1.

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

1.1

DEFINICIN Y NATURALEZA

El Impuesto de Industria y Comercio es un gravamen directo, (el

contribuyente es el directamente afectado con el pago del tributo), de
naturaleza territorial, que recae sobre la realizacin directa o indirecta de
actividades industriales, comerciales o de servicios de manera permanente u
ocasional, con o sin establecimiento de comercio,

en una determinada

jurisdiccin municipal.
Este impuesto es administrado directamente por los municipios, quienes con
fundamento en la autonoma territorial y las limitaciones a la potestad
tributaria de los municipios, lo desarrollan estableciendo en cada caso, las
actividades sujetas al gravamen y las respectivas tarifas, con observancia de
los intervalos autorizados por la ley.
La definicin del Impuesto de Industria y Comercio que ofrece la Ley 14 de
1983 es la siguiente:

Artculo 32. El Impuesto de Industria y Comercio recaer, en cuanto a

materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de
servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales,
directa o indirectamente, por personas naturales, jurdicas o por sociedades
de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en
inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.

El Impuesto de Industria y Comercio es un gravamen general, aplicable a las

actividades industriales, comerciales y de servicios ejercidas con o sin nimo
de lucro.
Se afirma que es un impuesto directo por las siguientes razones:

Tiene como fundamento la manifestacin inmediata de la riqueza, grava

la actividad productora, independiente del uso que se haga de ella.

El simple ejercicio de una actividad industrial, comercial o de servicios se

convierte en materia imponible.

La base gravable son los ingresos brutos con muy pocas deducciones:

devoluciones, ingresos provenientes de venta de activos fijos, exportaciones,

subsidios percibidos e impuestos recaudados. Esta base de ingresos brutos
podra tomarse como una injusticia, debido a que no mide la capacidad
tributaria real aunque tome tarifas muy bajas expresadas en miles, sin
embargo, esta inequidad se justifica por la facilidad administrativa para su
recaudo.

Es un impuesto plurifsico ya que afecta a todos los agentes econmicos

involucrados en el proceso de produccin, distribucin y prestacin de

servicios, generando el efecto cascada porque grava todo el proceso en
cada uno de sus pasos, por lo tanto, a mayor nmero de operadores
econmicos el precio final ser mayor.
1.2

EVOLUCIN HISTRICO NORMATIVA

El Impuesto de Industria y Comercio en Colombia nace en 1826, cuando se

estableci una contribucin industrial mediante la cual se obligaba a todas
las personas que desarrollaban actividades industriales, comerciales, artes y
oficios, a obtener una patente de funcionamiento. Este rgimen perdura sin
variaciones importantes hasta 1913, cuando se promulg la Ley 97, la cual
autoriz la creacin del Impuesto de Patentes, para Bogot, Distrito Capital.
Esta autorizacin fue replicada a los dems municipios mediante la Ley 84
de 1915, Ley 72 de 1926 y Ley 89 de 1936; con fundamento en estas
autorizaciones los concejos municipales organizaron sistemas de tributacin
del Impuesto de Industria y Comercio que nada tenan en comn, toda vez
que la base gravable, el perodo, las tarifas y hasta los sujetos pasivos
diferan de un municipio a otro.
Esta situacin gener una serie de crticas por los estudiosos de la hacienda
pblica en Colombia, debido a la amplitud de facultades municipales para
crear este impuesto, lo que haca que perdiera racionalidad, uniformidad y en
algunos casos equidad. Por lo anterior, fue necesario crear una ley que
recogiera los elementos esenciales del mencionado tributo, solucionando en
principio el problema de dispersin y falta de uniformidad que se estaba
presentando, por lo que nace entonces la Ley 14 de 1983.
Es importante destacar que en el ao 1981, fue promulgada la Ley 56, la
cual en su Artculo 7, estableci que el Impuesto de Industria y Comercio a
cargo de los propietarios de las obras para generacin de energa elctrica,
se gravaba teniendo en cuenta la capacidad instalada en kilovatios de la
respectiva central.
Con posterioridad a la Ley 14 de 1983, no se han proferido modificaciones
importantes o de gran trascendencia en materia de este impuesto, por lo que

