Especial

Proyectos de legislacin indgena

El cdigo que no lleg a serlo: apuntes sobre

los proyectos integrales de legislacin tutelar
indgena y su importancia para el estudio del
indigenismo jurdico (1905-1946)
Anbal Glvez Rivas*
Sumario: 1. Introduccin. 2. El surgimiento del indigenismo. 3. El indigenismo jurdico:
avances y problemas en su estudio. 4. Proyectos de legislacin tutelar indgena integral. 5.
Caractersticas de los proyectos de legislacin tutelar integral. 5.1. Ley nica e integra de
tutela indgena. 5.2. Proceso de evolucin propio. 5.3. Recogen conceptos del indigenismo.
6. Intento de periodificacin. 6.1. Surgimiento del debate indigenista y formacin de condiciones para las propuestas tutelares integrales (1905-1915). 6.2. Surgimiento de la idea
de necesidad de legislacin tutelar integral (1915-1917). 6.3. Surgimiento de las primeras
propuestas (1917-1921). 6.4. Decaimiento de las propuestas (1922-1935). 6.5. Resurgimiento de las propuestas integrales (1935-1946). 7. Reflexiones finales.

1. Introduccin

l movimiento indigenista de las primeras dcadas del siglo pasado ha sido ampliamente estudiado. Se ha prestado especial atencin a las dimensiones polticas, literarias,
artsticas de este movimiento. Pero el indigenismo jurdico ha sido objeto de estudio de poco
inters, no obstante sus debates y normas cristalizaban los esfuerzos por mejorar la raza indgena y tambin aportaban al mejor entendimiento de la situacin.
Adems, los avances en el estudio del indigenismo jurdico tienen algunos problemas en
su planteamiento. As, por ejemplo, se plantean periodificaciones que no son del todo coherentes pues no siempre prestan atencin al desarrollo de los propios debates jurdicos y el
surgimiento de las normas, sino que se concentran en los procesos polticos, en los que las
normas son solo elementos secundarios. Adems, los temas de estudio en que se ha dividido
el indigenismo tambin se muestra insuficiente debido a la amplia variedad de preocupaciones y planteamientos legales existentes.

Bachiller en Derecho por la Pontificia Universidad Catlica del Per, miembro del equipo de Justicia Viva
del Instituto de Defensa Legal.

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El presente trabajo analiza estos problemas y plantea que para un mejor entendimiento del indigenismo jurdico es
conveniente estudiarlo a partir de lo que
denominamos proyectos de legislacin tutelar indgena integral. Estos son proyectos
de ley que, aspirando a convertirse en verdaderos cdigos indgenas, plantean que
se promulgue una sola norma que regule
ntegramente todos los aspectos legales necesarios para proteger a la raza indgena.
Finalmente ninguno lleg a convertirse en
cdigo, pero su estudio nos parece importante para entender el pensamiento legal
indigenista de la poca.
Explicaremos las caractersticas principales de estos proyectos y, aunque no
lograremos desarrollarlos en detalle por
cuestiones de espacio, al analizar el desarrollo de estas propuestas podremos ir
visualizando que el indigenismo jurdico
tiene un proceso propio con etapas y una
lgica especficas, resultando as ms fcil
entender las relaciones entre los distintos
temas jurdicos planteados, y tambin la
relacin con el indigenismo poltico.
Finalmente, plantearemos algunas reflexiones sobre los problemas de perspectiva
de estos proyectos.
2. El surgimiento del indigenismo
Durante el siglo XIX, el derecho en el
pas prest poca atencin a la poblacin indgena. En trminos legales, el tratamiento
a este sector de la poblacin discurri en
torno de la abolicin y restauracin reiterada del tributo indgena y la, tambin
reiterada, disolucin de las comunidades
de indgenas. En el mbito acadmico, fue
poca la atencin brindada al tema.
A comienzos del siglo XX se observa un
cambio importante con el surgimiento del
indigenismo como movimiento heterogneo
de debate poltico, literario, sociolgico y ju-

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rdico. Diversas habran sido las razones que

ocasionaron el surgimiento del indigenismo,
y se suele destacar razones de tipo econmico-social2. Asimismo, varios factores influyeron para que el debate jurdico se interesara
en la cuestin indgena: a) Estado recurrente
de rebelin, incitado por la expansin compulsiva de las haciendas serranas; b) conciencia cientfica del positivismo, que adopta
al indio como objeto de observacin; c) Reconstruccin histrica, en clave romntica,
del mundo precolombino y asociacin mecnica de la realidad del momento; d) impulso
de ideologas progresistas del cambio de siglo: anarquismo, marxismo, el socialismo de
Maritegui, la socialdemocracia, el aprismo y
el socialcristianismo; e) la repercusin de la
Escuela Histrica del Derecho, que reivindicaba el pasado de las naciones y exaltaba a
la costumbre como fuente predominante del
Derecho; y f) Sucesivas prdicas oficiales sobre la redencin de la raza indgena3.
3. El indigenismo jurdico: avances y
problemas en su estudio
La vertiente jurdica ha sido una de las
menos analizadas dentro del movimiento
indigenista. Los principales autores que
han abordado el tema son Thomas M. Davies, a travs de su libro Indian Integration
in Peru4 (1974) y, ms recientemente, Carlos Ramos Nez quien profundiz notablemente en el estudio del tema, presentando de manera panormica a los actores
2

Tales como los cuestionamientos a la oligarqua

y su rol dirigente del pas, al sentirse las secuelas
del la derrota ante Chile, la aparicin de nuevos
sectores obreros debido al desarrollo capitalista y
la penetracin del imperialismo, la fuerza de los
levantamientos indgenas, los que a su vez se vinculaban a la subida de los precios de la lana y la
expansin abusiva de las haciendas, etc.
RAMOS NEZ, Carlos. Historia del Derecho Civil peruano. Siglos XIX y XX. Lima: Fondo Editorial
de la Pontificia Universidad Catlica del Per,
2000, Tomo V. Los signos del cambio, Volumen 2.
Las instituciones, pp. 208-209.
DAVIES, Thomas M. Indian Integration in Peru. A
Half Century of Experience, 1900-1948. Lincoln:
University of Nebraska Press, 1974, 204 p.

