Anda di halaman 1dari 26

PioreS Page 1 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

Revista Internacional del Trabajo, vol. 127 (2008), nm. 1

Gestin de la flexibilidad e inspeccin


del trabajo en el mundo latino
Michael J. PIORE * y Andrew SCHRANK **
Resumen. Los autores estudian la funcin de la inspeccin del trabajo en el marco
del resurgimiento de la ordenacin del mercado laboral. Distinguen entre el modelo
latino, en el que los inspectores pueden amoldar las normas a las necesidades de las
empresas, y el planteamiento bastante ms inflexible de los Estados Unidos. En el
modelo latino las normas laborales pueden conciliarse con la flexibilidad econmica
y los inspectores pueden convertirse en la fuerza de choque de una campaa en pro
del trabajo decente. Para evitar que haya comportamientos arbitrarios, habr que
renovar la cultura interna de la inspeccin, exponer y sistematizar el conocimiento
tcito en el que se fundan las decisiones de los inspectores y hacer nuevos estudios
sobre la relacin entre las normas del trabajo y las prcticas que aplican las empresas.

n Europa meridional, frica del Norte y Amrica Latina est dndose un


nuevo impulso a la ordenacin del mercado laboral. Este proceso se
caracteriza por la defuncin del supuesto Consenso de Washington y la resurreccin del viejsimo debate sobre las ventajas y los inconvenientes relativos de la
reglamentacin (y la vigilancia). Aunque los poderes pblicos de pases como
Espaa, Marruecos, Brasil y Repblica Dominicana han dedicado ms recursos
y ms personal a la fiscalizacin del cumplimiento de las leyes laborales y de
empleo, redoblando as su compromiso con la causa de la proteccin de los trabajadores, en su mayor parte han pasado por alto dos objeciones verosmiles
pero ni mucho menos indiscutibles que se plantean a sus esfuerzos: en primer lugar, que las normas laborales tienden a obstaculizar el ajuste, la creacin
de empleo y el crecimiento; y, en segundo lugar, que los inspectores responsables
de velar por su cumplimiento son, en el mejor de los casos, incompetentes y, en
el peor, corruptos. Establecemos una distincin entre la primera de estas objeciones, a la que denominaremos la crtica econmica de la reglamentacin, y
la segunda, a la que llamaremos crtica poltica, y hacemos notar que la crtica
* Departamento de Economa del Instituto de Tecnologa de Massachusetts (MIT); direccin electrnica: mpiore@mit.edu. ** Departamento de Sociologa de la Universidad de Nuevo
Mxico; direccin electrnica: schrank@unm.edu.
La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artculos firmados slo incumbe a sus
autores, y su publicacin en la Revista Internacional del Trabajo no significa que la OIT las suscriba.

Copyright Organizacin Internacional del Trabajo 2008

PioreS Page 2 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

Revista Internacional del Trabajo

poltica refuerza a la econmica, pues indica que normas que en teora podran
redundar en beneficio de los trabajadores, en la prctica es decir, cuando son
aplicadas por funcionarios pblicos incompetentes o corruptos redundarn,
casi con total certeza, en su detrimento y en el de sus empleadores.
La crtica econmica, sin embargo, es en gran medida inaplicable al modelo de ordenacin del mercado laboral que est ganando terreno en la cuenca
mediterrnea y en Amrica Latina. De hecho, el llamado modelo latino (Piore
y Schrank, 2006) no slo faculta a los inspectores a sopesar las ventajas e inconvenientes de la reglamentacin en el nivel de las empresas, sino que, al mismo tiempo, les alienta a buscar modos de conciliar los objetivos supuestamente
incompatibles de la eficiencia productiva y la proteccin de los trabajadores.
Al propagar las mejores prcticas de unos empleadores productivos que cumplen con la ley a otros que lo son menos y no cumplen con ella, por ejemplo, el
inspector puede convertir la observancia de la normativa en algo bueno para
el negocio y, as, reducir al mnimo la resistencia a la ordenacin.
Pero, por desgracia, exactamente los mismos aspectos del modelo latino
que evitan la rigidez y el estancamiento, quitando as fuerza a la crtica econmica, acarrean una serie de cargas adicionales para los inspectores que consolidan la objecin poltica. La discrecionalidad que faculta al inspector a amoldar sus medidas en funcin de las exigencias de una empresa en particular, por
ejemplo, dificulta los mtodos clsicos de gestin basados en las rdenes directas o en los objetivos de rendimiento numricos; al mismo tiempo, abre la
puerta a que haya conductas arbitrarias, caprichosas o incompetentes.
Por ello parece ms prometedor que los directores y supervisores no presten tanta atencin a los inspectores mismos y se centren ms en las estructuras y
culturas de organizacin que modelan y guan su comportamiento. Este nuevo
planteamiento abarcara y aprovechara una agenda de investigacin diseada
para valorar, extender y profundizar la base de conocimientos en la que se apoyan actualmente las prcticas de inspeccin, incluida la sistematizacin de lo que
hoy por hoy es una comprensin en gran medida tcita de la relacin entre las
normas del trabajo y las prcticas empresariales. Se conjugara as la flexibilidad
del modelo latino con la integridad de una administracin pblica de elite. Y, de
esa manera, se convertira a los inspectores del trabajo en la fuerza de choque
de una campaa en pro del trabajo decente y el desarrollo sostenible.
En el presente artculo se trazan las lneas generales de una agenda de investigacin que podra respaldar y consolidar la labor de los inspectores. Comenzamos con un resumen sucinto y necesariamente incompleto del resurgimiento de la reglamentacin que se est viviendo actualmente en Francia,
Espaa y sus antiguas colonias; a continuacin subrayamos las diferencias entre el modelo latino de la inspeccin del trabajo y otro ms conocido, el angloestadounidense; valoramos las ventajas e inconvenientes del modelo latino
y, por ltimo, exponemos una serie de recomendaciones para reducir al mnimo las desventajas a la vez que se potencian los beneficios. Nuestro objetivo es
ms programtico que emprico. Esperamos que los acadmicos y profesionales sigan por este camino y reconozcan la importancia esencial de la inspeccin

PioreS Page 3 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

Gestin de la flexibilidad e inspeccin del trabajo en el mundo latino

del trabajo dentro de la actual campaa internacional en pro del trabajo decente y el desarrollo sostenible.

Un nuevo impulso a la reglamentacin?


A lo largo de los ltimos veinte aos, los encargados de disear las polticas en
Francia, Espaa y en varios pases que fueron colonias suyas han desplegado
esfuerzos concertados para regular (o volver a regular) sus mercados de trabajo
(Murillo y Schrank, 2005; Murillo, 2005; Neumayer y De Soysa, 2006, y Piore y
Schrank, 2006). No hay datos cuantitativos continuados, y la tendencia no es ni
universal ni irreversible, pero la pauta dominante es clara. Chile, Guatemala y
Repblica Dominicana han doblado con creces el tamao de sus respectivos
cuerpos de inspectores del trabajo desde el comienzo del perodo de libre
mercado. Por su parte, la Argentina, Costa Rica, Honduras y Uruguay han
emprendido ampliaciones significativas. Y El Salvador y Per han acordado
recientemente reforzar con docenas de nuevos inspectores a los organismos que
velan por la aplicacin de la ley, que ya venan creciendo notablemente desde
finales de los aos noventa (Figueroa Valenzuela, 2005; Piore y Schrank, 2006;
Schrank y Piore, 2007, y Snchez, 2007).
La tendencia no se circunscribe a Amrica Latina. Slo en los tres ltimos
aos, el cuerpo espaol de inspectores del trabajo ha crecido en un tercio de su
tamao. En Francia el Ministerio de Trabajo va a sumar 700 nuevos funcionarios de aqu a 2010 a un cuerpo que posee ya 1.400 miembros (Albracht, 2005,
pg. 72). Y el cuerpo de inspectores de Marruecos, que contaba con 300 funcionarios, se ampli en 2005 con 60 incorporaciones.
Este resurgimiento de la vigilancia es, a la vez, manifestacin y consecuencia de una reaccin ms general contra el neoliberalismo y el llamado Consenso
de Washington, y contra su incumplimiento de las promesas de crecimiento y
prosperidad para todos a finales del siglo XX. Tambin es el resultado de las presiones surgidas en el mundo desarrollado de la mano de los movimientos de trabajadores, consumidores y defensores de los derechos humanos y, en fechas ms
recientes, de la insistencia del Congreso de los Estados Unidos en que se incorporen normas del trabajo a los tratados comerciales negociados por la actual Administracin Bush (Murillo y Schrank, 2005, y Piore y Schrank, 2006). Tal insistencia es evidentemente paradjica si tenemos en cuenta que los Estados Unidos
son uno de los principales partidarios de desarrollar el Consenso de Washington
y que, adems, la Administracin Bush se dedica a desmantelar o desvirtuar los
sistemas de proteccin de los trabajadores dentro del pas. Es, asimismo, problemtica porque la normativa laboral se ha presentado como un obstculo singularmente insalvable para la creacin de empleo, y porque se le acusa de impedir
el ajuste rpido de la estructura productiva que es necesario para competir eficazmente en el mercado internacional.
Consideramos que una gran parte de estas crticas surgen de la incapacidad
de distinguir entre el enfoque angloestadounidense de la ordenacin del mercado laboral y el modelo dominante en los pases de habla francesa y en Amrica

PioreS Page 4 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

Revista Internacional del Trabajo

Latina, que es donde se ha concentrado, hasta el momento, el movimiento de resurgimiento y de reforma. El sistema latino ofrece de hecho a los funcionarios de
base encargados de la vigilancia la flexibilidad necesaria para ajustar sus medidas
a las condiciones econmicas existentes, y podra ser incluso ms flexible si se
gestionase de un modo ms reflexivo y deliberado. Pero el modelo latino presenta otras caractersticas que obstaculizan su conciliacin con los principios democrticos y de imperio de la ley que son igualmente esenciales en la reaccin poltica contra el neoliberalismo. Dicho modelo, por ejemplo, proporciona a
funcionarios de nivel relativamente bajo una discrecionalidad enorme sobre una
parte importante de la actividad econmica, y con ello abre la puerta a las crticas
quizs justificadas de corrupcin, incompetencia y abuso de confianza. Es
posible, por consiguiente, que dar un impulso ms cabal a la inspeccin exija no
la simple reproduccin del modelo latino, sino su reinvencin.