se puede afirmar que el marco jurdico del Impuesto de Industria y Comercio

en Colombia est consagrado en dicha ley.
No obstante lo anterior, en algunas leyes posteriores y casi siempre en
reformas tributarias de impuestos nacionales, se ha hecho mencin a
algunos aspectos puntuales o especficos en materia de Impuesto de
Industria y Comercio, es as como en el Artculo 77 de la Ley 49 de 1990, se
establece que la base gravable de la actividad industrial corresponde a los
ingresos obtenidos por el ejercicio de sta y se paga slo en el municipio de
la sede fabril; la Ley 383 de 1997 en el Artculo 51, establece la gravabilidad
y los criterios de asignacin territorial de los ingresos percibidos por el
desarrollo de las actividades de servicios pblicos, de lo cual se har
mencin especial ms adelante.
Desde 1983 hasta la fecha, las actividades econmicas han evolucionado
considerablemente,

originndose

nuevas

actividades

formas

de

explotacin econmica que no encajan dentro de las definiciones de las

actividades contempladas dentro de la Ley 14 de 1983 y que no resultan
fcilmente asignables a una jurisdiccin territorial especfica, esto hace que
se presenten un sinnmero de dificultades y discusiones en cuanto a la
jurisdiccin territorial en la cual se deben tributar por ciertas actividades,
generando adems inseguridad jurdica en el cumplimiento de las
obligaciones asociadas con el Impuesto de Industria y Comercio.
En materia de servicios pblicos y propiamente en el servicio pblico
domiciliario de energa elctrica, aunque la Ley 383 de 1997, en su Artculo
51, trat de establecer las reglas de gravabilidad y territorialidad de los
ingresos obtenidos por cada uno de los agentes que integran cada una de
las etapas de este servicio, subsisten an vacos en dicha reglamentacin,

por lo cual se tratar de plantear soluciones y recomendaciones a lo largo de

este trabajo.
1.3

ELEMENTOS ESENCIALES DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y

COMERCIO
El Impuesto de Industria y Comercio, constituye una obligacin de fuente
legal a cargo de la persona natural o jurdica, que ha realizado el
presupuesto normativo para el nacimiento de la obligacin tributaria
sustancial, y a favor de un determinado municipio en cuyo territorio ha tenido
origen el hecho gravado con este tributo. De la realizacin del hecho
gravado, surge una obligacin tributaria sustancial, la cual comporta la
estructura general de las obligaciones, en donde se distinguen unos
elementos esenciales, sin los cuales la obligacin tributaria sustancial, no
nace a la vida jurdica.
De manera general, los elementos esenciales de toda obligacin tributaria
sustancial, estn descritos en el Artculo 338 de la Constitucin Poltica y
son: sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, y las tarifas. En
materia del Impuesto de Industria y Comercio, dichos elementos, se infieren
de la lectura de los Artculos 32 y 33 de la Ley 14 de 1983, los cuales se
transcriben a continuacin:
Artculo 32. El Impuesto de Industria y Comercio recaer, en cuanto a
materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de
servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales,
directa o indirectamente, por personas naturales, jurdicas o por sociedades
de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en
inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.

Artculo 33. El impuesto de Industria y Comercio se liquidar sobre el

promedio mensual de ingresos brutos del ao inmediatamente anterior,
expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades
de hecho indicadas en el artculo anterior, con exclusin de devolucionesingresos provenientes de venta de activos fijos y de exportaciones recaudo
de impuestos de aquellos productos cuyo precio est regulado por el Estado
y percepcin de subsidios.

Sobre la base gravable definida en este artculo se aplicar la tarifa que

determinen los Concejos Municipales dentro de los siguientes lmites:

Del dos al siete por mil (2 - 7 x 1.000) mensual para actividades industriales
y,

Del dos al diez por mil (2 - 10 x 1.000) mensual para actividades comerciales
y de servicios.

Los municipios que tengan adoptados como base del impuesto los ingresos
brutos o ventas brutas podr mantener las tarifas que en la fecha de la
promulgacin de esta Ley hayan establecido por encima de los lmites
consagrados en el presente artculo.

Pargrafo 1. Para la aplicacin de lo dispuesto en el presente artculo los

Concejos Municipales expedirn los acuerdos respectivos antes del 30 de
septiembre de 1984.

Pargrafo 2. Las Agencias de Publicidad, Administradoras y Corredoras de

Bienes Inmuebles y Corredores de Seguros, pagarn el impuesto de que

trata este artculo sobre el promedio mensual de ingresos brutos

entendiendo como tales el valor de los honorarios, comisiones y dems
ingresos propios percibidos para s.

