Legalidade ou ilegalidade dos loteamentos ou condomnios fechados

Tambm chamado de "condomnio atpico" ou "loteamento fechado", h controvrsias a

respeito da legalidade dos chamados "condomnios fechados". A questo diz respeito
possibilidade de se edificar cercas ou muros ao redor do loteamento e implantar controle de
acesso, mediante instalao de guarita na entrada do loteamento ou "condomnio", com pessoal
contratado para impedir a entrada de pessoas que no sejam moradoras ou convidadas,
inviabilizando a utilizao dos espaos no privativos do loteamento ou condomnio por outras
pessoas.
Normalmente, o "condomnio fechado" gerenciado por uma associao de
moradores, que presta servios diversos, com vigilncia e limpeza, executa obras manuteno
ou de melhorias etc. Essa associao poder se constituir formalmente, com registro em
cartrio, hiptese em que haver a criao de uma pessoa jurdica. Mesmo nessa hiptese,
porm, no se confunde a associao de moradores do "condomnio fechado" com o condomnio
edilcio, previsto nos arts. 1.331 a 1.358 do novo Cdigo Civil. [01] Tecnicamente, o "condomnio
fechado" um loteamento e no um condomnio, exceto na hiptese do art. 8 da Lei n
4.591/64, que veremos adiante.
De acordo com o art. 22 da Lei n 6.766/79, a partir do registro do loteamento no
cartrio de registro de imveis, passam a integrar o domnio do Municpio as vias e praas, os
espaos, livres e as reas destinadas a edifcios pblicos e outros equipamentos urbanos,
constantes do projeto e do memorial descritivo. Por isso h quem afirme que os chamados
"condomnios fechados" no so legais, pois as vias de acesso e demais reas no privativas
deveriam ser abertas a todas as pessoas, moradoras ou no do condomnio, por serem
propriedade pblica de uso comum do povo.
H, basicamente, quatro posies a respeito do tema, trs a favor da legalidade dos
"condomnios fechados" e uma contra. Vejamos, inicialmente, a primeira posio, que sustenta a
legalidade dos "condomnios fechados" que, sem prejuzo da aplicao da Lei n 6.766/99, forem
aprovados pela legislao municipal, que pode disciplinar genericamente os "condomnios
fechados" ou autorizar a utilizao privativa das vias internas e demais bens pblicos aos
moradores do condomnio:
"O fato de determinados bens passarem a integrar o domnio do Poder Pblico no
significa que no possam ter sua destinao primitiva alterada, sob pena de manietar a
Administrao das comunas, conforme as competncias constitucionais que lhe so prprias.
No se esquea que compete aos Municpios (art. 30, CF) legislar sobre assuntos de interesse
local (inciso I) e promover, no que couber, adequado ordenamento territorial mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (inciso VIII). (...)
Ora, se um Municpio autorizado por lei municipal que, obviamente, foi voltada pelos
representantes dos seus habitantes, resolve disciplinar a ocupao do solo urbano, ou de seus
prprios bens, da forma que entendeu mais conveniente naquele momento, no parece lcito a
qualquer outra autoridade, seja a que pretexto for, interferir, dizendo o que melhor para o
interesse pblico, tentando substituir a vontade daqueles que efetivamente detm a competncia
constitucional para tal fim. Assim, quando um Municpio, por seus rgos, autoriza a ocupao
por um determinado ncleo habitacional, presumivelmente est atendendo ao que poderia
chamar de interesse pblico prevalente." [02]

