle zonizzazione di individuare sul territorio le zone urbanizzate, quelle ancora non
urbanizzate, quelle agricole e forestale. Si parla inoltre delle condizioni di sostenibilit degli interventi,
sostenibilit rispetto agli aspetti sociali, allambiente e ai costi dei singoli interventi. Rispetto allattuazione
del PSC la nostra legge rimanda al REU, cio al regolamento edilizio ed urbanistico.
Un contenuto ulteriore del PSC che la nostra legge urbanistica prevede lindividuazione delle aree per la
protezione civile e un relazione geomorfologica e una indagine geologica del territorio. In realt se il
comune non ritiene che ce ne sia la necessit la giurisprudenza prevalente ritiene che non ci sia lobbligo di
queste indagine a patto che il Comune motivi adeguatamente la scelta, anche se letture pi attente
richiederebbero questo elementi di indagine.
Il PSC un atto che ha carattere generale. Poich gli atti generali non hanno obbligatoriet di motivazione o
meglio basta per questi atti una motivazione generale, anche per il PSC vale lo stesso principio, bastano
cio delle motivazioni di carattere generale. Nonostante questo ci possono essere nel PSC aspetti
approfonditi nel dettaglio, come ad esempio il caso dellesproprio di terreno destinato ad una determinata
attivit. In questo caso non siamo pi nellambito della generalit, ma in quello di dettaglio, poich si vanno
a toccare in maniera ben definita gli interessi dei singoli. In questi casi la motivazione va fatta in maniera
dettagliata. Ci vale nel caso dellesproprio cos come quando si toccano interessi che i precedenti piani
strutturali avevano reso alcuni cittadini diversi dal resto della cittadinanza, come nel caso dei PIANI DI
LOTTIZZAZIONE. Per ci se era avvenuto un piano di lottizzazione e il nuovo piano regolatore va a modificare
la destinazione duso di quei terreni, poich si vanno a toccare interessi concreti di alcuni cittadini, allora la
motivazione dovr essere dettagliata. Come dovr esserla nel caso in cui nel vecchio PSC non sia stato

concesso un permesso di costruire, che viene poi invece concesso nel nuovo PSC perch ad esempio pu
essere intervenuto il giudici a giudicare illegittima la non concessione.
REGOLAMENTO EDILIZIO: detta prescrizioni tecniche a fini igienico-sanitari, di pubblica incolumit, di
decoro ed estetica dei fabbricati, ecc. oggi limportanza di questa fonte normativa stata ridotta dall'
POT: PIANO OPERATIVO TEMPORALE. E un ulteriore piano previsto dalla nostra legge urbanistica, che
dovrebbe collegare il PSC con la programmazione delle opere di ordine pubblico, considerando il budget
disponibile e calcolando i tempi di realizzazione. Al tempo stesso il POT pu stabilire che abbiano priorit
nel rilascio dei permessi di costruire quelle opere di privati legate alle opere pubbliche programmate.
Anche il POT comunque uno strumento ancora poco utilizzato.
APPROVAZIONE DEI PIANI: QTR, PTCP, PSC.
Viene innanzitutto elaborata una BOZZA del piano a tutti i livelli, quindi sia per il QTR (quadro territoriale
regionale), sia per il PTCP (piano territoriale di coordinamento provinciale) e sia per il PSC. Della
predisposizione della bozza se ne occupa la GIUNTA. In realt ci avviene solo a livello regionale, poich per
il PTCP e per il PSC la nostra legge regionale impone che alla definizione della bozza provveda anche il
CONSIGLIO. Ci potrebbe sembrare una contraddizione poich la giunta a fare attivare gli enti della
pianificazione. In realt anche a livello provinciale e comunale alla bozza lavora la giunta comunale, ma la
nostra legge impone un passaggio in pi poich prima che venga sottoposta alla revisione della conferenza
di pianificazione comunque la bozza dovr essere letta e approvata dal consiglio.
La bozza quindi viene sottoposta alla CONFERENZA DI PIANIFICAZIONE, alla quale partecipano gli enti
esponenziali delle organizzazioni professionali, degli imprenditori e dei lavoratori e gli enti territoriali
coinvolti nella pianificazione, per cui nella conferenza di pianificazione per il QTR parteciperanno tutte le
provincie e tutti i comuni, mentre a livello provinciale tutti i comuni. In questa sede verranno fatte delle
OSSERVAZIONI di cui si terr conta nella fase successiva.
Il passaggio successivo la fase di ADOZIONE DEL PIANO. Si tratta di un atto formale, che ancora non ci da
la versione definitiva del piano. Anche in questa fase il soggetto operante il Consiglio, che risulta avere il
ruolo pi importante nella pianificazione. A livello regionale la giunta che si occupa della definizione del
piano al termine dei lavori della conferenza di pianificazione, ma poi la rimanda comunque al consiglio per
la sua adozione.
Anche a seguito delladozione avverranno delle osservazioni che riguardano solo il livello provinciale e
comunale, poich per il QTR, essendo in realt un piano che non va ad incidere su interessi particolari, ma si
tratta di atti di programmazione, le uniche osservazioni possono arrivare da enti pubblici interessati o da
organismi esponenziali di interessi diffusi. Di contro invece per il piano provinciale e per quello comunale
oltre a questi ultimi soggetti che sono presenti anche in questi ambiti territoriali le osservazioni possono
arrivare per la Provincia dalla Regione e per il Comune dalla Provincia. Si tratta in questo caso di
osservazioni importanti poich hanno un valore vincolante a differenza degli altri. Quando la regione
muove delle osservazioni e la Provincia non si pronuncia, prendendole in considerazione e motivando
adeguatamente le scelte, entro 90 giorni, allora vale listituto del silenzio assenso e quindi si considerano
accolte quelle osservazioni. Di contro quando la Provincia si pronuncia e lo fa negativamente rispetto alle
osservazioni della regione il piano sar illegittimo e il piano pu essere impugnato dalla Regione, che pu
anche chiedere la sospensione del piano della sua esecutoriet. Il comune invece riceve le osservazioni
della Provincia.
Lart. 27 del T.U. riguarda i dirigenti di controllo del territorio che sono un organo tecnico, burocratico e
non politico che controlla le congruenze dei piani urbanistici con le leggi. Svolge una funzione di vigilanza
sul territorio con eventuale azione sanzionatoria sugli abusi edilizi.
In questo discorso si inserisce la COMMISSIONE EDILIZIA che rientra sempre nellattivit comunale. Tale
commissione da dei pareri che non sono prescrittivi e quindi obbligatori. Un simile parere si ha nel caso di
concessione edilizia, sia nel caso di richiesta che nel caso di annullamento. (? non sono sicura vada inserito
qui)
Laccoglimento delle osservazioni dovrebbe portare indietro la procedura di approvazione del piano. Ci in
realt non avviene poich si presuppone che le osservazioni siano solo di carattere formale di legittimit e
non di contenuto.

Lulteriore fase a questo punto quella dellAPPROVAZIONE, che viene fatta anchessa dallorgano
consigliare a tutti i livelli.
Dopo lapprovazione c la pubblicazione sul bollettino ufficiale della regione e vale come entrata in vigore
del piano. Anche questa fase vale per tutti i livelli della pianificazione.
Per quanto riguarda la contestazione del piano, essa nel caso di atti di portata individuale, come
lespropriazione o la trasformazione della destinazione duso del piano, deve essere fatta entro 60 gg dalla
data di pubblicazione del piano, poich il momento il cui il diretto interessato viene a conoscenza
dellatto. Rispetto invece agli atti generali, ad esempio quando la Provincia non si adegua alle osservazioni
della regione, limpugnazione pu essere fatta contestualmente allatto applicativo del provvedimento di
carattere generale, cio se mi viene negato il permesso di costruire sulla basa di una previsione di piano
illegittima io posso impugnare il permesso di costruire e la previsione di carattere generale contraria alla
legge e quindi vi un termine pi lungo.
Ogni atto di pianificazione formato da tre atti: relazione illustrativa, contenuto dispositivo ed elaborato
grafico. E possibile che tra questi tre atti ci possono essere delle incongruenze. Per quanto riguarda la
relazione illustrativa poich ha un carattere generale se viene in conflitto con il contenuto dispositivo si
tratta soprattutto da un problema di motivazione. Pi spesso invece avviene il conflitto tra gli ultimi due
documenti cio il contenuto dispositivo e lelaborato grafico. In questo caso la giurisprudenza dice che
dovrebbe prevalere la parte verbale piuttosto che quella grafica. In realt il problema risolta pensando
che lelaborato grafico frutto di unattivit tecnica che di esecuzione di ci che descritto nel contenuto
e quindi di studio di questultimo. Qualora ci sia conflitto tra tutti e tre i documenti allora siamo di fronte
alla possibilit di vera e propria invalidit del piano.
I piani attuativi (PAI piani attuativi del piano strutturale) possono non incidere sui rilasci dei permessi di
costruire. Il PSC in realt potrebbe stabili che in assenza dei piani attuativi venga limitata la libert di
costruire. Ci valido solo se anche in assenza dei piani attuativi della pubblica amministrazione si conceda
la possibilit ai privati di procedere alla formulazione di piani attuativi, che sono quelli di lottizzazione.
Questo perch in caso contrario si lascerebbe il permesso di costruire in mano soltanto alla discrezionalit*
dellamministrazione.
*Discrezionalit: libert di scelta nel rispetto dei vincoli
- Di fine che deve essere pubblicistico (ossia garantire linteresse pubblico)
- Legale (ossia rispettare la legge)
- Sostanziale (ossia rispettare i principi)
La pubblica amministrazione, nel fare le sue scelte, deve contemperare interessi primari e secondari
che possono essere pubblici o privati. Tali scelte dipendono anche dalle valutazioni tecniche
sullargomento (ad esempio lidoneit idrogeologica) che possono essere non totalmente attendibili o,
viceversa, non opinabili (certezza tecnica) e in tal caso si parla di discrezionalit tecnica.
STANDARD URBANISTICI: nel decreto ministeriale dei 68 sono stati previsti in base al fabbisogno sul
territorio, anche se si da possibilit di deroga in pi o in meno alla pubblica amministrazione. In entrambi i
casi si penalizza il privato in modo diverso. Infatti se riduco la presenza degli standard urbanistici
avvantaggio il costruttore, essendo a suo carico i costi, ma nello stesso tempo penalizzo gli altri cittadini che
ne usufruiscono di quellimmobile e dei suoi servizi annessi. Rispetto a ci il Consiglio di Stato dice che la
scelta di aumentare o diminuire gli standard deve essere adeguatamente e dettagliatamente motivata, cio
siamo di fronte ad una motivazione che non pi generale.
Nellambito della pianificazione eventuali ricorsi devono essere fatti davanti al giudice amministrativo che
ha competenza esclusiva anche in merito a interessi privati che richiederebbero un giudice ordinario. Un
provvedimento risulta annullabile quando c:
- Illegittimit
- Incompatibilit
- Abuso di potere