Especial
del debate, dentro del sexto tomo de su
monumental obra Historia del Derecho Civil
peruano, siglos XIX y XX (2006).
Un problema que observamos en el estudio del indigenismo jurdico son los planteamientos sobre la periodificacin y el conjunto
de temas que formaran parte de esta vertiente. Sobre la periodificacin, se observa que
sta se vincula mucho a la poltica nacional y
los gobiernos, dejando de lado otros asuntos
estrictamente jurdicos de gran importancia.
Respecto de los temas, el esfuerzo por sintetizar un movimiento de debate amplio ha
impedido que las clasificaciones recojan adecuadamente todas sus manifestaciones.
La historia que presenta Davies combina el anlisis jurdico con el poltico. Esto
limita el estudio pues al periodificar el proceso en cuestin y plantear los temas ms
importantes se dividen los perodos en base
a los gobiernos y se plantean los temas que
ms importancia tuvieron polticamente
(como la Ley de Caminos, Ley N 4113,
ms conocida como Ley de conscripcin
vial de 1920)5. Por ello, aunque se hace
un repaso exhaustivo de las normas, se deja
de analizar aspectos importantes jurdicamente (como los debates sobre la condicin
jurdica del indio, el anlisis histrico legal
de la poca, etc.). Por ello, los captulos que
plantea Davies (que reflejan su periodificacin) son los siguientes:
a) Legislacin sobre indgenas a inicios del
siglo XX y el surgimiento del indigenismo
(1900-1919). Al ser una etapa inicial, y
con menos desarrollo normativo y poltico, aborda esta etapa rpidamente, subdividindola en los distintos gobiernos.
b) El Oncenio de Augusto B. Legua

Proyectos de legislacin indgena

d) Gobiernos de Prado, Bustamante, y el retorno del Apra.
Por otro lado, cuando revisamos la periodificacin propuesta por Ramos, encontramos lo siguiente:
a) Fase incipiente (1885-1900), caracterizada por una suerte de redescubrimiento
del mundo nativo;
b) Indigenismo sociolgico (1900-1919)
abocado al rescate, interpretacin y denuncia social, que se expandir en paralelo a la formacin de entes representativos de los intereses de los aborgenes;
c) Indigenismo oficial, planteado por los diversos gobiernos de turno:

Legua (1919-1930)

Snchez Cerro (1930-1933)

Benavides (1933-1939)6

En el fondo, la periodificacin de ambos

autores es similar pues ambos muestran un
desarrollo inicial hasta 1919 y a partir de ah
toman como referente a los sucesivos gobiernos. Sin embargo, la periodificacin de Ramos parece problemtica pues el fundamento de las etapas no es del todo coherente entre
s. En efecto, se observa que hasta 1919 lo
que hay son manifestaciones de acadmicos
y activistas que redescubren el mundo aborigen, lo interpretan, denuncian sus problemas
y forman instituciones para promoverlo; durante este perodo no se toma en cuenta a los
gobiernos. Sin embargo, la periodificacin
de Ramos cambia sbitamente de criterio y
empieza a tomar en cuenta a los gobiernos a
partir de 1919.

c) Los caticos aos treinta

La periodificacin es importante pues no

slo es una herramienta expositiva del autor,

Vid. Ibdem, pp. 82-86.

RAMOS NEZ, Carlos. p. cit., p. 213.

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Constitucional
sino que tambin repercute en su anlisis,
pues refleja los puntos a los que otorga importancia y aquellos que observar en el discurrir del tiempo.
La periodificacin de Davies es perfectamente funcional a sus objetivos de estudio, pues el salto de etapa a etapa (y por
tanto la continuidad del proceso que estudia) se impulsa por los procesos polticos
indigenistas que observa. Davies analiza
normas concretas en sus momentos concretos, pero stas son elementos estticos
dentro del flujo poltico. Este autor slo se
suma a la inercia evolutiva de las normas
cuando, en algunos casos, analiza los debates parlamentarios que recogen los hechos
sociales y dan nacimiento a las leyes. Pero
naturalmente, l presta atencin al nacimiento de las normas en tanto tambin son
parte de procesos polticos.
El estudio de Carlos Ramos no es un estudio de los procesos polticos indigenistas,
sino que es un estudio sobre la doctrina jurdica indigenista. Esta es una perspectiva
absolutamente distinta pues principalmente
se centra en el tipo de pensamiento de los juristas. Al ser sta su perspectiva, no analiza
normas, ni su surgimiento ni su aplicacin,
sino que se centra en el contenido de libros,
artculos, folletos y tesis sobre el denominado problema indgena.
Siendo esa la perspectiva de Ramos, la
periodificacin que plantea no es funcional a sus objetivos. Hasta sus dos primeras
etapas (aquellas que llegan a 1919) podra
serlo, si se especificara ms, pero a partir
de 1919 la periodificacin que plantea no
tiene mucho que ver con sus objetivos, quiz slo si se analizara cmo los medidas
oficiales influyeron en el pensamiento de
los autores, pero no es el caso. En efecto,
plantear una periodificacin en base a los
gobiernos implica prestar atencin a las
medidas que estos promueven, vinculando
el anlisis a la poltica.