A segunda posio no sentido de que o "condomnio fechado" prescinde de lei

municipal, bastando ato administrativo de concesso ou permisso para que as vias internas do
condomnio passem a ser de utilizao privada:
"Sendo essas vias, praas e espaos livres integrantes do domnio do Municpio, a que
classe de bens pblicos pertenceriam, em face da classificao desses bens constante do art. 66
do CC? Seriam bens de uso comum do povo? Somos de opinio que no, pois a destinao
desses bens no outorgada a qualquer pessoa do povo. No a circunstncia de ser uma via
de comunicao, de ser uma praa ou um espao livre, dentro de um loteamento, que lhe
outorga, por si s, a caracterstica de bem de uso comum do povo, mas sua destinao, sua
afetao. (...) No basta, por conseguinte, a denominao de rua ou praa dentro de um
loteamento para inserir tais bens entre os bens de uso comum do povo. So bens do domnio do
Municpio, inegavelmente (art. 22 da Lei 6.766/79). Mas a Administrao do Municpio pode
afet-los, destin-los, ao aprovar o loteamento fechado por ato administrativo, para outra
categoria de bens - os de uso especial (n. II do art. 66 do CC) - e permitir ou conceder o seu uso
para os proprietrios dos lotes do loteamento fechado. (...) Bem de uso especial toda parte do
domnio pblico sobre a qual determinadas pessoas exercem direitos de uso e gozo, mediante
outorga intuitu personae do Poder Pblico, atravs dos institutos da permisso ou da concesso.
Ao contrrio dos bens de uso comum, em que a regra a liberdade de todos, para a utilizao,
nos bens de uso especial ou privativo, a liberdade desaparece, por fora das circunstncias,
convergindo e fixando-se na pessoa dos usurios que preenchem os requisitos estabelecidos
para a referida outorga privilegiada. Conclui-se, assim, que o Municpio pode outorgar aos
proprietrios dos lotes do loteamento fechado o uso privativo das vias, praas e espaos livres
existentes dentro desse loteamento. Essa outorga se far atravs da permisso ou da
concesso de uso." [03]
Essas posies sustentam tambm que o morador tem direito segurana (arts. 5 e
6 da Constituio Federal), assim como o Poder Pblico Municipal tem competncia
constitucional para disciplinar a utilizao do solo urbano (art. 30, VIII) e dos bens pblicos
municipais (art. 18).
Tambm favorvel legalidade dos "condomnios fechados", existe a posio que
defende a possibilidade de aplicao da Lei n 4.591, de 16-12-64, [04] em vez da Lei n 6.766/79,
como meio de constituio de condomnios de casas, qualquer que seja o tamanho desse
condomnio:
"Outra forma de uso e ocupao do solo por construes edificadas num plano horizontal
o condomnio especial de casas trreas ou assobradadas, previsto no art. 8 da Lei n 4.591/64
(lei de condomnio em edificaes e incorporaes imobilirias), o qual, numa primeira
interpretao da doutrina, visou tratar do condomnio nas vilas ou conjuntos residenciais
urbanos, assim como clubes de campo etc., onde existem residncias isoladas, de propriedade
exclusiva, com reas privativas de jardim e quintal, e, em comum, os jardins, piscinas, sales de
jogos e as reas de terreno que do acesso estrada pblica e ligam as vrias casas do
conjunto (...). Essa lei, todavia, no limitou sua abrangncia criao das chamadas vilas, mas
a qualquer forma de aproveitamento condominial do espao (...) Tudo o que integra o
condomnio de propriedade exclusiva dos condminos, que no tm a obrigao legal de
trasladar os espaos internos comuns ao Municpio, quando da aprovao e do registro do
empreendimento." [05]
Contra essas trs posies, h quem sustente a ilegalidade dos "condomnios
fechados", ainda que existente legislao municipal a respeito:

"A ilegalidade da propriedade da terra urbana no diz respeito s aos pobres. Os

loteamentos fechados que se multiplicam nos arredores das grandes cidades so ilegais, j que
o parcelamento da terra nua regido pela Lei Federal n 6.766, de 1979, e no pela que rege os
condomnios, a Lei n 4.591, de 1964. O primeiro e mais famoso dos condomnios o de
Alphaville, em So Paulo tem parte de suas manses sobre terras da Unio. Moram em
loteamentos fechados juzes, promotores do Ministrio Pblico, autoridades de todos os nveis
de governo. Eles usufruem privadamente de reas verdes pblicas e tambm vias de trnsito
que so fechadas intramuros. Para viabilizar a privatizao do patrimnio pblico, na forma de
um produto irresistvel ao mercado de alta renda, h casos de prefeituras e cmaras municipais
que no titubearam em se mancomunar para aprovar lei locais que contrariam a lei federal. Ou
seja, aprova-se uma legislao ilegal, bem de acordo com a tradio nacional de aplicao da lei
de acordo com as circunstncias e o interesse dos donos do poder." [06]
A posio que defende a ilegalidade dos "condomnios fechados" est sustentada na
inexistncia de previso na Lei n 6.766/79 para que possa ser feito o fechamento do
loteamento, assim como as leis e normas administrativas municipais que prevejam a
exclusividade para utilizao de reas pblicas desse loteamento seriam inconstitucionais, por
ferir o princpio da isonomia e da liberdade de ir e vir, agredindo o planejamento urbano que
depende da integrao do loteamento cidade. [07]
Sem entrar no mrito dessa discusso, a pessoa que pretender adquirir um lote ou
uma casa em um "condomnio fechado" deve verificar se h lei municipal ou ato administrativo
regulando ou concedendo a propriedade ou qualquer direito ao uso privativo das vias internas do
condomnio (primeira e segunda posies) ou se est diante de um condomnio de casas, regido
pela Lei n 4.591/64, como ocorre com qualquer edifcio de apartamentos (terceira posio).
preciso consultar o cartrio de registro de imveis. Tambm interessante observar se existe
alguma ao judicial contra o "condomnio fechado" ou contra a associao de moradores que o
administra, com base na alegao de violao do art. 22 da Lei n 6.766/79 (quarta posio). s
vezes os loteadores, por ocasio do incio do empreendimento, dizem que o condomnio ser
"fechado", mas no tm qualquer amparo legal para tanto e o comprador, ao final, descobre que
adquiriu um lote comum. Muitas vezes a empresa loteadora e os prprios adquirentes dos lotes
optam por manter as vias internas do loteamento sob propriedade do Municpio, de modo que os
custos de vrios servios (iluminao pblica, coleta de lixo, limpeza das ruas e caladas etc)
sejam mantidos e custeados pelo Poder Pblico, mas cercam o loteamento e implantam controle
de acesso.
Pode-se sustentar que h uma maior segurana jurdica quando a formatao utilizada
para o "condomnio fechado" a da Lei n 4.591/64. [08] Mas mesmo nessa hiptese h
possibilidade de ser entendido que o "condomnio de casas" (art. 8 da Lei n 4.591/64) um
loteamento disfarado (Lei n 6.766/79). [09] A questo polmica. O mais seguro, por bvio, o
condomnio de casas de pequenas propores, de acordo com interpretao restritiva do art. 8
da Lei n 4.591/64.
Essa matria ser modificada, caso seja aprovado o Projeto de Lei n 3.057, de 2000,
na forma do substitutivo da Comisso Especial (publicado no Dirio da Cmara dos Deputados
de 20/02/2008), ora em tramitao na Cmara dos Deputados. Essa proposta legislativa
expressamente prev a possibilidade, em certos casos, da criao de "condomnios fechados",
nominados de condomnios urbansticos, [10] e tambm regula a possibilidade de instalao de
controle de acesso em loteamentos para fins urbanos. [11]

Deve o comprador verificar quais so as normas de utilizao do lote, pois podem

existir vrios tipos de restries decorrentes da legislao municipal ou de convenes de
condomnio (ex. proibio de construo de muros, exigncia de "recuo" mnimo para as
edificaes, proibio de construo de casas de madeira etc). A conveno de condomnio no
precisa estar registrada para ser vlida, de acordo com a orientao da jurisprudncia
atual, [12]embora exista precedente no sentido de que, na ausncia do registro, ela no obrigaria
pessoas que no participaram da sua elaborao, [13] assim como se pode sustentar que a
conveno de condomnio somente vlida como tal na hiptese do art. 8 da Lei n 4.591/64.
A questo da legalidade ou ilegalidade do "condomnio fechado" (na verdade, da
edificao de muros ou cercas ao redor do loteamento, utilizao privada das vias internas e
implantao de controle de acesso) no se confunde com a questo do chamado "condomnio
irregular", [14] que no tem sequer registro vlido do parcelamento no cartrio imobilirio, embora
possa existir um "condomnio irregular fechado", ou seja, um loteamento irregular cercado ou
murado e com controle de acesso.