Lapplicazione del potere in tema di pianificazione pi di ogni altro soggetto a decisioni discrezionali da
parte delle pubb. Amministrazioni sebbene ci siano diversi vincoli da rispettare.
Lezione: Luned 03_05_2012
Gli Appalti riguardano:
I lavori;
I servizi;
Lacquisizione di beni.
(Nellarticolo 3 del codice degli appalti troviamo tutte le definizioni.)
La disciplina degli appalti una materia che riguarda soprattutto il diritto comunitario. E infatti la Comunit
Europea che intervenuta per dare una regolamentazione in materia di CONTRATTI PUBBLICI, in modo cio
da garantire un controllo nei rapporti tra privato e pubblica amministrazione. In Italia con il TESTO UNICO
del 2006 che si intervenuti in questa materia. Si tratta di un testo che ha al meglio interpretato le direttive
comunitarie.
Oltre al testo unico naturalmente si fa poi riferimento ad una serie di fonti secondarie, cio REGOLAMENTI;
che possono essere attuativi o integrativi della norma principale. Infatti i regolamenti prescrivono le
modalit operative per la attuazione di altre norme. Ad esempio il regolamenti in materia di appalti pu
prevedere delle quote sub-appaltanti allinterno dei lavori.
Il primo principio richiesta dalla comunit europea :
- PRINCIPIO DI IMPARZIALITA: la pubblica amministrazione deve trattare in maniera paritaria con
tutte le imprese concorrenti.
CONTRATTO DI APPALTO: un contratto che si caratterizza per il fatto che ci sono due parti:
- STAZIONE APPALTANTE: che il committente;
- APPALTATORE: chi compie il lavoro.
Lappalto un contratto a titolo oneroso poich il committente dovr corrispondere un corrispettivo
allappaltatore. Questultimo dovr organizzare tutti i mezzi necessari affinch lobiettivo richiesta dal
committente sia raggiunto. Questo comporta che naturalmente lappaltatore sia necessariamente un
imprenditore, il quale si assume anche dei rischi qualora il corrispettivo non sia sufficiente alla realizzazione
dellobiettivo di contratto.
In generale si parla di OPERATORE ECONOMICO: sono coloro che offrono sul mercato prestazioni di
servizio, forniture, ecc.
Anche sul committente gravano dei rischi che sono legati alla sicurezza degli operai in cantiere. Si tratta di
un rischio che viene a ricadere sul RUP, cio sul responsabile unico del procedimento che viene nominato
proprio dalla pubblica amministrazione per lo sviluppo del progetto.
Mentre negli appalti privati basta dire che si tratta di un appalto e poi il contenuto lo scelgono i contraenti,
in quelli pubblici si ha una classificazione della tipologia contrattuale e il codice degli appalti ci da
indicazione su tutte le possibili tipologie. Per cui gli appalti pubblici di lavori sono quegli appalti che hanno
come scopo la sola progettazione e realizzazione dellopera o la sua ristrutturazione o demolizione.
Rispetto alle forniture invece si tratta di appalti che non solo riguardano lacquisto di beni da parte della
pubblica amministrazione, ma anche la locazione finanziari o lacquisto a riscatto di prodotti. Mentre per
quanto riguarda i servizi invece si tratta di appalti sui soli servizi previsti dallallegato II del codice. Ci sono
cio dei servizi che rimangono esclusi dallapplicazione del codice poich riguardando materie pi
strategiche si preferito lasciarle fuori dalle direttive comunitarie per dare pi autonomia agli Stati
membri. Si tratta di servizi quali la distribuzione di acqua ed energia elettrica, o il trasporto. Anche per
questi tipi di appalti la pubblica amministrazione deve comunque seguire una serie di principi, cio quelli di
TRASPARENZA e di IMPARZIALITA.
La pubblica amministrazione pu anche realizzare le proprie opere pubbliche attraverso la collaborazione
con i privati, cosa che avviene ad esempio con:

CONCESSIONE OPERE PUBBLICHE: la pubblica amministrazione sceglie di realizzare unopera e


laffida poi ad un privato, in quale non solo si occuper della sua realizzazione, ma anche della sua
gestione. Questo diventa quindi il compenso dellappaltatore, cio quello che ricaver dalla
gestione dellopera in questione. Naturalmente questo richiede da parte del privato una serie di
ulteriori rischi rispetto a quelli presenti durante il normale appalto. Infatti nonostante la pubblica
amministrazione pu con una somma in denaro integrare il compenso derivante dalla gestione,
comunque se questultima andasse male ci rappresenterebbe unulteriore perdita per il privato
rispetto a quella che potrebbe anche verificarsi dai rischi dimpresa in fase di realizzazione.
La pubblica amministrazione pu anche avvalersi per la realizzazione di opere pubbliche non solo di
contratti di mutuo, anche di contratti di leasing. Questi ultimi consistono nel fatto che il soggetto
che fornisce la provvista finanziaria diventa di fatto proprietario del bene. Si pattuisce che
lutilizzatore del bene possa poi riscattare il bene e che fino ad allora debba versare al proprietario
dei canoni di affitto. Nel caso del mutuo invece la banca da i soldi alla pubblica amministrazione che
diventa subito proprietario del bene. E comunque la norma che stabilisce la possibilit della
pubblica amministrazione di richiedere o meno un leasing.

Quali sono gli interessi in gioco negli appalti pubblici?


Da un lato c linteresse di profitto dellimprenditore, dallaltro invece ci sono quelli che della pubblica
amministrazione, cio economicit e qualit. Questultima garantita dalla selezione dei partecipanti alla
gara di appalta, attraverso la definizione dei requisiti necessari, e dalla definizione di un buon progetto.
Infatti la progettazione preliminare e definitiva spettano alla pubblica amministrazione e si lascia solo la
fase esecutiva allappaltatore. Solo nella procedura del dialogo competitivo pubblica amministrazione e
privati dialogano per trovare una soluzione ottimale al raggiungimento dellobiettivo.
La pubblica amministrazione ha infatti come obiettivo principale la progettazione finalizzata al
soddisfacimento di un bisogno generale. Per cui il primo passo che la pubblica amministrazione deve fare
quello di individuare i bisogni della comunit. Mettendo insieme questo con la necessit di rispettare il
principio di economicit, la pubblica amministrazione deve definire una gerarchia dei bisogni in modo da
confrontarli con la disponibilit economica. Si richiede quindi che la pubblica amministrazione faccia una
programmazione triennale delle opere pubbliche. Ci viene realizzato attraverso la definizione del bilancio
in corso e delle previsioni di bilancio future. Quindi mentre attenendosi al bilancio presente nellimmediato
alcune opere possono essere cantierizzate avendo le risorse finanziarie necessarie, le opere programmate
per gli anni successivi attraverso le previsioni di bilancio non detto che poi trovino reale cantierizzazione
se la pubblica amministrazione si accorge poi di non avere i soldi necessari o che ad esempio i bisogni della
comunit sono cambiate. Anche qualora si proceda allavvio della gara, non c alcun obbligo della pubblica
amministrazione di stipulare il contratto nemmeno dopo che le procedure sono terminate.
La deliberazione relativa alla programmazione delle opere pubbliche avviene sulla base di un input che
arriva dallesecutivo e richiede lintervento delorgano elettivo almeno a livello regionale e sub-regionale e
quindi sar necessario una delibera del consiglio. Questo perch si tratta di una materia che riguarda il
bilancio. A livello statale diverso poich sono i vari ministeri che si occupano delle opere pubbliche
riguardanti la loro materia.
Una volta che lopera entra nellanno di programmazione, quindi c la disponibilit finanziaria, necessario
che si proceda ad una deliberazione che si chiama DELIBERAZIONE A CONTRARRE, che di competenza del
dirigente che si occupa dei contratti. Con la determinazione a contrarre sar necessario scegliere il tipo di
procedura da seguire per la selezione del contraente.
PROCEDURE PER LA SELEZIONE DEL CONTRAENTE:
1. PROCEDURA APERTA: si tratta di una procedura a cui tutte le imprese in possesso dei requisiti
richiesti dal bando possono partecipare facendo unofferta;
2. PROCEDURA RISTRETTA: si tratta di una procedura a cui possono partecipare solo le imprese
selezionate dalla pubblica amministrazione e invitate a partecipare. Le imprese possono comunque
tutte richiedere di partecipare.

3. PROCEDURA NEGOZIATA: la pubblica amministrazione instaura un dialogo con gli imprenditori per
discutere dei punti, tutti o alcuni, del contratto. In questa procedura la pubblica amministrazione
mostra una maggiore flessibilit rispetto alla contrattazione. Questultima, poich rischia di ledere il
principio di par condicio, possibile solo nei casi previsti dalla legge.
4. DIALOGO COMPETITIVO: si tratta per alcuni di una sottospecie della procedura ristretta, poich
anche in questo caso la pubblica amministrazione invita le imprese che hanno i requisiti necessari a
dialogare con essa. Consiste di due fasi, una in cui si determina il progetto anche con una sola
imprese e una seconda di assegnazione a cui tutti possono partecipare con una particolare
attenzione per allimpresa che ha partecipato alla definizione del progetto.
5. FINANZA DI PROGETTO: un ulteriore possibilit di dialogo tra pubblica amministrazione e privati.
Si tratta di un procedimento in cui il privato che propone alla pubblica amministrazione di
realizzare un opera attraverso la concessione. Pu naturalmente anche essere proposta dalla
pubblica amministrazione, ma in ogni caso si aprir la partecipazione a tutte le imprese concorrenti
che siano interessate, sebbene limprenditore che propone, pur non essendo poi necessariamente
il vincitore, si avvantaggia rispetto agli altri, nello studio dellopera. Distinguiamo inoltre:
o FINANZA DI PROGETTO SPURIO: quella proposta dal privato su un opera pubblica che non
inserita nella programmazione. Il rischio che si realizzino opere che non sono
totalmente di interesse pubblico. Ci porta problemi dal punto di vista urbanistico poich
spesso i privati sfruttano questo tipo di azione per trasformare ad esempio un loro
fabbricato con utilizzazione poco appetibile in un opera pi sfruttabile. Inoltre spesso, la
pubblica amministrazione inserisce poi lopera nella programmazione, allettata dal
finanziamento del privato, rischiando di eseguire una programmazione basata non sui
bisogni reali, ma sugli interessi di alcuni privati;
o FINANZA DI PROGETTO PURO: si ha invece quando il privato propone la concessione su un
opera che inserita nella programmazione triennale delle opere pubbliche.
6. ACCORDO QUADRO: una procedura fatta nel caso di lavori di manutenzione e si tratta di una
procedura semplificativa per la pubblica amministrazione. Questultima infatti stipuler, nel
rispetto della par condicio, con una impresa un accordo quadro della durata di 4 anni, durante i
quali quindi, quando ne avr bisogno, la pubblica amministrazione chiamer limpresa per la stipula
del contratto, seguendo le modalit definite dallaccordo. Naturalmente laccordo non comunque
vincolante per la pubblica amministrazione che pu anche non stipulare mai il contratto con
limpresa.
Le prime due sono dette PROCEDURE ORDINARIE, poich si tratta delle procedure che ordinariamente la
pubblica amministrazione pu scegliere nellaggiudicazione di un appalto. La terza e la quarta procedura
invece sono dette ECCEZIONALI, poich si possono fare solo nei casi previsti dalla norma.
Lezione: Luned 7_05_2012
MODALITA PROCEDURALI DEGLI APPALTI PUBBLICI.
Le modalit per giungere alla formulazione del contratto sono ci che riguardano la parte pubblicistica degli
appalti. La normativa comunitaria cos come indicata nel decreto legislativo 163 riguarda integralmente
solo gli appalti che raggiungono come valore la soglia comunitaria di 5.278.000 euro. Ci sono naturalmente
poi dei settori esclusi, speciali, che hanno una normativa differenziata. Per i contratti sotto soglia la
pubblica amministrazione pu usare anche una norma pi semplificata essendo necessario il rispetto delle
sole norme che riguardano la pubblicit, e quindi i bandi, la libera partecipazione di tutti gli interessati
anche se si trattano di operatori oltre frontiere, la comunicazione della procedure allautorit di vigilanza,
ma non richiede che vengano seguite per filo e per segno tutte le procedure previste dalla norma
comunitaria. Vi in realt anche sotto soglia una comunitarizzazione della norma, perch nel nostro
ordinamento la pubblica amministrazione non pu contrattare liberamente senza seguire i principi della
trasparenza o del buon andamento ecc., per cui anche se potrebbe inventarsi teoricamente una procedura
ad hoc per lappalto dovendo rispettare quei principi trova nella norma gi i passi necessari per cui non ha
bisogno di alcuna inventiva. Questa differenziazione della soglia serve pi che altro al legislatore, sia