Diferencias entre la inspeccin estadounidense


y la latina 1
El modelo latino de ordenacin del mercado de trabajo es muy singular y fundamentalmente distinto, en concreto, del modelo estadounidense. Como este
ltimo ha llegado a desempear un papel tan importante tanto en la bibliografa
acadmica como en los estudios sobre planes polticos, resulta prcticamente
imposible entrar en el debate sobre la ordenacin del mercado de trabajo sin
hacer la comparacin entre uno y otro. Pero aqu nos centraremos en el modelo
latino en s mismo, y no en su eficacia en comparacin con el estadounidense 2.
Desde este punto de vista, la caracterstica ms notable del modelo de los Estados Unidos es que se basa en la oposicin. Por el contrario, el modelo latino es
pedaggico. Los inspecteurs du travail franceses y sus colegas de organismos
similares en todo el mundo latino aspiran a preparar, persuadir y slo en ocasiones obligar a las empresas a acatar la letra y el espritu de la ley.
Los dos modelos parten de interpretaciones distintas del incumplimiento
de la ley. Mientras que los funcionarios estadounidenses lo atribuyen a un clculo racional de maximizacin del beneficio en las empresas, y esperan conseguir
que se respete la ley a largo plazo castigando las infracciones a corto plazo, sus
homlogos latinos suelen tratar stas como si surgieran de la ignorancia, la ineficiencia y la pobreza de los empleadores, y reconocen que las medidas puniti-

Vase una tipologa de los sistemas de inspeccin en Von Richthofen (2003).


Comparar ambos modelos por su eficacia podra ser objeto de otro artculo y de otro proyecto de investigacin, cuya posible utilidad es un asunto diferente que no podemos abordar aqu.
Creemos que es importante reconocer, sin embargo, que no compartimos la opinin que cuestiona
la utilidad de esa lnea de investigacin. Nuestro punto de vista coincide con el planteamiento
general que est surgiendo como primera crtica y oposicin al Consenso de Washington y a su
idea de que un nico modelo vale para todos en poltica econmica y social (vase, por ejemplo,
Rodrik, 2000). Segn esta crtica, que nosotros suscribimos, las instituciones concretas nacen a
imagen y semejanza de los conceptos dominantes sobre las funciones del gobierno y del Estado,
que son en gran parte inmutables y muy distintos entre una sociedad y otra.
2

PioreS Page 5 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

Gestin de la flexibilidad e inspeccin del trabajo en el mundo latino

vas pueden en realidad agravar el problema, en vez de ponerle coto. No es que se


piense en modo alguno que los empleadores son agentes altruistas, sino que, independientemente de sus valores y preferencias personales, suelen estar mal
preparados para la actividad empresarial y que, por tanto, el incumplimiento es
resultado tanto de la ignorancia como de la avaricia. En consecuencia los edificadores franceses del modelo tutelar, a principios del siglo XX, fomentaron, en
palabras del historiador Donald Reid, una identidad colectiva; ms que simples encargados de velar por el cumplimiento de la ley fueron los promotores de
una actuacin extrarreguladora destinada, al menos en parte, a extender las
mejores prcticas y las tecnologas de las empresas cumplidoras ms grandes a
sus hermanas ms pequeas y no cumplidoras (Reid, 1986, pgs. 75 y 76, y 1994).
Esto significa, entre otras cosas, que el modelo latino es radicalmente distinto, en su concepcin y en su funcionamiento, de la fiscalizacin estatal estricta que es el blanco de la crtica neoliberal, surgida en los Estados Unidos,
de la ordenacin oficial del mercado de trabajo. Dos son las diferencias fundamentales: en primer lugar, el modelo latino es un sistema general (o unificado)
de inspeccin laboral; y en segundo lugar, se plantea de entrada el incumplimiento de una manera conciliadora y tutelar. El modelo de los Estados Unidos
es, por el contrario, impreciso y punitivo.
Lo que quieren decir en concreto estos trminos es que en los Estados
Unidos la responsabilidad de la fiscalizacin est repartida entre varios organismos reguladores, cada uno de los cuales se ocupa de un solo aspecto de la
legislacin: el Departamento de Salarios y Horas de Trabajo vigila la observancia de la Ley de Normas Laborales Justas; de la seguridad y la salud en el trabajo se ocupa una agencia propia, la Administracin de Seguridad y Salud en
el Trabajo (OSHA); la Administracin de las Prestaciones de los Trabajadores
controla las pensiones, los seguros sanitarios y otras prestaciones complementarias; el Servicio Federal de Mediacin y Conciliacin fomenta la negociacin
colectiva; la Comisin para la Igualdad de Oportunidades en el Empleo lucha
contra la discriminacin; el Servicio de Inmigracin y Nacionalizacin regula
la mano de obra inmigrante, etc. Muchos de estos organismos tienen tambin
anlogos en los planos estatal y local, cuya jurisdiccin prima sobre la federal
o se superpone con ella. En Francia, por el contrario, la inspection du travail no
slo es responsable de la ejecucin del cdigo del trabajo en su totalidad, sino
que se encarga de hacer que se cumplan determinadas clusulas de los convenios colectivos que, en los Estados Unidos, se ventilan exclusivamente entre
los trabajadores y la direccin de las empresas.
La segunda diferencia es que en los Estados Unidos se sanciona toda infraccin a cualquiera de las leyes y normas de los mbitos mencionados. Generalmente, el empleador debe pagar una multa u otro gravamen monetario, y
ello suele eximir de responsabilidad a la empresa. En esto se diferencia otra
vez del sistema francs, en el que se espera que los empleadores acaten la ley
y en el cual el inspector, una vez que ha identificado la infraccin o infracciones, traza un plan con el empleador para hacer que la empresa cumpla la ley
en el futuro. A veces se imponen tambin multas y otras sanciones, pero slo

PioreS Page 6 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

Revista Internacional del Trabajo

son instrumentos para la consecucin del cumplimiento, y al pagarlas la empresa no queda en modo alguno eximida de sus obligaciones.
En el modelo latino, en lgica consecuencia, los inspectores del trabajo
tienen una gran discrecionalidad o capacidad de maniobra en cuanto a la forma
de desempear su labor. Ello no es casual. La discrecionalidad repugna en los
Estados Unidos, donde predomina el argumento de que es un terreno resbaladizo, la certitud del castigo se considera indispensable para la disuasin y la divisin de tareas entre los organismos oficiales propicia una labor de inspeccin
y punitiva basada en un repaso a la lista de las obligaciones. Pero es imprescindible en Francia, donde cada infraccin es tratada como un caso sui generis, el
objetivo es la rehabilitacin antes que la disuasin y la responsabilidad del inspector abarca la totalidad del Cdigo del Trabajo, por lo que le resulta casi imposible interpretar la ley al pie de la letra en su labor de fiscalizacin. El modo
de funcionamiento del sistema viene as a depender, en la prctica, de cmo
ejerce el inspector su discrecionalidad, y gran parte de la investigacin que hemos llevado a cabo en Francia y en Amrica Latina se ha guiado por el propsito de responder a esta pregunta por medio de entrevistas con los inspectores,
individualmente y en grupos, y con sus supervisores.

Las ventajas del modelo latino


La principal ventaja del modelo francolatino es la flexibilidad de su estructura
reguladora y su capacidad de adaptarse a las peculiaridades de las empresas
concretas y al entorno socioeconmico general en que stas operan. Dicha flexibilidad es consecuencia de la discrecionalidad de los inspectores de base, y
presenta dos facetas bien distintas: en primer lugar, dados el mbito de aplicacin y la complejidad del cdigo del trabajo, resulta imposible que los inspectores apliquen el aparato normativo de manera literal; se ven obligados, en
consecuencia, a decidir qu disposiciones del cdigo aplican, y en qu circunstancias. La segunda esfera de discrecionalidad, y por tanto de flexibilidad,
radica en la libertad del inspector para elaborar un plan de cumplimiento que
se vaya aplicando poco a poco. En los cdigos laborales latinos se suelen autorizar estos planes de cumplimiento, ya sea de manera explcita o implcita. En
algunos pases hay todava una tercera causa de discrecionalidad, a saber, que
el inspector decide en la prctica qu empresas inspecciona y cundo lo hace.
La gran libertad que el sistema concede a los inspectores a la hora de velar
por el cumplimiento del ordenamiento sociolaboral les permite sopesar las diferentes normas entre ellas, as como la repercusin total de la carga normativa
en trminos de los bienes, los servicios y el empleo que genera la empresa
en comparacin con las ventajas de las distintas estrategias de aplicacin de la
ley. En el sistema estadounidense, en el que cada reglamentacin o tipo de reglamentacin es considerada aisladamente, no hay resquicio u oportunidad alguna
para valorar peridicamente el efecto de la estructura reguladora en su conjunto,
no digamos ya de sopesarlo y de comprenderlo con vistas a las actuaciones futuras. En principio, por supuesto, el poder legislativo est en condiciones de hacer-

