A REFORMA AGRRIA NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E O DESENVOLVIMENTO

ECONMICO DO BRASIL EFETIVIDADE E LIMITES

Francisco Cludio Oliveira Silva Filho
claudiosilvafilho@yahoo.com.br
Graduando da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Cear

INTRODUO
Com o fim do Absolutismo, a vitria da burguesia como classe poltica e do capitalismo como
sistema econmico, o Direito, e a Constituio especificadamente, apresenta-se como instrumento de
proteo dos indivduos frente ao Estado.
O fortalecimento dos Estados, o desenvolvimento das foras econmicas e a complexidade das
relaes sociais e polticas ampliam a importncia do Direito e das Constituies. Isso se d
principalmente aps o advento do Estado Social como resultado da convergncia das presses populares
por reivindicaes de melhoria das condies de vida e da necessidade de reformulao da
institucionalidade capitalista, face s crises cclicas que acometem o sistema de produo de mercadorias.
A partir desse novo contexto material, incorporaram-se s constituies aspectos programticos, em
particular, questes de ordem econmica e social.
No incio do sculo XX, forjaram-se as primeiras Cartas Constitucionais que tratam de aspectos
sociais e econmicos. Suplantou-se ento a concepo absentesta do Estado Liberal de direito, que
propugnava pela no interveno do Estado no mbito da propriedade privada. O fortalecimento de
organizaes sociais e o alto grau de complexidade que se chega nas relaes econmicas refletem-se nas
disposies constitucionais. Direitos Sociais somam-se aos Civis e Polticos, alm da abordagem de
temas econmicos, onde a delimitao restritiva da livre fruio da propriedade passa a ser justificada em
nome da racionalidade global do prprio sistema capitalista. Da a importncia do Estado na mediao
dos diversos interesses privados, ordenando a multiplicidade das demandas particulares dos capitalistas
com a unidade poltica e teleolgica sedimentado nas estruturas do Estado burgus.
Porm, a relao entre o enunciado formal e a efetivao prtica dos dispositivos constitucionais
se complexifica, notadamente no capitalismo, onde a instncia econmica tende a "colonizar" outras

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instncias de vida social. Necessrio se faz, para compreenso da efetivao da constituio, analisar no
apenas aspectos jurdicos, mas tambm polticos, sociais e econmicos.
Diante disso, no se pode negar a importncia da formao econmica do Estado e o conjunto de
relaes sociais que confluem no processo de criao do Direito, em particular, da Constituio. Isso se
enfatiza no que tange aos princpios e dispositivos que regem as relaes econmicas.
No Brasil, o debate recebe forte conotao poltica, apresentando-se como distanciamento entre a
positivao e formalismo jurdico e ausncia de concretizao material e cotidiana. Para esta anlise, o
trabalho abordar as disposies da Constituio de 1988 relacionadas reforma agrria no Brasil. Tema
este que engloba aspectos econmicos e sociais, alm de permanecer em constante debate entre classes e
grupos sociais.
O tema da questo fundiria e da distribuio de terras no Brasil remonta-se ao perodo
monrquico, em particular com a Lei de Terras de 1850, marco jurdico da formao da propriedade
privada sobre imveis e grmen da atual estrutura fundiria.

Porm, ser na dcada de 1960 que se

aprofundar a discusso sobre a reforma agrria, no apenas nos crculos acadmicos e polticos, mas
tambm nas aes governamentais, com a criao de rgos como o Instituto Brasileiro de Reforma
Agrria (posteriormente substitudo pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria) e, no
plano legislativo, o Estatuto da Terra de 1964.
A Constituio Federal de 1988 insere a reforma agrria e a poltica agrcola e fundiria em
captulo prprio, compondo as disposies da Ordem Econmica (Ttulo VII).
Ultrapassado o grande lapso temporal, ainda hoje o Brasil no efetivou a reforma agrria. Esta
medida do Estado, concretizada em diversos pases de formao capitalista, permanece apenas na letra da
Constituio Federal e nos plano governamentais.
O PAPEL DO ESTADO E DO DIREITO FRENTE O DESENVOLVIMENTO ECONMICO
As Constituies foram inicialmente concebidas como instrumento jurdico de proteo dos
indivduos, em particular da liberdade de mercado e da propriedade privada. A vitria burguesa sobre o
Estado Absolutista e estrutura social feudal trazem consigo um conjunto de relaes e valores que
encontraram Direito moderno sua condensao normativa. Assim, estas Cartas Constitucionais traziam os
anseios de liberdade, igualdade e fraternidade que este novo homem pregava.
O Homem deveria liberta-se da antiga ordem, das amarras feudais, do Estado ordenado pela
Igreja. Deveria libertar a terra do domnio feudal para passar a ser uma propriedade privada passvel de
alienao uma mercadoria.

