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Joan Romero y Andrs Boix (Eds.

Democracia desde abajo.


Nueva agenda para el
gobierno local
Andrs Boix, Javier Esparcia, Eduardo Garca de Leonardo,
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Reyes Marzal, Joan Noguera, Josep Maria Pascual,
Mara Dolores Pitarch, Joan Romero, Jos Vicente Snchez,
Josep Sorribes, Xavier Uceda, Jos Veiga

Estudios y Documentos

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Joan Romero y Andrs Boix (Eds.)

Democracia desde abajo.


Nueva agenda para el
gobierno local
Polticas pblicas, cohesin social y buen
gobierno en la Comunidad Valenciana
tras la reforma del rgimen local
Andrs Boix, Javier Esparcia, Eduardo Garca de Leonardo,
Fernando Jimnez, Jos Manuel Luis-Hortolano, Luca Martnez,
Reyes Marzal, Joan Noguera, Josep Maria Pascual,
Mara Dolores Pitarch, Joan Romero, Jos Vicente Snchez,
Josep Sorribes, Xavier Uceda, Jos Veiga

UNIVERSITAT DE VALNCIA

Coleccin: Desarrollo Territorial


Serie Estudios y Documentos, 17
Director: Joan Romero

Esta obra est bajo una Licencia Creative Commons Atribucin-NoComercial-SinDerivar 4.0 Internacional. No se permite un uso comercial de la obra original ni la generacin de obras derivadas.

Del texto: los autores, 2015


De esta edicin: Publicacions de la Universitat de Valncia, 2015
Publicacions de la Universitat de Valncia
http://puv.uv.es
publicacions@uv.es
Imgenes de la cubierta:
Ajuntament de les Alqueries, Plana Baixa, Joanbanjo
Manifestaci del moviment 15-M a Valncia, el 19 de Juny de 2011, Coentor
Manifestacin en Valencia detonante del movimiento 15M, 15 de mayo de 2011, Sento
Poetry recital at The Elms, Old Bedhampton Just about the last event at the inaugural Havant
Literacy Festival, Basher Eyre
Edicin digital

ndice

Lista de abreviaturas .................................................................................................................

Presentacin .............................................................................................................................. 11
1. Democracia, polticas pblicas y gobierno local ante el nuevo ciclo
poltico. Joan Romero ..................................................................................................... 17
2. Introduccin a una agenda alternativa al gobierno local valenciano:
marco legal y posibilidades. Andrs Boix ...................................................................... 43
3. La reforma local de 2013 y sus consecuencias sobre la prestacin de servicios
pblicos. Andrs Boix ..................................................................................................... 61
4. Competencias y posibilidades de accin local para los municipios valencianos
tras la reforma local de 2013 y en el marco de la ley de rgimen local valenciana
de 2010. Andrs Boix ..................................................................................................... 79
5. Los ayuntamientos y la nueva gobernanza democrtica. Nuevas propuestas para
nuevas formas de gobernacin. Josep Maria Pascual .................................................... 95
6. La ventaja colaborativa. Josep Sorribes ............................................................................... 113
7. La gestin de espacios metropolitanos. El rea metropolitana de Valencia.
Mara Dolores Pitarch ..................................................................................................... 123
8. Polticas de gestin del territorio, ambientales y de paisaje.
Jos Vicente Snchez ...................................................................................................... 153
9. Planeamiento y gestin urbanstica a escala local y autonmica.
Eduardo Garca de Leonardo .......................................................................................... 181
10. Servicios sociales municipales en la Comunidad Valenciana.
Xavier Uceda y Luca Martnez (coords.) ...................................................................... 207
11. Educacin, formacin y aprendizaje permanente. Jos Veiga ............................................ 235
12. Polticas culturales. Reyes Marzal ..................................................................................... 265
13. Poltiques dhabitatge. Jos Manuel Luis-Hortolano ......................................................... 289
14. Polticas de movilidad sostenible a escala local. Andrs Boix y Reyes Marzal ................ 305

15. Promocin econmica y empleo. Joan Noguera ................................................................. 317


16. Hacia nuevas polticas de desarrollo territorial en las reas rurales de la
Comunidad Valenciana: incentivos territoriales, servicios pblicos
y gobernanza. Javier Esparcia (Coord.) y Grupo de Anlisis sobre los
Territorios Rurales (GATER) .......................................................................................... 355
17. Una agenda local para combatir la desafeccin y la desconfianza.
Fernando Jimnez ........................................................................................................... 383
Cuadro resumen de las propuestas respecto de la ubicacin en niveles administrativos
de ciertas acciones pblicas ............................................................................................ 395
Bibliografa ............................................................................................................................... 401
Sobre los autores ....................................................................................................................... 411

Lista de abreviaturas
AEDL Agente de Empleo y Desarrollo Local
AFIC Agencias para el Fomento de la Innovacin Comercial
AMV rea metropolitana de Valencia
ATE Actuacin Territorial Estratgica
AVFGA - Agencia Valenciana de Fomento y Garanta Agraria
CCAA Comunidades Autnomas
CE Constitucin Espaola de 1978
CITMA - Conselleria de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente
CJC Consell Jurdic Consultiu de la Comunitat Valenciana
CPLR - Congreso de Poderes Locales y Regionales
CT Catlogos de Protecciones
DIC Declaracin de Inters Comunitario
DOGV Diari Oficial de la Generalitat Valenciana
EACV Estatut dAutonomia de la Comunitat Valenciana de 2006
EACV82 Estatut dAutonomia de la Comunitat Valenciana de 1982
EAE Evaluacin Ambiental Estratgica
ED Estudio de Detalle
EIGE Entidad de Infraestructuras de la Generalitat
ELoGE - Etiqueta Europea de Excelencia en la Gobernanza
EMPTRE Entidad Metropolitana para el Tratamiento de Residuos
EMSHI Entidad Metropolitana de Servicios Hidrulicos
ETCV Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana
FEMP - Federacin Espaola de Municipios y Provincias
FSE Fondo Social Europeo
GAL Grupo de Accin Local
GATER Grupo de Anlisis sobre los Territorios Rurales
GVA Generalitat Valenciana
IBI Impuesto de Bienes Inmuebles

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

IPREM Indicador Pblico de Renta de Efectos Mltiples


IVIE Instituto Valenciano de Investigaciones Econmicas
IVIFA - Institut Valenci dInvestigaci i Formaci Agroambiental
IVVSA Instituto Valenciano de la Vivienda S.A.
GATER - Grupo de Anlisis sobre los Territorios Rurales
LES - Ley 2/2011, de Economa Sostenible
LMCV - Ley 6/2011, de 1 de abril, de la Generalitat, de Movilidad de la Comunidad Valenciana
LOE - Ley Orgnica 2/2006, de 3 de mayo, de Educacin
LODE - Ley Orgnica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educacin
LOTPP - Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenacin del Territorio y
Proteccin del Paisaje
LOTUP - Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenacin del Territorio,
Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana
LPAPAD - Ley 39/2006, de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a las Personas en
Situacin de Dependencia
LRAU - Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat, Reguladora de la Actividad
Urbanstica de la Comunidad Valenciana
LRBRL Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Rgimen Local
LRLCV - ley 8/2010, de la Generalitat, de Rgimen Local de la Comunitat Valenciana
LRSAL Ley 27/2013, de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local
LUV - Ley16/2005, de la Generalitat, Urbanstica Valenciana
OCDE Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos
OMIC - Oficinas Municipales de Informacin al Consumidor
PAI Programa de Actuacin Integrada
PAT Plan de Accin Territorial
PDR Plan de Desarrollo Rural
PE Plan Especial
PGE Plan General Estructural
PNOT Plan Nacional de Observacin del Territorio
POP Plan de Ordenacin Pormenorizada
PP Plan Parcial
PRI Plan de Reforma Interior
SERVEF - Servicio Valenciano de Empleo y Formacin
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Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

SIOSE Sistema de Informacin de Ocupacin de Suelo en Espaa


UE Unin Europea
UPV Universitat Politcnica de Valncia
UV Universitat de Valncia (Estudi General)

Presentacin
El presente trabajo es el resultado de un notable esfuerzo colectivo impulsado desde el
Instituto Interuniversitario de Desarrollo Local de la Universitat de Valncia (IIDL) y
acometido por un grupo de profesores, investigadores y profesionales para poner en
comn y ordenar de forma estructurada un ambicioso abanico de propuestas de reforma
del gobierno local. Trata de aportar el armazn de lo que podra ser una nueva agenda
para el gobierno de las ciudades y los municipios que, adems de reorientar las polticas
pblicas de forma profunda, permita hacerlo con una amplia participacin ciudadana en
su definicin, contribuyendo as a construir una verdadera democracia desde abajo.
Los nuevos gobiernos locales salidos de las urnas en 2015, tanto en la Comunidad
Valenciana como en el resto del Estado, se enfrentan a retos de indiscutible calado. Una
crisis econmica de dimensiones difciles de evaluar, que est a punto de cumplir ocho
aos, ha sometido a una gran presin a todas las Administraciones pblicas y muy
especialmente a los entes locales, en tanto que responsables de la gestin de muchos
servicios pblicos y de todos los que se desarrollan en proximidad. Con menos recursos
y afrontando en muchos casos situaciones de emergencia, la exigencia de eficiencia en
el gasto pblico y acciones pblicas no ha hecho sino quedar an ms realzada estos
aos. As pues, el buen gobierno y el despliegue de las polticas pblicas a escala local
no puede estudiarse ya, ni programarse, sin tener muy presente un factor clave: que la
subsidiariedad en que se basa siempre el hecho de radicar polticas a escala local no slo
tiene que ver con la democracia y el buen gobierno, o con los controles, sino tambin
con la propia calidad de la prestacin y con sus efectos para garantizar la cohesin
social y territorial.
Junto a la crisis econmica, en un entorno poltico nuevo tras las elecciones de 2015,
con nuevos actores y la necesidad de poner en marcha nuevas polticas, muchas veces
impelidos por la propia realidad inmediata, los cambios en el marco legal que estructura
la accin pblica a escala local, supramunicipal y municipal, operados por la intensa
reforma del rgimen local espaol acometida a finales de 2013, obligan a reflexionar no
slo sobre qu conviene hacer y desde qu nivel de gobierno es ms conveniente
hacerlo sino, tambin, a partir de qu mecanismos jurdicos y con arreglo a qu
instrumentos legales pueden (o no) desarrollarse las propuestas en cuestin.

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Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

El presente libro es el resultado de este esfuerzo realizado por un extenso grupo de


investigadores que pertenecen en su mayor parte al Institut Interuniversitari de
Desenvolupament Local (IIDL) de la Universitat de Valncia, junto a otros acadmicos
y profesionales. Por esta razn centra su anlisis y las propuestas en la situacin de la
Comunidad Valenciana, si bien, las conclusiones de la mayor parte de los trabajos son
perfectamente trasladables a cualquier otra Comunidad Autnoma o municipio. Una de
sus virtudes es que son el resultado de una intensa labor de coordinacin y puesta en
comn, tanto en el diseo inicial del objeto de estudio y de la bsqueda de soluciones
como en la presentacin de las mismas.
La obra se abre con un trabajo de Joan Romero sobre los retos a que se enfrenta el
gobierno local en estos momentos. Las ciudades han ganado protagonismo como
actores polticos, es en las ciudades y en los municipios donde se hacen visibles las
consecuencias del desempleo y de los recortes en gasto pblico social y el autor
defiende la idea de que desde las ciudades y desde los mucipios, ms all de los intentos
del gobierno central de reducir su autonoma local y sus capacidades, existe un amplio
margen para impulsar polticas pblicas e innovaciones democrticas de calado de
existir voluntad poltica de hacerlo. A continuacin, Andrs Boix realiza en primer
lugar una somera exposicin del modelo de reparto competencial en niveles
administrativos en Espaa con el fin de poder identificar a partir de qu competencias, y
con sometimiento a qu reglas y condicionantes, desarrollan sus polticas los entes
locales espaoles. A continuacin, expone las lneas bsicas de la reforma local de 2013
y sus consecuencias competenciales y sociales. Por ltimo, y a partir de un estudio tanto
de la ley bsica del rgimen local espaol en sus contenidos actuales como de las
normas valencianas en la materia, se incorpora un cuadro con la exposicin del concreto
techo competencial posible para los municipios y otros entes locales valencianos,
explicando los diversos mecanismos de atribucin de competencias o delegacin de
ciertas funciones que permiten el desarrollo de polticas pblicas. Cerrando este primer
bloque del libro, Josep Maria Pascual desarrolla una propuesta de nueva gobernanza
democrtica de gran intensidad participativa a partir de las actuales necesidades y
exigencias de mayor calidad de la accin pblica, que tan evidentes se han hecho. La
cultura poltica y la formacin de los servidores pblicos municipales son esenciales
para el buen gobierno, y esta propuesta est inspirada en esta necesidad. De este modo,

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Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

queda dibujado de forma completa el contexto sobre el que han de actuar las propuestas
de rediseo de las polticas pblicas locales a mltiples niveles.
En un segundo bloque de trabajos, un grupo de expertos que tienen como denominacin
comn no slo su pertenencia o proximidad al IIDL sino tambin su reconocida
competencia y experiencia en sus respectivos campos, analizan estas diversas polticas
pblicas sectoriales que componen la accin pblica local. Lo hacen a partir de una
pregunta inicial similar y de un modelo de anlisis comn. La pregunta inicial a la que
los distintos equipos se han enfrentado es la siguiente: constituidos los gobiernos
autonmico y locales, sin necesidad de tener que aguardar a cambios legislativos,
partiendo del marco legal actualmente vigente, tanto estatal como autonmico, qu
posibilidades existen para impulsar una nueva agenda de polticas pblicas en la escala
local en caso de existir voluntad poltica de hacerlo? En cuanto al modelo de anlisis,
en primer lugar se estudia la situacin concreta de cada sector desde una perspectiva
amplia y tambin en cuanto a la distribucin competencial, tanto la anterior a la reforma
local de 2013 como la derivada de los posibles cambios en esa materia introducidos por
la misma. A continuacin, y tras haber realizado tambin un anlisis ms detallado de la
situacin prestacional en la Comunidad Valenciana, se analizan las alternativas y
anlisis comparados de buenas prcticas conocidas en Espaa o en otros pases de
nuestro entorno, prestando atencin tanto al modelo de gestin como al contenido de las
polticas. Con todo este bagaje analtico, todos los captulos se cierran con una serie de
propuestas concretas que persiguen la mejora de las condiciones de vida de los
ciudadanos, de la eficiencia de las polticas pblicas y de la cohesin social y territorial.
Son propuestas que aspiran a ser detalladas y precisas, hasta el punto de que puedan
constituirse en una gua para aquellas nuevas administraciones locales y autonmicas
que compartan el diagnstico expresado en estas pginas, que confiamos quede
suficientemente justificado. Estas propuestas, adems, son desarrolladas tanto en su
vertiente finalista (qu hacer para mejorar) como funcional y orgnica (desde dnde
conviene hacer en cada caso qu cosas), con el fin de dotar de contenido las diversas
escalas de intervencin pblica. Cada captulo incorpora un cuadro-resumen final donde
se ordenan las diversas propuestas identificando el nivel competencial en que se
considera ms adecuada la prestacin con la idea de facilitar cierta homogeneidad y
hacer ms sencilla la consulta de las sugerencias realizadas.

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Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Por medio de este procedimiento se han analizado las ventajas de la colaboracin entre
distintos actores polticos, sus retos e insuficiencias (Josep Sorribes) y la necesidad de
incorporar la escala metropolitana, en este caso con especial incidencia en el rea
metropolitana de Valencia, en la formulacin de polticas (Mara Dolores Pitarch); las
polticas de gestin del territorio, ambientales y de paisaje (Jos Vicente Snchez) y sus
derivadas en materia de planeamiento y gestin urbanstica (Eduardo Garca); los retos
en materia de gestin de servicios sociales y la mejor forma de abordarlos (por medio de
un equipo coordinado por Xavier Uceda y Luca Martnez); las polticas locales en
materia educativa y de formacin y aprendizaje permanente (Jos Veiga); la accin
local en materia cultural (Reyes Marzal); las polticas de vivienda (Jos Manuel LuisHortolano); y la intervencin a escala local en la movilidad sostenible como accin
sobre el espacio pblico urbano (Andrs Boix y Reyes Marzal).
Toda la reflexin se cierra con un trabajo del Grupo de Anlisis sobre los Territorios
Rurales coordinado por Javier Esparcia centrado en la situacin actual y la necesaria
atencion especfica a los municipios rurales. Se trata de singularizar muchas de las
propuestas para aquellas zonas del interior de la Comunidad Valenciana que combinan
menor poblacin y menores densidades y una estructura productiva claramente
diferenciada, que hace que ciertas soluciones defendidas para otros casos hayan de
singularizarse para este tipo de zonas rurales. Algo, por lo dems, plenamente coherente
con la lnea defendida en el resto de trabajos y que se ha convertido por ello en uno de
los principios rectores de las presentes propuestas, que es la de fomentar la flexibilidad
y adaptabilidad de las soluciones a las necesidades de cada parte del territorio y de sus
ciudadanos, sin pretender generalizar un esquema de prestacin o de servicios y
soluciones que se deba imponer necesariamente a todos los municipios por igual. Este
modelo flexible permite una articulacin ms idnea de las necesidades sociales, as
como una exportacin de las soluciones aqu apuntadas ms all de la Comunidad
Valenciana. Y adems plantea retos muy atractivos que tienen que ver con las polticas
de mejor gobierno de lo pblico con las que acaba este libro colectivo, a partir de un
estudio de Fernando Jimnez sobre qu medidas pueden y deben ser adoptadas, de
forma transversal, para combatir la desafeccin y la desconfianza ciudadanas, para
entender y ejercer la democracia de otra manera y para dar sentido a la idea de buen
gobierno en la escala local.

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Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

El libro, en su vocacin de ser de utilidad y de constituir un trabajo conjunto y


colectivo, contiene tambin unos breves resmenes en los que se pergea un rediseo de
los niveles competenciales autonmico, intercomunal y local indicando en cada uno de
ellos las propuestas muy concretas que se hacen y que se ubican en los mismos, con
especial atencin a las que implican un cambio de escala -bien por trasladar
competencias hacia arriba, como ocurre con algunos controles; bien por hacerlo
hacia abajo o hacia estructuras colaborativas, como es ms frecuente en muchos
casos-. Este cuadro permite una lectura rpida y muy clara de cmo podra ser la
estructura de gobierno local multinivel que aqu se sugiere, aunque para conocer al
detalle las propuestas y sus desarrollos es necesario en todo caso ir al captulo
correspondiente. Contiene, adems, una somera indicacin respecto del anclaje jurdico
que permite, en cada caso, ubicar la competencia y la accin pblica en ese concreto
nivel de gobierno, relacionando cada medida con el esquema de ordenacin que se
desarrolla al principio de la obra.
La pretensin que anima este trabajo colectivo es mostrar cmo, en la prctica, es
posible con el actual marco jurdico promover y desarrollar, ya sea por una va o por
otra, casi cualquier propuesta de mejora del gobierno local que se quiera impulsar o que
desde la ciudadana se pueda sugerir o reclamar. Es decir, de existir voluntad poltica en
los equipos de gobierno local se puede impulsar la prctica totalidad de las propuestas
contenidas en esta agenda sin necesidad de esperar a cambios profundos en la normativa
bsica o autonmica que podran demorar la puesta en marcha de muchas medidas e
incluso comprometer casi toda una legislatura. Se trata, entendemos, de situar los
problemas de los ciudadanos en el centro de atencin y de no demorar muchas de las
cuestiones que puedan tener solucin en aquella escala ms prxima a los problemas y a
las inquietudes de las personas. Naturalmente, ello no debe impedir promover, en su
caso, desde las Cortes Valencianas todas aquellas reformas que el nuevo parlamento
elegido estime conveniente. Como tambin reclamar la derogacin de una legislacin
bsica sobre administracin local, aprobada en diciembre de 2013, que entendemos va
en la direccin opuesta a la que los procesos y la forma de entender hoy el gobierno
aconsejan.
El resultado final de todo este esfuerzo colectivo que ahora ponemos a libre disposicin
de quienes tengan inters es, a nuestro juicio, muy sugerente y plantea muchas
alternativas e ideas que, llevadas a la prctica, seran de una enorme potencia. Nuestra
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Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

ilusin es que resulte al menos tan til e instructivo a los actores locales y autonmicos
como ya lo ha sido para nosotros durante su proceso de discusin y elaboracin y, sobre
todo, que pueda reportar tantas satisfacciones a la hora de trabajar a quienes puedan
tener en l una herramienta como lo ha sido para nosotros, a la hora de coordinar esta
obra en la que han participado una veintena de investigadores y expertos. A todos ellos,
a todas ellas, nuestro profundo agradecimiento por su implicacin entusiasta y
desinteresada, por su generossimo esfuerzo y por su vocacin de servicio pblico. Pero,
sobre todo, confiamos en que pueda servir a aquellos y aquellas que han de tomar
decisiones para la consecucin de mejores condiciones de vida para todos,
especialmente para quienes afrontan las acometidas ms duras de la actual situacin
social y econmica. Porque, a fin de cuentas, esencialmente para esto ha de servir un
buen gobierno: para conseguir que mejoren las condiciones de vida de las personas,
para que nadie pueda pensar que ha sido abandonado en el camino por los poderes
pblicos, para que se instale la idea de que nuestras decisiones y nuestras elecciones
cuentan, para que la mayora pensemos que nuestra democracia es de calidad, que
formamos parte de una autntica comunidad poltica y que tenemos responsables de
gobiernos que hacen de la equidad, la transparencia y la decencia sus principios
rectores.
Joan Romero y Andrs Boix
(Campus dels Tarongers, ciutat de Valncia, maig de 2015)

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1. Democracia, polticas pblicas y gobierno local ante el


nuevo ciclo poltico
Joan Romero (IIDL. Universitat de Valncia Estudi General)

1.1. Las ciudades como actores polticos en una nueva era


Las ciudades han recuperado autonoma y visibilidad como actores polticos en esta nueva era.
Tiempo y espacio han cambiado radicalmente su significado tradicional y el Estado-nacin
soberano que emergi en Westfalia tambin ha visto modificados sus lmites y sus capacidades,
experimentando un proceso de transformacin extraordinario. Otros poderes, legtimos e
ilegtimos, han emergido o se han consolidado durante este tiempo. Otros actores se mueven
con ms agilidad en este contexto globalizado e interdependiente en el que los Estados tienen
dificultades de adaptacin. Las ciudades se encuentran entre esos actores polticos.
La economa, en especial el sistema financiero, hace tiempo que piensa en global. La poltica
tiene ms dificultades para hacerlo y sigue pensando preferentemente a escala estatal. De ah
que se hable con propiedad de Economa 2.0 (incluso 3.0) y de Poltica 1.0. Para evitarlo, los
Estados exploran nuevas formas de cooperacin no siempre eficaces. En ocasiones, es el caso
de Europa, inauguran formas originales aun con las evidentes dificultades y tensiones
precisamente entre la escala estatal y supraestatal. En otros casos, finalmente, se impulsan
diferentes formas de cooperacin regional nuevas y a veces eficaces; sea en Asia, Amrica
Latina o en frica. Pero nadie discute hoy que en menos de dos dcadas el Estado ha dejado
atrs su perfil tradicional porque estamos asistiendo a un hecho realmente nuevo y de
consecuencias tan desconocidas como imprevisibles: ni ms ni menos que un proceso de nuevo
reparto del poder en un tiempo nuevo.
La paradoja de este proceso, marcado por la incertidumbre, la inseguridad, la complejidad, el
conflicto y la velocidad de los cambios, es que en la medida en la que el Estado soberano se
trasforma y ve cmo se difuminan sus contornos tradicionales, las ciudades han cobrado nuevo
protagonismo como actores polticos en todas las escalas, desde la local a la global. No es la
primera vez que ocurre, como es bien sabido. En otros momentos de la historia de Europa las
ciudades tuvieron un protagonismo indiscutible cuando los Estados an no haban desarrollado
plenamente sus capacidades.
Las ciudades (y no slo las grandes ciudades globales) y las regiones urbanas y metropolitanas
han ganado posiciones en este contexto globalizado y disponen de unas oportunidades
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Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

extraordinarias para situarse en esta nueva realidad. Para ocupar (o no) un lugar destacado o
singular en esta realidad cambiante en la que las fronteras de los Estados son menos
determinantes que hace veinte aos. Las regiones urbanas, las ciudades, y desde luego tambin
las ciudades intermedias, compiten y cooperan entre ellas (Pike; Rodrguez-Pose, Tomaney,
2006). En el caso de Espaa, las ms de las veces, apostando por modelos de crecimiento
desequilibrados y adoptando enfoques y formas de gestin importadas de la esfera privada, con
motivacin de beneficios apropiables, olvidando mientras tanto su condicin esencial de espacio
pblico, de ciudadana, convivencia y derechos. Ante este progresivo proceso de dualizacin, de
escisin, con el aumento de la segregacin y la precariedad, no son pocas las voces que ahora
comprueban las consecuencias sociales, agravadas por la recesin, y reclaman un mayor
empoderamiento ciudadano, ms democracia y buen gobierno.
En este nuevo contexto hay regiones metropolitanas y ciudades que ganan y otras que pierden.
Y ya no depende tanto de la capacidad o tamao de su propio Estado, sino de la capacidad de
los actores pblicos y privados concernidos, de su inteligencia para acordar estrategias
compartidas, de su voluntad de construir proyectos movilizadores, de su habilidad para
encontrar puntos fuertes en torno a un propsito colectivo, renunciando incluso al ttem de la
competitividad globalizada y optando por un nuevo modelo de desarrollo o, ms modestamente,
por una economa basada en la prestacin de servicios bsicos y de inters general (econmico,
social, ecolgico) que aseguren el mantenimiento de la calidad de vida de la poblacin del
lugar. Para ello la cultura y la inteligencia territorial son hoy fundamentales, y la escala
adecuada para desplegar todo el potencial es la escala de la ciudad y la regin urbana y
metropolitana. De hecho, el mundo puntiagudo que refleja Richard Florida (2006) en su
conocida cartografa, es en realidad un mundo de ciudades y regiones urbanas y metropolitanas
y no de Estados. Porque es ah donde ocurren las cosas, donde se concentran poder, recursos,
capacidad de innovacin y talento. Pero tambin donde se hacen visibles las crecientes
desigualdades y los procesos de fractura y segregacin social.
Por esa razn no hay mejor laboratorio que las ciudades y las reas metropolitanas para conocer
en profundidad la verdadera dimensin de los cambios. Para analizar el verdadero alcance de las
transformaciones de una economa globalizada y su impacto en los mercados de trabajo locales.
Para evaluar en toda su dimensin el creciente proceso de segmentacin, precarizacin y
aumento de las desigualdades en nuestras sociedades y analizar sus consecuencias polticas,
sociales y culturales. Para saber elaborar algn tipo de alternativa para poblaciones
mayoritariamente urbanas que expresan un grado de inseguridad, vulnerabilidad, incertidumbre
y desconcierto respecto del futuro como nunca en las ltimas dcadas. Para anticiparse y
abordar las causas profundas que explican el creciente malestar urbano. Para poner remedio a
los sentimientos de repliegue, hoy generalizados en la sociedad europea, que dificultan el
18

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

reconocimiento al Otro y hacen extremadamente difcil la construccin de sociedades


multiculturales hacia las que, por otra parte, tendremos que transitar siquiera sea por razones
estrictamente demogrficas, si es que queremos mantener lo esencial de nuestro modelo
socioeconmico. Para imaginar en definitiva una nueva agenda. Una nueva generacin de
polticas pblicas adecuadas a un contexto geopoltico, econmico, social, cultural y ambiental
muy diferente y en gran medida nuevo (Romero; Farins, 2012).
Estos procesos nos han de interesar como ciudadanos concernidos y como comunidad poltica.
Porque hoy, ms que nunca, se hace necesario dar contenido pleno al trmino desarrollo
sostenible, especialmente en ciudades y regiones urbanas. Es decir, procurar que exista una
adecuado equilibrio entre tres pilares bsicos: competitividad econmica, cohesin social y
gestin prudente de los recursos. Evitando desequilibrios muy marcados entre ellos, ya que en
ese caso se desequilibra el conjunto. Pero, adems, incorporando los enfoques estratgicos en la
escala adecuada, que ya no puede ser otra que la de la ciudad real; es decir, aquella que integra
una regin urbana o metropolitana definida por redes y flujos cotidianos entre varios ncleos y
donde adems hace tiempo han desaparecido los lmites entre urbano y rural

1.2. El impacto de la Gran Recesin en las ciudades y en las regiones urbanas


El modelo de crecimiento espaol durante el periodo 1996-2007 ofrece dos paradojas que tras
el desplome del sector inmobiliario y el consiguiente efecto arrastre sobre el conjunto de la
economa, se hicieron muy llamativas: nunca hemos construido ms viviendas nuevas y jams
ha habido tantos ciudadanos sin posibilidad de acceder a una vivienda en condiciones
aceptables, y en segundo lugar, mientras se urbanizaban nuevos espacios, en muchas ciudades
espaolas el nmero de viviendas vacas en mal estado supera el 15% del total y una parte
desproporcionada del patrimonio inmobiliario construido ha desaparecido (Naredo, Montiel
2011) sucumbiendo a los embates de la especulacin, la banalidad y una supuesta modernidad
mal entendida.
El crculo vicioso de la especulacin inmobiliaria en Espaa y sus devastadores efectos en el
plano poltico, econmico, social y territorial responde a una secuencia bien conocida: a)
canalizacin del abundante ahorro, nacional e internacional, hacia el sector inmobiliario como
inversin y como especulacin, favorecido por la incorporacin al euro y por los bajos tipos de
inters y una fiscalidad favorable a la adquisicin de vivienda en propiedad; b) existencia de
entidades financieras sobredimensionadas que se sumaron a la fiebre especulativa con escasa
profesionalidad y sin reparar en las consecuencias; c) ausencia de mecanismos de gobernanza
adecuados, tanto en el plano de la supervisin de la autoridad monetaria competente como en el

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Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

plano territorial; d) legislacin sobre suelo muy flexible; e) creciente necesidad de ingresos para
las administraciones pblicas, f) la generalizacin del llamado efecto riqueza o de ilusin
monetaria, tpicos de las burbujas especulativas, acabara por atraer y atrapar a amplios
sectores sociales que vieron en la inversin inmobiliaria amplias expectativas de revalorizacin
de forma rpida y con rentabilidades imposibles de obtener en otra parte. Esta corriente fue
alimentada de forma no siempre responsable desde entidades financieras, ofreciendo prstamos
hipotecarios a bajo inters en un contexto de abundante liquidez, y g) la codicia, siempre
presente en el comportamiento humano y a la que tan poca atencin se ha prestado desde las
ciencias sociales
Como en su momento se advirti de forma reiterada, se trataba de un patrn de crecimiento
desequilibrado al concentrar gran parte del esfuerzo inversor en activos inmobiliarios, tanto
residenciales como no residenciales, aunque tambin se mantuviera un cierto nivel en inversin
productiva y ms intensa en capital humano. Esta inversin propici la creacin de 8,1 millones
de nuevos empleos, de los cuales en torno al 20% lo fueron directamente en el sector de la
construccin y ms del 50% en actividades de baja productividad y baja cualificacin. Esos
datos de creacin de empleo fueron esgrimidos durante esa dcada por gobiernos de diferente
orientacin para avalar los xitos de sus respectivas polticas econmicas. Unos y otros no
supieron sentar las bases de un modelo de crecimiento ms equilibrado, ni corregir las distintas
seales que evidenciaban la existencia de preocupantes derivas y sus fenmenos asociados de
mala poltica, ni anticiparse a tiempo a las consecuencias del estallido de una burbuja
inmobiliaria que la crisis financiera global precipit abruptamente pero que se habra producido
igualmente.
El territorio sera el gran sacrificado. En mitad de una abundante retrica sobre desarrollo
sostenible y proteccin del paisaje, lo cierto es que el territorio, salvo excepciones muy
contadas, solamente ha sido considerado como un recurso y como un soporte fsico susceptible
de recalificacin o reclasificacin o para albergar actividades econmicas. No se ha considerado
como un activo digno de ser preservado siquiera fuere porque de su calidad dependiera en gran
medida el futuro de una parte muy importante de la actividad econmica y el de generaciones
que an no han nacido. Por el contrario, la urbanizacin desbocada y anrquica ha sido
consentida, tolerada, amparada, legalizada y auspiciada, cuando no deliberadamente
promocionada, en muchos casos sin distincin de adscripcin poltica ni de esfera de gobierno.
Y no es seguro que en la actualidad, con las visibles y dramticas consecuencias del proceso, el
conjunto de la sociedad haya asumido que es necesario transitar hacia formas de gobierno del
territorio completamente distintas.

20

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Las polticas territoriales en muchas ocasiones no pasaron de meros marcos normativos


orientados a facilitar la especulacin por parte de promotores inmobiliarios. Numerosos
episodios incluso han superado con creces aquellas referencias tradicionales al desarrollismo de
la dcada de los sesenta del siglo XX. Con la diferencia de que entonces no existan
mecanismos democrticos y en esta etapa partimos de un marco democrtico consolidado e
integrado en una realidad geopoltica europea, de unas visiones culturales supuestamente ms
elaboradas, de unas concepciones del territorio y el paisaje supuestamente ms cultas y de un
grado superlativo de cobertura normativa. Esta es la paradoja: de una parte profusin normativa,
textos formalmente correctos, y de otra descoordinacin y desgobierno del territorio.
Las consecuencias de apostar por un modelo tan desequilibrado como insostenible, en un pas
con escasa capacidad institucional y carente de mecanismos de regulacin y supervisin son
bien conocidas: ms de una dcada perdida y un incierto escenario de futuro para un pas
atenazado por la crisis de la deuda, una profunda crisis de crecimiento y la mayor crisis poltica
e institucional de las ltimas tres dcadas; aumento sbito y desorbitado del desempleo;
entidades financieras en crisis bloqueadas por el crdito al promotor; empresas y familias
sobreendeudadas y situacin crtica de las cuentas pblicas. Algunos datos sirven para ilustrar la
difcil situacin: en torno a cinco millones de desempleados, de los cuales ms de dos millones
lo eran de larga duracin en el segundo trimestre de 2013; una deuda global que ascenda a ms
de 3 billones en 2012, con un endeudamiento del sector privado que se elevaba a 1,8 billones de
euros; una deuda pblica que segn datos del propio Banco de Espaa ascenda en junio de
2013 a 943.702 millones y asciende al 100% del PIB en 2015; la morosidad oficial de la banca
ascenda en esas mismas fechas a 176.420 millones de euros (un 11,6%). Aunque si a esta
cantidad se suma la morosidad sacada del sistema en diciembre de 2012 y traspasada a Sareb, el
llamado banco malo, no sera aventurado estimar que la morosidad total deba superar en junio
de 2013 los 200.000 millones de euros (cercano al 14%), un mximo desde que existe
informacin oficial.
No menos importantes han sido las consecuencias polticas y sociales. De ah la conveniencia de
prestar atencin al contexto poltico e institucional que explican el proceso y ayudan a
entenderlas. Y conviene reparar en ello si queremos entender las razones por las que un pas con
instituciones y lites polticas y econmicas extractivas fracasa (Acemoglu; Robinson, 2012).
De forma resumida, pueden enumerarse las siguientes: consolidacin de una difusa opacidad
y una permisiva complicidad entre amplios sectores sociales partcipes del juego todos
ganamos, una cultura y unas prcticas que van mucho ms all de la esfera de partidos y
gobiernos; desaparicin de protocolos bsicos del Estado de derecho, abandono de las formas
y falta de respeto a los procedimientos, sntomas muy preocupantes de deterioro del sistema
democrtico; relajacin de mecanismos eficaces de control externo y de rendicin de cuentas
21

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

(en especial en la escala local); crecimiento innecesario y descontrolado de la administracin y


de redes de empresas y fundaciones en la esfera pblica; procesos de captura del Estado y
establecimiento de reglas informales de funcionamiento; desarrollo de la llamada cultura del
despilfarro y del saqueo a las instituciones en un contexto rayano en la impunidad;
percepcin de que la justicia no funciona igual para todos; deterioro de la reputacin y la
imagen de Espaa y de la Comuunidad Valenciana desde fechas muy tempranas; corrupcin
poltica y administrativa, prdida de confianza en el funcionamiento del sistema democrtico y
un creciente y muy preocupante descrdito de las instituciones y de sus actores polticos y
sociales (Romero; Jimnez; Villoria, 2012).
Como en otros casos prximos donde han proliferado expresiones de democracia autoritaria,
las lites polticas se ven a s mismas o son percibidas como `constitucionalmente inmunes,
"sustrayndose en la prctica a cualquier forma de control eficaz y sobrepasando impunemente
los lmites que les imponen las normas fundamentales (Vitale, 2012). Por otra parte, el proceso
de gestacin de la formidable burbuja especulativa inmobiliaria ha evidenciado tambin la
ausencia de lo que Antn Costas define como virtudes institucionales que todos ya
presuponan en democracias consolidadas como la espaola (Costas, 2010), cuando realmente
se trata de patologas institucionales que no solo afectan a pases menos desarrollados.
En definitiva, una quiebra del modelo (bancarrota econmica, prdida de autonoma poltica,
desaparicin de la industria financiera regional, grave dao a la reputacin de la Comunidad
Valenciana, reduccin del margen de maniobra y de accin de gobierno y crisis institucional.
Una autntica quiebra moral y una ruptura sistemtica de la tica y la rendicin de cuentas.
Con el aadido de la dimensin poltica de la corrupcin sistmica asociada al urbanismo.
Espaa vio cmo la corrupcin se dispar durante el periodo de crecimiento de la burbuja
especulativa inmobiliaria (Romero, 2009; Naredo, Montiel 2011; Prez, Martn, Prez, 2012).
En especial en tres campos: gobiernos locales, gobiernos regionales y partidos polticos. Y la
Comunidad Valenciana ha participado de forma destacada de estos procesos y graves patologas
institucionales.

1.3. La agenda neoliberal para gestionar la recesin


La hoja de ruta seguida por los gobiernos conservadores es bien conocida: recortes de gasto
pblico social, ms espacio para la gestin privada de servicios pblicos, austeridad a ultranza
y devaluacin interna frente a polticas de estmulo del crecimiento, con el resultado de
contraccin del consumo interno, y justificacin poltica para reclamar ms centralizacin. La
amplia y dilatada hegemona conservadora consolidada en la Comunidad Valenciana ha
22

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

permitido durante dcadas hacer de muchas de nuestras ciudades autnticos laboratorios


privilegiados para impulsar sin restricciones ni contrapesos una amplia agenda de polticas de
inspiracin neoliberal. El ncleo central de esa estrategia ha consistido en introducir importantes
recortes en servicios pblicos fundamentales, en especial en sanidad, educacin y algunos
servicios sociales. Despus de casi una dcada las consecuencias son especialmente visibles, en
especial en las ciudades, donde los procesos de segregacin social y funcional se han acentuado
y donde las fracturas sociales y los niveles de desigualdad y de exclusin social han aumentado.
Estos procesos no son fruto de la casualidad, sino la consecuencia sabida de un conjunto de
decisiones que, con base en la reforma del artculo 135 de la CE en 2011, forman parte de un
conjunto de compromisos concretos de reduccin del gasto pblico asumidos por el Reino de
Espaa ante las instituciones internacionales y socios comunitarios. La Actualizacin del
Programa de Estabilidad del Reino de Espaa (Ministerio de Hacienda, 2013) prev reducir el
peso del gasto en el PIB desde un 45,2% de 2010 al 39,7% en 2017, situando a Espaa casi un
25% por debajo de la media europea en tamao relativo del sector pblico y -en consecuenciaen dimensin y prestaciones de su Estado de Bienestar (cuadro 1). Es una decisin poltica que
situar al sector pblico espaol por debajo de la dimensin que le corresponde de acuerdo con
su nivel de riqueza. Esta opcin de poltica econmica que excluye la alternativa de incremento
de la presin fiscal atacando la enorme bolsa de fraude (en especial del gran fraude) y
revisando la reducida tributacin de grandes empresas y grupos, condiciona la dimensin
mnima del Estado del Bienestar. Como demuestran los objetivos de gasto establecidos en el
citado Programa de Estabilidad para las distintas funciones en el horizonte 2017 el gasto en
educacin y sanidad y polticas sociales ser significativamente menor, alterando de forma
radical los grandes consensos en torno al Estado de Bienestar alcanzados hace cuatro dcadas.
Cuadro 1. Desglose de funciones de gasto. Programa de Estabilidad del Reino de Espaa (2011-2016)
2011
2016
% Variacin del peso del
Funciones de gasto pblico
(% PIB)
% PIB)
gasto en el PIB
1 Servicios pblicos generales
5,7
6,1
7,2
2 Defensa
1,1
0,8
-20,6
3 Orden pblico y seguridad
2,2
1,7
-22,4
4 Asuntos econmicos
5,3
3,3
-38,0
5 Proteccin del medio ambiente
0,9
0,6
-30,6
6 Vivienda y servicios comunitarios
0,6
0,4
-42,4
7 Salud
6,3
5,4
-15,6
8 Actividad recreativas, cultura y religin
1,5
1,0
-36,1
9 Educacin
4,7
4,0
-15,7
10 Proteccin social
16,9
16,6
-1,8
Gasto total
45,2
39,7
-12,0
Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas. Actualizacin del Programa de
Estabilidad del Reino de Espaa 2013-2016, 26 de abril de 2013

23

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

La mayor parte de los recortes en polticas sociales que ha asumido el Reino de Espaa en el
Programa de Estabilidad ante las autoridades europeas corresponde a las Comunidades
Autnomas al tiempo que el gobierno central les exige mayor porcentaje de reduccin del
dficit pblico. Por si eso no fuera suficiente, parte fundamental de la estrategia poltica del
gobierno conservador, que niega a las Comunidades Autnomas y a los municipios la condicin
de actores polticos mayores de edad, es hacer que se instale la idea de que ellos son los
principales responsables del incremento desbocado del gasto pblico, por lo que la reduccin
del tamao del sector debe hacerse a su costa. En nombre de la eficiencia y de un Estado ms
racional asistimos a la mayor ofensiva poltica contra el proceso de descentralizacin de todo el
periodo democrtico. Se defiende un proceso de recentralizacin y uniformizacin de las
polticas argumentando que la actual recesin tiene como causa principal el dficit y este se
deriva directamente del desarrollo del Estado Autonmico.
Esta situacin descrita no qued resuelta tras el acuerdo de 31 de julio de 2013 del Consejo de
Poltica Fiscal y Financiera impuesto por el gobierno central a las Comunidades Autnomas. La
posibilidad de que algunas CC.AA. puedan tener un dficit superior al 1,3% del PIB en 2013
(Comunidad Valenciana (1,6%), Murcia (1,59%) y Catalua y Andaluca (1,58%), debe
compensarse con ajustes del dficit inferiores al 1,3% en otras, sin alterar por tanto el objetivo
de dficit autonmico establecido por el gobierno central en el plan de estabilidad.
El gobierno conservador espaol est cumpliendo con su compromiso de recortes del gasto
pblico social. Las polticas del Estado de Bienestar representaban en 2012 entre el 65,2 y el
67,1% % del presupuesto inicial de las Comunidades Autnomas. En los presupuestos
presentados en 2013 ya se observa una notable reduccin en las partidas ms significativas:
sanidad se reduca un 6,5%, educacin un 8,4% y servicios sociales un 14,4% respecto al
presupuesto de 2012 (Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, 2013:55-59). Los
datos ms recientes evidencian que el gasto en educacin y en sanidad de 2013 ha retrocedido a
niveles similares a los del ao 2007 (Prez, 2015:64-82). En conjunto, el gasto pblico por
habitante en sanidad y educacin se ha reducido casi un 21%, con recortes que han sido
particularmente notables desde 2009, en especial en algunas Comunidades Autnomas de
rgimen comn entre las que destaca la Comunidad Valencia con reducciones de gasto de ms
de 1.100 millones de euros (20,5 %) en educacin y de otros mil millones de euros (13 % en
sanidad. (Cuadro 2 y Grficos 1 y 2).

24

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

____________________________________________________________________________
Cuadro 2. Distribucin territorial del gasto en educacin y sanidad (2009-2013)
(miles de euros corrientes)
Sanidad
Educacin
2009
2013
2009
2013
Andaluca
8.732.451
8.046.307
11.034.454
9.915.168
Aragn
1.385.920
1.240.044
2.305.277
1.984.907
Asturias, P. de 1.030.193
1.133.689
1.942.520
1.821.980
Balears, Illes
1.035.628
924.421
1.561.131
1.418.212
Canarias
2.073.128
1.783.977
3.413.809
2.808.891
Cantabria
634.888
590.343
922.593
900.746
Castilla y Len 2.633.192
2.232.112
3.988.647
3.652.035
C.- La Mancha 2.228.566
1.789.369
3.589.770
2.780.027
Catalua
8.232.888
6.624.784
11.811.887
9.845.881
C. Valenciana 5.490.533
4.305.093
7.460.203
6.462.532
Extremadura
1.208.839
1.106.758
1.960.117
1.607.673
Galicia
2.906.744
2.518.898
4.422.455
3.936.797
Madrid, C. de
6.095.816
5.054.907
9.734.909
8.804.002
Murcia, R. de
1.666.623
1.453.660
2.509.864
2.123.713
Navarra, C.F. de 789.033
705.009
1.103.340
944.557
Pas Vasco
3.088.871
2.656.220
3.943.096
3.518.483
La Rioja
313.242
282.080
520.037
452.899
Ceuta, c.a. de
70.217
53.075
139.497
128.961
Melilla, c.a. de
67.229
52.255
141.486
114.534
Total CC. AA. 49.692.000
42.626000
72.939.00
63.222.000
___________________________________________________________________________________
Fuente: Prez, F. (Dir.) (2015): Servicios pblicos, diferencias territoriales e igualdad de oportunidades,
Valencia, IVIE/BBVA, pp. 69 y 76

Grfico 1

Distribucin Territorial del Gasto en Educacin


2009-2013

10.000.000
9.000.000
8.000.000
7.000.000
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
0

2009

2013

25

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Grfico 2

El captulo de servicios sociales ha experimentado menor reduccin real debido a que algunos
captulos responden a la existencia de estabilizadores automticos como el gasto en pensiones
y, en menor medida, desempleo. Pero las reducciones han sido tambin importantes en
determinados captulos como el de vivienda o ayuda a grupos de poblacin afectados por algn
tipo de dependencia o atenciones especiales.
A estos importantes recortes hay que aadir la desigual distribucin territorial del gasto per
cpita en los servicios pblicos fundamentales. Con independencia de los numerosos episodios
de mala gestin, despilfarro o saqueo producidas, algunos estudios recientes demuestran que
despus de ms de treinta aos de desarrollo del Estado Autonmico y cinco modelos de
financiacin ensayados, el gasto por habitante para idnticas polticas pblicas sociales sigue
siendo muy distinto entre Comunidades. En concreto, la Comunidad Valenciana se sigue
manteniendo en 2013 entre las regiones con menor gasto en educacin y en sanidad por
habitante, inferior al promedio de Espaa y muy lejos de los niveles de gasto en servicios
pblicos por habitante de Pas Vasco, Navarra y Asturias

(Prez, 2015: 72 y 81). Esta

financiacin por habitante, insuficiente, inferior a la media y sostenida en el tiempo durante


dcadas acenta las carencias, las fracturas sociales y las dificultades para atender en las mismas
condiciones necesidades que en algunos casos ya hay que calificar de autntica emergencia
social.
Por esa razn aqu se defiende tambin la necesidad de acordar un nuevo modelo de
financiacin autonmica que permita asegurar una financiacin justa y adecuada para todos los

26

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

niveles de gobierno. Equiparando la financiacin por habitante se podra garantizar el disfrute


igual de los derechos bsicos a todos los ciudadanos basada en los principios de respeto a la
autonoma poltica, transparencia, equidad, solidaridad, predictibilidad, corresponsabilidad,
sostenibilidad y eficiencia y suficiencia financiera. Esta cuestin es determinante a la hora de
garantizar las polticas pblicas sociales en Espaa, pero en el caso de la Comunidad Valenciana
puede incluso comprometer gravemente el margen de actuacin del gobierno regional y de
muchos gobiernos locales que hayan asumido la responsabilidad de gobernar tras las elecciones
autonmicas y locales.

1.4. La agenda neoliberal para la ciudad y los municipios


El giro neoliberal de las polticas para la ciudad es anterior a la recesin y se concreta desde la
segunda mitad de los noventa del siglo XX. Ha sido un modelo al servicio de las lites y en el
caso de las ciudades al servicio de promotores inmobiliarios y determinados sectores de
negocio. Con sus lgicas diferencias derivadas de los contextos locales especficos, fue
adquiriendo forma una determinada agenda muy inspirada en la ideologa neoliberal. Jordi
Borja, al hablar de cmo esta ideologa inspira las polticas para las ciudades en la nueva
realidad global lo resume como la ideologa naturalizadora del actual capitalismo que sirve
de seuelo para orientar polticas urbanas y que se traduce en la arquitectura de autor, la oferta
de reas para la nueva economa, la gentrificacin (o la museificacin) de la ciudad consolidada,
la mercantilizacin del valor simblico del patrimonio, el miedo justificador de los barrios
cerrados, el crecimiento perifrico por piezas y funciones especializadas (Borja, 2013:30).
Partiendo de esa definicin podran aadirse algunas caractersticas bsicas: a) una apuesta clara
por la produccin inmobiliaria como motor de la actividad econmica, un proceso muy
favorecido a partir de la incorporacin al euro y en un contexto de abundante liquidez mundial;
b) cambios importantes en la legislacin urbanstica, tanto en la escala estatal como en la
autonmica, que favorecieron la liberalizacin y revalorizacin del suelo, la urbanizacin
masiva y dispersa en el territorio de grandes desarrollos residenciales fuera los planes urbanos y
la apropiacin de la renta por parte de promotores y entidades financieras; c) cambios en la
legislacin hipotecaria que propiciaron la financiacin del suelo y su integracin en los circuitos
globales de capital a travs de la titulizacin hipotecaria; d) una apuesta decidida a favor del
llamado urbanismo de promotor (o de emprendedor en palabras de Harvey) de la mano de
slidas coaliciones entre entidades financieras, promotores y autoridades locales y regionales
(Harvey, 2012); e) atencin preferente a la promocin de vivienda libre en detrimento de las
polticas pblicas de fomento de vivienda protegida; f) grandes inversiones

pblicas en

Grandes Eventos y Grandes Proyectos singulares, con su complemento imprescindible de


27

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

grandes infraestructuras (aeropuertos, ferrocarril, puertos, autovas), con el propsito de


dinamizar la actividad econmica, reforzar la dimensin internacional de la ciudad y atraer
capitales, nuevas inversiones y turismo; g) privatizacin del espacio y de servicios pblicos o
introduccin de nuevas formas de gestin privada al tiempo que se recortaban inversiones en
infraestructuras y servicios pblicos, en especial desde 2008; (Daz, 2013:88), (Vives y Rulln,
2014:389); h) desarrollo de una concepcin peculiar del ideario neoliberal consistente en la
firme defensa del retroceso del Estado en todo lo relacionado con fiscalidad progresiva y
provisin de bienes y servicios pblicos y al tiempo utilizar el Estado por parte de las elites
polticas, financieras y empresariales para asegurarse la obtencin de beneficios privados.
La produccin inmobiliaria ha sido un elemento fundamental de las polticas urbanas de los
gobiernos conservadores. El modelo seguido, que supuso unos beneficios desmesurados para
los actores implicados, era sencillo: comprar o disponer de suelo rstico y conseguir de los
poderes pblicos su reclasificacin como suelo urbanizable en cualquier parte del territorio
salvo aquel que estuviera declarado de especial proteccin y, en su caso, su revalorizacin
mediante la dotacin de costosas infraestructuras con fondos pblicos. Analizar el modelo
inmobiliario de casos como el de Valencia tiene inters no tanto porque haya sido una
excepcin en Espaa, sino porque constituye, junto con Madrid, la versin ms perfilada de una
cultura urbanstica que contempla la ciudad no como construccin colectiva, sino como un
escenario de produccin y reproduccin inmobiliaria, donde actan los agentes privados en su
propio beneficio, arropados por unos poderes pblicos que, lejos de no intervenir, facilitan la
tarea y tambin se favorecen.
El modelo de desarrollo urbano, bien explicado por distintos autores (Naredo, 2010; Gaja, 2013;
Sorribes, 2015), se apuntala cediendo de facto las responsabilidades del desarrollo y ordenacin
territorial a los gobiernos locales que, a su vez, delegan en las elites la definicin y ejecucin del
desarrollo urbano. Ello deriva en el rechazo al planeamiento regulador, en la renuncia a formas
de gobierno a escala metropolitana, en la exaltacin a la concertacin pblico-privada, en
reducir el papel de la esfera pblica en la provisin de servicios, en privatizar de forma gradual
el espacio pblico, en jibarizar los procesos de participacin democrtica y en la apuesta por
proyectos urbanos singulares y grandes eventos. Se trata, pues, de acabar con el planeamiento
como instrumento fundamental para ordenar y construir de manera racional la ciudad, para
programar la distribucin ptima de personas, bienes, equipamientos y servicios sobre el
territorio y para imponer a los agentes privados una disciplina urbanstica. Es as como el
planeamiento deja de ser una garanta de racionalidad territorial y de defensa del inters general,
para convertirse en un instrumento de seguridad jurdica al servicio de intereses econmicos
particulares. En definitiva, un urbanismo que entiende la urbanizacin como negocio, que aboga

28

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

por una desvinculacin poltica de la prctica urbanstica en pro de la eficiencia del mercado, y
deja en un papel residual a los organismos pblicos en favor de operadores privados.
Sobre el terreno, esta forma de concebir el urbanismo contempla, por un lado, acondicionar la
ciudad consolidada mediante transformaciones urbanas de reproduccin de determinados
espacios, concebidos dentro de una planificacin estratgica y ejecutada mediante proyectos
singulares y arquitecturas de autor, que responden a los retos de la globalizacin y de la
competitividad interurbana internacional. El caso de Valencia es la mejor muestra de ese
modelo de ciudad neoliberal espectacularizada (Hernndez; Torres; 2013: 39) puesto que la
gran apuesta de los responsables polticos por Grandes Proyectos y eventos deportivos (Ciudad
de las Artes y las Ciencias, Copa de la Amrica, circuito de Formula 1) ha supuesto un
formidable despilfarro de recursos pblicos en proyectos ruinosos y finalmente fracasados.
Fernando Gaja ha elaborado un excelente balance de este modelo urbanstico impulsado por
responsables polticos locales y regionales, que a falta de una idea global de ciudad a medio y
largo plazo apost por la celebracin de Grandes Eventos, vinculndolos al desarrollo de
Grandes Proyectos Urbanos, una opcin opaca, cara, inequitativa, improvisada y derrochadora.
El fracaso del deja ahora visibles importantes consecuencias en la ciudad ocultada:
privatizacin del espacio urbano, aumento de la deuda pblica municipal y regional, relegacin
material y simblica de muchos barrios (Hernndez; Torres, 2013) y numerosos edificios e
infraestructuras inacabadas, abandonadas o infrautilizadas. El contraste viene definido por la
retirada del gobierno local en la prestacin de servicios pblicos y por el aumento de la
fragmentacion, la desigualdad y la precariedad (Torres; Garca, 2013). Un modelo que ha
ignorado adems la necesidad de liderar nuevas formas de coordinacin a escala metropolitana.
En realidad, las periferias urbanas y las reas metropolitanas se han concebido nicamente
como potencialmente urbanizables y sometidas a la lgica del mercado inmobiliario. Aunque se
tratase incluso de alguno de los paisajes culturales ms importantes de la cuenca del
Mediterrneo, como la Huerta de Valencia. El territorio se concibe como un simple soporte para
dinamizar la actividad econmica, y donde los agentes privados obtienen inmensas plusvalas
derivadas de su renta por la reclasificacin de terrenos, su urbanizacin y construccin.