PioreS Page 7 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

Gestin de la flexibilidad e inspeccin del trabajo en el mundo latino

lo, pero es por su propia naturaleza menos flexible que un cuerpo de inspectores
descentralizado. En la prctica, adems, trata cada mbito de la ordenacin de
manera separada, y acta a menudo para satisfacer presiones polticas circunscritas a los efectos de una actividad determinada o un acontecimiento, por ejemplo, un accidente laboral o una quiebra importante que se ha aireado mucho.
En un pas industrial avanzado como es la Francia de hoy, la flexibilidad
del sistema se asemeja a la flexibilidad del mercado. Los inspectores pueden
exigir ms estrictamente el cumplimiento de la ley cuando las condiciones econmicas son buenas, la tasa de desempleo es baja y el costo de los traslados
econmicos es pequeo, en el sentido de que los recursos liberados en el proceso de ajuste pueden ser absorbidos rpidamente en otro lugar. En cambio,
cuando el desempleo es elevado (en regiones en declive o en puntos bajos del
ciclo econmico, por ejemplo), se pueden relajar las relaciones y suavizar las
obligaciones para conservar los empleos o lograr que sean sustituidos por
otros. En ciertos aspectos, estos ajustes son ms sensibles que el mercado a las
diferencias entre los inconvenientes sociales de determinadas normativas (la
de salud y seguridad, por ejemplo, en relacin con la de los salarios y la jornada) o al propio clima social.
En los pases en desarrollo de Amrica Latina y frica del Norte, sin embargo, el problema no es tanto la variabilidad de la carga de la reglamentacin
segn el ciclo econmico o de una regin a otra si bien estas consideraciones
no son irrelevantes, cuanto la realidad omnipresente del subdesarrollo y la
presin cada vez mayor de la globalizacin. En este sentido, los actuales pases
en desarrollo tienen un cierto parecido con la Francia de la Belle poque
(vanse Reid, 1986, y, ms en general, Cross, 1984 y 1985; para un anlogo japons vase Dore, 1969, y para anlogos muy anteriores en Francia, Minard,
1998). Muchas empresas ya de por s vulnerables son incapaces de ajustarse al
cambiante entorno econmico al que han sido arrojadas por la apertura de sus
economas al comercio exterior y la inversin extranjera, y estas dificultades se
suelen agravar por la retirada, a una escala ms amplia, de la proteccin del Estado. En la mayor parte de los casos, sus salarios relativamente bajos no pueden contrarrestar su incapacidad para satisfacer las exigencias de los clientes
internacionales en trminos de precio, calidad y diligencia. Para empezar, con
frecuencia los productores locales no parecen entender qu es lo que se espera
de ellos. Adems, con la llegada de minoristas internacionales como Wal-Mart
y Carrefour sufren una competencia aguda incluso en sus mercados internos,
que han estado tradicionalmente protegidos. En consecuencia, es posible que
ocurran inadvertidamente infracciones a las normas del trabajo a medida que
los empleadores acosados intentan suplir sus distintas deficiencias aumentando el ritmo de trabajo, ampliando la jornada laboral, y comprimiendo la
produccin en espacios cada vez ms pequeos y estrechos para reducir as los
costos generales. Se dira que estas empresas no conocen otros mtodos a
fin de elevar al mismo tiempo los niveles de calidad y de rapidez, como, por
ejemplo, un diseo de planta ms eficiente, una planificacin de la produccin
y una contabilidad cuidadosas, tcnicas de control de la calidad, etc. Aunque

PioreS Page 8 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

Revista Internacional del Trabajo

en principio deberan poder contratar servicios privados de consultora que les


ayudasen a entender y a hacer estos ajustes en el mercado abierto, en la prctica simplemente no lo hacen.
Ello no quiere decir, por supuesto, que las empresas no intenten tambin
competir explotando abiertamente a sus trabajadores o vulnerando deliberadamente la ley. Pero el modelo latino proporciona a los inspectores la discrecionalidad que necesitan para distinguir entre estos dos tipos de conducta, y
para alentar a los empleadores que, inadvertidamente, caen en un incumplimiento reiterado a que lo corrijan mejorando sus prcticas empresariales y de
produccin. De hecho, los inspectores estn prcticamente obligados a ello
porque tienen el deber de elaborar un plan de cumplimiento para la empresa,
y han de actuar como tutores o conciliadores en ese proceso.
Adems, los inspectores se encuentran en una situacin muy buena para
hacer esto, toda vez que estn en contacto con un amplio abanico de prcticas
empresariales ms amplio quizs que el que pueda encontrar cualquier otro
agente econmico al desempear su labor profesional. Pueden, por tanto, realizar la funcin de consultores empresariales transfiriendo las mejores prcticas
de las empresas punteras a las ms rezagadas. En otro lugar hemos defendido la
tesis de que su capacidad de prestar ayuda en este sentido podra acrecentarse
considerablemente si se estrecharan sus relaciones con otros programas pblicos
que proporcionan servicios especficos en materia de formacin, extensin industrial, intermediacin financiera, etc. (Piore y Schrank, 2006). En algunos pases, los inspectores y cuerpos de inspectores ya han avanzado en esta direccin.
Por ejemplo, en la Repblica Dominicana los inspectores facilitan la relacin entre los empleadores y los programas de formacin y educacin que cuentan con
subvenciones pblicas (ibd.). En Chile, el Ministerio de Trabajo ofrece de manera sistemtica a las empresas no cumplidoras la oportunidad de sustituir las
multas por un curso de formacin obligatorio (OIT, 2006, pg. 19). Y los inspecteurs du travail franceses llevan casi un siglo quizs mucho ms (Minard,
1998) sosteniendo que el cumplimiento de las normas es un buen negocio
(Reid, 1986, pg. 77).
En nuestra investigacin nos hemos centrado especialmente en pequeas
empresas familiares que tienen una necesidad extrema de este tipo de servicios,
pero el mismo tipo de necesidades y problemas se advierte, incluso, en compaas que parecen liderar la competencia internacional. Algunos estudios recientes indican que las firmas de marca que se han comprometido bajo la amenaza
de un boicoteo de los consumidores a vigilar las normas del trabajo de sus subcontratistas no han conseguido hacerlo de hecho, a pesar de haber creado complejos mecanismos internos tanto en la empresa matriz como en el terreno (Locke y Romis, 2006, y Locke, Qin y Brause, 2006). El escollo principal parece ser
que, en estas compaas, el acatamiento de las normas del trabajo est completamente separado de la supervisin de las prcticas empresariales que afectan de
manera ms directa e inmediata a su posicin en el mercado, como, por ejemplo,
las relativas a la calidad y la entrega diligente. As, los inspectores del trabajo privados contratados por las compaas a diferencia de sus propios ingenieros de

PioreS Page 9 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

Gestin de la flexibilidad e inspeccin del trabajo en el mundo latino

calidad estn ms preocupados por hacer un seguimiento del cumplimiento


que por remediar las deficiencias. Tambin entran en juego las propias prcticas
empresariales de las marcas: recopilan informacin sobre el mercado hasta el ltimo momento antes de hacer sus pedidos, y entonces piden en cantidades que
por sus propios informes saben que exceden la capacidad de los subcontratistas,
quienes a su vez se ven obligados a aumentar las horas y el ritmo de trabajo para
satisfacer la demanda.
Pero incluso aqu encontramos ejemplos de alternativas en las que todos
salen ganando. Volkswagen, por ejemplo, se ha asociado con la OIT, la Corporacin Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ) y la inspeccin del trabajo de
Mxico en una iniciativa para mejorar los niveles de seguridad y productividad
de los proveedores de componentes a su fbrica en Puebla (Mxico). Mediante
este Programa de Asociacin Pblico-Privado sobre seguridad y salud en el trabajo y gestin de la cadena de suministros se quiere reducir el ausentismo, mejorar la seguridad y la salud y fomentar el ahorro de costos en la cadena de aprovisionamiento de Volkswagen (OIT, 2005, pg. 133, y Takala, 2005, pg. 23).
Pero es muy posible que los inspectores oficiales que se han formado en este programa transmitan lo que han aprendido a otras empresas e inspectores.
Una iniciativa financiada por el Departamento de Trabajo de los Estados
Unidos, en su Centro Regional de Seguridad y Salud Ocupacional (CERSSO),
nos ofrece otro ejemplo de un intento de aprovechar la relacin potencialmente positiva o complementaria entre las mejoras en la produccin y la proteccin
de los trabajadores en el mundo en desarrollo. Durante los ltimos aos, los
representantes del CERSSO han formado a ms de seiscientos inspectores y
tcnicos en los ministerios de trabajo de ocho pases centroamericanos y caribeos, y cada vez hay ms constancia de que sus esfuerzos se han visto recompensados. Por ejemplo, en un estudio reciente sobre fbricas de prendas de
vestir de El Salvador, Guatemala y Nicaragua se comprob que las inversiones
en seguridad y salud impulsadas por este programa produjeron unos rditos
entre cuatro y ocho veces superiores a los costos de las medidas iniciales (Amador-Rodezno, 2005, y Rosenstock, Cullen y Fingerhut, 2006).

Las limitaciones del modelo latino


La flexibilidad del modelo latino se deriva de la discrecionalidad que poseen los
inspectores de base. Pero el correlato de esta discrecionalidad y el lado negativo del modelo es que resulta difcil vigilar y evaluar las decisiones de los inspectores de un modo que garantice la coherencia y la igualdad de trato entre
distintas empresas y en momentos diferentes. Este problema es especialmente
grave en Amrica Latina, donde una larga historia de clientelismo, nepotismo y
favoritismo a lo que a veces se suma directamente la corrupcin ha hecho
que la poblacin desconfe de los poderes pblicos y recele de cualquier tipo de
reglamentacin. De este temor a la reglamentacin se deriva una actitud
de reserva ante las limitaciones de la actuacin estatal y la vigencia del imperio de la ley, y aunque en realidad est muy alejada de l, es una actitud que se

PioreS Page 10 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

10

Revista Internacional del Trabajo

asemeja al liberalismo econmico. La evaluacin del rendimiento es tambin un


problema fundamental (e irresuelto) en Francia, donde lo que preocupa no es
tanto el favoritismo o el clientelismo, y mucho menos la corrupcin pura, cuanto
los prejuicios polticos contra las empresas que puedan tener los inspectores, y
los obstculos que su discrecionalidad opone a la implantacin de los nuevos
procedimientos objetivos de elaboracin de presupuestos y evaluacin adoptados recientemente por el Estado francs.
Apresurmonos a subrayar que el resultado de nuestras entrevistas no corrobora siempre la existencia de estos problemas, ni en Amrica Latina ni en
Francia. Los observadores estadounidenses a menudo confunden la improvisacin de los inspectores del trabajo, legtimamente dotados de discrecionalidad,
con la corrupcin. En nuestra investigacin hemos comprobado que en Amrica
Latina la corrupcin manifiesta es menos comn o menos grave de lo que generalmente se cree, en gran medida porque los inspectores no estn facultados en
la mayora de los pases para cobrar las multas o sanciones; normalmente sus informes y recomendaciones se revisan en un proceso judicial aparte, y es ah donde la corrupcin tiende a manifestarse. Del mismo modo parece haberse exagerado en Francia el sesgo poltico de los inspectores. Es cierto que consideran que
su papel es rectificar un desequilibrio de poder entre los trabajadores y sus empleadores, pero, desde luego, esto es coherente con la historia de la institucin y
con el propsito que le confiere la legislacin. Tambin son conscientes del hecho de que operan en un sistema capitalista, en el que la viabilidad de cualquier
empresa y de los empleos que sta proporciona se basa en su capacidad de funcionar con eficiencia y obtener un beneficio. Pero tambin es verdad, sin duda,
que algunos inspectores apoyaran cambios fundamentales en el sistema si se
presentara la ocasin. Con todo, la posibilidad de conservar o mejorar el papel
tradicional del sistema de inspeccin del trabajo depender a la larga, tanto en
la Europa mediterrnea como en Amrica Latina, de que se consiga poner remedio a los inconvenientes de la discrecionalidad de los inspectores.