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A concepo de Estado se restringe proteo dos indivduos e da ordem. Confrontando

diretamente o antigo regime os pensadores do Estado moderno viam a interveno deste como um
afronta a liberdade dos indivduos. Os indivduos, para John Locke, decidiam, pelo contrato social,
ceder parte da sua liberdade para a construo de uma entidade maior e suprema que, por sua vez, caberia
proteger a vida e a propriedade privada (origem da liberdade individual). Caso no existe tal Leviat,
como em Hobbes, viver-se-ia num incontrolvel estado de natureza e numa constante ameaa
propriedade privada.
Percebe-se, neste perodo a relao direta entre liberdade e propriedade privada, esta fundadora
daquela, ou seja, somente o homem proprietria seria capaz de exercer, com plenitude, sua liberdade. E
disso, nasce a funo basilar do Estado e do Direito moderno, proteger a propriedade privada.
Este modelo de desenvolvimento econmico atinge seu auge na Revoluo Industrial, com a
consolidao da propriedade privada sobre o domnio feudal e a livre mo-de-obra sobre o regime de
escravido. Com a expanso econmica e militar dos grandes Estados capitalista, espalha-se pelo mundo
este modelo de desenvolvimento. At o fim do sculo XIX, imensa parte do globo estar sobre gide, ou
ao menos, influenciada pelo sistema capitalista. Forma-se uma diviso internacional do trabalho. No caso
da Amrica Latina, mesmo aps os processo de independncia e formao das repblicas o papel na
diviso internacional do trabalho no sofre grandes alteraes, desde a colonizao europia.
Porm, no inicio do sculo XX este modelo apresentar suas primeiras grandes crises. A relao
de produo e absolvio por parte do mercado no segue os modelos idealizados e surgem as primeiras
crises de superproduo. O capitalismo ingressa numa fase imperialista, com um acirramento entre as
grandes potencias em disputa de mercados numa forma jamais vista em toda histrica. A mo invisvel
no consegue regular o mercado. As duas grandes guerras na primeira metade do sculo so efeitos, e no
causas, da impossibilidade daquele modelo econmico.
A nova fase do capitalismo marcada por uma forte presena no Estado nas relaes de produo
e regulamentao do mercado. Seja monopolizando setores estratgicos da economia ou intervindo
diretamente na circulao de mercadorias, o Estado perde o carter absentesta marcante da modernidade.
O Direito e, em particular as Constituies, acompanham este processo. Diante da precria
situao da populao em geral e da organizao e luta dos trabalhadores numa escala global, o Estado se
v na obrigao a dar garantias mnimas de existncia. Assim, se a primeira gerao de direitos
constitucionalmente garantidos surge da no atuao do Estado moderno na vida privada dos indivduos
(leia-se, no regulamentao do mercado e no interveno na propriedade privada), no chamado Estado
Social, ou De Bem Estar, os Direitos Sociais surgem necessariamente da atuao do Estado na
efetivao de garantias mnimas de sobrevivncia dos trabalhadores.