Pargrafo 3. Los distribuidores de derivados del petrleo pagarn el

impuesto de que trata el presente artculo sobre el margen bruto fijado por el
Gobierno para la comercializacin de los combustibles."
Sin embargo, tratndose del servicio pblico domiciliario de energa elctrica
y de las actividades o etapas que integran dicho servicio, para efectos de
determinar los elementos esenciales del tributo, se debe acudir al Artculo 7
de la Ley 56 de 1981 y al Artculo 51 de la Ley 383 de 1997, los cuales se
transcriben ms adelante.
De acuerdo con las normas antes citadas, se puede concluir que los
elementos esenciales de la obligacin tributaria sustancial en el Impuesto de
Industria y Comercio, son los que se citan y explican a continuacin:
1.3.1 Sujetos activo y pasivo
Sujeto activo: Es el municipio, quien tiene la facultad de exigir el
cumplimiento de las obligaciones tributarias sustanciales y formales, a
aquellas personas naturales y jurdicas que por realizar el hecho generador
contemplado en la norma, adquieren la calidad de sujeto pasivo por la
realizacin de actividades gravadas dentro de su jurisdiccin.
Una de las principales discusiones que se presentan con el sujeto activo es
la definicin de quin tiene la facultad de exigir el pago del impuesto, ya que

en algunos casos el sujeto pasivo realiza actividades gravadas en ms de un

municipio.
En el caso del servicio pblico domiciliario de energa elctrica y
especialmente en la etapa o actividad de transmisin, la cual se lleva a cabo
a travs de lneas y subestaciones que se encuentran ubicadas en varios
municipios, por disposicin de la Ley 383 de 1997, el impuesto por esta
actividad, slo se causa en el municipio en donde se encuentra ubicada la
subestacin, lo que implica que en aquellos municipios en donde no obstante
existen lneas de transmisin, pero no existen subestaciones de energa, no
hay lugar a pagar Impuesto de Industria y Comercio por la actividad de
transmisin de energa elctrica.
Sujeto pasivo: Son aquellas personas naturales, jurdicas y sociedades de
hecho que realizan actividades industriales, comerciales o de servicios
dentro de un rea o jurisdiccin municipal determinada. Para efectos de este
impuesto, no resulta relevante si la actividad se realiza con nimo de lucro o
no, de todas maneras el tributo se causa sobre el promedio de ingresos
brutos percibidos por el ejercicio de la actividad gravada.
Tratndose del servicio pblico domiciliario de energa y de sus actividades
complementarias o etapas en que se divide el servicio, cada uno de los
agentes encargados de la realizacin de dichas actividades o etapas,
tributan por Impuesto de Industria y Comercio, conforme las reglas de
gravabilidad contenidas en las Leyes 56 de 1981 y el Artculo 51 de la Ley
383 de 1997.
1.3.2 Hecho generador. Es la forma externa del hecho imponible. Segn
Lucien Mehl:

Mientras el concepto de materia imponible va ligado a la

existencia de un elemento econmico, el hecho generador es una operacin

o una situacin econmica o financiera, correlativa a los fenmenos de
produccin, circulacin, distribucin y consumo de riquezas.
En el Impuesto de Industria y Comercio, el hecho generador es entonces la
realizacin de actividades comerciales, industriales o de servicios en una
determinada jurisdiccin municipal, y siempre que realice dicha actividad,
obtenga un beneficio econmico, es decir, perciba ingresos.

Ahora bien, frente a la realizacin del hecho gravado, se deben distinguir

adems, el cumplimiento de los elementos subjetivos, objetivos, espacial y
temporal del hecho generador, los cuales son necesarios para que se d
dicho elemento esencial y por lo tanto el nacimiento de la obligacin
tributaria sustancial.
El elemento subjetivo hace referencia a que el hecho econmico que funge
como hecho generador, haya sido realizado por un sujeto que no se
encuentre excluido o exento del gravamen. El elemento objetivo, significa
que el hecho econmico no se encuentre excluido del impuesto, como es el
caso de la venta de activos fijos, entre otros. El elemento espacial, exige
que el hecho econmico se haya realizado en el territorio nacional y por lo
tanto en jurisdiccin de un determinado municipio o distrito, quien ser
finalmente el facultado para exigir el cumplimiento de la obligacin tributaria
sustancial. El elemento temporal, exige que el hecho econmico haya tenido
ocurrencia en un determinado periodo gravable.
El perodo gravable es el tiempo en el cual se causa la obligacin tributaria, y
conforme con el Artculo 33 de la Ley 14 de 1983, compilado por el Artculo
196 del Decreto 1333 de 1986, as como el Decreto Reglamentario 3070 de

1983, la causacin y la periodicidad del Impuesto de Industria y Comercio es

por regla general anual, salvo en el caso particular de Bogot D.C., quien
cuenta con un rgimen tributario especial, contenido en el Decreto ley 1421
de 1993, proferido en desarrollo del Artculo 41 transitorio de la Constitucin
Poltica de 1991 y en donde se establece que el periodo de Industria y
Comercio en este Distrito es bimestral (bimestre vencido).
1.3.3 Base gravable.