Reinventar el modelo latino de inspeccin laboral


A este respecto, la clave es reconocer que la discrecionalidad de los funcionarios de base no es nica en su especie. Ello contrasta con la idea de que la burocracia est muy pegada a la letra de la normativa y con las impresiones
mayoritarias en la bibliografa que inspiran las recomendaciones neoliberales
de desreglamentacin. Pero esta discrecionalidad es de hecho bastante habitual en diversos sectores del funcionariado como la polica, el personal docente
o los trabajadores sociales.
Hay numerosos estudios sobre cmo funcionan estas organizaciones, llamadas a veces burocracias a pie de calle (Lipsky, 1980), y sobre cmo pueden
(o no) gestionarse. Se diferencian de las burocracias tradicionales en que los funcionarios de base tienen tanta discrecionalidad como sus superiores, si no ms.
En ellas, por tanto, gran parte del poder est localizado en la base de la jerarqua
burocrtica, y los funcionarios situados en esa base se convierten en el fondo en

PioreS Page 11 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

Gestin de la flexibilidad e inspeccin del trabajo en el mundo latino

11

algo as como un cruce entre burcrata y profesional. Su libertad de actuacin se


asemeja en cierto sentido a la que tienen los mdicos o los abogados que ejercen
la prctica privada. Pero, como actan en el seno de una organizacin jerrquica,
tericamente al menos se espera que ejerzan esa discrecionalidad de acuerdo
con los criterios y valores de sus superiores en la jerarqua. Se rigen por un conjunto de reglas burocrticas que tienden a utilizar instrumentalmente, no como
fines en s mismos. Cuando, como los casos que aqu tratamos, tambin son empleados pblicos, se espera de ellos que den pruebas de receptividad hacia la sociedad y sus valores tal y como los entienden los polticos, que suelen estar situados en la cspide de la jerarqua. Aunque son originarias del sector pblico, estas
estructuras de decisin descentralizada son cada vez ms caractersticas del sector privado, diferencindose en ello de las burocracias jerrquicas que eran tradicionales en los sistemas de produccin en serie. Aunque el sector privado raras
veces reconoce esta semejanza con las burocracias de calle, la creciente bibliografa sobre estas nuevas formas organizativas recoge y ampla algunas ideas y
hallazgos expuestos en los estudios sobre el sector pblico. Nos hemos basado
aqu en ambos tipos de bibliografa para decidir qu aspectos de la organizacin
bamos a examinar, y para disear, y en ltimo trmino interpretar, las entrevistas de nuestro trabajo.
En la bibliografa sobre el sector pblico el paradigma es la polica (Wilson, 1968). Dichos estudios parten de una ntida distincin entre la supuesta
misin de las organizaciones policiales, velar por el cumplimiento de la ley, y
su misin real, que es mantener la paz social. Para conseguir esa paz social, la
ley es un medio, y no un fin en s mismo. Y por eso a la polica le gustan las
leyes imprecisas, que puedan presentar como necesarias para manejar situaciones que amenazan la paz (por ejemplo, normas del tipo parar y cachear,
que les permiten detener en la calle a personas sospechosas pero no les obligan a hacerlo). Esta percepcin de la ley como un instrumento que se despliega
en funcin de la situacin es una de las causas de la discrecionalidad del funcionario de base. Pero hay otra causa importante: la definicin de paz social
tambin depende de la situacin. As, por ejemplo, es posible que la embriaguez en pblico se tolere en las cercanas de un estadio deportivo en un da de
partido, lugar en el que las normas sociales aceptan las celebraciones, pero se
sancione en ese mismo barrio en otros das, cuando reina un espritu diferente.
Anlogamente, el exceso de velocidad se puede tolerar en mayor grado en una
superautopista que en una calle cntrica concurrida, donde a veces la polica
incluso detiene a conductores que van a una velocidad muy inferior al lmite
permitido si ponen en peligro a los peatones; o, por el contrario, puede tratar
de arreglar la situacin deteniendo o desviando la circulacin de los viandantes. El problema de gestin que aqu se plantea es cmo influir en los criterios
en que se basan estas decisiones, y cmo hacer un seguimiento de la aplicacin
de dichos criterios.
Clasificar las decisiones que adoptan los inspectores del trabajo resulta un
poco ms difcil. La comprensin de las leyes laborales casi siempre se complica
por la presencia de adjetivos como razonable, aceptable y seguro, que son,

PioreS Page 12 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

12

Revista Internacional del Trabajo

por su propia naturaleza, dependientes de las circunstancias (Symons, 1953,


pg. 51). La labor del inspector es, por tanto, una labor de traduccin e interpretacin: encontrar el ajuste idneo entre la ley y la situacin. Segn una inspectora francesa, una parte importante de su tarea eran las decisiones que adoptaba
para seleccionar sus objetivos de vigilancia. Era responsable de la totalidad de
los centros del trabajo de la regin que le haba asignado el Ministerio, y la informacin sobre lo que pasaba en esos centros la obtena principalmente de las quejas que reciba en cartas, correos electrnicos y visitas personales de trabajadores, periodistas, cargos sindicales, ONG, etc. A partir de ah, se haca una idea de
los distintos niveles de cumplimiento en su territorio y trataba de distribuir su
tiempo de la manera ms eficaz posible. En la semana en que la entrevistamos
haba hecho una preseleccin de tres objetivos en los que poda haber problemas: una gran empresa manufacturera con un sindicato pequeo, pero combativo, cuyas continuas disputas atraan la atencin de muchos medios locales y en
donde estallaban peridicamente huelgas breves y manifestaciones; un grupo de
fabricantes modestos de prendas de vestir que empleaban mano de obra inmigrante indocumentada y que incurran en frecuentes vulneraciones de la ley en
lo tocante a salarios, jornada de trabajo y seguridad, y una empresa de subcontratacin de servicios de limpieza cuyos trabajadores estaban dispersos por diferentes lugares y tenan muy poco contacto entre s, con un sindicato muy dbil y
muy vigilado por la direccin y, como en el caso de los fabricantes de ropa, con
numerosas infracciones en cuanto a salarios y horas de trabajo. La inspectora decidi dedicar su tiempo a este tercer caso. Los trabajadores de la primera empresa, razon, estaban bien representados. Pese a que los conflictos laborales eran
molestos para el Ministerio, ste habra aprobado su iniciativa, pero la mediacin habra exigido muchsimo tiempo y pareca poco probable pens que
su actuacin fuese a reducir mucho las tensiones; a pesar de los conflictos, la fbrica pareca funcionar eficaz y eficientemente. Por otro lado, los talleres de confeccin del segundo caso tenan sin duda las peores condiciones laborales, pero
al final habran salido del apuro echndose por la calle de en medio, es decir, cerrando el negocio y abrindolo en otro sitio, probablemente en un distrito diferente, mientras que los trabajadores hubieran aparecido en otros talleres. As
que concentr su labor en la empresa de servicios de limpieza, que no poda desaparecer de la noche a la maana porque sus clientes estaban localizados en sitios fijos, y cuyos trabajadores estaban demasiado dispersos como para crear y
mantener una organizacin propia eficaz. A su juicio, era ah donde su actuacin
podra mejorar ms las condiciones de trabajo.
En otra entrevista realizada en Francia, un inspector describi el caso de
una empresa de la que saba que incumpla la normativa sobre el nmero de trabajadores temporales; sin embargo, decidi no seguir el caso y dedicar su tiempo
a otras empresas. Razon de la siguiente manera: el propsito de dicha normativa era aumentar el nmero de empleos permanentes. Saba que la empresa
haba llegado a un acuerdo oficioso con el sindicato para transferir cada mes a
varios trabajadores temporales a la plantilla permanente. Se dio cuenta de que
su actuacin no servira para crear ms empleos permanentes de los que el sin-

PioreS Page 13 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

Gestin de la flexibilidad e inspeccin del trabajo en el mundo latino

13

dicato haba conseguido ya con su acuerdo y, en consecuencia, decidi que sus


energas daran mejor fruto en otro lugar.
Si el proceso de adopcin de decisiones que subyace a la inspeccin ordinaria en Francia es de esta naturaleza, cabe imaginar cunto ms complejo resulta si el inspector interviene en el control administrativo de las suspensiones
de empleo, y debe sopesar el valor de los puestos que corren peligro inmediato
con la supervivencia de la propia empresa; o si se trata de un pas en desarrollo,
donde una rgida jerarqua suele privar a los inspectores de la facultad de decidir qu empresas visitan, aun cuando siguen ejerciendo casi inevitablemente su discrecionalidad sobre la duracin, el objeto principal y los resultados de las inspecciones. La cosa se complica an ms si los inspectores, ya de
por s sobrecargados de trabajo, se toman en serio su funcin de asesores a tenor del Convenio de la OIT sobre la inspeccin del trabajo (nm. 81), de 1947,
y se dedican a facilitar informacin tcnica y asesorar a los empleadores y a
los trabajadores sobre la manera ms efectiva de cumplir las disposiciones legales (artculo 3, apartado b)).
En resumen, los cuerpos de inspectores del trabajo modelados segn el sistema francs son burocracias a pie de calle. Como tales, al administrar el derecho
laboral tienen la ventaja de que pueden sopesar los mltiples valores que estn
en juego en el centro del trabajo y ajustarse con flexibilidad a la variacin de las
circunstancias econmicas, sociales y tecnolgicas. Ahora bien estos cuerpos son
difciles de dirigir y gestionar. La discrecionalidad de los funcionarios de base,
que es lo que da flexibilidad al sistema, dificulta al mismo tiempo la evaluacin
y control de las decisiones de los inspectores, y la posibilidad de garantizar un
trato sistemtico en todos los casos. Las tcnicas normalizadas de gestin, como
el uso de ndices cuantitativos simples para medir el rendimiento (por ejemplo,
el nmero de casos procesados o de infracciones descubiertas), no slo son insuficientes, como saben desde hace tiempo los profesionales (vase Symons, 1953,
pg. 50), sino que tienden a tener consecuencias nocivas, porque pasan por alto
la complejidad del trabajo del burcrata de calle y la naturaleza de las decisiones
que se esperan del superior jerrquico.
As, por ejemplo, en el trabajo policial un mecanismo frecuente es establecer cuotas en las multas de trfico que los agentes deben imponer, y a veces
tambin asociar las bonificaciones a esas cuotas. Ello suele hacer que los agentes antepongan el objetivo de llegar a esas cuotas al objetivo fundamental de
descongestionar el trfico, lo cual puede llevarles a detener a conductores en
horas punta o en lugares en los que, en realidad, la imposicin de multas causa
buenos atascos. Otra forma anloga de medir el rendimiento de los agentes es
la que se basa en el nmero de citaciones por embriaguez y desrdenes pblicos, pero, siguiendo este mtodo, tal vez los agentes acten ms en los lugares
en los que suelen concentrarse tales comportamientos (por ejemplo, los estadios deportivos), que son precisamente los sitios en los que causan menos problemas, y desplacen a los autnticos alcohlicos a zonas en las que no slo es
ms difcil localizarlos sino en las que socavan en mayor medida la impresin
general de que reina el orden.