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Sin embargo, a pesar de que la periodificacin no parece congruente, Ramos subsana el problema optando por otro tipo de
exposicin y anlisis, clasificando las manifestaciones del indigenismo jurdico segn
los grandes tpicos en cuestin. Por ello,
plantea que estos grandes temas son:
a) Visin idealizada del derecho precolombino;
b) Pervivencia de instituciones nativas en
contraste con el derecho oficial;
c) La criminalidad indgena;
d) El estatuto legal de las comunidades;
e) Bsqueda de una legislacin tutelar.7
La exposicin sobre el indigenismo se
basa en estos cinco grandes temas, y dentro
de cada uno parece que el tiempo se hubiera
congelado, no se incide mucho en la evolucin en el tiempo de las ideas, a pesar de que
se inicia a fines del siglo XIX y se llega a presentar artculos de 19598 no se plantea como
evoluciona el tema sino que se acumula la
informacin. Por otro lado, no se plantean,
en trminos generales, las relaciones entre
temas, al margen de que en algunos casos se
repiten textos en los distintos temas, no se ve
la vinculacin en cada uno, siendo poco probable que entre temas no hubieran repercusiones e influencias mutuas y que se hubieran
desarrollado de manera independiente. Otra
crtica a la clasificacin de temas es que hay
cierta cantidad de trabajos indigenistas que
no encaja en los temas pues tienen carcter
miscelneo; esto se percibe principalmente
al desarrollar el ltimo subcaptulo (sobre
legislacin tutelar), pues hay ttulos que no
7
8

Ibdem, p. 214.
Esto es una contradiccin porque en las etapas
que plantea para el desarrollo del indigenismo,
se sugiere que la ltima termina en 1939 por lo
que es contradictorio presentar un indigenismo
que traspasa ese ao.

Especial
parecen tener mucho que ver con el tema,
como las vistas fiscales de Jos Frisancho Macedo, quien se desempe como fiscal en la
provincia punea de Azngaro y que en 1916
public diversas denuncias sobre abusos contra indgenas, pero no desarrolla el tema de
la legislacin tutelar, igualmente se presenta
su texto Del jesuitismo al indianismo de 1928,
y otra serie de tesis y publicaciones que abordan otros temas9.
A partir de los puntos reseados, podemos percibir que existen problemas en el
planteamiento en el estudio del indigenismo
jurdico. La periodificacin en base a los gobiernos exige poner nfasis en los procesos
polticos, y en ellos por lo general slo se
analizan normas y algunos pocos autores,
pero estos son elementos estticos dentro del
flujo poltico. Esto trae el problema de que
se dejan de lado temas jurdicos importantes por su valor netamente jurdico, aunque
no hayan sido determinantes polticamente;
por otro lado, los temas jurdicos quedan
cortados dentro de las etapas polticas, no se
percibe el discurrir de los temas jurdicos, los
cuales tienen su propia lgica evolutiva y no
tienen porqu coincidir necesariamente con
los hitos que marcan las etapas polticas. Slo
se puede encontrar la vinculacin en la medida que los hechos polticos influyen en el
pensamiento jurdico.
Por otro lado, el anlisis en base a grandes temas, exige un esfuerzo en la ampliacin y adecuacin de las categoras en la que
se divide el indigenismo jurdico. Las categoras planteadas no parecen del todo suficientes. Por otro lado, dentro de cada gran tema
debera ser posible detectar los cambios con
el paso del tiempo, los grandes temas no pueden congelar el tiempo dentro de s. Adems,
debe observarse si los temas influyen se interrelacionan e influyen recprocamente.

Ibdem, pp. 268-273.

Proyectos de legislacin indgena

Finalmente, se percibe a partir de estas
reflexiones que el anlisis y la exposicin
deberan vincular los temas y las etapas, y
stos deben considerar los hechos polticos
que influyan en el pensamiento jurdico, as
como el entramado que conforman los temas
al influirse mutuamente. Debe analizarse el
desarrollo del indigenismo jurdico considerando todo aquello que gire en torno de l:
hechos sociales, polticos, etc.; pero centrando el tema en el propio indigenismo jurdico,
analizando su propia lgica de evolucin, no
hacindola depender de lgicas de temas externos como los sucesos polticos.
4. Proyectos de legislacin tutelar ind
gena integral
Uno de los grandes temas del indigenismo jurdico es, como seala Ramos Nez,
la bsqueda de una legislacin tutelar. Este
autor indica diversos trabajos que se caracterizaban, en trminos generales, por exigir
cambios normativos para mejorar la situacin de la poblacin indgena. As, nos presenta diversos artculos, libros y tesis en un
rango de tiempo que llega a 1940. Sin embargo, nosotros queremos destacar slo algunos de ellos, pues creemos que son claves
para entender el indigenismo jurdico. Nos
referimos a algunos proyectos que proponen
una ley nica que contenga todos los aspectos necesarios por regularse. Creemos que
tienen caractersticas propias y peculiares y
que incluso es posible marcar etapas de su
desarrollo, siguiendo su propio proceso, y
a partir de ello poder tambin comprender
las otras manifestaciones del indigenismo
jurdico. Carlos Ramos llega a mencionar
algunos proyectos de tutela integral, pero
no los desarrolla, adems que, sobre el
particular, corta sus ejemplos en 1920, sin
incluir todos y, dejando de lado tres proyectos que continuaron luego el proceso, y
entre los cuales podemos encontrar los dos
ltimos, que constituyen, precisamente, los
ejemplos ms complejos y refinados de esta
vertiente del indigenismo.

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Estos proyectos son:

a) Yarlequ, Manuel. Proyecto de ley a

favor de los indgenas, en Manuel Yarlequ, La raza indgena, Lima, Sanmart
y Cia., 1920 (firmado en marzo de 1917
pues la publicacin es una recopilacin
de artculos).
b) Aranbar, Jos M. Ley Tutelar del Indgena, La Crnica, Lima, 28 de agosto
de 1920 (el trabajo es de mediados de
1917, ganador de un concurso en Arequipa, pero no publicado completo en
esa oportunidad).
c) Abarca, Jos Luis. Proyecto de Ley Tutelar de la raza indgena, Presentado por el
bachiller seor [] para optar el grado
de Doctor en Jurisprudencia y obtener el
ttulo de Abogado, Universidad G. P. San
Agustn, Arequipa, 1919.
d) Quiroga, Manuel A. Proyecto de Legislacin Indgena. Presentado por el Diputado
por la provincia de Chuchito seor doctor
[], al Congreso Regional del Sur, Arequipa, Tip. Quiroz, 1920.
e) Garmendia, Roberto F. Legislacin Tutelar Indgena, Lima, Lib. E Imp. H. G. Rosas, 1921.
f) Roca S., P. Erasmo. Por la Clase Indgena, Lima, Pedro Barrantes Castro Editor, 1935.
g) Sivirichi, Atilio. Derecho Indgena Peruano, Proyecto de Cdigo Indgena, Ediciones Kuntur, Lima, 1946.
Ninguno de estos proyectos consigui
ser aprobado en el parlamento, pero son
muy importantes porque recogen y reflejan el pensamiento indigenista, por lo que
podran permitir ordenar su estudio y comprensin.