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A REFORMA AGRRIA NOS PASES DE CAPITALISMO DESENVOLVIDO

Neste sentido, a reforma agrria no se apresenta como mero atendimento s reivindicaes
camponesas. fundamental para o pleno desenvolvimento do capitalismo no campo a liberao da terra e
das relaes servis e o fim do regime escravista.
Por um lado, necessrio transformar os bens em mercadorias e com a terra no pode ser
diferente. Alm disso, no interessante economicamente os baixos ndices de produtividade em grandes
extenses de terras. Por outro lado, os pases que fizeram reforma agrria em moldes capitalistas
ampliaram seus mercados de consumo interno, ao formarem um grande nmero de pequenos
proprietrios, alm de geram produo para o abastecimento interno de alimentos.
Por fim, ressalta-se o carter eminentemente capitalista com que a reforma agrria foi incorporada
nas polticas estatais e nas disposies constitucionais.
O PROCESSO DE FORMAO ECONMICA DO BRASIL
O chamado descobrimento do Brasil, assim como da Amrica, como um todo, no foi obra do
acaso e nem muito menos do esprito aventureiro de espanhis e portugueses, mas sim parte integrante de
uma fase de expanso do capitalismo mercantil. A explorao europia sobre o territrio americano
trouxe consigo um modelo econmico completamente alheio ao sistema at ento existente. Entre 50.000
a.C., quando remontaria a presena humana na Amrica, at o incio da colonizao europia em 1.500
d.C., os habitantes deste continente viveriam num sistema de produo do comunismo primitivo,
inexistindo, propriedade privada sobre a terra. Assim, a ocupao europia alterou radicalmente a
organizao da produo, para um sistema sob as leis capitalistas (STEDILE, 2005).
Juntamente com o choque econmico, um conjunto de valores e normas de organizao da
sociedade impostas aos nativos. Stedile, citando Darcy Ribeiro, afirmar que no Brasil, havia cerca de 5
milhes de habitantes, organizados em mais de 300 grupos tnicos, cada um com sua prpria organizao.
A presena portuguesa desconsidera qualquer peculiaridade e impe uma ordenao social e jurdica
estranha.
O sistema de produo adotado no Brasil ficou conhecido por plantation, forma de organizar a
produo agrcola em grandes fazendas de rea continua, praticando a monocultura, ou seja,
especializando-se num nico produto, destinando-o exportao (...) utilizando mo-de-obra escrava
(STEDILE, 2005).

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Em relao propriedade da terra, era praticado o monoplio sobre todo o territrio brasileiro, por
parte da Coroa Portuguesa. Assim, no se pode falar ainda em propriedade privada das terras, mas sim,
em uma concesso de uso queles que quisessem e pudessem investir na explorao agrcola.
A LEI DE TERRAS E SUA REPERCUSSO NA ESTRUTURA AGRRIA DO BRASIL
Com a presso inglesa para por fim ao mercado internacional de negros escravos e assim ampliar a
mo-de-obra livre, o Brasil se v obrigado a tomar uma srie de medidas neste sentido. Marco
fundamental deste perodo, no apenas para o regime escravista de ento, a Lei n. 601 de 1850,
conhecida por Lei de Terras. A primeira caracterstica desta lei que, do ponto de vista jurdico, ela
instituiu a propriedade privada sobre terras no Brasil e, no sentido da economia-poltica, tornou a terra
uma mercadoria, passvel de alienao. Conseqncia disso que qualquer cidado, em tese, poderia
adquirir a propriedade sobre terras. Isso traz duas repercusses fundamentais. Primeiro, ignora o regime
de pequenos posseiros j existentes ao longo do territrio. Segundo, impediu o acesso terra por parte
dos milhes de negros que, 38 anos mais tarde, seriam declarados juridicamente livres por conta da Lei
urea.
A crise do modelo plantation, fatalmente, se d com a abolio dos escravos negros, gerando um
gigantesco exercito de mo-de-obra que a praticamente inexistente industria nacional no tinha condies
de absorver.
Porm a crise deste modelo de agricultura, no alterou o sentido da agricultura nacional,
completamente voltada e dependente do mercado externo.
Com o fim do regime escravista, o Estado brasileiro incentivou a vinda de imigrantes europeus,
em especial para as cultura da regio Sudeste e Sul. Esta fase da agricultura brasileira seguir at a dcada
de 1930, quando as crises dos mercados externos, atingem o principal produto de exportao, o caf. Por
fim, a II Guerra Mundial interrompe a imigrao europia para o Brasil e o fluxo de mercadorias para
Europa. A crise econmica possui suas repercusses no plano poltico.
E, enfim, em 1930, setores das elites da nascente burguesia industrial do um
golpe, fazem uma revoluo poltica por cima, tomam o poder da oligarquia
rural exportadora e impem um novo modelo econmico no pas. Surgiu, ento, o
modelo de industrializao dependente, na conceituao dada por Florestan
Fernandes, conceito esse derivado do fato de a industrializao ser realizada sem
rompimento com a dependncia econmica aos pases centrais, desenvolvidos, e
sem rompimento com a oligarquia rural, origem das novas elites dominantes.
(STEDILE, 2005).