NOTAS
1.

A respeito da existncia de personalidade jurdica do condomnio, do conceito de pessoa

formal e do regime jurdico das associaes, vide: SILVA, Bruno Mattos e. Direito de empresa
teoria da empresa e direito societrio. So Paulo: Atlas, 2007, pp. 199-208 e 215-221.

2.

LOBO JNIO, Helio. Loteamento fechado. Boletim do IRIB em revista, So Paulo:

Instituto de Registro Imobilirio do Brasil, n 304, p. 6, set. 2002.

3.

SILVA FILHO, Elvino. Loteamento fechado e condomnio deitado. Revista de Direito

Imobilirio, So Paulo: Revista dos Tribunais, n 14, jul./dez. 1984.

4.

Vide: SILVA, Bruno Mattos e. Compra de imveis: aspectos jurdicos, cautelas devidas e
anlise de riscos. 6. ed. So Paulo: Atlas, 2007, p. 210-211.

5.

FREITAS, Jos Carlos. Da legalidade dos loteamentos fechados. Boletim do IRIB em

revista, So Paulo: Instituto de Registro Imobilirio do Brasil, n 304, p. 14, set. 2002.

6.

MARICATO, Ermnia. O n da terra. Piau 21, ano 2, p. 35, jun. 2008.

7.

ALVES, Sonia Marilda Peres. "Loteamentos fechados" nas grandes cidades: a produo
da ilegalidade por atores revestidos de poder social, econmico e poltico. Revista de Direito
Imobilirio, So Paulo: Revista dos Tribunais, n 64, ano 31, jan./jun. 2008, p. 99-100.

8.

Nesse sentido: "no existe loteamento do tipo condomnio fechado. Loteamento

empreendimento em que o proprietrio, depois de cumprir as exigncias da lei (aprovao em
rgos da Prefeitura e do Estado), abre vias de circulao na gleba e a subdivide em lotes. As
ruas passam para o domnio do Municpio, assim como as reas institucionais exigidas pelo
Poder Pblico. Os lotes so alienados e os adquirentes tornam-se seus proprietrios exclusivos.
J o condomnio de empreendimento em que o proprietrio (ou o incorporador) vende partes
ideais do terreno e constri edifcios de apartamentos ou casas (as unidades autnomas). Essas

unidades ligam-se a partes ideais do terreno e o adquirente tem direito a uma rea de uso
exclusivo e s reas comuns do condomnio. Loteamento no pode ser condomnio e vice-versa,
por isso h que se ter muita precauo na compra de terrenos. O que existe loteamento
irregularmente fechado, isto , as ruas pblicas so fechadas e reservadas ao uso exclusivo dos
proprietrios dos lotes. Existem condomnios de casas regulares. Se voc estiver adquirindo uma
casa num condomnio, isto , uma unidade autnoma, bem possvel que se trate de um
condomnio de casas, regular, de acordo com a lei. Mas se estiver adquirindo um lote num
loteamento fechado, ou num condomnio fechado (o nome no importa), poder ter problemas
no futuro. O Ministrio Pblico tem ajuizado aes civis pblicas para coibir esses
empreendimentos feitos margem da lei." (NETO, Narciso Orlandi. Registro de Imveis - Dirio
Responde. Dirio de So Paulo, 7/11/2004)
"EMENTA: 1. Apelao cvel Ao civil pblica ajuizada pelo Ministrio Pblico
Sentena de procedncia 2. Condomnio especial de casas Lei 4591/64, artigo 8,
alneas "a", "c" e "d" (...) 5. Distino entre propriedade vertical (CC, 623 e 628),
propriedade horizontal (Lei 4591/64, 1), condomnio especial horizontal de casas (Lei
4591/64, 8, "a") e loteamento urbano (Lei 6766/79) 6. Condomnio especial aprovado
desde 1992 Incorporao do condomnio registrada previamente no Cartrio de
Registro de Imveis local Projeto de Incorporao Imobiliria previamente aprovado
pela Municipalidade. 7. Proteo constitucional (CF, 5, XXII e XXIII, 30, I e VIII, 182,
1 e 2 e 236) buscando a corporificao de uma forma de urbanizao de propriedade
privada. 8. Incidncia dos comandos dos artigos 115, 524, 526, 572, 623, 628, 859 e
1080 do Cdigo Civil e artigos 1 e 252 da Lei 6015/73. 9.Posicionamentos doutrinrios
a propsito do tema. 10 Ausncia de ilegalidade no empreendimento imobilirio, pois, a
Lei 4591/64 no prev rea mnima de construo para o condomnio de casas. 11.
Interesse urbanstico do Municpio preservado em face do princpio da legalidade (Lei
4591/64, art. 32) e da autonomia municipal. 12. Inaplicabilidade da Lei 6766/79. (...)
14.Por maioria, vencido o I. Relator Sorteado, deram provimento ao recurso. Acrdo
com o 3 Juiz." (TJSP, Quinta Cmara de Direito Privado, Apelao Cvel n 149.638.4/3,
Rel. Designado CARLOS RENATO, j. em 05.12.2002, por maioria)
9.