1.5. La otra cara de las ciudades: aumento de las desigualdades y las fracturas
sociales
Es en las ciudades donde se han hecho visibles los efectos de la recesin y las consecuencias de
las polticas de recorte del gasto en servicios pblicos fundamentales. Es en las ciudades donde
se han hecho visibles las consecuencias de la ruptura del gran pacto social de postguerra que se

29

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

inicia en Espaa en los noventa y se acenta desde 2009. Sus efectos han llevado hasta el lmite
el umbral de dolor, del umbral de paciencia y del umbral de resistencia de amplios sectores de
una sociedad hoy ms empobrecida y parte de la cual sobrevive gracias a las redes familiares y
de solidaridad. Porque como es sabido, no cabe esperar que el espacio que deja el gasto pblico
lo rellene la actividad privada salvo en las parcelas que sean negocio o para grupos de poblacin
de renta media y alta (se consolidar una doble red de servicios y aumentarn por tanto las
llamadas zonas de sombra desde el punto de vista social y territorial) y est por demostrar que
en el caso de reas privatizadas el servicio se provea con un coste menor. No es lo que indican
los datos en los pases en los que la gestin de la sanidad o la educacin est mucho ms
privatizada.
Algunos estudios recientes permiten sintetizar las tendencias ms destacables:
a) Entre 2007 y 2013 la fractura social ha aumentado de forma considerable. En 2007, un
16,3% de la poblacin se encontraba en Espaa en situacin de exclusin severa y moderada,
mientras que en 2013 el porcentaje sobre el total de la poblacin aument a ms del 25%
(FOESSA, 2014). En el Avance del VII informe de exclusin 2014 de la Fundacin Foessa,
hecho pblico por representantes de Critas en junio de 2014, en referencia a Valencia se
indicaba que el 65% de los hogares valencianos (495.000) se encontraba ya afectado por
procesos de exclusin. El 11,5% de las familias (218.000) sufra pobreza severa (un 2,7% ms
que la media espaola) y solo el 35% goza de plena integracin. Especial atencin merece la
situacin de los jvenes a la vista de los anlisis recientes. Los rasgos que mejor resumen la
situacin en la que se encuentra la mayor

parte de la poblacin menor de 29 aos son

desempleo, pobreza, precariedad, vulnerabilidad y escasas expectativas de movilidad social en


el futuro.
b) El mantenimiento de altos niveles de desempleo, la precarizacin y la cronificacin del
desempleo de larga duracin se han consolidado como factores explicativos del aumento dela
desigualdad y la exclusin social. Los jvenes de entre 19 y 29 aos y los menores de 18, son
los grupos de edad en situacin de mayor vulnerabilidad. Adems, el proceso de exclusin se
intensifica entre inmigrantes y jvenes afectados por el abandono escolar prematuro ante la falta
de estudios obligatorios y perjudica desproporcionadamente a las personas de nacionalidad
extranjera. El abandono escolar prematuro es un elemento muy negativo. Desempleo, empleo
temporal, desempleo de larga duracin, trabajadores pobres en casi todos estos apartados
muchas ciudades presentan datos muy preocupantes.
c) La recesin ha afectado ms a las familas con menor renta. La transicin de decilas de renta
media hacia decilas ms bajas se ha visto favorecida mientras que transiciones de abajo hacia
arriba (ms frecuentes antes de la crisis) se han visto ms limitadas. El 10% de mayores
30

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

ingresos se ha movido poco, incluso ha podido aumentar, mientras que el 10% de menores
ingresos ha continuado bajando.
d) La desigualdad salarial, la inestabilidad en los ingresos y nuestra estructura ocupacional son
en buena parte responsable de esta inequidad en la distribucin de la renta y del aumento de la
brecha salarial. En gran medida es debido a un mayor peso de las ocupaciones manuales y al
impacto de las reformas del mercado de trabajo entre el nuevo proletariado de servicios.
e) Las polticas pblicas han perdido capacidad redistributiva desde el inicio de la crisis hasta el
2013. El porcentaje de hogares que son receptores de ayudas se ha reducido desde 2007 hasta
2014, que es cuando en realidad aumenta el nmero de hogares en situacin de vulnerabilidad.
Sin embargo, la ayuda ms significativa viene de la ayuda mutua y de los procesos de
refamiliarizacin que acta como elemento amortiguador en un momento de claro retroceso
de las polticas pblicas y de aumento de los fenmenos de exclusin social. Estas evidencias
obligan, an ms, a imaginar nuevas polticas y a desplegar nuevas medidas, en especial en la
escala local.
f) Las polticas educativas han acentuado la fractura social. Pero como ocurre en sanidad, no
solo acta en el plano de los recortes lineales de gasto pblico reduciendo dramticamente las
oportunidades para la igualdad, sino que desde hace dcadas los gobiernos conservadores
desarrollan su propia agenda ideolgica que tiene como objetivo estratgico disminuir de forma
gradual el peso de la educacin pblica en favor de la educacin concertada y privada y que
nada tiene que ver con la recesin. Un ejemplo puede resumir el sentido profundo de esa
estrategia: al tiempo que se reducen presupuestos para inversiones y profesorado en el sistema
pblico, se incrementa el presupuesto para conciertos educativos, incluso en niveles postobligatorios, y algunos gobiernos locales facilitan suelo gratuito para construir centros
concertados cuando durante aos lo han negado para ampliar la red de centros pblicos. La gran
ofensiva conservadora pretende consolidar una doble red educativa muy orientada
ideolgicamente y muy condicionada por el nivel de renta de las familias.
g) La falta de desarrollo y los recortes presupuestarios de los programas de dependencia y la
reduccin de los programas de servicios sociales, unido al aumento de las necesidades, ha hecho
aparecer en muchas nuestras ciudades el rostro de una nueva pobreza urbana que en plena
reduccin del espacio pblico ha hecho retroceder este mbito de las polticas pblicas a
modelos que ya creamos definitivamente olvidados ms prximos a la caridad que las polticas
pblicas.
El mejor estado de situacin en las distintas ciudades de la Comunidad Valenciana queda
resumido en el mapa de la crisis adjunto y, con ms detalle todava, en la geografa urbana de la

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Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

crisis, hechos pblicos en un excelente trabajo recientemente publicado. Un dato sirve para
obtener una idea ms precisa de la situacin: de las 50 ciudades espaolas de ms de 20.000
habitantes que presentan valores mximos en su ndice de vulnerabilidad ante la crisis, 16 estn
en la Comunidad Valenciana (Mndez et al. 2015:252).

Mapa1. ndice sinttico de vulnerabilidad provincial ante la crisis

Fuente: Mndez, R.; Abad, L.; Echaves, C. (2015): Atlas de la crisis, Valencia, Tirant lo Blanch, p. 249.

El contrapunto a muchos de estos procesos viene definido por el consistente y sistemtico


trabajo desplegado por decenas de gobiernos locales que ms all de las competencias que
tienen asignadas se han venido ocupando de atender no solo, pero en primer lugar, situaciones
de emergencia social junto a otro conjunto de polticas orientadas a facilitar el acceso a la
formacin y a la cultura, el mantenimiento de extensas redes de servicios sociales, la promocin
de vivienda, la promocin econmica y el fomento del empleo, o a impulsar medidas en favor
del buen gobierno del territorio o de proteccin del paisaje, entre un extenso grupo de iniciativas
y de buenas prcticas. Este amplio abanico de polticas corresponde a lo que tradicionalmente se
define como competencias impropias a las que en conjunto los gobiernos locales han venido
destinando en forma de gasto no obligatorio en torno al 24% de sus presupuestos anuales

32

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

durante la ltimas dcada, algo ms en el caso de las ciudades intermedias (Vilalta, 2011;
Trnchez et al. 2011; Armengol, Elias, 2014). Ms all de sus competencias, muchos gobiernos
locales haban aprendido a dar respuestas concretas, flexibles, en ocasiones con enfoques
integrales, a un amplio conjunto de necesidades. La experiencia demuestra que los municipios
son la escala adecuada para disear y abordar de forma adecuada polticas para las personas.
Muchos responsables de gobiernos locales y trabajadores pblicos ha hecho suya desde hace
aos aquella frase, tantas veces repetida por Joan Subirats, del que fuera alcalde de Vitoria, Jos
ngel Cuerda: Donde acaban mis competencias, empiezan mis incumbencias (Subirats,
2013).

1.6. El gran retroceso. Polticas para la ciudad en el marco de la Ley de


Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local
En un momento en el que los gobiernos locales son ms necesarios que nunca, dada la
profundidad de la crisis social, el gobierno central pretende recortar sus competencias y
capacidades y quiere convertirlos en administraciones tuteladas y sin capacidad poltica. Pareca
que el amplio consenso acadmico y profesional existente acerca de la necesidad de otorgar a
los municipios nuevas competencias y capacidades se concretara, tambin en Espaa, en una
nueva etapa presidida por el impulso a la descentralizacin, el empoderamiento a los municipios
y la incentivacin de la cooperacin entre gobiernos locales. Sin embargo, el gobierno
conservador ha decidido transitar en direccin contraria: recentralizacin poltica, limitacin de
la autonoma municipal y reduccin de las capacidades de los municipios para desarrollar
polticas pblicas. Esta es la primera interpretacin que cabe hacer de la intencin que subyace
en la ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin
Local. Ms que una ley pensada para afrontar los nuevos retos del municipalismo del siglo XXI
(Subirats, 2009) parece inspirarse en viejas concepciones ancladas en el siglo XIX. Una
iniciativa que se entiende mal, que no resultar eficaz, que puede dejar vacos e indefiniciones
en la prestacin de servicios, que puede afectar de forma negativa a amplios colectivos y que
adems pretende alejarse de aquello que debiera ser propio de un Estado compuesto con
distintos niveles de gobierno.
La Ley de Racionalizacin no tiene en cuenta cuatro elementos, a mi juicio, esenciales: a) que el
mundo ha cambiado y que en esta nueva era la descentralizacin, las formas de gobierno
relacional y la escala local son ms adecuadas para que las regiones urbanas y las ciudades
encuentren respuestas ms adecuadas a sus necesidades y objetivos estratgicos; b) que la
organizacin territorial del Estado hace mucho tiempo que ha cambiado y que en vez de

33

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

regresar hacia nuevas versiones recentralizadoras el contexto aconseja ms bien reforzar la


escala local; es el momento para dar ese nuevo impulso en favor del tercer pilar del Estado; c)
que la escala local y regional han ganado muchsimo protagonismo en las ltimas dcadas en la
medida en que los Estados encuentran mayores dificultades para imaginar polticas, y d) que el
enfoque en la formulacin de polticas ha cambiado.
La ley de Racionalizacin persigue, a mi juicio, objetivos explcitos: a) introducir, tambin en la
escala local recortes de gasto pblico para dar cumplimiento al Programa de Estabilidad
remitido a Bruselas. Para ello, aunque con menor intensidad que en caso de las CCAA, tambin
se ha pretendido responsabilizar desde el gobierno central a los ayuntamientos del descontrol
delas cuentas pblicas; b) casi cuatro dcadas despus de erigirse una nueva planta de Estado
compuesto, se apuesta por reforzar las Diputaciones provinciales, un elemento del siglo XIX
que pervive en el siglo XXI y que encaja mal en el modelo de Estado autonmico, c) propone
una distribucin de competencias para los municipios que nada tiene que ver con aquellas que
debieran serles propias. Por ejemplo, no aparece ninguna referencia a la promocin econmica y
al desarrollo local en la estrategia de creacin de empleo, tampoco a formacin y mucho menos
alguna referencia orientada a incentivar la cooperacin y la colaboracin entre municipios.
Otras parcelas, como los servicios sociales, quedan situadas en un preocupante limbo
competencial cuyas consecuencias debern evaluarse en un plazo no muy lejano. Pero tambin
persigue otro objetivo, en este caso implcito: recentralizar, reducir el gasto pblico social
tambin en la escala local y agrupar competencias para facilitar de esa forma procesos de
privatizacin de servicios pblicos. Objetivos explcitos e implcitos a nuestro juicio
equivocados y que estn muy lejos de las tendencias observadas en otras reformas recientes, y
algunas no tanto, como la impulsada por Chevnemet en Francia en 1999, en pases de nuestro
entorno.

1.7. La ciudad como espacio poltico. Nueva etapa y posibilidades de impulsar


agendas alternativas
Con independencia del resultado electoral concreto alcanzado en las elecciones autonmicas y
municipales, se ha iniciado un nuevo ciclo poltico que en los prximos aos vendr
determinado por el retorno de la poltica, la regeneracin democrtica, la cultura del acuerdo y
en muchos municipios y ciudades por el impulso de una nueva agenda local que site a las
personas en el centro de atencin. Y las ciudades y los municipios sern protagonistas y
escenario de estos cambios que, con mayor o menor intensidad, sin duda se van a producir de

34

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

forma gradual. Si los municipios cuentan con el apoyo decidido de las Cortes y del gobierno
valenciano los cambios sern ms rpidos y de mayor calado.
Las ciudades y las regiones urbanas y metropolitanas son los mejores bancos de pruebas donde
la actividad econmica con patrones ambientalmente sostenibles, la justicia social, la
democracia y las nuevas formas de gobierno y de gobernanza -en un nivel (el metropolitano)
clave para las relaciones multinivel- tienen la crucial posibilidad de mejorar de forma sustancial.
Es donde mejor pueden producirse avances en materia de polticas pblicas, donde la poltica ha
de dignificarse, donde los partidos han de cambiar o sern cambiados, donde los ciudadanos se
pueden implicar ms directamente en la gobernacin y donde han de desarrollarse nuevas
formas de consulta y participacin democrtica que tanto se reclaman hoy en muchos lugares.
Hacia dnde orientar los cambios? En primer lugar, reclamando ms poltica, no menos,
contribuyendo, con hechos, a construir un discurso slido sobre el protagonismo insustituible
del espacio pblico y devolviendo protagonismo a los ciudadanos y a las ciudades. Para evitar la
acentuacin de desequilibrios y la permanencia de zonas de sombra que el mercado no puede
garantizar, tanto en ciudades como en reas rurales. El camino equivocado es bien conocido:
centrarse casi en exclusiva en el discurso de la competitividad en detrimento de las polticas
inclusivas, de la sostenibilidad ambiental y de la ventaja colaborativa. Y a partir de ah, prestar
atencin a los distintos sectores productivos, siendo conscientes del papel de los territorios, del
entorno institucional, de la cultura territorial y del capital social en cada caso concreto.
Procurando disponer del mayor nmero de argumentos posibles para dar respuesta a una
pregunta esencial qu han hecho las regiones y las ciudades que ahora estn mejor?
En segundo lugar, hay que insistir en el desarrollo de formas y foros de coordinacin y
cooperacin en la escala metropolitana. A la vista de la experiencia y teniendo en cuenta la
reciente legislacin aprobada en Francia o en Italia, entendemos que incentivar la cooperacin
desde arriba puede ser tan interesante como favorecer la colaboracin y la cooperacin desde
abajo. La situacin actual en materia de gobernanza democrtica territorial abre todava
grandes incertidumbres. La comunidad acadmica y profesional ha hecho bien su trabajo y en
general ha sido capaz de actualizarse e incorporarse plenamente a esta nueva generacin de
enfoques y propuestas. Pero muchas de ellas no se han materializado en el terreno de las
polticas. La poltica s ha incorporado a su discurso la retrica: desarrollo sostenible,
gobernanza, transparencia, participacin, informacin pblica, pero sus efectos prcticos son
muy escasos salvo excepciones muy concretas. Numerosas experiencias ponen en evidencia que
con los niveles de segmentacin, fragmentacin, solapamiento y descoordinacin existentes, la
divergencia puede acabar imponindose a la convergencia. La coordinacin y la cooperacin,
como viene reclamando el Tribunal Constitucional espaol en sus sentencias desde principios

35

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

de los aos 1980 son los elementos bsicos para garantizar mayor coherencia a muchas polticas
pblicas, y de forma singular en regiones urbanas y metropolitanas Pero su escaso desarrollo
prctico es hasta el momento una de nuestras mayores debilidades. La cultura poltica del corto
plazo y la estrategia poltica de la polarizacin han prevalecido sobre la cultura del consenso y
sobre los enfoques estratgicos. Han sobrado documentos y ha faltado voluntad poltica para
consensuar el gran reto estratgico metropolitano: el crecimiento inclusivo (VVAA, 2015).
Es imprescindible equipar mejor a las regiones metropolitanas con el diseo de escenarios
territoriales y compromisos de cooperacin entre actores polticos. Al igual que en otros pases
de tradicin federal, resulta prioritario desarrollar nuevas formas de gobernanza democrtica en
ciudades y regiones urbanas si se quiere hacer de las mismas espacios atractivos para concentrar
y atraer la actividad econmica de forma sostenible y garantizando el derecho a una adecuada
calidad de vida de los ciudadanos. De acuerdo con lo establecido en la vigente Ley del suelo,
debe igualmente darse pleno contenido al principio de sostenibilidad, en especial en la escala
local, para impulsar iniciativas con enfoque estratgico de forma que las polticas ganen en
coherencia. Los gobiernos locales aspiran legtimamente a ganar en seguridad financiera y
claridad competencial. ste es otro de los puntos centrales en el captulo de polticas territoriales
en Espaa. Es en esta escala en la que ms claramente se aprecia el negativo impacto territorial
de las polticas pblicas, dada la ausencia de directrices de coordinacin supramunicipales que
garanticen mayor coherencia territorial. Pero para ello, necesariamente, han de saber mirar ms
all de sus lmites administrativos, procurando abandonar el localismo.
En tercer lugar, debe hacerse todo lo posible para invertir la tendencia hacia la segregacin y
las fracturas sociales. En rotunda afirmacin de Oriol Nello, que aqu se comparte, las
ciudades han de hacer frente a tres retos fundamentales: la desigualdad, la desigualdad y la
desigualdad (Nello, 2015). El aumento de la desigualdad social y el creciente malestar urbano
ha de ser motivo de atencin prioritaria en el futuro inmediato. Entendiendo bien los cambios
sociales y culturales y la fragmentacin social que dificulta la construccin de nuevos relatos y
que tienen muchas consecuencias para el futuro. Pero sabiendo igualmente cul es la escala
adecuada para actuar (Benasayag, 2015). Hay otros guiones posibles y se debe contribuir al
debate haciendo entender, en especial a las generaciones de los ms jvenes, que no hay nada
que no pueda experimentar retrocesos o cambios bruscos, ni nada que no se pueda cambiar. Que
no hay conquistas que no puedan perderse. Empezando por aquellas que mejor nos identifican y
que mejor hacen la vida de las personas: el Estado de Bienestar y el derecho democrtico a la
ciudad.
En cuarto lugar, evaluar el verdadero impacto social de la recesin en las ciudades y en las
regiones urbanas y metropolitanas. Es fundamental que los nuevos equipos de gobierno puedan

36

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

disponer de un buen conocimiento sobre los efectos de las polticas de austeridad en sus
municipios. El discurso sobre la solidaridad, va fiscalidad, sigue encontrando resistencias en
sociedades crecientemente heterogneas, pero ahora encuentra menos resistencias entre las
clases medias que en el pasado y menos an entre los asalariados de bajos ingresos.
Estudiar la evolucin de los niveles de desigualdad y contraponer a este reducido bloque
privilegiado que concentra poder, riqueza y control de la informacin, a la gran mayora social
de los ciudadanos comunes es fundamental, en especial en las ciudades. La recesin ha
ocasionado un aumento sin precedentes del desempleo, de la pobreza urbana y la exclusin
social. La crisis del sector inmobiliario nos ha afectado de modo ms intenso a aquellas regiones
en las que el avance del proceso urbanizador haba generado mayor actividad y empleo asociado
a la construccin y, en consecuencia, estaban ms expuestas a las consecuencias de una crisis
del sector: reas metropolitanas y espacios litorales. Estos procesos de declive afectan tanto a la
ciudad central y a sus centros histricos como a cinturones industriales metropolitanos. Ah se
agudizan los procesos de segregacin social, de envejecimiento de la poblacin, de escasa
dotacin de infraestructuras y equipamientos sociales y de obsolescencia del parque
inmobiliario. Procesos de segregacin social donde el llamado quinto vagn que emerge en
nuestras sociedades opulentas va ms cargado. mbitos de exclusin social y precariedad,
particularmente intensas en regiones metropolitanas. Espacios multiculturales con todos sus
problemas, sus tensiones y sus temores.
Se necesita mejor informacin sobre la naturaleza y dimensin de los procesos de segregacin
social y la etiologa de los procesos de creacin silenciosa de sociedades paralelas, escindidas,
rotas en realidad. Algo que es ms complejo de lo que parece, pero que es esencial a la hora de
imaginar nuevas polticas como bien demuestran los estudios recientes y la diferencia de
opiniones sobre cmo enfrentarse a ello. Para responder a las consecuencias sociales de la
recesin se precisa una nueva agenda de investigacin que ayude a entender el proceso de
resiliencia urbana, a encontrar propuestas para invertir los procesos de destruccin de empleo,
en especial entre los grupos ms vulnerables y atajar el aumento de problemas sociales en
tiempos de restricciones presupuestarias. Para combatir la segregacin urbana y apostar por
hacer ms ciudad y ms sostenible. Recuperando el verdadero significado y el equilibrio entre
los cuatro pilares que garantizan la sostenibilidad de la ciudad y la regin metropolitana: a)
diversificacin de la actividad econmica; b) dotacin de las infraestructuras e infoestructuras
necesarias; c) incorporacin de forma decidida de prcticas ambientalmente sostenibles y
saludables, y d) mejora de las condiciones de vida y del grado de cohesin social en un contexto
en el que las tendencias de fondo parecen caminar en otra direccin. Tal vez sea ste el reto ms
difcil de afrontar (atencin a los procesos de segmentacin y reproduccin segregada, gestin

37

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

de la diversidad, atencin a los grupos sociales de riesgo). Pero esa es la asignatura que ms
nos identifica a los europeos con el sentido ms noble de ciudad, ciudadano y ciudadana.
En quinto lugar, hacer de la equidad el gran objetivo poltico del gobierno local. Conocer a
fondo los procesos que ocurren en la escala local, evaluar polticas y proponer programas de
gobierno en favor de la inclusin social que sean crebles y posibles. Sera difcil no defender un
programa de reformas del Estado de Bienestar para un nuevo tiempo, un nuevo contexto y una
nueva sociedad. Un programa ambicioso y profundo de reformas que ayuden a conocer
realmente los niveles de eficacia y eficiencia de las polticas, que permitan delimitar colectivos
de beneficiarios para evitar los efectos indeseables del efecto Mateo y para que las polticas
beneficien realmente a quienes ms lo necesiten. Reformar para garantizar su viabilidad futura
partiendo de los profundos cambios ocurridos. Cambios en la economa y en los mercados de
trabajo que afectan a las caractersticas y a la calidad del empleo (Standing, 2013). Cambios que
afectan a la individuacin de las trayectorias vitales y que dificultan la relacin tradicional de
polticas de bienestar y estabilidad laboral. Cambios innegables por los que atraviesa la familia
tradicional y los derivados del alargamiento de la esperanza de vida. Cambios derivados de las
nuevas necesidades ocasionadas por los nuevos inmigrantes.
Cambios profundos que obligan a los poderes pblicos a proponer nuevos consensos bsicos
que legitimen apoyos sociales, a establecer nuevas prioridades y a (re)pensar muchas polticas
de bienestar tradicionales que hoy no son sostenibles ni defendibles. Estos cambios obligan
ms, si cabe, en pases y regiones de la vieja periferia europea, porque hemos de atender a la
vez dficit histricos no compensados y nuevos procesos y demandas sociales. Obligan tambin
a imaginar una nueva generacin de polticas pblicas. Probablemente ms participadas, ms
personalizadas y ms atentas a necesidades especficas de grupos concretos, ms prximas, ms
transversales y conciliando mejor autonoma personal, igualdad, solidaridad, cohesin social y
cohesin territorial (Romero, 2013).
En sexto lugar, hacer posible que la ciudad como espacio poltico se construya desde abajo.
Dejando que las cosas buenas pasen (Estal; Marrades, Segovia, 2014: 35). Nuestro punto de
vista es que pese a los intentos de bloqueo de la democracia municipal (Observatorio
Metropolitano, 2014) con la Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin
Local, los ciudadanos siempre encuentran su propio cauce para expresarse, para innovar, para
participar, para implicarse, para solidarizarse, para resistir, para indignarse o para reclamar.
Tambin los gobiernos locales sabrn encontrar espacios para proseguir con el extenso
despliegue de polticas, sean paliativas o innovadoras, que den respuesta a los problemas
concretos de sus conciudadanos. Mientras la ley de Racionalizacin es derogada o, en su caso,
declarada no ajustada al texto constitucional, nosotros sostenemos en las pginas que siguen

38

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

que, de existir voluntad poltica, hay amplias posibilidades competenciales, de cooperacin o de


ejecucin va delegacin de competencias para los gobiernos locales. Tambin para la
colaboracin a escala supramunicipal. En prcticamente todos los grandes mbitos en los que
muchos gobiernos locales han venido desarrollando las llamadas competencias impropias,
muchas de las cuales con la ley vigente quedaran suprimidas, podran seguir desarrollndose de
existir voluntad poltica en la escala regional: promocin econmica, poltica territorial,
educacin, servicios sociales, vivienda, movilidad, prestacin de servicios en municipios
rurales
De otra parte, el banco de buenas prcticas que ya conocemos y que se desarrolla en centenares
de ciudades y municipios espaoles es de tal volumen que desborda por completo cualquier
intento de limitacin de la capacidad de innovacin existente. Sirva, a modo de ejemplo, la
consulta disponible de las casi 350 buenas prcticas y prcticas significativas del Banc de
Bones Prctiques impulsado por la Federaci de Municipis de Catalunya y la Fundaci Carles
Pi i Sunyer.
Por ltimo, restaurar la confianza en las instituciones y recomponer los elementos esenciales de
funcionamiento del sistema democrtico, tambin en la escala local. Dando contenido a los
conceptos de democracia, transparencia y rendicin de cuentas. Procurando hacer de la decencia
un concepto social. El debate sobre la solidaridad y la fiscalidad progresiva va indisolublemente
unido al debate sobre calidad de la democracia, eficacia, eficiencia y ausencia de corrupcin.
Sobre esa base se afianzan los niveles de confianza interpersonal y esa es condicin
imprescindible para eliminar el fraude o la picaresca y para que los ciudadanos apoyen
polticas fiscales aunque el nivel impositivo sea alto. El ejemplo de los pases nrdicos
demuestra que los ciudadanos que tienen niveles de confianza interpersonal muy elevados estn
dispuestos a pagar impuestos elevados porque hay transparencia, porque no hay fraude y porque
los servicios pblicos son eficientes y eficaces. El Estado de Bienestar encuentra en la calidad
de la democracia su mejor ecosistema natural. Porque slo desde ah puede construirse un
discurso creble sobre la importancia de la esfera pblica y sobre derechos, solidaridad e
igualdad de oportunidades.
Los estudios sobre la trasformacin de las llamadas clases medias, sobre la corrupcin poltica y
sobre la transparencia son por tanto fundamentales, en especial en pases de menor tradicin
democrtica. All donde prosperan con ms facilidad episodios de captura de polticas, se
consolidan redes clientelares, emergen casos de corrupcin o existe riesgo de descontrol de
gasto pblico, es imprescindible incorporar las reformas e iniciativas que lo impidan. Y la actual
situacin, adems de aconsejarlo con urgencia, es particularmente propicia dado que los
ciudadanos desean saber cul es el destino de sus impuestos y acabar con los numerosos

39

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

episodios de mal gobierno y corrupcin poltica. En Espaa se ha extendido un problema, el de


la corrupcin y el de la falta de respeto a los procedimientos y a las funciones de los servidores
pblicos, que tiene races profundas (Pradera, 2014) pero que se ha generalizado hasta el
extremo de convertirse en una manifestacin sistmica de un deficiente funcionamiento de las
instituciones pblicas, pues estas se han convertido en objeto de depredacin (GEPC, 2013).
Con la excusa de introducir en las administraciones pblicas sistemas de gasto ms flexibles se
han eludido sistemas de control previo que han alimentado procesos de descontrol, ineficiencia
y mala utilizacin de recursos pblicos. A veces sin distincin de ideologa, en especial en la
escala regional y local, se han generalizado episodios de corrupcin, han proliferado todo tipo
de nuevos modelos de gestin (fundaciones, empresas pblicas con modelos de gestin privada,
empresas semipblicas, empresas con participacin mayoritaria de capital pblico) que han
sido letales para garantizar la evolucin sostenible de las cuentas pblicas. De otra parte, la
eliminacin, flexibilizacin o modificacin de sistemas de intervencin y control del gasto con
carcter previo o externo, ha contribuido sin duda a la crtica situacin en la que hoy se
encuentran gran nmero de administraciones regionales y locales. Nuestro problema, que es
estructural, puso en marcha la cultura de la desconfianza, la espiral descendente del cinismo
poltico, devastadora para cualquier democracia, del todos son iguales, y de su mano, la
deslegitimacin de las instituciones.
Procesos y patologas institucionales que han hecho aumentar la desafeccin y el descrdito de
la poltica y de los partidos polticos, en especial los tradicionales. Desde hace tiempo las
encuestas oficiales del Centro de Investigaciones Sociolgicas indican que los partidos son
percibidos como el segundo o tercer problema de los espaoles. Se ha consolidado una brecha
entre ciudadanos y partidos polticos tradicionales que se ha ido ampliando a medida que la
recesin se ha hecho ms profunda y duradera. El 15M y otros movimientos sociales ya
indicaron que la sociedad espaola estaba cambiando y que aunque el epicentro estaba en las
plazas pblicas, el hipocentro expresaba profundos sentimientos de malestar y desapego entre
amplios sectores de la sociedad.
Hay que presionar en favor de una democracia de calidad que permita avanzar en la creacin de
instituciones polticas inclusivas basadas en la existencia de controles, la rendicin de cuentas,
la transparencia y la tica pblica. Queda mucho por hacer en campos hoy fundamentales para
reconciliar la poltica con los ciudadanos y con la propia democracia: participacin,
transparencia, rendicin de cuentas y nuevos procesos de consulta. La retrica actual
(gobernanza, desarrollo sostenible, informacin pblica de planes y proyectos) se ha
devaluado hasta hacer de estos procesos o mecanismos figuras tan irrelevantes como
inofensivas. Hay que dar contenido real a estos conceptos e impulsar otras formas de cambio e
innovacin ms radicales, en el sentido ms noble del trmino. La gravedad de la crisis
40

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

institucional y poltica requiere reformas tan profundas como inaplazables del sistema
democrtico.
En este sentido, los entes locales son a da de hoy espacios privilegiados (demogrfica,
econmica, social, culturalmente) para introducir innovaciones democrticas. En todos los
niveles: barrio, distrito, ciudad, regin metropolitana, redes de ciudadesY ya disponemos de
un aceptable banco de buenas experiencias de participacin y de colaboracin. Naturalmente
con sus resistencias y con sus dificultades y riesgos: instrumentalizacin tctica por parte de
polticos, de efecto ventana de asociaciones y colectivos para hacerse escuchar al margen del
sistema de representacin. Tambin sabemos de las dificultades de determinar con qu pblico
contar para los debates pblicos y para conciliar relaciones entre democracia representativa,
participativa o directa. Pero all donde se hace bien la democracia gana en calidad.
En la era de la informacin no hay excusa alguna para que los poderes pblicos, empezando por
la escala local, no ponga a disposicin de los ciudadanos informacin transparente y accesible
por Internet, por ejemplo, del destino de los impuestos, de las contrataciones, de la adjudicacin
de proyectos o de los beneficiarios de subvenciones, mediante la creacin de portales virtuales.
No hay razn para no realizar consultas locales amplias sobre cuestiones relevantes. De hecho,
ya disponemos de experiencias de inters en el campo de las innovaciones democrticas, as
como de buenas prcticas de democracia participativa en muchas ciudades. Como tambin las
experiencias prometedoras en mbitos como la democracia deliberativa, mini-publics, eTransparency, e-Democracy o e-Participation.
Por ltimo, pero no en ltimo lugar, los gobiernos regional y locales recin constituidos
debieran acometer un ambicioso programa de regeneracin centrado en reas concretas: buen
gobierno, transparencia e integridad institucional, cdigos ticos y de conducta, lucha contra la
corrupcin, participacin ciudadana y control ciudadano. En estas mismas pginas se sugieren
algunas de las posibles lneas de reforma, todas posibles y muchas de ellas no requieren
incremento de gasto pblico, sino voluntad poltica de hacerlo. Pero cualquier reponsable
poltico tiene a su disposicin un reciente y muy detallado estudio con propuestas concretas para
entidades locales en las distintas reas antes mencionadas (Villoria, 2015). No hay por tanto
excusas. Los nuevos gobiernos constituidos navegan ahora con el viento a favor. Todos los
estudios recientes evidencian el desarrollo de una nueva cultura poltica y cvica en las ciudades
y municipios, en especial entre los ms jvenes. Sobre esa base, los gobiernos locales pueden
ayudar a construir algo nuevo y mejor.

41

2. Introduccin a una agenda alternativa al gobierno local


valenciano: marco legal y posibilidades
Andrs Boix (Universitat de Valncia Estudi General)

A efectos de desarrollar una agenda alternativa al gobierno local valenciano, es importante


definir con carcter previo el esquema general de ejercicio de competencias en el que
posteriormente los diferentes estudios sobre el despliegue de polticas pblicas locales habrn
de integrar las diversas manifestaciones de accin sectorial. La presente exposicin
introductoria, por ello, trata de esbozar de manera necesariamente general cul es el efectivo
margen de actuacin para las polticas pblicas en el mbito local, a la luz tanto del marco
competencial como de las dinmicas de relacin entre las Administraciones a distintos niveles
en nuestro ordenamiento jurdico tras la Constitucin de 1978 (CE). Este margen de actuacin
autonmico, por una parte (para definir con mayor o menos amplitud a su vez el mbito de
accin local), como local, por otra, para ubicar las posibilidades concretas de accin ms
ambiciosa, ha de ser esbozado con carcter general para poder entender no slo cmo se van a
desarrollar y desplegar las polticas locales sino, tambin, cules son las posibilidades de
adaptacin tanto a las nuevas normas estatales de reforma del rgimen local como, en su caso a
las nuevas necesidades derivadas de la situacin socioeconmica que puedan ser percibidas por
los actores y gestores locales.
En este estadio preliminar interesa, sobre todo y en primer lugar, clarificar el esquema general
en que se inserta el funcionamiento de las Administraciones pblicas valencianas en el ejercicio
de sus competencias a fin de entender sus efectivas posibilidades operativas y de desarrollo.
Con posterioridad habr que exponer necesariamente, aunque sea tambin de forma breve, en
qu punto ese esquema general ha quedado alterado por la nueva reforma del rgimen local
espaol y, a la luz de todo ello, tratar de identificar algunas pautas de posible actuacin en clave
valenciana que permitan tanto a las instituciones autonmicas como a las locales desarrollar una
agenda local propia, diferenciada y ambiciosa en beneficio de los ciudadanos, mejorando el
buen gobierno y potenciando los servicios pblicos locales en aras a la mejora de la cohesin
social y la mejora del bienestar. Por ltimo, las precisiones necesarias, en su caso, para
determinar qu competencia o accin convendra residenciar en cada nivel territorial, as como
la realizacin de propuestas de mejora al respecto, habrn de ser realizadas, por ello, de forma
sistemtica y ordenada sectorialmente, de manera que se concreten las polticas pblicas a
desarrollar, finalmente, en los captulos de esta obra dedicados al anlisis de las diferentes
polticas pblicas identificadas que conforman la segunda parte de esta obra.
43

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

2.1. Niveles de accin territorial en Espaa para el despliegue de polticas pblicas


A estos efectos, descritos muy esquemticamente, los niveles de accin territorial actualmente
existentes, y por ello los distintos mbitos en que se despliegan polticas pblicas que inciden
sobre los ciudadanos, son en la Espaa de la Constitucin de 1978 integrada en la Unin
Europea (UE) los siguientes:
-

Nivel europeo: se trata, esencialmente, del mbito de la Unin Europea, aunque existen
tambin algunas polticas residenciadas en otros contornos europeos como lo son el
Espacio Econmico Europeo (bsicamente, una ampliacin del mercado nico a otros
pases, con reconocimiento de las libertades econmicas al uso) o el Consejo de Europa
(en materia de derechos humanos). El nivel clave a estos efectos, sin embargo, es la UE,
como ya se ha dicho, con sus tres pilares, pues de ellos se derivan verdaderas
orientaciones polticas, accin de gobierno y correspondientes polticas pblicas de
ejecucin administrativa (si bien la UE delega en las estructuras estatales y subestatales
su ejecucin). La definicin de las concretas competencias de la Unin est en el
Tratado de Funcionamiento de la Unin y sus textos de desarrollo. Adicionalmente, ha
de sealarse que el art. 5 del Tratado de la Unin entiende como principio rector para
identificar las polticas o acciones pblicas que han de ser desarrolladas desde la UE la
idea de supletoriedad, que impone lmites a la asuncin de las mismas por la Unin,
estando justificada slo la accin a nivel europeo cuando no haya posibilidad de
actuacin a otros niveles que sea igualmente eficaz. Por ltimo, en este nivel han de
encuadrarse tambin las acciones de polticas regional de la UE (fondos de cohesin y
estructurales, en sus distintas variedades, destinados a lograr una mayor nivelacin
territorial en el seno del mercado interior) y las relativas a la constitucin de entidades
suprarregionales de cooperacin transfronteriza.
En todo caso, a estos efectos, conviene retener que:

La determinacin del reparto competencial opera en este punto en clave


UE/Estados miembros, pues slo stos son partes de la UE y son ellos
los que realizan las oportunas cesiones de soberana. Ahora bien, y en
el seno cada uno de los Estados miembros, de acuerdo con su orden
competencial constitucional interno, las competencias que no sean
asumidas por la Unin podrn ser tanto de mbito estatal (en modelos
ms centralizados de ejercicio del poder) como quedar residenciadas en
entes subestatales de gobierno (en aquellos ms descentralizados, por
ejemplo los de tipo federal).

44

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Adicionalmente, hay que tener en cuenta que la primaca del Derecho


europeo (o de los hipotticos tratados internacionales, en su caso, que
pueden completar el nivel europeo en otros mbitos), deja muy poco
margen de maniobra estatal en la materia, al menos en el plano jurdico.
La capacidad de maniobra, en su caso, de los Estados miembros para
poder influir en las orientaciones de estas polticas es de carcter
previo, de tipo poltico, y se ejerce a la hora de determinar va tratados
constitutivos o por medio de sus enmiendas o determinacin de
polticas en las instituciones europeas aquellas reas de accin
supraestatal. Tambin, y en el plano poltico, va nombramientos o
decisiones del Consejo de la UE, los Estados miembros tienen
capacidad para conformar la decisin de los rganos europeos. Ahora
bien, una vez esta decisin es adoptada, la relacin entre el Derecho de
la UE y el Derecho interno no es en plano de igualdad: el Derecho
interno ha de someterse a lo dispuesto a escala europea. El estudio de la
determinacin

competencial

derivada

del

reparto

UE/Estados

miembros, por ello, ha de ser realizado asumiendo su imperatividad y la


inexistencia de espacios para el incumplimiento o la oposicin a las
decisiones adoptadas. Lo que la Unin, a partir de su proceso de
adopcin de decisiones (por muy gubernamental que sea) determina
como su competencia es, sencillamente, de su competencia y, en caso
de conflicto, quedar definitivamente delimitada a partir de la
definicin de los posibles lmites a la misma que haga el TJUE, otro
rgano de Derecho europeo, por medio de cuyas decisiones se concreta
exactamente hasta dnde puede llegar vlidamente la UE en su accin.

Por ltimo, no debe perderse de vista que desde el nivel europeo


pueden instrumentarse diversas polticas de fomento o incentivo, tanto
econmico (por ejemplo, los fondos regionales, fondos de cohesin en
sus diversas vertientes, etc. que componen la poltica regional ya
sealados) como jurdico (por ejemplo, fomentando mecanismos de
cooperacin suprarregional al margen de los Estados, como se ha hecho
hasta la fecha en algunos casos, como son las regiones transfronterizas,
si bien con no excesiva ambicin).

Nivel estatal. La distribucin de poder y de competencias entre los tres niveles de


gobierno (estatal y subestatales) de que disponemos en Espaa (Estado-CCAA-Entes

45

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Locales) se encuentra residenciada en el Ttulo VIII de la Constitucin y, a diferencia


de lo que ocurre en el nivel europeo, no se ordena exclusivamente a partir de la
determinacin del reparto que haga uno de los actores interpretando el texto de la norma
de reparto y conjugando sus principios, que los dems han de asumir y acatar, sino
segn una serie de reglas predeterminadas constitucionalmente que imponen ciertos
lmites y condicionan la actuacin de los diversos actores, en una accin ms plural y
conflictiva, de toma y daca entre ellos:

Las competencias estatales estn definidas en el art. 149 CE, con ttulos
que en ocasiones son exclusivos, mientras que en otros casos el reparto
deja al Estado slo competencias sobre legislacin bsica (en cuyo caso
las CCAA tienen atribuidas competencias de ejecucin si las asumen en
sus Estatutos de autonoma). El desarrollo de estas competencias ha de
hacerse compatible con el entendimiento constitucional de cules sean
las competencias autonmicas (o los lmites que la autonoma local
obliga a respetar respecto de los entes locales), por lo que en ltima
instancia es el Tribunal Constitucional quien al final acaba perfilando
los lmites ltimos en los que se han de mover y ejecutar estas
competencia, esto es, hasta dnde puede llegar a la hora de la verdad la
accin estatal. Ello es as tanto en el caso de las competencias
exclusivas, pues en caso de conflicto acaba siendo el Tribunal
Constitucional quien analiza y tiene la ltima palabra sobre hasta dnde
se puede considerar que llega en efecto tal o cual competencia y si
ciertas regulaciones o polticas pblicas se han de entender
efectivamente dentro de su mbito de actuacin, como a la hora de
determinar hasta dnde llega lo bsico, la parte que el Estado impone
en cualquier caso al resto de Administraciones pblicas por su carcter
basal, comn y ordenador de criterios, en el ejercicio de las
competencias compartidas.

Esta labor del Tribunal Constitucional est muy condicionada por


diversas reglas procesales que favorecen una interpretacin extensiva
de las mismas a favor del Estado (quizs la ms evidente es la que
diferencia entre la aprobacin de leyes autonmicas, que en caso de
conflicto e impugnacin estatal ven su vigencia suspendida, en
ocasiones durante un largo tiempo, si as lo considera el Tribunal, que
puede alargar hasta la sentencia definitiva esta suspensin, mientras las
normas estatales se presumen vlidas y mantienen su vigencia en todo
caso hasta el momento de la sentencia por mucho que hayan sido

46

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

impugnadas). Tambin en apoyo de la legislacin estatal y su extensin


a dominios que aparentemente no le son propios o de mayor amplitud a
lo que podra parecer de una lectura estricta del texto constitucional
juega una cierta fuerza normativa de lo fctico (estamos habituados a
un Estado que no tiene empacho en regular y disciplinar el
comportamiento de otras Administraciones pblicas, algo en lo que es
ayudado por el hecho ya comentado de que las normas estatales no se
suspendan, incluso siendo inconstitucionales, a su vez, hasta que el
recurso se resuelva aos despus por efecto de la regla antes sealada,
generando una cierta dinmica de hecho consumado al que el
Tribunal Constitucional no es inmune) e incluso por el arrastre
histrico (ms all del reparto constitucional hecho en 1978, el
ordenamiento jurdico espaol ya exista con anterioridad a esa fecha y
a la entrada en vigor de la Constitucin, y lo era con unos concretos
perfiles muy generosos para la accin estatal, perfiles que han sido
heredados en no pocos mbitos por la legislacin posterior a la
Constitucin, y ello en ocasiones con independencia o ms all del
nuevo reparto competencial terico), que ayuda a que ciertas
competencias sean definidas de manera favorable a las posibilidades de
accin estatal por encima de lo habitual en otros sistemas. Incluso por
encima de lo habitual en otros sistemas con normas jurdicas de
distribucin del poder que habran de determinar un reparto
competencial aparentemente muy semejante al nuestro.
Conviene, sin embargo, tener en cuenta que estas reglas no son fijas y
dependen de una interpretacin jurisprudencial cambiante, modificable
e influenciable, a justo ttulo, por la accin de otros poderes pblicos,
de ese toma y daca al que nos referamos. Tanto por su actuacin
pblica a la hora de determinar polticas y objetivos, como por el
despliegue de su actuacin tanto en cuanto a los lmites al mismo como
respecto de su accin concreta. Pero tambin por medio de la
presentacin de conflictos en defensa de su mbito de accin si lo
consideran invadido. Por ltimo, y como es evidente, tambin en la
capacidad de determinar nombramientos en el Tribunal Constitucional,
juez ltimo en caso de controversia, como ya se ha sealado, sobre
estos particulares (y por esta razn es relevante que los nombramientos
sean en Espaa muy dependientes de las dinmicas polticas estatales,
en exclusiva; slo recientemente se ha dado cierta participacin a los
47

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

parlamentos de las CCAA, limitada a la propuesta de nombres, para el


procedimiento de seleccin de magistrados llevada a cabo por el
Senado para la cuota que le corresponde).

Junto a estos ttulos competenciales que determinan en qu mbitos


acta (ya sea totalmente, ya fijando bases), el Estado tambin posee
otros ttulos de tipo horizontal, que le dotan de capacidad para influir
respecto de todo el ordenamiento jurdico, incluyendo aquellas parcelas
que en principio se corresponden con competencias autonmicas
(tambin las que lo son exclusivamente). Estos ttulos permiten al
Estado tanto disciplinar la manera de ejercer las competencias de otros
niveles de accin administrativa (CCAA y entes locales) como, incluso,
establecer ciertas reglas sobre el propio funcionamiento de los mismos.
Son paradigmticos ejemplos en este sentido las previsiones de los
artculos 149.1.1 (que permite al Estado actuar para igualar el ejercicio
de cualquier derecho o deber ciudadano), 149.1.8 (que otorga al Estado
capacidad para regular las bases de actuacin de otros poderes
pblicos) o ms recientemente un ttulo como el del 149.1.14, que
interpretado de consuno con el nuevo 135 CE en materia de deuda
pblica se entiende en estos momentos que permite establecer reglas
sobre otras Administraciones Pblicas a partir de exigencias de gasto
pblico (indicando cmo deba ser la estructura de gastos de otras
AA.PP. e, incluso, qu pueden hacer o no con sus fondos en el ejercicio
de sus competencias).
Estos ttulos horizontales dan mucho poder al Estado a la hora de
definir las competencias de otros entes administrativos y, adems, han
ido expandindose en los ltimos aos de forma muy notable. En esta
expansin influye sobremanera el hecho de que el Estado puede aspirar
a usarlos ms o menos con cierta libertad a priori, como de hecho hace
habitualmente, mientras que slo a posteriori, tras haber sido
empleados o no, y normalmente aos despus, puede el Tribunal
Constitucional oponerles frenos a medida que van surgiendo los
conflictos. De nuevo, su comprensin ms o menos amplia depende de
un juego complejo en que, en distintas posiciones y momentos,
intervienen diferentes actores jurdicos. Y, de nuevo, acaba siendo el
Tribunal Constitucional, inevitablemente condicionado por los diversos

48

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

factores que venimos comentando, quien acota, en su caso, hasta dnde


puede llegar la accin estatal que emplea estos instrumentos.

Asimismo, el Estado retiene siempre todas las competencias


potencialmente autonmicas (por no estar en el listado del 149 CE) que
una Comunidad Autnoma decida no asumir en su Estatuto, lo que le
da en ocasiones posibilidades de ejercer poderes que pueden ser
tpicamente autonmicos (o, al menos, que as lo son en parte o gran
parte del territorio espaol). Esta regla, como es evidente, consagra
cierta asimetra potencial (y, de hecho, siempre real) en el reparto
competencial que tenemos en Espaa. Ceuta y Melilla, por su parte,
funcionan con reglas donde la intervencin estatal es imprescindible en
ese punto por no formar parte de una Comunidad Autnoma y no poder
por

ello

ejercer

competencias

legislativas

(aunque

diversas

modificaciones legislativas han tratado de minimizar esta asimetra


otorgando a sus normas reglamentarias un estatuto y amplitud que se
confunden muchas veces con las leyes de otras CCAA).

Por ltimo, dentro de la definicin de las competencias estatales, hay


ttulos, como la supletoriedad, que actan como mecanismos de cierre
del sistema (art. 149.3 CE), otorgando de nuevo preeminencia al
Derecho estatal en caso de conflicto de competencias estricto (tanto el
Derecho estatal como el autonmico tienen un ttulo competencial claro
para intervenir en una realidad) y mecanismos para arbitrar los casos de
concurrencia competencial, como los que articulan las competencias
compartidas.

A efectos prcticos, y sectorialmente, para trazar un mapa de la accin


pblica por medio de nuestras Administraciones en materia de polticas
que afectan al da a da de los ciudadanos hay que atender pues a las
regulaciones estatales en desarrollo de sus ttulos competenciales, as
como al espacio que, dentro de las mismas, queda abierto a las CCAA
cuando estos desarrollos lo son en materias donde constitucionalmente
la ejecucin se haya reconocido como autonmica (el Estado slo
legisla) o cuando las CCAA hayan de participar no slo en la ejecucin
sino en el desarrollo normativo porque al Estado slo le haya habilitado
la Constitucin para regular las bases de las reglas sobre esa materia
concreta. Junto a ellas, en los espacios estrictamente autonmicos, slo
operarn las CCAA Pero incluso en esos mbitos, finalmente, y como

49

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

ya se ha dicho, hay que atender tambin a las referidas regulaciones


horizontales estatales que bien aspiran a regular cmo han de funcionar
Administraciones pblicas diferentes de la central, bien establecen
reglas de contenido material sobre cuestiones de competencia integral
autonmica con pie en estos ttulos competenciales horizontales.

Nivel autonmico. Tanto para el reparto de las atribuciones concretas derivadas de las
competencias europeas (que, como se ha dicho, requieren de una ejecucin interna que
se har por medio de las Administraciones propias a partir de las reglas internas de
reparto) como para identificar el estricto despliegue de la accin pblica sobre el
territorio, junto a las atribuciones estatales hemos de entender cmo operan las reglas
que atribuyen competencias a los entes subestatales de gobierno (esencialmente, las
Comunidades Autnomas) para acabar de tener el marco global en que se van a
desarrollar las polticas pblicas, y las polticas locales, en nuestro pas. As, la
Constitucin espaola establece un reparto territorial del poder donde las Comunidades
Autnomas (CCAA) tienen un espacio propio de gestin administrativa que depender,
dentro de las atribuciones que la Constitucin les permite ,y a partir del marco donde se
considere que puede llegar el Estado por medio de las acciones ya comentadas, de ellas
mismas en todo lo que vaya ms all. Es necesario, por ello, tratar de aislar qu
decisiones en torno a despliegue de polticas y de acciones pblicas efectivas quedan a
efectos prcticos en manos de las Comunidades Autnomas:

En primer lugar, depende de los propios rganos autonmicos la


decisin misma de asumir o no las competencias, con el nico lmite de
no invadir las competencias estatales del art. 149 CE; todo lo no listado
en ese precepto puede ser asumido por las CCAA (en una
manifestacin clara y coherente de la idea de subsidiariedad que aun sin
estar explicitada en la Constitucin espaola, a diferencia de lo que
ocurre con el Tratado de la Unin Europea, enhebra igualmente su
lgica de reparto del poder). Con todo, y en la medida que esta
afirmacin competencial se hace por va estatutaria, hay que matizar
que junto a esta voluntad de asuncin de las mismas por parte de la
Comunidad Autnoma ha de concurrir despus tambin la voluntad de
las Cortes estatales (pues los Estatutos de autonoma se aprueban en
primera instancia por la cmara autonmica pero adems, con
posterioridad, requieren de su aprobacin por ley orgnica estatal o por

50

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

ley orgnica estatal seguida de referndum a la poblacin afectada,


segn los casos)

En segundo lugar, y por mucho que siempre respetando las injerencias,


limitaciones o condicionantes estatales derivados de los ttulos
competenciales horizontales arriba sealados, depende en gran medida
de las CCAA hacer un ejercicio ms profundo y ambicioso no slo del
listado cuantitativo de competencias, sino tambin de la concreta
manera de ejercerlas. En este sentido, es absolutamente clave la labor
legislativa de sus parlamentos, la ambicin con la que se desarrollen las
polticas que son de su competencia, la vocacin de complitud,
originalidad, claridad, calidad y correccin jurdica con que se acometa
la misma (as como la calidad y correccin de las polticas pblicas y su
ejecucin que de ellas se derivan).

Ms all del reconocimiento en el Estatuto de Autonoma de las


competencias que cada Comunidad asume, la intensidad o ambicin
con la que las mismas se ejercen no depende pues nicamente del
Estado ni de la legislacin estatal, ni siquiera del poder haber logrado
en una primera fase un reconocimiento estatutario ms o menos
generoso, sino de la accin administrativa y legislativa de la
Comunidad en relacin con los lmites no explcitos ni evidentes de
ejercicio, que van siendo fijados, ex post, de manera reactiva y caso por
caso, por el Tribunal Constitucional a partir de que esta prctica, como
es inevitable y natural, suscite conflictos. Lo cual significa, por un lado,
que hay mucho espacio de accin ms o menos ambiciosa no
conflictual y, por otro, que, adems, la propia accin en los mbitos s
conflictuales tiene consecuencias sobre la resolucin de los mismos
(como ya hemos expuesto arriba respecto de la accin del Estado, de
modo ms o menos simtrico, aun cuando ciertas reglas no lo sena).
Expresado con ms sencillez, una actitud ms reivindicativa en el da a
da

del

ejercicio

de

las

competencias

autonmicas

suele,

inevitablemente, redundar en una ganancia de espacios para las


polticas de proximidad.

Las fuentes a las que hay que atender en este caso son desde el listado
estatutario en materia de competencias a las diferentes normas
autonmicas sectoriales. Conviene, a estos efectos, tener bien presente
que, dentro del mbito de actuacin que el Estado enmarca, la accin
legislativa

ejecutiva

autonmica

es

enteramente

libre

y
51

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

potencialmente ilimitada. Es pues a las fuentes autonmicas a las que


hay que atender para la concrecin exacta del mbito de actuacin de
las CCAA en cada una de las polticas pblicas respecto de las que
stas son competentes.

En cuanto a la influencia del Derecho de la Unin Europea a este


respecto, como ya se ha dicho, ste no afecta a este reparto interno.
Simplemente, la relacin Derecho europeo-Derecho estatal se realizar
bien con una parte del ordenamiento (la estatal), bien con la otra (la
autonmica) segn las reglas internas. Hay, no obstante, consecuencias
de tipo organizativo (participacin autonmicas vertical ascendente o
vertical

descendente

responsabilidad

en

derivadas

la

accin
del

europea,

cumplimiento

cuestiones
del

de

Derecho

comunitario), derivadas de este esquema que no pueden ser


desatendidas y de cuya profundizacin depende que no se produzca un
vaciamiento de ttulos competenciales autonmicos por la va de llevar
a la Unin Europea la regulacin exhaustiva de materias que a nivel
interno pertenecen en el reparto constitucional a los niveles subestatales
(y que en la realizacin de la misma asuma un protagonismo excesivo,
o incluso exclusivo, el Estado a pesar de no ser el competente en
Derecho interno en esa materia).