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O perodo de 1930 a dcada de 1960, caracteriza-se pela subordinao econmica e poltica da

agricultura industrializao dependente.
A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E A REFORMA AGRRIA
Aps os 20 anos de ditadura militar no Brasil a discusso a cerca da reforma agrria retomado,
agora em mbito constitucional. Os debates antecedentes e durante a Assemblia Nacional Constituinte
foram permeados pelos conflitos tericos e polticos de sindicados rurais, movimentos populares, partidos
e interesses de latifundirios.
A Constituio Federal de 1988 dedica, dentro do Ttulo VII Da Ordem Econmica e
Financeira, o Captulo III Da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria, contendo os artigos
184 a 191.
Atualmente, prevalece o conceito sobre Reforma Agrria contido no Art. 1, 1, Lei 4504/64 do
Estatuto da Terra onde, Considera-se reforma agrria o conjunto de medidas que visam a promover
melhor distribuio da terra, mediante modificaes no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos
princpios de justia social e ao aumento da produtividade.
O principal instrumento para realizao da Reforma Agrria a desapropriao para fins de
Reforma Agrria dos imveis que no cumpram a funo social, de competncia da Unio. Os requisitos
so expostos na Constituio Federal,
Art. 186. A funo social cumprida quando a propriedade rural atende,
simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos
seguintes requisitos:
I aproveitamento racional e adequado;
II utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio
ambiente;
III observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho;
IV explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.
Diante da generalidade do texto constitucional, o Art. 9 da Lei 8629/93 (Lei da Reforma Agrria)
nos 1 a 5 especifica, em detalhes cada requisito.
Conforme Fbio Alves,
o art. 184 contempla os dois princpios informadores do instituto da
desapropriao por interesse social, para fins de Reforma Agrria: a funo
social, como pressuposto basilar do direito de propriedade, e a prvia e justa
indenizao em Ttulos da Dvida Agrria (TDAs) e em dinheiro (as benfeitorias
teis e necessrias). (ALVES, 1995).
Diz o referido artigo,

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Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma
agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante
prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula de
preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do
segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei.
Observao importante o veto ao 6 da Lei 8629/93. Este tratava na desapropriao por
trabalho escravo, assim, foi declarado inconstitucional. Nas razes do veto diz que pode ser
desapropriado por outro motivo: inobservncia das leis trabalhistas. Isso fundamenta o argumento de que
a desapropriao no se restringe s questes de produtividade (ALVARENGA, 1997).
Apesar da Constituio, alm de legislao infraconstitucional, dar meios para a concretizao da
reforma agrria no Brasil, na realidade isso no ocorre. Destacam-se duas questes de ordem polticojurdicas. Primeiramente uma aparente contradio entre os art. 185 e 186 da Constituio Federal. Diz o
art. 185 que,
Art. 185. So insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria:
(...)
II a propriedade produtiva.
Pargrafo nico. A lei garantir tratamento especial propriedade produtiva e
fixar normas para o cumprimento dos requisitos relativos sua funo social.
A insero de tal artigo representou uma grande vitria aos grupos que no desejam a realizao
de uma reforma agrria, mesmo que limitada, no Brasil. Diante deste dispositivo, argumentam que basta a
propriedade ser declarada produtiva, mesmo que no esteja produzindo, para o imvel no ser suscetvel
de desapropriao. Assim, cabe ao interprete dizer que o cumprimento da funo social e o uso racional
so intrnsecos ao conceito de produtividade, algo pouco comum nos tribunais brasileiros atualmente.
Outra questo fundamental para o impedimento da desapropriao para fins de Reforma Agrria
a defasagem dos ndices de produtividade que o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria,
rgo da Administrao responsvel pela Reforma Agrria, utiliza para o clculo de produtividade dos
imveis rurais. A lei 8629/93 afirmar que,
Art. 11. Os parmetros, ndices e indicadores que informam o conceito de
produtividade sero ajustados, periodicamente, de modo a levar em conta o
progresso cientfico e tecnolgico da agricultura e o desenvolvimento regional,
pelos Ministros de Estado do Desenvolvimento Agrrio e da Agricultura e do
Abastecimento, ouvido o Conselho Nacional de Poltica Agrcola.
Apesar disso, estes ndices foram estabelecidos pela Instruo Normativa Especial do INCRA n
19/80, com dados do Censo Agropecurio de 1975. Desde ento, no foram atualizados. Porque apesar do