"Loteamento irregular condomnio fechado de lotes. Matrcula - bloqueio.

Regularizao de parcelamento do solo urbano. REGISTRO DE IMVEIS Recurso de
apelao recebido como recurso administrativo - Admissibilidade Condomnio especial
mascarando um autntico loteamento no regularizado Bloqueio da matrcula - Cabimento da
medida Imprescindibilidade de prvia regularizao, nos termos do artigo 37 da Lei n 6.766/79
e dos itens 152 e seguintes do captulo XX das Normas de Servio da Corregedoria Geral da
Justia Provimento negado." (Processo CG 245/2006, decidido por ROBERTO MAIA FILHO,
Juiz Auxiliar da Corregedoria, em 16/05/2006, aprovada por GILBERTO PASSOS DE FREITAS,
Corregedor Geral da Justia do Estado de So Paulo, DOE de 13.06.2006)

10.

"Art. 2 Para os efeitos desta Lei, consideram-se: (...) XII condomnio urbanstico: a
diviso de imvel em unidades autnomas destinadas edificao, s quais correspondem
fraes ideais das reas de uso comum dos condminos, admitida a abertura de vias de domnio
privado e vedada a de logradouros pblicos internamente ao seu permetro; (...)"
"Art. 4 O parcelamento do solo para fins urbanos somente pode ser feito nas
modalidades de loteamento, desmembramento ou condomnio urbanstico. (...)"
"Art. 11. Respeitadas as disposies desta Lei, cabe ao Plano Diretor ou a outra lei
municipal definir, para as diferentes zonas em que se divide a rea urbana do Municpio:
I os usos e os parmetros urbansticos de parcelamento e ocupao do solo; II as

modalidades de parcelamento admissveis; III as diretrizes para a articulao do

parcelamento do solo com o desenho urbano; IV as diretrizes para o sistema de reas
verdes e institucionais. 1 Observado o disposto no caput, cabe legislao municipal
determinar, em relao implantao de condomnios urbansticos: I os locais da rea
urbana onde essa implantao admitida, respeitadas, se houver, as restries
estabelecidas pelo Plano Diretor; II a dimenso mxima do empreendimento ou do
conjunto de empreendimentos contguos; III os parmetros relativos contigidade
entre empreendimentos; IV as formas admissveis de fechamento do permetro; V a
necessidade ou no de Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV); VI os critrios e
as responsabilidades em relao manuteno da infra-estrutura bsica e da
complementar; VII os casos e as condies em que exigida reserva de reas
destinadas a uso pblico; VIII outros requisitos julgados necessrios para assegurar a
mobilidade urbana e o livre acesso s praias e demais bens de uso comum do povo.
2 Inexistindo a legislao prevista no 1, vedada a concesso de licena para a
implantao de condomnios urbansticos."
11.