Entes locales: Los entes locales en Espaa se presentan en distintos niveles, a su vez,
por mucho que en todo caso son estructuras subestatales esencialmente de ejecucin y
por esta razn con una ms limitada capacidad de determinacin de los objetivos
generales y finalidades a perseguir (a diferencia de lo que ocurre con el Estado o las
CCAA) pero en cambio con una notable capacidad de actuar sobre la realidad y
transformarla en la prctica dado que es a partir de su actuacin como se despliegan
muchas polticas pblicas. Ha de sealarse, adems, que en tanto que estructuras
subestatales, en principio, su accin est ms relacionada con el ejercicio de
competencias no estatales (por una evidente y lgica conexin de subsidiaridad) que
con reas de competencia o actividad reservadas al Estado. Sin embargo, el Estado,
especialmente en la medida en que puede disciplinar mbitos de accin autonmica por
medio de sus normas bsicas o sus ttulos competenciales, tambin participa de la
delimitacin de su actuacin. As ocurre, por ejemplo, cuando reduce el mbito
competencial autonmico o altera las reglas por medio de las cuales las CCAA otorgan

52

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

competencias y financiacin a los entes locales, como ha pasado recientemente en


Espaa con la reforma local de 2013.
A efectos de clarificacin, y refirindonos slo a la situacin de la Comunidad
Valenciana (en Espaa hay estructuras de articulacin del poder pblico infrautonmico
muy variadas), la ley estatal bsica en la materia (LRBRL) prev necesariamente la
existencia de Diputaciones y de Municipios. Sin embargo, existen posibilidades en la
ley estatal, desarrolladas por la ley local valenciana de 2010, de agrupaciones
voluntarias de municipios de carcter supramunicipal con vocacin funcional
(mancomunidades, consorcios, entes de gestin de ciertos servicios) as como la
posibilidad de crear entes locales intermedios de vocacin ms general (comarcas), si
bien esta posibilidad, hasta la fecha, no ha sido nunca concretada. Por ltimo, tanto la
ley estatal como la norma autonmica conciben tambin posibilidades de desarrollo de
mbitos inferiores al municipio para aquellas realidades territoriales y sociales donde
tenga sentido, ya sea funcional, ya por razones histricas, atender a esta especificidad.
En cuanto a cules sean y cmo se determinan las efectivas competencias de los entes
locales, se produce, como se ha dicho, una intereseccin de normas estatales y
autonmicas para delimitarlas:

La Constitucin espaola define, de forma muy genrica, un espacio


mnimo de accin municipal que en todo caso ha de ser protegido y
reconocido: la autonoma local queda as garantizada, lo que significa
que hay una serie de competencias municipales mnimas, las ms
estrechamente ligadas a los intereses propios de la vida local, que los
legisladores estatal y autonmico han de respetar en todo caso. Nada
dice, sin embargo, el texto constitucional respecto de cules hayan de
ser stas en concreto. La Carta Europea de Autonoma Local y la
tradicin son esenciales a este respecto y nos ayudan a identificar los
mnimos que en ningn caso pueden desconocerse. Sin embargo, hay
una necesaria indefinicin ltima que, en su caso, como acostumbra en
materia competencial, toca al Tribunal Constitucional controlar. Hasta
la actualidad, este rgano siempre ha considerado suficiente el mbito
competencial mnimo que la norma local estatal ha asignado a los
municipios por medio de la ley bsica estatal en la materia, la referida
Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local (LRBRL) cuya
primera versin constitucional es de 1985. Estas reglas de la ley bsica,
por su parte, marcan el mnimo de autonoma en las funciones de los

53

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

entes locales (y el mnimo en cuanto a la asignacin de esas mismas


funciones) que las CCAA estn obligadas, en todo caso, a respetar.

Hay que entender, adems, y recordando algunas de las consideraciones


ya expuestas, que el Estado tiene competencias horizontales sobre la
organizacin de los entes locales (Diputaciones, entes locales, otros)
que necesariamente han de ser atendidas por los legisladores
autonmicos, que no pueden separarse de ellas, aunque s ir ms all.
Por esta razn es criticable la tendencia del legislador bsico estatal a
tratar de ordenar esta cuestin con un entendimiento de lo bsico que
prcticamente agota de forma muy exhaustiva casi todas las
posibilidades en lo que se refiere a la arquitectura institucional de
nuestros entes locales. Aun as, y ms all del respeto a estas reglas, es
obvio que las CCAA pueden ir ms all y tanto concretarlas como
desarrollarlas

(ley

local

valenciana,

ley

de

coordinacin

de

diputaciones) siempre y cuando no contradigan la ley estatal en este


punto ni afecten al contenido constitucionalmente protegido de la
autonoma local que la misma fija (en este punto, como siempre, estas
normas han de ser interpretadas como lo haya venido decantando el
Tribunal Constitucional). Conviene resear, asimismo, que la mayor
profundidad e intensidad con la que se entienden en la actualidad
algunos de esos ttulos competenciales ya reseados, como son los
relacionados con el control de la estabilidad y sostenibilidad financiera,
hace que esta influencia estatal sobre las reglas organizativas sea a da
de hoy bastante intensa de lo que haba sido tradicional. Ms all de
estas reglas de organizacin bsicas impuestas por el Estado y su
concrecin autonmica, eso s, hay que entender que cada ente local se
autoorganiza libremente en lo restante. Tambin, por ejemplo, a efectos
de aprovechar las posibilidades de accin colectiva o cooperativa con
otros entes locales por consideraciones de eficacia.

En cuanto al ejercicio de competencias por parte de los entes locales,


hay que sealar que el espacio marcado por la ley estatal, con todo,
siempre se ha entendido como un espacio, en todo caso, de mnimos.
Tanto el Estado como las CCAA, o al menos as se ha entendido
tradicionalmente, podan, y en efecto lo han hecho en numerosas
ocasiones, ampliar los mbitos de ejercicio del poder local ms all de
la delimitacin bsica del mismo que se deduca de la Ley reguladora
de las Bases del Rgimen Local. Esta cuestin, absolutamente crucial,

54

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

determina cmo sea el entendimiento y dinmicas globales de nuestro


rgimen local. Ms all de los cambios operados con la reforma de
2013, que sern discutidos en profundidad posteriormente, ha de
sealarse aqu que tradicionalmente el marco constitucional espaol se
ha entendido como que lo permita sin problemas. Para ello las CCAA
no tenan ms que legislar, dentro del mbito de sus competencias
sectoriales, en favor de los entes locales, atribuyndoles las
competencias de ejecucin (o incluso de desarrollo reglamentario de la
regulacin) que consideraran respecto de las materias de su
competencia: y ello era posible hacerlo, por supuesto, tanto a favor de
municipios como de diputaciones. Nunca se haba considerado en
nuestro Derecho que hubiera lmites en este sentido. El primer intento
en esta direccin, de hecho, ha sido la ya referida reforma de la ley
local 27/2013, que trata por primera vez de poner lmites a lo que las
CCAA podran residenciar competencialmente, dentro de sus
atribuciones, en los municipios. Sin embargo, y en general, las CCAA,
como veremos, no estn interpretando la norma en el sentido de que les
impida continuar ampliando la esfera de lo local dentro del mbito de
sus competencias. Este es el caso tambin, por ejemplo, de la
Comunidad Valenciana1.

Eso s, y por una cuestin de coherencia, parece que s se puede


interpretar que las competencias propias locales del artculo 25 y los
servicios obligatorios del artculo 26 de la ley bsica local (LRBRL)
segn han sido definidas por el Estado s agotan, al menos, la voluntad
estatal de asignar competencias a los entes locales (al menos, a partir de
la reforma legal de 2013). Ms all de las mismas, parece complicado
justificar una atribucin de competencias ejecutivas a favor de entes
locales que sean propias del mbito regulatorio estatal si, a la vez, se
pretende sealar que la intencin de la norma estatal es restringir el
abanico de competencias locales.

En todo caso, y junto a ello, estas normas reguladoras del marco


competencial local bsico tienen otro efecto jurdico: imponen un
contenido mnimo de competencias que las CCAA tambin han de

Explcitamente, as se expresa en la Circular de 18 de junio de 2014, de la Direccin General de Administracin


Local, sobre el nuevo rgimen competencial contemplado en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalizacin
y Sostenibilidad de la Administracin Local cuando se explican los criterios de asignacin competencial de
competencias propias.

55

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

asignar, en todo caso, (o, al menos, de ciertas prestaciones y servicios


dentro de las competencias listadas) a los entes locales, sean municipios
(art. 26) o diputaciones (art. 36). Si no lo hicieran as, si no cumplieran
ese mnimo, las Comunidades Autnomas no estaran respetando la ley
bsica estatal que entiende que esas concretas atribuciones han de ser
municipales o provinciales. Sin embargo, como se ha dicho, ello no
tendra por qu impedir a las CCAA ampliar las atribuciones de los
entes locales en el mbito de ejercicio de las competencias
autonmicas. Siempre y cuando no vaya contra las normas
organizativas estatales impuestas dentro de los lmites que la
Constitucin permite al Estado trazar, parece razonable que las
Comunidades Autnomas puedan decidir cmo deba prestarse y de
quin deba depender cada competencia o servicio de responsabilidad
autonmica. Por medio de estas posibilidades, ya sea con legislacin
sectorial, ya sea con las normas de rgimen local autonmicas o con el
propio Estatuto, cada Comunidad autnoma tiene por ello a su
disposicin un muy potente instrumento para desarrollar y modular un
rgimen local especfico. Rgimen local especfico que va a definir de
modo muy particular la manera en la que las Administraciones pblicas
interactan con el territorio, con sus ciudadanos y los modos de
prestacin y participacin en el diseo y ejecucin de las polticas
pblicas.

En una dinmica semejante, respecto de la que pueden hacerse


idnticos comentarios, se inscriben las posibilidades de delegacin de
competencias, que el art. 27 de la ley bsica estatal enumera
ejemplificativamente. Es claro que, ya sea por asignacin de
competencias propias, ya por la va de la delegacin, toda la actividad
autonmica es susceptible, si se considera oportuno, de ser
municipalizada en mayor o menor medida. Incluso, si se considera la
frmula ms eficaz, en su totalidad. En este sentido, por lo dems, no
parece que el texto actualmente en vigor de la ley bsica estatal
(LRBRL) fruto de la reforma de 2013 pretenda limitar esta posibilidad.,
que queda por ello dentro del abanico propio de la capacidad de
determinacin del legislador autonmico respecto de su modelo de
polticas pblicas locales de proximidad.

Ha de sealarse, asimismo que, en casos de no asignacin de la


competencia ni de delegacin de la misma, tambin el art. 7.4 LRBRL

56

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

permite a los ayuntamientos (con control de la comunidad autnoma,


esencialmente financiero y de coherencia de la prestacin para evitar
solapamientos) prestar cualquier servicio de inters local. De nuevo,
por la va del control administrativo respecto de su conveniencia, las
CCAA pueden operar con un instrumento que les da una enorme
autonoma y deja un gran margen de decisin respecto de dnde
conviene residenciar una poltica pblica, si en el mbito autonmico o
en uno de mayor proximidad, dentro del ejercicio de autonoma y
autoorganizacin que supone la asignacin de competencias en materia
de polticas pblicas.

En cuanto a la labor de las Diputaciones, respetando las previsiones del


art. 26.2 y 36 de la ley local bsica estatal (LRBRL) y sus disposiciones
organizativas, las CCAA tambin habran de poder asignar ms
competencias, si as lo consideraran, a las mismas de las previstas
inicialmente en la norma estatal. En todo caso, aqu la discusin y
dudas son simtricas respecto de lo que se produce con el art. 26.1 de la
ley.

Igualmente, ha de sealarse, pues es un elemento importante aunque


hasta la fecha poco empleado, que las Comunidades Autnomas
tambin podran establecer medidas de coordinacin autonmica sobre
las actuaciones de las Diputaciones con los lmites de la sentencia del
Tribunal Constitucional sobre la ley valenciana en la materia (una ley
que, validada en su constitucionalidad, permita dirigir desde la
Generalitat valenciana, administracin autonmica, estas acciones de
coordinacin general de prestacin se ciertos servicios municipales que
la ley estatal en todo caso asigna a las diputaciones e incluso poner en
comn los presupuestos al efecto).

Por ltimo, los mecanismos de prestacin supramunicipal e


inframunicipal, de representacin y participacin, con las mnimas
directrices de la ley bsica estatal local que en todo caso s habrn de
ser respetados, hay que entender que quedan enteramente a disposicin
de las CCAA, que siempre y cuando respeten los lmites ya reseados
de la autonoma local (y su concrecin como normas obligatorias por la
ley local estatal, como al establecer servicios obligatorios de escala
municipal en el art. 26) pueden organizar su prestacin como mejor
consideren, estableciendo los mecanismos de coordinacin e incentivo
que se entiendan oportunos. A estos efectos, la libertad de
57

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

configuracin del legislador autonmico es amplsima, a pesar de que


ha sido tradicionalmente muy poco aprovechada en nuestro pas.

2.2. Sobre las posibilidades y esquema de un nuevo modelo de diseo de las


polticas locales a escala valenciana
Por todo ello, y a modo de conclusiones, han de sealarse dos notas esenciales como resumen
de este breve esquema desde la perspectiva de este trabajo de identificar posibilidades efectivas
de actuacin a escala autonmica, valenciana en este caso, para proponer una nueva agenda para
la mejora de la poltica y las polticas locales. Notas que conviene retener a la hora de estudiar y
analizar cmo podra hacerse ms eficiente y coherente un sistema para el despliegue de
polticas pblicas en el mbito valenciano, a partir de la accin de rganos autonmicos, por un
lado, y de entes locales, por otro:
- Las posibilidades de determinacin del concreto nivel de accin pblica en el ejercicio de una
competencia son siempre muchas y plurales. Y, en todo caso, como es lgico, dependen de
quin ejerza la competencia. Las Comunidades Autnomas, por mucho que la tradicin y el
arrastre histrico propio de la configuracin del Estado espaol (incluso tras la Constitucin
de 1978) en ocasiones haga creer que no es as, tienen por esta razn mucho margen de
actuacin en este sentido.
- En un marco jurdico estricto y con unas polticas de accin territorial y de despliegue
administrativo ambiciosas lo importante no es tanto qu diga el Derecho al respecto (pues los
mrgenes de accin dentro de la legalidad son muchos) como entender y estudiar cmo puede
ser ms eficaz la prestacin a partir de consideraciones de subsidiariedad: eficacia, existencia
o no de economas de escala, necesidad o conveniencia de un mayor y ms cercano control
democrtico, importancia de la participacin ciudadana, etc. Es decir, los ms importantes
condicionantes que han de ser tenidos en cuenta y evaluados para optar por un diseo u otro,
por unas alternativas u otras, no han de ser casi nunca jurdicos sino polticos.

En definitiva, a partir de este somero anlisis destinado a fijar el marco jurdico de juego, se
deduce que el estudio de las diversas manifestaciones de accin pblica sectorial ha de atender a
estas manifestaciones e, identificando los efectivos lmites jurdicos y el efectivo marco viable
de actuacin, ha de aportar anlisis que vayan ms all y que aspiren a identificar, por medio del
ejemplo comparado o ms criterios funcionales y polticos que por los obstculos
pretendidamente tcnicos qu tipo de despliegue de polticas y actuaciones son las
aconsejables para un mejor gobierno local. Para ello, en las pginas que siguen, se proceder a:

58

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

1. La identificacin de las normas estatales en la materia y, en su caso, los lmites


efectivos a la accin autonmica, tanto organizativos (si existen) como respecto a la
accin material en cada una de las polticas pblicas analizadas que s existan, como
excepcin, y limiten de verdad las posibilidades de despliegue local.
2. La determinacin de la accin pblica materialmente relevante de nivel autonmico en
lo referido a los diversos mbitos de actividad analizados. Por ello se proceder
tambin, respecto de cada una de las polticas pblicas estudiadas a la bsqueda, en su
caso, de ejemplos comparados, tanto a nivel estatal (otras Comunidades Autnomas)
como, si es el caso, internacional.
3. El intento de definicin de la escala y mbito territorial de prestacin del servicio ms
adecuados en cada caso. Dependiendo de los supuestos, es posible que se identifiquen
instancias diferentes relacionadas con un mismo servicio o prestacin; definicin,
coordinacin, ejecucin, control, conexin con competencias afines y quizs no todas
ellas deban prestarse al mismo nivel.
4. La identificacin o, en su caso, bsqueda de sinergias en la provisin de servicios y
acciones pblicas equivalentes, a fin de agrupar niveles prestacionales ptimos
coherentes. Para ello se tratar de facilitar la identificacin de pautas que permitan
agrupar lgicamente tipologas de servicios y prestaciones por medio de las tablas que
acompaan los diversos captulos destinados a las polticas sectoriales y los cuadrosresumen generales.
5. La agrupacin de los resultados y, una vez identificados, el esbozo del esquema
jurdico de prestacin ms apropiado, teniendo en cuenta que, en condiciones
normales, ha de ser posible siempre encontrar una frmula jurdica que permita dar en
Derecho una respuesta a las necesidades detectadas y a la solucin prestacional
juzgada ms idnea.
6. Una propuesta final, en definitiva, de un modelo de rgimen local coherente con la
agrupacin y sntesis de estos resultados con especial atencin a las particularidades
valencianas (tanto a nivel de necesidades como de legislacin). Esta propuesta de
sntesis refleja la idea compartida de que por medio de un despliegue mucho ms
ambicioso de polticas locales amparadas por una legislacin autonmica original y
que trate de apurar sus posibilidades de accin se puede lograr una nueva agenda
local valenciana que mejore en mucho las condiciones de los servicios ofrecidos a los
ciudadanos, la gobernanza y la cohesin social.

59

3. La reforma local de 2013 y sus consecuencias sobre la


prestacin de servicios pblicos
Andrs Boix (Universitat de Valncia Estudi General)
3.1. Las bases tradicionales del rgimen local espaol
La reforma local de 2013 concretada en la aprobacin el pasado 27 de diciembre de la Ley
27/2013 de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local (LRSAL) ha sido la
ms ambiciosa transformacin del rgimen local espaol desde que en 1985 se aprob Ley
7/1985 Reguladora de las Bases del Rgimen Local. Esta ley, como es sabido, es la norma
bsica estatal que determina cmo han de funcionar ayuntamientos, diputaciones provinciales y
el resto de entes locales (por ejemplo, los de naturaleza asociativa como las mancomunidades).
Aunque, como ya hemos comentado, la Constitucin espaola de 1978 determina que el
rgimen local es una materia que puede ser objeto de identificacin en los Estatutos de
Autonoma como una competencia en gran parte autonmica (esto es, que en principio la
regulacin sobre cmo han de funcionar entes locales a escala municipal y provincial parece
que debiera corresponder esencialmente a los parlamentos de las Comunidades Autnomas)2, lo
cierto es que la tradicin constitucional espaola desarrollada desde 1978 ha ido por otra va. La
interpretacin de la competencia estatal del art. 149.1.18, que atribuye a la estructura central
tanto (l)as bases del rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y del rgimen
estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarn a los administrados un
tratamiento comn ante ellas como competencias bsicas, por ejemplo, sobre procedimiento
administrativo, ha sido realizada de forma tradicionalmente generosa con legislador estatal, que
en sus normas bsicas no ha tenido nunca problema alguno en ser muy exhaustivo hasta el
punto de dejar prcticamente sin espacio a la diversidad o desarrollo autonmico. Esta visin
sobre la profunda capacidad de penetracin de lo bsico en la regulacin de detalles, por otra
partes, ha sido sistemticamente aceptada por el Tribunal Constitucional y no parece que esta
doctrina tenga visos de ser modificada en un futuro cercano: la ltima vez, en un caso tan
significativo como la Sentencia 31/2010, que enjuici el Estatut de Catalunya de 2006, tambin,
2

Es ms, tan clara se vea en 1978 la lgica que llevaba la regulacin del rgimen local a las Comunidades
Autnomas que esta competencia poda ser asumida desde un primer momento por cualquier Comunidad Autnoma,
esto es, tambin por las de la llamada va lenta del art. 143 CE, pues el art. 148 CE, a modo de clusula transitoria
que listaba qu competencias eran las nica podan desde un primer momento asumir estas regiones inclua
expresamente en su apartado 1.2 la posibilidad de ejercer desde el mismo momento de la adquisicin del
autogobierno las atribuciones sobre todas aquellas .. funciones que correspondan a la Administracin del Estado
sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislacin sobre Rgimen Local. El precepto
pareca optar por una importante accin autonmica en la materia, por mucho que introdujera la cautela de la
necesidad de respeto a la legislacin local, en lo que era una solucin coherente con lo que es ms habitual en los
regmenes federales, mxime si tenemos en cuenta que en principio el art. 149 CE, donde se listan las competencias
en todo caso estatales, no hace referencia explcita a la regulacin sobre Administracin Local, que slo se entiende
estatal en sus bases gracias a la referencia genrica del ya mencionado 149.1.18 CE.

61

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

en este aspecto, concluyendo, una vez ms, que las normas autonmicas no podan imponerse o
suplantar a la legislacin bsica estatal, como ha analizado cumplidamente Velasco Caballero3.
Una interpretacin, en definitiva, que ha permitido al Estado legislar siempre con generosidad
en esta materia. Por esta razn, las Comunidades Autnomas, aunque cuentan sin duda con
cierto margen de maniobra para desarrollar y concretar algunos aspectos sobre la regulacin de
sus regmenes locales, lo hacen muy condicionadas por las decisiones previas del legislador
estatal. En la prctica, en la Espaa actual, la forma y accin de las instituciones locales, su
despliegue sobre el territorio y sus relaciones con otras Administraciones pblicas, siguen por
ello dependiendo esencialmente de la configuracin que se haga de las mismas desde el Estado.
La ley de 1985 estableci el modelo de rgimen local que se ha desarrollado durante estos 30
aos y que ms o menos todos conocemos4. En ausencia de una clara garanta constitucional de
lo que pueda ser la autonoma local o las competencias mnimas que en todo caso deben
desarrollar los municipios, como consecuencia de la falta de definicin de los preceptos
dedicados a ello5, esta tarea ha sido realizada por la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985
(LRBRL) a la que ya nos hemos referido. Esta norma fij las competencias y mbitos de inters
que se consideran propios de los municipios, as como una serie de reglas bsicas de
funcionamiento. Tanto los municipios en su actuacin como las legislaciones propias de las
Comunidades Autnomas a la hora de regular se han adaptado necesariamente a sus postulados.
A nivel normativo las distintas leyes autonmicas que han establecido especificidades a lo largo
de todos estos aos han sido escasas y, los cambios, siempre de poco alcance.
En cuanto a su mbito de actuacin, el texto de 1985 fijaba una serie de ncleos de inters de la
actividad municipal (art. 25 LRBRL) en los que los entes locales podran actuar caso de
considerarlo necesario para la defensa de sus intereses y un listado de servicios que los
municipios haban de prestar obligatoriamente dependiendo de su poblacin (art. 26 LRBRL, a
ms poblacin, ms obligaciones prestacionales respecto de estos servicios pblicos locales)
que se completaban con la posibilidad de que tanto el Estado como la Comunidad Autnoma
delegaran la ejecucin de otras competencias en los municipios si as lo consideraban oportuno,
aun reteniendo el control sobre las mismas (art. 27 LRBRL) y una referencia muy general que a
3

Velasco Caballero (2014: 139-156).


La bibliografa al respecto de la ley es amplsima y no vale la pena detallar la que se refiere a su anlisis general.
Destacar, a efectos de anlisis general de la norma, y aunque se trate de una obra anterior a la reforma, Muoz
Machado (2011).
5
La Constitucin dedica a los municipios un artculo notoriamente parco, el 140: La Constitucin garantiza la
autonoma de los municipios. Estos gozarn de personalidad jurdica plena. Su gobierno y administracin
corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales sern
elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma
establecida por la ley. Los Alcaldes sern elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regular las
condiciones en las que proceda el rgimen del concejo abierto. Como puede verse, el precepto, ms all de
establecer una mnimas garantas democrticas y la enunciacin del principio de autonoma local no refiere en qu ha
de concretarse sta ni qu competencias se entiende que, por su mayor proximidad, han de ser en todo caso ejercidas
en esta sede para velar mejor por sus intereses como manifestacin de esa autonoma que es predicada.
4

62

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

modo de clusula de cierre (art. 28 LRBRL) permita a los municipios, tambin, completar la
actividad de estas otras administraciones en el ejercicio de sus competencias respecto de
aquellas cuestiones que tuvieran una incidencia local y que estos entes de proximidad no
consideraran suficientemente cubiertas. Todo ello lo hizo la norma local sin alterar en demasa
el mapa local (relativamente estable, en torno a unos 8.000 municipios, desde hace aos), que
por otra arte dej en manos de las Comunidades Autnomas (como por otro lado el art. 148.1.2
CE parece obligar a hacer), sino asumiendo sustancialmente el mismo (con una gran mayora de
ayuntamientos pequeos que condicionan mucho el tipo de diseo de polticas de rgimen local
que son posibles, por ello, sobre todo si el marco normativo es rgido al vincular el ejercicio de
competencias en todo caso a ese diseo de planta).
Un elemento muy importante que hemos de retener respecto de este esquema es que, ante la
ausencia de concrecin material en la Constitucin del especfico contenido de la autonoma
local reconocida en ese texto, sern las normas de desarrollo y en concreto la ley bsica estatal
las que se han considerado tradicionalmente como garanta (y el Tribunal Constitucional as lo
ha reconocido en no pocas ocasiones) de aquellos mnimos que en todo caso las Comunidades
Autnomas haban de respetar. As, la norma bsica estatal rellenaba de un contenido mnimo la
idea de autonoma local, con unas normas de organizacin autnoma y de representatividad
democrtica de mnimos, que en todo caso haban de ser respetados6. Igualmente, la
determinacin de las competencias municipales en esa norma se consideraban unos mnimos a
respetar en todo caso por las Comunidades Autnomas. Las leyes autonmicas, por ello, aun
siendo competentes para regular su rgimen local propio, estaban siempre obligadas a respetar
en todo caso esos mnimos, pero podan ir ms all. Esto es, se consideraba que podan
profundizar en las exigencias democrticas y participativas, as como transferir por medio de su
legislacin, tanto la general en materia local como la sectorial, competencias adicionales que
ampliaran el mbito de actuacin de los municipios.

3.2. Objetivos y principios en que se basa la reforma local de 2013


Frente a estos contornos tradicionales del rgimen local espaol que haban quedado ms o
menos asentados tras tres dcadas de aplicacin de la LRBRL, la reforma de 2013 es el
resultado del que ha sido el primer proceso de reforma que ha tratado de cuestionar en
profundidad estas ideas. Sometidos a la presin de las instituciones europeas, que han exigido
medidas de ahorro y racionalizacin institucional a todos los niveles a los pases del sur de
Europa (Espaa, Italia, Francia adems, como es obvio, de los casos ms extremos de Grecia
6

Por todos, Bao Len (2011a: 643-716).

63

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

o Portugal) en dificultades econmicas, los responsables del Ministerio de Hacienda y


Administraciones Pblicas y del Instituto Nacional de Administracin Pblica (organismos
desde los que se prepar la reforma) plantearon inicialmente una serie de cambios notablemente
ambiciosos que suponan una transformacin muy radical del modelo que hemos descrito
brevemente7. No slo porque iban ms all de lo habitual en la intromisin en mbitos que las
Comunidades Autnomas consideran de su competencia, sino por la agresividad con la que se
pretenda actuar: el proyecto inicialmente presentado, as, aspiraba a fusionar directa y
obligatoriamente numerosos municipios pequeos para lograr entes locales de ms tamao y, en
todo caso, a vaciar competencialmente a todos los que se quedaran por debajo de los 20.000
habitantes, con la idea de radicar la gestin de los servicios sobre esta parte del territorio en las
Diputaciones provinciales; tambin planteaba enormes cambios en el mbito competencial de
los municipios, que se quera reducir exclusivamente a lo que dispusiera la ley estatal (en sus
arts. 25 y 26 LRBRL, que pasaran a ser no una garanta de mnimos sino un listado exhaustivo
de competencias imposible de traspasar), sin posibilidad alguna de ampliacin de sus
competencias ni por medio de la legislacin autonmica ni por medio de esa accin supletoria
que la ley espaola tradicionalmente permita a los entes locales a la que ya nos hemos referido
(el tradicional art. 28 LRBRL) para completar la accin de otras Administraciones pblicas.
Estas prcticas de reduccin de la capacidad de accin de los entes locales se inspiran en el
conocido mantra, repetido hasta la saciedad, respecto de la conveniencia de ordenar la
prestacin de servicios a partir de la idea de una Administracin, una competencia. Una
frmula que es absurda incluso lingsticamente, pues en contra de lo que pudiera parecer si
atendemos a su literalidad lo que se pretende justificar no es tanto que cada Administracin
ejerza slo una competencia (lo que sera una barbaridad eviedente) sino que cada accin
pblica sea ejercida nica y exclusivamente, en cada caso, por una sola Administracin (es
decir, que el mantra debiera ser ms bien una competencia, una Administracin). Pero ms
all de su afortunada o desafortunada enunciacin, la pretensin sobre todo resulta absurda en
su fondo, dado que la lucha contra estas supuestas duplicidades lo es en realidad contra polticas
de mejoras y extensin de los servicios, como ha sealado muy acertadamente Almeida
Cerreda8.
Finalmente, la oposicin poltica a un cuestionamiento tan intenso de lo que haba sido un
modelo competencial que haba funcionado de forma moderadamente satisfactoria en los
ltimos treinta aos (con numerosas crtica provenientes incluso del seno del propio Partido
Popular responsable del proyecto de reforma, y a pesar de disponer de mayora absoluta en las
cmaras legislativas) y las dudas jurdicas de cierta intensidad en torno a las partes ms

7
8

Arenilla Sez (2014: 15-55).


Almeida Cerreda (2013).

64

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

agresivas del proyecto (en forma de una evaluacin por parte de un elevado porcentaje de la
doctrina muy crtica con la norma e incluso de un informe del Consejo de Estado
extraordinariamente negativo con el texto enviado por el gobierno para lo que son los cnones al
uso en Espaa9) forzaron a una matizacin de algunos de los postulados de la reforma
inicialmente planteada. Mantenindose las orientaciones generales de partida, lo cierto es que se
diluyen las soluciones concretas que permitan hacer efectivo el cambio de sistema de rgimen
local, quedndose la norma a medio camino entre la conservacin del anterior modelo y su mera
matizacin (que no demolicin o transformacin) por mucho que se haga apuntando en la nueva
direccin buscada10. Resultado final muy criticado por quienes haban defendido la reforma en
los trminos inicialmente propuestos o quienes consideran muy importante una reforma local en
profundidad11. Ha de reconocerse, con los crticos del resultado final por su rectificacin, que es
cierto que esta dilucin ha conllevado a una falta de concrecin del modelo (frente al proyecto
inicial que, con ser muy criticable, al menos, era claro) y augura una gran conflictividad. No es
fcil determinar, a partir del texto legal finalmente aprobado, si es voluntad del legislador estatal
(los problemas evidentes de constitucionalidad que supone una pretensin de esta ndole
debern ser analizados en un momento posterior) que las Comunidades Autnomas pierdan la
posibilidad de aumentar la capacidad competencial de municipios y provincias caso de que lo
consideren necesario; tampoco se acaban de imponer las fusiones, que pasan a ser meramente
incentivadas (de forma adems poco ambiciosa12); la accin de las Diputaciones sobre los
municipios pequeos se hace depender de complejos clculos que demuestren que va a lograr
efectivamente los ahorros pretendidos, etc. En todo caso, este carcter abierto, aunque
potencialmente conflictivo, deja mucho ms espacio a las Comunidades Autnomas para, al
menos, intentar impulsar una poltica de gobierno local diferenciada y alternativa. Son
justamente los espacios abiertos por la norma, dado que carece de un modelo efectivo de
rgimen local, los que han de ser aprovechados por quienes, como se pretende en esta obra,
aspiran a utilizar las posibilidades del marco normativo para potenciar un modelo de polticas
pblicas a escala local diferenciado y ambicioso.
Por esta razn, y para poder llevar a cabo una nueva agenda local que tenga xito, es esencial
comprender cmo opera a la postre el nuevo marco competencial y qu posibilidades deja a las
Comunidades Autnomas y a los propios entes locales, a fin de poder aprovecharlas en el
sentido deseado. Pero tambin es importante, con carcter previo, tener muy presentes cules
son las consecuencias de tipo social y econmico de un modelo frente a otro.

Consejo de Estado, Dictamen sobre el Anteproyecto de Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad de


Administracin Local, Boletn Oficial del Estado, Dictamen de 26 de junio de 2013.
10
Boix Palop (2013b): 89-127).
11
Santamara Pastor (2014:139-156).
12
Boix Palop (2014a: 89-127).

la

65

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

3.3. Esbozo de las principales consecuencias de tipo social y econmico de la


reforma del rgimen local espaol
Por todo lo expuesto, la reforma local de 2013, finalmente, no ha supuesto un cambio tan
profundo como sus impulsores deseaban. Pero ello no quita para que s vaya a suponer cambios
de cierto relieve en muchas reas. Algunas de ellas tienen una gran incidencia social y
econmica y es sobre las que queremos centrar este breve anlisis. As, vamos a referirnos
sucintamente en primer lugar a sus efectos sobre cmo se despliegan y actan las
administraciones locales en nuestro pas, cuya importancia para la cohesin social por ser las
ms prximas a los ciudadanos ha de ser tenida siempre muy en cuenta. En primer trmino, y
debido a la vocacin recortadora de la norma, conviene analizar los tijeretazos competenciales a
los municipios en clave de lo que son en realidad: mermas de la representatividad y de las
posibilidades de participacin ciudadana para determinar cmo se han de disear y ejecutar
ciertas polticas pblicas de una gran importancia y proximidad. Asimismo, es importante que
nos fijemos tambin en la incidencia social y econmica que el nuevo modelo de prestacin de
servicios pblicos impuesto por el legislador permite avizorar, ya que al fomentar la
externalizacin de ciertos servicios, y su agregacin en muchos casos a escala provincial,
inevitablemente va a conducir a que empresas ms grandes y menos implantadas localmente
adquieran cada vez un mayor protagonismo13. Por ltimo, es tambin esencial reflexionar sobre
el estado en que previsiblemente pueden quedar los servicios pblicos locales, especialmente los
sociales, por la conjuncin del efecto de la crisis y del desapoderamiento de los entes locales.
Las mermas en este tipo de accin pblica son de una enorme importancia, dado que para la
consecucin de una mayor cohesin social es clave que a escala local y desde la proximidad se
acte de manera ambiciosa para garantizar unas condiciones mnimas de igualdad de partida a
todos los ciudadanos. No es por esta razn balad recordar que el origen de estas reformas viene
directamente marcado por consideraciones econmicas que, adems, tienen su supuesto origen
en la Unin Europea.
3.3.1. Las reformas en materia de planta local inspiradas por la Troika
Es importante resaltar, como ya ha sido apuntado, que las reformas introducidas por el
legislador espaol por medio de la ley 27/2013 han sido presentadas por el gobierno y la
mayora poltica que las ha apoyado como consecuencia, como queda explicitado en el propio
ttulo de la norma, de la necesidad de racionalizar y hacer ms sostenible (en un sentido
estrictamente financiero) la Administracin local espaola. La Exposicin de Motivos de la ley
13

Font i Llovet (2014: 141-147).

66

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

tambin hace referencia a esta cuestin, razn por la cual se apoya expresamente, como ttulo
competencial, no slo en el ya citado art. 149.1.18 CE sino tambin en el art. 149.1.14 CE, que
se refiere a la competencia estatal sobre Hacienda general y deuda del Estado. Las
preocupaciones sobre la sostenibilidad econmica del modelo de planta local y muy
especialmente la necesidad de articular un entramado organizativo que no sobrecargue
excesivamente las arcas pblicas y obligue a niveles de endeudamiento incompatibles con los
compromisos suscritos por Espaa con las instituciones europeas a nivel tanto de tratados
europeos como incluso incluidos en la propia Constitucin (art. 135 CE) se convierten as en
explcita palanca de cambio y en anclaje competencial de la reforma14.
Hay que sealar, sin embargo, que las directrices europeas en la materia no han sido hasta la
fecha expresas en cuanto al tipo de reforma administrativa planteada respecto de pases como
Italia, Francia o Espaa (ni siquiera en el Memorndum de Entendimiento espaol derivado del
dinero adelantado desde Europa para el rescate a nuestras instituciones financieras contempla
reformas expresas en este punto15). Ello no obstante, es evidente que cierta presin europea
puede ser detectada sobre todos estos pases, con la intencin, en todos los casos, de simplificar,
agilizar y abaratar la estructura administrativa de despliegue de la accin pblica sobre el
territorio. Significativamente, sin embargo, las orientaciones anunciadas por los gobiernos
Renzi (Italia) y Valls (Francia) van en una lnea diferente a la espaola. All donde en Espaa se
opta por un debilitamiento de la esfera local y un significativo reforzamiento de las
Diputaciones provinciales, en estos pases las reformas anunciadas van en una direccin inversa:
incremento de competencias y atribuciones a escala local y propuesta de desaparicin de los
equivalentes a nuestros entes locales provinciales (ello es as incluso en el caso francs, y a
pesar de ser el dpartement una sea de identidad de la Administracin pblica francesa y su
forma de actuar sobre el territorio desde tiempos de la Revolucin francesa16). All donde en
Espaa se pretende rigidificar el modelo de accin pblica de los entes locales y constreirlos a
las competencias estrictamente fijadas desde la ley estatal, en Francia e Italia se apuesta por
formas plurales y flexibles de accin municipal que priman la cooperacin voluntaria entre
municipios y premian la puesta en comn de servicios y acciones con mejoras competenciales y
de financiacin17. Significativamente, y a diferencia de lo ocurrido en los dos pases citados (y
especialmente en Francia, donde esta parte de la reforma ya ha concluido con una reduccin del
nmero de regiones en ese pas), en todo el proceso de reforma espaol, en cambio, no aparece
14

Garca Roca y Martnez Lago (2014).


El Memorandum of Understanding (MOU) o Memorando de Entendimiento sobre condiciones de Poltica
Sectorial Financiera, hecho en Bruselas y Madrid el 23 de julio de 2012 (as como el correlativo Acuerdo Marco de
Asistencia Financiera, hecho en Madrid y Luxemburgo el 24 de julio de 2012) donde se detallan las condiciones
establecidas, y a las que el Reino de Espaa se obliga en correspondencia a la ayuda financiera recibida, fue
publicado por el BOE de 10 de diciembre de 2012.
16
Vase la web sobre la reforma territorial francesa en marcha, con mucha informacin:
http://www.gouvernement.fr/action/la-reforme-territoriale (ltima consulta 1 de enero de 2015)
17
Morcillo Moreno (2014: 303-336).
15

67

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

en ningn momento una reflexin sobre el papel de las Comunidades Autnomas (regiones) y
su capacidad para desarrollar bien ciertas funciones, aspecto clave en todos aquellos pases con
una estructura federal o equivalente, como es el caso de Espaa18.
Como puede verse, los objetivos de la reforma en Espaa aparecen desde un primer momento
muy ligados a una necesidad urgente de demostrar a Europa cierta voluntad de ahorro y
redimensionamiento de nuestro aparato administrativo, pero no parece corresponderse con una
reflexin madura y pausada sobre las necesidades funcionales efectivas o los defectos de
nuestro modelo, y ello a pesar de contar tanto con anlisis detallados de los diversos ejemplos
comparados en toda la Unin Europea19 como con propuestas alternativas de modelos de planta
territorial20. Simplemente, se acta sobre lo que el gobierno considera ms sencillo de reformar
a efectos de exhibir capacidad reformista ante Europa (es ms fcil polticamente y
jurdicamente sencillo en Espaa forzar una reforma de la administracin local que un
redimensionamiento global de las funciones respectivas que han de distribuirse a los distintos
niveles: estatales, autonmicos y locales). Sin que pueda negarse la conveniencia y oportunidad
(sealada por la Unin Europea) tanto de ahorrar en costes como de avanzar en la necesidad de
simplificar niveles y estructuras, as como de reflexionar sobre cul es la mejor manera de
articular estos distintos niveles y cmo distribuir funciones entre ellos, resulta evidente que en
Espaa se han cubierto simplemente el trmite y el expediente sin una reflexin de fondo que
haya analizado con cierto cuidado tanto el ejemplo comparado como las necesidades de nuestro
pas. La inexistencia de este estudio y el consiguiente debate ha provocado que se haya
pretendido hacer pasar en nuestro pas un cuadro de medidas tcnicamente muy sencillas y
realmente poco elaboradas basado en recortar actividad, poderes y financiacin local como
traslacin de lo que pretenda la Unin Europea cuando lo que desde sta se aspira a fomentar,
como demuestra el ejemplo de los pases de nuestro entorno, es una reflexin ms compleja
cuyos resultados, adems, por lo general, estn yendo en una lnea radicalmente diferente a la
adoptada por la ley 27/2013. Precisamente, una de las lneas rectoras de la propuesta de nueva
agenda local que se aspira a desarrollar en este trabajo busca avanzar hacia un modelo,
aprovechando las oportunidades que el actual marco permite, ms en consonancia con estos
modelos que son cada vez ms la norma en Europa, por mucho que no sean exactamente el que
claramente ha preconizado la reforma espaola del rgimen local.

18

Velasco Caballero (2011).


Moreno Molina (2012).
20
Por ejemplo, y referida a las posibilidades de desarrollo de una nueva planta administrativa autonmica y local para
la Comunitat Valenciana dentro del marco constitucional espaol de 1978, Boix Palop (2013a)
19

68

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

3.3.2. Recortes en representatividad y participacin ciudadana en la accin local como


consecuencia de la reduccin de los mbitos de la autonoma local
La reforma local aprobada por el parlamento espaol en tanto que ley bsica por medio de la ley
27/213 recorta la efectiva capacidad de representatividad democrtica y la participacin
ciudadana en la accin local por la va de reducir el mbito competencial de los municipios. En
la medida en que estas administraciones son las ms prximas a los ciudadanos y permiten
cierto control y fiscalizacin de calle como consecuencia de esa cercana, todo lo que suponga
llevar a niveles administrativos superiores acciones que pueden ser perfectamente desarrolladas
a escala local supone quitar poder a los ciudadanos y aislar ms de lo debido a quienes toman
decisiones que afectan al despliegue de polticas pblicas y se financian con dinero que
proviene de los impuestos que pagamos todos los ciudadanos. Esta es la razn ltima, en el
fondo, y como ha sido estudiado por numerosos autores, de que la Unin Europea reconozca
como bsico el principio de subsidiaridad (toda poltica pblica ha de ser desarrollada en el
nivel de gestin ms cercano posible al ciudadano en el que sea posible llevarla a cabo sin
mermas de eficiencia): como ha sido repetido hasta la saciedad, la proximidad es una garanta
de participacin y control democrtico.
Por esta razn tambin a nivel europeo la Carta Europea de Autonoma Local impone un
contenido mnimo a las competencias que han de ser reconocidas por sus distintos firmantes a
los entes locales, a diferencia de lo que por ejemplo hace el art. 140 CE, que como ya hemos
sealado anteriormente es enormemente parco al respecto y se limita a enunciar la idea de
autonoma local sin desarrollar sus contenidos21. Sin embargo, la reforma espaola, al combinar
la pretensin de eliminar competencias, impedir su ampliacin por medio de leyes autonmicas,
residenciar no pocas de ellas en las diputaciones provinciales cuando se trata de municipios
pequeos con mecanismos que se pretenden en ocasiones coactivos ha sido considerada
lesiva a este respecto incluso para el Consejo de Estado (lo que condujo a una suavizacin,
como ya se ha mencionado, de algunos de estos aspectos) porque de la suma de todos estos
factores se deduca un panorama global donde la misma habra quedado sencillamente
irreconocible. Aun tras esta edulcoracin diversos ayuntamientos (por medio de un recurso en
defensa de la autonoma local) y Comunidades Autnomas han considerado que, en efecto, la
reforma sigue sin respetar la garanta institucional de la autonoma local, interpretada a la luz de
la Carta Europea, que nuestra Constitucin en principio no slo reconoce sino que integra en
nuestro ordenamiento jurdico con los contenidos, como mnimo, que determinan las normas
internacionales suscritas por nuestro pas, como la mencionada Carta, en la materia. El Tribunal

21

Para un anlisis detallado de la interseccin de la Carta Europea con nuestra garanta institucional en materia de
autonoma local puede consultarse una reflexin ms extena al respecto en mi trabajo Boix Palop (2013b).

69

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Constitucional habr de pronunciarse sobre esta cuestin de fondo, que se presenta en diversas
vertientes.
El desplazamiento de las Comunidades Autnomas en la delimitacin del mbito competencial
municipal
Un primer vector que debe ser tenido en cuenta respecto de esa reduccin del mbito de accin
municipal es la pretensin de la ley, evidenciada tanto en la Nota Explicativa del Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas22 como en diversos preceptos de la propia norma
(esencialmente en las disposiciones adicionales y transitorias que aspiran a obligar a las
Comunidades Autnomas a recuperar competencias que han distribuido en entes locales23), y
asumida como interpretacin correcta y perfectamente constitucional de la ley por el Consejo de
Estado24, de impedir a las Comunidades Autnomas asignar competencias a los municipios ms
all de la estricta lista competencial contenida, tras la reforma, en el nuevo art. 25 LRBRL que
contendra, por ello, un texto con pretensiones de agotar el listado de atribuciones de los
municipios.
Es decir, a partir de la reforma se entiende que ese precepto ya no actuara como hemos
explicado que lo haca hasta la fecha, esto es, como garanta de mnimos que las Comunidades
Autnomas han de respetar en todo caso en garanta de la autonoma local (no pudiendo no
reconocer, como mnimo, esas competencias a los municipios, pues as lo determina la ley
estatal, completando el contenido mnimo de la garanta constitucional de la autonoma local),
sino como una determinacin exhaustiva y completa del mbito competencial de los
municipios, que no podr ser en ningn caso objeto de ampliacin por parte de las Comunidades
Autnomas a favor de un rgimen local ms potente y con entes locales ms activos. Esta es una
interpretacin muy cuestionable desde una perspectiva constitucional (numerosos autores se han
expresado de modo coincidente en este sentido25), por cuanto la asignacin de competencias a
las Comunidades Autnomas, mxime si lo es con carcter exclusivo (por ejemplo, as es el
caso en competencias tan bsicas como educacin, sanidad) debiera llevar nsita la
posibilidad por parte del actor competente de determinar cmo y en qu niveles conviene que
sea gestionada. Las diversas reacciones legales autonmicas en respuesta a la ley estatal,
22

Vase la Nota Explicativa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicos en:


http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Publico/PortalVarios/Gestin%20del%20Portal/Nota%20explicativa%20
de%20la%20reforma%20local.pdf (ltima consulta 1 de enero de 2015).
23
La ley 27/2013 es explcita al determinar que en ciertas materias de competencia autonmica (educacin, sanidad,
servicios sociales...) se han de devolver competencias a las Comunidades Autnomas que stas, previamente,
haban ido radicando en sus entes locales. Lo realiza, en concreto, por va de algunas disposiciones adicionales y
transitorias (DA 15a, DT 1a y DT 2a respectivamente para servicios educativos, sanitarios o de prestaciones
sociales).
24
Dictamen 338/2014 del Consejo de Estado, de 22 de mayo de 2014, sobre el planteamiento del conflicto en defensa
de la autonoma local en relacin a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la
Administracin Local.
25
Por todos ellos, Alonso Mas (2014: 85-117).

70

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

destinadas a garantizar su desarrollo y despliegue, han optado, por estas razones, por interpretar
la norma justo en sentido inverso al expuesto (y asumido por el Consejo de Estado), esto es, no
consideran que la nueva reforma les impida seguir atribuyendo competencias locales a los
municipios ms all del listado del art. 25 LRBRL ni, por supuesto, entienden que haya que
considerar derogadas todas las atribuciones competenciales hechas en el pasado por las normas
autonmicas generales de rgimen local o sectoriales que hayan podido ampliar el listado estatal
con carcter previo a la aprobacin de la LRSAL26.
La reforma de 2013, con todo, ni siquiera en su interpretacin ms estricta (la defendida por el
gobierno o el Consejo de Estado) impide totalmente a las Comunidades Autnomas asignar
funciones a los municipios ms all de lo previsto en el nuevo art. 25 LRBRL aunque s aspire a
vedar una mayor densidad competencial. As, el art. 27 de la ley, incluso tras la reforma, sigue
permitiendo la delegacin de toda competencia (autonmica o estatal) que, por ejemplo, las
CCAA consideren mejor que sean gestionadas a escala local (a diferencia, por cierto, de lo que
pretenda inicialmente el proyecto, que tambin aspiraba a aprobar un listado exhaustivo de
competencias delegables no susceptible de ampliacin). Podra considerarse, pues, que la ley no
est tanto eliminando la posibilidad de despliegue local ambicioso a partir de la determinacin
autonmica del mismo sino, simplemente, optando por un modelo organizativo que determina
cmo hacer este despliegue (va delegaciones) diferente al tradicional (donde esta frmula se
poda combinar con la directa asignacin competencial por ley).
Por esta razn, en ltima instancia, podra juzgarse no tan grave la reforma local finalmente
aprobada, al menos, en este punto. De hecho, por ejemplo, a efectos de plantear una nueva
agenda local como aspira a hacerse en esta obra podra ser argumentado que es sustancialmente
idntico ampliar la accin municipal y las polticas pblicas locales por una va (residenciando
ms competencias en los municipios) u otra (delegando el ejercicio de competencias que siguen
en otras administraciones, esencialmente autonmicas), mxime cuando la incapacidad de los
entes locales para aprobar normas con rango de ley provoca que la regulacin general de
cualquier accin municipal quede siempre, en el fondo, en esos otros niveles. Sin embargo, las
diferencias de control respecto del ejercicio de la competencia por parte de la Administracin
autonmica cuando sta es delegada y no atribuida, la posibilidad de revocacin pasado un
plazo, as como ciertos controles en su rgimen de ejercicio hacen que ambas situaciones no
sean, ni mucho menos, equivalentes27. Al optar por este modelo la ley est, sin duda,
restringiendo la capacidad de accin de los municipios y afectando a la autonoma local. Hasta
qu punto ello es as, y por ello inconstitucional, y hasta qu punto tambin afecta a la
competencia y autonoma de las Comunidades Autnomas ser determinado por el Tribunal
26
27

Galn Galn (2015).


Vase a este respecto lo comentado con ms extensin en Boix Palop (2013b).

71

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Constitucional. En todo caso, y a nuestros efectos, con ser criticable este desplazamiento, que lo
es, operaremos con un entendimiento amplio de las posibilidades de ampliacin competencial,
por un lado, pero tambin asumiendo como perfectamente posible jugar con el instrumento de la
delegacin cuando pueda ser til, por un lado (por ejemplo, para secuenciar temporalmente
ciertas asunciones de funciones o para experimentar), o, directamente, cuando no haya otras
frmulas posibles dentro del marco legal vigente. De este modo, ya sea por una va, ya por la
otra, la cuestin clave, la funcional, que a nosotros interesa al residenciar todas aquellas
polticas pblicas que sea conveniente que se desarrollen a escala local en esos niveles de
acuerdo con lo determinado en nuestros estudios sectoriales quedara, en todo caso, resuelta.
Eliminacin de la capacidad de los municipios de actuar de forma complementaria a otras
Administraciones
Adicionalmente, la pretensin de la ley de restringir la accin municipal queda plasmada en la
eliminacin del tradicional art. 28 LRBRL, que como es sabido permita a cualquier ente local
colaborar o coadyuvar a la prestacin de servicios que fueran de inters local aunque estuvieran
siendo prestados por otra Administracin en uso de sus competencias. Por medio de este
precepto las Administraciones locales en Espaa, desde hace 30 aos, han ido ampliando su
campo de accin real a muchas facetas en principio no destinadas legalmente a ser resueltas
desde la esfera local. De este modo, muchos Ayuntamientos han ocupado espacios que no
estaban suficientemente cubiertos tanto por el Estado como, sobre todo, por las
administraciones autonmicas (servicios sociales, educacin, sanidad) en principio
responsables por mucho que la competencia no fuera, en principio, municipal.
Como es evidente, esta accin se ha desarrollado porque los ciudadanos, as como sus
representantes elegidos en una instancia de ms proximidad, han entendido que no haba niveles
prestacionales satisfactorios. De hecho, tan insatisfactorios se juzgaban como para provocar
que, sin competencia y por ello sin dotacin presupuestaria adicional (o especficamente
destinada para ello), se optara por completar la prestacin, en forma de guarderas infantiles,
centros de mayores, escuelas de formacin de adultos o servicios sociales que van ms all de la
asistencia social como los relativos a la dependencia. Estamos ante un ejemplo de libro, de
hecho, de las razones por las que la proximidad se suele considerar un buen mecanismo de
control y determinacin democrtica de las polticas pblicas: acaba influyendo incluso hasta el
punto de obligar a realizar algunas de ellas a quien no es competente simplemente porque el
electorado, en las distancias cortas, tiene ms capacidad para condicionar las prioridades de sus
representantes.
La reforma de 2013 concretada en la LRSAL, en cambio, elimina el art. 28 LRBRL y en
principio veda este tipo de actuaciones, reduciendo enormemente con ello el permetro de
72

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

accin de nuestras administraciones locales que se haba venido consolidando hasta la fecha.
Slo queda como clusula legal de seguridad, de salvaguarda de estos servicios pblicos locales
para aquellos casos en que son manifiestamente necesarios, el art. 7.4 LRBRL en su nueva
redaccin (algo ms generosa, de nuevo, de lo que lo era en las primeras versiones del proyecto)
que al menos permite, aunque con un carcter que se quiere claramente excepcional, la accin
municipal fuera del mbito competencial del art. 25 LRBRL si se cumplen dos circunstancias,
que, adems, han de ser certificadas por las Administraciones competentes y externas al mismo
(MHAP o CCAA, segn los casos): por un lado, que el ayuntamiento en cuestin tenga
supervit presupuestario y, por otro, que se demuestre que esa concreta competencia no est
siendo desarrollada en ese municipio por la Administracin competente.
Los problemas que plantea esta previsin son muchos. Es dudoso qu ha de ocurrir con los
servicios que ya estn siendo prestados (muchos ayuntamientos consideran que ha de entenderse
que se pueden continuar ofreciendo y, de hecho, as lo estn haciendo, al amparo de la redaccin
del precepto, que puede avalar esta interpretacin). Pero, sobre todo, la nueva regulacin va a
generar que en muchas localidades (por ejemplo, las que no tienen supervit presupuestario) se
vayan a dejar de prestar muchos servicios importantes para la ciudadana sin que parezca claro
que otra Administracin vaya a tomar el relevo. Adicionalmente, las Comunidades Autnomas,
que deberan asumir todas estas funciones pues los mbitos competenciales que los
ayuntamientos han estado completando eran habitualmente autonmicos, por razones
competenciales obvias, no estn en condiciones ni presupuestarias ni organizativas de prestar
estos servicios, de modo que la consecuencia ms previsible de la norma, caso de que empiece a
aplicarse de forma rigorista, sera una generalizada traslacin prctica del texto legal abstracto a
recortes muy concretos sobre el terreno. No es de extraar, por ello, que ni los municipios ni las
propias Comunidades Autnomas se estn mostrando, hasta la fecha, muy convencidas con esta
orientacin, razn por la cual se est comprobando un masivo incumplimiento de la norma
amparado en la interpretacin generosa (ya hemos dicho, por otro lado, que literalmente
posible) del art. 7.4 LRBRL por parte de los ayuntamientos, lo que les permitira seguir
prestando los servicios ya en marcha; as como de las propias Comunidades Autnomas, que
dadas sus limitaciones presupuestarias y ausencia de ganas de asumir estas competencias estn
legislando de forma general aprovechando todos los intersticios de la norma para evitar, al
menos por el momento, la asuncin de estas competencias28.
Como puede comprobarse de lo que se viene diciendo, la reduccin del mbito de accin
municipal que pretende la reforma es clara. Caso de que su texto legal se traduzca en acciones
efectivamente encaminadas a cumplirlo desde esta orientacin estaremos asistiendo no slo a

28

Galn Galn (2015).