regionale che statale, poich possono introdurre sotto la soglia comunitaria delle limitazioni alla
partecipazione di tutte le imprese in maniera indifferenziata attraverso lintroduzione di clausole sociali.
Cio oltre a dei requisiti di qualit e di economicit si richiedono dei risultati sociali per la stipulazione di
quel contratto. Questo ad esempio avviene quando si stipulano delle convenzioni con le cooperative sociali.
Esiste comunque un libro bianco che consente anche nel caso di appalti sopra soglia comunitaria di inserire
delle clausole sociali, come ad esempio la preferenza a scegliere per laggiudicazione della gare le imprese
che hanno vocazione sociale. Si tratta comunque di facolt che non sono state utilizzate in questi tipi di
contratti in Italia, quanto piuttosto in altri paesi della comunit europea, come lInghilterra. Anche nel caso
delle clausole sociali comunque necessario rispettare la par condicio, per cui tutte le imprese con
vocazione sociale deve avere facolt di partecipare.
I soggetti che devono attenersi al codice dei contratti pubblici sono:
- La pubblica amministrazione: comune, provincia, comunit montane, ministeri, scuole, ecc.
- Privati e altri soggetti.
Vediamo i soggetti che rientrano in queste categorie:
- IMPRESE PUBBLICHE (ad esempio ANAS, ENI, ecc.). Si tratta di s.p.a., che hanno o nel consiglio di
amministrazione una maggioranza di membri eletti da enti pubblici o che gestiscono in maniera
maggioritaria capitale pubblico. Oppure ancora rientrano in questa categoria le imprese che a
prescindere dal numero di membri presenti nel consiglio di amministrazione eletti da enti pubblici,
sono di fatto regolate nelle loro azioni da soggetti pubblici di riferimento. Questa terza ipotesi
quella che riguarda la GOLDEN SHARE. In via di privatizzazione si praticamente deciso, per evitare
problemi a livello di qualit di prodotto, che ci avvenisse con un controllo da parte dello Stato
sullattivit dellimpresa in questione. La golden share riguarda proprio la conservazione di questo
potere da parte dello Stato. Avverr che, anche nel caso in cui sia presente un solo membro su tre
nominato dallente pubblico nel consiglio di amministrazione dellimpresa, su alcune questioni,
senza il suo consenso il consiglio di amministrazione non potr deliberare. Ed proprio questo
controllo di fatto, questa regolazione di attivit dellimpresa da parte della pubblica
amministrazione, che genera la necessit di seguire il codice degli appalti da parte di queste
imprese.
- ORGANISMO DI DIRITTO PUBBLICO: si tratta di enti, qualunque sia la loro organizzazione, che
hanno PERSONALITA GIURIDICA, sono stati creati con FINALITA NON INDUSTRIALI O
COMMORCIALI (poich ricadremmo nel caso dellimpresa pubblica), e sui quali VI SIA UN
CONTROLLO PUBBLICO O UN USO DEL CAPITALE PUBBLICO. Sono queste le tre caratteristiche
necessarie per avere questo tipo di organismo.
- PRIVATI. Anche i privati devono rispettare il codice degli appalti quando, nei piani di lottizzazione,
compensano gli oneri di urbanizzazione con la realizzazione di opere che vengono da questo privato
affidati a terzi. Oppure quando siamo di fronte ai casi di concessione di opere pubbliche in cui il
concessionario affida a terzi una parte della costruzione. Egli dovr seguire il codice e quindi
affidarsi al bando e al resto delle procedure. Ci significa che in tutti i casi in cui ci si trovi ad
operare con soldi pubblici o con opere di interesse pubblico necessario rispettare il codice. Nel
caso della lottizzazione sopra soglia previsto che il privato che vuole compensare gli oneri faccia
un progetto preliminare delle opere di urbanizzazione e poi lascia alla pubblica amministrazione
lassegnazione dellappalto con un gara a cui il soggetto in questione pu comunque partecipare
(art. 32 lettera d).
CAPITOLATO DAPPALTO.
Cosa sono?
Sono dei documenti che riguardano la standardizzazione dei contenuti qualitativi delle lavorazioni e dei
relativi prezzi. Riguardano anche le modalit di misurazione di alcune quantit oltre che lindicazione
qualitativa di alcuni materiali come ad esempio le modalit per classificare gli inerti e poi le modalit per
consentire le misurazione degli inerti prima che vengano usati nei cantieri in modi da controllare che
vengano usati i materiali qualitativamente e quantitativamente corretti e conformi al progetto.
Come vengono costruiti i capitolati?

Vengono costruiti su due livelli. Un primo livello quello normativo attraverso decreti ministeriali o del
presidente della repubblica vengono definiti in maniera uniforme gli standard e cio i capitolati generali da
applicare per le amministrazioni dello Stato. A livello regionale invece ci possono essere degli interventi o
per integrare o per modificare secondo criteri diversi questi capitolati. Il secondo livello quello legato
allautonomia organizzativa delle pubbliche amministrazioni. Per cui si tratta di capitolati che vengono
approvati con atti normativi secondari, che se contraddicono le leggi possono essere invalidati in fase di
applicazione. Se il bando di gara richiama un capitolato illegittimo si pu impugnare il bando anche dopo la
scadenza dei 60 gg previsti.
Altri ancora sono i capitolati rimessi allattivit amministrativa dei singoli enti aggiudicatori. Se il comune
costruisce un capitolato speciale proprio per la gara che deve eseguire e lo differenzia da quelli disponibili
in sede normativa, quel capitolato ha efficacia di atto amministrativo e deve essere impugnato insieme al
bando entro 60 gg.
Distinguiamo:
- Capitolato generale dappalto: fa riferimento a tutte le amministrazioni statali;
- Capitolato speciale dappalto: fa riferimento a condizioni particolari di contratto.
AUTORITA DI VIGILANZA.
Un problema dellapplicazione dei contratti pubblici riguarda non solo lattivit della pubblica
amministrazione, ma anche la libert contrattuale, alla libert dimpresa e di concorrenza. La libert
dimpresa una libert fondamentale anche in abito comunitario. Per cui il controllo dellattivit
amministrativa quando entrano in gioco delle libert fondamentali si preferisce affidarlo a societ
indipendenti, in modo da sottrarre il controllo allesecutivo e affidarlo a soggetti che mostrino distanza
rispetto a questultimo. Questo perch se il controllo di questo settore importante delleconomia si
lasciasse al governo o ad enti nominati direttamente da esso si andrebbe a perdere il senso stesso di
controllo venendo svolto da un soggetto controllato poich in parte partecipante al settore controllato.
Queste autorit indipendenti si creano attraverso lintervento su due livelli:
1- Meccanismo di nomina;
2- Autonomia professionale dei soggetti partecipanti, che garantisce imparzialit di giudizio,
diventando un giudizio tecnico. Inoltre questo tipo di autonomia importante poich costringe per
lo status che il soggetto riveste ad essere visibili rispetto al pubblico e quindi a non adottare
decisioni poco condivisibili dal punto di vista tecnico perch si soggetti alla possibilit di critica
degli altri soggetti del settore.
Per quanto riguarda la nomina dei membri per lautorit di vigilanza essa viene fatta dai due presidenti
delle camere, che dovrebbero essere autonomi rispetto al governo, poich garantiscono maggioranza ed
opposizione. I membri nominati sono 7.
La funzione dellautorit di vigilanza quella di operare, attraverso opere di studio e monitoraggio delle
regole, un controllo del rispetto di queste regole, di svolgere attivit consultiva su richieste delle pubbliche
amministrazioni che indicono gare e anche dei privati. Inoltre per lelaborazioni di pareri sullapplicazione
delle norme previste dal codice viene svolta unattivit consultiva informatica sul sito. In realt il braccio
operativo dellautorit di vigilanza lOSSERVATORIO DEI CONTRATTI PUBBLICI, che la struttura
amministrativa che svolge praticamente tutte queste attivit sotto il coordinamento dellautorit, che
assume le decisioni che risultano evidenti anche allesterno. Losservatorio possiede anche una banca dati
che riguarda le contestazioni relativi ad inadempimenti da parte delle imprese nellesecuzione degli appalti
e lautorit applica anche sanzioni a queste imprese. Basandosi su questa banca dati lautorit pu anche
escludere delle imprese dalla possibilit di partecipazione ai bandi di gara per determinati periodi.
Losservatorio poi in base ad accordi con singole Regioni possiede delle sedi di coordinamento locale che si
occupano di studio e proposta in relazione alle specificit del mercato locale.
PROCEDURE DI APPALTO.
Il primo problema di affrontare capire come si organizza la pubblica amministrazione per la
predisposizione delle attivit necessarie. La pubblica amministrazione si affida al RUP, RESPONSABILE
UNICO DEL PROCEDIMENTO, il quale si occupa del procedimento dallassegnazione al collaudo, fino al
pagamento dellultimo stato di avanzamento. Questo soggetto si deve occupare di tutte le attivit