La base gravable es la unidad monetaria sobre la

cual se aplica una tarifa para determinar el valor del impuesto. En el caso del
Impuesto de Industria y Comercio, por disposicin del Artculo 33 de la Ley
14 de 1983, es: el promedio mensual de ingresos brutos del ao
inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional obtenidos por las
personas naturales, jurdicas o sociedades de hecho y la capacidad instalada
en kilovatios de la respectiva planta o central de generacin.
Este impuesto, al tener el efecto cascada, afecta a todos los agentes que
intervengan en el desarrollo de una actividad, lo que podra calificarse de
inequitativo y violatorio del principio de neutralidad.
La Ley 14 de 1983, no cuenta con una definicin propia del concepto de
ingreso, por lo tanto, se debe acudir a la definicin contenida en el Artculo
38 del Decreto 2649 de 1993, el cual establece que: Los ingresos
representan flujos de entrada de recursos, en forma de incrementos del
activo o disminucin del pasivo o una combinacin de ambos, que generan
incremento en el patrimonio, devengados por la venta de bienes, por la
prestacin de servicios o por la ejecucin de otras actividades realizadas
durante un perodo, que no provienen de los aportes del capital.

De acuerdo con lo anterior, cualquier entrada de recursos que genera

incremento en el patrimonio y que no se encuentren expresamente
excluidas, harn parte de la base gravable para la cuantificacin del
Impuesto de Industria y Comercio.
Las nicas deducciones aceptadas para este impuesto son: devoluciones,
ingresos provenientes de la venta de activos fijos, exportaciones, ajustes por
inflacin, los ingresos recibidos para terceros y reembolsos de capital.
Debemos advertir que se excluyen adems de; gravamen todos aquellos
ingresos obtenidos por la realizacin de actividades fuera del territorio
nacional.
1.3.4 Tarifa. Es un porcentaje fijo y determinado para cada una de las
actividades gravadas. Cada municipio tiene la potestad de determinar la
tarifa a aplicar, siempre y cuando no sobrepase los lmites establecidos en la
Ley 14 de 1983:
Del dos al siete por mil (2 7 x 1.000) mensual para actividades industriales
y,
Del dos al diez por mil (2 10 x 1.000) mensual para actividades comerciales
y de servicios.
En materia de servicios pblicos, existe otra tarifa, la cual se encuentra
descrita en el Artculo 7 de la Ley 56 de 1981, al establecer que el Impuesto
de Industria y Comercio en la generacin de energa elctrica, se causa con
una tarifa de $5 pesos (ao 1981) por cada Kilovatio instalado en la planta o
central de generacin, actualizables anualmente por el IPC certificado por el
DANE.

En la determinacin de los elementos esenciales aqu desarrollados, es

donde se presentan las discusiones y/o vacos en el cumplimiento de las
obligaciones tributarias en materia de Industria y Comercio, con respecto a
los ingresos obtenidos en el desarrollo de las actividades o etapas que
conforman el servicio pblico domiciliario de energa elctrica y que son la
motivacin de este trabajo.
Las discusiones ms frecuentes se presentan bsicamente en cuanto a la
base gravable y en cuanto a la verificacin del elemento espacial del hecho
generador, es decir, el lugar o jurisdiccin municipal en la que ha de
entenderse prestado el servicio.
Lo anterior ha llevado a que varios municipios reclamen de los sujetos
pasivos el pago de la obligacin tributaria sustancial generada por un mismo
ingreso, lo que finalmente deviene en discusiones y procesos jurdicos
bastante onerosos. Esta situacin hace necesario la adopcin de criterios,
ojal unificados entre los distintos agentes para determinar la base gravable
y asignacin territorial del ingreso, y de alguna manera proponer al Gobierno
Nacional, la promocin de leyes o decretos reglamentarios, en el cual se d
claridad y certeza jurdica a los sujetos pasivos de estas obligaciones.