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5. Caractersticas de los proyectos de

legislacin tutelar integral
5.1. Ley nica e integra de tutela indgena
Estos proyectos proponen que sea slo
una ley la que se encargue de regular los
temas indgenas, por lo tanto se tiene una
nocin codificadora, que sin embargo, cae
en una contradiccin conceptual, porque
el buscado cdigo no corresponde a una
parcela fija y determinada del derecho,
sino que es un rompecabezas armado con
normas especiales de diversas disciplinas.
Pero esta es una de las caractersticas centrales de estos proyectos, y es una respuesta
que surge en un contexto jurdico peculiar
en que estn surgiendo los derechos especiales, dentro de lo que Ramos denomina un
segundo proceso de legislacin intermedia.
Este proceso, que se origin poco despus de
emitirse el cdigo civil de 1852, implicaba la
descodificacin, es decir la emisin de normas especiales sobre temas que se desgajan
del Cdigo Civil (que nace conceptualmente
como centro del ordenamiento, capaz de regular todo), y evoluciona generando nuevas
reas del Derecho o Derechos Especiales, e
incluso nuevas codificaciones dentro de estas nuevas reas como por ejemplo el Cdigo
de Minera de 1900 o el Cdigo de Aguas de
190210. Estos proyectos se distinguen de los
textos publicados y propuestos antes porque
los anteriores proponen cambios legislativos,
pero slo parciales y ponen el nfasis en variados aspectos, cada uno proponiendo cambios para cada tema.
5.2.Proceso de evolucin propio
En esta vertiente del indigenismo jurdico se puede verificar un proceso de evolucin
por el cual los proyectos posteriores van asu10 Cfr. RAMOS NEZ, Carlos. Historia del
Derecho Civil peruano. Siglos XIX y XX. Lima:
Fondo Editorial de la Pontificia Universidad
Catlica del Per, 2005, Tomo V. Los signos del
cambio, Volumen 1. Los repertorios y el periodismo, pp. 471 passim.

Especial
miendo, criticando o rechazando los contenidos de las propuestas anteriores, adems
de agregar nuevos puntos para regular. En
este sentido, se observa que estos proyectos
se van complejizando bastante. Esto se verifica en el articulado que tienen. El texto de
Yarlequ, que fue el primer proyecto con un
articulado completo constaba slo de 41 artculos, mientras que el de Sivirichi present
un descomunal cdigo de 1743 artculos.
5.3. Recogen conceptos del indigenismo
Aunque tiene un proceso evolutivo propio, esta vertiente del indigenismo no se
desarrolla aislada sino que se alimenta siempre de los nuevos aportes de otros tipos de
anlisis. Es por eso que asume varios de los
presupuestos del indigenismo, por eso, por
ejemplo, asumen una sociedad cuyos miembros se pueden clasificar en razas, y se avocan a mejorar a la maltratada raza indgena. Sin embargo, tambin son muy crticos
con los avances en los debates y por ello es
slo en estos proyectos que se plantea el tema
de quienes son y quines no son indgenas,
creando algunos criterios que permiten que
algunos se inscriban en los proyectados cdigos de indgenas y otros sean rechazados.
Naturalmente, la periodificacin de estos
textos muestra que surgen siempre detrs de
debates intensos y por eso los recogen, por
ello su periodificacin tambin puede servir
para entender, en trminos generales, el indigenismo jurdico.
6. Intento de periodificacin
6.1. 
Surgimiento del debate indigenista
y formacin de condiciones para
las propuestas tutelares integrales
(1905-1915)
Se suele remontar los inicios del indigenismo a Manuel Gonzlez Prada y a Clorinda
Matto de Turner a fines del siglo XIX. Sin embargo, en el caso especfico del indigenismo
jurdico, ste comienza con el debate mani-

Proyectos de legislacin indgena

festado en dos artculos famosos de Francisco Tudela y Varela y Manuel Vicente Villarn.
El primero public Socialismo Peruano en
1905 y en este plante una fuerte crtica al
sistema colectivista de las comunidades indgenas porque las consideraba una barrera al
desarrollo econmico y sugera su desaparicin. La respuesta de Villarn lleg en 1907,
planteando que las comunidades servan de
contrapeso al poder abusivo de los hacendados, por lo cual no le pareca conveniente que
desaparecieran porque dejaran a los indios
desprotegidos, adems plante que si las comunidades no eran productivas era porque
no haba buenas vas de comunicacin para
que comercien con sus productos.
Este primer intercambio de opiniones
abrira el espacio para mayores debates y
estudios. En los primeros aos del siglo pasado, como consecuencia natural del primer
debate, se discutira principalmente sobre
las comunidades de indgenas, analizando
si tenan o no personera jurdica (considerando que haban sido disueltas por varios
decretos en el siglo XIX y se haba reconocido a los indgenas como propietarios de las
tierras que posean) y si deban mantenerse
o disolverse.11 Asimismo, el inters por las comunidades indgenas deriva en otros temas,
por lo cual, en este perodo se analizan algunas conductas sociales que se atribuan a los
indgenas, tambin se empieza a resaltar que
es necesario solucionar la situacin de los
11 Esto se refleja en el listado de tesis que presenta
Carlos Ramos, aunque las presenta en su clasificacin temtica sobre comunidades o sobre legislacin tutelar, no se les muestra unificada como
parte de una etapa, las reseas que Ramos hace
de algunos textos y los slo ttulos de otros permiten ubicar a los siguientes textos en esta categora: SOTELO, Alejandro. La existencia de las
comunidades de indgenas en el Per es perjudicial
al progreso industrial y al adelanto de los pueblos.
Lima: Librera e Imprenta de E. Moreno, 1911, 15
p.; EGUIGUREN, Luis Antonio. El ayllu peruano
y su condicin legal. Tesis para optar el grado de
Doctor en Jurisprudencia en la Universidad de
San Marcos. Lima: 1913; LOAYZA, Florencio.
Condicin legal de las comunidades de indgenas.
Arequipa: Tip. Cceres, 1911.