necessarie, ma soprattutto di alcune attivit che richiedono anche delle qualificazioni professione. Lo
troviamo disciplinato nellart. 10 del D. Lgs 163 e agli art. 9-10 del decreto 207 del 2011, che il
regolamento di attuazione. Il RUP un soggetto da individuare in un gruppo di soggetti aventi particolari
qualificazione tecnica, a differenza di quanto invece avviene per il responsabile del procedimento per un
altro qualsiasi procedimento amministrativo, che deve semplicemente essere un addetto allufficio. Si
tratter quindi di un ingegnere, di un architetto o di un geometra, che dovr avere anche 5 anni di
esperienza allinterno del suo ambito di competenza. I 5 anni di esperienza possono essere stati maturati
anche allinterno della pubblica amministrazione coadiuvando un RUP. Questa possibilit di essere
coadiuvanti non significa per una divisione delle competenze e delle responsabilit, le quali rimangono
comunque sulle spalle del RUP. Vi sono per delle eccezioni. Pensiamo alla sicurezza sul cantiere, che
richiede per la sua gestione specifiche professionalit ulteriori rispetto al semplice titolo di studio legato
allattivit edilizia. Per cui negli articoli 148 e 300 del 207 e 130 del 163 troviamo delle indicazioni in merito.
La legge stabilisce che il fase di esecuzione a coordinare la sicurezza sia il direttore dei lavori, per cui un
soggetto comunque diversa rispetto al RUP, anche se questultimo possedesse i requisiti per essere
coordinatore sia in fase di esecuzione che in fase di progettazione. La pubblica amministrazione quindi
obbligata alla nomina del direttore dei lavori o meglio alla nomina di un ufficio di direzione dei lavori,
potendo non essere un'unica persona ad occuparsi di questa funzione. Il direttore dei lavori deve quindi
occuparsi in ambito pubblicistico non solo verificare che i lavori siano eseguiti a regola darte, ma anche del
coordinamento della sicurezza. Il responsabile del procedimento assume anche la nomina di RESPONSABILE
DEI LAVORI, cio controlla che siano svolte tutte le attivit necessarie per garantire la sicurezza dei
lavoratori durante lesecuzione dei lavori. Quindi il direttore dei lavori che il coordinatore della sicurezza
si occupa della predisposizione delle norme e poi del controllo delleffettivit del rispetto di queste norme,
mentre il RUP per conto dellamministrazione diventa il responsabile durante lesecuzione dei lavori, come
nel privato lo il committente. Quindi il direttore dei lavori responsabile della sicurezza in termini di
coordinamento soprattutto se vi sono pi imprese e il committente, nella figura del RUP, si occupa della
verifica del rispetto delle norme di sicurezza.
La norma prevede anche la nomina del DIRETTORE PER LESECUZIONE DEL CONTRATTO quando ci troviamo
di fronte ad opere complesse o da l punto di vista tecnologico o perch si tratta di opere di valore superiore
a 500.000 euro.
FUNZIONI DEL RUP:
- Individuazione del bisogno da soddisfare che significa sollecitare lattenzione della pubblica
amministrazione in ordine ai bisogni della cittadinanza.
- Svolgimento di una valutazione della fattibilit dellopera che riguarda non solo laspetto
economico e tecnologico, ma anche e soprattutto sociale.
- Progettazione preliminare dellopera, che tiene conto degli aspetti di natura generale relativi
allopera da realizzare (art. 83). Eseguita la progettazione preliminare, lopera pu essere inserita
nella programmazione delle opere pubbliche fermo restando che la concreta apertura di una
procedura di affidamento legata alla progettazione definitiva, che viene svolta sempre
dallamministrazione procedente e si lascia alla discussione con lappaltatore solo la fase esecutiva.
Questo a meno che non siamo nellambito del dialogo competitivo, in cui si discute con limpresa
anche la progettazione definitiva dellopera.
Una volta che lopera inserita nella programmazione delle opere pubbliche, cosa che dipende dalla
delibera del consiglio, le fasi ulteriori riguardano lapparato burocratico. Si deve quindi scegliere le
procedure da seguire. Nella modalit procedurale non c differenza tra procedura ristretta o aperta,
mentre vi sono norme ad hoc per la procedura negoziata.
PROCEDURA APERTA.
Nella procedure aperte viene emanato un bando, che un invito della pubblica amministrazione a tutte le
imprese che possiedono i requisiti richiesti, a formulare un offerta. Affinch sia rispettato il principio di
libert di concorrenza ed imparzialit e quindi che il bando venga reso disponibile a tutti gli interessati si

effettua la previsione del profilo del committente, cio un profilo informatico nel quale il committente
esprime gli estremi essenziali del bando di gare. In pi questultimo deve essere reso disponibile da parte di
tutte le amministrazioni sul sito internet o comunque deve essere messo a disposizione o per via
informatica (attraverso mail) o via fax a tutte le imprese che ne fanno richiesta. Questo perch si deve
consentire la possibilit al committente di formulare lofferta. Naturalmente per garantire questa
tempestivit il legislatore ha anche stabilito tempi minimi per la pubblicazione del bando. Inoltre per i
contratti sopra soglia, il D. lgs 163 prevede che si pubblichi lavviso di gare sul bollettino ufficiale statale e
regionale e sul gazzettino ufficiale europeo in relazione ai bandi dei rispettivi livelli.
Sul BANDO DI GARA deve essere indicato la data di scadenza di presentazione della domanda, le modalit
di presentazione dellofferta, i documenti da presentare per la partecipazione, la procedura di selezione
dellofferta e quindi i contenuti del contratto, prezzo base dasta e prestazioni richieste (che vengono
rinviati dal bando ai capitolati speciali).
Riguardo limpugnazione del bando bisogna valutare se la lezione immediata, nel senso che clausole
illegittime hanno impedito a determinate imprese la partecipazione alla gara, per cui si potr impugnare
subito il bando, o se la lezione non immediata, per cui i vizi presenti nel bando potrebbero essere solo
potenzialmente escludenti per limpresa. In questultimo caso quindi per limpugnazione di attender
quindi laaggiudicazione dellappalta, cio il momento in cui, in caso di non vittoria, limpresa avr
realmente e concretamente subito il torto. Prima di allora non sar idonea limpugnazione poich limpresa
che vuole fare il ricorso potrebbe anche vincere e quindi non subire il danno.
PRESENTAZIONE DELLOFFERTA: il regolamento di contabilit prevede due modalit, o il meccanismo delle
candelette vergine o quello dellofferta segreta. Il primo un meccanismo superato che si basa sul principio
che lofferta non segreta, ma fatta contestualmente alla presenza di tutti gli imprenditori concorrenti e
della commissione di gara, che misura i tempi entro cui devono essere fatte le offerte. Questo tempo era
misurata dallaccensione e dal successivo spegnimento di tre candele vergine. Al termine della terza
candela lultima offerta effettuata diventava quella definitiva. Naturalmente era un metodo che generava
tante contestazioni. Per cui si tratta di un metodo, anche non usando la candela, ma altri mezzi come il
cronometro, non pi usati. Oggi quindi si usa il metodo delle offerte segrete, che devono essere fatte con
modalit indicate da norma. Prima del regolamento di attuazione le pubbliche amministrazione decidevano
liberamente le modalit. Il contenuto minimo che richiede il codice e che lofferta sia fatta in busta chiusa
diversa da quella in cui si presentano gli altri documenti per attestare la possibilit di partecipazione.
Questo perch lofferta viene valutata dopo la verifica del possedimento dei requisiti delle imprese che
hanno inviato lofferta. La conoscenza preventiva dellofferta fatta potrebbe fuorviare la commissione di
gara dalla valutazione imparziale dei requisiti di gara. La commissione di gara, per una maggiore garanzia di
imparzialit, viene nominata dopo la scadenza del bando.
I certificati richiesti dal bando sono quelli SOA, ma possono essere sostituiti da AUTOCERTIFICAZIONI, con
una dibattito giuridico che per non stato ancora risolto, poich una parte della giurisprudenza non
ritiene possibile la sostituzione del certificato SOA con un autocertificazione. Questo perch si eliminerebbe
il vantaggio della pubblica amministrazione che si risparmia una parte dei controlli sullimpresa basandosi
sulla presenza del certificato SOA, dovendone poi solo verificare lautenticit. Vi poi una giurisprudenza
favorevole. A fronte di questo dibattito sempre meglio presentare il certificato SOA, in modo da evitare
contestazioni.
La scadenza di presentazione tassativa e si viene esclusi in caso di ritardo. Inoltre la documentazione
presentata deve essere autentificata dalla firma, che a differenza degli altri procedimenti amministrativi,
non prevede sanatoria: se non c si viene esclusi dalla gara. In questo modo si garantisce maggiormente
limparzialit sui partecipante, poich sanando la firma, si dovrebbe procedere ad altre sanatorie di altri
eventuali vizi formali.
Il bando di gara quando viene pubblicato ha valore di legge, per cui se ad esempio presente una clausola
illegittima e nessun imprenditore lo ha impugnato, la pubblica amministrazione non pu in corso
intervenire per modificarlo, se non annullando tutta la procedura e indicendo unaltra gara. Questo perch
quella clausola magari ha impedito ad alcune imprese la loro partecipazione. Diverso invece il discorso
sullintegrazione automatiche delle clausole del bando, poich ci sono dei requisiti di partecipazione, come
il rispetto delle assunzioni obbligatorie delle categorie protette, che sono delle assunzioni obbligatorie