PioreS Page 14 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

14

Revista Internacional del Trabajo

En la inspeccin del trabajo resulta todava ms difcil fijar unos ndices


cuantitativos vlidos. Un ndice que se suele proponer es el nmero de infracciones de la ley detectadas (o el de sanciones impuestas), pero, en el ejemplo anterior, ello habra llevado a nuestra inspectora a concentrarse en los pequeos talleres, los cuales muy probablemente se habran limitado a cerrar y abrir el
negocio en otro lugar, en vez de ocuparse de la inmvil y, por tanto, potencialmente acomodaticia empresa de limpieza. Cualquier otro ndice, por ejemplo,
uno basado en el nmero de centros de trabajo visitados o, incluso, en el nmero
de trabajadores de dichos centros, tambin habra incitado a la inspectora a concentrarse en los talleres. Y los ndices alternativos centrados en los conflictos entre trabajadores y direccin habran llevado a atender sobre todo a las empresas
con sindicatos mejor organizados y ms combativos, donde los trabajadores ya
son ms capaces de defenderse y, por consiguiente, necesitan menos la ayuda de
la inspeccin que sus homlogos de la empresa de limpieza.
Estos ejemplos nos llevan a un patrn ms general. Los criterios cuantitativos de rendimiento tienden a generar incentivos sesgados. Los ndices de
productividad que se basan en el nmero de inspecciones realizadas animan a
los inspectores a efectuar muchas visitas superficiales en vez de pocas, pero
ms minuciosas. Anlogamente, los ndices basados en el nmero de sanciones
impuestas fomentan un celo excesivo que puede poner en situaciones lmite
tanto los intereses de los trabajadores como los de sus empleadores.
La bsqueda de ndices cuantitativos adecuados se vuelve todava ms
complicada cuando se le suma el control administrativo de las suspensiones de
empleo y los despidos econmicos o cuando, como ocurre en Amrica Latina,
el inspector desempea un papel crucial, pero laborioso y difcil de cuantificar,
en la mejora de la capacidad productiva y las estrategias econmicas de las empresas en cuestin. Cmo medir y evaluar la capacidad del inspector para encontrar un trmino medio ptimo entre la cantidad y la calidad de las oportunidades de trabajo que habr? O para ajustar sus clculos a la luz de las
fluctuaciones de la situacin poltica, como la derivada de las manifestaciones
que hubo en Francia en 2006 contra las normas elaboradas por el Gobierno
acerca de la entrada de los jvenes al mercado de trabajo? O para que los empleadores entablen relaciones con los programas de formacin subvencionados por el Estado?

Cultura del organismo


En ausencia del control jerrquico propio de las burocracias clsicas, los inspectores suelen guiarse principalmente por la cultura del organismo. Este conjunto
de conocimientos y actitudes es el marco en cuyo seno deciden cada caso particular, y es lo que garantiza la unidad y coherencia que debe haber entre las decisiones que adopta la inspeccin del trabajo. Se construye por la interaccin de
los valores y las experiencias que los nuevos inspectores traen consigo, cuando
entran en el cuerpo, con los valores y experiencias y la memoria colectiva de los
miembros que ya pertenecen a l, transmitidos de una generacin a otra por un

PioreS Page 15 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

Gestin de la flexibilidad e inspeccin del trabajo en el mundo latino

15

proceso de aprendizaje en el trabajo, por los continuos anlisis y debates sobre


casos particulares que hacen los inspectores cuando buscan la ayuda y el consejo
de sus compaeros en el curso de su labor, y por las conversaciones informales
sobre las batallas y los gajes del oficio que entablan en su tiempo libre.
Todo intento de dirigir cabalmente un organismo de este tipo depende,
en ltimo trmino, de la capacidad de orientar de alguna manera sus principios
y su evolucin. Hay pocos estudios sobre este asunto y estn dispersos dentro
de una bibliografa ms extensa y difusa, pero no muy til a efectos prcticos,
sobre la cultura de las organizaciones en general (vanse, por ejemplo, Wilson,
1968, Kaufman, 1960, y Lipsky, 1980, acerca del sector pblico; y Kunda, 1992,
Schein, 1992, y Schein, 2004, sobre el sector privado). En lneas generales, esta
bibliografa sostiene que los directivos de nivel superior tienen fundamentalmente dos modos de influir en la cultura de su entidad: primero, pueden dirigir
la prospeccin de candidatos y la contratacin y, por tanto, las predisposiciones culturales que tendrn los nuevos incorporados venidos del exterior, y, segundo, pueden controlar el aprendizaje y la formacin profesionales y, por
consiguiente, la socializacin de los nuevos inspectores, sea cual sea su origen 3. Desde luego ambas estrategias pueden ser complementarias, y cabe suponer que las oportunidades de socializacin sean mayores entre los nuevos incorporados que no han estado expuestos a la cultura existente, ni han sido
adoctrinados por las generaciones anteriores (Schrank y Piore, 2007); pero
tambin es de suponer que pueda ejercerse, asimismo, cierta influencia en los
inspectores veteranos mediante los programas de formacin continua.
El control real que los ministerios de trabajo ejercen a travs de estos dos
instrumentos es muy variable. En la mayor parte de Amrica Latina, los procesos de seleccin estn relativamente poco coordinados, y la formacin profesional suele tener lugar en el propio trabajo. Los nuevos inspectores han seguido
trayectorias similares a las de los inspectores que ya estn en el cuerpo, de modo
que estn predispuestos a abrazar sus principios y a hacer suyas las decisiones
consiguientes. Adems, dado que se forman trabajando con compaeros ms experimentados, la prctica se transmite de manera directa de una generacin a la
siguiente. En el otro extremo del espectro est el cuerpo de inspectores francs.
En este caso, los candidatos deben poseer un ttulo universitario superior y someterse despus a unas pruebas de oposicin por escrito. As, el Ministerio controla tanto las acreditaciones como los exmenes y, presumiblemente, podra
servirse de ellos para modificar la composicin y la orientacin de cada generacin de inspectores.
Una vez admitidos, los nuevos inspectores deben seguir un programa de
formacin de dieciocho meses que tambin est diseado y gestionado por el

3 Un tercer mecanismo, que mejora con toda probabilidad las posibilidades de prospeccin,
seleccin y conservacin de inspectores, consiste en aumentar sus sueldos y prestaciones. Aunque
es un mbito importante y en el que habra muchas reformas que hacer, stas se encuentran supeditadas, por lo general, a decisiones polticas que se toman fuera de los propios ministerios de trabajo, debido a lo cual no tocaremos el tema en el presente artculo.

PioreS Page 16 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

16

Revista Internacional del Trabajo

Ministerio, y que incluye componentes de docencia en el aula y en el puesto del


trabajo. Pero las clases se imparten en un complejo residencial propio y similar
a un campus, lo cual incita a que entre los nuevos inspectores se cree un espritu
de cuerpo propio que les diferencie de los antiguos y que les una ms estrechamente a los objetivos y valores del Ministerio. De hecho, sin embargo, la cultura
del cuerpo de inspeccin de Francia es casi completamente autnoma del Ministerio y, en la prctica, es independiente de la jerarqua administrativa y contraria
a ella. Al parecer, la animadversin comienza en la propia escuela, donde segn se desprende claramente de nuestras entrevistas con los inspectores cada
clase construye rpidamente una identidad fuerte, cohesionada y opuesta a la
administracin de la escuela; sus peculiaridades generan vnculos intensos entre
los estudiantes de cada promocin y predisponen a los inspectores jvenes a
adoptar la actitud de antagonismo frente al Ministerio que caracteriza al espritu
de todo el cuerpo.
En los ltimos aos la jerarqua ha tenido oportunidades de solidarizarse
con los inspectores de un modo que podra haber moderado dicha tradicin de
antagonismo. Un buen ejemplo de cmo hacerlo lo ofreci el Presidente francs
Nicolas Sarkozy en 2005, cuando se produjeron disturbios en los suburbios de
Pars y otras grandes ciudades. El entonces ministro del Interior visit varias veces a los policas que estaban a pie de calle, y les expres en persona y en pblico
su apoyo a la misin que haban de cumplir. Por el contrario, el Ministerio de
Trabajo y la jerarqua del cuerpo de inspectores respondieron con notoria lentitud cuando, en 2004, un inspector fue disparado y muerto por un empleador iracundo mientras estaba trabajando. Adems, en los aos siguientes el Ministerio
se ha negado repetidamente a conceder a los inspectores un da libre en memoria
de este compaero (para asistir al juicio del empleador responsable del asesinato
o para conmemorar la propia fecha). Anlogamente, en el perodo en que se emprendi una reforma de la estructura del cuerpo de inspectores para dar ms
control a la jerarqua sobre la fijacin de las prioridades de inspeccin, uno de
los funcionarios responsables de la reforma se sali del guin al expresar su oposicin a las manifestaciones de estudiantes contra los planes de modificar la legislacin laboral francesa, que se haba convertido en un smbolo del rgimen regulador encarnado por los inspectores. De esta manera, las ocasiones que se han
dado para reducir la distancia entre la jerarqua y la base del cuerpo de inspectores han servido, por el contrario, para ahondarla.
No obstante, la oposicin constante frente al neoliberalismo y las iniciativas para reforzar la ordenacin del mercado de trabajo estn creando nuevas
oportunidades de influir en los perfiles y la formacin de los inspectores de base
con el fin de remodelar la cultura del organismo, o por lo menos, de lograr un
control mayor sobre l. Tenemos un buen ejemplo en la Repblica Dominicana.
Bajo la presin de los sindicatos estadounidenses, de los activistas pro derechos
humanos y de algunos diplomticos, se elevaron espectacularmente las cualificaciones y la formacin de los inspectores del trabajo del pas en la segunda mitad
de los aos noventa. Desde entonces todos los nuevos inspectores son abogados
que han superado una oposicin pblica (Schrank y Piore, 2007).