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Constitucional
indgena y, consecuentemente, se empieza a
plantear que se necesitan cambios normativos para proteger a la raza indgena12.
6.2. Surgimiento de la idea de necesidad
de legislacin tutelar integral (19151917)
Hacia 1915 ya se pensaba que se necesitaban cambios normativos. Por ello, en
diciembre de 1916, el Colegio de Abogados
de Arequipa convoc un concurso para promover la elaboracin de proyectos de ley que
permitan mejorar la situacin de la raza indgena. Este concurso no tuvo xito pues se recibieron pocas propuestas, que adems eran
breves artculos de anlisis, pero no eran proyectos concretos. Por esta razn, se declar el
concurso desierto13. Sin embargo, se convoc a un nuevo concurso para fiestas patrias
del siguiente ao, y en esta oportunidad
fue declarado ganador el proyecto de Jos
Aranbar. No obstante, en esa oportunidad
se public slo una resea en la revista y
el texto completo se public recin en 1920
en un diario limeo, seguramente por el
ambiente propiciado por la instauracin
de la Patria Nueva y por la nueva Constitucin promulgada en enero del mismo
ao, que en su artculo 58 sealaba que el
Estado deba proteger a la raza indgena y
que la ley declarar los derechos que les
correspondan.

12 Nuevamente el listado de tesis que ofrece Carlos

Ramos es ejemplificador: MLAGA, Modesto. El
problema social de la raza indgena. Tesis de Doctor. Universidad del Gran Padre San Agustn de
Arequipa. Arequipa: Tip. Quiroz, 1914, 47 pp.;
PALOMINO SALCEDO, Leonidas. Algunas ideas
sobre nuestra legislacin y su relacin con los indgenas, 1914; CARPIO, Manuel J. del. Necesidad
de una legislacin especial para los indgenas. Tesis sustentada para optar el grado de Doctor en la
Facultad de Jurisprudencia y obtener el ttulo de
abogado. Universidad del Gran Padre San Agustn.
Arequipa: Tip. Cuadro, 1915, 20 p.
13 Vid. Concurso jurdico en El Derecho. rgano
del Ilustre Colegio de Abogados. Lima: nmero 21,
agosto de 1916, pp. 373-375.

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Las tesis y los artculos anteriores al

concurso ya sealaban que se requeran
reformas legislativas, pero planteaban
medidas concretas, naturalmente tambin
los textos sobre comunidades hacan propuestas sobre este tema concreto. Pero,
habra sido el concurso el que habra ayudado a formar la idea de que surgiera una
ley que regulara todo, no estaba planteado
as en las bases del concurso, pero fue ste
el que motivo que se elaboraran proyectos
concretos, con artculos e instituciones
concretas, y la respuesta a este llamado
fue recoger los diversos elementos diseminados del debate.
6.3. 
Surgimiento de las primeras pro
puestas (1917-1921)
El proyecto de Manuel Yarlequ fue fechado en marzo de 1917, por lo que habra
sido elaborado unos meses antes que el de
Aranbar. Estos proyectos seran los dos primeros en plantear leyes de tutela integral.
Estos trabajos recogan parte del debate
anterior a ellos por lo cual marcan el inicio de
una nueva etapa. Pero esto no significa que
los otros tipos de debates se hubieran acabado, por el contrario, seguan desarrollndose. Los proyectos de legislacin tutelar integral marcan etapas en el indigenismo porque
recogen lo anterior y lo sintetizan, pero no
significa que lo dems termine, no cierra las
puertas a otros tipos de anlisis parciales ni
tampoco significa que todos los autores se
animen a partir de entonces a elaborar proyectos integrales14.
14 En efecto, el listado de tesis que presenta Ramos
revela que siguieron otros debates, pues las tesis
hasta 1919 son las siguientes: ULLOA SOTOMAYOR, Alberto. La organizacin social y legal del
trabajo en el Per. Lima: Oficina Tipogrfica de
La Opinin Nacional, 1916, 242 pp.; BARRN
Y REAO, Ampelio. Evolucin del rgimen legal
de las comunidades de indgenas y su orientacin
posterior. Tesis para optar el grado de Doctor en
Jurisprudencia en la Universidad de San Marcos.
Lima: 1916.; BUSTAMANTE Y SANTISTEBAN,
Pedro. Necesidad de establecer en el Per una in-