anche se non sono scritte nel bando, per cui possono essere anche motivo di esclusione per le imprese che
non ne sono in possesso.
MODALITA DI SCLETA DEL CONTRAENTE.
Alcune modalit si fondano solo sul criterio del prezzo, cio lamministrazione sceglier basandosi sul
MASSIMO RIBASSO presentato dallimpresa rispetto al prezzo base dasta fissato dallamministrazione
sullopera. Ci significa che lamministrazione dovr fare o un compito metrico analitico per tipo di
lavorazione oppure fare una valutazione complessiva dellimporto totale delle lavorazioni. A seconda di
come verr definito il prezzo base dasta il ribasso cambier, in quanto o ribasser il prezzo totale
formulando lofferta oppure le singole lavorazioni definendo un ribasso percentuale. Altra cosa che si pu
fare che si faccia un ribasso attraverso un computo metrico che non quello della pubblica
amministrazione.
Altra modalit usata quella in cui la pubblica amministrazione da meno peso al prezzo e pi ai requisiti
qualitativi richiesti dal bando. Si tratta del metodo dellOFFERTA ECONOMICAMENTE PIU VANTAGGIOSA.
Per quanto riguarda il prezzo base dasta, esso viene definito dalla pubblica amministrazione valutando i
seguenti tre elementi:
- PREZZO VIVO DEI LAVORI: pensando di realizzarli in proprio si valuta il prezzo delle lavorazioni con i
prezziari;
- UTILE DELLIMPRENDITORE: viene valutato entro un limite massimo del 10% e va ad aumentare il
prezzo vivo;
- COSTO DELLA SICUREZZA: va valutato separatamente poich in una clausola del decreto 81 si
dichiara la nullit dei bandi in cui non sia indicato separatamente il costo della sicurezza. Anche
lofferta dellimpresa dovr prevedere separatamente i costi della sicurezza, costi che saranno
esclusi dalla valutazione dellanomalia dellofferta.
- COSTO DEL LAVORO: deve essere valutato in maniera adeguata poich non pu essere compresso
in sede di offerta, cio unofferta che scenda oltre la soglia minima del costo del lavoro non
ammissibile.
Lezione: Luned 08_05_2012
REQUISITI DI PARTECIPAZIONE: si basano sui certificati SOA (SOCIETA ORGANISMI DI ATTESTAZIONE). Si
tratta di societ private che si occupano di attestare il possesso dei requisiti per la partecipazione agli
appalti pubblici. Questo per quanto riguarda i lavori, mentre per le forniture le imprese devono di volta in
volta dimostrare la loro idoneit.
In passato esisteva un albo alla cui iscrizione si accedeva tenendo conto del fatturato e dello svolgimento di
attivit specifiche in determinate attivit, in cui era diverso lalbo, si parlava cio di categorie di lavoro.
Queste categorie oggi esistono, ma non si passa pi per questo albo nazionale. Il motivo di questo
cambiamento il fatto che lalbo si basava solo sul fatturato, quindi andava a testimoniare si una certa
esperienza dellimpresa in quella determinata categoria, ma niente dicevano rispetto alla qualit di quella
esperienza e quindi dei lavori fatti in precedenza.
Con lintroduzione dei SOA si proceduto ad affidare a soggetti privati il controllo del livello qualitativo,
professionale ed organizzativo delle varie imprese che volessero partecipare alla gara. Perch si affidato
questo compito alle SOA? Per due ragioni:
1- Andamento generale dei rapporti tra pubblico e privato, che tende ad esaltare la sussidiariet.
Tanto pi che i privati possono tranquillamente occuparsi di questa materia attrezzandosi
opportunamente e attraverso tecnici specializzati risparmiando alla pubblica amministrazione
lonere di attrezzarsi alla stessa maniera.
2- Efficienza ed economicit di questo sistema rispetto a quello che prevedrebbe ladeguamento della
pubblica amministrazione allo svolgimento di questa funzione.
Queste SOA dovranno poi recuperare le spese che devono sostenere e ottenere un utile di impresa. Questi
costi naturalmente gravano sullimpresa che richiede il certificato, sebbene la funzione che le SOA svolgono
ha un carattere pubblicistico. Ci implica anche che questo certificato non possa essere impugnato o
contestato a meno che non vengano fuori delle illegittimit nel percorso che ha portato allattestazione.

Naturalmente questo sistema semplifica il lavoro della pubblica amministrazione, che non dovr fare dei
controlli, in sede di gara, sugli aspetti professionali, organizzativi e qualitativi dellimpresa che ha chiesto di
partecipare allappalto e presenta il certificato SOA.
Le SOA sono imprese che a loro volta vengono controllate, per verificare la presenza dei requisiti
organizzativi, tecnici e relativi al capitale sociale necessari a rilasciare i certificati. Questo compito svolto
dallAUTORITA DI VIGILANZA. Tutto questo necessario perch la SOA si assume delle responsabilit nel
momento in cui si rilascia un certificato nei confronti della pubblica amministrazione, che potr
eventualmente richiedere il risarcimento dei danni qualora lattestazione sia illegittima.
La SOA dovr verificare che limpresa in questione sia in possesso dei requisiti previsti dalla norma
comunitaria e dal decreto legislativo 163. Questi requisiti riguardano sostanzialmente tre aspetti:
1- La qualificazione;
2- La capacit tecnico- organizzativa;
3- Lidoneit professionale: si tratta di un controllo formale poich basta essere iscritti alla camera di
commercio nel registro delle imprese che si occupano delle attivit edili, dove si indica dellimprese
ad esempio la partita iva, la sede, lattivit svolta e de limpresa attiva o inattiva. Perch
unimpresa sia attiva necessario dimostrare di avere effettivamente una sede e che sia
funzionante, cosa che si dimostra attraverso il contratto per la presenza effettiva della sede e
attraverso il controllo del comune per il suo funzionamento. Le imprese inattive naturalmente non
possono partecipare agli appalti.
Poich il sistema degli appalti volto a garantire la libera concorrenza, ci significa che possono partecipare
anche imprese estere, che non sono iscritte alla camera di commerci nazionale. Naturalmente richiesto a
queste imprese il possesso delle attestazioni rilasciate nel loro paese, sebbene lattestazione non sia stata
rilasciata con gli stessi requisiti. Le differenze per sono minime rispetto alla necessit di creare un mercato
libero e unico, per lattestazione ottenuta in altro paese ritenuta valida. Questo pu essere un vantaggio
sia per le imprese straniere sia per quelle italiane, poich ottenendo un certificato in altro paese questo
sar valido anche in Italia.
Requisiti che devono possedere le imprese.
REQUISITI GENERALI: (art. 38-39) sono requisiti che vengono comunemente chiamati di ordine morale
perch riguardano laffidabilit dellimprenditore rispetto agli obblighi che una buona imprese deve
adempiere dal punto di vista sociale e nei suoi rapporti con le pubbliche amministrazioni e allinterno
dellimpresa con i lavoratori. Quali sono questi requisiti:
- Assenza di procedure fallimentari o procedure concorsuali o istanze dirette ad ottenere fallimento
o le altre procedure concorsuali. Si tratta di procedure che manifestano la crisi dellimpresa, che
pare quindi non riuscire ad adempiere al rispetto dei suoi obblighi economici. Ci consente di
monetizzare limpresa in modo che il compenso venga distribuito tra i creditori. Si tratta di un
requisito quindi necessario poich in caso contrario appare chiaro che limpresa destinata alla
chiusura e quindi risulta impossibilitata ad adempiere ai suoi obblighi e quindi impossibilitata a
ricevere un appalto. Saranno escluse anche le imprese per le quali vi non una sentenza di
fallimento ma solo listanza di fallimento, cio una segnalazione da parte di un creditore che ritiene
che limpresa non possa adempiere ai suoi obblighi economici e chiede quindi ad un giudice di
intervenire in merito. Naturalmente non detto che listanza venga accolta, quindi escludere
queste imprese significa non rispettare il principio di non colpevolezza in assenza di una sentenza.
Tuttavia il legislatore ha preferito anticipare la tutela perch ci si trova di fronte alla necessit di
soddisfare un interesse pubblico.
- Assenza di condanne penali. Si tratta di un requisito importante sia per garantire laffidabilit
dellimpresa rispetto ai suoi rapporti con la pubblica amministrazione. Anche in questo caso
lesclusione viene fatta sia in caso di sentenza sia in caso di istanza pendente o sospetto di fatti
illeciti o associazioni a delinquere anche a stampo mafioso. La condanna riguarder comunque reati
commessi nei confronti della pubblica amministrazione.

Assenza di condanne per reati gravi commessi contro lo Stato e la Comunit che incidono sulla
moralit professionale dellimpresa. Il problema capire quando il danno e il reato sia grave o
meno. Tanto pi che anche quando limpresa SOA non ritiene il reato commesso grave e rilascia
lattestazione sar poi la pubblica amministrazione a decidere in merito. Si perde in questo caso la
semplificazione. Il ruolo della SOA quindi in questo caso prendere atto delle condanne e stilare un
verbale in cui indica le condanne che sono state imputate allimprenditore ed effettuare una
relazione sulla decisione presa in merito a queste condanne. Il privato naturalmente pu poi
ricorrere al giudice per impugnare la decisione dellimpresa SOA. Il problema che il controllato
paga il controllore e quindi spesso si incorre in illeciti.
Inoltre la gravit della condanna viene valutata rispetto agli interessi pubblici in gioco e non
rispetto alla condanna e ci complica ulteriormente le cose.
Lesclusione per condanna di uno dei soggetti quali direttore dei lavori o lamministratore
dimpresa valida per tre anni, anche se il soggetto condannato viene poi allontanato, a meno che
limpresa non dimostri di essersi dissociata dal comportamento illecito attivandosi per ovviare
allaccaduto;
Assenza di reati sulla sicurezza: si tratta di un requisito morale che in questo caso riguarda il
rapporto dellimpresa con i suoi lavoratori.
Assenza di reati nei rapporti con i dipendenti;
Assenza di gravi violazioni rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse, stipendi
e contributi ai lavoratori. Si tratta di un requisito di cui si tiene conto anche durante lesecuzione
dei lavori, poich prima che limpresa possa ad esempio ottenere un pagamento per lavanzamento
dei lavori bisogna prima attestare di avere retribuito i lavoratori.

La certificazione SOA viene poi controllata a cadenza periodica ogni anno e se non si possiedono pi i
requisiti decade, e decade comunque in ogni caso dopo i tre anni. Inoltre la soa obbligatoriamente deve,
per poter continuare la sua attivit di attestazione, effettuare dei controlli anche al di fuori di quella
annuale, diciamo dei controlli a sorpresa.
Vi possono essere poi dei reati che riguardano il rapporto dellimpresa con la stazione appaltante. Pu
infatti capitare che limpresa non adempia adeguatamente allesecuzione dellappalto. Qualora
linadempimento sia grave la stazione appaltante deve obbligatoriamente comunicare ci allosservatorio
dei lavori, che possiede un casellario sullimprese, al quale poi accede la SOA prima di rilasciare la sua
attestazione. Altro motivo di esclusione per un anno dalla partecipazione alla gare la falsa dichiarazione di
possedimento di un requisito in sede di gara. Anche questo dato sar in possesso del casellario
dellosservatorio.
Inoltre limpresa pu essere esclusa nel caso di non pagamento delle tasse allo Stato. Si tratta di un
requisito di garanzia sociale. Tanto che vi una norma che impedisce alle pubbliche amministrazioni il
rilascio di pagamenti ad imprese che abbiano in corso atti di riscossione di imposte da parte dello Stato.
Ultima ipotesi rispetto ai requisiti necessari riguarda limpossibilit di partecipazione alla stessa gare di due
imprese, di cui uno controlla laltra. Del controllo di questo requisito si occupa di volta in volta la stazione
appaltante. Si tratta di un requisito necessario perch si deve evitare che le due imprese si mettano
daccordo luna per favorire laltra.
REQUISITI ECONOMICO-FINANZIARI e TECNICI (art. 40-41-42). La SOA verifica che rispetto a quella
determinata categoria di lavoro limpresa abbia avuto esperienza specifiche, se ha un personale e
attrezzature adeguate, controllo che si fa sulorganogramma aziendale e sui macchinari posseduti
dallimpresa. Lesperienza specifica viene invece valutata rispetto al fatturato prodotto dallimpresa
rispetto a quella lavorazione. Oggi questo sistema stato ulteriormente integrato. Infatti le pubbliche
amministrazioni sono obbligate a rilasciare a fine appalto unattestazione, al casellario informatico
dellOsservatorio, sulla qualit di svolgimento del lavoro da parte dellimpresa. In questo modo si consente
alla SOA di accertare i requisiti dellimpresa basandosi su dati oggettivi e non su possibili false
autocertificazioni rilasciate dallimpresa stessa.