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conjunto de normas que garantem e regulamentam a Reforma Agrria no Brasil ela ainda no
implementada?
NECESSIDADE DA REFORMA AGRRIA E OS LIMITES DO MODELO ECONMICO
ATUAL
O campo brasileiro ainda marcado pela violncia e concentrao de terras. Segundo dados da
Comisso Pastoral da Terra (CPT), nos ltimos 20 anos foram cerca de 1.300 mortes por conflitos no
campo. O trabalho escravo tambm permanece, apesar do discurso de modernizao do campo. Segundo
o Ministrio do Trabalho e Emprego, nos ltimos 10 anos, cerca de 18.000 trabalhadores foram libertados
do regime anlogo escravido. Dados sobre a concentrao fundiria justificam esses conflitos.
Conforme os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, em 1995, cerca de 1% de
propriedades detinham cerca de 45% da rea agricultvel e, pelos dados de 2000, cerca de 5.000.000 de
famlias vivem com menos de 2 salrios por ms.
Aos que afirmam no haver terras para Reforma Agrrio dados do INCRA mostram que as
grandes propriedades improdutivas representam cerca de 133.000.000 ha. Somadas s terras pblicas
possveis de ser utilizadas para reforma agrria (4.400.000 ha) e s devolutas (173.000.000 ha), h um
total de 311.000.000 hectares.
Apesar de todos os argumentos favor da realizao da Reforma Agrria, clara a adoo de um
modelo econmico no campo brasileiro que no condiz com um plano de distribuio de terras e
incentivo agricultura familiar.
O atual modelo, conhecido por agronegcio, mantem a estrutura fundiria de grandes imveis
monocultores que se dedicam a produo para o mercado externo. Em todas as regies do pas consolidase este modelo agroexportador. Alm disso, a grande maioria dos investimentos so realizados por
empresas multinacionais, atrelados grupos empresarias nacionais.
Assim, uma Reforma Agrria, nos moldes realizados em outros pases capitalista, onde se
fortaleceu a produo para o mercado interno, na atual situao da agricultura brasileira, requer um
enfrentamento do modelo de agronegcio e, por conseqncia, um programa que confronte os interesses
de grupos transnacionais.
Esta anlise fundamental para compreenso de instrumentos jurdicos que busquem a realizao
da Reforma Agrria no Brasil.
BIBLIOGRAFIA

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ALVARENGA, Octavio Mello. Poltica e direito agroambiental: Comentrios a nova Lei de reforma
agrria: (Lei n. 8.629, de 25 de fevereiro de 1993) . 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1995.
SANTOS, Fabio Alves dos. Direito agrrio: poltica fundiria no Brasil . Belo Horizonte: Del Rey,
1995.
STDILE, Joo Pedro (org.) e ESTEVAM, Douglas (assistente de pesquisa). A questo agrria no
Brasil: o debate na esquerda 1960 1980. 1. ed. So Paulo: Expresso Popular, 2005.
TELLES MELO, Joo Alfredo (org.). Reforma agrria quando? Braslia: Senado Federal, 2006.