Especial
La llegada de Augusto B. Legua al poder
en 1919 dinamiz ms esta etapa de primeras
propuestas, influyendo en el anlisis indigenista. Legua haba llegado al poder mediante un golpe de Estado el 4 de julio de ese ao,
y convocado a elecciones y a una asamblea
constituyente. En la convocatoria se sealaban varios puntos que deban consultarse,
adems, de manera plebiscitaria y que luego
la asamblea constituyente deba plasmar en
una nueva carta poltica que reemplazara a la
entonces vigente constitucin de 186015.
La asamblea constituyente se reuni desde el 24 de septiembre hasta el 27 de diciembre de ese ao. En este perodo, apareci la
tesis de Jos Luis Abarca Proyecto de Ley Tutelar de la raza indgena, sustentado en Arequipa. La tesis est firmada en octubre de 1919
y seala que piensa someter su proyecto al
Congreso Regional del Sur, que al instalarse
en la Ciudad orgullo de los Incas, no dejar
de escuchar las angustias lastimeras de los hijos de Manco, que pugnan desde hace varios
siglos por las reivindicacin de sus derechos
sin conseguir ms que injusticia16. Este proyecto es mucho ms complejo que los dos anteriores, constando de 13 ttulos y 134 artculos. Este proyecto recoga varios puntos del
proyecto de Yarlequ, asumiendo una parte
stitucin judicial defensora de indgenas, 1916.;
AAOS, Moiss Antonio. Los ttulos supletorios
y la propiedad rstica indgena. Tesis de Doctor,
Facultad de Jurisprudencia de San Marcos: Lima,
Imprenta de E. Z. Casanova, 1918, 50 p.; VALDEZ
DE LA TORRE, Carlos. Las comunidades indgenas en el Per. Tesis de Bachiller, 1918.; CCERES
BEDOYA, Manuel. La reforma de la legislacin y la
raza indgena, 1918; BUSTAMANTE CISNEROS,
Ricardo. Condicin Jurdica de las comunidades
de indgenas en el Per. Lima: Casa Editora de Ernesto R. Villarn, 1919.; CASTRO POZO, Hildebrando. El problema sociolgico-legal de la comunidad de indgenas, Tesis de Bachiller, 1919.
15 UGARTE DEL PINO, Juan Vicente. Historia de las
constituciones del Per. Lima: Editorial Andina
S.A., 1978.
16 ABARCE, Jos Luis. Proyecto de Ley Tutelar de la
raza indgena, Presentado por el bachiller seor
[] para optar el grado de Doctor en Jurisprudencia y obtener el ttulo de Abogado. Arequipa: Universidad G. P. San Agustn, 1919, p. 5.

Proyectos de legislacin indgena

considerativa de la ley parecida que resalta
que a pesar de que los indgenas constituyen
la mayor parte de la poblacin, se encuentran desprotegidos; tambin, por ejemplo
la disposicin de que los bienes inmuebles
y los tiles de labranza son considerados inembargables y que la locacin y conduccin
de servicios se plantea por escritura pblica
con presencia de un funcionario (artculo 8
del proyecto de Yarlequ y artculos 7 y 8 del
proyecto de Abarca)17. El texto es muy innovador, establece un sistema meticuloso de
defensores de oficio (artculos 44 a 68) que
deban estar en todos los distritos, adems
analiza diversas figuras contractuales que,
segn su anlisis son manipulaciones que se
prestan siempre a abusos en perjuicio de los
indgenas, como por ejemplo entregar sumas
de dinero anticipada sin definir bien la contraprestacin, por lo que luego podan presionar a los indgenas para que entregaran ms,
en la exposicin de motivos analiza diversas
figuras contractuales y las va reglamentando una a una en el proyecto. Tambin busca
en sus disposiciones motivar que los padres
indgenas enven a sus hijos a las escuelas,
limitndoles derechos. El proyecto destaca
tambin porque prohbe diversas formas abusivas de trabajo para los indgenas, como por
ejemplo hacerlos comenzar a trabajar sin pagarles por anticipado el jornal (artculo 75),
o la prohibicin de trabajo de menores de 15
aos (artculos 74). Otro aspecto que destaca
es que tambin asume varios prejuicios de la
poca al tratar de evitar con su proyecto que
los indgenas se dediquen a la holgazanera,
por eso, aunque prohbe el trabajo personal
gratuito y de servicio porque se presta a abusos, establece que se puede forzar a trabajar a
los indgenas en ciertos casos:
 rtculo 17.- A los indgenas notoriaA
mente vagos, perezosos o brios que
espontneamente no quieran aceptar
17 Cfr. Ibdem, p. 6.; Manuel Yarlequ, Proyecto
de ley a favor de los indgenas, en YARLEQU,
Manuel. La raza indgena. Lima: Sanmart y Cia.,
1920, p. 52.

117

ESTADO
Constitucional
alguna ocupacin remuneratoria que
se les ofrezca, se les obligar por la
autoridad poltica, con conocimiento
del defensor, a aceptar la ocupacin o
trabajo, previo pago de su jornal i sin
que dicho trabajo pueda pasar de ms
de tres das ni que fuera del lugar de residencia del indgena.
 rtculo 18.- A los indgenas que tenienA
do fuerzas y salud suficientes para el trabajo, se pongan a demandar la caridad
pblica sin aceptar un trabajo remuneratorio que se les ofrezca, se les impondr
aceptarlo en los mismos trminos que en
el artculo anterior18.
En este perodo es muy importante tambin la tesis de Jos Antonio Encinas, Contribucin a una legislacin tutelar indgena sustentada en 1918 en San Marcos, pero luego
publicada tanto como libro y como parte de
la Revista Universitaria, en 192019. Sin duda
la importancia de la Constitucin de 1920
motiv que se publicar estos trabajos, por
la calidad de su contenido y porque el autor
haba sido miembro de la asamblea constituyente donde haba promovido el artculo
5820. El texto gira en torno de tres elementos: la propiedad, el trabajo y los procedimientos judiciales, y la conviccin de que los
problemas de los indgenas no se deban a la
inferioridad racial como se sola sealar, sino
a razones econmicas y sociales, y de que se
podan solucionar con una adecuada ley que
18 ABARCA, Jos Luis. p. cit., pp. 10-11.
19 ENCINAS, Jos Antonio. Contribucin a una legislacin tutelar indgena, Publicacin acordada por
la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad
Mayor de San Marcos de Lima; ENCINAS, Jos
Antonio. Contribucin a una legislacin tutelar
indgena en Revista Universitaria. rgano de la
Universidad Mayor de San Marcos. Lima: Ao XV,
Volumen I, 1er. Trimestre de 1920, pp. 35-143.
20 No queda claro si fue l el autor del artculo 58
o Anbal Martua, otro constituyente muy importante en temas indgenas. Cfr. BASADRE
GROHMANN, Jorge. Historia de la repblica del
Per (1822-1933). Lima: Editorial El Comercio,
2005 [1939], Tomo 14, pp. 41-42.