73

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

una degradacin de la autonoma local y de la efectiva capacidad de los municipios de


desarrollar ciertas actividades sino, tambin, y de modo muy esencial, a una reduccin de las
posibilidades reales de determinacin por parte de los ciudadanos sobre cmo han de actuar
nuestras Administraciones pblicas y a qu servicios destinar ms recursos. Esta misma
tendencia se acenta con otro elemento de la reforma, el referido a la centralizacin en las
Diputaciones provinciales de cada vez ms servicios de los pequeos municipios.
3.3.3. La prestacin de servicios pblicos a escala local
Otra de las orientaciones inicialmente ms ambiciosas de la ley, finalmente diluida pero que ha
dejado trazas evidentes en el texto aprobado, es la referida a la reduccin de la capacidad de
actuacin de los pequeos municipios (menos de 20.000 habitantes). Si bien la ley renuncia a
imponer fusiones forzosas y tampoco acaba por radicar necesariamente la prestacin de todos
sus servicios en sede provincial, s establece un mecanismo de coordinacin en la prestacin de
los mismos que le da un enorme peso a las Diputaciones provinciales. Las previsiones conjuntas
de los arts. 26.2 y 36 LRBRL en su nueva redaccin derivada de las reformas introducidas por
la ley 27/2013 han fijado, as, la necesidad de calcular el coste exacto de la prestacin de cada
servicio local, de acuerdo con unas instrucciones aprobadas por el Ministerio de Hacienda
(segn la previsin del art. 116 ter LRBRL29). Caso de que el coste efectivo de los servicios
prestados por el municipio sea superior al que ofrece la Diputacin provincial en su plan de
servicios el art. 26.2 LRBRL establece que el municipio deber acordar con sta la prestacin.
Como puede verse, y tendencialmente, la ley aspira a reforzar lo que ya era una dinmica
previamente consolidada de forma voluntaria, y perfectamente razonable, en muchos casos:
concentrar cada vez ms servicios (y no slo para los municipios pequeos) en estructuras
supramunicipales. Ocurre, sin embargo, que opta por hacerlo no por va colaborativa (la ley es
muy hostil a cualquier modelo de tipo asociativo y opta por desplazar la prestacin hacia arriba
antes que por favorecer estructuras horizontales de cooperacin, como se puede ver adems con
su regulacin de consorcios o mancomunidades) y prescindiendo en muchos casos de la nota de
voluntariedad (como hemos visto, es justamente esto lo que trata de hacer, imponer la
prestacin a un nivel superior, con el mecanismo del coste efectivo). Lo hace, adems,
excluyendo de la capacidad de decisin de los municipios pequeos la posibilidad de fijar un
estndar de calidad del servicio notoriamente superior al determinado por la Diputacin
provincial (pues en ese caso ser imposible fijar un coste efectivo inferior al ofrecido por la

29

El procedimiento de clculo del mencionado coste ha de realizarse de acuerdo a lo dispuesto en la Orden


HAP/1781/2013, de 20 de septiembre, por la que se aprueba la Instruccin del modelo normal de contabilidad local,
publicada en el Boletn Oficial del estado de 3 de octubre de 2014.

74

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

institucin provincial), lo que supone otro peculiar recorte indirecto de la capacidad democrtica
de decisin a escala local.
Los efectos de esta dinmica que la ley pretende establecer son evidentes: recortes en el
estndar de calidad de prestacin y, dado que las Diputaciones provinciales carecen de los
medios materiales para prestar de forma directa estos servicios, externalizacin creciente de los
mismos30. Como ha sido sealado desde un primer momento por parte de la doctrina31, esta
eleccin no es ni mucho menos neutra en trminos sociales y econmicos. Los servicios
pblicos locales, si se prestan a escala local y de forma externalizada, van a ser inevitablemente
controlados por empresas de servicios cada vez de mayores dimensiones, especializadas en
competir por estos contratos pblicos y con capacidad organizativa sobradamente acreditada
para ganar los concursos de rigor. Dado que, como es obvio, la prestacin en proximidad luego
es realizada a escala local, la mayor parte de las veces subcontratada a empresas de menores
dimensiones, el modelo econmico subyacente deriva en la aparicin de unas estructuras
privadas intermedias que drenan recursos pblicos (encareciendo el precio final de la
prestacin) y hacen que el trabajador o empresa que a la postre y efectivamente realiza el
trabajo reciba menos dinero. No es de extraar por ello que, como ha resaltado ya el propio
Tribunal de Cuentas32, pueda detectarse una clara tendencia a un mayor coste promedio en los
servicios pblicos locales estudiados cuando son prestados por empresas privadas que cuando
hay un modelo de prestacin pblica directa.
Por esta razn, la reforma de los mecanismos de prestacin de servicios pblicos a escala local
va ms all de su aparente ausencia de novedades relevantes en cuanto a las cuestiones
organizativas. Los mecanismos indirectos por los que la norma apuesta conducen a una escala
diferente y, en realidad, a un modelo mucho ms externalizado de prestacin que el que hemos
conocido hasta la fecha. Todo ello tiene unas consecuencias sociales evidentes. La ley, por estas
razones, est en realidad apostando por un muy concreto modelo social y econmico, de
empresas antes grandes que pequeas, de apuesta por los concursos a escalas superiores antes
que de adjudicaciones a niveles ms reducidos, y siempre, preferiblemente, evitando la
prestacin directa. Este modelo puede tener ciertas ventajas (de lucha contra la corrupcin o,
ms bien, contra la microcorrupcin; de obtencin de ciertas economas de escala; de
estandarizacin) pero la lgica racionalizadora de la ley no debiera perder de vista tambin
30

Y ello aunque la reforma de la LRBRL no ha modificado sustancialmente las posibilidades de prestacin directa o
indirecta, que siguen siendo sustancialmente las mismas. Vase a estos efectos, por ejemplo, cmo ha quedado la
redaccin del art. 85.2 LRBRL. Los preceptos son sustancialmente idnticos a los tradicionales, ms all de la
exigencia de informes que justifiquen la viabilidad econmica y conveniencia de optar por ciertos mecanismos de
prestacin pblica a cargo de entes instrumentales, que claramente el legislador quiere hacer burocrticamente ms
compleja que el expediente directo a externalizar la prestacin.
31
Tejedor Bielsa (2011).
32
Tribunal de Cuentas, Informe n 1010, Fiscalizacin del Sector Pblico Local (Ejercicio 2011).

75

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

sus costes (de cohesin social y territorial, de prdida de autonoma de los autnomos y de
seguridad de los trabajadores, etc.)
3.3.4. Breves conclusiones (por lo dems bastante obvias) sobre accin pblica local y
cohesin social
Las conclusiones que pueden extraerse de todo lo expuesto hasta el momento son bastante
claras. Estamos ante una reforma realizada sin una reflexin de fondo particularmente cuidada
que ha derivado en una ley con poca capacidad de transformacin sustancial de la
Administracin local espaola ms all de tratar de imponer ciertos recortes en la prestacin de
algunos servicios pblicos, ya sea por va directa (prohibiendo a los ayuntamientos hacer
muchas de las cosas que hasta la fecha venan realizando), ya por va indirecta (alejando la toma
de ciertas decisiones sobre la prestacin o no de los servicios, as como sobre su nivel de
calidad, de los niveles ms prximos a los ciudadanos y eliminando con ello presin
democrtica sobre la mejora de los mismos).
Una de las reas donde esta afeccin es a da de hoy ya ms visible, aun antes de que la
aplicacin de la reforma local empieza a notarse, son los servicios sociales. Los recortes
derivados de la crisis, que se han cebado sobre este pilar del Estado del bienestar hasta el punto
de permitir un creciente cuestionamiento de la naturaleza social del mismo33, ven cmo a la
intrnseca debilidad de estos servicios en Espaa por razones histricas se aade ahora una ley
que dificulta que las Administraciones que ms se han volcado en su gestin, las locales,
puedan en muchos casos seguir dedicndoles fondos. Las reglas que han limitado las
competencias locales en esta materia, de hecho, y aun interpretadas de forma que garanticen la
continuidad de los servicios ya prestados, van a tener no pocas consecuencias: desde proyectos
que, directamente, ya no se ponen en marcha a programaciones plurianuales que en un entorno
de incertidumbre optan por la paulatina desaparicin de todo lo que no se considera esencial.
Para dar una idea sobre el proceso y su direccin, baste un ejemplo ms concreto. A la luz del
nuevo art. 25 LRBRL pareciera, de hecho, que la competencia municipal en materia de servicios
sociales, por ejemplo, no pueda ir ms all de la pura atencin a pobres de solemnidad asociada
a la rancia idea de beneficencia. Se trata de un retroceso histrico que revela el carcter
regresivo y antisocial, peligrossimo, de la reforma local, al menos en este punto. Y, muy
probablemente, se trata tambin de un reflejo de hasta qu punto la reforma se ha meditado
poco, pues cuesta creer que estas consecuencias, de las pocas repercusiones prcticas que por el
momento ya est teniendo la nueva ley amn de mayores obligaciones burocrticas de los
ayuntamientos a la hora de actuar, y que por lo dems suponen un ahorro mnimo (y en

33

Rebollo Puig (2014).

76

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Administraciones pblicas como las locales, relativamente saneadas), hayan sido en verdad las
deseadas por el legislador.
Por ltimo, y a pesar de la relativamente reciente aprobacin de la LRSAL y de que la propia
norma establece un despliegue de sus efectos en el tiempo pausado y gradual (no es hasta
despus de 2015, curiosamente tras el ciclo electoral de ese ao, cuando los grandes recortes
competenciales en materias clave como la sanidad o educacin deben desplegar todos sus
efectos), hemos de dejar constancia de que lo que hemos visto hasta la fecha en cuanto a la
aplicacin de la norma refuerza todo aquello que venimos diciendo de la reforma local
acometida en Espaa en 2013. Se trata de una reforma incoherente y descafeinada, pero,
adems, equivocada en su orientacin y peligrosamente antidemocrtica y antisocial en sus
fundamentos ltimos. Una reforma que es reflejo de una manera muy pobre de interpretar tanto
las orientaciones que provienen de la Unin Europea como las propias nociones de
racionalizacin y sostenibilidad en que dice inspirarse la ley. Se trata, en definitiva, de una
ocasin perdida que, adems, puede suponer (de hecho, est suponiendo ya) retrocesos de cierto
relieve en las prestaciones sociales que reciben los ciudadanos ms desamparados en los niveles
en que ms esencial es que stas se mantengan para preservar ese mnimo de igualdad de
oportunidades y la red de seguridad bsica exigible en un Estado social. Puede decirse, por ello,
que la reforma no slo es un ejemplo de un proceso legislativo mal desarrollado (cambia pocas
cosas de forma profunda a cambio de generar graves trastornos sin haber logrado iniciar una
reforma verdaderamente profunda de nuestra estructura de niveles administrativos) sino que
adems pone en grave riesgo la accin social en materia educativa, sanitaria, de dependencia,
etc. que muchos municipios han venido desarrollando durante estos aos, aun sin ser
competentes y teniendo por ello que detraer recursos en principio destinados para otras
funciones, por la evidencia de su necesidad. Resulta cuando menos inquietante que esta cuestin
no haya sido atendida por el legislador ni aparentemente haya preocupado a quienes han
protagonizado este proceso.
Una puesta en prctica ms razonable de las mismas habra debido obligar a una reflexin de
fondo, como ha ocurrido en otros pases, sobre la coordinacin de los diversos niveles
administrativos y la conveniencia de modelos flexibles, democrticos y participativos,
suprimiendo aquellos innecesarios y respetando siempre el principio de subsidiariedad. Es lo
que, al menos desde la perspectiva del gobierno local, va a tratar de ser desarrollado en las
pginas que siguen, proponiendo una verdadera agenda local alternativa mucho ms potente
aprovechando los espacios que an deja la norma si se interpreta en un determinado sentido.
Para todo ello es esencial un estudio sector a sector, como el que se acomete en la segunda parte
de esta obra, que identifique las polticas que han de prestarse en clave local a partir de estudios
empricos, comparados y que analicen la funcionalidad del diseo y la planta administrativa. En
77

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

definitiva, trabajos que estudien y propongan qu acciones han de prestarse a escala local
porque est demostrado suficientemente que ello redunda en beneficio de los ciudadanos. Ahora
bien, para poder proceder a ello an es necesario, vista la reforma local y sus orientaciones ya
analizadas, realizar un esfuerzo mnimo que trate de identificar ese marco de lo posible para la
nueva agenda local que deja el texto de la LRBRL tras la LRSAL. Para ello resulta
absolutamente esencial tratar de establecer pautas de anlisis y de aplicacin de la ley que
permitan, en la medida de lo posible, minimizar el impacto de esta reforma. Y ello, al menos,
desde tres puntos de vista:
-

De una parte para tratar de reducir el efecto de sus clusulas ms problemticas por
medio de una interpretacin de la misma y de las posibilidades de accin municipal
adaptada a la realidad y a la prctica lo ms generosa posible con los entes locales para
minimizar los problemas sealados.

De otra, analizando las efectivas posibilidades de accin, modulacin y reforma del


marco legal en que desarrollan sus competencias los municipios por medio de la accin
autonmica.
Por ltimo, proponiendo un modelo concreto, adaptado en nuestro caso al marco
valenciano, de adaptacin y despliegue de la planta administrativa local y autonmica
que, combinando las dos primeras vertientes, permita aprovecharlas para proponer un
nuevo diseo.

78

4. Competencias y posibilidades de accin local para los


municipios valencianos tras la reforma local de 2013 y en el
marco de la ley de rgimen local valenciana de 2010
Andrs Boix (Universitat de Valncia Estudi General)

La reforma local de 2013 aprobada por medio de la ley 27/2013, como ya hemos tenido ocasin
de analizar en el captulo precedente, pretende restringir enormemente el mbito de accin de
los entes locales de forma considerable. Sin embargo, la interpretacin de la norma a partir de
parmetros a favor de una accin municipal flexible y ambiciosa, combinada con la accin de
las Comunidades Autnomas, entendida como posible a partir de los criterios que hemos venido
desarrollando, permite establecer un marco de desarrollo legal que sea apto para una accin ms
ambiciosa de lo que podra pensarse en un primer momento. A fin de analizar las posibilidades
efectivas de despliegue municipal en la Comunidad Valencia, por ello, en primer lugar, hemos
de identificar las diversas posibilidades de accin local amparadas por la LRBRL en su versin
actual, tras la reforma a que ha sido sometida por la ya referida reforma de 2013.
Adicionalmente, y para los municipios valencianos, se han de tener en cuenta a efectos de
buscar cmo poder ajustar ese marco legal a las necesidades de una ambiciosa agenda local de
corte ms municipalista, tambin, las posibilidades de actuacin basadas en la ley 8/2010 de
Rgimen Local de la Comunitat Valenciana (LRLCV).

4.1. Posibilidades de accin municipal reconocidas en la ley (competencias propias)


y posibilidades futuras
La LRBRL parte de la base de que, en principio, la accin municipal puede acometer cualquier
tipo de accin para la gestin de sus intereses, promoviendo actividades y prestando servicios
pblicos que satisfagan las necesidades de sus vecinos, en todas aquellas materias respecto de
las que la norma le asigna competencias (art. 25.1 LRBRL). Pero, eso s, tratando a su vez de
limitar enormemente el mbito competencial, que el art. 25.2 LRBRL aspira a limitar ciindolo
a los siguientes mbitos:
a) Urbanismo: planeamiento, gestin, ejecucin y disciplina urbanstica. Proteccin y
gestin del Patrimonio histrico. Promocin y gestin de la vivienda de proteccin
pblica con criterios de sostenibilidad financiera. Conservacin y rehabilitacin de la
edificacin.

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Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

b) Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines pblicos, gestin de los


residuos slidos urbanos y proteccin contra la contaminacin acstica, lumnica y
atmosfrica en las zonas urbanas.
c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuacin y tratamiento de aguas
residuales.
d) Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.
e) Evaluacin e informacin de situaciones de necesidad social y la atencin inmediata a
personas en situacin o riesgo de exclusin social.
f) Polica local, proteccin civil, prevencin y extincin de incendios.
g) Trfico, estacionamiento de vehculos y movilidad. Transporte colectivo urbano.
h) Informacin y promocin de la actividad turstica de inters y mbito local.
i) Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante.
j) Proteccin de la salubridad pblica.
k) Cementerios y actividades funerarias.
l) Promocin del deporte e instalaciones deportivas y de ocupacin del tiempo libre.
m) Promocin de la cultura y equipamientos culturales.
n) Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar
con las Administraciones educativas correspondientes en la obtencin de los solares
necesarios para la construccin de nuevos centros docentes. La conservacin,
mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros
pblicos de educacin infantil, de educacin primaria o de educacin especial.
) Promocin en su trmino municipal de la participacin de los ciudadanos en el uso
eficiente y sostenible de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones.
Como puede verse, se trata todas ellas de competencias tpicamente municipales, que se han
venido desarrollando histricamente por parte de los ayuntamientos (y que ya estaban
contempladas, todas ellas, en la versin de 1985 de la norma, aunque algunas de ellas con una
amplitud mayor, pues la reforma ha reformulado la literalidad de algunos preceptos por
ejemplo, servicios sociales o competencias complementarias en materia educativa, donde hay un
retroceso claro- con la pretensin de reducir el mbito material de la accin municipal). Ello no
obstante, no parece complicado entender que los perfiles de la actuacin pblica en estas
materias que se han consolidado con el tiempo puedan entenderse cubiertos por la norma por va
interpretativa por mucho que la redaccin del nuevo texto legal pueda parecer ms restrictiva.
Todo ello, al menos, en tanto no se apruebe la norma que el art. 25.3 LRBRL anuncia, en forma
de ley, delimitando estrictamente los contenidos de cada una de estas competencias.
Hay que entender, pues, que estas competencias estn plenamente consolidadas sin ninguna
duda en el estatuto competencial de los municipios valencianos (jugando, de hecho, y tambin,
como garanta institucional mnima fijada por el Estado y que en ningn caso puede ser
80

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

desconocida por la legislacin valenciana). Sobre esta cuestin no hay, pues demasiadas dudas.
Estas materias, y con los perfiles sealados, forman inexcusablemente parte del patrimonio
competencial de nuestros entes locales.
El artculo 33.3 de la Ley valenciana en la materia aprobada en 2010 (LRLCV), por su parte,
ampla ligeramente el listado referido y establece una serie de competencias que, por diversas
razones, van ms all de lo previsto en el art. 25.2 LRBRL. Ello es as tanto por el hecho de que
la norma autonmica ya ampli en su da el mbito competencial de los municipios valencianos
a partir del antiguo marco estatal (aunque fuera levemente), pero tambin porque, adems, lo
replicaba, de modo que en la actualidad se ha producido una correlativa ampliacin automtica
de la extensin que realiza la norma valenciana como consecuencia de la reforma a la baja de la
ley estatal. As, el listado en cuestin supone una ampliacin de competencias ms all de lo
fijado por la norma estatal, como se desprende de la simple lectura del mismo (para facilitarla,
indicamos con un nfasis en el texto subrayando aquellas competencias que van ms all de las
fijadas en la norma estatal; asimismo, se indica entre parntesis y en redonda la competencia
mnima garantizada por la ley bsica estatal que, en su caso, se corresponde, aun con
variaciones en la literalidad de la expresin, con la competencia incluida en la norma
autonmica):
a) Seguridad en lugares pblicos (polica local)
b) Ordenacin del trfico de vehculos y personas en las vas urbanas (trfico,
estacionamiento de vehculos y movilidad)
c) Proteccin civil, prevencin y extincin de incendios (proteccin civil, prevencin y
extincin de incendios)
d) Ordenacin, gestin, ejecucin y disciplina urbanstica; promocin y gestin de
viviendas; parques y jardines, desarrollo de espacios comerciales urbanos,
pavimentacin de vas pblicas urbanas y conservacin de caminos y vas rurales, salvo
las pecuarias. (urbanismo: planeamiento, gestin, ejecucin y disciplina urbanstica.
Promocin y gestin de la vivienda de proteccin pblica con criterios de sostenibilidad
financiera. Conservacin y rehabilitacin de la edificacin. ()parques y jardines
pblicos) (infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad)
e) Patrimonio histrico artstico (proteccin y gestin del patrimonio histrico)
f) Proteccin del medio ambiente. (medio ambiente urbano: () gestin de los residuos
slidos urbanos y proteccin contra la contaminacin acstica, lumnica y atmosfrica en
las zonas urbanas)
g) Comercio local, mercados y venta no sedentaria y defensa de los usuarios y
consumidores (mercados, lonjas y comercio ambulante)
h) Proteccin de la salubridad pblica (proteccin de la salubridad pblica)

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Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

i) Participacin en la gestin de la atencin primaria de la salud (proviene de una


referencia idntica en este sentido contenida en la norma bsica estatal previa a la
reforma)
j) Cementerios y servicios funerarios (cementerios y actividades funerarias)
k) Prestacin de los servicios sociales, promocin, reinsercin social y promocin de
polticas que permitan avanzar en la igualdad efectiva de hombres y mujeres.
l) Suministro de agua, incluyendo la de consumo humano y alumbrado pblico; servicios
de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de
aguas residuales (proviene de una referencia idntica en este sentido contenida en la
norma bsica estatal previa a la reforma)
m) Transporte pblico de viajeros (transporte colectivo urbano)
n) Actividades o instalaciones culturales y deportivas; ocupacin del tiempo libre;
turismo (proviene de una referencia idntica en este sentido contenida en la norma bsica
estatal previa a la reforma)
o) Participar en la programacin de la enseanza y cooperar con la administracin
educativa en la creacin, construccin y sostenimiento de los centros docentes pblicos,
intervenir en sus rganos de gestin y participar en la vigilancia del cumplimiento de la
escolaridad obligatoria; la conservacin, mantenimiento y vigilancia de los edificios y
recintos de los colegios pblicos de educacin infantil, educacin primaria y educacin
especial; cooperar con la administracin educativa en la obtencin de solares para la
construccin de nuevos centros pblicos (proviene de una referencia idntica en este
sentido contenida en la norma bsica estatal previa a la reforma)
p) Seguridad alimentaria, mataderos, ferias y abastos (ferias, abastos)
q) Recogida y gestin de animales vagabundos y abandonados.
r) Gestin y adjudicacin de pastos.
s) Gestin y mantenimiento de infraestructura y servicios comunes de inters agrario, a
travs de los Consejos Locales Agrarios.
Como puede observase, una gran mayora de las extensiones competenciales derivadas de la ley
valenciana tienen su origen en que la norma asumi las garantas de autonoma local y el mbito
competencial de la ley estatal previos a la reforma de 2013. En todo caso, es jurdicamente poco
relevante que la extensin competencial tenga su origen en cualquier de estas tres vas:
1. Contenido del art. 33.3 LRLCV que iba ms all del antiguo art. 25.2 LRBRL y que sigue
determinando una competencia local para los municipios valencianos ms ambiciosa de lo que
prev la norma bsica estatal en general para los municipios espaoles.
2. Contenido del art. 33.3 LRLCV que calcaba el antiguo art. 25.2 LRBRL y que como
consecuencia de la nueva redaccin del precepto bsico estatal ha acabado determinando una

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Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

competencia local para los municipios valencianos que ahora ya no est prevista la norma
estatal en general para el resto de municipios espaoles.
3. Competencia asignada a los entes locales por normas sectoriales valencianas (por ejemplo, y
de forma muy importante, en las leyes que desarrollan competencias exclusivas, como sanidad,
educacin, servicios sociales, promocin del deporte, regulacin del comercio, agricultura y
pesca), ms all de lo previsto en la norma bsica estatal pero tambin ms all de lo que
dispone la propia ley local valenciana (siendo, como son, todas estas extensiones
competenciales muy habituales).
En todos estos casos la afirmacin de la posibilidad de esta actuacin es ya comn en la
doctrina, como hemos sealado en el captulo anterior (por ejemplo, Alonso Mas, 2014), y
adems se ha generalizado a partir de la reaccin legislativa en las Comunidades Autnomas de
la que ya hemos dado cuenta (Galn Galn, 2015) la conviccin de que, en efecto, las
Comunidades Autnomas tienen capacidad de asignar competencia en estos trminos y que son
vlidas tanto las atribuciones competenciales pasadas como las futuras que puedan hacerse en
este sentido. En cuanto a la situacin que ms afecta a los municipios valencianos en este
sentido y que, por ello, ms incidencia tendra en un diseo de agenda local propio ambicioso,
los rganos competentes de la Comunidad Valenciana ya se han expresado en un sentido
semejante por medio de la Circular de 18 de junio de 2014, de la Direccin General de
Administracin Local, sobre el nuevo rgimen competencial contemplado en la Ley 27/2013, de
27 de diciembre, de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local, que se ha
pronunciado sobre el particular en estos trminos:
Es decir, que la Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local no
prohbe o impide el ejercicio de los municipios de competencias en otros mbitos
materiales no recogidos en el citado artculo 25,2. As, teniendo en cuenta el modelo de
distribucin constitucional de competencias previstos en los artculos 148 y 149 CE,
nada impide que las Comunidades Autnomas, en las materias que hayan asumido
competencias legislativas en sus respectivos estatutos de autonoma, identifiquen las
concretas competencias que corresponden al municipios en su legislacin sectorial
atribuyndolas como propias de conformidad con lo previsto en los artculos 7.1 y 2 de
la LRBRL.
Podemos concluir por tanto que los municipios de la Comunitat Valenciana que venan
ejerciendo como propias a la entrada en vigor de la LRSAL competencias atribuidas
tanto por el artculo 33 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Rgimen
Local de la Comunitat Valenciana como por la legislacin sectorial autonmica en vigor
continuaran hacindolo, con independencia de que se refieran o no a materias incluidas
en el listado del artculo 25,2.
Por todo ello, y como primera conclusin para nuestros intereses, a efectos de entender las
posibilidades de despliegue competencial de los entes locales valencianos, el marco legal en que
se mueven en la actualidad ser el resultante del actual art. 33.3 LRLCV y de las atribuciones
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Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

competenciales adicionales realizadas en la legislacin sectorial, dado que las mismas respetan
en todo caso la garanta competencial que el art. 25.2 LRBRL obliga a las Comunidades
Autnomas a garantizar a favor de los municipios e incluso van ms all. Desde una perspectiva
de construccin de un modelo alternativo de agenda local, adicionalmente, no se observa
impedimento alguno para que, siempre en el marco de sus competencias estatutarias, la
Comunidad Valenciana pueda incluso aspirar a una mayor dotacin competencial de sus
municipios si as lo estimare conveniente. Ningn lmite aparece en este punto como
consecuencia del modelo estatal de rgimen local actual debida y rectamente entendido. Los
lmites, en su caso, los representan las limitaciones (o delimitaciones) del mbito competencial
autonmico, pero dentro del mismo hay que entender que la Comunidad Valenciana puede
prestar sus servicios pblicos y organizar una planta administrativa en los niveles y con las
competencias que estime oportuno para una mejor gestin y servicio a los ciudadanos.
Asimismo, hay que reiterar que el nico lmite que impone el art. 25.2 LRBRL es el de ese
mnimo competencial a favor de los entes locales. Sin embargo, ello no impide, como hemos
visto, ni un rgimen competencial a su favor ms generoso ni el establecimiento de mecanismos
de coordinacin o puesta en comn incentivados y flexibles que dependan de la voluntariedad
de los entes locales. Las nicas rigideces existentes, algunas de ellas incrementadas por la
reforma de 2013 se refieren a ciertas obligaciones mnimas de los municipios y algunas
atribuciones a favor de entes intermedios como las Diputaciones provinciales.

4.2. Condicionantes en el ejercicio de las competencias locales y obligacin de


cooperacin con otros niveles administrativos
Aunque la capacidad de determinacin por parte de las Comunidades Autnomas de la accin
pblica local y de su mbito competencial es grande, como hemos sealado, y adems no ha de
entenderse que la reforma local y el nuevo art. 25.2 LRBRL supongan una restriccin de esta
capacidad autonmica de ordenacin de la planta y despliegue administrativo a escala local y
autonmica, s hay algunos preceptos y previsiones de la ley y de su reciente reforma que
condicionan el ejercicio de las mismas e inciden en la libertad de ordenacin por parte de las
Comunidades Autnomas: nos referimos esencialmente a la previsin de servicios municipales
obligatorios, al papel prestador garantizado institucionalmente a las Diputaciones provinciales y
a ciertas previsiones de repliegue competencial contenidas en la ley LRSAL.

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Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

4.2.1. Servicios municipales obligatorios


Respecto de los servicios locales obligatorios, el art. 26.1 LRBR y el art. 34 LRLCV establecen
unos mnimos que compete garantizar a los municipios. Esto es, dentro de sus competencias,
irrenunciables segn nuestro ordenamiento jurdico, las Administraciones pblicas tienen gran
capacidad para decidir si actuar o no, cmo hacerlo y los niveles prestacionales a salvo de que
las leyes sectoriales hayan impuesto acciones concretas. Sin embargo, en ciertos casos, y con
independencia de que exista o no este desarrollo por parte de la legislacin sectorial, se impone
una accin y un servicio de mnimos a partir de los dos artculos referidos. Esta actividad
mnima se grada dependiendo del tamao de los municipios. En el presente listado se indica la
previsin del art. 26.1 LRBRL y se aade (resltandolo, como ya hemos hecho antes, en su
caso) aquello que adems indique la LRLCV que pueda suponer un aadido respecto de las
prestaciones mnimas obligatorias para los municipios valencianos.
a) En todos los Municipios: alumbrado pblico, cementerio, recogida de residuos,
limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable (de consumo humano),
alcantarillado, acceso a los ncleos de poblacin y pavimentacin de las vas pblicas (y
control de alimentos y bebidas y agencia de lectura).
b) En los Municipios con poblacin superior a 5.000 habitantes, adems: parque
pblico, biblioteca pblica y tratamiento de residuos (mercado y seguridad pblica).
c) En los Municipios con poblacin superior a 20.000 habitantes, adems: proteccin
civil, evaluacin e informacin de situaciones de necesidad social y la atencin
inmediata a personas en situacin o riesgo de exclusin social, prevencin y extincin de
incendios e instalaciones deportivas de uso pblico (prestacin de servicios sociales y
defensa de usuarios y consumidores, en particular, el asesoramiento e informacin en
materia de consumo).
d) En los Municipios con poblacin superior a 50.000 habitantes, adems: transporte
colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.
Como puede verse, la norma valenciana incrementa las exigencias prestacionales impuestas por
la LRBRL, esencialmente para los municipios de ms de 5.000 habitantes, a los que se obliga a
ofrecer servicios de mercado y de seguridad pblica, y para los de ms de 20.000, que habrn de
prestar servicios sociales y de defensa de consumidores y usuarios no exigidos por la norma
estatal. Debe mencionarse, asimismo, la paradoja de que algunos servicios que siguen siendo
obligatorios (por ejemplo, alumbrado) hayan desaparecido, como hemos visto, de las
competencias municipales en el nuevo art. 25.2 LRBRL (aunque quizs pueda entenderse
incluido en las competencias sobre el viario urbano), si bien no as de las autonmicas. Sin
embargo, a efectos de las posibilidades de diseo autonmico de un modelo ambicioso de
agenda local, estas previsiones no suponen mayor problema. Ha de mencionarse, adems, que
tanto en la norma local como en las normas sectoriales podra perfectamente, y de hecho es
habitual hacerlo por medio de la legislacin sectorial, ampliarse la precisin respecto del
contenido y niveles de calidad prestacional en cada uno de estos servicios, dado que la previsin
de servicios obligatorios de las leyes locales bsicas han ido poco ms all de enunciarlos, de
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Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

modo que slo por una ulterior concrecin legal se podrn fijar niveles prestacionales mnimos.
La reforma local de 2013, por lo dems, tampoco ha sido particularmente exigente en este
punto. La libertad de los municipios a la hora de decidir cmo ofrecer y prestar estos servicios
sigue siendo pues, en ausencia de concrecin autonmica, amplia. El art. 35.2 LRLCV s
establece, en cambio, una previsin que habilita a la Generalitat valenciana a establecer niveles
mnimos en la prestacin de estos servicios, precepto que puede ser muy til, como es evidente,
a la hora de establecer un despliegue de servicios a escala local que se quiera amplio y
ambicioso desde el ejercicio de las competencias autonmicas propias en materia de rgimen
local.
4.2.2. Prestacin de servicios obligatoriamente coordinada o gestionada por la Diputacin
provincial, en ciertos casos, para municipios de poca poblacin
La reforma local de 2013 s establece, en cambio, una previsin respecto a las formas de
prestacin de cierta importancia en el art. 26.2 LRBRL al encargar para la prestacin de toda
una serie de servicios en los municipios de menos de 20.000 habitantes la obligatoria
coordinacin por parte de la diputacin en los casos en los que la misma ofrezca un coste
efectivo del servicio inferior al que garantiza el municipio. Estos servicios son:
a) Recogida y tratamiento de residuos.
b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuacin y tratamiento de aguas
residuales.
c) Limpieza viaria.
d) Acceso a los ncleos de poblacin.
e) Pavimentacin de vas urbanas.
f) Alumbrado pblico.
A estos efectos, el art. 36 LRBRL tradicionalmente otorgaba a las Diputaciones capacidades de
coordinacin y soporte a los municipios, que se han visto incrementadas como resultas de esta
previsin. En estos momentos, sus competencias se han visto ampliadas y ya no slo coordinan
la prestacin de servicios municipales o la asistencia y cooperacin jurdica, econmica y
tcnica a los municipios, o la prestacin de servicios de carcter supramunicipal o de fomento
(como la previsin expresa de la prestacin de los servicios de tratamiento de residuos en los
municipios de menos de 5.000 habitantes, y de prevencin y extincin de incendios en los de
menos de 20.000 habitantes, cuando stos no procedan a su prestacin, algo que ya era
habitual), sino que tambin se le asigna directamente por ley la prestacin de servicios
concretos, algo que es una novedad clara y que supone un mbito competencial propio
expresamente garantizado y protegido, blindado, legalmente, para servicios como:
- Asistencia en la prestacin de los servicios de gestin de la recaudacin tributaria, en
periodo voluntario y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestin financiera de los
municipios con poblacin inferior a 20.000 habitantes.
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Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

- La prestacin de los servicios de administracin electrnica y la contratacin


centralizada en los municipios con poblacin inferior a 20.000 habitantes.
- El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de
su provincia. Cuando la Diputacin detecte que estos costes son superiores a los de los
servicios coordinados o prestados por ella, ofrecer a los municipios su colaboracin
para una gestin coordinada ms eficiente de los servicios que permita reducir estos
costes.
- La coordinacin mediante convenio, con la Comunidad Autnoma respectiva, de la
prestacin del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios mdicos en los
municipios con poblacin inferior a 5000 habitantes.
As pues, la norma local establece, adems de las funciones de coordinacin y apoyo, e incluso
al margen del soporte obligatorio que el actual art. 26.2 LRBRL hace que las Diputaciones
presten los servicios cuando el coste efectivo que ofertan sea inferior en los municipios de
menos de 20.000 habitantes, por primera vez un mbito competencial estrictamente propio de
las Diputaciones provinciales, no subsidiario o de apoyo ni dependiente de la voluntad de
accin, fomento coordinacin, que pasa a estar garantizado y protegido por la norma bsica
estatal. Esta novedad conviene que sea muy tenida en cuenta a efectos del despliegue
competencial y su ordenacin en cuanto a la planta multinivel, por parte de la legislacin
autonmica. Se trata, pues, de una limitacin considerable a tener en cuenta, por mucho que
pueda ser resuelta o matizada apelando a las funciones de coordinacin que el Estatuto de
Autonoma de la Comunidad Valenciana, tanto en su versin de 1982 (art. 47.3 EACV82) como
en la de 2006 (art. 66.3 EACV), reserva a la Generalitat valenciana respecto de las funciones y
actividades de las Diputaciones provinciales y que fue desarrollada por una ley en su gran
mayora declarada constitucional (desarrollada por normaas reglamentarias que fueron
derogadas, tras varias dcadas en vigor sin ser empleadas, con la LRLCV de 2010, Boix Palop,
2013a: 120) cuyos postulsdos en todo caso podran de nuevo asumirse al amparo de la previsin
estatutaria y actualizarse con la idea de, por fin, llevarlos a la prctica. Con todo, los contenidos
de la ley estatal en este punto, como se ha dicho, deben ser tenidos en cuenta y alteran hasta
cierto punto las posibilidades de ordenacin del rgimen local valenciano por parte del
legislador autonmico. Por ejemplo, en la medida en que estas funciones, si bien pueden ser
coordinadas y por ello en ltima instancia residenciadas en gran parte a efectos decisorios
(excepto la ejecucin directa) en las Comunidades Autnomas (es decir, podran desplazarse
hacia arriba) no ser posible que sean residenciadas en los entes locales (desplazadas hacia
abajo).
4.2.3. Obligatoria reasuncin de competencias por parte de las Comunidades Autnomas
en mbitos como sanidad, educacin o servicios sociales
Por ltimo, y en una lnea semejante de limitacin de las competencias autonmicas respecto a
cmo ordenar el despliegue de las competencias que les son propias y su distribucin en los

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Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

distintos niveles administrativos estn las previsiones de las disposiciones transitorias y


adicionales de la ley 27/2013 que pretenden forzar la reautonomizacin de ciertos servicios
sociales o competencias sanitarias o educativas, de modo coherente con la pretendida reduccin
que el nuevo art. 25.2 LRBRL contiene respecto de la accin municipal en estas materias y el
ideario que destila toda la norma de reforma de 2013. Sin embargo, y como ya hemos
comentado, la reaccin legislativa en casi todas las Comunidades Autnomas est siendo
unnime en el sentido de no sentirse ligadas por estas previsiones. No, al menos, mientras no
haya desarrollo ni constricciones presupuestarias y financieras al respecto. En un sentido
coincidente, la ya referida Circular de 18 de junio de 2014, de la Direccin General de
Administracin Local, sobre el nuevo rgimen competencial contemplado en la Ley 27/2013, de
27 de diciembre, de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local de la
Generalitat se pronuncia en trminos claros:
En cuanto a aquellas materias para las que el legislador estatal ha previsto un rgimen
transitorio como es el caso de educacin, sanidad, inspeccin sanitaria y servicios
sociales no se observa obstculo alguno para que los ayuntamientos continen
desempeando las mismas en tanto no se produzca la asuncin de la competencia por la
comunidad autnoma en los trminos de la disposicin adicional decimoquinta, y las
disposiciones transitorias primera, segunda y tercera de la LRSAL.
Ha de ser sealado que estas previsiones estn, como ya ha sido comentado, impugnadas ante el
Tribunal Constitucional por invadir las competencias autonmicas en estas materias, pero caso
de que finalmente esta visin, por dems compartida por gran parte de la doctrina, no sea
atendida a la postre y que el Gobierno central legisle para concretar estas previsiones y obligue
a asumir estas competencias a las Comunidades Autnoma por medio de las previsiones de
financiacin oportunas no ha de descartarse que stas sea vean obligadas a reasumir, en efecto,
estas competencias por mucho que de momento no lo estn haciendo y, en cambio, sigan
consintiendo o incluso amparando el que se continen prestando a escala local.
As pues, a efectos de disear y programar una hipottica estructura autonmica de reparto de
responsabilidades dentro del mbito competencial autonmico en los diferentes niveles de
gestin, hay que tener en cuenta que a la enorme libertad para atribuir competencias a los
municipios que mencionbamos anteriormente, como criterio rector, se le han de sumar tres
restricciones que operan en el siguiente sentido:
-

los servicios mnimos obligatorios estatales han de ser prestados en todo caso por los
municipios; el legislador autonmico puede, adems, establecer ms obligaciones de
esta ndole e incrementar el nivel prestacional mnimo exigido asociado a esa
obligatoriedad;

88

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

en ningn caso se pueden prestar en sede municipal los servicios expresamente


asignados por la legislacin bsica estatal a las Diputaciones provinciales, aunque s
ser posible su autonomizacin, al menos relativa (referente a directrices y objetivos,
a pautas a la hora de realizar estas acciones), por la va de la coordinacin;

la obligatoria asuncin por parte de las Comunidades Autnomas de ciertos servicios


sanitarios, educativos y sociales est de momento paralizada, pero no puede descartarse
que en un futuro pueda ser un nuevo lmite a la capacidad autonmica de
autoorganizacin en esta materia; con todo, la reasuncin de la competencia por parte
de la Generalitat tampoco le impedira, ni siquiera en ese caso, el empleo de otros
instrumentos que permitan radicar la efectiva ejecucin de las polticas pblicas a escala
local caso de que as se considere oportuno, empleando otros instrumentos, como
veremos a continuacin.

4.3. Delegacin de competencias autonmicas en los entes locales


Las normas en materia de rgimen local, tanto las estatales como las autonmicas, permiten en
todo caso delegar competencias, ya sean estatales o autonmicas, en los entes locales. Es decir,
que aun con las limitaciones sealadas, e incluso si considerramos que las mismas impiden a
las Comunidades Autnomas transferir libremente facultades y responsabilidades a los entes
locales (adems, y como es obvio, a distintos niveles), es posible radicar la efectiva gestin de
tantos servicios como se desee y la prestacin de todas aquellas polticas que as se considere en
los entes locales. Por esta va tenemos, para el desarrollo de una agenda local valenciana, tanto
una va de escape para las posibles restricciones que podrn derivarse de una hipottica
consideracin por parte del Tribunal Constitucional de las competencias municipales del art. 25
LRBRL como exhaustivas o de la efectiva obligacin de reasuncin de competencias en
materias como sanidad, educacin o servicios sociales, como un instrumento que permite
anticipar en el tiempo ciertas transferencias competenciales a los municipios, realizarlo
experimentalmente o programar una asuncin gradual de las mismas, primero con ms controles
y luego, paulatinamente, con menos.
Como es evidente, la decisin de delegar, en su caso, se adopta porque se considera que de este
modo se va a mejorar la prestacin, pero no equivale a una atribucin de la competencia, pues
toda delegacin implica una serie de controles y cautelas incompatibles con la autonoma local.
As, la disposicin o el acuerdo de delegacin debe determinar el alcance, contenido,
condiciones y duracin de sta. Adems, la Administracin delegante (estatal o autonmica)
podr, para dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, emanar instrucciones
tcnicas de carcter general y recabar, en cualquier momento, informacin sobre la gestin
89

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

municipal, as como enviar comisionados y formular los requerimientos pertinentes para la


subsanacin de las deficiencias observadas. En caso de incumplimiento la Administracin
delegante podr revocar la delegacin o ejecutar por s misma la competencia delegada en
sustitucin del Municipio.
A estos efectos, el actual art. 27 LRBRL resulta particularmente interesante por establecer una
serie de obligaciones y cautelas adicionales caso de que se realice una delegacin. As, reserva a
la Administracin delegante (estatal o autonmica), el control sobre los medios personales,
materiales y econmicos que sta transfiera. Por otro lado, la delegacin requerir siempre de la
aceptacin por parte del municipio en cuestin, salvo en las impuestas legalmente (lo cual
significa que esta frmula tambin es posible), pero en este caso acompaada necesariamente de
la dotacin econmica necesaria para ejecutarla, lo que resulta una cautela y una garanta
particularmente interesante.
De esta regulacin legal bsica se deduce claramente la posibilidad de establecer estas
delegaciones como mecanismo que permitira soslayar incluso hipotticas limitaciones a la
atribucin de competencias a favor de los municipios (caso de que as se interpretara finalmente
la LRBRL o el TC validara algunas de sus previsiones al respecto), introduciendo un elemento
de flexibilizacin adicional en manos de la Comunidad Autnoma y, en este caso, de la
Generalitat, para construir una agenda local propia. Tngase en cuenta, adems, que la ley
bsica estatal permite incluso las delegaciones de competencias obligatorias. El rgimen local
valenciano, por lo dems, facilita tambin que stas puedan ser realizadas empleando frmulas
como la descentralizacin de competencias de su art. 145, que permite hacerlo con todas las
competencias susceptibles de delegar y teniendo siempre en cuenta la capacidad de gestin para
hacerlo. Ahora bien, la LRLCV introduce una rigidez que dificulta el empleo de esta posibilidad
de forma indiscriminada y rpida, al establecer una reserva de ley:
Art. 145.2 LRLCV: La descentralizacin de competencias a los ayuntamientos y
entidades locales supramunicipales deber realizarse por ley de Les Corts y deber ir
acompaada de los suficientes recursos econmicos para que sea efectiva.
Con todo, puede interpretarse que las delegaciones del art. 27 LRBRL regulan una institucin
diferente de la descentralizacin competencial prevista en el art. 145 LRLCV, de modo que
podra aprovecharse el rgimen establecido en la reforma local de 2013, con esa cierta apuesta
por las delegaciones y la introduccin de garantas presupuestarias para las mismas, como un
instrumento adicional de salvaguarda a emplear para acabar de disear el rgimen local
valenciano ms all de las previsiones generales. As, de este modo, podran introducirse
mecanismos tanto de flexibilizacin geogrfica o funcional, establecer programas de incentivos
jugando con las mismas o emplear las delegaciones para reaccionar frente a situaciones de
90

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

urgencia o para hacer adaptaciones rpidas en espera de la concrecin o creacin de un nuevo


rgimen legal. Tambin pueden ser empleadas para soslayar, como ya se ha expuesto, las
rigideces que puedan derivarse del modelo de rgimen local impuesto por la legislacin bsica
estatal.

4.4. Otras competencias municipales


El rgimen de ejercicio de otras competencias municipales (impropias o diferentes a las
propias y delegadas) que ha impuesto el art. 7.4 LRBRL ha de asumirse en su integridad por el
legislador autonmico, al tratarse de una regulacin bsica estatal que se impone a las
Comunidades Autnomas. Ello no obstante, han de apuntarse dos consideraciones:
1. Un amplio y generoso rgimen competencial a favor de los municipios, flexible y
debidamente dotado presupuestariamente, hara innecesario en la mayor parte de los
casos el recurso por parte de los municipios a ejercer competencias impropias (pues,
en tal caso, como es obvio, ya no lo seran, sino que, por el contrario, seran
competencias propias), con lo que hay que entender que las mismas tenderan a ser
marginales en un modelo coherente, apropiado y bien dimensionado de rgimen local.
En este sentido, hay que recordar que la ley valenciana tiene una orientacin clara en
este sentido, expresada en su art. 33.4, cuando seala que las leyes sectoriales de la
Generalitat asegurarn a los municipios su derecho a intervenir en cuantos asuntos
afecten directamente al crculo de sus intereses atribuyndoles las competencias que
proceda en atencin a las caractersticas de la actividad pblica de que se trate y a la
capacidad de gestin de la entidad local, de conformidad con los principios de
descentralizacin y de mxima proximidad de la gestin administrativa a los
ciudadanos.
2. Los servicios pblicos, funciones y competencias ya ejercidas por los municipios hasta
la fecha, por muy impropios que pueda considerarse que han pasado a ser tras la
reforma legal, pueden seguir prestndose debido a la redaccin del nuevo art. 7.4
LRBRL y quedan as eximidos de los informes que en otro caso sern imprescindibles
(no duplicidad y sostenibilidad financiera) que se piden en el resto de casos. Las
Comunidades Autnomas as lo han ido recalando. Es el caso, tambin, de la circular de
la Generalitat valenciana que ha entendido que respecto de estas materias los
municipios continuarn desempendolas siempre que vinieran siendo ejercidas por el
municipio a la entrada en vigor de la LRSAL, segn se desprende del propio artculo
7.4 in fine.

91

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

4.5. Un modelo de ordenacin de la planta y de la prestacin de servicios pblicos


para la Comunidad Valenciana
A partir de las consideraciones que venimos realizando, la ordenacin de la planta
administrativa valenciana y la determinacin de los niveles administrativos en los que es ms
idneo ubicar la prestacin de cada servicio pblico han de realizarse partiendo del estudio de
las necesidades y constreimentos funcionales en cada sector de actividad pblica. Para ello,
ser preciso analizar cmo se estn prestando y ofreciendo los servicios pblicos en estos
momentos, identificar deficiencias y analizar cmo podran ser mejorados. A partir de esos
anlisis, habra que ubicar en cada nivel competencial cada funcin, asumiendo como idea
central que la Comunidad valenciana dispone de un marco constitucional, legal y estatutario que
le permite, como hemos tratado de exponer, disear el esquema de prestacin de servicios
pblicos ms adecuado y adaptado a las necesidades a partir estrictamente de estas
consideraciones funcionales. Es decir, que siempre habr vas para permitir, en Derecho,
residenciar la prestacin de servicios all donde consideremos que es ms apropiado tras estos
anlisis sectoriales detallados (a los que se dedica gran parte de esta obra, justamente, con la
idea de dar pista sobre cmo habra de construirse, justamente, esa agenda local propia). Para
ello hay que partir de la base de que:
-

la Comunidad valenciana, dentro de su mbito autonmico, puede establecer en cada


nivel competencial (autonmico, provincial, municipal o cualquier otro que decida
crear) cualquier funcin pblica, con las contadas limitaciones que supone el tener que
respetar las garantas institucionales que radican una serie de servicios mnimos en
municipios y diputaciones (ambas, en todo caso, no demasiado exigentes);

a nivel provincial, y ms all de las posibilidades legales de coordinacin/ integracin


de la actuacin de las Diputaciones en el nivel autonmico, hay que respetar una serie
de servicios mnimos en ese nivel supramunicipal, pero podran ser muy intensamente
coordinados desde la Administracin autonmica;

la Comunidad valenciana puede crear instancias supramunicipales, hacerlas tan


diversas y flexibles como desee, as como vincular la participacin y agrupacin de
competencias municipales a esos niveles tanto empleando normas coactivas (como
hace el Estado) como voluntarias;

las delegaciones permiten flexibilizar an ms si cabe el modelo, emplear mecanismos


provisionales de traslacin de funciones a la escala local (que pueden servir para
experimentar, para diversificar el rgimen local por razones funcionales o geogrficas,
para reaccionar a necesidades urgentes antes de reformas legislativas en trmite);

92

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

el principio de subsidiaridad, ya contenido en la ley valenciana de rgimen local,


impone generosas deslegalizaciones y un modelo de financiacin acorde a las mismas;
los modelos intercomunales, voluntarios y colaborativos, incentivados desde la
Administracin autonmica, son perfectamente posibles dentro de este marco legal.

Expuestas en estos trminos las seis directrices esenciales que habrn de guiar el diseo de la
adaptacin de la legislacin valenciana a la reforma local de 2013 a efectos de proponer un
nuevo modelo de prestacin de polticas pblicas a escala valenciana, es necesario analizar los
distintos sectores de actividad para identificar punto por punto las necesidades cambio y
actuacin a efectos de poder disear con posterioridad un modelo nuevo de planta
administrativa y distribucin de competencias y funciones que sea lo mejor posible.

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5. Los ayuntamientos y la nueva gobernanza democrtica


Josep Maria Pascual (Director de Estrategias de Calidad Urbana y Coordinador para
Amrica y Europa de Regiones y Ciudades)

5.1. Introduccin: Los ayuntamientos y la nueva cuestin urbana


Los gobiernos locales se encuentran en la encrucijada. Varias razones explican esta situacin:
Est emergiendo con fuerza un cambio de poca en las ciudades, como consecuencia
de que la crisis que vive Europa no es una crisis coyuntural financiera y econmica,
sino que es una crisis estructural y societaria (del conjunto de la sociedad), y es
exponente de un cambio de poca. La ciudades deben por tanto deben responder a la
crisis teniendo en cuenta los nuevos temas de la cuestin urbana, como: la reordenacin
del espacio urbano consecuencia de insertarse las ciudades en mega-regiones supraestatales, de los nuevos procesos de reproduccin social que implica la sociedad del
conocimiento, de la nueva configuracin de la poblacin urbana en la era info-global,
de los procesos de individualizacin y de reorganizacin del sistema socio-familiar, de
la incapacidad tanto del tradicional estado de bienestar como del mercado para
satisfacer las necesidades sociales. etc.; para poder abrir futuros a la ciudadana.
Los gobiernos locales y urbanos no han provocado la crisis, pero son clave para su
solucin. La crisis es una crisis societaria, que afecta a la configuracin de las
relaciones sociales entre las personas, los actores y las instituciones. Esta crisis se
produce en las ciudades donde vive el 75% de la poblacin europea, y las ciudades se
definen justamente por la densidad de sus relaciones e interacciones sociales. Los
gobiernos de proximidad son claves para incidir en esta reconfiguracin de las
relaciones de interdependencia entre los actores y sectores sociales que tienen un papel
protagonista en el presente y futuro de la ciudad.
Es en las ciudades donde ha impactado con mayor crudeza el retroceso en los derechos
sociales, y el aumento de los procesos de vulnerabilidad y exclusin social. Para frenar
estos retrocesos, y poder avanzar en derechos sociales en un futuro menos turbulento,
los gobiernos locales aparecen como necesarios pero insuficientes, debido tanto a la
amplitud como a la complejidad de las renovadas desigualdades sociales en la ciudad.
Es necesario desarrollar una nueva visin del bienestar social y urbano, que pasa entre

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Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

otros temas por establecer una gestin estratgica compartida entre los ayuntamientos,
el tercer sector y la economa social, las empresas con responsabilidad social, y los
sectores de la ciudadana socialmente comprometida.
El deterioro de las haciendas locales, en la mayora de los ayuntamientos ha llevado a
una crisis de la gobernanza urbana. Los ayuntamientos, en su mayora, se encuentran
con unas deterioradas haciendas locales, que se ha convertido en una crisis de la
gobernanza urbana. En ningn caso, los ayuntamientos, que han sido entendidos como
gobiernos proveedores y gestores de servicios y prestaciones, pueden con sus propios
recursos hacer frente a las demandas sociales del presente y afrontar los retos futuros, lo
que ha provocado dicha crisis de gobernanza, y tambin, en no pocos casos, de
ingobernabilidad.
La encrucijada consiste en que, ni las necesidades sociales de los ms amplios sectores de la
ciudad agravadas por las errneas polticas macroeconmicas para gestionar la crisis financiera
y econmica, ni los retos futuros que emergen como consecuencia del cambio de poca, es decir
la nueva cuestin urbana, pueden ser afrontados por el modo de gobernacin que ha
caracterizado a los gobiernos locales en Europa desde finales de los aos ochenta y principios
de los noventa. Es necesario, tanto una renovacin de los contenidos de las polticas pblicas,
como sobretodo una nueva concepcin de las polticas pblicas y del papel de los
ayuntamientos, en su doble faceta de responsabilidad poltica como de administracin de la
ciudad.
A la configuracin de las nuevas polticas pblicas y a la transformacin de los ayuntamientos
vamos a dedicar las prximas pginas, as como a presentar las bases de un proyecto para la
transformacin de la administracin municipal hacia un nuevo modo de gobernar: La Nueva
Gobernanza Pblica.

5.2. Los nuevos modos de gobernacin municipal


Ante la amplitud de la crisis societaria y de los nuevos retos de futuro para las ciudades, ha
habido dos grandes modelos-tipo de reaccin ante la evidente crisis: El modelo proveedor y
gestor de servicios, y la nueva gobernanza pblica gobernanza democrtica.
El primero y ampliamente mayoritario, que ha consistido en actuar con el mismo modelo de
gestin de antes de la llegada de la emergencia de la crisis financiera en los aos 2007-2008,
centrado en ofrecer servicios a la ciudadana, ahora ms reducidos, y considerar al ciudadano

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Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

como consumidor o cliente de los recursos municipales, lo que ha llevado a la prdida de


protagonismo social y econmico de los ayuntamientos y ha contribuido a que sus ciudades
aadieran a su grave situacin social, una situacin de anomia o desorganizacin social,
caracterizada ya sea por la pasividad o por el incremento de conflictividad entre los actores y los
distintos sectores de la ciudadana.
El segundo, impulsado por una minora de ayuntamientos caracterizados por su apuesta por la
innovacin social, ha considerado que para hacer frente a los nuevos retos, deba protagonizar y
promover una accin ms amplia articulando, a travs de objetivos compartidos las acciones del
sector pblico, la iniciativa social y el sector privado en general, en el desarrollo de sus
estrategias y polticas sobre la ciudad; as como el desarrollo de proyectos en base a la
colaboracin pblica y privada o la coproduccin de servicios; y la promocin y canalizacin, a
travs del tercer sector, del compromiso social de la ciudadana. Es decir, incrementa la
capacidad de organizacin y accin sinrgica de la ciudad, para poder hacer frente a la
adversidad y poder preparar el futuro, o lo que es lo mismo la convierte en ciudad resiliente.