Ci sono casi, previsti dalla legge, in cui per ottenere il certificato SOA necessario presentare dei certificati
di qualit, disciplinate dalle norme ISO 9000. La SOA dovr quindi verificare che limpresa possieda un
procedimento organizzativo e di produzione conforme alle norme comunitarie ISO 9000. E comunque
facolt delle stazioni appaltanti richiedere delle ulteriori certificazioni di qualit oltre allattestazione SOA.
Poich bisogna garantire la libera concorrenza, si allarga il pi possibile la base di partecipazione al bando di
gara, consentendola, oltre che a singoli imprenditori, anche a:
- Raggruppamenti: cio lunione temporanea di pi imprese, che pu avvenire in maniera
orizzontale, se non si distinguono allinterno del raggruppamento le prestazioni e i soggetti che se
ne occupano, oppure verticale, se i soggetti partecipanti compiono prestazioni diverse e distinte tra
loro. Verr fatto un mandato ad una impresa che sar la rappresentante del raggruppamento. Ogni
impresa quindi eseguir le prestazioni in base alla quota di partecipazione. Naturalmente il
raggruppamento temporaneo non limita la libert della singola impresa, che quindi pu nel
frattempo occuparsi anche di altri lavori.
- Consorzio: si tratta di unioni di almeno tre imprese, che decidono di collaborare per almeno 5 anni.
Attraverso queste forme di collaborazione si consente anche alle piccole imprese di raggiungere i requisiti
necessari, soprattutto rispetto al fatturato.
Oltre ai requisiti nel bando viene poi indicato il MODO DI SELEZIONE DEL CONTRAENTE, cio il modo in cui
identifico il contraente tra i vari partecipanti. I modi sono due:
- METODO DEL MASSIMO RIBASSO: si ragiona sul prezzo pi basso proposto rispetto a quello base
dasta. In realt ci potrebbe essere il problema delleccessivo ribasso a discapito della qualit. In
fase di aggiudicazione quindi lamministrazione individuata lofferta di massimo ribasso deve essere
richiesta la giustificazione dellofferta fatta. La pubblica amministrazione per eliminare il ribasso
anomalo utilizza il:
o TAGLIO DELLE ALI: si effettua la media tra tutte le offerte fatte dagli imprenditori e si
eliminano le due offerte pi lontane da questa media. Quindi si aggiudica la gara o
allimpresa che si avvicinata di pi alla media delle offerte residue o allimpresa che ha
fatto il massimo ribasso rispetto alle imprese residue. Poich eliminare unimpresa
attraverso un calcolo puramente matematico non rispetterebbe la libert di difesa e di
iniziativa economica la pubblica amministrazione deve instaurare un contraddittorio
durante il quale limpresa pu spiegare e dimostrare da cosa deriva il suo eccessivo ribasso,
cio dimostrare che questultimo non sia stato fatto a discapito della qualit del progetto.
Inoltre il costo non potr naturalmente essere ribassato n rispetto al minimo costo della
manodopera n a quello minimo della sicurezza. Per cui ad esempio un motivo di ribasso
potrebbero essere situazioni strategiche ad esempio sula fornitura dei materiali. Per cui ad
esempio se limpresa possedesse un cementificio sicuramente risparmierebbe su questo
materiale e cos via.
Il contraddittorio che si instaura con limpresa che ha presentato unofferta anomala non
per obbligatorio nel caso di lavori sottosoglia di 1.000.000 euro.
- METODO DELLOFFERTA ECONOMICAMENTE PIU VANTAGGIOSA: si tratta di un metodo con il
quale si tiene conto anche dei requisiti qualitativi dellofferta oltre che di quello economico. Gli
elementi qualitativi non sono identificabili in maniera immediata e automatica o almeno non
sempre lo sono soprattutto rispetto a quello economico. Perci scegliendo questo metodo si va
dare un maggiore potere di discrezionalit alla pubblica amministrazione perch innanzitutto
lamministrazione che decide quali sono i criteri qualitativi di cui tener conto e in secondo luogo
perch sempre la pubblica amministrazione a decidere il peso da dare ai vari requisiti. Si deve
quindi impedire che i requisiti qualitativi diventino motivo per la pubblica amministrazione di non
rispetto dei principi di par condicio. Per evitare ci innanzitutto si richiede che i criteri qualitativi
siano espressi sul bando, in modo da evitare che la commissione abbia troppa discrezionalit.
Verranno quindi indicati una serie di requisiti quali ad esempio il pregio architettonico, il risparmio
energetico, ecc, ai quali si dar un punteggio che potr essere omogeneo tra i vari criteri oppure
disomogeneo. Per evitare lopinabilit della scelta della commissione nellassegnazione del
punteggio si utilizza il metodo del CONFRONTO A COPPIE.

In passato si dava la possibilit alla commissione di gara di integrare in corso i criteri di scelta, oggi
non pi possibile e si garantisce ancora di pi limparzialit.
I due criteri suddetti dovranno avere queste caratteristiche:
- Uniformit;
- Esclusivit: possono essere utilizzati solo questi due criteri;
- Equipollenza: nessuno dei due prevale sullaltro, cio si tratta di due metodi alternativi.
Abbiamo detto che lo schema della successione delle fasi del procedimento nel caso di gara aperta :
programmazione opere pubbliche, determinazione a contrarre (atto con cui si decide di aprire la procedura
necessaria per la determinazione del contratto), scelta del tipo di contratto, bando di gara, avviso pubblico,
arrivo delle offerte, nomina della commissione di gara, analisi della offerte (che avviene nel giorno stabilito
dal bando)- La commissione, che viene nominata dopo la scadenza del bando, analizza innanzitutto tutti i
documenti necessari alla partecipazione, quindi tutti i certificati che mostrano il possedimento dei requisiti.
Vengono quindi analizzate le offerte solo delle imprese legittimate a partecipare. A questo punto le
amministrazioni riconsegnano i documenti alle imprese escluse. Qualora le imprese accettassero la
documentazione non potrebbero pi fare ricorso poich gli sarebbe impossibile dimostrare la
documentazione inviata e lofferta fatta. Quindi analizzate le offerte si fa unAGGIUDICAZIONE
PROVVISORIA fatto il discorso o del ribasso o dei requisiti economici. Fatta questa aggiudicazione si effettua
la verifica dellofferta e quindi leffettiva sussistenza dei requisiti, visto che i certificati potrebbero essere
falsi, e si procede allAGGIDICAZIONE DEFINITIVA, cio si individuata limpresa con cui si stipuler il
contratto. Nonostante questo anche dopo laggiudicazione definitiva lamministrazione non obbligata a
concludere il contratto. Limprenditore quindi per far fronte a questa situazione a lui sfavorevole pu o
aspettare a tempo indeterminato che lamministrazione lo chiami per concludere il contratto oppure fare
un ATTO DI DIFFIDA allamministrazione, chiedendo di pronunciarsi sulla stipula o meno del contratto entro
60 gg. Scaduto questo termine se la pubblica amministrazione non risponde limprenditore non pi
vincolato a rispondere obbligatoriamente allamministrazione in maniera indeterminata, ma si pu
considerera libero da ogni vincolo. Questo vincolo infatti che lega nel tempo limprenditore alla pubblica
amministrazione pu essere per il primo pericoloso perch con il cambio dei prezzi del mercato
limprenditore si troverebbe a dover fare un lavoro basandosi su un prezzo non pi congruo al mercato
sopraggiunto. In pi un altro obbligo chiesto dal bando per la partecipazione alla gara la prestazione di
una CAUZIONE o in denaro o tramite una polizza fideiussoria bancaria assicurativa, cio limpegno di una
banca o di una assicurazione, che in caso di inadempimento dellimprenditore alla conclusione del
contratto pagher una certa somma alla stazione appaltante. Quindi qualora limprenditore non vuole pi
stipulare il contratto la pubblica amministrazione ha diritto a questo risarcimento, che si chiama CAUZIONE
PROVVISORIA, poich riguarda gli obblighi di buona fede relative alla procedura. In sede di contratto verr
stipulata una CAUZIONE DEFINITIVA, che serve a garantire gli inadempimenti in fase proprio di esecuzione
dei lavori, cio se lopera non ha i requisiti qualitativi necessari.
Lezione: Luned 14_05_2012
OFFERTA ECONOMICAMENTE PIU VANTAGGIOSA: una modalit di scelta dellofferta importante poich
consente di tener conto nella scelta della stazione appaltante elementi qualitativi. Ci significa che ci sono
appalti che in realt presentano livelli di interesse, che possono essere presi in considerazione solo con
questo metodo di assegnazione. Anche il prezzo pu essere inserito allinterno dei criteri di scelta a patto
che non abbia un peso determinante. Infatti ad ogni elemento che viene preso in considerazione deve
essere assegnato un peso. Dobbiamo quindi calcolarci il valore di ogni singolo elemento, attraverso il peso
complessivo dato, per ogni singola offerta. Avremo quindi:
P= peso del prezzo della singola offerta
Vi= valore della singola offerta
Ri= ribasso i-esimo
Rmax= massimo ribasso

Stabiliamo quindi il valore del prezzo fatto dalla singola impresa. Consideriamone due imprese ed
attribuiamo dei valori fittizi:
V1=

V2=

P=

P=

10
20
5
20

20= 10

20= 10

Abbiamo quindi calcolato il valore dellofferta 1 e dellofferta 2 rispetto al peso dato al ribasso del prezzo.
Solitamente si tende, seguendo unindicazione che viene dallautorit di vigilanza, a rapportare al numero
intero questi valori basandosi su una scala da 0 a 1, posto che il valore 1 viene dato alla migliore offerta alla
quale poi si rapporteranno le altre.
Passiamo ora ad analizzare ad esempio una componente che riguarda la qualit. Supponiamo di avere
quattro imprese (A,B,C,D) e di voler valutare le componenti dellofferta rispetto ad esempio a:
- Aspetto architettonico;
- Materiali usati;
- Inserimento nel contesto.
Dobbiamo creare uno schema triangolare che abbia dome lato un numero di caselle iniziali pari al numero
di imprese meno una. Stiamo usando il sistema del CONFRONTO A COPPIE.