PioreS Page 17 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

Gestin de la flexibilidad e inspeccin del trabajo en el mundo latino

17

Las reformas dominicanas fueron concebidas e implantadas por Rafael Alburquerque de Castro, un ministro de Trabajo muy respetado que despus lleg
a ser vicepresidente del pas. Gracias a que particip activamente en el proceso
de reforma, y mantuvo su sostn al cuerpo de inspectores durante ms de una dcada, el vicepresidente Alburquerque logr fomentar una colaboracin fructfera entre los inspectores de base y sus supervisores. Esta colaboracin se ha visto
reforzada, adems, por medio de reuniones y sesiones de formacin peridicas
concebidas para cimentar el espritu de cuerpo y ampliar los conocimientos especializados. Por otra parte, se ha diseado una escala profesional dentro del
propio cuerpo, de modo que los inspectores de base que aspiran a ascender en la
jerarqua no tienen ms remedio que mantener una buena relacin con sus supervisores.
Otras reformas que parecan prometedoras han terminado, sin embargo,
agravando el aislamiento y la intransigencia del cuerpo de inspectores, por lo
que debemos detenernos en ellas un momento. En Marruecos, por ejemplo, tras
la reforma del Cdigo del Trabajo en 2004, se proveyeron por oposicin cuarenta puestos nuevos de inspectores con candidatos que tenan el equivalente a seis
aos de enseanza profesional y universitaria. Ahora bien, los trescientos inspectores existentes hasta entonces slo haban necesitado la educacin secundaria para entrar al cuerpo. Las entrevistas que realizamos con algunos de los nuevos inspectores pusieron de manifiesto una ruptura entre ambas generaciones,
aunque tambin ms cohesin entre los nuevos inspectores y un mayor sentimiento de interdependencia. Posteriormente, un empleador llev a juicio por
falsa acusacin a uno de estos nuevos inspectores, y el joven inspector fue condenado a diez aos de prisin. El hecho de que el Ministerio no diese proteccin
ni apoyo en este caso enfureci a sus colegas y abri una brecha entre los nuevos
inspectores y el Ministerio comparable a la que ya haba entre las dos generaciones; es probable que ello redunde en perjuicio de la autoridad y el ascendiente
del Ministerio.
Los ejemplos de Francia y Marruecos indican que para la gestin de la cultura interna, as como para el diseo de unidades especializadas y de ndices de
rendimiento cuantitativos, hace falta poner en marcha un programa que, por lo
menos, trate de concienciar y sensibilizar acerca de esta faceta de la gestin. Y,
muy probablemente, haga falta tambin un programa de investigacin ms amplio que averige todas las prcticas en curso y evale los factores que intervienen en los distintos planteamientos y resultados. La OIT podra desempear un
papel decisivo en ambos aspectos, concienciando a los ministerios de trabajo de
los pases acerca de la importancia de la cultura del organismo y fomentando la
investigacin sobre cmo gestionarla.

Especializacin
La direccin de la inspeccin tiene otra manera de influir en el funcionamiento
orgnico y de aumentar la coherencia entre los distintos casos, que consiste en
agrupar los asuntos en categoras ms homogneas, en las cuales los problemas

PioreS Page 18 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

18

Revista Internacional del Trabajo

que surgen y los modos de tratarlos se puedan comparar ms directamente.


Estas categoras pueden reflejarse y a menudo se reflejan en la propia
estructura orgnica, en cuyo caso se genera en torno a cada unidad especializada una suerte de subcultura que fomenta un trato ms sistemtico. Ahora
bien, incluso cuando no estn plasmadas en la estructura, las categoras son
muy provechosas como marco de reflexin y anlisis del trabajo de los inspectores, para los propios inspectores y para su relacin con sus superiores.
En el trabajo policial son categoras tradicionales, entre otras, la investigacin criminal, la delincuencia juvenil y las drogas. Cmo quedara la inspeccin del trabajo con una divisin de este tipo? La terminologa que hemos
adoptado podra hacer pensar que ello supondra abandonar el modelo latino
para acercarse ms al de los Estados Unidos. Sin embargo, una consideracin
ms detenida revela que el problema del sistema estadounidense es que las administraciones especiales en las que se divide la labor de supervisin del trabajo no coinciden ni con las causas subyacentes al incumplimiento de la ley ni con
los correctivos apropiados, sino con los contenidos particulares de las leyes y
normas (por ejemplo, seguridad y salud, salarios y jornada laboral o inmigracin). En otras palabras, no son analticas, sino como mucho funcionales
(Symons, 1953, pg. 62) y, a menudo, son simplemente el resultado de la evolucin concreta de cada parte de la legislacin.
En realidad, muchos sistemas generales de inspeccin del trabajo s que
albergan divisiones especializadas que parecen tener ms sentido en cuanto a
los problemas que se quiere resolver regulando el mercado laboral. En estos
sistemas, los inspectores se especializan no tanto en funciones como en campos (ibd.). El cuerpo de inspectores francs, por ejemplo, distingue entre los
centros de trabajo de tamao pequeo o medio (menos de cincuenta trabajadores) y los de tamao mayor. De estos ltimos se ocupan los inspectores, y de
los primeros unos controladores que estn bajo la supervisin de los inspectores. Los controladores tienen un nivel de estudios y de formacin ms bajo que
el de los inspectores. Y las entrevistas demuestran que los problemas a los que
se enfrentan son cualitativamente distintos de los problemas de los inspectores, por lo cual exigen enfoques y mtodos diferentes.
El caso de Francia tampoco es nico a este respecto. El Ministerio de
Trabajo de Guatemala ha constituido un pequeo equipo de inspectores cuidadosamente seleccionados que se encarga de las fbricas de prendas de vestir
para la exportacin (las llamadas maquiladoras). La mayora de los pases tambin tienen cuerpos especializados de inspectores para la agricultura, la minera y el transporte. Y, en muchos de ellos, la inspeccin est descentralizada
geogrficamente y, por lo tanto, existen responsabilidades y conocimientos especializados propios de cada regin. Los inspectores de la Repblica Dominicana, por ejemplo, estn radicados en tres docenas de oficinas regionales. Cada
una de ellas tiende a concentrar sus esfuerzos en las ramas y empresas concretas que se encuentran en su jurisdiccin (por ejemplo, maquiladoras, explotaciones agrcolas familiares, plantaciones de azcar, etc.) y a desarrollar sus conocimientos especializados propios.

PioreS Page 19 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

Gestin de la flexibilidad e inspeccin del trabajo en el mundo latino

19

Otros pases han creado divisiones especficas que se encargan de transgresiones concretas. Los planes relacionados con el trabajo infantil, por ejemplo,
son bastante comunes, pero sufren con frecuencia el mismo problema que las divisiones funcionales en el modelo de los Estados Unidos: fomentan que el inspector se dedique a denunciar infracciones concretas en todas las empresas en
vez de enfrentarse al conjunto completo de vulneraciones dentro de cada empresa, lo cual limita su capacidad para llevar a cabo la actuacin equilibrada que caracteriza al modelo latino ideal. Adems, con ello se somete a la empresa a mltiples inspecciones, a menudo con metas y recomendaciones contrapuestas, y se
intensifica la hostilidad y la resistencia de los empleadores frente a la fiscalizacin. Por ltimo, se corre el riesgo de que se pasen por alto las transgresiones que
no caen dentro de los lmites de ninguna de las especialidades funcionales (Symons, 1953, pg. 62).
En otras palabras, la especializacin se ajusta a la divisin jurisdiccional.
El modelo estadounidense confiere a sus inspectores y cuerpos de inspeccin
atribuciones referentes a determinadas leyes, por lo que se imponen leyes particulares a conjuntos heterogneos de empresas. Por el contrario, en el modelo
francolatino se conceden las atribuciones respecto de determinados tipos de
empresa, por lo que los inspectores franceses y los de otros pases que siguen
su sistema aplican el cdigo del trabajo como un todo a conjuntos relativamente homogneos de empresas. En el modelo latino la especializacin por tamaos, sectores o regiones tiene varias ventajas potenciales. Inviste a cada inspector de autoridad sobre toda la compaa, dndole as la oportunidad de
sopesar los intereses contrapuestos en el plano de la empresa cosa que resulta imposible en el sistema estadounidense y, al mismo tiempo, permite y fomenta que el inspector adquiera experiencia en los problemas concretos que
tienen las empresas de las que se encarga cada da. Los supervisores pueden
planificar y afinar sus estrategias ms rpidamente si los empleadores forman
un grupo homogneo. Asimismo, es ms probable que los inspectores de base
desarrollen un espritu de cuerpo si sienten que participan en un proyecto comn. Y los empleadores tendern a cooperar ms si se les somete a menos inspecciones.

Participacin
La participacin popular constituye una ltima fuente de control externo sobre
la cultura del organismo que configura y gua el comportamiento de los inspectores. Los empleadores y especialmente los trabajadores si tienen fcil acceso
al ministerio de trabajo no slo pueden pedir la reparacin de lo que consideran abusos, sino asegurarse de que los inspectores tendrn que responder tanto
ante sus supervisores que reciben una valiosa informacin de investigaciones,
quejas y denuncias como ante la opinin pblica en general. Tambin pueden
proporcionar a los inspectores informacin decisiva sobre las causas, los lugares
y las consecuencias del incumplimiento de la ley, y sobre posibles estrategias
para llevar sta a efecto.