Se formula una tercera propuesta, consiste en que el ayuntamiento, dado el desprestigio que se
desconfianza que se considera que genera la administracin y las cada vez menores
posibilidades de actuacin antes los retos sociales, debe hacer lo menos posible y que sea la
sociedad civil o/y el mercado el que deba asumir las tares antes inscritas en la responsabilidad
pblica. Esta propuesta, se encuentra en lnea de continuidad con el primer modelo, y no
disponemos de ninguna constatacin de que esta alternativa haya sido formulada explcitamente

97

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

por algn ayuntamiento de ciudades espaola, por lo que no la consideramos en el texto. En


cambio, s que es una alternativa formulada e impulsada por los gobiernos britnico y holands,
para que sea asumida por los ayuntamientos.
5.2.1. El modelo proveedor y la crisis de ciudad
Veamos ms de cerca los pasos que se dan en el modo errneo de afrontar con el mismo
paradigma la crisis en la ciudad, hasta convertirla paulatinamente en crisis de la ciudad, y en
deslegitimacin del gobierno local.

En primer lugar, ante la situacin manifiesta de incapacidad de hacer frente a las demandas
sociales, el ayuntamiento da mxima prioridad a la gestin de los recursos propios para
disminuir los gastos, e incrementar los ingresos. La poltica se somete a la gerencia o a la
intervencin. El mismo alcalde se convierte en gerente, o bien el equipo de gobierno es
controlado por la gerencia o la intervencin. La poltica, el dilogo con los sectores de la
ciudadana, la participacin ciudadana se deja para tiempos mejores en los que se pueda gastar.
La poltica como instrumento de hacer ciudadana ni se plantea. Se produce desde la propia
poltica una deslegitimacin de la misma. El ayuntamiento, de este modo, se segrega an ms de
la ciudadana, en la espera de que la situacin mejore, para que, en el mejor de los casos, en los
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Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

ltimos tiempos de mandato puedan volver a ofrecer servicios. Los ayuntamientos intentan
hacer el ejercicio de centrarse slo en las competencias propias de obligado cumplimiento.
Estos ayuntamientos denominan impropias, lo que son competencias voluntarias. El resultado es
una contraccin del papel del ayuntamiento, y un declive de la poltica local y del liderazgo
municipal.
Se acelera la introduccin de los mtodos de las empresas mercantiles en la gestin de recursos
pblicos. Contina considerndose al ciudadano como un cliente o usuario (al que se dan cada
vez menos servicios, sobretodo en relacin a sus necesidades). La administracin y los procesos
administrativos, dejan de ser valorados por los objetivos propios como garantes de
transparencia, objetividad, equidad, sencillez que garantizan el buen funcionamiento de la
sociedad civil y su relacin de confianza con la administracin, e intentan someterlos a los
valores de economa, eficacia y eficiencia que son propios de la organizacin privada y de la
gestin de servicios, pero que deberan ser ajenos a una institucin que tiene que velar para que
dichas organizaciones funcionen34. La administracin, la burocracia es desvalorada en su
globalidad, e intenta reducir al mnimo su personal o su coste, sin distinguir las tareas en que el
funcionariado es esencial: Programacin, organizacin, control y evaluacin de recursos
pblicos y programas, de lo que no es: gestin de servicios, think tank, personal de apoyo o
soporte, etc.
Todo ello conlleva al desprecio y ocaso de la funcin pblica, y del valor de la institucionalidad,
que es segn el premio Nobel de economa, Douglas North35, es lo que genera confianza y
colaboracin en la sociedad civil y en su relacin con la administracin, que es un factor
esencial de desarrollo.
Junto a la prdida de peso especfico, la desvalorizacin de la poltica, de las instituciones que
conlleva seguir con el mismo paradigma de gobernacin, existe un tercer elemento: la prdida
de la participacin ciudadana o el incremento de la conflictividad entre la sociedad civil
organizada, y los gobiernos locales. En efecto, el modo de gobernacin centrado en la oferta de
recursos a la ciudad, y a la consideracin del ciudadano como cliente al que hay que ofrecer, en
pocas de bonanza fiscal, todo lo que se pueda, incluso lo que no ha pedido, la participacin y la
consulta ciudadana es entendida en sus aspectos de recoger sugerencias y propuestas para
elaborar y evaluar las polticas financiadas con fondos pblicos, o para disponer de carteras de
servicios a ofrecer posteriormente a la propia ciudadana. Este sistema de gestin ha fomentado
una ciudadana no comprometida con la ciudad, y permanentemente insatisfecha con la

34
35

Vanse las obras de Du Gay (2012) Prats i Catal (2005).


Ver la entrevista a Douglas North a Perspectiva (Mundo) n 5, pg. 31 a 35.

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Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

actuacin municipal, puesto que slo demanda, y no se responsabiliza con la ciudad y su futuro
puesto que siempre lo delega en las instituciones pblicas.
Este es el esquema:

Gobierno protector/clientelar
Intenta hacerlo TODO para el cliente/ciudadano, lo protege,
le ofrece carteras de servicios que, incluso no ha pedido.

Mensaje que recibe el ciudadano/cliente:


Lo hago porque tu no eres capaz = debilidad.

Provoca
Ciudadana insati sfecha
Ciudadanos inconformes : siempre piden, evitan hacer, delegan
responsabilidades en los dems.

Los ayuntamientos, que en la situacin de crisis, han seguido con estos procesos de
participacin sin reestructurarlos se han encontrado con una ciudadana an ms insatisfecha
por la reduccin de prestaciones y servicios, lo que ha incomodado tanto al personal municipal
como a la propia ciudadana. Ante esta situacin la mayora de los ayuntamientos han optado
por reducir tambin los espacios de participacin, centrndose fundamentalmente en la supuesta
participacin electrnica desligada de los espacios de deliberacin y consulta con la sociedad
civil organizada, que es ms lejana, no representativa y sobretodo ms controlable. Pero lo que
ha producido, paradjicamente, es una ciudadana ms beligerante. El esquema es el siguiente:

100

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Gobierno ausente
Evita el contacto con la ciudadana.
Delega responsabilidades en otros niveles de gobierno.

Mensaje que recibe el ciudadano:


El gobierno no me tiene en cuenta, slo est centrado en las
cosas de la poltica = sensacin de rechazo

Provoca
Ciudadana beligerante
E vitacin conflictiva: negacin a participar, a seguir con el juego.
Confront acin: posicionamiento en cont ra, agresividad haca los
representantes democrticos.

Ante esta ausencia del gobierno en los momentos de incremento de las necesidades de la
ciudadana, se produce una ruptura de la relacin, y una mayor beligerancia, que se expresa en
la no participacin en los espacios que el gobierno local mantiene, o/y en una actitud de gran
hostilidad entre la sociedad civil organizada, y los representantes polticos.
La debilidad de la institucionalidad antes sealada, as como la generacin de desconfianza ante
el pago a proveedores (los pagos ms fciles de posponer) ha hecho a los ayuntamientos
imprevisibles y poco confiables, con lo que se quiebra la necesaria cooperacin pblica y
privada en la ciudad, una de cuyas manifestaciones ha sido la subordinacin de los
ayuntamientos a las condiciones de los operadores bien soportados financieramente.
Prdida de peso del ayuntamiento en la ciudad, deslegitimacin de lo pblico y de la poltica,
debilitacin de la institucionalidad democrtica, confrontacin ciudadana, y debilitacin de la
cooperacin pblica y privada, y el ocaso de los mecanismos de participacin ciudadana ha
conllevado a la descohesin social o anomia , que ha significado no poner en valor los recursos
propios de la ciudad, y debilitar la capacidad de organizacin y accin de la misma, lo que
comporta la decadencia de la ciudad, y el desprestigio del ayuntamiento y la poltica
democrtica local. La crisis en la ciudad ha significado una crisis de la ciudad, o lo que es lo
mismo de la capacidad de reaccionar.

101

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

5.2.2. La Nueva Gobernanza Pblica


Existen ayuntamientos36 que, como se ha sealado, estn cambiando su modo de gobernacin de
la ciudad, que pasa por considerar que la ciudad es una construccin compartida asentada en las
relaciones de interdependencia entre los distintos actores y sectores de la ciudadana, y de
manera especial por la accin de la ciudadana en su conjunto.
Estos ayuntamientos innovadores, perciben su relacin con la ciudadana no tanto como
proveedores y gestores de recursos, sino y fundamentalmente como representantes democrticos
de la ciudadana, y en tanto representantes de la ciudad, se convierten en promotores y
organizadores de estrategias y proyectos compartidos para que la ciudad pueda afrontar
colectivamente los desafos que tiene planteados, y realizar los objetivos que se han identificado
conjuntamente entre el ayuntamiento, las organizaciones ms representativas de la sociedad
civil, y han identificado la estrategia, en base a la opinin de la ciudadana extrada mediante
consulta ciudadana.
La tarea del ayuntamiento es fortalecer la capacidad de organizacin y accin del conjunto de la
ciudad en la adversidad de la situacin de crisis, para poder responder tanto al incremento y
mayor complejidad de los retos sociales y econmicos, como conducir a la ciudad, en los
cambios estructurales que la crisis societaria conlleva, haca objetivos de progreso, cohesin
social y competitividad.

Hace
frente a
la crisis

ESTRATEGIA
DE
CIUDAD

Construye
un nuevo
modelo
compartido
de progreso
social,
econmico e
institucional
de la ciudad

Es decir frente al modelo del gobierno proveedor y centrado en la gestin de recursos propios,
que conlleva una prdida de peso social y poltico del ayuntamiento, aqu el ayuntamiento gana

36
Ejemplos de estos ayuntamientos, en la provincia de Barcelona, son: reas del ayuntamiento de Barcelona, en
especial el rea de calidad de vida, el ayuntamiento de Granollers, Montmel, Santa Coloma de Gramenet, San Cugat
del Valls, entre otros.

102

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

en protagonismo poltico y en peso social liderando un proyecto de toda la ciudad para hacer
frente a la crisis social y al cambio de poca.
En esta perspectiva, se trata de manera especial de desarrollar una buena gerencia de los
recursos pblicos, pero en este caso lo fundamental ya no es la relacin aislada de los servicios
municipales con sus clientes y usuarios, sino asegurar que la inversin responda a los objetivos
del conjunto de los actores de la ciudad, que exista una complementariedad, y no una
competencia, entre los recursos de la sociedad civil, y los del ayuntamiento, y muy en
especialmente que se promuevan programas y proyectos en red que articulen bajo programacin
concertada recursos pblicos y privados. De este modo se multiplica la accin de todos los
recursos de la ciudad y se garantiza un mayor impacto ciudadano de los mismos.
El esquema es el siguiente:

Nueva gobernanza urbana

(1)

mbito legalburocrtico
(2)

G estin estratgica,
relacional o en re d

(3)

P rov isin y
gestin de
recurso s

(1)

C apacidad de
organizaci n del territorio

P rogreso econmico y
social

(1) La posicin de la funcin de mbito legal gestionada por la


burocracia profesional y la provisin de gestin y recursos
gestionada por profesionales no burocrticos, son soporte de la
gestin estratgica.
La lnea de puntos significa que gestin relacional y de recursos
tienen que responder a la legalidad y normativa democrtica.
La flecha 3 significa que los recursos propios deben articularse
en los objetivos de la gestin estratgica.

En el que se observa; que a partir de un marco legal que se hace ms transparente, objetivo y
equitativo para toda la organizacin municipal, y que se orienta a promover y regular la accin
municipal en la direccin de la gestin relacional. Lo fundamental para la administracin
consiste en que los servicios y prestaciones financiadas con fondos pblicos se integren en una
gestin de programas y proyectos con las entidades y empresas de la sociedad civil, financiados
ya sea con fondos propios o procedentes de otras administraciones pblicas o fondos privados.

103

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

De tal manera que se mejore la capacidad de respuesta de la ciudad para responder a los retos de
progreso econmico y social que tiene planteados.
El ayuntamiento relacional no reduce su actuacin a las competencias propias, sino que adems
de competencias propias y obligatorias tiene tambin incumbencias. Incumbencias es todo
aquello que preocupa ampliamente a la ciudadana, y es bsico para el progreso de la ciudad, y
por tanto debe hacer suyo el gobierno democrtico y representativo de la ciudad. Ahora bien,
asumir incumbencias en la ciudad no significa proveerlas y financiarlas con los propios recursos
locales, esto es lo propio del paradigma de gobierno protector y gestor de recursos propios, sino
que tiene que desarrollar las actuaciones necesarias para organizar su satisfaccin, ya sea
promoviendo redes o compromisos cvicos en la ciudadana, o/y asumiendo la negociacin de
estas demandas ante las otras administraciones competentes.
La nueva gobernanza exige romper con la consideracin del ciudadano como cliente o usuario
de los servicios pblicos. El ciudadano es miembro activo de la ciudad y responsable de su
funcionamiento, en este sentido debe comprometerse con el funcionamiento de la misma.
Existen muchos niveles de compromiso ciudadano, desde el buen cumplimiento de las normas,
a una preocupacin ms activa por su propia educacin, salud, etc., o la de sus familiares, hasta
el compromiso de las personas que realizan acciones de voluntariado social, deportivo, cultural
etc.
La participacin debe de reestructurarse. No puede estar centrada en lo que debe de hacer el
gobierno local, sino en lo que debe hacerse en la ciudad contando con la colaboracin de los
principales actores y sectores de la ciudadana. De lo que tiene que hacer el ayuntamiento por
m o por mi barrio o sector, tpico del esquema gobierno proveedor-ciudadano cliente, al que
podemos hacer entre todos, tpico de la gobernanza democrtica.
La consulta, asesoramiento y deliberacin sobre las polticas, en las que intervengan fondos
pblicos para su financiacin parcial o total, es del todo necesario, para identificar las
necesidades e intereses de los distintos sectores sociales a los que se debe dar respuesta, y que
por tanto deben ser contemplados en toda poltica, programa o proyecto. Los espacios de
participacin (presenciales y electrnicos) deben ser concebidos fundamentalmente como
espacios, para conocer y entender los diferentes intereses legtimos y necesidades presentes
procedentes de los distintos sectores o actores en un tema, para con ellos elaborar los programas
y proyectos compartidos, que debern implementarse con la colaboracin y compromiso de
accin de la ciudadana. Tambin son de gran utilidad para hacer el acopio de conocimientos
que existen en la ciudad para la elaboracin de polticas pblicas.

104

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Deben desterrarse de los procesos de participacin ciudadana la decisin sobre fondos pblicos,
puesto que cuestiona el papel de la democracia representativa y de las personas electas, y sirve
para convertir los espacios de participacin, en una especie de pleno de no electos, que buscan
influenciar la accin del gobierno a travs de dichos espacios, o tambin, disponer de
plataformas de difusin de mensajes a la ciudadana. A parte de que el voto en un espacio de
participacin nunca es universal, ni tampoco logra ponderar correctamente, por s mismo, el
peso social de los distintos posicionamientos.
Por otro lado, disponer de amplios y bien organizados mbitos de participacin es
imprescindible, puesto que se trata, nada ms y nada menos, de construir el inters general en
cada programa o proyecto a partir de las distintas necesidades y posicionamientos legtimos de
todos los sectores de la ciudadana, para lograr la colaboracin y el compromiso de la gran
mayora social. Pero ello obliga a que se reformulen y reestructuren, con amplio apoyo social,
tanto los discursos como las dinmicas y metodologas de los espacios de participacin puesto
que de este modo se podr transitar desde el esquema de gobierno proveedor a la nueva
gobernanza o gobierno relacional sin pasar por el traumatismo de gobierno ausente, por el que
pasan la mayora de las ciudades y ayuntamientos37.

Gobierno
protector/clientelar

Gobierno

Gobierno

ausente

relacional

Ciudadana
insatisfecha

Ciudadana

Ciudadana

beligerante

comprometida

Es caracterstico de la nueva gobernanza, que el ayuntamiento impulse la creacin de clsteres


econmicos y redes de cooperacin social. Adems las redes de cooperacin social, se

37

Pascual Esteve (2011).

105

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

promueve, a travs de las entidades no lucrativas, la promocin del voluntariado, la ayuda


mutua, y el compromiso activo ciudadano en general.
Fortalecer la accin de la ciudad y fortalecerla en la adversidad, significa de manera especial,
dotarla de un proyecto de futuro y creble en basa al cul orientar los recursos pblicos y
privados, as como los compromisos de la ciudadana.
Aunque se ha colocado en ltimo lugar, por el orden de explicacin, desde el primer momento,
los ayuntamientos hayan promovido ayuntamiento estrategias compartidas y hayan dejado de
considerar las polticas pblicas como algo que afecte solo a las competencias y recursos de la
administracin, sino que las polticas pblicas se han convertido en polticas de la polis, en
verdaderas polticas de ciudad, que articulan a travs de objetivos comunes los recursos tanto
del ayuntamiento y de otras administraciones, como de las entidades privadas e iniciativas
ciudadanas. Las polticas pblicas deben convertidas en polticas de ciudad la prioridad no est
slo en la identificacin de criterios de actuacin y proyectos estructurantes, sino, y sobretodo,
que el proceso de identificacin de los mismos se entiende como un proceso social de
fortalecimiento de la capacidad de organizacin y accin. La elaboracin de una estrategia
compartida es un buen inicio para desarrollar los nuevos espacios de compromiso ciudadano,
desplegar una nueva cultura ciudadana en relacin a la ciudad, e identificar los principales
proyectos a desarrollar en clusters y redes de cooperacin.
La sntesis del planteamiento de la nueva gobernanza local la podemos sintetizar en el siguiente
esquema:

106

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

El modo adecuado de afrontar la crisis


local:
Reactivacin de
la ciudad

Cohesin y proyecto de futuro


Cooperacin entre actores
Compromiso ciudadano
Ciudadana activa
Administracin relacional

Crisis
haciendas
locales

Liderazgo representativo

NUEVA GO BERNANZA:
Gestin de las
interdependencias en el hacer
ciudad

En esta dinmica de la nueva gobernanza pblica requiere tanto un liderazgo poltico relacional,
como y de manera especial una transformacin de la administracin de burocrtica y
proveedora/gestora de recursos hacia una administracin relacional.

5.2.3. El Ayuntamiento importa: Las caractersticas de un modelo de transformacin


Para que las polticas de nueva gobernanza no sean slo una experiencia piloto y puedan
estabilizarse, la gestin y organizacin del ayuntamiento importa mucho. Es necesario un
liderazgo poltico relacional para poder construir el inters general de las polticas de ciudad, a
travs de articular tanto de los intereses legtimos de los actores, como de las necesidades del
conjunto de sectores sociales implicados; tambin se precisa liderazgo para desarrollar un
proceso de transformacin de la administracin, con una direccin de cambio muy clara: pasar
del gobierno proveedor al relacional. Esta orientacin del gobierno municipal, para que pueda
consolidarse la nueva gobernanza, y que se convierta en el modo de gobernacin propio de la
ciudad, exige un cambio en la organizacin, en los criterios de actuacin de dicha
administracin, y por supuesto en su modo de actuar y relacionarse con la sociedad civil y la
ciudadana. Pero, hay que tener en cuenta que se trata de innovar en un medio institucional muy
consolidado y bastante refractario al cambio donde no pocas reformas han fracasado. El cambio

107

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

organizativo es tan necesario como complejo. Es por ello, que deben evitarse dos
planteamientos que han fracasado:
- Los proyectos de transformacin rpida basada en equipos externos con gran soporte
poltico, para que introduzcan los criterios de actuacin y frmulas de medicin de
rendimientos y resultados. El problema que tiene estas metodologas es que son
difcilmente asimilables por la organizacin, y que al finalizar la presin poltica ya sea
por cansancio o por cambios en el personal directivo, las pautas habituales o bien
desnaturalizan el sentido de las reformas, o sencillamente las convierten en
inoperativas.
- Las reformas que consisten en formar al personal fuera de la institucin en facultades
o escuelas de gestin de alta calidad acadmica. Este planteamiento logra formar a
determinados profesionales de la administracin, pero estos al insertarse en su puesto de
trabajo se encuentran en un medio que no se ha transformado, y poco poroso para
aplicar las nuevas recetas de gestin. A medio plazo, estos profesionales son absorbidos
por el entorno. El medio es mucho ms hostil cuando los profesionales han sido
formados en tcnicas de gestin empresarial. En este caso, a las habituales rigideces de
un marco institucional, se suma una gran confusin: la administracin no es una
empresa. Una buena administracin es la condicin necesaria para que las empresas y la
sociedad civil funcione, por tanto las caractersticas de objetividad, equidad,
transparencia, rendicin de cuentas que toda buena administracin debe tener, no son
las mismas que una empresa mercantil. En segundo lugar, el personal funcionario debe
garantizar el funcionamiento del estado de derecho, y por tanto est mucho ms
protegido y reglamentado, que un profesional de la sociedad civil, precisamente porque
debe estar protegido de las posibles arbitrariedades de la direccin, justamente para
poder acreditar el ajuste a derecho de las decisiones de dicha administracin. Es por ello
que los criterios de motivacin y rendimiento empresarial no son coincidentes con los
propios de una administracin pblica.
Las caractersticas del modelo de transformacin de la administracin que proponemos se basa
en:
1) Se disea como un proceso para crear una masa crtica de profesionales de la
administracin con capacidad de apoyarse entre ellos para crear un entorno
transformador, que les facilite implantar los cambios necesarios. los cambios
necesarios.

108

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

2) El proceso tiene lugar en el interior de la administracin, a partir de los profesionales a


los que se reconozca una implicacin de los valores de lo pblico, y con ascendencia
haca el conjunto de los profesionales de su rea o departamento.
3) El proceso se inserta en una estrategia general de cambio en el modo de gobernacin de
la administracin que se sustenta tanto en la direccin como en esta masa crtica de
profesionales que se convierten en sujetos del cambio administrativo.
4) Es un modelo de formacin/accin en que se desarrollan polticas importantes o
proyectos estructurantes en base a los criterios del nuevo modelo de gobernacin.
5.2.4. Las bases del proyecto de transformacin del ayuntamiento
En este apartado de manera sucinta exponemos las bases del proyecto innovador de
transformacin de la administracin simultneo para varios ayuntamientos, que da respuesta
tanto a los obstculos identificados en los procesos de cambio administrativo, como se nutre de
procesos en los que se ha avanzado con xito en el desarrollo de polticas de nueva gobernanza
pblica.
El proyecto se alimentara de las experiencias de todos los ayuntamientos que participen en el
proyecto. El aprendizaje y el apoyo mutuo se desarrollar desde el seminario inicial de
ciudades, durante el desarrollo del proyecto de formacin y accin en cada ciudad, y por la
insercin de las ciudades en la red on line de asesoramiento mutuo.
El proyecto de ciudades para el fortalecimiento institucional, consta de las siguientes fases:
1) Seminario inicial con ayuntamientos
Los profesionales de los ayuntamientos participantes en el proyecto, realizan un seminario
inicial cuyos objetivos son:

Conocer el medio econmico, social e institucional en el que se desarrolla la accin de


cada ayuntamiento participante, as como compartir las experiencias ms avanzadas de
cada ayuntamiento en gobernanza democrtica.

Adaptar el programa, la metodologa y los contenidos del proyecto de formacin


accin a la situacin de cada municipio para garantizar su mayor efectividad.

Presentar a los responsables que van a desarrollar el proyecto en cada ciudad: el asesor
externo y el responsable local.

Cronograma definitivo de la intervencin en cada ciudad.

109

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

2) Creacin de Crculos de Innovacin


En cada ciudad, el responsable local con l soporte del asesor internacional se crear uno o
mximo dos grupos, en funcin del tamao de la administracin; cada grupo constar de 15 a 20
profesionales y se les denominar Crculos de Innovacin (CI), pudiendo adquirir un nombre
especfico en funcin de cada ciudad.
Los profesionales sern escogidos, en una fase previa por el alcalde/alcaldesa o equipo de
gobierno o/y altos responsables de la administracin. En un 80% debern ser funcionarios de la
administracin o bien profesionales contratados indefinidamente. Un 20% ser personal electo o
de confianza tcnica del alcalde o alcaldesa. El personal de los CI se escoger en funcin de un
certificado que d cuenta de la motivacin elevada en el desarrollo de su trabajo en la funcin
pblica, su predisposicin a la innovacin y sus capacidades de liderazgo e influencia hacia el
conjunto de los profesionales de la administracin y del gobierno municipal.
3) Proyecto Estratgico de Formacin-Accin
El proyecto estratgico de formacin accin consta de tres partes:
3.1. Seminario de formacin en cada CI:
El seminario de formacin para el desarrollo de capacidades, conocimientos y tcnicas
consta, a su vez, de tres partes:
1- Formacin en conocimiento objetivo: formacin lgica conceptual para
comprender lo que acontece en la ciudad y la administracin municipal.
2- Fortalecimiento de las capacidades para la gestin relacional con actores privados y
entidades ciudadanas, y transversal o integral, para la articulacin de polticas
pblicas en objetivos compartidos de impacto ciudadano: Tcnicas de gestin de
redes, negociacin relacional, metodologas de participacin, sistemas de
evaluacin, etc.
3- Conocimiento instrumental: capacitacin en metodologas y tcnicas para la
gestin relacional, institucional y liderazgo poltico relacional o comunitario.
Capacidades operativas: fortalecimiento de capacidades y habilidades personales y
grupales para operar en la ciudad y administracin: Comunicacin persuasiva,
Coaching estratgico
Todos los temas se explican haciendo referencia a casos de buenas prcticas para
mejor asentar los conocimientos.

110

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

El seminario presencial se basa en casos prcticos, y muy en especialmente en


proyectos relacionados con la temtica del seminario que se disponga a poner en
marcha o a reorientar el ayuntamiento.
3.2. Proyecto de actuacin estratgica en proyectos clave para la ciudad mediante gestin
relacional.
La transformacin de la administracin hacia una administracin relacional se inicia
travs de uno o mximo dos proyectos concretos de gran impacto ciudadano.
Se identifican y escogen proyectos estratgicos para la ciudad que impliquen a una
pluralidad de actores: Rehabilitacin de un rio y su uso para espacio pblico
ciudadano, o un pacto local para la inclusin social, o programa de reordenacin de la
movilidad urbana, etc.
En base a cada proyecto se analiza el modo de gestin previsto o realizado hasta
ahora, y se establecer como este debera realizarse mediante las tcnicas de gestin
relacional.
La asistencia tcnica para la elaboracin de los proyectos de accin se reparte entre
formacin on-line y presencial.
3.3. Acompaamiento y asesora on-line de apoyo para el cambio:
Creacin de vnculos de aprendizaje compartido y apoyo mutuo entre los
profesionales de los CI de cada ciudad y entre el crculo y el equipo de asesoramiento
es un objetivo esencial para el xito de proyecto de gobernanza relacional en cada
ciudad.
Asimismo se establecen los contactos on line de las ciudades entre s para el
seguimiento de las experiencias y el conocimiento y apoyo mutuo.
Los miembros del CI de cada ciudad estn suficientemente preparados, para replicar
progresivamente el seminario a otros profesionales de la administracin, de tal modo
que todo el personal de la administracin formado en gobernanza relacional colabora
activamente en el desarrollo de ste modo de gobernar la administracin y la ciudad.
4) Seminario de difusin
Una vez finalizado el proyecto, cada ciudad efecta un seminario de difusin sobre la
gobernanza democrtica y la gestin relacional del proyecto estratgico dirigido a los
ayuntamientos de la Regin o del Pas.
111

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

5) Documento recopilatorio de estrategias de fortalecimiento de la gobernanza


Al finalizar el proyecto se redacta un informe recopilatorio de las estrategias de gobernanza
elaboradas en las distintas ciudades, la evaluacin de las mismas y las conclusiones del
seminario intercontinental, para fomentar la difusin de conocimientos y estrategias de
implantacin de la gobernanza democrtica local.

112

6. La ventaja colaborativa
Josep Sorribes (IIDL. Universitat de Valncia Estudi General)

6.1. Colaboracin y competencia entre ciudades


En los inicios de la primavera de 2015, El Roto en uno de sus vietas que de hecho son con
frecuencia verdaderas tesis doctorales, apuntaba la urgencia de repartir cartillas de
razonamiento. Segn mi humilde saber y entender lo de la ventaja colaborativa debera sin
duda figurar en esa hipottica cartilla.
La primera vez que o hablar del concepto de ventaja colaborativa fue en Mayo de 1999 en el
Primer (y ltimo) Congreso Internacional de reas Metropolitanas organizado por el extinto
Consell Metropolit de lHorta y celebrado en el Palacio de Congresos de Norman Foster. Va a
hacer ya 16 aos y no recuerdo los detalles pero s al autor de la ponencia, Javier Font, en aquel
momento miembro del equipo director de BM3830, una asociacin estratgica para la
revitalizacin del Bilbao Metropolitano que sigue trabajando mucho y bien y que siempre he
tenido como referente. No recuerdo los detalles pero s la idea bsica. Ya por entonces se
hablaba mucho de la competencia entre ciudades (que luego ha derivado en el branding, el city
marketing, etc.). Javier Font tuvo el acierto de poner sobre la mesa una idea seminal de gran
importancia: la ventaja colaborativa era tan importante o ms que la permanentemente citada
ventaja competitiva, sin por ello tener ninguna necesidad de negar aquello que de sano tiene la
competencia, el benchmarking etc
La idea de las virtudes de la competencia entre ciudades tiene un discurso bien conocido que ha
dado de comer a no pocos consultores. La nueva moda son las Smart Cities (una ciudad
inteligente, cableada y monitorizada para mayor gloria de las multinacionales del ramo) aunque
todava resuenan los ecos de modismos como estratgico, sostenibilidad o gobernanza, las ms
de las veces eficaces instrumentos de propaganda o de distraccin masiva desprovistos de
cualquier contenido. El discurso de la competencia entre ciudades no es ms que una versin del
paradigma de la competencia. El mundo no es plano -Friedman dixit- sino que hay picudas
montaas de xito y valles profundos de miseria. Vencedores y perdedores, porque de eso se
trata. Y si la ciudad quiere posicionarse en el mapa debe ofrecer mejores atractivos para la
inversin que las ciudades con las que compite. Hay que ganarse la confianza de los mercados
para salir de la crisis segn la fracasada receta austericida. Y si para ello conviene ofrecer
costes laborales unitarios bajos y fiscalidad favorable no importa que la mayor parte de la
38

http://www.bm30.es/Welcome_es.html (ltima consulta 30 de abril de 2015).

113

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

poblacin pierda derechos y libertades. Seguimos atrapados por la enredadera cuya semilla
plantaron a finales de los 70 Reagan y Margaret Thatcher. Un ajuste de cuentas histrico en toda
regla como ha explicado Fontana (2013) (Krugman y Stiglitz vienen diciendo hace ms de una
dcada y recientemente lo ha demostrado Thomas Piketty, 2014, que la riqueza se concentra y
crece la desigualdad en todos los niveles de anlisis que planteemos).
Como ha explicado tan breve como magistralmente Oriol Nello el pasado 20 de Mayo en la
presentacin del libro de Joao Freixas, Las ciudades en la encrucijada39, el paradigma de la
competencia ha hecho trizas el paradigma socialdemcrata de la cohesin social. En el espacio
de los flujos y los lugares de Manuel Castells i Jordi Borja (1997), la ciudadana acosada se ha
refugiado con frecuencia en el otro paradigma, el de la identidad, la ltima trinchera en la que se
encuentran las redes de ayuda familiares y de amigos. La consigna, a la fuerza, es resistir pero
es difcil evitar que la identidad (tan necesaria por otra parte) alimente exclusiones y xenofobias
que avalan aquello de que the identity is a bloody bussiness.
La crtica a las mltiples trampas que se esconden detrs de la compleja semntica de la
competitividad no puede ni debe confundirse con la inaccin, el conformismo o la permanente
somnolencia digestiva de la que hablaba Joan Fuster. Hay que competir -Garicano dixit- y hay
que innovar, pero los privilegios corporativos y las ganancias fciles de concesiones pblicas y
demandas cautivas tienen poco que ver con el cacareado cambio de modelo productivo,
adornado, of course, con el trmino mgico del desarrollo sostenible, un oxmoron como un
piano porque -Joan Romero dixit- el desarrollo incluye la sostenibilidad. Lo otro se llama
crecimiento.
Si, por tanto, conviene ir con los pies de plomo cuando nos acarician los odos con la
competitividad -y por extensin con la ventaja competitiva-, parece prudente prestar atencin al
concepto que nos ocupa, el de la ventaja colaborativa. No hace falta hacer una tesis doctoral ni
tener una inteligencia privilegiada para comprender y certificar que la colaboracin es capaz de
generar el bienestar material y moral de la poblacin, tal y como decan nuestros ancestros. Lo
de la unin hace la fuerza no es slo un slogan televisivo. Hay cientos, miles de experiencias
concretas que as lo avalan. Trabajar y aprender juntos es fuente segura de eso que suele
llamarse sinergias o tambin rendimientos crecientes. En la economa social y cooperativa hay
ejemplos para dar y vender pero tambin, y en ese mbito estamos, en las ciudades. Las redes de
colaboracin, informales o formales, llevan aos desarrollndose y demostrando su poder. Y
este es un juego en el que todos ganan. Las ciudades ms dinmicas se convierten con facilidad
en lderes naturales de las redes y, obviamente, obtienen beneficios pero el resto de las ciudades
tambin imitan, experimentan y mejoran.
39

http://oriolnello.blogspot.com.es/2014_12_01_archive.html (ltima consulta 30 de abril de 2015).

114

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Las redes de colaboracin pueden ser lejanas o prximas. Ambas son efectivas pero cuando de
proximidad se trata existe una ventaja colaborativa aadida que es archiconocida y que se
esconde en el tecnicismo de economas de escala. En la prestacin de un gran nmero de
bienes y servicios pblicos la colaboracin optimiza los recursos. A igual cantidad de recursos
disponibles le corresponde un mayor output o, lo que es lo mismo, se pueden producir bienes
y servicios a un menor coste. Piense el lector en cualquier actividad, por ejemplo en la recogida
y reciclado de los residuos. Claro que es mejor el rendimiento cuanto ms compactos sean los
ncleos urbanos colaborantes pues tambin est demostrado que la dispersin urbana (o
urban sprawl) dificulta la obtencin de ventajas colaborativas y genera, por el contrario, costes
evitables como los de un uso intenso de la motorizacin privada.

6.2. La ventaja colaborativa aplicada al mbito urbano: economas de escala,


externalidades e indivisibilidades
Pero volvamos a nuestra vieja amiga, la ventaja colaborativa. Adems de hacer ms eficiente el
uso de los recursos cuando existe la posibilidad de explotar economas de escala, la ventaja
colaborativa presenta dos fenmenos de fcil comprensin: las externalidades y las
indivisibilidades. La ciudad es el reino de las externalidades, es decir, de costes o beneficios que
se generan de forma externa al agente urbano concreto y que no son recogidos por el precio de
mercado. Por poner algunos ejemplos obvios, el exceso de motorizacin privada disminuye la
velocidad comercial del transporte pblico rodado y colabora activamente con el crculo vicioso
de menor velocidad -menor fiabilidad- menos usuarios- mayor dficit. Por seguir con el mismo
tema; el exceso de motorizacin privada es la primera causa de la contaminacin atmosfrica.
Cambiando de mbito, la concentracin de locales de ocio aumenta la contaminacin acstica y
dificulta o impide el descanso de la vecindad. Los residuos industriales (outputs no deseados)
pueden contaminar suelos y acuferos si se depositan en vertederos no aptos. Y as
sucesivamente
No todo son externalidades negativas en la ciudad. El transporte pblico, por ejemplo, es
condicin sine qua non para el normal funcionamiento de las actividades pblicas y privadas de
la ciudad. La existencia de una Universidad genera mltiples beneficios externos en la ciudad en
la que se ubica. La proliferacin de actividades culturales tiene un impacto positivo en el clima
de innovacin (Marrades, Rausell y Segovia, 2015). Podramos seguir aadiendo casos, pero
como ejemplificacin pienso que es suficiente lo ya apuntado.
La existencia de mltiples externalidades positivas y negativas en cualquier ciudad concreta
exige que la poltica urbana consiga que se internalizen de forma que se reflejen los costes y
115

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

beneficios reales: los que generan costes externos que los asuman como costes y los que reciben
externalidades positivas que colaboren en su financiacin. Pero si en lugar de hablar de una
ciudad concreta hablamos de un rea urbana, las externalidades siguen haciendo de las suyas.
Todo lo dicho sobre la motorizacin privada es de aplicacin porque el transporte pblico slo
se puede abordar y entender en una perspectiva metropolitana pero, adems, aparecen nuevas
modalidades. Contaminaciones procedentes de municipios vecinos; free riders que utilizan
servicios inexistentes en su municipio pero presentes en el municipio vecino o cercano sin que
haya compensacin financiera entre municipios; localizacin de usos incompatibles a uno y otro
lado de la frontera municipal etc Y tambin existen, cmo no, beneficios externos como las
rentas de capitalidad.
Aunque quiz no puedan calificarse en sentido estricto como externalidad, la falta de
planificacin conjunta de usos hace que, por ejemplo, existan polgonos industriales,
polideportivos u otros servicios en municipios contiguos o prximos con un grado de utilizacin
bajo lo cual genera un evidente despilfarro. O, por poner otro ejemplo, un mapa sanitario
deficiente repercute severamente en el bienestar social de la poblacin
Economas de escala, externalidades y indivisibilidades. Se habla de indivisibilidades cuando
la oferta de una determinada red o un determinado servicio no puede realizarse de forma
continua, sino discreta. Es decir, la oferta no puede ajustarse a la demanda individual
porque existen indivisibilidades. Un nuevo carril de autova o una nueva autova, incrementa
de golpe la capacidad del sistema. Y quien habla de autovas habla de todo tipo de transporte
metropolitano (infraestructuras y capital mvil) , del ciclo del agua (captacin , distribucin ,
depuracin y reutilizacin) o de nuevos establecimientos sanitarios o educativos de cierta
envergadura. Un motivo ms para practicar la ventaja colaborativa aunque en este caso hay
poco margen de opcin razn por la cual a nadie se le ocurre plantear determinadas actividades
a escala municipal.
Sintetizando, existen multitud de razones para que los municipios que conforman un rea
urbana colaboren en una amplia gama de actividades y, sin embargo, Espaa, un pas con una
tasa de urbanizacin propia de un pas desarrollado (en torno al 80%) presenta un dficit
alarmante de colaboracin intramunicipal. Existen algunas redes informales temticas y
diferencias regionales sensibles pero, de todas formas, slo existe un rea metropolitana con
legislacin ad hoc mnimamente desarrollada: la del rea Metropolitana de Barcelona40
aprobada por la Generalitat Catalana en 2011 y que logr finalmente, tras un proceso no
sencillo, el acuerdo unnime de todos los grupos polticos.

40

http://www.amb.cat/s/home.html (ltima consulta 30 de abril de 2015).

116

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

6.3. El tradicional recelo en la gestin urbana y territorial a la colaboracin


metropolitana
Explicar esta anomala no es tarea fcil. En mi opinin, confluyen al menos tres factores. En
primer lugar, la autonoma municipal mal entendida ha conducido a una versin contempornea
del taifismo. La colaboracin entre alcaldes de municipios vecinos o cercanos es muy escasa y,
en muchas ocasiones nula como puede comprobar el lector leyendo las crnicas de ciudades
que estn apareciendo (Novell y Sorribes). Es un tema de hondas races culturales o, mejor
dicho, aculturales. Repetir, una vez ms, que la cultura es algo muy difcil de definir pero que
se nota cuando no existe. Y no se trata de cultura poltica sino de cultura a secas. La ya larga
tozudez de la alcaldesa de Valencia Rita Barber en obviar cualquier planteamiento
supramunicipal es un hecho conocido y comprobado, pero desgraciadamente el cantonalismo
mental est ms extendido y no se limita slo a la mayora de gobierno que ha repetido victorias
electorales en la ciudad de Valencia desde 1991.
El segundo factor limitativo es sin duda la supervivencia de las provincias en la Constitucin
de 1978. A pesar de la aprobacin, en el caso del Pas Valenciano, de una ley de coordinacin
(Boix Palop, 2013a: 120) que hubiera permitido vaciar de contenido las Diputaciones y pensar
en formas de gobierno supramunicipales y subregionales ms eficaces, de hecho, el poder
provincial se ha visto reforzado en las ltimas dcadas. Por estricta ley de supervivencia es
comprensible que en las Diputaciones tenga muy mala prensa cualquier intento de superar el
estrecho lmite municipal a pesar de la evidencia de que el trmino municipal no es el mbito de
gestin adecuado para la mayora de las actividades locales (local no quiere decir municipal
sino simplemente no central). En aquellas provincias en las que existe una aglomeracin
urbana importante susceptible de ser configurada como administracin local supramunicipal es
materialmente imposible la coexistencia de ambas instancias.
El tercer factor explicativo es la propia existencia del poder regional, la Comunidad autnoma,
como poder poltico emergente tras la aprobacin de la Constitucin de 1978. La voracidad
competencial de los nuevos entes les llev a asumir prcticamente en exclusiva lo que se conoce
como el ncleo duro del estado del bienestar (vivienda, sanidad, educacin, servicios
sociales) y es constatable el recelo y desconfianza que generan en la escala autonmica las
propuestas de gobiernos supramunicipales.
Los tres factores aludidos quiz expliquen razonablemente el dficit de cooperacin
intermunicipal pero no justifican las sensibles prdidas que comporta el subdesarrollo de la
ventaja colaborativa. Y ello no afecta slo a las reas urbanas densamente pobladas sino
117

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

tambin a las reas regresivas (en las que la colaboracin es una cuestin vital) ni para aquellas
reas estructuradas en torno a una ciudad central de cierta dimensin sin que los pequeos
ncleos cercanos obtengan beneficio alguno.

6.4. La nueva cultura urbana participativa inclusiva y la gestin de la ventaja


colaborativa
Dicho esto conviene apresurarse en advertir que, dado el carcter cultural de la numantina
resistencia de los municipios al noble oficio del pacto y el acuerdo cualquier solucin
impuesta est destinada al fracaso. Ello significa que slo si existe voluntad poltica de
plantear a la poblacin (en un decidido y constante esfuerzo de pedagoga) la conveniencia de
ejercer la ventaja colaborativa ser posible avanzar. Y en este sentido es importante que la
poblacin (y los resistentes alcaldes) lleguen a comprender que es preciso saber diferenciar la
identidad de la eficacia en la gestin. Cada municipio puede perfectamente mantener sus seas
de identidad y cultivar y conocer su propia historia pero el taifismo municipal tiene un coste
muy elevado tanto en trminos de bienestar social como en trminos de crecimiento econmico.
El qu hacer es sin duda una pregunta de difcil respuesta dadas las circunstancias. Quiz y
mientras madura la pequea pero necesaria revolucin cultural podra prosperar el rescate de
una figura seera del ordenamiento jurdico local: las mancomunidades. Nada impide el que en
lugar de limitarse a algn servicio concreto, la mancomunidad (voluntaria por ley) se extienda a
un buen nmero de competencias locales (ciclo del agua, medio ambiente , residuos , planes
directores de usos del suelo, promocin econmica etc.) y a otras competencias delegables
por la Generalitat. Esta propuesta debera quiz acompaarse de un sistema de incentivos
(parecido al vigente en Francia) de forma que la asuncin de ms competencias por la
mancomunidad tenga el incentivo de mayor disponibilidad de recursos financieros (Souto
Gonzlez, 2009: 9). A medio plazo, si se dan las condiciones, podra darse el paso de la
mancomunidad extensa a nuevas formas de gobiernos supramunicipales y subregionales.
Una ltima cuestin que considero de gran inters es la de las escalas. En los ltimos aos hay
una constante y creciente reivindicacin no slo de mayor transparencia sino tambin de una
participacin mucho ms activa de la poblacin cambiando el proceso up-down por el de
botton-up. En una reciente aportacin Ignacio Marcos Lequona plantea explcitamente que el
nuevo liderazgo poltico debe abandonar la ilusin del "liderazgo heroico" y abrazar su
concepcin como arquitecto social, coaligndose con los votantes, donantes y voluntarios, y

118

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

fomentando la poltica de abajo arriba41. Esta expresin refleja con bastante claridad los
trminos de una nueva filosofa de actuacin pblica y responde a las exigencias claramente
planteadas en los ltimos aos de una democracia que supere los estrechos lmites de depositar
cada cuatro aos la confianza sin ninguna contrapartida de participacin real en el proceso, de
transparencia de las decisiones y de formulacin de polticas pensadas desde el poder y
aplicadas de forma imperativa y jerrquica. Cuando, adems, la generalizacin de la corrupcin
se convierte en un hecho y las medidas de austeridad preconizadas como nica salida de la crisis
golpean a la poblacin y reducen su bienestar social, se genera un proceso de deslegitimacin
social del modo en que los partidos polticos tradicionales entendan (entienden?) y
gestionaban la democracia y la accin poltica.
Toda esta nueva corriente crtica -que est generando una modificacin sustancial del mapa
poltico por la aparicin de propuestas que reivindican un cambio ms o menos radical en las
formas de entender y hacer poltica no es ajena a la concrecin en el nivel local de la ventaja
colaborativa. Pero en el nuevo contexto sociopoltico esta concrecin presenta variantes
diferentes segn cual sea la escala de la que hablemos. Si nos ubicamos en la esfera micro (de
ciudad singular o de barrio), la crtica a la planificacin tradicional pide un cambio de
paradigma para pasar a procesos participativos en los que el uso decidido por los propios
ciudadanos se concreta en un diseo discutido y en una gestin democrtica. Ya no son de
recibo planes que no se cumplen y que son incapaces de concretar plazos y compromisos
aunque parezca que todo est atado y bien atado.
Paralelamente al fracaso de la planificacin tradicional y a la bsqueda de nuevos modos (Estal,
Marrades y Segovia, 2015) se desarrollan todo un conjunto de iniciativas sociales espontneas
en las que participan activamente una nueva generacin de jvenes lderes proclives a la
innovacin social y que vienen reclamando el fin de un excesivo intervencionismo de la
administracin y la aplicacin del principio de dejar que las cosas buenas pasen. Se reclaman
menos cortapisas burocrticas, menos oposicin a las iniciativas surgidas desde la base, y, en
definitiva, una mayor dosis de libertad de actuacin acompaada si es posible de alguna forma
de incentivacin pblica de estas iniciativas en forma de cesin de locales pblicos (bajos
comerciales) o edificios pblicos sin uso o subutilizados.
Estamos por tanto, ante una propuesta de carcter liberal y de gran potencialidad creativa que
ms que reclamar la vuelta a un viejo esquema de subvenciones discrecionales se basa en la
eliminacin de obstculos y en la permisividad proactiva de las iniciativas sociales. Una
propuesta que est en experimentacin pero que genera bastantes esperanzas, incluso en el
41

Monogrfico Conversando para Coaligarse de la web Agenda Pblica: http://agendapublica.es/category/nuevapolitica/ (ltima consulta 19 de abril de 2015).

119

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

mbito de la superacin de la crisis, potenciando la fidelidad al territorio. Una propuesta que,


por otra parte, no tiene porqu ser contradictoria con una iniciativa pblica (participativa y
transparente eso s), de actuacin del gobierno local en zonas o barrios vulnerables al proceso de
degradacin urbana y en este sentido conviene recordar las positivas experiencias de la Ley
2/2004, de Barrios, reas Urbanas y Villas que requieren de una atencin especial de Catalua
o de la poltica de vivienda de Euskadi.
Quiz convenga aqu apuntar que dado el stock de viviendas vacas generado por la reciente
burbuja inmobiliaria, si la situacin econmica permite satisfacer (a ser posible en alquiler) las
necesidades de vivienda que persisten, parece bastante lgico que sean estas reas de viviendas
vacas de creciente construccin las que acojan los nuevos ncleos familiares pluri o
monoparentales. Y si ello es as, los barrios perifricos de los aos 60 y 70 corren un gran riesgo
de entrar en una espiral de degradacin y filtrado por ausencia de demanda.
Si todo esto es posible y deseable a nivel micro, cuando cambiamos de escala y contemplamos
el mbito metropolitano o supramunicipal (independientemente de la forma que adopten los
organismos reguladores) parece bastante evidente que existen decisiones macro que pueden y
deben ser sometidas a procesos de informacin y participacin pero que requieren unos
procesos de decisin que son netamente diferentes a los que pueden darse a escala micro. Por
tanto, se abre una doble va de actuacin : la micro ,liberal, basada en nuevas formas de
entender y hacer la ciudad y la macro que debe ser mucho ms transparente y participativa pero
que tiene que abordar los elementos estructurales del rea urbana maximizando la ventaja
colaborativa.

6.5. Colaboracin y reas metropolitanas en la Comunidad Valenciana


El lector puede quiz preguntarse dnde debera abordarse con carcter prioritario con las
precauciones y matizaciones ya citadas- el proceso de construccin social de gobiernos
supramunicipales y subregionales. Cada realidad regional es diferente y es en ese mbito en el
que deben de determinarse las prioridades. En el caso del Pas Valenciano, el sin sentido de la
No-rea Metropolitana de Valencia clama al cielo, como desarrolla Mara Dolores Pitarch en
esta misma obra, aunque el rea urbana de Castelln (el distrito del azulejo), la de Alicante, las
Comarcas Centrales (con un intento ya fracasado por miopa poltica) y el eje del Vinalop
parecen opciones razonables. Por lo que a Espaa se refiere hay algunas evidencias de mbito
general: las reas de Sevilla y Mlaga, el rea de Bilbao (aunque en sta la combinacin
Diputacin Foral/ BM-30 parece funcionar satisfactoriamente), la macrorea de Madrid (que ya
supera el mbito de su comunidad autnoma y requerira un enfoque singular), el tringulo
120

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Oviedo-GijnAvils, el rea de Santiago-VigoEl rea Metropolitana de Barcelona es, como


hemos dicho, y por el momento, la excepcin, aunque su mbito sea excesivamente reducido.
Confo en que esta breve nota sea de alguna utilidad para una reflexin seria sobre la
importancia de la ventaja colaborativa (tambin o ms en los nuevos tiempos) dada la urgencia
de disear con imaginacin nuevas formas flexibles y democrticas de gobiernos
supramunicipales que superen el taifismo y que respondan a las demandas de la poblacin de
forma eficiente, justa, transparente y participativa.

121

7.

La

gestin

de

espacios

metropolitanos.

El

rea

metropolitana de Valencia
Mara Dolores Pitarch (IIDL. Universitat de Valncia Estudi General)
7.1. Introduccin general y contexto
Una de las ideas principales desarrolladas en la Estrategia Territorial Europea es la necesidad de
potenciar los sistemas urbanos policntricos y equilibrados como resultado de una ordenacin
del territorio sostenible y una gestin prudente. Todava en Europa se intuye una escasa visin
territorial en un buen nmero de iniciativas polticas, siendo el principal problema la falta o
inadecuacin de un marco legislativo adecuado.
La amplia literatura cientfica generada a la sombra de trminos tan abstractos como complejos,
tales como cohesin territorial, justicia espacial e, incluso, sostenibilidad, no termina de
conseguir una adecuada transferencia de ideas o propuestas que, en trminos prcticos, suponga
una transformacin de la realidad existente. Parece que existe unanimidad entre los cientficos
sociales en que las escalas de proximidad (regional y, sobre todo, local) estn adquiriendo una
importancia creciente para generar ventajas competitivas en un mundo global. La sociedad en
red en los pases occidentales est, incluso, superada. Aunque no es cuestin de introducir
nuevos trminos que no hacen sino generar confusin y resultan poco prcticos para la accin,
lo cierto es que las relaciones sociales y econmicas son an ms complejas que las previstas
por Castells. Los elementos de identidad, en muchos casos asociados al territorio, a lo local, se
han difuminado, incluso banalizado. Lo global impera, el mundo entero es la arena en la que
conviven, colaboran y compiten las personas y las empresas. En un contexto de crisis, con un
aumento claro de la segmentacin social (que comenz mucho antes de la actual recesin
econmica) y de la exclusin, la escala de intervencin pblica para mantener y mejorar la
calidad de vida de la poblacin es la regional. No la local, entendida como municipal, sino la
escala intermedia: la regin, pero no una regin vaca demogrficamente o con importantes
desequilibrios urbano-rurales, sino la regin urbana, densamente poblada y con actividad
econmica capaz de superar sus propias fronteras, es decir, el rea metropolitana.
La planificacin territorial estratgica en las reas urbanas debe tener como objetivo lograr la
competitividad econmica del territorio en un contexto global. Para ello resulta necesario, a la
par que prctico, recurrir a unidades administrativas con competencias y presupuesto, capaces
de integrar polticas sectoriales desde el territorio.

123

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Las estructuras de gobierno en las reas metropolitanas son clave, segn los expertos, para
competir, pues no es posible que todos los gobiernos municipales (sobre los que nadie duda de
su existencia y necesidad) puedan, de manera individual, enfrentar los retos y oportunidades
inherentes al rea metropolitana a la que pertenecen. Es necesaria una colaboracin
intermunicipal, y, para algunos temas, sta es incuestionable.
Las formas de gobierno de las reas metropolitanas, cuando existe, son no slo variadas por su
formato, sino, sobre todo por sus competencias/presupuesto. Ni siquiera son iguales, o al menos
similares, dentro del mismo pas, como veremos.

7.2. Situacin en la Comunidad Valenciana. El rea metropolitana de Valencia


En la Ley7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local se prev, en su
artculo 43.1, que las Comunidades Autnomas pueden crear, modificar y suprimir, mediante
ley, reas metropolitanas. Ms recientemente, en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local, el apartado dos del captulo tres
incluye las reas metropolitanas como entidades locales. A lo largo del texto se habla de
distintas posibilidades de asistencia y cooperacin jurdica, econmica y tcnica entre
municipios, pero sin volver a especificar nada sobre el caso de las reas metropolitanas.
En el Registro de Entidades Metropolitanas42 del Ministerio de Hacienda y Administraciones
Pblicas se recogen nicamente tres entidades: la de Barcelona (rea Metropolitana de
Barcelona) y dos en la Comunidad Valenciana, ambas referidas al rea Metropolitana de
Valencia (AMV), pero con competencias parciales: la Entidad Metropolitana de Servicios
Hidrulicos (EMSHI) y la Entidad Metropolitana para el Tratamiento de Residuos (EMPTRE).
Segn la legislacin espaola, las reas metropolitanas son aprobadas por ley por la Comunidad
Autnoma. Tambin se indica que el rgano de representacin metropolitano es elegido de
manera indirecta, a travs de los representantes de cada municipio que forma parte del rea. Esta
situacin supone no slo enormes dificultades de cooperacin intermunicipal para la creacin de
un rgano de gobierno comn, sino tambin se aleja de los ciudadanos, que no pueden elegir
directamente a su representante metropolitano, aunque s lo hacen en el resto de escalas de
gobierno (europea, nacional, regional y local). As pues, el gobierno metropolitano queda
reducido al mbito tcnico de la gestin de servicios comunes, alejado de la ciudadana que
apenas sabe a qu se dedica.