118

N 3 - julio - agosto 2011

E
C

tomara en cuenta suficiente informacin de

la realidad social21.
Con el artculo 58 de la constitucin de
1920, surgi el inters por desarrollarlo, por
ello surgieron tambin los proyectos de Manuel A. Quiroga y Garmendia.
El proyecto de Quiroga complejiza ms la
propuesta, desarrollndose a lo largo de seis
ttulos y 402 artculos. Seala expresamente que incorpora la mayora de artculos del
proyecto de Abarca y

[T]ambin hemos tenido en consideracin, los trabajos de los doctores Francisco Mostajo y Modesto Mlaga, sinceros luchadores por la emancipacin del
indio () tambin nos hemos servido
de los trabajos de los doctores Melchor
bustinza Gldres, J. Vctor Neira, Leonidas Palomino Salcedo, Temstocles Enriquez, Luis Polar, () del doctor Cceres Bedoya () del doctor Bustamente y
Cisneros (), del doctor Flix Cosio M.
y los estudios sueltos del doctor Luis E.
Valcrcel22.

Como puede verse, la propuesta de Quiroga se nutri de muchos otros autores indigenistas, recogiendo sus anlisis y elevndolos a la calidad de proyecto de ley, en busca
de una regulacin integral que permita mejorar la situacin de los indgenas.
Otro proyecto importante sera el de
Roberto Garmendia. En ste, el autor critica a las otras propuestas de ser demasia21 Una buena resea puede encontrarse en RAMOS
NEZ, Carlos. Historia del Derecho Civil peruano, Siglos XIX y XX. Lima: Fondo Editorial de la
Pontificia Universidad Catlica del Per, Tomo V.
Los signos del cambio, Volumen 2. Las instituciones, 2006, pp. 258-266.
22 QUIROGA, Manuel A. Quiroga. Proyecto de Legislacin Indgena. Presentado por el Diputado por la
provincia de Chuchito seor doctor [], al Congreso Regional del Sur. Arequipa: Tip. Quiroz, 1920,
pp. 57-58.

Especial
do complejas, sealando que los indgenas
necesitan leyes sencillas que estn a la
mano, por eso hace una propuesta breve,
pero a la vez crtica de las anteriores en
cada captulo, que consta de slo de 57 artculos, en el que no toma en cuenta varias
disposiciones que venan desde Abarca,
como las distintas figuras contractuales
que se prestaban a fraudes o todo el sistema de defensores de indgenas23.
6.4. Decaimiento de las propuestas (19221935)
A partir de 1922, el tipo de propuesta
decae, y no surgen ms proyectos. Las razones podran estar vinculadas al contexto
poltico. En 1921 el gobierno de Legua haba creado la Seccin de Asuntos Indgenas
en el Ministerio de Fomento, y en mayo de
1922 el Patronato de la raza indgena, a estas instituciones se les haba encomendado analizar los casos de las quejas de los
indgenas y buscar soluciones, as como
formular propuestas para mejorar su situacin. Aunque al final del gobierno de
Legua se observa que estas instituciones
fueron totalmente ineficientes24 (en parte,
seguramente, porque Legua mantena un
discurso doble que combinaba la retrica
indigenista con la explotacin a la raza indgena manifestada principalmente a travs de la ley de conscripcin vial) el hecho
de que surgieran en los primeros aos de
su gobierno gener mucha expectativa y
se vio concretada en una amplia gama de
normas dispersas a favor de la poblacin
indgena. Es decir, despus de los proyectos, surgieron muchsimas normas que de23 GARMENDIA, Roberto F. Legislacin Tutelar
Indgena. Lima: Librera e Imprenta H. G. Rosas, 1921.
24 DAVIES, Thomas. p. cit., pp.68-82; VALDERRAMA, Mariano y Augusta ALFAGEME. Viejas y
nuevas fracciones dominantes frente al problema
indgena (1900-1930) en DEGREGORI, Carlos
Ivn y otros. Indigenismo, Clases Sociales y Problema Nacional. Lima: Ediciones CELATS, 1978,
pp. 98-100.

Proyectos de legislacin indgena

sarrollaban parcialmente lo que proponan
y por eso la bsqueda de una ley integral
decay, quiz porque se pens que todo
estaba encaminado a la mejora de la raza
indgena y se asuma que con el tiempo se
conseguira emitir todas las normas necesarias. Sin embargo, el intenso indigenismo
oficial decay durante el segundo mandato
de Legua (1924 -1930).
6.5. Resurgimiento de las propuestas in
tegrales (1935-1946)
Ya encontrndonos en otro escenario
poltico, y despus de muchos aos, que
quiz llevaron a la conviccin de que las
polticas indigenistas no haban todava generado los cambios que se esperaba para la
poblacin indgena, surgi una nueva propuesta en 1935.
Se trata del proyecto contenido en el libro Por la raza indgena, de Erasmo Roca. El
autor era una persona muy autorizada en la
materia, en tanto haba sido diputado durante el gobierno de Legua y haba participado
en comisiones investigadoras sobre la problemtica indgena. A partir de su conocimiento del indigenismo oficial y el anlisis de los
proyectos anteriores, elabor un complejo
proyecto que constaba de cuatro captulos y
261 artculos25.
Finalmente, el ltimo proyecto de este
tipo fue Cdigo Indgena Peruano. Proyecto de
Cdigo Indgena publicado en 1946.
Este impresionante texto de 1743 artculos, representa la mxima expresin de la
propuesta indigenista codificadora. Es la ltima que surge y a la vez es la ms elaborada
dentro de la perspectiva de este tipo de propuestas. Es un proyecto que se divide en los
siguientes ttulos y captulos:

25 ROCA S., Erasmo. Por la Clase Indgena. Lima: Pedro Barrantes Castro Editor, 1935, 304 p.

119

ESTADO
Constitucional

a) Legislacin civil Indgena.