PioreS Page 20 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

20

Revista Internacional del Trabajo

En los pases con poca afiliacin sindical estos canales fluidos de comunicacin son especialmente valiosos, pues suponen que los trabajadores que no
estn sindicados no por ello quedan indefensos. En Francia los inspectores se
hacen una idea de la situacin en su territorio a travs de las quejas, escritas y
verbales, que reciben de trabajadores particulares (aun cuando no se encarguen de subsanar esos problemas concretos) y, de hecho, uno de los ejercicios
que deben realizar en su programa de formacin es organizar y analizar el correo que reciben los inspectores en su trabajo diario. En pases como Guatemala, Costa Rica y Repblica Dominicana vimos y hablamos con muchos trabajadores que estaban esperando para ver sus recursos con los inspectores.
Algunos haban sido despedidos ilegalmente; a otros se les haba negado la indemnizacin por despido que legalmente les corresponda; y otros queran hacer consultas sobre sus derechos y responsabilidades segn el Cdigo del Trabajo. En casi todos los casos tenan manuales de bolsillo sobre la legislacin
laboral y, con mucha frecuencia, conocan la existencia y las oficinas de los inspectores gracias a carteles y anuncios oficiales. Si publicitan deliberadamente
su existencia, poniendo de manifiesto su actividad tanto en poblaciones de provincias como en las ciudades ms importantes y solicitando activamente la participacin de los ciudadanos, los ministerios de trabajo pueden avanzar un gran
trecho en su tarea de hacer de la inspeccin laboral una instancia responsable
ante la sociedad.

Preferencias polticas frente a relacin tcnica


Como ya hemos sealado varias veces, el trabajo del inspector consiste en lograr
conciliar objetivos muy distintos, y a menudo contrapuestos, enunciados en las
propias normas de procedimiento. Esos objetivos se refieren a aspectos tanto
cualitativos como cuantitativos del empleo, a saber, tasas de ocupacin (plantillas de personal), niveles salariales, estabilidad del empleo, oportunidades de
ascenso, jornada de trabajo, seguridad y salud, etc. Para conseguir el equilibrio
idneo es obligado hacer dos tipos de consideraciones muy distintos. Por un lado
est la relacin tcnica entre los propios objetivos. Se perdern puestos de trabajo si se aplica una determinada norma de seguridad y, en caso afirmativo,
cuntos? Cuntos puestos a tiempo completo se crearn por cada puesto parcial o temporal que se suprima? No suele ser fcil predecir o medir el resultado
de tales disyuntivas, pero stas son en principio reales: vienen impuestas por la
tecnologa y el entorno de competencia.
Hay, adems, otra serie de consideraciones que hace el inspector, y en las
que entran en juego valores y normas. Cunto nos importa el volumen de empleo en comparacin con la seguridad? O cunto los puestos del trabajo estable y a tiempo completo en comparacin con el empleo inestable, inseguro y
temporal? En principio, los inspectores son funcionarios pblicos, y los principios que han de aplicar en su trabajo son los de la sociedad en general, que se
manifiestan en el mbito poltico, son introducidos en el cuerpo de inspeccin
por los cargos electos o designados que estn en lo ms alto de la jerarqua

PioreS Page 21 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

Gestin de la flexibilidad e inspeccin del trabajo en el mundo latino

21

y son transmitidos a los inspectores de base por los mandos intermedios. O, al


menos, as debera ser. En el curso de ese proceso, los valores abstractos han
de hacerse operativos teniendo en cuenta las consideraciones objetivas, de
modo que puedan guiar la prctica efectiva y traducirse en el tipo de decisiones
que los inspectores adoptan realmente en el ejercicio de su labor.
En este sentido podemos pensar que los niveles profesionales de la jerarqua sean los mediadores entre los procesos polticos y los inspectores de base.
La ndole de la relacin que se da entre estos tres niveles del cuerpo, y de la
comunicacin que se produce entre ellos, se convierte as en un aspecto decisivo de la cultura del organismo. Dentro del limitado espectro de organismos
que nos hemos encontrado en nuestra investigacin, Francia y Repblica Dominicana representan los dos casos extremos. En el pas latinoamericano, las
prioridades de la inspeccin se fijan en una serie de reuniones entre los inspectores de base y sus supervisores, quienes analizan conjuntamente la justificacin de dichas prioridades y lo que stas conllevarn para la prctica diaria.
Los inspectores y supervisores de este pas tienen la ventaja de que el partido
que est en el poder actualmente es el que acometi la reforma del cuerpo; sus
dirigentes fijaron los criterios de seleccin para pertenecer a l, por lo que son
responsables de toda la independencia y autonoma decisorias de que disfrutan
ahora sus miembros. En Francia, por el contrario, hay una divisin neta entre
los inspectores de base, de un lado, y la jerarqua de supervisores y cargos polticos, de otro. Los inspectores sospechan que los polticos quieren desactivar
las normas administrativas y sustituirlas por el mercado, y consideran que sus
superiores en la jerarqua comparten los mismos valores y objetivos. Vemos as
reflejadas las diferencias de cultura entre los dos cuerpos de inspectores. Si albergamos el propsito de superar las divisiones de Francia, de conservar las relaciones fluidas de la Repblica Dominicana y de extraer enseanzas vlidas
para otros pases ser muy conveniente, por tanto, adquirir un conocimiento
ms profundo de estas culturas.

Investigacin y evaluacin
La relacin objetiva entre las prcticas empresariales y las normas del trabajo
plantea varios problemas distintos. Como son objetivas, estas prcticas y
normas pueden analizarse con un programa de investigacin y evaluacin. En
principio es posible estudiar cmo los trabajos temporales suprimidos se traducen en vacantes a tiempo completo, y qu efecto tiene la normativa de salud
y seguridad en la viabilidad de un negocio. A la hora de disear un programa
de investigacin de este tipo, no obstante, es fundamental reconocer dos cosas
cruciales. En primer lugar, los resultados de la investigacin slo sern provechosos en la medida en que sean aceptados y utilizados por los propios inspectores de base. Y a stos no se les puede ordenar que los usen en mayor medida
que se les obliga o no a realizar cualquier otra tarea de su trabajo. En
segundo lugar, los inspectores no tienen por qu reconocer forzosamente la
necesidad de este tipo de investigacin; ya cuentan con una serie de criterios o

PioreS Page 22 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

22

Revista Internacional del Trabajo

principios que aplican para evaluar los casos, y que han ido adquiriendo en su
vida profesional. De hecho, una de las conclusiones ms sorprendentes que nos
ha deparado nuestro estudio es lo muy constantes que son estas ideas en el
tiempo y el espacio. Inspectores entrevistados en varios pases afirmaron que
los trabajadores de las maquiladoras son especialmente combativos, que los
trabajadores sin instruccin son especialmente difciles de trato y que las
empresas privadas de seguridad son las que menos cumplen la normativa en
materia de salarios y horas de trabajo. Las ideas sobre qu empresas o tipos de
empresas son ms o menos proclives a transgredir la normativa tambin suelen
traspasar las fronteras nacionales. Adems, el hecho de que esas ideas sean sistemticas, independientemente de que sean o no del todo ciertas, hace pensar
que hay una lgica subyacente a la relacin del inspector con sus interlocutores
del sector privado.
Ello nos lleva a defender un programa que tome como punto de partida
los usos, costumbres y esquemas que aplican los inspectores para clasificar los
casos. Estos esquemas constituyen la base de toda prctica, y en ellos se basa
el planteamiento usado en el campo de la inteligencia artificial para uniformar
los mtodos clnicos de los mdicos de los hospitales (Adler y otros, 2003). El
primer paso de este proceso consistira en estudiar y esclarecer los mtodos vigentes en la actualidad. Siguiendo el ejemplo del hospital, esta labor puede llevarse a cabo realizando entrevistas a los inspectores acerca de los asuntos que
tratan, a fin de confeccionar una serie de hiptesis normalizadas. Luego se podra encuestar a una muestra ms amplia de profesionales, tomando como base
esta serie de hiptesis, para averiguar y analizar el abanico de respuestas y el
grado de congruencia que hay entre los mtodos que aplican los inspectores de
los distintos niveles: la oficina, la zona geogrfica y todo el organismo nacional.

Conclusiones
Nuestro argumento constituye un complemento oportuno de la campaa de la
OIT en pro del trabajo decente. La OIT acu y adopt esta expresin en el
momento de auge mximo del neoliberalismo, cuando otros organismos internacionales defendan el libre mercado y la disminucin de la intervencin
pblica, y se comprometi expresamente a fomentar el trabajo decente para
todos a lo largo del decenio siguiente.
Sin embargo, esta expresin es, en el mejor de los casos, ambigua, y ha causado por ello no poco debate y consternacin (OIT, 2001, pgs. 13-16). En un
cierto nivel, la expresin trabajo decente carece esencialmente de significado;
es vaga y abstracta; no posee un contenido programtico y no es fcil figurarse
cmo se puede aplicar al establecimiento de los objetivos de una organizacin o
a la evaluacin de su funcionamiento. Sin embargo, y pese a todo ello, trabajo
decente no es una expresin neutra. Es, por el contrario, directa y explcitamente normativa en el sentido de que afirma que la calidad y el contenido de las posibilidades de empleo pueden y deben juzgarse. En ese sentido se opone netamente a la idea, tan extendida, de que el trabajo es una respuesta a exigencias