42

http://ssweb.seap.minhap.es/REL/frontend/inicio/areas_metropolitanas/all/all (ltima consulta 15 de abril de 2015)

124

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

En el caso de Valencia, en 1986 se suprimi el organismo estatal Gran Valencia y se cre por
Ley Valenciana 12/1986 de 3 de diciembre el Consell Metropolit de lHorta. En los aos 90
fue suprimido y sustituido por los ya mencionados entes de gestin con competencias parciales:
la Entidad Metropolitana para el Tratamiento de Residuos (EMPTRE, que agrupa45
municipios), la Entidad Metropolitana de Servicios Hidrulicos (EMSHI, que agrupa a 51
municipios) y la Entidad de Transporte Metropolitano, esta ltima hoy desaparecida.
Adicionalmente, en el rea que consideramos metropolitana de Valencia, se han constituido
varias mancomunidades con el fin de gestionar conjuntamente algunos servicios y abaratar
costes. Su capacidad de gobierno es reducida o nula.
La Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana (2010-2030), instrumento de
planificacin espacial contemplado en la Ley de Ordenacin del Territorio y Proteccin del
Paisaje, define 15 reas funcionales, una de ellas la de Valencia (Generalitat Valenciana, 2012).
A pesar de que la terminologa de rea funcional pueda parecer confusa, en particular cuando se
refiere a reas extensas con importantes diferencias internas, el documento citado s utiliza el
trmino rea metropolitana para referirse a la zona ms densamente poblada dentro de esta gran
rea funcional que se extiende desde la costa hasta el interior de la Serrana, incluyendo 90
municipios y una poblacin de casi 1.800.000 habitantes. Concretamente, la propuesta de
Estrategia Territorial indica que sobre el rea Funcional de Valencia se propone una gran
visin estratgica con el horizonte 2030 que consiste en situar a Valencia y su entorno urbano
dentro de las grandes reas metropolitanas europeas (p. 5). Para ello, se sealan una serie de
objetivos estratgicos entre los que destacan la proteccin del entorno natural, la mejora del
acceso de los ciudadanos a los equipamientos sociales y la potenciacin de la vertebracin
externa e interna para la mejora de la conectividad global, entre otros. Sin embargo, no se
especifica qu entidad o entidades se van a hacer cargo de estas acciones, suponiendo que sern
aquellas ya existentes en los distintos niveles de gobierno. Es necesario contar con unidades
poltico-administrativas con competencias y capacidad para integrar, desde el territorio, las
polticas sectoriales as como a los agentes sociales implicados. En el caso del rea
metropolitana de Valencia, no existe una entidad capaz de acometer las actuaciones estratgicas
sealadas.
La financiacin se configura como el elemento fundamental para garantizar la pervivencia de
una entidad poltica metropolitana. Normalmente, el origen de la financiacin es mixto:
transferencias de los municipios, transferencias de las instituciones de gobierno de nivel
superior e ingresos propios (tasas e impuestos). Dichas transferencias deben ir acompaadas por
la cesin de responsabilidades o competencias, sin las cuales la gestin de los servicios
comunes no sera posible. Tambin el factor poltico es un elemento fundamental para explicar

125

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

la pervivencia de las estructuras de gobierno metropolitano, y casos fuera del territorio


valenciano como los de Londres o de Barcelona son ejemplos de ello.
Por ltimo, el aspecto humano de la gestin resulta ineludible: cooperacin entre actores y
existencia de un liderazgo poltico. En el primer caso, la cooperacin es bsica porque este tipo
de gobierno est basado, generalmente, en la voluntariedad de los actores implicados. La
imposicin por parte de rganos de gobierno superiores no ha dado buenos resultados, ya que
genera reticencias, cuando no clara oposicin, por parte de los actores sociales locales e incluso
de la poblacin. En el segundo caso, la existencia de un lder o grupo que lidere el proceso de
consolidacin del gobierno metropolitano a travs del consenso y la colaboracin entre
entidades locales y con gobiernos de nivel superior ha resultado bsico en los ejemplos de xito.
En definitiva, los retos actuales de la agenda local metropolitana son el enorme peso del
localismo y la imposibilidad real de reducir las competencias de las administraciones locales,
sobre todo de las de mayor tamao, a lo que se suman (o se encuentra implcito) los
enfrentamientos a causa del color poltico de ayuntamientos que comparten problemas y
poblacin (residente y trabajadora). La descoordinacin y escasa voluntad de colaboracin
generan ineficiencia poltica que se traduce en la falta de una planificacin estratgica capaz de
posicionar a un rea, como el rea metropolitana de Valencia, dinmica y con importantes
externalidades en el marco de un mercado mundial en el que los territorios se han convertido en
entes extremadamente competitivos. En definitiva se trata, no debemos olvidarlo, de mantener y
mejorar la calidad de vida de los ciudadanos mediante la adecuacin de las condiciones externas
(accesibilidad a servicios pblicos, incluido el transporte, creacin de empleo de calidad,
atraccin de talento, innovacin social y econmica, medio ambiente sano, etc.) y todo ello
desde un enfoque de crecimiento sostenible. En espacios intensamente urbanizados y con gran
variedad de actividades econmicas, slo la colaboracin concretada en entidades con poderes
ejecutivos y presupuesto competitivo puede llevar a cabo de forma eficaz las medidas necesarias
para ello.

7.3. Caractersticas bsicas del rea metropolitana de Valencia que justifican la


necesidad de un modelo metropolitano de prestacin y distribucin competencial
El rea metropolitana de Valencia (AMV) es una realidad territorial y funcional nica,
coherente y diferenciada del resto del territorio valenciano. Se trata de un espacio vivido en el
que las relaciones personales y econmicas son estrechas y cuentan con una dinmica propia
como resultado de la evolucin histrica de este territorio. A pesar de ello, no existe un
gobierno comn y la realidad socioeconmica parece haberse adelantado, con mucho, a
126

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

cualquier tipo de avance poltico en esta direccin. A continuacin, se exponen brevemente


algunas de las caractersticas que hacen del rea un territorio susceptible de una gestin nica
tanto por la eficacia de la misma (ahorro en costes) como por la mejora que supondra para la
calidad de vida de sus habitantes (planificacin de servicios comunes, gestin integrada de los
problemas, etc.).
En el presente texto consideramos como rea Metropolitana de Valencia (AMV) la constituida
por el mercado de trabajo local de Valencia, delimitado a partir de la movilidad residenciatrabajo recogida por el censo de 2001 (Salom y Casado, 2007). Los lmites del AMV no son
especialmente relevantes, podra ampliarse o reducirse el territorio considerado como
metropolitano, pero la movilidad diaria de la poblacin y el continuo urbano son dos criterios
incontestables para su delimitacin.
El AMV se organiza en torno a una ciudad central, Valencia (798.033 habitantes en 2011), y 75
municipios localizados en un radio de casi 40 kilmetros que contabilizan algo ms de un
milln de habitantes, alcanzado en la actualidad, junto con la ciudad central, 1.862.053
habitantes en un territorio complejo desde el punto de vista de la dispersin poblacional y
urbanstica. El AMV es un territorio complejo desde el punto de vista de la dispersin
poblacional y urbanstica. En el perodo intercensal 2001-2011 el rea metropolitana ha
aumentado su poblacin en 261.255 habitantes, que se han repartido, preferentemente, en la
gran mayora de los asentamientos de tamao intermedio y, en menor medida, en los ncleos
ms grandes y mejor comunicados (Torrent, Sagunt, Paterna, Mislata, etc.), ya que Valencia
slo ha sumado algo ms de 50.000 habitantes en este decenio, con una tasa de crecimiento real
anual medio de menos del 1%, por debajo de la ofrecida por el conjunto del rea metropolitana
(1,67%). Una parte importante de los flujos migratorios del AMV se debe a motivos laborales.
En este sentido, la crisis econmica y el crecimiento del desempleo en la Comunidad
Valenciana explican la prdida de efectivos, en particular desde 2009, ao en el que el paro
crece de manera ms evidente.
El mismo proceso de prdida de efectivos de nacionalidad extranjera se ha dado no slo en la
capital, sino tambin en las grandes ciudades del AMV, como Torrent, Paterna o Sagunt. Desde
los primeros aos de la crisis la ciudad de Valencia ha sido el origen de unas 40.000
emigraciones cada ao. Estas cifras enmascaran movimientos dentro de la propia AMV, por lo
que pueden indicar cambios residenciales no siempre originados por motivos laborales. Sin
embargo, las emigraciones a otras comunidades y al extranjero no hacen sino corroborar la
prdida de efectivos a lo largo los ltimos aos, e incluso desde antes de la crisis. La ciudad de
Valencia ha perdido entre 2006 y 2012 ms de 66.600 residentes que han emigrado a otras
regiones de Espaa y cerca de 70.000 al extranjero. Lo ms preocupante es la creciente cifra de

127

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

estos ltimos, que se ha doblado entre 2007 y 2012. Destaca la periferia occidental y meridional
del AMV, con ciudades industriales tambin muy afecatadas por el desempleo.
La situacin de bonanza econmica, en gran parte consecuencia de la venta de suelo para la
construccin (burbuja inmobiliaria) que ha vivido Espaa, y su final con una crisis financiera de
graves consecuencias sociales, ha tenido un fuerte impacto en el rea Metropolitana de
Valencia. Las elevadas sumas de capital invertidas en el sector inmobiliario en Espaa y, en
particular, en la Comunidad Valenciana en detrimento de otros sectores, ha generado un
modelo de crecimiento desequilibrado. Desde mediados de los aos 1990 se aprecia claramente
una elevada inversin en el sector inmobiliario y de la construccin, con fciles y rpidos
beneficios, mientras la industria estaba siendo abandonada o trasladada a pases con costes de
produccin ms baratos, lo cual supuso para la Comunidad Valenciana una enorme cada del
empleo industrial, mayor incluso a la media espaola, y el traslado de efectivos hacia la
construccin o los servicios.
En cuanto a la tasa de paro, sta haba descendido rpidamente, quedando por debajo de la
media regional desde 2001. Durante el periodo 2001-2006, el AMV mantiene una evolucin del
mercado de trabajo ms favorable que la media regional. Las economas propias de la dinmica
metropolitana permiten que la tasa de paro se mantenga por debajo de la media regional durante
los primeros meses de la crisis. Es a partir de 2008 cuando la tasa de incremento del paro
registrado se sita por encima de la media regional. La tasa media de crecimiento anual en estos
aos en el AMV supera por primera vez en el siglo la media de la Comunidad Valenciana,
siendo de 34,4% frente a 32,5%.
Desde el punto de vista territorial, el incremento del desempleo ms fuerte se ha producido en
los municipios de la segunda corona metropolitana, pertenecientes a la comarca del Camp de
Tria y especializados en la agricultura y la construccin, as como en algunos municipios de
lHorta Nord. Por el contrario, muestran una mejor evolucin relativa los municipios
industriales y los especializados en el sector servicios, destacando especialmente los casos de
Valencia, Sagunt y Cullera. En general, se aprecia una tendencia a la homogeneizacin entre las
zonas industriales y el resto del rea Metropolitana, con un agravamiento relativo en relacin
con la media del AMV en los municipios de lHorta Nord y el Camp de Tria, as como la
mejora relativa del municipio de Valencia.
A pesar de ser un rea integrada funcionalmente, el AMV tiene una marcada diferenciacin
interna en cuanto a usos del suelo y localizacin de la actividad econmica. Mientras que el
municipio central aparece especializado en el sector servicios, la primera corona metropolitana,
junto con algunos municipios perifricos como Sagunt y Llria, acoge preferentemente al sector
industrial. Por su parte, el sector de la construccin se ubica con especial intensidad en la
128

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

segunda corona metropolitana (municipios de las comarcas de Camp de Llria y Ribera Alta y
Baixa). Finalmente, la agricultura es ms importante en la periferia del rea. Por tanto, desde el
centro hacia la periferia metropolitana, y en base a la especializacin de la poblacin activa
residente, podemos diferenciar las siguientes zonas (Salom y Pitarch, 2014):
1) El municipio de Valencia, junto con otros ncleos prximos como Rocafort, Godella y La
Eliana, de carcter mayoritariamente residencial, y especializados en el sector servicios
2) Una primera corona metropolitana compuesta por cuatro sectores:

LHorta Nord y Sagunt, cuyo perfil es bastante diversificado, con


cocientes de localizacin elevados tanto en la agricultura como en la
industria y en el sector de la construccin.

Los municipios de lHorta Oest (Paterna, Manises, Alaqus, Xirivella,


Quart de Poblet), en los que la especializacin industrial derivada de
la ubicacin de numerosos polgonos y zonas industriales viene
acompaada por la actividad de la construccin.

El sector ubicado en LHorta Sudoeste (Torrent, Picassent, Benifai,


Alcasser), que presenta un carcter diversificado similar al primero
de los sectores descritos; y

Los municipios de lHorta Sud,, en donde la especializacin industrial


se complementa con la agricultura: Picanya, Catarroja, Albal, Silla,
Sollana, Almussafes, etc.

3) En la segunda corona metropolitana, diferenciamos dos zonas:

La parte oriental de la comarca del Camp de Tria, en donde se han


extendido las primeras y segundas residencias metropolitanas, y que
aparece especializada en los sectores de la construccin y la agricultura
(Btera, Nquera, Serra, Olocau, La Pobla de Vallbona, Ribarroja).
Existen dos ncleos adicionales con el mismo perfil en la Ribera Alta
(Monserrat, Montroi, Real) y Baixa (Sueca y Cullera), aunque, al
menos en este ltimo caso, la especializacin en el sector de la
construccin parece estar ms vinculada a la actividad turstica que a la
dinmica metropolitana.

Los municipios del Camp de Tria ms alejados de la ciudad de


Valencia: Llria, Marines, Vilamarxant, etc., con un perfil diversificado:
agricultura, industria y construccin.

129

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Esta diferenciacin interna sirve para evidenciar la diversidad de situaciones en el AMV que,
sin embargo, comparten necesidades comunes y enfrentan retos que slo pueden superar de
manera conjunta y desde el territorio.
La ciudad central, Valencia, a pesar de estar perdiendo peso demogrfico, parece resistir mejor
que su entorno la embestida de la crisis. Es la periferia la ms afectada por el principal problema
social y econmico asociado a la recesin econmica, el paro y, con l, la pobreza. El AMV,
constatado por la propia evolucin del rea, es un territorio en el que las relaciones econmicas
y sociales se han estrechado ms durante la crisis. Se trata de un rea bastante homognea, que,
a pesar de existir diferencias internas, funcionalmente presenta una clara unidad, lo cual lleva a
pensar en una intervencin pblica que supere los lmites municipales y las reticencias localistas
y sepa aprovechar las ventajas competitivas de este territorio tanto hacia el mercado interior
como para consolidar, e incluso mejorar, su posicionamiento en las redes internacionales.
Por lo que respecta a los usos del suelo, entre los aos 2000 y 2006 ms de 75 millones de m2 de
suelo del AMV han cambiado de uso43. De ellos, el 60,2% se ha transformado en alguna forma
de uso urbano, bien sea tejido urbano continuo (9,12%), tejido urbano discontinuo (4,6%),
zonas en construccin (32,41%) o zonas industriales y comerciales (14,6%). La mayor parte de
este cambio procede de zonas verdes naturales o artificiales (diverso tipo de agricultura). De
hecho, el mayor nmero de cambios de uso detectados (51 de los 243) se da desde zonas de
frutales a zonas en construccin, suponiendo el 21% de la superficie transformada. Si a estos
frutales (fundamentalmente ctricos) aadimos los cultivos de regado, la cifra llega al 50% de
los cambios detectados y el 40% de la superficie transformada.
En lneas generales, el AMV ha experimentado un intenso proceso de urbanizacin, al que se
suma la construccin de infraestructuras que refuerzan el lugar central de este territorio, como la
ampliacin del puerto de Sagunt y del aeropuerto, con ms de 12 millones de m2 ganados al mar
y a la superficie agrcola, as como la construccin de redes viarias y ferroviarias. Estas ltimas,
aunque afectan a una superficie menor (apenas el 0,2% de la superficie transformada) no dejan
de ser importantes, pues se configuran como los ejes de crecimiento urbanstico ms
importantes, en particular las autovas de Ademuz y de Madrid.
La localizacin de los principales cambios en el AMV nos da indicios claros de la consolidacin
de algunos subcentros del AMV, que estn concentrando poblacin, puestos de trabajo y
43
El proyecto CORINE LandCover 2006 nos ofrece la posibilidad de conocer los cambios en el uso del suelo en el
primer quinquenio del presente siglo. El proyecto, desarrollado en Espaa dentro del Plan Nacional de Observacin
del Territorio (PNOT) del Ministerio de Fomento, coordinado por el Instituto geogrfico Nacional y financiado por la
UE, posibilita estudios sobre la evolucin de la cobertura del suelo y de los usos (actividades) del mismo con una
gran fiabilidad. Su sucesor, el SIOSE (Sistema de Informacin de Ocupacin del Suelo en Espaa) es an ms
preciso.

130

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

crecimiento urbanstico, forzando un aumento de la movilidad y reforzando su papel de ncleo


secundario dentro del rea pero con su propio hinterland. Son municipios perifricos, alejados
de la capital, que no slo concentran los mayores crecimientos poblacionales sino tambin las
mayores superficies transformadas hacia la urbanizacin. Chiva, Loriguilla, L'Eliana, Ribaroja
del Turia, La Pobla de Vallbona y San Antonio de Benagber, Btera y Paterna concentran el
20% del total de las superficies en construccin en el AMV. Se trata de un escenario de
reestructuracin espacial en el AMV que est suponiendo procesos de concentracin de
actividades en el rea central as como procesos de desconcentracin hacia reas perifricas sin
que esto suponga un conflicto, sino ms bien una complementariedad. A ello hay que unir la
proliferacin de espacios industriales y, sobre todo, comerciales (grandes superficies) que se
localizan a lo largo de los principales ejes viarios con una accesibilidad a travs del transporte
pblico baja (Salom y Albertos, 2014).
Las transformaciones territoriales que han afectado al rea Metropolitana de Valencia durante
la ltima dcada han incidido notablemente sobre las variables que explican la tendencia al
policentrismo y los procesos de suburbanizacin en la misma. Entre stas destacan (Albertos,
2014):

Cambios en la oferta de infraestructuras de transporte tanto de nuevos ejes


viarios de alta capacidad (CV-35 en la periferia Noroeste metropolitana, CV-30
y Ronda Norte de la Ciudad de Valencia) como de nuevas lneas de transporte
ferroviario a partir de la expansin de la red de Metrovalencia (nueva lnea 5 de
metro que conecta el aeropuerto de Manises con el puerto, o nueva lnea 6 de
tranva que conecta distritos del norte de la ciudad (Orriols) con el frente
martimo).

Cambios en la accesibilidad, tanto de determinados espacios de las periferias


metropolitanas como de las reas centrales, determinados por esta expansin de
las infraestructuras.

Extensin de la urbanizacin residencial en la periferia con tipologas muy


favorables al uso cotidiano del coche, muy especialmente en los sectores NO y
SO de las periferias metropolitanas (Camp de Turia, Horta Sud).

Desarrollo y extensin de nuevas tipologas de espacios comerciales y de ocio


tambin muy estrechamente ligadas a las nuevas tipologas residenciales de baja
densidad y al uso del coche y en el entorno de vas de alta capacidad (Heron
City en la CV-35, o Bonaire en la A-3).

Cabe insistir en el espectacular crecimiento que experimenta la poblacin que reside en los
espacios metropolitanos que podemos definir como ciudad difusa (tipologas de baja densidad
131

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

o nuevos espacios urbanizados aislados y alejados del continuo urbano) que pasa del 5,8% al
12,2% de toda la poblacin metropolitana entre 2000 y 2011, lo que supone un volumen de
poblacin ciertamente elevado que no tiene alternativas al uso del vehculo privado como
principal estrategia de movilidad.
El rea Metropolitana de Valencia ha experimentado en los ltimos aos un crecimiento
urbanstico que ha dado lugar a un fenmeno de descentralizacin demogrfica y dispersin
territorial de la urbanizacin, comn a la mayor parte de las reas metropolitanas espaolas y
europeas. La proliferacin de las urbanizaciones de baja densidad y de los barrios-jardn en las
periferias urbanas ha trado a determinadas zonas nuevos problemas y ha agudizado en otras los
ya existentes. Uno de ellos es la falta de accesibilidad adecuada. Este hecho tiene una profunda
trascendencia en la realidad y es uno de los parmetros utilizados para comprobar si la atencin
del equipamiento pblico y los servicios a la poblacin es adecuada.
En el caso del AMV la accesibilidad con transporte pblico (EMT y Metrovalencia) a los
servicios (y a cualquier otro equipamiento) no es posible para el 17,5% de la poblacin. En este
caso, las necesidades de movilidad a larga distancia son resueltas principalmente por el
transporte privado, con los problemas que ello comporta, fundamentalmente congestin y
contaminacin, pero no son los nicos.
El 82,5% restante s tiene la posibilidad de utilizar algn medio de transporte pblico. El
porcentaje es elevado, pero podra mejorarse. De cualquier modo, el territorio metropolitano que
dispone de este tipo de transporte presenta unos ndices de accesibilidad a los servicios pblicos
que, al compararlos entre s, nos muestran una peor situacin de los servicios educativos frente a
los sanitarios y los sociales. Las especiales caractersticas de la oferta educativa, con un peso
muy importante de los centros concertados, y una falta de centros de rango superior en los
municipios de menor tamao, explican esta peor posicin. Adems, se da una peor accesibilidad
a todos los tipos de servicios en algunos municipios del oeste y sur metropolitano, que incluyen
barrios especialmente conflictivos desde el punto de vista social, con abundancia de familias de
renta baja, algunos fsicamente aislados y con poca provisin de transporte pblico.
En este contexto el riesgo de fragmentacin y segregacin urbana con su reflejo en lo social (y
viceversa) es evidente. Las personas con mayor capacidad para escoger el medio de transporte
para desplazarse hasta el punto de oferta del servicio necesario, ya sea por sus condiciones
socioeconmicas o por la facilidad de acceder a una parada de transporte pblico, tendrn ms
posibilidades de disfrutar de las ventajas que la ciudad y el rea metropolitana le ofrecen. La
relacin entre exclusin social y movilidad en una sociedad avanzada como la nuestra no se da a
partir de la falta de oportunidades sociales, sino por la falta de acceso a dichas oportunidades.

132

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Estas nuevas dinmicas actan sobre un territorio que muestra unas pautas de movilidad
diferentes a las de las restantes grandes reas metropolitanas espaolas. Como han puesto de
relieve Feria y Vah (2010) en su anlisis del reparto modal de los viajes al trabajo a partir de la
informacin recogida en el Censo de Poblacin de 2001, el AMV muestra un peso muy superior
del coche privado (60% frente al 45% de Madrid o el 50% de Barcelona) y una presencia mucho
ms dbil del transporte pblico(17% frente al 40% de Madrid o el 28% de Barcelona). Si hace
10 aos las pautas de movilidad del AMV podan considerarse ya como problemticas o
difcilmente sostenibles, la dinmica territorial seguida ha ido en la lnea de mantener y acentuar
los problemas, y ello a pesar del esfuerzo realizado durante la dcada en materia de inversin en
transporte pblico.
El trfico de entrada y salida de la ciudad de Valencia, que es una consecuencia de la creciente
integracin funcional metropolitana, se ha incrementado entre 2000 y 2006 en un 13,2%
pasando de 570.000 a cerca de 650.000 vehculos diarios. La segregacin funcional de escala
metropolitana y las pautas territoriales que sta ha seguido han provocado una presin creciente
sobre la red viaria, traducida en episodios relativamente frecuentes de elevada congestin
(circunvalacin metropolitana o A-7 y principales accesos a la ciudad). Esta creciente demanda
de movilidad privada se produce en prcticamente todos los sectores de la periferia
metropolitana y con una intensidad similar, con la significativa excepcin del sector Norte
(articulado en torno a la V-21), donde se combinan transformaciones territoriales mucho menos
intensas junto con menores inversiones en las vas de alta capacidad.
Resulta relevante constatar que esta creciente demanda de movilidad privada ha discurrido en
paralelo a importantes inversiones en las redes de transporte pblico, tanto de la EMT como de
Metrovalencia. Este crecimiento y mejora de las redes de transporte pblico, que ha afectado
fundamentalmente a Metrovalencia y en menor medida a los restantes operadores que prestan
servicios en el AMV, ha permitido un incremento notable en el uso del transporte pblico. Entre
los aos 2000 y 2006 el nmero de usuarios del conjunto de operadores conoce un crecimiento
del 19.4%. Destaca singularmente el incremento de los usuarios de Metrovalencia que ha ido en
paralelo a la expansin de la red y que han pasado de 37.8millones en 2000 a 64.6 millones en
2006, alcanzado un mximo histrico de 68.3 millones en 2008. De hecho, las tres cuartas
partes de todo el incremento de usuarios que experimenta el transporte pblico del AMV entre
2000 y 2006 son atribuibles a Metrovalencia (Albertos, 2014).
Aunque el crecimiento de la demanda de transporte pblico es sin duda un dato positivo desde
el punto de vista de la sostenibilidad de las pautas de movilidad, el incremento que ha
experimentado en paralelo el uso de escala metropolitana del vehculo privado, ha impedido que
mejore de forma sensible el patrn de reparto modal.

133

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Podra plantearse que aunque la movilidad con transporte pblico ha recibido una importante
atencin, e inversin, en la ciudad de Valencia, el problema se ha trasladado a otra escala
espacial, la escala metropolitana. La Agencia Valenciana de Movilidad no ha sido suficiente
para una adecuada gestin, transformada a da de hoy en un rgano que depende directamente
de la Administracin autonmica.
El problema del trfico en la ciudad de Valencia slo tiene solucin a escala metropolitana, y
esta solucin no solo vendr a partir de la mejoras de los sistemas pblicos de transporte sino,
necesariamente, de un mayor control sobre la forma que sigue la expansin de las periferias. La
Ley de Movilidad de la Generalitat Valenciana (2011) propone mecanismos muy interesantes y
potencialmente efectivos para controlar el impacto sobre la movilidad de los nuevos desarrollos
residenciales, comerciales y de servicios en las periferias metropolitanas. Hubiera sido un
instrumento necesario para introducir una cierta racionalidad durante la espectacular expansin
del tejido urbano que tuvo lugar en el perodo 2000-2008. Lamentablemente, su aprobacin en
2011 solo puede calificarse de tarda y de reducido impacto (Albertos, 2014).
Aunque el trfico privado ha mostrado una cada significativa, el descenso todava superior que
ha experimentado la demanda de transporte pblico permite afirmar que probablemente ni
siquiera en esta coyuntura de crisis y reduccin general de la movilidad se est caminando hacia
un patrn de reparto modal ms sostenible para la movilidad de escala metropolitana.
La funcionalidad de estos nuevos modelos de desarrollo territorial en el AMV est muy ligada
al uso del vehculo privado. La dispersin territorial de la funcin residencial, ms an en
tipologas monofuncionales de baja densidad, junto con la dispersin en la periferia
metropolitana de la oferta de empleo y de las grandes dotaciones comerciales y de servicios,
encuentra en el vehculo privado la solucin ms sencilla para conseguir la necesaria
accesibilidad, siempre que la administracin pblica vaya dotando convenientemente, como
hasta ahora lo ha hecho, de las infraestructuras viarias que se demanden. Los problemas de
congestin e impacto ambiental que se derivaran de este modelo territorial y de movilidad a
medio plazo, tienden a menudo a ser soslayados ante las perentorias demandas de accesibilidad
que la poblacin afectada y los diferentes agentes pblicos y privados productores del espacio
urbano realizan. El modelo generado resulta de muy difcil gestin y solucin, y parece empujar
hacia el uso del vehculo privado en el actual y futuro modelo de movilidad metropolitana, una
vez que se consolide la recuperacin econmica, pues existen importantes condicionantes
territoriales que favorecern la vuelta a pautas de movilidad insostenibles en el medio plazo. De
hecho, a partir del otoo de 2013, con el fin de la segunda recesin de la actual crisis, la
evolucin de las cifras de trfico en los accesos de Valencia han experimentado una
recuperacin continua de la intensidad del trfico desde el mnimo registrado en agosto de 2013,

134

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

a una tasa de crecimiento no desdeable, el 3,9% anual. Sera, pues, bastante probable esperar
un incremento importante del trfico en el caso de que se consolidara una dinmica econmica
positiva en los prximos aos.
La falta de una adecuada planificacin, conjunta e integrada, del AMV favorece el impacto sin
cortapisas del mercado y de la tendencia econmica, lo que lleva a dinmicas insostenibles a
medio plazo. Es necesario un ejercicio reforzado de ordenacin territorial y planificacin
metropolitana, poner las bases para que en el futuro la movilidad metropolitana discurra por un
cauce de mayor sostenibilidad. Es esta una estrategia que solamente puede plantearse y
realizarse a una escala metropolitana y que necesitara del concurso de una autoridad
metropolitana de transporte y de un organismo de gestin del territorio tambin metropolitano.
Por ltimo, y para finalizar este somero repaso a las caractersticas del AMV, un hecho a
destacar es que los municipios del rea Metropolitana de Valencia, desde los aos 90, crearon
distintas entidades dentro de los ayuntamientos para el fomento del empleo y el desarrollo
econmico de su territorio. Algunas de ellas se han consolidado, superando la dependencia de
las subvenciones, mientras que otras se han mancomunado en busca de una gestin ms
eficiente. As, el AMV concentra a ms de la mitad de las agencias de desarrollo local de la
Provincia de Valencia (el 53%) y el 35% de la Comunidad Valenciana. En el AMV, de esta
extensa red de agencias, 63 (el 91%) son de mbito local y 6 de mbito comarcal, porcentaje
superior al de la provincia de Valencia y al de la Comunidad Valenciana (82% y 84%
respectivamente) y muy por encima al del conjunto de Espaa (74%). A nivel local son
mltiples los acuerdos, asociaciones y redes, relacionados con el desarrollo local que existen en
y entre los municipios del AMV, pero ninguno con carcter integral del conjunto del rea. Los
municipios del AMV se integran en redes institucionales que apoyan determinadas actuaciones
ms all del mbito estrictamente local. Las cuatro redes ms importantes de impacto local son:
los Pactos Territoriales por el Empleo, Mancomunidades, las Agendas 21 Locales y la red de
Agencias para el Fomento de la Innovacin Comercial (AFIC) (Pitarch y Planells, 2013).
El protagonismo de las mancomunidades en el AMV es elevado. El 82% de sus municipios
pertenecen a una o varias de ellas, promueven 3 de los 5 pactos territoriales por el empleo del
rea y de ellas dependen 4 de las 6 agencias de desarrollo local comarcales del AMV. Las
mancomunidades con mayor grado de cohesin son las que han desarrollado un mayor volumen
de entidades y acuerdos (agencias, pactos, asociaciones) indicando as que un mayor grado de
cohesin favorece la creacin de un entorno ms dinmico y un mayor entramado de
organizaciones, que potencialmente favorecen al desarrollo territorial.
Entre los espacios urbanos, el rea metropolitana constituye una escala adecuada, al igual que
las comarcas en los espacios rurales, para implantar sistemas de gobierno que ayuden a despegar
135

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

el potencial endgeno, generando un desarrollo territorial integrado, creando valor y marketing


territorial y favoreciendo una accin social potenciadora de la cohesin, la innovacin y la
competitividad. La realidad observada en el AMV es que, existiendo una alta identidad
territorial a nivel funcional, sta no se ve reflejada a nivel administrativo, caracterizado por un
elevado fraccionamiento.
En conclusin, el desarrollo local sigue siendo uno de los elementos clave para generar empleo
y bienestar entre la poblacin. En muchas ocasiones, es la Agencia de Desarrollo Local la
entidad ms cercana al ciudadano que puede contribuir a paliar determinados problemas
concretos relacionados con el empleo, la formacin, el emprendedurismo, etc. Sin embargo,
estas agencias son tambin el eslabn ms dbil en tiempos de crisis econmica, principalmente
por su elevada dependencia de las subvenciones, pero tambin por otros problemas como la
falta de asociacionismo, de comunicacin con los agentes sociales, e incluso de implicacin con
su entorno ms inmediato. Ello genera una falta de eficiencia que se explica en gran parte por la
falta de coordinacin y/o la existencia de una concordancia entre rea funcional y entidad de
gestin que merma las posibilidades de mejorar la calidad de vida de la poblacin en un rea
compleja como es el AMV.
El AMV presenta una serie de caractersticas comunes que evidencian la necesidad de un
gobierno nico a nivel local con el fin de mejorar la gestin y la eficiencia del mismo (Martn
Cubas y Montiel Mrquez, 2014). Sin embargo, importantes problemas relacionados con una
mal entendida defesa de los intereses locales, entro otros, hacen, a da de hoy, muy difcil la
consecucin de dicho nivel de gobierno. La legislacin actual, como veremos, no facilita ni
garantiza una mayor racionalidad de la gobernanza territorial en la Comunidad Valenciana. La
situacin no es nica ni exclusiva del AMV, existen mltiples ejemplos a nivel internacional
con muy distinto grado de xito y de apuesta poltica por un gobierno metropolitano.

7.4. Ejemplos comparados


Como se ha sealado anteriormente, las formas de gestin de las reas metropolitanas son
especialmente variadas. Suponiendo una amplia definicin de gobierno metropolitano, en la que
se incluyen diferente amplitud geogrfica, diferentes actores y/o entidades involucradas y
diferentes temas de gestin, podemos hacer una pequea valoracin de algunas de las reas
metropolitanas ms importantes del mundo.
El centro de atencin ser la cooperacin formal, es decir, las estructuras administrativas con
capacidad de gestin y cambio. No se tendr en cuenta la cooperacin intermunicipal informal,

136

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

no porque sea poco importante, que en algunos casos es especialmente relevante, sino porque la
consolidacin de una entidad supramunicipal que gestione los problemas metropolitanos es en s
misma un xito de cooperacin, que es lo que tratamos aqu de resear. Tampoco
consideraremos los ejemplos de cooperacin supramunicipal, formal o informal, para temas
especficos o problemas concretos si no tienen un carcter metropolitano.
Las entidades de gobierno metropolitano son muy diferentes. No se pretende realizar un anlisis
detallado de cada tipo, sino una visin general de algunos ejemplos que pueden servir como
referencia de buenas prcticas.
7.4.1.Francia
En comparacin con otros pases, Francia presenta una forma de gobierno de las reas
metropolitanas muy homogneo y con un fuerte carcter institucional. En el centro de su
sistema de gestin se encuentra la communaut urbaine, entidad dedicada a la cooperacin
intermunicipal y desarrollada por la legislacin nacional. Puede ponerse en marcha en las reas
urbanas con una poblacin superior a los 450.000 habitantes. Las primeras fueron creadas en
Lyon, Bordeaux, Estrasburgo y Lille, a finales de los aos 60. En la actualidad, todas las reas
urbanas francesas que cumplen esta condicin, excepto Pars, tienen una communaut urbaine
que se encarga de reas de gobierno como el transporte, la planificacin espacial, el desarrollo
regional y la gestin del agua. La ley permite a los municipios transferir otras competencias si
todos estn de acuerdo.
Las communaut urbaines son lideradas por un presidente elegido por la asamblea de
representantes, los cuales han sido tradicionalmente elegidos por las entidades municipales
miembros, pero a partir de las elecciones comunales de 2014 lo han sido directamente por la
poblacin. Su presupuesto es muy elevado, de acuerdo con sus responsabilidades y con su
tamao. Se encuentra entre 1.000 y 2.000 euros per capita.
Pars es la excepcin a este modelo de gestin metropolitana, pues sus caractersticas as lo
justifican. La entidad gestora es Paris Mtropole, una asociacin voluntaria de los gobiernos
locales del rea de influencia de Pars que comparten algunas polticas concretas y tienen un
presupuesto reducido, de alrededor de 2 millones de euros. A finales del ao pasado, 2013, se
aprob la creacin de una entidad de gobierno intermunicipal para el Gran Pars que se pondr
en marcha en 2016. Esta misma ley tambin amplia los territorios pertenecientes a las
communaut urbaines de Lyon y Marsella, otorgndoles poderes adicionales.

137

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

7.4.2. Alemania
Dado su sistema federal y el hecho de que la responsabilidad de la organizacin del gobierno
local recaiga sobre los Lnder, no debe sorprender la diversidad de formas de gobierno en sus
24 reas metropolitanas. La forma ms comn es la Kommunalverbnde, que afecta a 10 de las
reas. En algunos casos se trata de asociaciones voluntarias sin poderes formales claros. En
otros, s asumen distinto grado de gestin propia de los gobiernos locales. stos son, muy a
menudo, sobre la planificacin espacial, gestin de basuras y transporte. Su presupuesto vara
dependiendo de sus responsabilidades.
Slo en tres reas metropolitanas, Hannover, Saarbrcken y Aachen, la ciudad central se ha
unido con los pequeos municipios de su rea (Kreis) para formar un Regionalkreis, es decir,
una especie de regin metropolitana, con gobierno propio. Los municipios siguen existiendo
pero la mayor parte de sus responsabilidades de gobierno pasan a la regin. stas se crearon con
el objetivo explcito de coordinar polticas entre la ciudad central y su rea de influencia.
Casos particulares en Alemania son los de Berln, Hamburgo y Bremen. Estas tres son ciudadesestado (son Lnder, estados federados que integran la Repblica Federal de Alemania), a pesar
de que su territorio no es especialmente extenso. El estatus de ciudad-estado les confiere un
poder poltico superior al de otras ciudades. Sin embargo, en Hamburgo y Bremen existe una
Kommunalverbnde en forma de asociacin voluntaria con otros municipios. Por el contrario,
en Berln no existe ningn tipo de gobierno metropolitano, la cooperacin con su rea de
influencia es a nivel de estado y est basada en proyectos sectoriales de actuacin.
Cabe sealar que una caracterstica del gobierno metropolitano en Alemania es la presencia de
un sistema integral de transporte pblico que, en muchos casos, excede el mbito territorial del
rea metropolitana o de la ciudad. Existe una Autoridad para la Gestin del Transporte Pblico
en cada aglomeracin urbana.
7.4.3. Italia
Italia no cuenta con ningn tipo de gobierno para las reas metropolitanas. Su gestin depende
del gobierno regional, las Provinces. Entre las tareas ms importantes de las provincias respecto
a sus reas metropolitanas, se encuentra la ordenacin del territorio (gestin del suelo y
planificacin espacial). En el ao 2012 una directiva del gobierno central italiano desarrolla
cambios en los lmites de las provincias y la creacin de ciudades metropolitanas (Citt
Metropolitana). Se supona que el nmero de provincias se reducira de 110 a 57 y las ciudades
metropolitanas creadas seran 10, con centro en las 10 ciudades ms grandes del pas. A
mediados de 2013 esta medida fue declarada anticonstitucional y desde 2014 el gobierno Renzi
est tratando de desarrollar una nueva reforma en una lnea diferente.
138

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Como hecho a destacar, en Italia son muy raras las autoridades del transporte en las reas
metropolitanas, sin embargo, s es ms comn que los municipios que conforman estas reas se
asocien de manera voluntaria para la gestin de las basuras y del suministro de agua.
7.4.4. Portugal
Las dos reas metropolitanas de Portugal, la de Lisboa y la de Oporto, cuentan con un gobierno
propio desde 1991 como resultado de una ley nacional. En ambos casos, el gobierno
metropolitano se organiza como asociaciones de los gobiernos locales. Cuentan con una
asamblea de 55 miembros, elegidos por los municipios. Adems, tienen un consejo ejecutivo de
entre 3 y 5 miembros, generalmente alcaldes. La ley les adjudica responsabilidades en un buen
nmero de temas, como transporte, planificacin espacial, desarrollo regional, gestin de
basuras, agua y sanidad. Sin embargo, el presupuesto es reducido, alrededor de 2.5 millones de
euros en al caso de Oporto y 4 millones en el caso de Lisboa.
7.4.5. Reino Unido
Slo 4 de las 15 reas metropolitanas britnicas tienen gobierno propio. Destacan Edimburgo y
Glasgow, en ambos casos se trata de asociaciones de municipios y sus principales objetivos son
la planificacin espacial estratgica y el desarrollo regional. La planificacin estratgica debe
ser aprobada por el gobierno regional escocs.
Las otras dos reas con gobierno metropolitano son el Gran Londres (Greater London
Authority) y el Gran Manchester (Greater Manchester Combined Authority). En la primera, la
posicin de mayor poder la ostenta un alcalde elegido directamente, mientras que en la segunda
se trata de una asamblea de 10 miembros elegidos por las entidades locales. Ambos gobiernos
tienen responsabilidades en transporte, planificacin de usos del suelo y desarrollo regional. Sin
embargo, ambos difieren en su extensin territorial. El Gran Londres cubre slo una parte de la
aglomeracin urbana. Por el contrario, el Gran Manchester la cubre completa. El presupuesto
del Greater London Authority fue en 2013 de 370 millones de libras, y, adems, recibe varios
miles de millones adicionales para algunas autoridades sectoriales, como la del Transporte y la
de Polica y Crimen.
En Reino Unido, slo existe autoridad del transporte en 8 de las 15 reas metropolitanas. Los
servicios que se organizan de manera comunitaria, aparte del transporte, son los bomberos y la
polica. Cabe indicar, aunque someramente, la evolucin del Gran Londres, por la importancia
que tiene como ejemplo del peso que las desavenencias polticas tienen en la pervivencia de este
tipo de gobierno. En los aos 80 se aboli el Gran Londres debido al inters de los
Conservadores por controlar los gobiernos locales y especialmente ste, que haban perdido ante
el Partido Laborista.
139

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

7.4.6. Estados Unidos de Amrica


En Estados Unidos la estructura del gobierno local es muy variada porque depende de los
Estados y del grado de autonoma local en cada uno de ellos. Existe regulacin sobre el
gobierno de las reas metropolitanas basada en dos puntos principales: los Councils of
Governments, asociaciones voluntarias de los gobiernos locales que funcionan como un foro
donde se coordinan polticas regionales, y las Metropolitan Planning Organization (MPO),
fuertemente incentivadas por el gobierno federal. Cualquier gasto federal en infraestructuras de
transporte en un rea metropolitana debe ser canalizado a travs de una MPO, lo cual hace que
sean de obligada existencia. En algunos casos las MPO slo gestionan fondos de las autoridades
locales y federales (no estatales), en otros casos, sus competencias son ms amplias y se
encargan de temas como la planificacin espacial y desarrollo regional. En estos casos, el
Council of Government sirve tambin de MPO.
De las 70 reas metropolitanas estadounidenses, 12 no tienen ningn tipo de gobierno lo que
hace que, en estos casos, las MPO no tengan funciones efectivas reales y no pueden
considerarse propiamente como entidades de gobierno. Portland y Minneapolis-Saint Paul son
excepciones al modelo predominante. El rea metropolitana de Portland es la nica que cuenta
con una entidad de gobierno llamada Metro, con un estatus de gobierno local y representantes
elegidos por votacin popular. El Metropolitan Council of Minneapolis-Saint Paul destaca por
su variedad de oferta de servicios (agua, basuras, etc.), por ello tiene un presupuesto anual
elevado: alrededor de 300 dlares por habitante, mientras que el resto de reas similares oscilan
entre 3 y 30 dlares por habitante.
Generalmente existe una autoridad de transporte en casi todas las reas metropolitanas, a pesar
del limitado peso que el transporte pblico tiene en las ciudades americanas, en comparacin
con otros pases de la OCDE, lo que explica sus limitados presupuestos.
7.4.7. Espaa
Slo dos de las grandes reas metropolitanas espaolas presentan algn tipo de gobierno:
Madrid y Barcelona. Cabe sealar asimismo el excepcional caso de Vigo.
En el primer caso, la Comunidad Autnoma de Madrid, por las caractersticas de este territorio
(uniprovincial y casi todo ocupado por el rea metropolitana de la capital), puede considerarse
como el rgano de gobierno de esta rea metropolitana. Sin embargo, al ser el segundo nivel de
gobierno en Espaa, sobrepasa con creces las competencias propias de la gestin metropolitana,
as como sus presupuestos.

140

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Por el contrario, Barcelona cuenta con un rgano de gestin metropolitano propio, el Consell
Metropolit de Barcelona. Se trata de una asociacin de municipios en el rea metropolitana
que asume un amplio abanico de competencias que, de no existir, seran propias de cada uno de
los municipios. Se cre en 1987 y presenta su forma actual desde 2011. Tiene un presupuesto de
varios cientos de millones de euros. Esta rea metropolitana de creacin reciente rene en la
actualidad a 36 municipios y su rea es ligeramente mayor que la que antes cubra la
Corporacin Metropolitana de Barcelona. La creacin de este gobierno ha supuesto la
eliminacin en el registro de Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones
Pblicas de la Mancomunidad de Municipios del rea Metropolitana de Barcelona, de la
Entidad de los Servicios Hidrulicos y Tratamiento de Residuos y de la Entidad Metropolitana
de Transporte, todas cuyas competencias han sido asumidas por la nueva entidad de gobierno.
El rea metropolitana funcional de Barcelona es, sin embargo, ms amplia, llega hasta 164
municipios, pero los acuerdos polticos y de cooperacin entre actores han llevado a una
delimitacin mucho menor.
El problema ms importante al que se enfrent en su momento el proceso de constitucin del
gobierno metropolitano fue el conflicto entre los gobiernos de los municipios controlados por el
Partido Socialista de Catalunya y el Partido Socialista Unificado de Catalunya (convertido
posteriormente en IU) frente a CiU, que controlaba la Generalitat. La vuelta de CiU a la
Generalitat tras las elecciones de 2010 supuso un cambio en el ciclo poltico (tras los escasos
aos de gobierno tripartito) consolidado en 2011 cuando este partido gana tambin la alcalda de
Barcelona. Aunque fue el Partido Socialista el impulsor de la consolidacin del rea
Metropolitana de Barcelona, ya que logr que el proyecto de ley se aprobara antes de la
celebracin de las elecciones autonmicas, ha sido determinante el liderazgo del actual alcalde
de Barcelona, Xavier Trias, como coordinador entre los municipios y con el gobierno regional
(a lo que ha ayudado que sean del mismo partido), concretado en un Consorcio y un Plan
Estratgico Metropolitano.
Tras la creacin del rgano, se le han dado las siguientes competencias: promocin econmica,
medio ambiente, administracin y territorio, planificacin estratgica, transporte y movilidad.
Su presupuesto procede de transferencias de entidades pblicas, consorcios o sociedades
mercantiles (ms del 55%), destacando las transferencias de los Ayuntamientos, impuestos y
tasas (40%) e ingresos de carcter patrimonial o pasivos financieros (resto). El modelo de
gestin, a pesar del peso poltico y la fragmentacin entre municipios, se basa en empresas
pblicas, agencias o entidades privadas que se encargan de la oferta de los servicios
supramunicipales ms importantes. Por ejemplo, se ha creado un consorcio pblico-privado
para la gestin del transporte, mientras que el agua la gestiona una sociedad de economa mixta,
en la que participa el rea metropolitana.
141

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

La eleccin del presidente de la entidad ha supuesto algunos enfrentamientos, pues CiU


defenda que siempre estuviese en manos del alcalde de Barcelona, a lo que se negaban los
dems alcaldes. Finalmente, el presidente es elegido por los 36 alcaldes que conforman el AMB,
adems de contar con los votos favorables de los alcaldes de los municipios ms grandes, es
decir aquellos cuya poblacin suponga dos terceras partes de la poblacin total del rea, y as
queda recogido en la ley. En la actualidad, el presidente es el alcalde de Barcelona.
Cabe destacar que el proceso de creacin de los rganos de gestin administrativa del rea
metropolitana de Barcelona ha sido de abajo-arriba, ya que la iniciativa surgi desde los
municipios. Se trat de un proceso complicado, con una buena gestin de la idea de rea
metropolitana, con apoyo de los agentes sociales y con coincidencia poltica-ideolgica entre los
principales ayuntamientos y el gobierno regional.
Por ltimo, ha de hacerse referencia al rea metropolitana de Vigo, de muy reciente
constitucin. La ley autonmica de 4/2012, de 12 de abril, configura esta nueva rea
metropolitana que asume competencias en materia de promocin econmica y empleo, servicios
sociales, turismo, cultura, movilidad y transporte, medio ambiente, gestin de residuos y aguas,
prevencin y extincin de incendios, proteccin civil, ordenacin del territorio y cooperacin
urbanstica, entre algunas otras. Esta entidad metropolitana engloba 14 municipios y alrededor
de medio milln de habitantes. Se trata de una demarcacin que se ha definido por cuestiones
polticas y no funcionales. Destaca la marcada cooperacin entre actores ms que las
necesidades econmicas o sociales para esta delimitacin.
Ya en 1986 haba surgido un primer intento de institucionalizar los vnculos entre los
municipios ms o menos dependientes de Vigo, pero hasta 1991 no se cre la Mancomunidad
del rea Intermunicipal de Vigo, base de la actual rea metropolitana. Esta entidad
mancomunada sigue existiendo en la actualidad y est formada por 12 de los 14 municipios que
integran el rea Metropolitana de Vigo. En 1999 se aprob la Declaracin de Soutomaior para
la constitucin de un rea Metropolitana y la creacin de una comisin conjunta con la Xunta
para la propuesta de una ley que permitiera la creacin de dicha rea. En 2005 se aprueba la ley
pero, debido a la convocatoria de elecciones anticipadas ese ao, no ser hasta el 2011 cuando
el Partido popular aprueba la ley que da lugar a la creacin de la actual rea Metropolitana de
Vigo.
El objetivo de la creacin de esta entidad metropolitana es la mejora de la gestin del territorio y
de los recursos pblicos, no tanto, como pudiera suponerse, una racionalizacin de la gestin de
servicios estratgicos (basuras, agua, transporte). La base de su creacin es la voluntad
poltica de los ayuntamientos que la conforman. La no coincidencia de color poltico entre los
ayuntamientos no supuso un problema destacable. De hecho, firmaron conjuntamente su
142

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

voluntad unnime de caminar hacia la creacin del rea metropolitana. Sin embargo, la
paralizacin del proyecto se da cuando el gobierno autonmico queda en manos del Partido dos
Socialistas de Galicia y el Bloque Nacionalista Galego. Existen recelos desde el gobierno
autonmico y tambin desde la Diputacin. De hecho, la tensin entre el partido de gobierno de
la Xunta, el Partido Popular Galego y el Partido Socialista Galego, que ocupa la alcalda de la
ciudad de Vigo, fue el principal motivo de su fracaso y retraso. La falta de liderazgo, la
utilizacin poltica del gobierno metropolitano y la escasa respuesta de la poblacin (el alcalde
de Vigo llev a cabo una campaa en los medios de comunicacin contra la adhesin de Vigo al
gobierno metropolitano) explican el retraso en la puesta en prctica de esta nueva entidad
metropolitana.
La actual ley del rea Metropolitana de Vigo indica que el municipio de Vigo tendr el 44% de
la representacin en la Asamblea, y se otorga igual valor al voto de cada uno de los alcaldes en
la Junta de Gobierno. Cualquier alcalde podr ser presidente si obtiene la mayora de los votos.
Esta situacin permite que, sin el apoyo de Vigo, cualquier alcalde pueda ser presidente,
algunos de municipios 150 veces menor que la capital. La razn es puramente poltica, ya que
en la actualidad Vigo est gobernada por el PSdeG, mientras que la mayora de los municipios
restantes son del PPdG. La composicin de la Asamblea Metropolitana asume el sistema
dHont, lo cual supone que el clculo de representantes de la asamblea sea poco proporcional. A
todo lo anterior hay que unir que la ley no especifica claramente ninguna cesin de
competencias por parte de la Diputacin ni de la Xunta. Por todo ello, esta entidad
metropolitana nace, para muchos, deslegitimada y fragmentada. La escasa cooperacin a
diferentes niveles de gestin y las rencillas polticas han supuesto, hasta la fecha, una
paralizacin de sus funciones reales, lo que augura un futuro no muy halageo.
En Espaa no existe ningn otro gobierno metropolitano, aunque s asociaciones de carcter
voluntario para la gestin de algunos servicios (mancomunidades). Todas las reas
metropolitanas, excepto Zaragoza, cuentan con algn tipo de entidad que gestiona el transporte
pblico, aunque no siempre cubre el rea completa.

143

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Comparacin entre competencias de diferentes reas metropolitanas de la OCDE


MA

Ao de
creacin

Transporte

Planificacin
espacial

Desarrollo
Regional

Gestin
de
basuras

Gestin
de
aguas

Energa

Turismo

Cultura

Bruselas

no

no

no

Bordeaux

1968

no

no

Grenoble

2000

no

no

no

no

Lille

1967

no

no

Lyon

1969

no

no

no

Marseille

2000

no

no

no

Paris

2006

no

no

no

no

no

Aachen

2001

no

no

no

no

Bremen

1991

no

no

no

no

no

Frankfurt

2011

no

no

no

no

no

Hanover

2001

no

no

no

Lisboa

1991

no

Oporto

1991

no

Barcelona

2011

no

Edimburgo

2008

no

no

no

no

no

Glasgow

2008

no

no

no

no

no

no

Londres

1999

no

no

no

no

no

no

Manchester

2011

no

no

no

no

Los
Angeles

1965

no

no

no

no

no

no

Minneapolis

1967

no

no

Portland

1979

no

no

Washington

1957

no

no

no

no

no

no

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de R. Ahrend, C. Gamper, y A. Schumman, A. (2014).

7.5. Efectos de la reforma local en las reas metropolitanas


El Consejo Econmico y Social Europeo, en el Dictamen adoptado en 2004, ECO/120
identific 83 reas metropolitanas en Europa, entre las que se encuentran ocho espaolas:
Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Mlaga, Bilbao, Zaragoza y Gijn-Oviedo.

144

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

La realidad es que las reas metropolitanas tienen poca presencia y menos margen de maniobra
en un sistema de gobierno como el espaol completamente asentado que divide los poderes
entre el nacional, el autonmico, el provincial y el local/municipal. Sin embargo, la realidad
econmica y social ha superado con creces en estas reas esta forma de gobierno u organizacin
territorial poco prctica. El Consejo Econmico y Social en un dictamen aprobado en abril de
2007 (DOC 168 de 20 de julio de 2007) ya indicaba que las estructuras administrativas de
antao no son suficientes. Aunque los gobiernos nacionales son reticentes a la creacin de
nuevas estructuras, las reas metropolitanas necesitan una nueva organizacin de la gobernanza.
En Espaa, es la Comunidad Autnoma a la que corresponde determinar los rganos de
gobierno y administracin de las reas metropolitanas de su territorio, as como el rgimen de
funcionamiento, distribucin de cargas entre municipios y oferta de servicios conjuntos. Por
tanto, las reas metropolitanas se encuentran subordinadas a la voluntad del gobierno regional
desde el punto de vista normativo, lo que hace que tengan un carcter eminentemente tcnico y
no poltico. De cualquier forma, y aunque resulte reiterativo, es llamativo que en Espaa, a
pesar de existir la frmula jurdica para la institucionalizacin del gobierno de las reas
metropolitanas, sta no se haya producido, salvo excepciones. Las resistencias polticas por
parte tanto de Comunidades Autnomas como de gobiernos locales estn en la base del escaso
xito de esta forma de gobierno metropolitano.

7.6. Propuestas de reforma para la Comunidad Valenciana


Las reas metropolitanas actuales se enfrentan a importantes retos, tales como la competencia
por los usos del suelo en espacios, casi siembre, bajo fuerte estrs constructivo, la construccin
y/o mantenimiento de complejas infraestructuras de transporte, la gestin de las diferencias en
niveles de renta entre personas y territorios, lo que genera tensiones sociales en ocasiones
importantes, la necesidad de una adecuada oferta de servicios de forma eficiente y equitativa
para una elevada cantidad de poblacin con un modelo de asentamiento y unas demandas
desiguales, etc. Todo ello supone la coordinacin de diferentes tipos de polticas que comienzan
por la gestin de unos recursos especficos y la coordinacin estratgica de multitud de intereses
que van ms all de la mera gestin diaria de los servicios bsicos comunes. En definitiva, unos
retos que los municipios no pueden acometer de manera individual.
En los pases de la OCDE alrededor de dos tercios de las reas metropolitanas tienen algn tipo
de entidad supramunicipal que es responsable del gobierno de, al menos, una parte de las
necesidades comunes, pero slo una cuarta parte de stos tienen realmente capacidad legal de
desarrollar algn tipo de regulacin.