"Art. 124. Observadas as disposies desta Lei, admite-se a aprovao de loteamentos

para fins urbanos com controle de acesso, desde que: I lei estadual ou municipal autorize a
expedio de licena para esse tipo de empreendimento e a outorga de instrumento de
permisso ou concesso do direito de uso das reas internas do loteamento; II a concesso ou
permisso de uso referida no inciso I seja outorgada a uma associao de proprietrios ou
adquirentes de lotes, legalmente constituda. 1 Para a expedio da licena referida no inciso I
do caput, a legislao municipal deve prever que sejam avaliadas as seguintes questes: I
possibilidade de integrao futura do acesso do loteamento fechado com o sistema virio
existente ou projetado; II mobilidade urbana no entorno do empreendimento; III acesso da
populao em geral aos equipamentos comunitrios. 2 Ao aprovar o projeto de loteamento
com controle de acesso, a autoridade licenciadora fica, automaticamente, obrigada a outorgar o
instrumento de permisso ou concesso referido no inciso I do caput, o qual deve ser
formalizado imediatamente aps a averbao da licena final integrada, no competente Registro
de Imveis. 3 O prazo de vigncia da concesso ou permisso de uso deve ser prorrogado,
automtica e sucessivamente, a cada vencimento, por igual perodo, desde que cumpridos os
encargos atribudos associao referida no inciso II do caput. 4 Considera-se vlido o
empreendimento que tenha sido licenciado ou implantado na forma de loteamento fechado, com
base em lei estadual ou municipal, at a data da entrada em vigor desta Lei, desde que sua
implantao tenha respeitado os termos da licena concedida. 5 A representao ativa e
passiva, judicial ou extra-judicial, perante a autoridade licenciadora e aos seus associados,
quanto aos direitos e obrigaes decorrentes da concesso ou permisso de uso, exercida
pela associao a que se refere o inciso II do caput, observado que: I as relaes entre os
proprietrios ou adquirentes de lotes e a associao so regidas pelo seu estatuto social; II o
adquirente de lote em loteamento com controle de acesso que for beneficiado com quaisquer
servios prestados pela associao referida no inciso II do caput, em decorrncia da concesso
ou permisso de uso, no pode se negar a pagar a sua cota parte nas respectivas despesas; III
a forma de rateio das despesas referidas no inciso II deve ser prevista no estatuto da
associao. 6 A concesso ou permisso de uso de que trata o inciso I do caput no pode
impedir a continuidade da prestao dos servios pblicos de energia eltrica, telefonia, gs
canalizado, fornecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio e coleta de lixo aos
proprietrios ou adquirentes de lotes pelo Municpio ou seus permissionrios ou
concessionrios."

12.

Smula n 260 do STJ: "A conveno de condomnio aprovada, ainda que sem registro,
eficaz para regular as relaes entre os condminos".

13.

"CIVIL E PROCESSUAL. CONDOMNIO INSTITUDO SOBRE LOTEAMENTO.

AUSNCIA DE INSCRIO DO REGISTRO DE IMVEIS. EFEITO ERGA OMNES
INEXISTENTE. VALIDADE, ENTRETANTO, DA CONVENO ENTRE OS FIRMATRIOS.
SMULA N. 260/STJ COBRANA DE CONTRIBUIES DEVIDAS. LEI N. 4.591/64, ART. 9.
EXEGESE. I. A falta de registro da conveno de condomnio obsta a sua oposio a terceiros,
mas obriga, todavia, aqueles que dela participaram, instituindo, voluntariamente, direitos e
obrigaes disciplinando as relaes da coletividade, inclusive no tocante contribuio
proporcional nas despesas comuns (Smula n. 260/STJ). II. Precedentes do STJ. III. Recurso
especial conhecido e provido." (STJ, QUARTA TURMA, REsp 503.768/RJ, Rel. Min. ALDIR
PASSARINHO JUNIOR, j. em 05.06.2003, DJ 01.09.2003)

14.

A respeito de loteamento ou condomnio irregular, vide: SILVA, Bruno Mattos e. Compra

de imveis: aspectos jurdicos, cautelas devidas e anlise de riscos. 6. ed. So Paulo: Atlas,
2007, p. 231-237.