A-B B-C C-D


B-C B-D
C-D
Si sceglieranno quindi dei punteggi da dare ai vari valori descrittivi. Come ad esempio:
Pareggio = 1
Media preferenza = 4
Lieve preferenza = 2
Buona preferenza = 5
Preferenza pi che lieve = 3
Pi che buona preferenza = 6
Ogni membro della commissione sar chiamato a compilare la tabella del confronto a coppie utilizzando i
punteggi di cui sopra. Ci importante perch ci consente in sede giurisdizionale la coerenza espressa da
ogni singolo commissario. Infatti quando nascono dei contenziosi, se ad esempio un commissario ha
ritenuto laspetto architettonico di A pi che buono rispetto a D prendendo le carte possibile effettuare
un controllo pi oggettivo da parte del giudice. Certo non sempre possibile una ricostruzione oggettiva,
poich se il progetto merita 5 e si dato 6 difficile da valutare, ma se il progetto meritava da 3 e il
commissario ha dato 6 allora per il giudice pi fattibile il controllo e la verifica.

A-(B)3 (A)2-C A-D


B-C
C-D

B-D

s
h
Andr quindi a calcolare il valore dello scarto tra i punteggi dati alle varie imprese per i singoli elementi
d
qualitativi. Per cui ad esempio considerando laspetto architettonico se assegno ad A 3 e a B 6 prevale
h
questultima impresa con uno scarto di 3, e lo si indica in tabella. Poi si confronta A con C e se ad esempio
prevale trai due A per uno scarto di 2 si indicher questultimoa valore in tabella, accanto proprio allimpresa
A. E cos via. Naturalmente quindi si dovr fare una tabella peri ogni elemento qualitativo.
h
o

Si pu quindi a questo punto fare una somma di punteggi tra A, B, C e D e questa somma di punteggi ci dar
dei valori, riportandoli al peso dato al singolo elemento qualitativo, di cui o si pu fare la somma per
ottenere il punteggio totale ottenuto dalla singola impresa, oppure si possono riportare ai parametri 0 e 1.
Ogni commissario svolge una valutazione autonoma e poi la valutazioni di ogni singolo commissario
vengono sommate e mediate.
PROCEDURE RISTRETTE: cambiano rispetto a quelle aperte non nelle procedure di assegnazione, ma di
formulazione del bando. Infatti in questultimo si chiede alle imprese di manifestare il proprio interesse a
partecipare alla gara entro un certo limite di tempo. Quindi la pubblica amministrazione invita le imprese
che hanno chiesto di partecipare e si specificano le modalit e i tempi di invio dellofferta. Naturalmente
limpresa non obbligata ad inviare lofferta dopo essere stata invitata. Ma se la pubblica amministrazione
comunque tenuta ad invitare tutte le imprese che ne fanno richiesta qual il vantaggio di questa
procedura rispetto a quella aperta?
Si tratta infatti di una procedura analoga a quella aperta, che la pubblica amministrazione utilizza, come
stabilisce la norma, quando il contratto non prevede soltanto lesecuzione dei lavori, ma anche ad esempio
quando richiesta la presentazione del progetto o quando si preveda poi una parziale gestione dellopera
da parte dellappaltatore.
Il problema che a volte vi un numero di richieste eccessive rispetto al tipo di lavoro. Per cui il codice
prevede che solo in alcuni casi stabiliti, si posso operare una riduzione del numero di partecipanti,
attraverso il meccanismo della FORCELLA. Si tratta di un meccanismo che possibile usare solo nel caso di
procedure che superino i 40 milioni di euro di valore. Si stabilisce quindi nel bando un numero limite di
partecipanti. Ci sar quindi una fase di prequalificazione, durante la quale, arrivate le richieste di
partecipazione, la pubblica amministrazione effettuer una potatura di queste richieste ed individuer un
numero limitato di partecipanti. Numero che non pu essere inferiore a 10 per contratti sotto i 40 milioni e
inferiore a 20 per i contratti sopra i 40 milioni di euro. Questo perch si deve garantire un confronto
concorrenziale. Nel bando saranno indicati i criteri con cui si effettuer la potatura delle richieste. Inoltre la
pubblica amministrazione deve motivare il ricorso allutilizzo di questo meccanismo, che pu derivare dalla
complessit o dalla difficolt dellopera non solo dal punto di vista economico.
Vi sono altri due metodi per ridurre il numero di partecipanti:
1- PROCEDURA RISTRETTA SEMPLIFICATA: vale per i contratti fino ad 1 milione e mezzo di euro. La
riduzione in questa procedura pu effettuare la riduzione anche seguendo degli elenchi che
vengono predisposti annualmente dalla stessa autorit. Ogni anno entro novembre ogni singola
amministrazione richiede entro novembre alle imprese interessate di manifestare la propria
disponibilit, possedendo i requisiti richiesti, per la partecipazione ai bandi di gara. Entro il 30
dicembre di ogni anno le richieste ricevute vengono elaborate e si procede al sorteggio e si crea
lelenco. Le imprese vengono quindi poi chiamate da questo elenco, almeno 20 se ve ne sono tante
qualificate e iscritte per quel lavoro, per la partecipazione alle gare di appalto e si procede
seguendo un giro a rotazione. Quindi le imprese vengono chiamate seguendo lordine con cui sono
state sorteggiate a dicembre nella lista e le, ad esempio, prime 20 imprese che saranno chiamate a
partecipare al bando, non potranno partecipare a quello successivo, anche se poi effettivamente e
solo una a vincere lappalto. Si tratta comunque di un metodo farraginoso poich innanzitutto
comporta costi per le imprese, per iscriversi alle liste, e poi perch la durata della lista troppo
breve, perch dura solo un anno.
2- PROCEDURA NEGOZIATA: la procedura che pi si avvicina alla trattativa privata, in cui il privato
effettua lofferta e poi negozia con la pubblica amministrazione. Naturalmente una procedura che
non pu essere usata a piacimento dalla pubblica amministrazione ed limitata ad una serie di
ipotesi, poich si deve evitare che la stazione appaltante ne abusi per favorire imprese amiche, non
rispettando in principio di libera concorrenza. Oggi i casi in cui possibile usare questa procedura
sono aumentati soprattutto per quanto riguarda i lavori di importo modesto. una procedura che
pu essere fatta con o senza pubblicazione del bando di gara. Un caso in cui necessario

pubblicare il bando ad esempio quello in cui sia stato precedentemente indetto un bando di gara
con procedura aperta, ma le offerte pervenute o erano irregolari, nel senso di mancanti di qualche
elemento, o inammissibili poich mancavano del tutto dei dati necessari come la firma o i requisiti,
ci troviamo cio di fronte ad un fallimento del mercato. Si proceder quindi allindizione di un
nuovo bando, che non dovr discostarsi troppo da quello precedente, e nel quale si potranno
ammettere anche le imprese che avevano precedentemente partecipato. Ha quindi inizio la fase di
negoziazione, che pone il problema del dialogo tra privato e pubblica amministrazione.
Questultimo, stabilisce la norma, deve essere fatto nel rispetto di due elementi:
o La par condicio: lamministrazione deve negoziare manifestando con gli stessi contenuti a
tutte le imprese partecipanti quali sono gli elementi che valuter a fini dellaggiudicazione
del dialogo. solo in questo modo infatti che si garantisce lo stesso metro di giudizio a
tutte le imprese.
o La riservatezza: lamministrazione non pu mettere ogni singola impresa a conoscenza
delle notizie che man mano acquisisce dalle altre imprese.
Altro caso in cui si tende ad utilizzare questo tipo di procedura nel caso di lavori che hanno come
scopo la ricerca e la sperimentazione. In questo caso facile da capire la scelta di questo metodo
poich un lavoro di ricerca richiede necessariamente un rapporto di fiducia tra stazione appaltante
e appaltatore.
La procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando pu essere effettuata solo quando
siano garantiti adeguati mezzi di pubblicit. Per cui ad esempio pur non rispettando le procedure di
pubblicazione del bando sul gazzettino regionale, si far comunque pubblicit sul sito informatico,
in modo da garantire la preinformazione. Mentre sia in questo caso, che in tutte le altre procedure,
dovr essere garantita anche una post-informazione attraverso la comunicazione allautorit di
vigilanza della chiusura della procedura di aggiudicazione e di quella di stipula del contratto, in
modo che essa possa essere inserita allinterno del database.
Per quanto riguarda la selezione degli operatori economici con cui negoziare, ove possibile, la
pubblica amministrazione si dovr basare sui requisiti economico-finanziari e dei dati tecnicoorganizzativi desunti dal mercato. Poich la legge non mi dice come effettuare queste ricerche di
mercato allora o si pu procedere rivolgendosi agli uffici tecnici del comune o alla camera di
commercio, che mi diranno se limpresa qualificata rispetto al lavoro richiesto dal contratto. Ci
per non mi dice se poi effettivamente limpresa effettivamente in grado di compiere il lavoro
richiesto, tanto pi che alla camera di commercio ci sono iscritte anche imprese che non sono
attive. Lautorit di vigilanza ha quindi stabilito che si possano utilizzare le liste stilata dalle stesse
stazioni appaltanti, che quindi ha gi verificato la qualificazione dellimprese iscritte. O ancora la
pubblica amministrazione pu pubblicizzare anche con annunci su internet la volont contrarre con
imprese per un determinato lavoro attendendo che sia questultime a rispondere allannuncio.
Si tratta comunque di soluzioni poco efficienti soprattutto se confrontate con i casi in cui possibile
usare questo procedimento. Ad esempio nel caso in cui stato indetto un bando e nessuno ha
risposto possibile usare questa procedura, ma se nessuno ha risposto ad un bando di gare, come
pensabile rispondano ad un annuncio su internet? Altra ipotesi il caso in cui per questioni di
natura artistica o tecnica oppure attinente alla tutela di diritti esclusivi il contratto possa essere
affidato esclusivamente ad un determinato operatore economico. Siamo in un caso diverso da
quello in cui il mercato non ha risposto, ma casi in cui sono necessari brevetti particolari per la
realizzazione del lavoro che possiede una o altre pochissime imprese. naturale che non abbia
senso indire un bando pubblico quanto comunque saranno questo solo particolari imprese a poter
partecipare al bando. In questo caso ha quindi senso lindagine di mercato. Altro caso invece
quello relativo ad un fattore di urgenza, cosa che non ha consentito per questioni di tempo creare
un bando con procedura aperta o ristretta. Lurgenza non pu essere per legata allinefficienza
della pubblica amministrazione che ad esempio ha dimenticato di occuparsi della manutenzione
dellautostrada, ma la facciamo se ad esempio a causa di una frana necessaria una manutenzione
improvvisa. Se invece lurgenza dipende da una mancata programmazione dellopera allora si pu
utilizzare questa procedura poich si dovr comunque procedere a soddisfare il bisogno. In questo
caso per leventuale sovrapprezzo causato da ci dovr essere pagato dal funzionario che doveva