145

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Aunque son muy diversos los mbitos en los que actan las diferentes entidades metropolitanas,
hay tres que destacan: el desarrollo econmico regional, la planificacin espacial y el transporte.
Segn estudios de la OCDE (Ahrend, Gamper, y Schumman, 2014), en las reas metropolitanas
en las que existe entidad supramunicipal, el tamao de la misma es mayor y los niveles de
dispersin menores, adems, el hecho de que haya una entidad responsable del transporte
pblico est correlacionado con mayores niveles de satisfaccin por parte de la poblacin con la
oferta de transporte y menores niveles de contaminacin.
No entraremos en debate terico, tan slo sealar que no existe acuerdo sobre la forma ptima
de gobierno metropolitano. Mientras que para unos la gestin debe ser fragmentada y
coordinada de manera informal, para otros una estructura centralizada y con importantes
competencias es lo ms adecuado. Las relaciones causa-efecto son difciles de cuantificar en el
contexto metropolitano y las diferencias de partida son tan grandes que no es posible afirmar
que un tipo de gobierno supone claras mejoras en la calidad de vida (medida, por ejemplo, a
partir de la renta per capita) respecto a otro.
Lo que s resulta claro es que la intervencin de la gestin pblica aparece como un factor
fundamental para generar sinergias entre los distintos actores sociales, econmicos y el territorio
(Martn Cubas, 2014). Los contextos sociales e institucionales dbiles o deficientes explican el
fracaso de muchas polticas de desarrollo a nivel local y regional. La Unin Europea, desde
finales de los ochenta, ha defendido y fomentado el planteamiento de una poltica desarrollada
desde el territorio y para el territorio que ha ido adquiriendo ms fuerza, por la evidencia de su
xito. Los aspectos que caracterizan las estrategias de desarrollo local son cuatro: participacin
y dilogo social, territorialidad, movilizacin de los recursos locales y una gestin/direccin
local. Cualquier estrategia de desarrollo local implica la capacidad institucional de la zona para
disear, poner en marcha y evaluar una estrategia de desarrollo en su conjunto. Los gobiernos y
los actores sociales necesitan, pues, implementar procesos de gobierno liderados por las
instituciones a nivel local. En el caso de la mayor parte de los pases de la OCDE, las reas
metropolitanas han optado por entidades de gestin conjunta, superando las divisiones internas
localistas, como forma de dar respuesta a problemas de gestin y planificacin claramente
comunes.
Como se ha sealado anteriormente, el rea metropolitana es un espacio de vida y, por ello, los
procesos que en l se generan son complejos y superan las fronteras municipales. Sin embargo,
no hay unidad en la literatura sobre cmo establecer sus lmites: por criterios demogrficos,
administrativos, fsicos, territoriales o funcionales. Existen distintos enfoques tericos
(metropolitan reform school, public choice, new regionalism) y distintos ejemplos en la prctica
que no hacen sino evidenciar que las reas metropolitanas son organismos vivos, que pueden ir

146

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

modificando su delimitacin y su estructura con el tiempo, y que no importa qu criterio o


combinacin de los mismos- se utilice para su delimitacin, mientras se utilice alguno. Es ms,
la justificacin del gobierno metropolitano, por ejemplo, por parte de los reformistas, en que
ello supone una mayor eficiencia y eficacia econmica no est justificada: no existe evidencia
emprica que relaciones un tipo de gobierno con el crecimiento de la renta (Nelson y Foster,
1999). Es pues, una cuestin poltica, de eficiencia social, desarrollo sostenible y ejercicio
democrtico.
Elementos clave a considerar para la creacin de un gobierno metropolitano en Valencia
CLAVES
TERRITORIO

COMPETENCIAS

FINANCIACIN
POLTICA

PROMOCIN

PROPUESTAS DE DEBATE

CON EL MARCO
NORMATIVO
ACTUAL
S

Delimitacin del AMV


Criterios objetivos
Criterios polticos o de voluntariedad
Estructura policntrica, con mayor importancia de la
ciudad de Valencia
Ordenacin del territorio (sustitucin de los PGOU
S
municipales). Gestin de zonas verdes.
Planificacin estratgica territorial gestin de
servicios comunes (agua, basuras, etc.)
Promocin econmica polticas de empleo
(sustitucin de las agencias de desarrollo locales y/o
mancomunadas)
Transporte y movilidad sostenible
Gestin de la promocin turstica (marketing territorial)
Oferta de servicios sociales de manera coordinada
Proteccin civil
En colaboracin: transferencias pblicas (de entidades de
S. A determinar
gobierno superior y de los ayuntamientos miembros) Al
50%?
Coordinacin de agentes sociales implicados (entidades
S. A determinar
pblicas
y
privadas)
Coordinacin de los agentes polticos (de distintos
partidos y facciones)
Liderazgo: presidente.
Forma de representacin: indirecta, a partir de los
ayuntamientos, pero de forma proporcional segn tamao
poblacional. Mximo consenso en la determinacin de la
forma de representacin. Una representacin directa
(votada por los ciudadanos o es posible con la normativa
actual).
Peso ms importante de la ciudad de Valencia.
Apoyo incondicional del gobierno de la Generalitat.
Potenciacin de la capacidad de representacin del
gobierno metropolitano en entidades nacionales y
supranacionales.
Campaas de informacin a la poblacin con el fin de
identificar a la poblacin del AMV con su gobierno.
Fuente: Elaboracin propia.

Parece claro que no existe una frmula de gobierno metropolitano adecuada para todos los casos
y territorios. Sin embargo, ahora, con la reciente aprobacin de la ley de Racionalizacin y
147

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Sostenibilidad de la Administracin Local, es un buen momento para la creacin de una


estructura de gobierno metropolitano en Valencia, despus de aos de gobiernos parciales o
gestiones puntuales. De cualquier forma, la creacin de una estructura de gobierno no es
garanta de gobernabilidad adecuada, de aumento de la eficiencia y eficacia en la gestin de
servicios ni de mejora de calidad de vida de los ciudadanos. El respeto a las relaciones de poder,
a los intereses locales y la cooperacin entre agentes sociales pblicos y privados son
fundamentales para un gobierno metropolitano eficaz y duradero, aunque el camino hasta
conseguirlo sea ms dilatado de lo que cabra esperar.

148

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

AGENDA PARA EL GOBIERNO LOCAL 2015: Cuadro resumen del reparto


competencial por niveles para poltica metropolitana y especialmente para una posible
rea Metropolitana de Valencia (AMV)
Tipologa de acciones para el
nivel
Nivel autonmico
(incluye nivel
provincial, por sus
caractersticas de escala,
preferiblemente
coordinadas a nivel
GVA)

Nivel legislativo
Polticas de direccin
y coordinacin
Fiscalizacin y control
de polticas
desarrolladas a otros
niveles
Apoyo a la ejecucin a
niveles
supramunicipales y
locales

Propuesta de polticas pblicas


identificadas para ese nivel en la Agenda
-

Nivel supramunicipal
(intercomunalidad)

Atribucin voluntaria
Modelo flexible (por
voluntariedad, por
dimensiones del rea
intercomunal)
Secuenciacin
temporal tras
experimentacin

Apoyo del gobierno autonmico a


la sostenibilidad financiera del
rea metropolitana. La ley indica
la necesidad de un informe previo
de la Comunidad Autnoma sobre
este tema.
Cooperacin para la definicin de
competencias delegadas desde el
mbito autonmico al
metropolitano.
Coordinacin para garantizar la
estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera
La delegacin de competencias
tiene carcter de ley, por ello
necesita de una efectiva
coordinacin y eficacia
administrativa. La Ley
determinar la competencia
municipal propia de que se trate,
garantizando que no se produce
una atribucin simultnea de la
misma competencia a otra
Administracin Pblica
Coordinacin para la delegacin
y/o cooperacin de las siguientes
materias como competencias de la
entidad metropolitana (antes
propias de las entidades locales o
municipios): Urbanismo,
Proteccin y gestin del
Patrimonio histrico, promocin y
gestin de la vivienda de
proteccin pblica con criterios de
sostenibilidad financiera,
conservacin y rehabilitacin de la
edificacin, medio ambiente
urbano, abastecimiento de agua
potable a domicilio y evacuacin
y tratamiento de aguas residuales,
infraestructura viaria y otros
equipamientos de su titularidad,
evaluacin e informacin de
situaciones de necesidad social y
la atencin inmediata a personas
en situacin o riesgo de exclusin
social, polica local, proteccin
civil, prevencin y extincin de
incendios, trfico, estacionamiento
de vehculos y movilidad,

149

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Nivel local
(ejecucin de
proximidad)

150

Servicios locales y
polticas segn
criterios de
subsidiaridad
Polticas
necesariamente de
proximidad
Acciones vinculadas a
la democracia local

transporte colectivo urbano,


informacin y promocin de la
actividad turstica, ferias, abastos,
mercados, lonjas y comercio
ambulante, proteccin de la
salubridad pblica., cementerios y
actividades funerarias, promocin
del deporte e instalaciones
deportivas y de ocupacin del
tiempo libre, promocin de la
cultura y equipamientos
culturales, participar en la
vigilancia del cumplimiento de la
escolaridad obligatoria y cooperar
con las Administraciones
educativas correspondientes en la
obtencin de los solares
necesarios para la construccin de
nuevos centros docentes, la
conservacin, mantenimiento y
vigilancia de los edificios de
titularidad local destinados a
centros pblicos de educacin
infantil, de educacin primaria o
de educacin especial, y
promocin en su trmino
municipal de la participacin de
los ciudadanos en el uso eficiente
y sostenible de las tecnologas de
la informacin y las
comunicaciones.
Participacin, en diversas formas
(consorcio, colaboracin,
convenio) de la entidad
metropolitana de Valencia en
asociaciones con entes
supramunicipales o municipales
para la oferta y gestin de
servicios que superen su mbito
territorial, sin entrar en conflicto
con las competencias de otras
administraciones de rango
superior.

Acciones de concienciacin sobre


la
identidad
del
rea
metropolitana, con el fin de que
sus ciudadanos la reconozcan
como espacio propio y de
proximidad.

Poltica de gestin interna del


gobierno metropolitano por
consenso y/o cooperacin de los
diferentes municipios que lo
conforman. Definicin de su
forma de gobierno (rgano de
gobierno) y peso de cada entidad
(estructura del Consejo

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Metropolitano, etc.).
Definicin de la forma de gestin,
entre las varias posibles, de los
servicios locales delegados al rea
metropolitana.
La Poltica de Ordenacin del
Territorio, Urbanismo y vivienda
es la base de la gestin territorial
metropolitana. Por ello es
necesario definir claramente las
competencias urbansticas del rea
metropolitana de Valencia.
Elaboracin de un Plan de
ordenacin urbanstica
metropolitano
Coordinacin competencial con
las Mancomunidades del rea
metropolitana de Valencia, as
como con otras entidades de
carcter territorial y asociacin
voluntaria.

151

8. Polticas de gestin del territorio, ambientales y de paisaje


Jos Vicente Snchez (IDDL. Gegrafo. Universitat de Valncia Estudi General)

8.1. Introduccin general y contexto


Se puede decir que existen diferentes enfoques y perspectivas que permiten explicar el estado de
la cuestin en materia de ordenacin del territorio y del planeamiento urbanstico, tanto en
Espaa como en la Comunidad Valenciana. En lo que concierne a estas disciplinas, es de notar
que no existe una situacin espaola como tal, debido a la descentralizacin de estas
competencias. A partir de la Constitucin del ao 1978, el estado espaol se organiza en tres
niveles: el estatal, el autonmico y el local. Las competencias legislativas separaron el eslabn
estatal del autonmico. La administracin local no dispone de competencias propiamente
legislativas, pero es capaz de redactar y aprobar sus propias ordenanzas con el fin de regular y
administrar sus atribuciones.
En relacin con la materia que nos ocupa, las competencias residen hoy en exclusiva en las
Comunidades Autnomas, tal y como se establece en forma de posibilidad en el artculo 148.3
de la Constitucin y confirma, para el caso valenciano, el artculo 49 del propio Estatut
d'Autonomia de la Comunitat Valenciana. Es por ello que hoy el Estado no puede legislar
estrictamente en estas materias ms all de los regmenes valorativos en materia de suelo, no sin
discusin, tras las STC 61/1997 y 164/2001 que declararon inconstitucionales (o interpretaron
de manera conforme a la Constitucin) varios artculos de la ley del suelo por invasin de
determinadas competencias en materia de urbanismo de las Comunidades Autnomas y de los
ayuntamientos. Ambas sentencias sumadas a la ltima ley estatal del suelo de 2007 (Texto
Refundido de Ley de Suelo de 2008), han contribuido a una cierta contencin de la especulacin
en Espaa. En todo caso, el Estado dispone todava hoy de una notoria capacidad para incidir en
el urbanismo y en la ordenacin del territorio por medio de determinadas competencias de corte
transversal, caso de la citada poltica de suelo, el gobierno de las aguas, la planificacin de
infraestructuras o el medio ambiente. De suma importancia en este sentido es el art. 149.1.1
CE, en el que se reconoce al estado la competencia exclusiva sobre las condiciones bsicas en
materia de derechos elementales, as como otros apartados de ese mismo precepto que le dan
competencias sobre legislacin sobre expropiacin forzosa o procedimiento administrativo
comn. Todos ellos son apelados constantemente para justificar la accin estatal, por ejemplo,
en la disciplina urbanstica. Ha de decirse a este respecto, adems, que existen hechos que han
generado no pocos conflictos entre el gobierno central y autonmico, especialmente cuando las

153

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Comisiones Territoriales de Urbanismo aprueban sus planes urbansticos, haciendo en ms de


una ocasin caso omiso a algunos dictmenes derivados precisamente de esas competencias de
corte transversal y que, recordemos, dependen del Estado.
La gran mayora de los instrumentos de planificacin de las Comunidades Autnomas partan
en origen de las figuras recogidas en la Ley del Suelo del ao 1956. Por entonces el
planeamiento territorial incida por su accin limitadora y vinculante para el planeamiento
urbano, basado tradicionalmente en la figura del Plan General de Ordenacin Urbana al que le
seguan otros instrumentos de ms detalle organizados en cascada en relacin con aqul. En
esencia, cada figura de planeamiento tena que respetar a la inmediatamente superior, de forma
que cada plan situado en un escaln inferior, se cea estrictamente a lo que deca el superior.
Si entendemos la planificacin territorial como aquella relativa a la ordenacin de espacios que
van ms all de la escala local, es importante recalcar que en el caso valenciano ha tenido que
esperar hasta el ao 2011 para conseguir su propio master plan de escala regional. En efecto, la
Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV) debera haberse convertido hace ya
mucho tiempo en el hilo conductor de un discurso y de un modelo de planificacin territorial y
urbana como garante planificador y de desarrollo regional.
La ausencia de estos marcos estables ha propiciado un escenario en el que la poltica urbana
local haya transitado demasiado tiempo por la va de los hechos consumados, plasmndose en
dinmicas y prcticas de consumo de suelo y urbanizacin con demasiados intereses ocultos.
Dinmicas al amparo de instrumentos y formatos extremadamente flexibles, perfectamente
adaptados a las presiones y vaivenes del mercado y que han puesto en jaque la supuesta funcin
social del urbanismo.
Este trabajo de anlisis y buenas prcticas trata de reconocer todas estas premisas. La ausencia
de polticas en la escala territorial adecuada, unida al hecho de que las competencias legislativas
se dividan en diecisiete autonomas, obliga a que las recomendaciones aplicables a este
territorio no siempre sean posibles. Este hecho dificulta la plasmacin de buenos ejemplos ms
all del respeto a la norma. No obstante, hemos encontrado algunos mrgenes de oportunidad
desde el mbito local y regional, especialmente en aquellas cuestiones que todava escapan del
encorsetado marco legal.

154

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Fuente: Elaboracin Propia.

8.2. Situacin en la Comunidad Valenciana


Desde el ao 2007 la Comunidad Valenciana padece una profunda crisis financiera, territorial y
de fractura social. En un contexto de claro cuestionamiento de buena parte de las polticas
pblicas, la materia que nos ocupa ha forzado al gobierno valenciano a plantear un cambio legal
que cuando menos ha sido efectista. Un planteamiento construido en base a un escenario de
crisis conjunta, poco operativo y lastrado por una fabulosa hipertrofia legal. La maraa de textos
legales de difcil digestin, ha terminado por plantear justo al final de la legislatura 2011-2015
un nuevo escenario: La aprobacin definitiva de la Ley de la Generalitat de Ordenacin del
Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP). Pensada para simplificar y refundir las distintas leyes
o reglamentos que estn an vigentes, el proceso de adelgazamiento aprovecha tambin para
incorporar algunas novedades o preceptos. Slo la experiencia prctica y el paso del tiempo
despejar las dudas que hoy lgicamente suscita.
Su aprobacin en los trminos ms elementales, permite alguna reflexin ms all del debate
social y parlamentario. En lneas generales se ha derogado la Ley 16/2005, de 30 de diciembre,
Urbanstica Valenciana; la Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenacin del Territorio y
Proteccin del Paisaje; la Ley 10/2004, de 9 de diciembre, del Suelo No Urbanizable y la
disposicin adicional tercera de la Ley 4/1992, de 5 de junio, sobre suelo no urbanizable; la Ley
9/2006, de 5 de diciembre, Reguladora de los Campos de Golf y la Ley 1/2012, de Medidas
Urgentes de Impulso a la Implantacin de Actuaciones Territoriales Estratgicas, excepto el
artculo 6, la disposicin transitoria segunda y la disposicin final primera (por coherencia con
la disposicin derogatoria nica). La nueva ley tambin deroga dos importantes desarrollos
reglamentarios como son el Reglamento de Ordenacin y Gestin Territorial y Urbanstica,

155

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

aprobado por el Decreto 67/2006, de 12 de mayo, del Consell, y el Reglamento de Paisaje de la


Comunitat Valenciana, aprobado por el Decreto 120/2006, de 11 de agosto, del Consell. En total
cinco leyes y dos decretos que se refunden en un nico texto pasando de los 1.269 artculos
actuales a los vigentes 269.
Volviendo a las cuestiones esencialmente territoriales, el propio prembulo del texto reconoce
que ha existido tradicionalmente una primaca en la gestin del suelo sobre el anlisis territorial,
lo que ha impedido una visin previa y unitaria del territorio. Sin embargo, en la esfera
urbanstica el rol de actores y procesos sigue siendo prcticamente el mismo: se sigue otorgando
la preponderancia a la gestin del suelo por medio de la gestin indirecta, sumndose ahora las
autopistas administrativas para ejecutar proyectos considerados como estratgicos. En resumen,
procesos y dinmicas en favor de un urbanismo de promotor, ms discrecional, funcional y que
sin duda reduce la capacidad de ordenacin territorial. Un urbanismo que en origen ha sido
peligrosamente auspiciado con la ayuda de leyes como las liberalizadoras en materia de suelo
(como la ley estatal de 1998) y alimentado por la facilidad para acceder al crdito, generador,
entre otros motivos, de la burbuja inmobiliaria.
En cualquier caso, el anlisis y el debate suscitado por la LOTUP pone de nuevo sobre la mesa
un buen nmero de cuestiones relacionadas con la planificacin como disciplina y que se
encontraban absolutamente silenciadas por la crisis y la falta de voluntad poltica para aplicar la
ley. Sirva como botn de muestra la simple lectura de la antigua Ley de Ordenacin del
Territorio y Proteccin del Paisaje (2004), para comprobar la falta de voluntades que evidencian
su incompleto desarrollo.
Ms all de la necesaria simplificacin legal, Mariano Ayuso (2014) plantea de forma acertada
que los retos de nuestro urbanismo pasan por siete claves que pasamos a interpretar:
1. Otorgar seguridad al marco normativo: Toda planificacin requiere de una serie de premisas
para conseguir un desarrollo justo y ordenado. La Comunidad Valenciana requiere de un marco
legal estable en el que fundamentar una verdadera planificacin, donde tenga cabida el
necesario anlisis y la completa planificacin de las actuaciones futuras. Cualquier cambio
normativo debera ser el estrictamente necesario para que no se altere el sistema en su conjunto,
sobre todo en aquello que s que ha funcionado. Como decamos, sin duda ha prevalecido la
falta de voluntad poltica porque no faltan instrumentos y tcnicas desde hace muchos aos para
llevar adelante una correcta ordenacin. En todo caso, ser difcil resistir la tentacin de
plantear nuevas leyes cuando en algn momento exista alternancia poltica.
2. Agilizar los trmites administrativos: Partiendo de la premisa de no comprometer las
garantas ambientales o aquellas derivadas de los derechos ms elementales, ha sido preciso

156

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

unificar trmites y suprimir aquellos que sean innecesarios para tratar de reducir burocracia y
trmite administrativo. Ayuso propone en este contexto establecer organismos de control y
certificacin que sean ajenos a la promocin y al rgano ambiental. De este modo se podra
verificar de forma ms objetiva los impactos paisajsticos y medioambientales en un sentido
ms amplio. La posibilidad de externalizacin de parte de la actividad de verificacin y control,
ayudara a resolver el cuestionamiento actual que juegan, por ejemplo, las Actuaciones
Territoriales Estratgicas (ATE).
3. Priorizar los derechos y las preferencias de los propietarios del suelo: Desde hace ms dos
dcadas, la posicin de los propietarios es meramente pasiva y todo el protagonismo ante un
proceso urbanizador lo asume el ayuntamiento y la figura del agente urbanizador como
delegado del consistorio. Si bien el sistema tradicional espaol, en las distintas autonomas, ha
introducido en mayor menor medida la figura del urbanizador, la iniciativa y direccin del
proceso urbano poda ser asumida por la administracin (sistemas de cooperacin o de
expropiacin, segn los casos) o por los propietarios del suelo (sistema de compensacin). El
sistema valenciano suprimi este ltimo sistema y dej slo la iniciativa y gestin en manos del
ayuntamiento, ya fuera por s mismo o mediante el urbanizador. Los propietarios podran
intervenir en el sistema agrupndose y asumiendo la posicin de urbanizador, pero la realidad
ha mostrado su escasa capacidad para la participacin. En muchas ocasiones se han producido
abusos sobre los propietarios debido a la desmedida ambicin de algunos urbanizadores y
tambin por el escaso control de la administracin. Cualquier marco legal debera devolver la
legtima parte del protagonismo a los propietarios. Se propone una forma sencilla que no
obstaculiza la continuidad del uso de la figura del urbanizador: la reintroduccin de un limitado
sistema de compensacin (transformacin del suelo a iniciativa y gestin de los propietarios),
con la posibilidad de que stos contraten con un empresario urbanizador el desarrollo de la
actuacin, pero como delegado de ellos y no del ayuntamiento.
4. Resolucin de los problemas creados por la burbuja inmobiliaria: En el campo urbanstico,
este fenmeno ha generado una serie de problemas que obligan a buscar algunas salidas:
1) Existencia de programas urbansticos aprobados sin comenzar o terminar de ejecutar:
Para ello se puede establecer un paquete de medidas de desprogramacin total o parcial
al menor coste posible para todos los propietarios y promotores intervinientes. Tambin
cabra implementar otras medidas como la reduccin de los mbitos de programacin o
de los costes de urbanizacin.
2) Programas en tramitacin sin posibilidades de ejecucin: De forma transitoria, se puede
plantear reducir las exigencias en materia de cesiones, reservas, etc. y aparcar la cesin
de estndares para tiempos de ms bonanza.

157

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

5. Disponer de un planeamiento ms sostenible y sencillo: La parlisis del sector debe servir


para recobrar la esencia planificadora y establecer las bases territoriales para el desarrollo
urbano del futuro. En este contexto, hoy se precisa de una simplificacin en la exigencia a los
municipios de una muy diversa gama de estudios sectoriales o especializados que encarecen y
dificultan la tramitacin. Por supuesto que nunca la toma de decisiones. Una accin cuando
menos positiva sera aprobar todos los Planes de Accin Territorial pendientes desde el ao
1989. Con ellos se puede conseguir la simplificacin de determinados procesos y
requerimientos que terminan por ralentizar los planes. As, estos documentos pueden abordar la
mayora de determinaciones de carcter ambiental y de paisaje, sealando buena parte de las
determinaciones que precisen de concrecin para el mbito municipal. Un ejemplo de mala
praxis ha sido el archivo del Plan de Accin Territorial del Paisaje de la CV y que planteaba
normas de aplicacin directa vinculante para el planeamiento, siempre en consonancia con la
vocacin territorial y paisajstica de cada espacio geogrfico. Sera el momento de demostrar la
utilidad de la planificacin regional y subregional en el territorio, cumplimiento as con los
preceptos y Directrices de la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana y de sus
instrumentos.
6. Apostar por la rehabilitacin urbana: Es preciso mejorar el parque de viviendas y otros
edificios urbanos y evitar el consumo de suelo no urbanizado. Parece que la etapa histrica de
las grandes transformaciones se ha terminado. As lo reconoce el prembulo de la nueva
LOTUP y su compromiso con la sutura y las actuaciones aisladas. Del mismo modo, hay que
desarrollar los contenidos de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitacin, regeneracin y
renovacin urbanas.
7. Solucionar el problema la edificacin ilegal: La ley abre el proceso de prescripcin ante
infraccin de 4 a 15 aos que expone por ms tiempo al infractor ante cualquier falta o delito en
suelo no urbanizable. Otra solucin puede pasar por la ampliacin de las competencias de la
Generalitat en esta materia y liberar al municipio de complicidades, presiones y
discrecionalidades. Las tecnologas de la informacin geogrfica y la geografa en s misma
pueden ayudar en este tema. La LOTUP propone como solucin a los hechos consumados, la de
presentar un Plan Especial reconsiderando el concepto de ncleo de agrupacin de viviendas.
De este modo la legalizacin requiere de una actuacin reurbanizadora y minimizadora de
impactos con la presentacin de un Plan Especial.
BASES GENERALES DE LA LOTUP
CAMBIOS

TENDENCIA

VALORACIN/ESCENARIO DE MEJORA

Simplificacin legal. Refunde cinco


leyes y dos decretos. De 1.269
artculos a 269.

Se reduce un 80% el nmero total de


artculos.

Toda simplificacin conlleva agilizacin,


pero riesgo de menor exigencia (garantas
ambientales y de transparencia).

158

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local


INSTRUMENTOS
PLANIFICACIN

DE

ETCV
Planes
de
Accin
(integrales y sectoriales).

Territorial

Planes
Generales
Estructurales
Mancomunados: Nueva figura.
Plan General Estructural (PGE):
Deroga el Plan General y lo abre a
dos niveles competenciales:
Plan General Estructural PGE: de
competencia y tutela autonmica
(especfica
infraestructuras,
dotaciones y afecciones).
Plan de Ordenacin Pormenorizada
POP:
en
manos
de
los
Ayuntamientos.

ETCV: Generalista. Apartarse de sus


contenidos requiere de su justificacin.

Relacin entre ETCV y Planes de Accin


Territorial:

Planes de Accin Territorial (PATs):


inoperativos hasta la fecha (integrales).

Los PATs tienen an la capacidad de


cambiar el sentido de la ETCV, zonificar
y clasificar terrenos directamente y
modificar las determinaciones de la
ordenacin estructural de los planes.
No concreta la LOTUP su adscripcin a
reas funcionales (integrales). Debe
interpretarse pues lo sealado en la D. 17,
69 y sobretodo la 70 de la ETCV.
La LOTUP no habla de los PAT en
procesos participativos. Segn la ETCV
(D. 13), deben definir los mbitos de la
participacin de los agentes sociales.

PLANES
ESTRUCTURALESMANCOMUNADOS:

GENERALES

Para 2 o ms municipios.
Delega en los rganos competentes,
los diferentes trmites segn la
LRBRL.
PGE: Define intenciones, horizontes
poblacionales, ndices y umbrales de
sostenibilidad ambiental, los recursos
hdricos y energticos, y la integracin a
los planes de mbito supramunicipal.
Documentacin recogida en art. 34:
POP:
Plan Parcial: PP
Plan de Reforma Interior: PRI
Estudio de Detalle: ED
Catlogos de Protecciones: CP
Plan Especial: PE
Actuaciones Territoriales
Estratgicas: ATE

COMPETENCIAS
PARA
APROBACIN DE PLANES

LA

Separa
Consell,
Ayuntamientos.

Consellerias

Consell:
ETCV y PATs (Decreto).
Conselleria:

Los Consorcios Interadministrativos no se


definen, ni concretan funciones o
miembros (pueden suponer un riesgo de
alejamiento del ciudadano).
La capacidad de redaccin de planes y
programas municipales por parte de la
Conselleria, puede conllevar riesgos de
arbitrariedad.

Intervenir en el rgano ambiental y


territorial en las tramitaciones.
Formular y tramitar PATs.
Aprobar los PGE.
Informar inst. urbansticos, paisaje y
ATE.
Subrogar competencias o normas
transitorias*.
Capacidad de redaccin de planes y
programas municipales.
Ayuntamientos:

EVALUACIN DE IMPACTO DE
IMPACTO
TERRITORIAL
Y
ESTRATGICA (Procedimiento de
Tramitacin):
rgano Promotor.
rgano Sustantivo.
rgano Territorial y Ambiental.

Pueden
ejercer
competencias
urbansticas mancomunadas.
Proponer planes y aprobar los POP.
Atencin a las determinaciones del
rgano Territorial y Ambiental para
determinar si es ordinario o simplificado
(art. 46) y realiza la Declaracin
Ambiental y Territorial Estratgicas. La
Ley no dice que ste deba justificar los
casos, aunque da los supuestos:
Evaluacin Ambiental y Territorial
Ordinaria (Cap. II)
Cuando
se
exija
legal
o

La LUV no introdujo cambios en la


tramitacin de planes. S lo hizo Ley
12/2012 de medidas urgentes para agilizar
el ejercicio de actividades productivas y
creacin de empleo: Supresin del
Concierto Previo.
No confundir la Consulta sistemtica de
la EAE con la participacin pblica. Se
puede profundizar en la participacin:
Ley estatal 27/2006 y autonmica Ley
11/2008, as como por otras herramientas

159

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local
Supuestos:
Planes,
Programas
y
Modificaciones
exigidos
por
Ley/regl. o por acuerdo del Consell.
Marco de proyectos sometidos a
IA:
Ganadera, silvicultura, pesca,
energa,
minera,
industria,
transporte, gestin de residuos,
recursos hdricos, ocupacin de
ZMT, telecomunicaciones, turismo,
OT u usos del suelo, Red Natura,
ETCV, PATs y ATE.
PARTICIPACIN
Marco de la Evaluacin Ambiental y
Territorial Estratgica.

ACTUACIONES TERRITORIALES
ESTRATGICAS (ATE).

reglamentariamente o por acuerdo del


Consell segn los casos del art. 46.
3.b).
(Excluidos los casos de defensa de
nacin, proteccin civil o de carcter
financiero y presupuestario).
Evaluacin Ambiental y Territorial
Simplificada (Cap III y art. 50 y 51).
ATE: Captulo IV. Tienen su propio
procedimiento.

ms flexibles y voluntarias (Agendas 21,


foros, talleres y encuestas).
Atencin a la POP y a los pequeos
crecimientos (art. 72.3b) y 73.1 d).y los
supuestos de MODIFICACIN de Planes
y Programas y su INNECESARIDAD en
la DECLARACIN AMBIENTAL Y
TERRITORIAL.
Tramitacin Ordinaria (art. 50-56).
El rgano promotor debe justificar si es
tramitacin simplificada o no (pudiendo
ser una disfuncin).

Administraciones pblicas afectadas.


Pblico.
Pblico Interesado.

Interesa que existan verdaderos procesos


participativos voluntarios del modelo
territorial, consensuados con la poblacin,
antes del inicio de la Solicitud de Inicio
de la EATE por el rgano promotor.
Se puede ampliar voluntariamente el
plazo mnimo de la Consulta de la
Versin Preliminar del Plan, que es de 45
das hbiles.
Se puede facilitar al mximo las tareas de
informe, examen y alegacin.

Por motivo de oportunidad y capacidad


para generar empleo.

Simplifica y agiliza.
Se evita evitan revisin del planes
generales
y otros
procedimientos
(tramitacin segn EAE).
El Comit Estratgico de Poltica
Territorial podr ser consultado.
Parece
orientado
a
actividades
empresariales, pero se cuelan usos
residenciales
entendidos
como
Complejos tursticos-terciarios.
Pueden modificar planes ya iniciados o
aprobados, o en el hecho de aumentar los
plazos por parte del propietario o inferir
en el art. 6 y que modifica la Ley de
vivienda (8/2004)
Puede plantear desarrollos que suponen
un riesgo por ser salvoconductos
procedimentales.

Debe priorizar reas urbanas antes que


los nuevos desarrollos (no lo especifica
en art. 7.2.a).

Es de observancia el sistema con el que la


ley otorga al empresario urbanizador, la
capacidad para intervenir en suelos
urbanos y solares en ciudad consolidados.

Aceleran su tramitacin de un
proyecto urbanstico por su capacidad
para generar riqueza y empleo.

TEJIDO URBANO.
Se incide en la renovacin y la
rehabilitacin
en
la
ciudad
consolidada. Se incentiva el modelo
compacto sobre la enorme huella
urbana dejada.
AGENTE URBANIZADOR.
El agente urbanizador reaparece en
las intervenciones urbanas, pero ms
al servicio del propietario que del
Ayuntamiento.
La
ley
afirma
garantizar mejor los derechos de los
dueos de los solares edificables.

LEGALIDAD EN LA UE.
El texto trata de fijar algunas
garantas en la contratacin y
tramitacin
de
los
planes
urbansticos.

160

No prohbe taxativamente desarrollos


inconexos (7.2.e).
Programas de Actuacin Integrada.
Flexibiliza los plazos de caducidad en
funcin de la coyuntura econmica.

Se mantiene la programacin como


hbitat natural de la iniciativa privada con
nimo de agilizar el mercado y cubrir la
incapacidad actual para abordar la accin
pblica del urbanismo.
Cuando la Administracin no sea el
urbanizador por gestin directa, podrn
ser los propietarios mayoritarios del suelo
los tengan mayor margen de maniobra
para asumir, si as lo desean, la condicin
de agente urbanizador.
Vase las distintas sentencias judiciales y
denuncias a travs de la Comisin de
Peticiones de la UE.
Informe Fortou.
Informe Auken.
Vanse las Denuncias y recomendaciones
del Sndic de Greuges.

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local


LEGALIZACIONES EN SUELO NO
URBANIZABLE

Destinado a viviendas construidas en


suelo rstico sin servicios mnimos
como saneamiento, agua o luz. Busca
una solucin basada en los cambios
de la densidad exigida.
Se reduce el requisito a tres viviendas
o ms en una hectrea (10.000 m2)
para legalizarlas siempre que
presenten un Plan Especial y un
proyecto de urbanizacin que debe
ejecutarse para evitar los impactos en
el medio ambiente. Slo entonces se
les dar la licencia de legalizacin.

Se trata de una flexibilizacin de la


normativa
para
legalizar
los
diseminados.
Muchos delitos y faltas quedarn
impunes.
Los
propietarios
reconoceran
su
propiedad.
Puede tener implicaciones peligrosas para
el futuro del suelo no urbanizable, al
poderse de facto ahora urbanizar
mediante el Plan Especial.
Es positivo que se endurezca la
prescripcin (paso de 4 a 15 aos el delito
o falta), si bien se ha compensado con las
facilidades para reurbanizar y minimizar
los impactos.
Fuente: Elaboracin Propia.

8.3. Modelo de prestacin y distribucin competencial en la Comunidad


Valenciana
Si nos centramos en el anlisis competencial en el mbito autonmico, se debe advertir un
constante movimiento en los cambios orgnicos y funcionales en el seno de la Conselleria con
competencias en materia de territorio, medio ambiente y urbanismo. Uno de los ejemplos ms
claros, sera las recientes variaciones derivadas de la desaparicin efectiva de Secretara
Autonmica de Territorio, Medio Ambiente y Paisaje, quedando la Secretara Autonmica de
Infraestructuras y Transporte como el nico rgano superior de la hoy conocida como
Conselleria de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente.
La aprobacin de los citados reglamentos internos en el Consell propicia el acomodo en la
estructura operativa de los rganos urbansticos, territoriales y de evaluacin ambiental de la
Generalitat. Cualquier cambio legislativo o incluso poltico, implica normalmente una
modificacin del sistema de funcionamiento de dichos rganos.
En el ao 2014 se reconoce el siguiente mapa organizativo y competencial44:

Competencias del Consell.

Competencias del Conseller.

Competencias de la Secretara Autonmica.

Atribuciones del Consejo Superior de Territorio y Urbanismo.

Atribucin de las Direcciones Generales.

Atribuciones del Comit Estratgico de Poltica Territorial.

Atribuciones de las Comisiones Territoriales de Urbanismo.

44

Decreto 135/2011, de 30 de septiembre, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de los rganos
Territoriales, de Evaluacin Ambiental y Urbansticos de la Generalitat y Decreto 123/2013, de 20 de septiembre, del
Consell, por el que se modifica el Reglamento de los rganos Territoriales, de Evaluacin Ambiental y Urbansticos
de la Generalitat, aprobado por el Decreto 135/2011, de 30 de septiembre, del Consell.

161

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Atribuciones de las Comisiones Informativas de Urbanismo.

Atribuciones de la Comisin de Evaluacin Ambiental.

Otros rganos con competencias urbansticas:


Servicios Territoriales (reas)

Vivienda y Proyectos Urbanos

Urbanismo

Medio Ambiente.

Secretaria autonmica
(Infraestructuras, Territorio
y Medio Ambiente)

Conseller

D.G. de Evaluacin
Ambiental y Territorial

D.G de Obras Pblicas,


Proyectos Urbanos y
Vivienda

DG. de Transporte y
Logistica

S.D.G. Ordenacion y
Planficacin. Actuaciones
Territoriales Estratgicas
S.D.G. de Evaluacin
Ambiental y Territorial

S.D.G. de Infraestructuras
Pblicas
S.D.G. de Proyectos Urbanos
y Vivienda
S.D.G. de Planficacin
Logistica y Seguridad
S.D.G. de Puertos,
Aereopuestos y Costas.

D.G. de Medio Natural

S.D.G de Medio Narural

D.G de Calidad Ambiental

S.D.G. de Calidad Ambiental

D.T. Infraestructuras,
Territorio y Medio
Ambiente (Alicante)

Conseller

D.T. Infraestructuras,
Territorio y Medio
Ambiente (Valencia)

D.T. Infraestructuras,
Territorio y Medio
Ambiente (Castelln)

Fte. Elaboracin Propia. Organigrama competencial simplificado (no incluye los servicios).

Puesto que el urbanismo y la ordenacin del territorio tienen en comn el rgimen competencial
diseado por la Constitucin y los Estatutos de autonoma, debidamente refrendadas por
distintas sentencias constitucionales, se llega a la conjetura de que el rgimen competencial es
conjunto y compartido entre el municipio y la comunidad autnoma.
En relacin con los entes locales, partimos de lo dispuesto en el art. 25 de la Ley Reguladora de
Bases de Rgimen local 7/1985 de 2 de abril, asumiendo en todo caso los cambios recientes
contemplados en la Ley 27/2013, 27 diciembre, de Racionalizacin y Sostenibilidad de la
Administracin Local. Asimismo, las competencias de intervencin en el uso del suelo y la
edificacin que se exteriorizan a travs de las facultades de concesin, suspensin y anulacin
de licencias, rdenes de ejecucin o suspensin de obras e inspecciones urbansticas son
atribuidas por la normativa bsica del rgimen local al alcalde. En el art. 21 LRBRL se atribuye
a la figura del alcalde el otorgamiento de licencias cuando as lo dispongan las ordenanzas, las
aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo general y de gestin

162

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

urbanstica, no expresamente atribuido al Pleno, as como los Proyectos de Urbanizacin, con el


fin de simplificar los procedimientos y acortar los plazos. De forma ms explcita tambin se
atribuye ya directamente al alcalde la concesin de licencias, salvo que las ordenanzas o las
leyes sectoriales se le atribuyan al Pleno o a la Junta de Gobierno Local. Tambin es de
competencia del Pleno la aprobacin inicial del planeamiento general y la aprobacin que ponga
fin a la tramitacin municipal de los planes y dems instrumentos de ordenacin y gestin
previstos en la legislacin urbanstica.
Debe decirse que en el caso valenciano, se comparten las competencias de control y disciplina
urbanstica concretamente con las atribuidas al Servicio de Rgimen Jurdico e Inspeccin
Territorial del gobierno autonmico. rgano al que le atribuyen funciones de inspeccin urbana
y la instruccin de expedientes sancionadores y de restauracin de la legalidad en las materias
propias de su Direccin General.
No podemos aparcar el tema sin hacer referencia al papel que han podido desempear las
Diputaciones Provinciales. Reconocidas en el seno de la Administracin Local, y que tambin
han asumido a lo largo de la historia las siguientes funciones:

Formulacin de Planes Generales y Normas Subsidiarias de mbito municipal cuando


eran solicitadas por determinados municipios.

Las antiguas Normas Subsidiarias de mbito provincial.

Los Informes previos a la aprobacin definitiva de los Planes Generales de capitales de


provincia o municipios de ms de 5.000 habitantes.

Aprobacin inicial y provisional de Planes Generales o Normas Subsidiarias


municipales que se extienden a ms de un trmino municipal.

Los Planes de Iniciativa particular que afectaban a varios municipios se presentarn en


la Diputacin o en su defecto en el rgano autonmico correspondiente.

8.4. Ejemplos comparados


Analizar el estado de la cuestin, a nivel comparado, permite identificar las buenas prcticas y
tambin la mala praxis como enseanza de aquello que se puede y no se puede hacer. Por
desgracia en la Comunidad Valenciana menudean los casos no deseados. Todo un laboratorio de
malos ejemplos que debemos erradicar de la prctica planificadora y tambin del escenario
especulativo cuando no corrupto de aquellos que toman las decisiones ms importantes en el
territorio. Los casos sealados estn en su mayora judicializados, pero tambin se sealan
ejemplos que responden a una mala decisin poltica, caso por ejemplo del archivo de varios
Planes de Accin Territorial que una vez finalizados no han visto la luz. Veamos slo algunos
ejemplos en los siguientes cuadros. Se refleja por tanto una especie de geografa de las malas

163

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

praxis, pero tambin apuntamos aquellas referencias que nos pueden servir para establecer los
mejores principios y ejemplos para resetear nuestros planes.

La geografa de las malas praxis


CARCTER /
TIPOLOGA

MBITO

DESCRIPCIN

Estrategia Territorial de la
Comunitat Valenciana

Documento marco para la


ordenacin del territorio
y el urbanismo.

Diagnstico y directrices acertadas (salvo excepciones).


Tarda.
Diluye la capacidad de implantar PATs.
ATEs no bien controladas (La Espaola, Rabasa, etc).

Planes de Accin Territorial


(general).

Muy necesarios. Asignatura pendiente en la CV.


No desarrollados (carcter integral). Fracaso en su
desarrollo en los ltimos 25 aos.

Plan de Accin Territorial del


Paisaje y de la I. Verde.

Documentos
de
planificacin
supramunicipal
para
reas funcionales.
Plan
de
Accin
Territorial de carcter
sectorial.

Documento de gran valor y utilidad para la planificacin


territorial y urbana desde el paisaje.
Archivado si motivo declarado.

Plan de Accin Territorial de


la Huerta.

Accin
carcter

Documento de gran valor y utilidad para la planificacin.


Archivado si motivo declarado o justificado.

Plan de Accin Territorial de


la Montaa de Alicante.

Plan
de
Territorial de
sectorial
Plan
de
Territorial de
sectorial

Accin
carcter

Documento de gran valor y utilidad para la planificacin.


Archivado si motivo declarado tras la Versin Preliminar
(Vall de Guadalest).

Castelln

mbito de planificacin
local.

El Grupo para el Estudio y Conservacin de los Espacios


Naturales (GECEN) denunci 3.000 viviendas ilegales en
La Marjalera y otras 300 en el camino de El Serradal.

Oropesa

mbito de planificacin
local.

Alzamiento de dos bloques ilegales de 600 apartamentos


sobre un terreno dotacional privado que deba dedicarse
exclusivamente a un camping, a pesar de que la Conselleria
le deneg la licencia.

Moncofa

mbito de planificacin
local.

Los planes urbansticos han sido paralizados por la Justicia.


Crecimientos de ms de 7.000.000 m2 asociados al golf
(seis veces ms que el suelo edificado). El ayuntamiento
promovi 30.000 viviendas y slo se han construido 8.000.
El PAI Belcaire Sur, fue paralizado por el TSJ cuando
estaba urbanizado al 90% porque el ayuntamiento no
cumpli supuestamente con la reserva de zonas verdes.

Nules

mbito de planificacin
local.

Los planes urbansticos han sido paralizados por la Justicia.


La Fiscala de Castelln ampli al ayuntamiento de
Burriana la investigacin a la localidad de Nules por
supuestos delitos contra la ordenacin del territorio, los
recursos naturales y prevaricacin, debido a la
construccin ilegal de viviendas en el marjal.
A instancias de la Generalitat, el TSJ orden en 2010 el
derribo de 56 viviendas ilegales situadas dentro del paraje.
La demolicin fue paralizada porque los vecinos
recurrieron ante el TS.

Burriana

mbito de planificacin
local.

Planes urbansticos han sido paralizados por la Justicia


La Fiscala de Castelln ha anunciado que ampla al
Ayuntamiento de Burriana la investigacin abierta hace dos aos
a la localidad de Nules por supuestos delitos contra la ordenacin
del territorio, los recursos naturales y prevaricacin.

Valencia

Documento
planeamiento local

Propuesta de Plan General invasivo con la huerta de


Valencia.
Incompatible con los principios recogidos por el PAT de la
Huerta y que nunca se lleg a aprobar.

Cullera

164

de

mbito de planificacin
local.

La Delegacin del Gobierno llev a los tribunales el


megaproyecto para urbanizar 600.000 m2 del Manhattan
de Cullera: 33 torres de 25 alturas, otras dos torres de 40 y
un puerto deportivo, ha sido aprobado por el ayuntamiento,

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local


a pesar de los informes en contra del Ministerio de
Fomento y de la Confederacin Hidrogrfica del Jcar.
Gandia

mbito de planificacin
local.

Presin urbanstica sobre el ltimo tramo virgen de su


litoral (playa de L'Auir). Ms de 500.000 m2 de suelo
urbanizable.
Masa social en contra de la actuacin (plataforma Salvem)

Sueca

mbito de planificacin
local y ENP.

Construccin de 25 adosados en pleno PN de La Albufera


Ha llegado a los tribunales con dirigentes polticos
condenados prisin y multas por construir sin licencia
dentro del Parque.

Ribarroja de Tria

mbito de planificacin
local.

Casi 3.000 viviendas en suelo agrcola y PAI de Porxinos,


donde estaba previsto que construir la futura ciudad
deportiva del Valencia CF.
El TSJ de la Comunidad orden su paralizacin cautelar
por carecer del informe sobre el abastecimiento de agua.

Alicante

Documento
planeamiento local

de

Sucesivos redactores del Plan, desde hace ms de 15 aos.


Situaciones de falta de transparencia y supuesta corrupcin
ante el caso Brugal (PAI de Rabasa).

Pego

mbito de planificacin
local y ENP.

Su ex alcalde fue condenado a tres aos de prisin por


delito ecolgico a los que hay que sumarle tres ms por
atentado al director del parque. El TS ratific la pena por
los daos ocasionados al marjal de Pego-Oliva, declarado
parque natural protegido en 1994.

Dnia

Documento
planeamiento local

de

Retraso y numerosos conflictos entre el PG Transitorio y


elaboracin de un nuevo planeamiento, todava pendiente
de aprobacin (2015).

Poble Nou de Benitatxell

Documento
planeamiento local

de

Juicio por cohecho, falsificacin documental y delito contra la


ordenacin del territorio al exalcalde y una edil independiente.
El fiscal pide para cada uno de ellos 9 aos de prisin. En julio
de 2008, la Guardia Civil los detuvo por, supuestamente,
intentar extorsionar a un empresario. Le pidieron, segn el
sumario, 50.000 euros a cambio de mantener como
urbanizables sus terrenos en el nuevo PGOU.
Construccin irregular y vertidos de residuos en el Puig de la
Llorena (controvertida urbanizacin de Cumbres del Sol).

Orihuela

Documento
planeamiento local.

de

Imputaciones por presuntos delitos contra la ordenacin del


territorio del que fue primer edil por haber supuestamente
favores de promotores que tambin supuestamente se
beneficiaron de la recalificacin de suelo no urbanizable
para la construccin de 5.400 viviendas. El municipio
cuenta con ms de 8.000 casas ilegales (30.000 en las dos
ltimas dcadas) y 600 expedientes sancionadores.
Los tribunales investigaron otras 15 causas de supuestas
irregularidades urbansticas y contables en el
ayuntamiento, implicando a otros polticos y funcionarios.

San Miguel de Salinas

Documento
planeamiento local.

de

Una asociacin local denunci ante la Fiscala


Anticorrupcin ms de 200 viviendas ilegales en 11
urbanizaciones. Un campo de golf en la Dehesa de
Campoamor y la urbanizacin Lago Azul (ambos en suelo
no urbanizable) y una mansin en un monte protegido de
Cabezo Mortero.

Torrevieja

Documento
planeamiento local.

de

El ex alcalde entro en prisin. Acusado por trfico de


influencias y uso de informacin privilegiada por comprar
en Almorad unos terrenos rsticos que revendi con una
supuesta plusvala de 5,2 millones de euros.

Catral

Documento
planeamiento local.

de

La juez imput al alcalde de Catral y cuatro promotores


por un delito de prevaricacin y contra la ordenacin del
territorio. En octubre de 2006, la Generalitat le retir las
competencias urbansticas al ayuntamiento por la
proliferacin exagerada de viviendas ilegales en suelo no
urbanizable y protegido. Hay ms de 1.250 casas ilegales,
muchas de ellas en pleno Parque Natural de El Hondo.

Fte: Elaboracin propia (seleccin). Diario El Mundo. Ladrillo a ladrillo.

165

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Ejemplos de buenas prcticas


LISTADO-DOCUMENTO
DE BUENAS PRCTICAS
Documentos
Sostenibilidad

de

CARCTER / TIPOLOGA

Cartas y protocolos

INFORMACIN

Declaraciones e Informes

Declaraciones e Informes

Convenios

Convenios

Estrategias
Estatales y CV

Europeas,

mbito
urbano

territorial

166

Carta de Mlaga 2011.


Carta de Leipzig 2007.
Carta Europea del Turismo Sostenible en los Espacios
Protegidos.
Carta Europea del Turismo Sostenible en los Espacios
Protegidos | Texto oficial 1995. Lanzarote.
Campaa: Ciudades Europeas Sostenibles.
Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad. 2005.
Carta de Atenas 2003.
Carta del nuevo urbanismo 2001.
Carta de Valencia 1995.
Carta de Alborg 1994.
Los Compromisos de Alborg. Alborg+10. 2004.
Carta Europea de Ordenacin del Territorio (CEOT) 1983.
Declaracin de Ro+20 2012.
Dunkerque 2010 | Declaracin Sostenibilidad Local.
Declaracin de Toledo 2010.
Declaracin de Marsella 2008.
Declaracin de Lisboa 2006.
Resoluciones Declaracin de Lisboa 2006.
Declaracin de Johannesburgo 2002.
Declaracin de Hannover 2000.
Declaracin del Milenio 2000.
Declaracin de Xtiva 2000.
Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo 1992.
Declaracin de principios relativos a los bosques 1992.
Informe Brundtland 1987 | Our Common Future.
Informe Brundtland 1987 | Historia.
Declaracin de Estocolmo sobre el Medio Humano 1972.
Convenio Europeo del Paisaje 2000. Florencia.
Convenio Europeo sobre la proteccin del Patrimonio
Arqueolgico. 1992.
Convenio para la Proteccin del Patrimonio Arquitectnico
de Europa. 1987.
Perspectiva Europea de Ordenacin del Territorio (PEOT).
Estrategia Territorial Europea. 1999. Postdam.
Estrategia Urbana para el Medio Ambiente Europeo. 2006.
Hacia una estrategia temtica sobre el medio ambiente
urbano. 2004.
Los Principios de Melbourne para la Sostenibilidad de las
Ciudades. 2002.
Programa ciudades. Cambio global Espaa 2020/50.
Estrategia Nacional de Desarrollo Rural 2007-2013.
Estrategia Espaola de Desarrollo Sostenible. v aos.
Estrategia de Medio Ambiente Urbano de la Red de Redes
de Desarrollo Local Sostenible (EMAU) 2006.
Estrategia Espaola de Sostenibilidad Urbana y Local
2011.
Estrategia Espaola de Sostenibilidad Urbana y Local
2009.
La Estrategia Espaola de Movilidad Sostenible y los
Gobiernos Locales. 2011.
Estrategia Espaola de Movilidad Sostenible 2009.
Estrategia de Movilidad Sostenible 2009.
Estrategia Espaola de Movilidad Sostenible 2008.
Estrategia para la Sostenibilidad de la Costa (OSE) 2007.
Cambio climtico y eficiencia energtica.
Estrategia Espaola de Cambio Climtico y Energa
Limpia. Horizonte 2007-2012-2020.
Estrategia Local de Cambio Climtico.
Estrategias para el Desarrollo Sostenible en la Comunidad
Valenciana. 2002.

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local


Libros Blancos y Verdes

mbito de planificacin
local, territorial y de
infraestructuras.

Catlogos
Prcticas

de

Buenas

mbito de planificacin
local.

Guas

mbito de planificacin
local.

Libro Verde de Sostenibilidad Urbana y Local en la Era de


la Informacin.
Libro Verde del Medio Ambiente Urbano. 2007.
Libro Verde del Medio Ambiente Urbano | Tomo I.
Libro Verde del Medio Ambiente Urbano | Tomo II.
Libro Verde de la Cohesin Territorial.
Libro Verde de la cohesin territorial: Convertir la
diversidad territorial en un punto fuerte.
Libro verde de la cohesin territorial: el camino a seguir.
Libro Verde sobre la cohesin territorial y estado del
debate sobre la futura reforma de la poltica de cohesin.
Libro verde del transporte.
Hacia una nueva cultura de la movilidad urbana.
Libro Verde. Un marco para las polticas de clima y
energa en 2030.
Un marco para las polticas de clima y energa en 2030.
2013.
Libro blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento
Urbanstico Espaol.
Presentacin.
Declogo a favor de un urbanismo ms sostenible.
Libro blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento
Urbanstico Espaol. Abril 2010.
Libro Blanco de la Sostenibilidad Ambiental.
Libro Blanco de la Edificacin Sostenible en la Comunidad
Valenciana.
Libro Blanco para una Estrategia y un Plan de Accin
Comunitarios.
Libro Blanco. Adaptacin al cambio climtico: Hacia un
marco europeo de actuacin.
Libro Blanco. Hoja de ruta hacia un espacio nico europeo
de transporte: por una poltica de transportes competitiva y
sostenible.
Cdigo de buenas prcticas FEMP.
Planeamiento urbano y ordenacin territorial.
Movilidad y transporte.
Paisaje.
Rehabilitacin de solares degradados.
Catlogo de las buenas prcticas.
Energa y Cambio Climtico.
Atmsfera y Ruidos.
Residuos.
Catlogo Espaol de Buenas Prcticas.
La construccin de la ciudad sostenible. Fundamentos.
Informes expertos sobre los casos de Buenas Prcticas
Espaolas.
I Catlogo Espaol de Buenas Prcticas. 1996.
II Catlogo Espaol de Buenas Prcticas 1998.
III Catlogo Espaol de Buenas Prcticas. 2001.
IV Catlogo Espaol de Buenas Prcticas. 2003.
V Catlogo Espaol de Buenas Prcticas. 2005.
VI Catlogo Espaol de Buenas Prcticas. 2008.
VII Catlogo Espaol de Buenas Prcticas. 2009.
VIII Catlogo Espaol de Buenas Prcticas. 2011.
IX Catlogo Espaol de Buenas Prcticas. 2013.
Banc de Bones Prctiques. Federaci de Municipis de
Catalunya i Fundaci Pi i Sunyer
Urbanismo y Edificacin.
Gua sobre la Certificacin del Urbanismo Ecolgico.
Gua de Buenas Prcticas de Planeamiento Urbanstico
Sostenible.
Gua de Calidad del Ambiente Interior.
Gua de Gestin del Agua.
Gua de las energas.
Gua de sistemas de ahorro de agua en la edificacin.
Edificios Residenciales de Alta Calificacin Energtica e
Integracin de Energas Renovables de la Fundacin
HABITEC 2012.
Gua prctica sobre la Certificacin de la Eficiencia
Energtica de Edificios.
OSE: Nuevo Informe Temtico sostenibilidad local: una
aproximacin urbana y rural.
Documentos de Sostenibilidad del Instituto Valenciano de

167

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local
la Edificacin: La ciudad existente: diagnstico, retos y
oportunidades.
Otros Documentos

mbito de planificacin
local.