PioreS Page 23 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

Gestin de la flexibilidad e inspeccin del trabajo en el mundo latino

23

tcnicas y econmicas que son inherentes a la naturaleza del mercado y vienen


expresadas por l. Pone en tela de juicio, asimismo, la idea, concomitante, de que
todos los intentos de establecer legislativamente unos criterios normativos son
ingenuos, van desencaminados o, tal vez, son hasta contraproducentes.
Tales principios son, claro est, esenciales en el ideario neoliberal, basado en que todo esfuerzo de los poderes pblicos a fin de imponer normas slo
servir para alzar obstculos al funcionamiento del mercado y para reducir el
nivel general de bienestar social. Es cierto, desde luego, que se puede mejorar
el bienestar de determinados sectores de la sociedad, pero siempre en detrimento del de otros; en este sentido, la imposicin de normas obligatorias es
poco ms que una continuacin de la poltica de redistribucin de ingresos.
En tanto que respuesta a estas crticas, la vaguedad de la expresin trabajo decente tiene de hecho una ventaja aadida: su flexibilidad. Puede asumir significados diferentes en circunstancias distintas, ya sean industriales, regionales, nacionales o culturales, y puede variar con arreglo a las condiciones
econmicas y tcnicas. Ello plantea un reto ideolgico al neoliberalismo, ciertamente, pero no un reto operativo; y sta es, sin duda, la razn por la que ni
ha atrado mucha atencin ni ha levantado una oposicin amplia.
Tal y como lo hemos caracterizado, el modelo latino de inspeccin laboral es en la prctica un instrumento para hacer operativa la poltica del trabajo
decente para todos. La discrecionalidad que es inherente a las burocracias a
pie de calle dota a la misin y el papel del inspector de una vaguedad muy similar a la que posee el concepto de trabajo decente. Pero la funcin del inspector y las normas y criterios que rigen su comportamiento se concretan en la
prctica y a travs de la prctica. Estn incrustados en la cultura del organismo, y se transmiten de una generacin a otra a travs de la formacin profesional y de la experiencia en el trabajo. Evolucionan del mismo modo que lo hace
la naturaleza de los miembros del cuerpo, atendiendo a lo que sucede en la
economa y la sociedad a la que pertenecen y, tambin, a las prioridades especficas del propio organismo en materia de seleccin, formacin profesional y
poltica general. En este sentido, cabe pensar que los inspectores son los agentes o soldados de infantera de la campaa en pro del trabajo decente.
Nuestra propuesta, por tanto, se puede entender como un acercamiento
ms reflexivo a esa campaa, y como un intento de apoyarla mejorando la actuacin de sus agentes y el acervo de conocimientos en que se basan. Los elementos
fundamentales de tal propuesta son la identificacin y codificacin de las ideas
implcitas en los juicios de los inspectores, procurando distinguir los valores prescriptivos de las relaciones objetivas que moldean estos juicios, y hacer de dichas
relaciones el objeto de un programa de investigacin sobre los nexos entre prcticas empresariales y condiciones de trabajo. Lo que un programa de estas caractersticas puede deparar no estriba en la ampliacin del concepto de trabajo
decente ni en la ordenacin del mercado laboral, sino en hacer un planteamiento mucho ms general de la gestin de la burocracia. La gestin del sector pblico era un tema muy estudiado por los universitarios de hace una generacin,
cuando los investigadores trataban de averiguar minuciosamente las causas de

PioreS Page 24 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

24

Revista Internacional del Trabajo

su diferencial de rendimiento, pero este inters se atrofi a finales del siglo pasado, pues stos dejaron de ocuparse de la mejora de las entidades del sector pblico y pasaron a indagar acerca de la reduccin de las mismas. Sin embargo, los
problemas de evaluacin y control de las burocracias no han desaparecido. Muy
al contrario, han resurgido con fuerza e inundan actualmente la bibliografa sobre la descentralizacin del poder y la responsabilidad en las grandes entidades
burocrticas, y sobre la gestin y el control de profesiones y oficios, a medida que
los organismos y empresas en los que prestan sus servicios se vuelven tambin
cada vez ms grandes, ms complejos y ms burocrticos. Nuestras ideas sobre
la consecucin del trabajo decente se encuadran por tanto, en gran medida, en
el empeo por superar los retos de la poca actual, no slo en el mercado de trabajo sino tambin en la economa mundializada que est emergiendo.

Bibliografa citada
Adler, Paul; Riley, Patricia; Kwon, Seok-Woo; Signer, Jordana; Lee, Ben, y Satrasala, Ram.
2003. Performance improvement capability: Keys to accelerating performance
improvement in hospitals, California Management Review, vol. 45, nm. 2, invierno,
pgs. 12-33.
Albracht, Gerd. 2005. Sistemas integrados de inspeccin del trabajo: La estrategia de la
OIT, Educacin Obrera, nm. 140-141, pgs. 73-79.
Amador-Rodezno, Rafael. 2005. An overview to CERSSOs self evaluation of the costbenefit on the investment in occupational safety and health in the textile factories: A
step by step methodology, Journal of Safety Research, vol. 36, nm. 3, pgs. 215-229.
Cross, Gary. 1985. Les trois huits: Labour movements, international reform, and the
origins of the eight-hour day, 1919-1924, French Historical Studies, vol. 14, nm. 2,
pgs. 140-169.
. 1984. The quest for leisure: Reassessing the eight-hour day in France, Journal of Social
History, vol. 18, nm. 2, pgs. 195-216.
Dore, R.P. 1969. The modernizer as a special case: Japanese factory legislation, 1882-1911,
Comparative Studies in Society and History, vol. 11, nm. 4, pgs. 433-450.
Figueroa Valenzuela, Rodrigo. 2005. Inspeccin del trabajo y regulacin de los mercados del
trabajo en Chile: Tendencias y procesos. Trabajo presentado en el Instituto de Tecnologa de Massachusetts (MIT). Disponible en: <www.trabajo.gov.ar/seminarios/2006/
files/281105/figueroa.ppt> (pgina consultada el 18 de enero de 2008).
Hawkins, Keith. 2003. Law as last resort Prosecution decision-making in a regulatory agency.
Oxford, Oxford University Press.
Kaufman, Herbert. 1960. The forest ranger: A study in administrative behavior. Baltimore
(Maryland), Johns Hopkins University Press.
Kelman, Steven. 1981. Regulating America, regulating Sweden: A comparative study of occupational safety and health policy. Cambridge (Massachusetts), MIT Press.
Kunda, Gideon. 1992. Engineering culture: Control and commitment in a high-tech corporation. Filadelfia (Pensilvania), Temple University Press.
Lipsky, Michael. 1980. Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services.
Nueva York, Russell Sage Foundation.
Locke, Richard; Qin, Fei, y Brause, Alberto. 2006. Does monitoring improve labor standars?
Lessons from Nike. Corporate Social Responsibility Initiative Working Paper, nm. 24,
Cambridge (Massachusetts), John F. Kennedy School of Government, Universidad de
Harvard. Disponible en: <www.ksg.harvard.edu/m-rcbg/CSRI/publications/working
paper_24_Locke.pdf> (pgina consultada el 18 de enero de 2008).

PioreS Page 25 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

Gestin de la flexibilidad e inspeccin del trabajo en el mundo latino

25

, y Romis, Monica. 2006. Beyond corporate codes of conduct: Work organization and labour
standards in two Mexican garment factories? Corporate Social Responsibility Initiative
Working Paper, nm. 26, Cambridge (Massachusetts), John F. Kennedy School of
Government, Universidad de Harvard. Disponible en: <www.ksg.harvard.edu/m-rcbg/
CSRI/publications/workingpaper_26_Locke_Romis.pdf> (pgina consultada el 18 de
enero de 2008).
Minard, Philippe. 1998. La fortune du colbertisme: tat et industrie dans la France des Lumires.
Pars, Fayard.
Murillo, M. Victoria. 2005. Partisanship amidst convergence: The politics of labor reform in
Latin America, Comparative Politics, vol. 37, nm. 4 (julio), pgs. 441-458.
, y Schrank, Andrew. 2005. With a little help from my friends: Partisan politics, transnational alliances, and labor rights in Latin America, Comparative Political Studies,
vol. 38, nm. 8 (octubre), pgs. 971-999.
Neumayer, Eric, y De Soysa, Indra. 2006. Globalization and the right to free association and
collective bargaining: An empirical analysis, World Development, vol. 34, nm. 1
(enero), pgs. 31-49.
OIT (Oficina Internacional del Trabajo). 2006. Entorno empresarial, legislacin laboral y
micro y pequeas empresas. Comisin de Empleo y Poltica Social del Consejo de
Administracin de la OIT, 297. reunin, 2006, Ginebra.
. 2005. Tendencias de la industria automotriz que afectan a los proveedores de componentes.
Informe para el debate de la Reunin tripartita sobre el empleo, el dilogo social, los
derechos en el trabajo y las relaciones laborales en la industria de la fabricacin de
material de transporte. Programa de Actividades Sectoriales, documento TMTEM/
2005. Ginebra, OIT.
. 2001. Formacin para el trabajo decente. Montevideo, Centro Interamericano para el
Desarrollo del Conocimiento en la Formacin Profesional (CINTERFOR/OIT).
Piore, Michael, y Schrank, Andrew. 2006. Trading up? An embryonic model for easing the
human costs of free markets, Boston Review, vol. 31, nm. 5 (septiembre-octubre),
pgs. 11-14.
Reid, Donald. 1994. Les jeunes inspecteurs: Ideology and activism among labour inspectors in France after May 1968, French History, vol. 8, nm. 3, pgs. 296-315.
. 1986. Putting social reform into practice: Labor inspectors in France, 1892-1914, Journal of Social History, vol. 20, nm. 1 (otoo), pgs. 67-87.
Rodrik, Dani. 2000. Institutions for high-quality growth: What they are and how to acquire
them, Studies in Comparative International Development, vol. 35, nm. 3 (otoo),
pgs. 3-31.
Rosenstock, Lisa; Cullen, Mark, y Fingerhut, Marilyn. 2006. Occupational health, en Dean
Jamison (director): Disease control priorities in developing countries. Segunda edicin.
Nueva York, Oxford University Press y Banco Mundial, pgs. 1127-1145.
Snchez, Marcela. 2007. Democrats new trade plan: Whats in it for the Americas?,
Washington Post, 6 de abril. Disponible en: <http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/
content/article/2007/04/05/AR2007040501533.html> (pgina consultada el 18 de enero
de 2008).
Schein, Edgar. 2004. Organizational culture and leadership. Tercera edicin. Nueva York, Wiley
Publishers.
. 1999. The corporate culture survival guide: Sense and nonsense about culture change. San
Francisco, Jossey-Bass Publishers.
. 1992. Organizational culture and leadership. Segunda edicin. San Francisco, Jossey-Bass
Publishers.
. 1985. Organizational culture and leadership. Primera edicin. San Francisco, Jossey-Bass
Publishers.
Schrank, Andrew, y Piore, Michael. 2007. Norms, regulations, and labor standards in Central
America. Serie Estudios y Perspectivas, nm. 77. Mxico, Comisin Econmica de las
Naciones Unidas para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

PioreS Page 26 Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

26

Revista Internacional del Trabajo

Symons, W.G. 1953. La inspeccin del trabajo en Europa, Revista Internacional del Trabajo, vol. 68 (julio-diciembre), pgs. 54-76.
Takala, Jukka. 2005. Introductory Report: Decent Work Safe Work. Decimosptimo Congreso Mundial sobre Salud y Seguridad en el Trabajo, Orlando, 18-22 de septiembre
de 2005. Ginebra, OIT.
Von Richthofen, Wolfgang. 2003. La inspeccin de trabajo. Gua de la profesin. Madrid, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
Wilson, James. 1968. Varieties of police behavior: The management of law and order in eight
communities. Cambridge (Massachusetts), Harvard University Press.