De las personas indgenas

- Rgimen Familiar y Derecho de sucesin entre indgenas

- De los Derechos reales y contratos de indgenas

- De los procedimientos civiles

b) Legislacin Penal Indgena

-

Disposiciones Generales

Medidas preventivas

Delitos y Faltas

c) Legislacin Econmica Indgena

- Rgimen agrario
-

Rgimen econmico indgena

- Rgimen de proteccin al
comercio e industrias indgenas
- Garnadera
-

Polica rural

d) Legislacin educacional Indgena

De la Educacin nacional Indgena

Otros medios de culturizacin

e) Legislacin Administrativa Indgena

Ministerio de Asuntos Indgenas

- 
Autoridades Administrativas
Asuntos Indgenas

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Procedimientos Administrativos

- Rgimen interno de las Comunidades de indgenas

7. Reflexiones finales

N 3 - julio - agosto 2011

E
C

de

Hemos esbozado el desarrollo temporal

de una de las vertientes ms importante del
pensamiento indigenista jurdico, creemos
que incidir ms en esta lnea de investigacin
puede permitir un mejor conocimiento de
esta materia. Por cuestiones de extensin no
hemos podido incidir en el anlisis detallado
de las instituciones que los proyectos plantean, pero sera interesante que en investigaciones posteriores se realice tal anlisis para
entender mejor la forma en que conceptuaban los indigenistas la problemtica indgena y poder rastrear mejor el progreso de los
debates, encontrando recepciones de ciertas
teoras de otros autores o su rechazo.
Queremos finalmente sealar otro punto importante en estos proyectos. Son estos
textos, principalmente, los que se plantean
el problema de qu significa ser indgena en
nuestro medio. Los representantes del movimiento indigenista en general, suelen ver un
pas con diversas razas y buscan defender a
la sufrida raza indgena, pero nunca se ponen a pensar qu es un indgena, slo dar por
sentado que el sentido comn les permitir
reconocerlo cuando lo tengan en frente. Esto
puede explicarse porque el indigenismo es
un movimiento urbano, no es una reivindicacin tnica, y que muchos de los indigenistas, si bien tenan ciertos conocimientos de la
situacin de los indgenas no convivan con
ellos. En este punto el indigenismo jurdico es
crucial pues ante la difcil tarea de regular los
abusos a los indgenas se ve en la necesidad
de concretar el trmino porque de lo contrario cualquiera puede exigir los derechos que
las leyes establecen.
Desde Abarca, los proyectos proponen
crear registros de indgenas, y luego la pro-

Especial
puesta va evolucionando, los proyectistas
posteriores generan registros complicados
pues Abarca haba sugerido un registro en
el que, en cada distrito, fuera una comisin de tres personas las que registraran
a los indgenas el ltimo da de diciembre
(artculo 40), pero esto debe haber parecido una tarea imposible pues la poblacin
indgena era mayoritaria, y se asuman
que eran tres cuartas partes de la poblacin nacional. Por eso las propuestas evolucionan y los siguientes proyectos tienen
registros ms grandes y permanentes, probablemente aqu nos encontremos con un
antecedente de lo que con los aos sera el
registro de comunidades indgenas, creado
en 1925 por el gobierno de Legua, en el
cual, en vez de inscribir individuos, se inscriba a comunidades, y eso ya tena regulado
un procedimiento complicado.
Es interesante, adems, ver que los proyectos parecen asumir que la sociedad es esttica y que evoluciona poco. Es por esto que se
plantean cdigos que, como se sabe, representan un ideal de norma que es estable en el
tiempo y que eso permite seguridad jurdica e
igualdad de trato. Es por eso que, por ejemplo,
nuevamente desde Abarca, se mencionan formas contractuales concretas y se las reglamenta o prohbe, pero ante una norma de tal tipo
lo que se hubiera conseguido son incentivos
para crear nuevas y creativas formas contractuales para seguir cometiendo abusos. As, la
lista de formas contractuales reguladas se hubiera quedado corta rpidamente y se hubiera
tenido que generar normas especiales que tipificaran nuevas formas de abuso contractual
o modificar el cdigo cada cierto tiempo. Esto
implica que propuestas como esta parecen tener el germen de su propia destruccin: buscan congelar la realidad con un cdigo, norma
capaz de regular todo por s sola, pero luego
la realidad cambia y el cdigo se desfasa por

Proyectos de legislacin indgena

lo cual se requiere otras normas diferentes del
cdigo, es decir, la naturaleza del cdigo trunca sus propios ideales.
Al respecto, es de verse que en nuestro
pas ya no clasificamos a la gente por razas,
al menos no en el mbito acadmico y legal,
aunque s en discursos populares y coloquiales. Y tambin es importante considerar que
la nocin de raza indgena que asuman los
indigenistas estaba vinculada a prejuicios
muy fuertes y a una situacin deplorable
de un sector de la poblacin. Pero estos discursos y definiciones dominantes generan
la desindianizacin definida como la lucha
contra la miseria implcita en la definicin
dominante,26 y como consecuencia se pueden asumir posturas diferentes por parte de
los actores en juego que les pueden permitir
posturas diferentes, como el denominado
blanqueamiento, que ocasiona el dinero,
por ejemplo. Nadie quera registrarse en un
registro de indgenas pues eso a la vez implica recibir toda la carga negativa de la definicin oficial de indgena oficial. As, estos
proyectos tambin tienen otro germen de su
autodestruccin: al definir estticamente lo
indgena, aquellos a quienes est dirigido reciben incentivos para dejar de serlo y buscar
cambiar sus patrones culturales.
Finalmente, queremos sealar que nos
parece importante profundizar el estudio del
indigenismo jurdico, en especial visto desde
los proyectos de legislacin que hemos presentado. Qu pas con estos proyectos en el
parlamento? Qu trabas existieron para que
finalmente ninguno llegara a promulgarse?
De qu otras formas aportaban al debate indigenista? Cules eran sus propuestas ms
controvertidas? Cules de sus propuestas
llegaron a concretarse? Son estas algunas de
las preguntas que esperamos responder en
prximos trabajos.
26 CADENA, Marisol de la. Indgenas mestizos.
Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 2004, p.
337.

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