occuparsi di questa programmazione. Si pu ancora usare questa procedura nei casi in cui si tratti
di lavori complementari ad altri lavori che sono gi oggetto di bandi e che naturalmente siano
imprevisti e che non superino il 50 % dei lavori originariamente aggiudicati oppure nel caso in cui
nel triennio successivo allaggiudicazione di un lavoro debbano essere svolte attivit di tipo analogo
a condizione che naturalmente nel bando originario sia stata contemplata questa ipotesi, cosa che
avviene per soprattutto nel caso di servizi. Questi casi sono tassativi sia per le procedure
negoziate con bando sia per quelle senza bando, ci significa che qualora si effettuasse questa
procedura al fuori dei casi previsti dalla norma, la procedura sarebbe illegittima e la pubblica
amministrazione potrebbe richiedere il risarcimento del danno al funzionario che si n occupato.
Con il decreto sviluppo del 2011 si sono aggiunti altri casi che sono possibili entro il tetto di valore
di un milione di euro. La pubblica amministrazione pu quindi coinvolgere un numero limitato di
imprese atto a garantire il principio della libera concorrenza. Il numero di imprese pari a 5 per gli
appalti fino a 500.000 euro e pari a 10 per gli appalti compresi tra 5 e 10 milioni di euro.
REALIZZAZIONE IN ECONOMIA: sono strumenti usati per gli appalti di valore al di sotto di 200.000
euro. Questi tipi di procedure si compongono di due tipologie di strumenti:
1- AMMINISTRAZIONE DIRETTA: direttamente lamministrazione che svolge lattivit
imprenditoriale. Cio il RUP si sostituisce allimprenditore, organizza i dipendenti, li assume,
ingaggia collaboratori al di fuori della pubblica amministrazione. Per i lavori per la pubblica
amministrazione deve preventivamente in astratto deve disciplinare la possibilit di procedere
alla gestione in economia nellambito di determinate categorie disposte dal codice. Queste
categorie sono:
- La manutenzione o la riparazione di opere e impianti quando lesigenze rapportata d
eventi imprevedibili;
- La manutenzione di opere e impianti senza causa di imprevedibilit;
- Gli interventi in materia di sicurezza che non possono essere programmati;
- I lavori che non possono essere differiti a condizione che ci sia stato un previo
infruttuoso esperimento di gara;
- La compilazione di progetti;
- Il completamento di opere e di impianti quando ci sia stato un inadempimento
dellaggiudicatario e ci sia necessit di completarlo entro la soglia stabilita.
Quindi in questi casi la pubblica amministrazione pu scegliere la realizzazione in economia se
lo ha preventivamente deciso e ci necessario per consentire un controllo dellazione del
RUP.
2- COTTIMO FIDUCIARIO: si affida la realizzazione dellopera a misura ad un impresa esterna.
Quindi non si acquisisce lofferta migliore sulla base di un progetto definito e quindi di un
prezzo finale, ma si acquisisce lofferta migliore su prezzi a misura che verranno computati e
pagati seguendo lo stato di avanzamento dei lavori. Lassegnazione viene fatta o attraverso la
procedura negoziata o per lavori fino a 40.000 euro con assegnamento diretto da parte del
RUP.
DIALOGO COMPETITIVO: art. 58. una procedura eccezionale ed accomunata in questo senso a quella
negoziata. In questo casi i casi di utilizzo sono pi ampi. Si pu infatti usare questa procedura quando la
pubblica amministrazione non in grado di rispondere al bisogno di cui la comunit ha necessit e quindi
siamo di fronte ad appalti complessi. Sar per necessario il previo consenso da parte del CONSIGLIO
SUPERIORE DEI LAVORI PUBBLICI, il quale valuter la reale sussistenza della complessit dellopera e
dellimpossibilit della pubblica amministrazione ad operare. Entro 30 gg dalla richiesta il Consiglio deve
dare risposta e se non lo fa la pubblica amministrazione autorizzata a procedere, vale cio il silenzio
assenso. Le condizioni quindi necessarie per lutilizzo di questa procedura sono essenzialmente due:
- La pubblica amministrazione non riesce a stabilire i mezzi tecnici idonei a soddisfare il bisogno;
- La pubblica amministrazione non riesce a fornire limpostazione giuridico- finanziaria
necessaria a rispondere al bisogno, cio non ne praticamente in possesso.

Naturalmente la pubblica amministrazione potrebbe sopperire a queste mancanze anche attraverso il


mercato dei professionisti, ma la scelta del dialogo competitivo sollecita le imprese in concorrenza a
trovare soluzioni per rispondere alle esigenze tecniche e finanziarie. Tanto pi che usando il dialogo
competitivo lamministrazione non sar obbligata a concludere il contratto, mentre scegliendo un
professionista comunque per lo meno sar obbligata a retribuirlo per il lavoro svolto.
Le imprese invitate dovranno essere qualificate. Si apre quindi il dialogo, rispettando il principio della par
condicio, durante il quale la pubblica amministrazione pu chiedere degli adattamenti allofferta.
Il dialogo competitivo una procedura ibrida che ingloba sia la procedura negoziata, che quella ristretta. Si
divide infatti in due fasi, la prima in cui in cui la pubblica amministrazione contratta con alcune imprese per
determinare il progetto pi idoneo allappalto da realizzare. La seconda in cui poi la pubblica
amministrazione determinato il progetto invita alcune imprese a presentare lofferta.
Naturalmente la pubblica amministrazione dovr adeguatamente motivare la scelta di utilizzo di questo
tipo di procedura, che pu essere fatta solo nel caso di complessit dellopera, non solo economica, ma
anche tecnica.
BUONA FEDE E RESPONSABILITA PRECONTRATTUALE.
Quando la pubblica amministrazione decide di revocare unaggiudicazione, sebbene la revoca sia legittima
e per il principio di AUTOTUTELA sia facolt della pubblica amministrazione farla, qualora il privato abbia
fatto AFFIDAMENTO su quella aggiudicazione e quindi venga lesa la sua BUONA FEDE rispetto alla stazione
appaltante, residua una responsabilit di questultima e ne deve rispondere con un risarcimento. A maggior
ragione ci avviene quando la revoca illegittima. Di questo caso, cio revoca prima del contratto, se ne
occupa il giudice amministrativo. I danni risarcibili con la precontrattuale possono essere costituiti dalle
spese inutilmente sopportate nel corso della trattativa in vista della conclusione del contratto, sia dalla
perdita, se provata, di ulteriori occasioni di lavoro perse, escludendo lutile che sarebbe scaturito dal
contratto con la pubblica amministrazione non stipulato.
Nel caso in cui laggiudicazione venga impugnata da parte di un terzo, che la ritiene illegittima,
questultimo, accertata lillegittimit, ha diritto ad un risarcimento, che pu essere:
- EQUIVALENTE: cio risarcimento del danno mediante una somma di denaro;
- SPECIFICA: cio pari allutile ricavabile e ottenuto attraverso il subentro nellappalto.
Il subentro non sempre avviene per diverse ragioni, sia perch limpresa che fa ricorso pu non chiederlo,
anche se poi il giudice pu comunque decidere di revocare anche il contratto, sia perch ad esempio pu
non essere vantaggioso perch i lavori sono gi per gran parte ultimati, o perch il contratto sta per scadere
o perch per motivi di interesse pubblico (ad esempio necessit di non interruzione della prestazione)
lamministrazione non lo ritiene opportuno.
Tra la fase di aggiudicazione e quella di stipula del contratto devono necessariamente decorrere 35 gg.
Questo lasso di tempo necessario per effettuare tutti i dovuti controlli e quindi evitare che
laggiudicazione venga revocata dopo che il contratto stato stipulato. Ma se siamo in questa eventualit
cosa succede al contratto? Con il decreto del 2010 si stabilito che il contratto possa essere reso inefficace,
cio che vengano a decadere tutti i suoi effetti.
In realt non sempre alla revoca dellaggiudicazione fa seguito linefficacia del contratto. Ci avverr
sicuramente nei casi in cui:
- Laggiudicazione sia avvenuta sena pubblicazione del bando;
- Laggiudicazione avvenuta in economia o con procedura ristretta senza bando fuori dai casi previsti
dalla legge;
- Il contratto sia stipulato prima dei 35 gg dallaggiudicazione;
- Non sia stata fatta la sospensione necessaria per avvenuto ricorso.
Nel caso invece di altre violazioni la norma stabilisce che sia il giudice che si occupa della procedura a
stabilire se il contratta venga o meno reso inefficace tenendo conto diversi aspetti quali lo stato di
ultimazione dei lavori, la durata del contratto, ecc..
RECESSO RISOLUZIONE E REVOCA.

- REVOCA: per sopravvenuti motivi di interesse pubblico, per mutamento della situazione di fatto o per
una rivalutazione dellinteresse pubblico, il provvedimento pu essere revocato in autotutela da
parte della pubblica amministrazione. La revoca diversa dall annullamento,poich la prima si fa
quando il provvedimento inopportuno. Il secondo quando il provvedimento viziato o illegittimo.
- RECESSO: pu essere fatto in qualunque caso e si dovranno corrispondere allimpresa appaltatrice il
costo dei lavori eseguiti, il 10% di quelli non ancora eseguiti e il valore dei materiali in cantiere.
- RISOLUZIONE: si tratta di una ipotesi prevista nel caso di azioni particolari compiute dalla ditta
appaltatrice. Le ipotesi sono: inadempimento, eccessiva onerosit, impossibilit sopravvenuta per lo
svolgimento dei lavori. Nellarticolo 135 si fa riferimento ad altre ipotesi oltre a queste tre previste
dal codice civile. Queste altre ipotesi sono: il decadimento dei requisiti necessari (affidabilit,
requisiti morali, trasparenza), scadenza dellattestazione della qualificazione. In questo caso non
verr pagato il 10% come nel recesso e il pagamento per i lavori eseguiti viene detratto nel suo valore
dagli oneri che la pubblica amministrazione ha dovuto sostenere per il cambiamento sopraggiunto.
Naturalmente ci possono essere casi in cui, pur trovandosi di fronte ai motivi suddetti, la pubblica
amministrazione pu scegliere di non risolvere il contratto, valutando le ipotesi dello stato dei lavori,
ecc. Ulteriore ipotesi per la risoluzione il grave inadempimento, regolarit e ritardo. Si tratta di un
problema complesso poich il termine grave, genera discrezionalit e opinabilit. Quindi, individuato
il grave inadempimento, il rup presenta la documentazione necessaria e si provvede a chiedere alla
ditta appaltatrice delle controdeduzioni che se non soddisfacenti generano la legittimit della
risoluzione, in caso contrario avr diritto a chiedere il risarcimento. Motivi di grave inadempimento
sono: mancato inizio dei lavori, non ripresa dopo la sospensione nei tempi fissati, mancato
pagamento delle maestranze, chiusura cantiere senza giusto motivo, interdizione del committente ad
accedere ad ogni lavoro.