Casos urbanos

Proyectos
Sostenibles

Casos prcticos.

Urbansticos

Casos Prcticos.

Planeamiento:
Dictamen: El papel de la regeneracin urbana en el
futuro del desarrollo urbano en Europa 2010.
Dictamen: La necesidad de aplicar un planteamiento
integrado a la rehabilitacin urbana.
Criterios de sostenibilidad aplicables al planeamiento
urbano.
La reversibilidad de los procesos de deterioro:
Perspectivas Medioambientales.
4 Congreso europeo sobre eficiencia energtica y
sostenibilidad en arquitectura y urbanismo.
A best-practise proposal for a Nordic Planning
procedure_InnoUrba Green Paper.
Regeneracin urbana integrada.
Regeneracin urbana integrada en Europa.
Modelos de gestin de la Regeneracin urbana.
La regeneracin de la ciudad. CONAMA 10.
Rehabilitacin y sostenibilidad. El futuro es posible.
Congreso internacional.
Retos y estrategias en la intervencin en barrios
histricos.
Rehabilitacin integrada de los centros histricos: el
reto urbanstico de finales de los ochenta.
Regeneracin urbana integral de barrios vulnerables:
los polgonos residenciales de los aos 60-70.
IVE_Ponencias y vdeos.
Ciudades Sostenibles y Calidad Urbana (Italiano).
Recycling city. Lifecycles, Embodied Energy,
Inclusion.
15 retos para la ciudad sostenible en 2015.
La U Urbana. El libro blanco de las calles de
Barcelona.
Urbanismo y participacin
Urbanismo y participacin: iniciativas y retos de
futuro.
Por un urbanismo de los ciudadanos.
Resiliencia
Cmo desarrollar ciudades ms resilientes.
Edificacin y rehabilitacin.
Edificacin y Rehabilitacin Ambientalmente Sostenible
en Euskadi. 13 casos prcticos de excelencia ambiental.
Casos urbanos:
Barcelona Sostenible.
open urban lab | Laboratorio urbano abierto de
Zaragoza.
La ciudad viva | Diez aos de rehabilitacin urbana en
Holanda.
La ciudad viva | Espacio elevado al pblico.
La ciudad viva | Declogo de las buenas prcticas
urbansticas.
La ciudad viva | Renovacin Urbana en Holanda.
Segundo caso: Pendrecht.
BilbaoInternacional | Regeneracin urbanstica.
Urbana-C | Proyecto integral de regeneracin urbana
del Agra del Orzn, A Corua.
Proyecto "+B | Sumem des dels Barris".

http://camuniso.blogspot.com.es/2012/02/indice-deproyectos.html

Fuente: Elaboracin propia (seleccin). Ctedra de Municipios Sostenibles (Universitat Politcnica de Valncia y Diputacin
Provincial de Valencia).

168

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

8.5. Propuestas de reforma para el mbito regional y local


8.5.1. Planificacin regional y subregional
Propuesta n 1. Elaboracin de Planes de Accin Territorial Integrales
Situacin/Diagnstico de partida: El mapa de ordenacin del territorio a travs
de reas funcionales para el desarrollo de PATs Integrales, difcilmente se
completar. No se viene aprovechando la capacidad de calificar suelo que
tienen estos Planes (situacin entendida como conflictiva). Su no desarrollo
sigue pendiente desde hace ms de 20 aos y devala el papel director de la
Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV).
Buenas Prcticas: Agrupacin de municipios por razn de las reas funcionales
y solicitud ante la administracin autonmica, para que se impulsen.
Beneficios esperados: Cohesin y reequilibrio territorial. Deben ser capaces de
prever inversiones estratgicas as como introducir normas y directrices de
inters supramunicipal (infraestructuras comunes, gestin de paisaje, seleccin
de modelos de planeamiento y umbrales de crecimiento. etc). Si los PATs
tienen capacidad para condicionar el planeamiento, plantear la evaluacin
ambiental agilizada en los planes pormenorizados.
Propuesta n 2. Control de las Actuaciones Territoriales Estratgicas (ATE).
Situacin/Diagnstico

de

partida:

Proceso

de

intervencin

territorial

inoculado desde la administracin pblica que viene de la mano de un


promotor o inversor (cabe la frmula consorciada). Pasan por encima de los
Planes Generales y en todo caso, stos se deben adaptarse posteriormente. Los
proyectos tursticos, pueden llevar implcitos usos y aprovechamientos
residenciales.
Buenas Prcticas:
1. El Comit Estratgico de Poltica Territorial (o el rgano que cumpla sus
funciones), debera ser siempre consultado. Reforzar aqu el papel
negociador con los Ayuntamientos afectados.
2. Procurar acuerdos de consenso con el municipio afectado y colindante.
3. Una vez el rgano Ambiental y Territorial decida el alcance del
Instrumento de Paisaje que le es de afeccin, deben cuidarse los niveles de
participacin pblica y su calado final en la toma de decisiones.
4. Fomentar los mecanismos reparcelatorios y descartar siempre que sea
posible los sistemas expropiatorios.

169

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

5. Rechazar las ATEs que lleven implcitos proyectos o aprovechamientos


residenciales, en el marco de actuaciones tursticas.
Beneficios esperados: Sin entrar en el fondo de la calidad, rentabilidad social o
econmica de los proyectos, el beneficio que se espera es la velocidad de los
procesos y tramitaciones (simplificacin).
8.5.2. Planeamiento urbanstico
Propuesta n 1. Reforzar los niveles de cooperacin horizontal y las competencias entre
administraciones local y regional.
Situacin/Diagnstico de Partida: Las tramitaciones en dos niveles
competenciales (PGE y POP), pueden generar procesos de confusin y
coordinacin administrativa o ejecutiva (dificultades de seguimiento, control o
disciplina urbana, ambiental o paisajstica). El planeamiento urbano general, se
ha visto lento e insuficiente para gestionar inversiones a demanda.
Buenas Prcticas: Establecer comisiones mixtas de trabajo entre tcnicos
locales y autonmicos para mejorar la coordinacin administrativa y
competencial.
Beneficios esperados: Mejorar la vigilancia, inspeccin y disciplina urbana
(especialmente la vigilancia de suelo no urbanizable desde fuera del municipio).
Clarificar competencias. Mejorar en la cooperacin interadministrativa.
Propuesta n 2. Fomentar y desarrollar modelos lgicos de desarrollo urbano y territorial.
Situacin/Diagnstico de Partida: Los modelos de ocupacin y disposicin del
urbanismo en el territorio no siempre son acertados en su rendimiento
econmico-social, en su sostenibilidad ambiental o paisajstica.
Buenas Prcticas:
1. Proponer modelos de ocupacin e implantacin territorial entendidos por la
comunidad cientfica y social como deseables (modelos compactos,
densidades medias o adecuadas a su entorno, respeto a las afecciones
sectoriales, reequilibro dotacional, atencin al paisaje, sostenibilidad de los
recursos naturales, proteccin del patrimonio culturaletc).
2. Desclasificar suelos sin programa adjudicado que difcilmente se van a
desarrollar (en principio sin derechos adquiridos).
3. Programas urbansticos aprobados sin comenzar o terminar de ejecutar:
Establecer un paquete de medidas de desprogramacin total o parcial al
menor coste posible para todos los implicados. Tambin implementar un

170

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

paquete de medidas de reduccin de los mbitos de programacin o de los


costes de urbanizacin.
Beneficios esperados: Territorios con mayor calidad ambiental, con desarrollos
equilibrados. Reflexin y estudio a partir del concepto de desarrollo urbano
integrado e inclusivo, tal y como establece la Declaracin de Toledo de 2010.
Restituir la quiebra de propietarios e incluso urbanizadores que no pueden
afrontar sus compromisos. Eliminar programas imposibles de ejecutar y rebajar
la presin econmica y de cesin a los propietarios (negociacin y mediacin).
Propuesta n 3. Transparencia en la gestin urbana y territorial.
Situacin/Diagnstico de Partida: El urbanismo valenciano se ha plasmado
fsicamente la gestin local del planeamiento y en las leyes del suelo. Sin duda
ste ha generado no pocos problemas relacionados con propietarios, vecinos y
el bien o inters general.
Buenas Prcticas:
1. Proponer modelos de implantacin territorial abiertos y transparentes
(derechos, deberes, garantas, publicidad, informacin y concurrencia).
Respetar las normas de preferencia para el desarrollo de planes y
programas. Bsqueda de equilibrios entre el inters general y la propiedad
privada, derechos y deberes de edificar o rehabilitar.
Beneficios esperados: Despejar las dudas sobre el urbanismo valenciano.
Mejorar y reducir los casos de arbitrariedad y corrupcin.
Propuesta n 4. Proponer planes territoriales y urbansticos de excelencia (certificados).
Situacin/Diagnstico de Partida: El territorio y la disciplina merece
herramientas de gestin voluntaria y de continua mejora que vaya ms all del
mero alcance normativo.
Buenas Prcticas:
1. Las certificaciones permiten introducir pautas y criterios ambientales o
de sostenibilidad en el proceso de planeamiento y proyecto de nuevos
barrios o rehabilitacin de espacios urbanizados. En este sentido se
pueden establecer auditoras voluntarias de certificacin o acreditacin
de la calidad y sostenibilidad en el medio urbano (marco de actuacin
de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible. artculo
107), buscando la independencia en las evaluaciones ambientales o
paisajsticas.

171

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Beneficios

esperados:

Aunque

es

novedoso,

permite

trabajar

sistematizadamente y por procesos, mejora continua del personal y


profesionalizacin de las reas responsables del urbanismo local. Eliminar la
discrecionalidad.
8.5.3. Instrumentos de paisaje
Propuesta n 1. Reforzar el valor y la importancia del paisaje en la ordenacin territorial y
urbana.
Situacin/Diagnstico de Partida: La parlisis injustificada del PAT del
Paisaje de la Comunidad Valenciana, el no funcionamiento del Instituto de
Estudios Territoriales y del Paisaje o de las Juntas de Participacin, unido a la
simplificacin y necesidad de acelerar los planes y programas derivados de la
nueva ley, puede restar en importancia o capacidad de influencia en el
urbanismo.
Buenas Prcticas: Catalogar los paisajes ms valiosos y establecer mejoras de
proteccin y gestin. Recuperar el PAT del Paisaje y de la I. Verde.
Beneficios esperados: Proteccin integral de paisaje. Buen gobierno del
territorio. Marcar directrices y formas ms sensibles de intervencin territorial.
Territorios con identidad.
Propuesta n 2. Incardinar el instrumento de paisaje al planeamiento (estructural y
pormenorizado).
Situacin /Diagnstico de Partida: La prctica planificadora debera mejorar
los mecanismos de enlace entre los objetivos de calidad paisajstica y la
ordenacin. El paisaje como condicionante efectivo en los distintos niveles de
intervencin (objetivos del Convenio Europeo del Paisaje. Florencia 2000).
Buenas Prcticas: Vigilar y comprobar que las normativas y fichas de gestin
de los planes, responden de forma concreta a los criterios de paisaje y a sus
objetivos de calidad.
Resultados esperados: Dignificar los instrumentos de paisaje en la toma de
decisiones territoriales y urbansticas. Evitar que se conviertan en meros
trmites administrativos.

172

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Propuesta n 3. Abrir procesos participativos en el marco del paisaje con anterioridad a la


tramitacin del Expediente del Plan General.
Situacin /Diagnstico de Partida: La Versiones Preliminares de la Evaluacin
Ambiental determinan un documento todava abierto en la toma de decisiones.
No obstante, llega bastante cerrado o maduro en el momento en que se produce
la Informacin Pblica.
Buenas Prcticas: Las cuestiones de paisaje en su participacin pblica,
deberan ser resueltas al principio del proceso (Documentos de Inicio o aun
antes). De hecho, nada impide que stas actividades se inicien incluso antes de
remitir los Documentos de Inicio al rgano Ambiental.
Resultados esperados: Procesos participativos ms ricos y completos, sin
desvirtuar los procesos de participacin pblica en materia de paisaje. Este
planteamiento puede contribuir a una mayor representacin del pblico en la
toma de decisiones, interviniendo en la determinacin de objetivos, propuestas
y alternativas del Plan General.
Propuesta n 4. Fomentar Planes Renove del paisaje en la escala local.
Situacin /Diagnstico de Partida: Existen ciudades con deterioro urbano y
paisajstico. Este fenmeno se produce tanto en centros histricos, como en
algunos destinos tursticos maduros y zonas urbanas de periferia. La
desaparicin de los Programas de Imagen Urbana del Reglamento del Paisaje
(nunca desarrollados), y la ausencia de verdaderas polticas de proteccin de
oficio por parte de la administracin autonmica, requieren de este tipo de
medidas.
Buenas Prcticas: Impulsar verdaderos Planes Renove que atiendan
espacialmente a criterios de imagen y de paisaje y la calidad urbana. De este
modo se podrn abordar la mejora de espacios urbanos, rurales y especialmente
en determinados espacios tursticos.
Resultados esperados: En el marco de la Declaracin de Toledo (2010), poner
especial atencin a la Ley Estatal Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitacin,
regeneracin renovacin urbanas. Anlisis de los conceptos rehabilitacin,
regeneracin y renovacin desde la ptica de nuestro legislador de 2013, pero
analizados desde el prisma de los valores sealados en la Declaracin de
Toledo.

173

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

8.5.4. Tramitacin de planes o programas y polticas de gobierno abierto


Propuesta n 1. Fomentar principios de gobernanza territorial y participacin informal.
Situacin /Diagnstico de Partida: Los procesos de informacin y participacin
han tenido ritmos y concreciones bien diferentes, caracterizadas en ocasiones
por:
a)

Tener un carcter episdico sujeto a la tramitacin administrativa de planes


o programas.

b)

Estar vinculados a sus temas puntuales con efectos limitados.

c)

Se gestan desde arriba (institucionalidad), con protagonismos ciudadanos


ms bien formales y rituales, que realmente efectivos.

Buenas Prcticas:
1. Adecuar en el tiempo la toma de decisiones en el territorio, ms all de
la tramitacin administrativa. Ejemplos:

Incentivar procesos participativos no reglados (talleres de


prospectiva, consultas, valoraciones acuerdos sobre y el
modelo territorial, foros etc).

Ampliar los plazos y formatos de debate: Por ejemplo, antes de


la Solicitud de Inicio de la EATE (rgano PromotorAyuntamiento), o bien que ste ample voluntariamente los
plazos mnimos de la Consulta de la Versin Preliminar, que es
como mnimo de 45 das hbiles, o los 20 para los Estudios de
Detalle (resueltos mediante Resolucin del Alcalde).

2. Mejorar los protocolos de la Administracin local (principios de la


Declaracin de Malm, 2009), para acercar la informacin de forma
clara, sencilla y transparente. Tareas de notificacin, informe, examen y
de alegacin mediante NTIC.
3. Adecuar las herramientas y formatos para mejorar la participacin
pblica en los planes y programas. Ejemplos:

Exigencia en los pliegos tcnicos en la adjudicacin de los


planes, mayor detalle de los trabajos y talleres a beneficio de la
consulta pblica (especial atencin al pblico interesado).

Crear equipos humanos capaces de desarrollar prcticas


deliberativas ms sencillas, idneas de decidir sobre los temas
complejos.

Resultados esperados: Conseguir cauces de participacin ciudadana en los


procesos de toma de decisiones, ms all de los meros trmites administrativos
174

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

y de informacin pblica. Huir del estrs generado por los plazos generados por
el procedimiento administrativo en su tramitacin. En la escala local, mostrar
cuando menos una imagen de relacin bilateral, colaboracin horizontal y
directa con los ciudadanos. El trabajo debe buscar la coproduccin entre el
pblico y las instituciones.

175

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

AGENDA PARA EL GOBIERNO LOCAL 2015: Cuadro resumen del reparto


competencial por niveles para las polticas territorial, urbanstica y medioambiental.

Nivel autonmico
(incluye nivel
provincial, por sus
caractersticas de
escala, preferiblemente
coordinadas a nivel
GVA)

Nivel autonmico
(incluye nivel
provincial, por sus
caractersticas de
escala, preferiblemente
coordinadas a nivel
GVA)

Tipologa de acciones para el


nivel
- Polticas legislativas y
de direccin
autonmica.
- Decreto 1/2011 por el
que se aprueba la
Estrategia Territorial
de la Comunitat
Valenciana (ETCV).
- Ley 5/2014 por la que
se aprueba la Ley de
Ordenacin del
Territorio, Urbanismo
y Paisaje (-LOTUP-).

Nivel autonmico y
local*

176

Polticas legislativas y
de direccin
autonmica.
Coordinacin.
Apoyo a niveles
supramunicipal y
local.
Decreto 1/2011 por el
que se aprueba la
ETCV.
Ley 5/2014 por la que
se aprueba la Ley de
Ordenacin del
Territorio, Urbanismo
y Paisaje (-LOTUP-).
Ley 27/2006
(Estatal*), que regula
los derechos de
informacin y
participacin en
materia de medio
ambiente.

Servicios locales y
polticas segn

Propuesta de polticas pblicas


identificadas para ese nivel en la Agenda
- Elaborar y aprobar los Planes de
Accin Territorial
(cumplimiento de la Directriz 17, 69
y 70 de la ETCV).
- La Ley 5/2014 (LOTUP), no
concreta claramente su adscripcin a
reas funcionales (integrales), por lo
que su cumplimiento queda sujeto a
la observancia de las directrices de
la ETCV.
- En este contexto se precisan
modelos lgicos de desarrollo
urbano y territorial segn se dispone
en art. 7 de la LOTUP (Criterios de
Ocupacin Racional del Suelo), en
el los art. 4 y 5 (relativos a la
Infraestructura Verde), manteniendo
adems como referencia los
umbrales de crecimiento urbano
establecidos en las Directrices 81-83
de la ETCV.
- Control o en su caso minimizacin
del uso indiscriminado de
Actuaciones Territoriales
Estratgicas (ATE). El Captulo VI
de la LOTUP dispone de un
procedimiento exprs para su
aprobacin. Conviene descartar
desarrollos urbansticos de corte
residencial, salvo aquellos casos en
los que se contemple ntegramente la
promocin de vivienda protegida.
- Se recomienda la consulta al Comit
Estratgico de Poltica Territorial
segn art. 2 en todos los casos y a
los agentes de inters (nivel
participativo).
- Debe existir un control y garantas
en la Evaluacin Ambiental y
Territorial Estratgica y de la
poltica de paisaje (Ttulo I Captulo
II de la LOTUP), abrindose a
procesos de evaluacin ms
independientes para estos casos.
- Impulso de polticas desarrolladas de
consenso y cultura del acuerdo
intermunicipal, en el marco de la
transparencia e informacin
ciudadana (Ley 27/2006 -Estataldebidamente incorporada en la
normativa sectorial, territorial y
ambiental).
- Clarificar el planeamiento
urbanstico (art. 25.2.a LRBRL) y

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local


(ejecucin de
proximidad)
-

criterios de
subsidiaridad
Polticas
necesariamente de
proximidad
Acciones vinculadas a
la democracia local

Nivel autonmico
(incluye nivel
provincial, por sus
caractersticas de
escala, preferiblemente
coordinadas a nivel
GVA)

Polticas legislativas y
de direccin
autonmica.
Cumplimiento de
Convenio Europeo
del Paisaje (2000).
Decreto 1/2011 por el
que se aprueba la
ETCV.
Ley 5/2014 por la que
se aprueba la Ley de
Ordenacin del
Territorio, Urbanismo
y Paisaje LOTUP-).

Nivel Autonmico
(incluye nivel
provincial, por sus
caractersticas de
escala, preferiblemente
coordinadas a nivel
GVA)

Polticas legislativas y
de direccin
autonmica.
Ley 11/1994 de ENP
de la CV.

Nivel Autonmico y
Estatal*
(incluye nivel
provincial, por sus
caractersticas de
escala, preferiblemente
coordinadas a nivel
GVA)

Estatal (emanado de
Directiva Europea,
hasta la escala local).
Decreto Legislativo
1/2001, de 20 de
julio, por el que se
aprueba el texto
refundido de la Ley

art. 2 de la LOTUP en coordinacin


con la CCAA) y que establece dos
niveles segn competencias (Planes
Generales Estructurales y Planes de
Ordenacin Pormenorizada).
Establecer comisiones mixtas de
trabajo entre gobierno local y
autonmico (mejora del principio de
control y coordinacin).
En materia de disciplina urbanstica,
desarrollo de la Agenda de
Proteccin del Territorio (segn se
refleja en la Disposicin Adicional
Tercera de la LOTUP) y firma de
convenios para atribuir estas
competencias a la Agencia
(eliminacin de arbitrariedad y
control en SNU).
Desarrollo completo de las polticas
de paisaje de la ETCV en
consonancia con el Convenio
Europeo del Paisaje suscrito por la
Generalitat en el ao 2004.
Recuperacin del PAT del Paisaje y
de la Infraestructura Verde como
condicionante para el planeamiento
local en el mbito en los Paisajes de
Relevancia Regional (otorgar un
instrumento concreto a las
Directrices 50-53 de la ETCV, tal y
como se reconoca explcitamente en
el art. 11 de la derogada LOTPP
4/2004).
Catalogar los paisajes ms valiosos
y establecer mejoras de proteccin y
gestin de carcter vinculante
(concretar urbansticamente la
Directriz 53).
Apertura de la Gestin de Espacios
Naturales Protegidos en la escala
local.
Vocacin aperturista de las
Comisiones o juntas rectoras de los
ENP (rganos Colegiados),
especialmente en la figura de los
Parques.
Introduccin de la
corresponsabilidad entre agentes
sociales en la gestin del territorio.
Vase p ej. conflictos en los
derechos de tanteo y retracto (art.
19).
Gobierno de las Aguas.
Cumplimiento del art. 14 de la
Directiva Marco Aguas, que
recuerda los diferentes niveles de
participacin entre usuarios de las
aguas y las administraciones.
La Comisin Europea formula una
serie de recomendaciones a los

177

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Nivel supramunicipal
(intercomunalidad)

de Aguas.
Real Decreto
849/1986, de 11 de
abril, por el que se
aprueba el
Reglamento del
Dominio Pblico
Hidrulico.
Planes de Cuenca.
Atribucin voluntaria
Modelo flexible (por
voluntariedad, por
dimensiones del rea
intercomunal)

Nivel local
(ejecucin de
proximidad)

Minimizacin de
daos econmicos y
territoriales.

Nivel local
(ejecucin de
proximidad)

Servicios locales y
polticas segn
criterios de
subsidiaridad
Polticas
necesariamente de
proximidad
Acciones vinculadas a
la democracia local

178

Estados Miembros para sacar mayor


rendimiento a la participacin de
ciudadanos.
Deteccin y convocatoria activa de
agricultores, ecologistas,
mancomunidades, empresas de
explotacin y administraciones, en
el mbito del uso sostenible y
repartido del agua, la vigilancia ante
los riesgos, defensa y sequas, etc.
Desarrollo
interno
de
planes
territoriales supramunicipales en
entes de administracin consorciados
(preferentemente el mbito funcional
PAT-, o en su caso Planes Generales
Estructurales Mancomunados que
engloban 2 o ms municipios. art. 18
de la LOTUP).
Vid. Directrices 18 y 19 de la ETCV
y art. 18 de la LOTUP. Otorgar
capacidades mancomunadas a la
planificacin territorial y urbana.
Clarificar el papel de los Consorcios
Interadministrativos
por
va
reglamentaria y aproximacin de
stos al ciudadano.
Financiacin ad hoc (impulso) por
parte de Diputaciones, y funcin de
pblica de coordinacin y arbitraje
con anterioridad a la tramitacin
autonmica.
Solucin de problemas urbansticos
heredados
Adaptacin de Convenios (Vid.
consulta art.111, 114 y 115, 127,
132, 164 y 173 de la LOTUP) para:
- Buscar una salida urbanstica a
los suelos con programas
urbansticos sin comenzar o
terminar de ejecutar:
Desprogramacin total o parcial
al menor coste para propietarios
y promotores.
- Solucionar programas en
tramitacin sin posibilidad de
ejecucin: De forma transitoria,
reduccin de cargas en forma de
cesiones y cumplimiento de
estndares.
Oficinas del buen gobierno
(voluntariedad).
Ms all de obligaciones legales,
establecer modelos prximos y
subsidiarios de contacto (oficinas)
con el ciudadano y distribuidos en
tres niveles: 1) grandes ciudades que
dispongan de entes metropolitanos
formalizados. 2) mbito municipal.
3) mbito de barrios o sectores.
Estas oficinas delegadas del

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local


gobierno local, fomentarn
especficamente informacin
territorial y urbana, provistas de
personal capacitado para la canalizar
las iniciativas ciudadanas entre
agentes e instituciones actuantes.

Nivel local
(ejecucin de
proximidad)

Servicios locales de
calidad
Calidad y credibilidad
social

Nivel local
(ejecucin de
proximidad)

Servicios locales y
polticas segn
criterios de
subsidiaridad
Polticas
necesariamente de
proximidad
Acciones vinculadas a
la democracia local
Participacin
informal, no reglada
Uso y ampliacin de
plazos, cuando
proceda, para la
informacin pblica.
Ley de procedimiento
administrativo comn
de 30/1992.

Nivel local
(ejecucin de
proximidad)

Servicios locales y
polticas segn
criterios de
subsidiaridad
Polticas
necesariamente de
proximidad
Acciones vinculadas a
la democracia local

Planes territoriales y urbansticos de


Excelencia (certificados).
Se trata de documentos voluntarios
que permitan introducir pautas y
criterios sostenibles y de buen
gobierno en el planeamiento
(calidad).
Establecer auditoras voluntarias de
certificacin o acreditacin de la
calidad y sostenibilidad en el medio
urbano (marco de Ley 2/2011, de
Economa Sostenible, art. 107),
buscando ms independencia en las
evaluaciones ambientales y
paisajsticas.
Abrir procesos participativos antes
de la tramitacin administrativa del
expediente en el Plan General
(Antes de los documentos de InicioConsultivo segn art. 50 de
LOTUP).
Ampliar voluntariamente los
trmites de exposicin pblica de
competencia local, dotando a este
tiempo contenidos reales de
dinamizacin social para el fomento
de la participacin (Planes Generales
o en los planes de concrecin o
desarrollo).
Uso de herramientas para el debate y
el consenso ciudadano voluntario
(agendas 21, talleres de prospectiva,
consultas, delphietc).
Vid. uso efectivo de las oficinas
municipales del buen gobierno
creadas al efecto.
Tcnicas y uso de las nuevas
tecnologas de la informacin y
comunicacin (NTIC).
Control/fiscalizacin de las fichas
urbansticas (desarrollo de
condicionantes).
En la planificacin y gestin de los
planes, vigilancia extrema de los
condicionantes paisajsticos y
ambientales en las fichas de gestin
urbanstica, as como el
cumplimiento de las medidas de
seguimiento y evaluacin a cargo de
los promotores del desarrollo urbano
(introduccin de estos detalles en los
Anejos I, II y V de la LOTUP).

179

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local
Nivel local
(ejecucin de
proximidad)

Modelo flexible (por


voluntariedad, por
dimensiones del rea
intercomunal)
Convenios privados
(civil).

Nivel local
(ejecucin de
proximidad)

180

Modelo flexible (por


voluntariedad, por
dimensiones del rea
intercomunal)
Convenios privados
(civil).

Fomento de mecanismos voluntarios


de Custodia Territorial.
Marco de la cohesin social y la
voluntariedad con el tejidos
asociativo local (cultural, ecologista,
partenariado etc).
Seleccin/creacin de Entes de
Custodia.
Mecanismos de gestin,
conservacin, transmisiones de
derechos, alquileres, donaciones,
compra-ventas, permutasetc.
Fomento de las Cartas de Paisaje.
Instrumentos de concertacin de
acuerdos entre agentes de un
territorio que tienen el objetivo de
promover acciones y estrategias de
mejora y valoracin del paisaje. Las
cartas pueden ser impulsadas por la
Generalitat, por las administraciones
locales (consejos comarcales,
mancomunidades, municipios) y/o
por entidades y cuentan con el
seguimiento de la Generalitat
(sealar que nunca se desarroll el
Instituto de Estudios Territoriales y
de Paisaje del art. 65 de la LOTPP
4/2004).

9. Planeamiento y gestin urbanstica a escala local y


autonmica
Eduardo Garca de Leonardo (Tcnico superior de Administracin General
Generalitat Valenciana)

9.1. Introduccin
Con estas breves pginas, y partiendo del marco legal bsico vigente, pretendemos contribuir a
explorar algunas posibilidades que existen o podran existir para la Generalitat y para los
gobiernos locales a la hora de formular polticas pblicas o iniciativas de coordinacin y
cooperacin, tanto vertical como horizontal, sobre algunas cuestiones relevantes en materia de
ordenacin territorial y urbanismo45. La pregunta bsica que se pretende responder es: de existir
voluntad poltica y sin esperar a modificar la legislacin bsica vigente, qu se puede hacer,
qu margen de maniobra existe para imaginar nuevas iniciativas y experiencias o ganar en
eficacia y eficiencia en otros casos, contando con una mayora suficiente en el parlamento
valenciano y voluntad en, en su caso, en la escala local? A partir de unas notas preliminares se
intentar dar respuesta a la siguiente cuestin: Qu iniciativas legislativas u organizativas
cabra impulsar, en su caso, para hacerlo posible?
Necesariamente hemos de referirnos a la nueva Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de
Ordenacin del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (LOTUP)46, texto
que persigue sistematizar y clarificar en un mismo cuerpo normativo el conjunto hipertrofiado
de textos legales y reglamentarios hasta entonces vigente en materia de ordenacin del territorio
y urbanismo47. La corta edad de este texto legal, con todo, no va a ser obstculo para una casi
segura y pronta modificacin del mismo para evitar su examen ante el Tribunal Constitucional,
45

Algunas partes de este trabajo han sido han sido utilizadas en Garca de Leonardo Tobarra (2015).
DOCV n 7329, de 3 de julio de 2014. El texto del proyecto de ley fue publicado en el Boletn Oficial de les Corts
n 241, de 16 de mayo de 2014, envindose a la Comisin de Medio Ambiente, Agua y Ordenacin del Territorio de
les Corts. Fue aprobado con los votos del grupo parlamentario Popular, contando con la abstencin del grupo
parlamentario Socialista y el voto en contra del resto de fuerzas polticas (Esquerra Unida y Comproms).
47
La ley contiene un extraordinario y criticado alcance derogatorio. Conforme a su disposicin derogatoria nica,
quedan derogadas: la disposicin adicional tercera de la Ley 4/1992, de 5 de junio, de la Generalitat, sobre Suelo No
Urbanizable; la Ley 4/20014, de la Generalitat, de Ordenacin del Territorio y Proteccin del Paisaje (LOTPP), la
Ley 10/2004, de 9 de diciembre, de la Generalitat, del Suelo No Urbanizable; la Ley16/2005, de la Generalitat,
Urbanstica Valenciana (LUV); la Ley 9/2006, de 5 de diciembre, de la Generalitat, Reguladora de los Campos de
Golf de la Comunitat Valenciana, la Ley 1/2012, de 10 de mayo, de la Generalitat, de medidas urgentes de impulso a
la implantacin de actuaciones territoriales estratgicas (excepto la disposicin final primera); el Reglamento del
Consell, de Ordenacin y Gestin Territorial y Urbanstica, aprobado por Decreto 67/2006, de 19 de mayo; el
Reglamento de Paisaje, aprobado por Decreto 120/2006, de 11 de agosto, del Consell; y cuantas disposiciones legales
o reglamentarias se opongan o contradigan la misma. En relacin a este punto, el dictamen emitido por el Consell
Jurdic Consultiu de la Comunitat Valenciana (CJC) al anteproyecto de LOTUP recomend una derogacin parcial y
no completa del Reglamento de Ordenacin y Gestin Territorial y Urbanstica y del Reglamento de Paisaje.
46

181

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

al haberse iniciado las negociaciones para resolver las discrepancias manifestadas por la
Administracin General del Estado respecto a varios de sus preceptos48.
Estructuraremos nuestra exposicin partiendo del esquema seguido la LOTUP, que se basa en la
clsica divisin entre planeamiento, gestin y disciplina urbanstica, haciendo especial hincapi
en puntos tales como los instrumentos de paisaje o la minimizacin de impactos ambientales en
suelo no urbanizable49. Nos referiremos a la distribucin de competencias entre la
Administracin autonmica y la Administracin local, considerando el actual reparto
competencial previsto en la legislacin arriba citada, en la legislacin estatal y autonmica
sobre rgimen local y en el vigente Decreto 135/2011, de 30 de septiembre, del Consell, por el
que se aprueba el Reglamento de los rganos Territoriales, de Evaluacin Ambiental y
Urbansticos de la Generalitat, que se encuentra pendiente de adaptacin al nuevo texto legal.

9.2. Situacin y problemtica del modelo valenciano


El territorio valenciano posee grandes potencialidades derivadas de su posicin geogrfica
dentro del arco mediterrneo espaol, de la existencia de tres grandes reas urbanas (Valncia,
Alacant-Elx y Castell) y un nmero destacado de ciudades medias y pequeas, base de
importantes actividades industriales y sobre todo terciarias. Tambin de diversos factores
fsicos, como su suave clima y su variada geografa y paisaje.
Existen tambin importantes problemas, como son la escasez hdrica y la erosin, y una serie de
tendencias preocupantes que hacen peligrar las potencialidades territoriales del pas, como son
su acusada litorizacin y la excesiva dispersin de la urbanizacin (legal e ilegal) sobre el
territorio (excesiva ocupacin de suelo, ruido, vertidos, prdida de patrimonio cultural y de
paisajes valiosos, etc.).
Pocos niegan ya la contribucin del modelo desarrollista del perodo 1998-2007 (que vino de la
mano de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre rgimen del suelo y valoraciones y de la
flexibilizacin de planeamiento) a los problemas y tendencias nocivas arriba apuntadas, as
como sus efectos contraproducentes sobre las mismas bases econmicas de la sociedad
48

Resolucin de 12 de marzo de 2015, de la Secretara General de Coordinacin Autonmica y Local, por la que se
publica el Acuerdo de la Comisin Bilateral de Cooperacin Administracin General del Estado-Generalitat en
relacin con la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenacin del Territorio y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (BOE
n. 70, de 23 de mayo de 2015).
49
Hemos tomado en consideracin alguna de las conclusiones recogidas en la Jornada Urbanismo: nuevas
perspectivas para nuevos escenarios, organizadas por la Conselleria de Infraestructuras, Territorio y Medio
Ambiente (CITMA) y celebradas en Valencia los das 22 y 23 de mayo de 201349 y en el VII Congreso Internacional
de Ordenacin del Territorio, organizado por FUNDICOT y celebrado en Madrid del 27 al 28 de noviembre de 2014.
Las jornadas estn disponibles en la pgina web de FUNDICOT: www.fundicot.org (ltima consulta 15 de abril de
2015).

182

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

valenciana.50 Se han venido denunciando asimismo la excesiva discrecionalidad municipal


respecto de la formulacin y modificacin del planeamiento urbanstico, la falta de una efectiva
transparencia y participacin ciudadana en los procedimientos, as como la ausencia o debilidad
de controles institucionales. Por ltimo, en el mbito de la disciplina urbanstica, suele
destacarse el escaso inters en la persecucin de las infracciones y la debilidad o escasa
probabilidad de algunas sanciones y de las medidas de restauracin urbanstica.
9.2.1. Planeamiento
Planificacin regional y subregional
El artculo 14 de la LOTUP distingue actualmente dos grupos de instrumentos de ordenacin.
Por una parte, el planeamiento urbanstico y territorial de mbito supramunicipal, donde sita la
Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV), los Planes de Accin Territorial
(PAT) y los Planes Generales estructurales mancomunados. Tambin se incluyen las
Actuaciones Territoriales Estratgicas (ATE) 51. Por otra, los de mbito municipal, que son el
Plan General estructural (PGE), de aprobacin definitiva autonmica, y el planeamiento de
desarrollo de ste, de aprobacin definitiva municipal: Plan de Ordenacin pormenorizada
(POP), Planes de Reforma Interior (PRI), Planes Parciales (PP) y Estudios de Detalle (ED).
Tambin son instrumentos de ordenacin los Planes Especiales (PE), los Catlogos de
protecciones y los planes que instrumentan las ATE. En este punto podemos apuntar ya algunas
notas e ideas sobre cmo queda diseado el modelo de planificacin regional y subregional en
la Comunidad Valenciana tras la reforma.
Del texto legal han desaparecido buena parte de los criterios de ordenacin territorial previstos
en la LOTPP, al parecer so pretexto de que ya se cuenta con la ETCV aprobada en 2011
(Decreto 1/2011, de 13 de enero, del Consell). Pero ello implica reducir el rango normativo de

50

Vase sobre estas cuestiones Naredo y Montiel (2011), Muoz-Criado y Domnech (2014); Miralles (2014) y
Burriel 2014.
51
Figura introducida por la Ley 1/2012, de 10 de mayo, de la Generalitat, de medidas urgentes de impulso a la
implantacin de Actuaciones Territoriales Estratgicas. Las ATE, declaradas por el Consell, pueden ser de muy
diversa envergadura y alcance. La Ley 1/2012 las concibi como intervenciones singulares de carcter
supramunicipal de gran valor aadido y mayor demanda social. Se erigen como herramienta de carcter
excepcional y singular, y se configuran como de necesaria ejecucin inmediata. La declaracin como ATE les otorga
un sistema de tramitacin gil y simplificada que posibilita la aprobacin de todos los instrumentos de planeamiento
y gestin en tiempos ms reducidos. Pueden desarrollarse en cualquier clase de suelo sin la exigencia de la revisin
del Plan General municipal. Tambin pueden tramitarse de forma conjunta los proyectos de urbanizacin,
expropiacin o reparcelacin y edificacin. La primera declaracin de una ATE por parte del Consell, para unos
proyectos presentados por un club de ftbol y una mercantil para dos mbitos territoriales del municipio de Valencia,
presagiaron cul iba a ser en el futuro la utilizacin de esta figura por parte de la Generalitat. Sobre la figura, Garca
(2014).

183

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

dichos criterios, que en la ETCV han sido recogidos en la mayor parte de los casos con un mero
carcter de directriz, esto es, sin carcter plenamente vinculante52.
El artculo 15 LOTUP regula la referida ETCV. Este nico precepto sustituye a los artculos 37
a 42 de la derogada LOTPP, sin que resulte claro que se mejore la anterior redaccin de la
LOTPP. Se escatima espacio en relacin con el principal instrumento de ordenacin territorial.
Se elimina la regulacin de la LOTPP sobre su tramitacin y se remite sin ms precisiones al
procedimiento ordinario de evaluacin ambiental y territorial, lo que no dota de seguridad al
sistema e impide que las reglas estn claras.
El artculo 16 regula los PAT, sustituyendo los diecisiete anteriores artculos de la LOTPP. Si
realmente se pretende reforzar y potenciar este tipo de planes no debera haberse efectuado esta
radical simplificacin. Por ejemplo, no se prev que la planificacin territorial sectorial que
realizan las distintas conselleries se realice mediante un PAT sectorial. Ni siquiera se recoge la
previsin de suspensin de licencias y acuerdos de programacin con el fin de estudiar su
elaboracin o reforma, tal como prevea el artculo 45 LOTPP). Tampoco resulta clara la
competencia de conselleries distintas a las de ordenacin del territorio, urbanismo, medio
ambiente y paisaje para formular y tramitar PAT a la vista de lo previsto en el artculo 44
LOTUP. Tampoco se hace mencin a los PAT que ordenaba redactar la LOTPP y que
finalmente, o bien no se han aprobado (PAT del Litoral, de Proteccin de la Huerta, de la
Infraestructura Verde y del Paisaje), o bien ni tan siquiera iniciaron su redaccin. Pero es que,
adems, la exposicin de motivos del nuevo texto legal ni tan siquiera se molesta en explicar las
razones por las que desaparece el sistema de gestin territorial regulado en la LOTPP, que
apenas lleg a desplegarse en la prctica53.
En el plano organizativo, ya ni siquiera llama la atencin la no constitucin del Consejo
Superior de Territorio y Urbanismo desde su previsin por la Ley 6/1994, de 15 de noviembre,
de la Generalitat, Reguladora de la Actividad Urbanstica de la Comunidad Valenciana
(LRAU). ste desaparece con la LOTUP. Por ello tampoco es de extraar la no constitucin del

52

Adems, no se han integrado en la pretendida refundicin de la LOTUP aquellos contenidos de la Ley 6/2011, de 1
de abril, de Movilidad de la Comunitat Valenciana, directamente relacionados con la formulacin de planes
urbansticos. Esto puede dar lugar a alguna disfuncin si los planes de movilidad no quedan integrados en el
planeamiento urbanstico, considerando la importancia de la movilidad y del sistema conectivo en los modelos
territoriales.
53
Bsicamente se entiende que los instrumentos de gestin territorial previstos en la LOTPP, como las cuotas de
sostenibilidad o la obligacin de cesin de un metro cuadrado de suelo no urbanizable protegido en compensacin
por cada metro cuadrado de suelo no urbanizable reclasificado (artculo 13.6 LOTPP), no haban funcionado
correctamente como mecanismos de desincentivo a la incorporacin de nuevos terrenos al proceso de urbanizacin.
Adems, la obligacin de cesin de suelo no urbanizable protegido constitua una carga adicional ms aadida a las
ya previstas por el legislador estatal y planteaba importantes problemas en la prctica (reparcelacin, valoracin del
suelo, etc.).

184

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Comit Estratgico de Poltica Territorial de la Comunitat Valenciana, previsto desde 201154 y


que deba reunirse, al menos, cada dos aos.
Planeamiento urbanstico
En opinin de algunos autores55, la desmunicipalizacin en buena medida del planeamiento
urbanstico (principalmente por la limitacin de la capacidad normativa municipal desde la
tcnica bifronte de la aprobacin definitiva de los planes urbansticos) iba a ocasionar que ste
se alejase de sus centros de decisin y del espacio que debe ordenar, impregnndose de
artificios y peligrosos distanciamientos de la realidad; que los ayuntamientos diluyesen sus
responsabilidades, favoreciendo comportamientos irregulares; y que la Administracin
autonmica, con medios limitados, no fuese capaz de cubrir eficazmente la tarea de resolver la
planificacin urbanstica. Entre otras cosas, recomendaba una redefinicin de la organizacin
administrativa

del

urbanismo,

reasignando

competencias

las

distintas

instancias

administrativas.
Sin embargo, frente a esta postura, no son pocas las voces que cuestionan la competencia
municipal en la elaboracin de los instrumentos de ordenacin general, a la vista de la, en
ocasiones, utilizacin torticera de dicha competencia. Se deduce fcilmente cmo algunos
propietarios de suelo y empresas urbanizadoras negocian directamente con los responsables
municipales la ordenacin urbanstica fuera de cualquier control democrtico.
Al margen de interpretaciones jurisprudenciales restrictivas respecto de las facultades de control
autonmico en la fase de aprobacin definitiva del planeamiento urbanstico municipal, en no
pocas ocasiones se ha demostrado que los controles autonmicos respecto a la legalidad, el
acierto y la oportunidad del planeamiento municipal propuesto no han funcionado, por simple
desinters o por la renuncia de la Generalitat a ejercer efectivamente su competencia exclusiva
en materia de ordenacin del territorio (tal vez por no enfrentarse o por estar de acuerdo en
muchos casos con esas propuestas municipales que, a su vez, lo eran de sociedades mercantiles
o financieras).
La LOTUP pretende clarificar el marco competencial en la tramitacin de los planes
urbansticos, por lo que da un paso ms en la distincin entre determinaciones de la ordenacin
estructural (de aprobacin definitiva autonmica) y ordenacin pormenorizada (de competencia
y aprobacin definitiva municipal), al prever, a semejanza del sistema alemn, dos instrumentos
bsicos en la planificacin local del suelo: el Plan General Estructural (Flchennutzungsplan) y
el Plan de Ordenacin Pormenorizada (Bebauungsplan o B-plan).
54
55

artculo 2 del Decreto 1/2011, de 13 de enero, del Consell, por el que se aprob la ETCV.
Boix Reig (1990).

185

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

A priori, puede considerarse positiva esta mayor delimitacin competencial si bien, en la


prctica, no resulta tan ntida la distincin entre las determinaciones de ordenacin estructural y
las de la pormenorizada (artculos 21 y 35). Adems, en algn caso, y como en tantos otros
preceptos, resultaba ms rigurosa y precisa la regulacin que se contena en la LUV.
Llama la atencin la desaparicin en la LOTUP de la medida contemplada en el artculo 13.5 de
la LOTPP, consecuencia de la disposicin transitoria cuarta del Texto Refundido de la Ley de
Suelo (TRLS, aprobado por RD Legislativo 2/2008, de 20 de junio) que recoga la obligacin de
revisar completamente los Planes Generales municipales en caso de presentacin de propuestas
de modificacin de planeamiento que supusiesen una alteracin de las directrices definitorias de
la estrategia de evolucin urbana y de ocupacin del territorio establecidas en dichos Planes
Generales. Pues bien, la LOTUP no prev (como s hiciera el artculo 44 de la LUV) que la
modificacin sustancial o global de las ahora denominadas directrices estratgicas del desarrollo
previsto (artculo 21.1.a LOTUP) comporte la revisin del PGE, facilitando de esta manera la
flexibilidad del planeamiento y consecuentemente las nuevas reclasificaciones de suelo
mediante Planes Parciales llamados eufemsticamente como de mejora56.
Instrumentos de paisaje
En las ltimas dcadas, muchos paisajes valencianos han sufrido importantes procesos de
degradacin y banalizacin. Ello motivado por diversos factores, principalmente por el aumento
y la dispersin de la urbanizacin, por el impacto de algunas infraestructuras mal diseadas y
por el abandono de actividades agrcolas. Sin embargo, el paisaje valenciano todava constituye
un patrimonio ambiental y cultural de primer orden, ligado al bienestar y a la calidad de vida de
los ciudadanos, y un recurso para el desarrollo econmico. Por ello debe reforzarse el valor y la
importancia del paisaje en la ordenacin territorial y urbana, as como en las polticas
especficas de patrimonio cultural, forestal y de espacios naturales protegidos, a fin de corregir
las dinmicas territoriales que se encuentran en el origen de su degradacin y poder preservar
sus valores.
Dado que para la valoracin del paisaje deben abrirse procesos participativos en las fases
preliminares de tramitacin de planes y proyectos, resulta censurable la aplicacin restrictiva
que hace la LOTUP en relacin con la participacin ciudadana y al derecho de informacin
pblica (artculos 48 y ss.).

56

Por ltimo, el rgimen de suspensin de licencias y de acuerdos de programacin (que conviene acordar con el fin
de facilitar el estudio o la reforma de un plan) recogido en el artculo 64 de la LOTUP es confuso (vase el art. 20
LOTUP) y totalmente insuficiente, pues no se entiende que la facultad para acordar la suspensin recaiga slo ahora
en los Ayuntamientos y no en la Generalitat y que no se haya incluido tambin la suspensin de instrumentos de
intervencin ambiental para actividades calificadas.

186

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Al margen de la supresin del Instituto de Paisaje por parte del legislador valenciano
(organismo que, por otra parte, nunca lleg a ponerse en marcha) en la LOTUP llama la
atencin la desaparicin de algunos de los supuestos previstos en el derogado Reglamento de
Paisaje en los que era necesaria la presentacin de un Estudio de Integracin Paisajstica,
fundamentalmente en suelo no urbanizable.
9.2.2. Gestin urbanstica
Programacin y ejecucin de la actuacin urbanstica
En las ya referidas Jornadas celebradas por la CITMA, se valor positivamente el grado actual
de presencia de la iniciativa privada en los procesos de desarrollo urbanstico e inmobiliario, si
bien se reconoca que existen matices diferenciales respecto de su protagonismo. S hubo
cierta unanimidad respecto a tener en cuenta la propiedad del suelo como mrito preferencial
previo a la adjudicacin de la condicin de urbanizador57.
La nueva regulacin del procedimiento de aprobacin de los Programas modifica de forma
relevante el procedimiento hasta entonces previsto en la LUV, examinado por la conocida
sentencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea (TJUE) de 26 de mayo de 2011, como
consecuencia del procedimiento formal que inici en 2005 la Comisin Europea contra Espaa
por presunta infraccin de las directivas europeas de contratacin por parte de la normativa
urbanstica valenciana (LUV de 2005, y su predecesora LRAU de 1994)58. El TJUE sentenci
que no haba quedado acreditado por parte de la Comisin que esta legislacin vulnerara dicha
normativa europea, pero ello no ha sido bice para que el Tribunal Supremo (TS) haya seguido
manteniendo su anterior jurisprudencia al respecto59.
Al problema de la bsqueda de encaje del sistema de gestin urbanstico valenciano con las
directivas de contratacin pblica, se vino a sumar el de la directiva de evaluacin estratgica de
planes y programas, al resultar complejo hilar un sistema de pblica competencia de alternativas
tcnicas de ordenacin con la evaluacin ambiental, que exigira la exposicin al pblico de
dichas alternativas en la fase ms preliminar posible.

57
Tambin se puso de manifiesto que era el momento adecuado para disear un marco legal de futuro en materia de
incidencia de regulacin de contratos pblicos en los sistemas de gestin urbanstica, con normas claras y vocacin
de permanencia que mejorase la seguridad jurdica, puesta en entredicho por diferencias de criterio de los distintos
estamentos judiciales. Se concluy que deba instarse al Estado para crear un contrato administrativo especfico y
adaptado a la realidad del conjunto de la legislacin urbanstica de las distintas Comunidades Autnomas: el gestor
de transformacin urbanstica.
58
Bao Len (2009).
59
El TS sostiene actualmente que dicha sentencia del TJUE no contiene objeciones que le lleven a variar su anterior
jurisprudencia al respecto. En este sentido, cabe citar las Sentencias del Tribunal Supremo de 3, Seccin 5, de 4 de
abril de 2012 recursos n 6460/2008, 6378/2008 y 6531/2008-, de 13 de septiembre de 2013 recurso n 5904/2010
y de 16 de enero de 2014 recurso n 2423/2011-, entre otras.

187

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

La LOTUP trata de dar respuesta a estas cuestiones distinguiendo en la programacin, a grandes


rasgos, dos fases diferenciadas: una primera de seleccin de la alternativa tcnica y otra
posterior de adjudicacin de urbanizador, al objeto de conseguir primero la mejor ordenacin y
despus las mejores condiciones para la ejecucin de esa ordenacin60.
Cabe destacar la apuesta de la LOTUP por el sistema de gestin directa, como prioritario (al
contrario que la LUV, que daba prioridad a la gestin indirecta), as como la creacin del nuevo
rgimen de gestin por los propietarios, que ser prevalente sobre el ya clsico rgimen de
gestin indirecta (el del Agente Urbanizador), que tambin sufre variaciones.
Tal vez, la solucin ms sensata habra sido tomar como punto de partida el texto de la LUV e
introducir slo las mejoras que fuesen posibles sin riesgo de entrar de nuevo en conflicto con las
Directivas de contratacin y con la legislacin de contratos del sector pblico. En todo caso,
habr que esperar a fin de poder evaluar los resultados prcticos del nuevo sistema.
En cuanto a la relacin entre el urbanizador y los propietarios, el texto del prembulo de la
LOTUP destaca que son muchos los aspectos en que se regulan nuevas garantas para el
propietario de los terrenos, fundadas en la experiencia prctica y en la jurisprudencia de los
tribunales. En este sentido, resulta novedosa la regulacin del artculo 143 LOTUP en cuanto a
la eleccin de la modalidad de retribucin del propietario al urbanizador (pago en metlico, en
terrenos, o en modalidad mixta).61
Sin embargo, en relacin con los artculos 85 y 92 LOTUP, se critica que se mantenga para el
agente urbanizador la potestad de formular proyecto de reparcelacin forzosa. Se trata de un
privilegio que slo debera poseer la Administracin, como sujeto imparcial, si transcurrido el
perodo preestablecido no se llega a un acuerdo entre las partes interesadas62.
Actuaciones urbansticas inacabadas
Un problema fundamental, que fue objeto de debate en las Jornadas celebradas por la CITMA y
en otros foros especializados, es el de las actuaciones urbansticas paralizadas e inacabadas,

60

Para ello se introduce el sistema de plicas cruzadas y se establecen una serie de garantas inspiradas en la
legislacin de contratos del sector pblico, como las previstas en el artculo 135 para la modificacin de los
Programas.
61
La LOTUP tambin ha tratado de dar una mejor respuesta al debate sobre los requisitos de publicidad y sobre los
plazos o tiempos de reaccin reales para que los propietarios y particulares puedan, por ejemplo, presentar las
alternativas tcnicas y econmicas. Por ejemplo, el artculo 142.1 exige ahora que la adhesin al Programa por parte
de los propietarios interesados en participar se manifieste de forma expresa.
62
Al hilo de esto ltimo, quedar por ver cmo se desarrollarn en la prctica los Programas de actuacin asilada en
sustitucin del propietario, en el marco del rgimen de edificacin y rehabilitacin forzosa y en sustitucin del
propietario (Seccin III del Captulo I del Ttulo III del libro II).

188

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

consecuencia de la profunda crisis econmica y financiera actual. Este problema debera ser
objetivo prioritario de cualquier reforma de la legislacin63.
Gestin del suelo no urbanizable y minimizacin de impactos
En relacin al suelo no urbanizable se aprecia una cierta continuidad con la anterior regulacin.
Valdra la pena hacer un examen crtico sobre alguno de los flecos de la actual regulacin y
sobre el reparto competencial entre los municipios y la Generalitat a la vista de la legislacin
comparada de otras Comunidades Autnomas. Por ejemplo, en lo que se refiere al amplio
margen de discrecionalidad para el clculo del canon de uso y aprovechamiento en las
declaraciones de inters comunitario (DIC), previsto en el artculo 204 de la LOTUP.
Por otro lado, resulta bastante criticable la solucin prevista para las llamadas actuaciones de
minimizacin de impacto territorial generado por los ncleos diseminados de viviendas en suelo
no urbanizable, regulacin excepcional de supuesto punto final que ya fue recogida en las
disposiciones transitorias de las normas sobre suelo no urbanizable de 1992 y 2004 y que ahora
la LOTUP incorpora en su articulado (210 a 212) con total normalidad.
9.2.3. Disciplina urbanstica
La proteccin de la legalidad urbanstica es un mbito especialmente sensible en la Comunidad
Valenciana, pues puede considerarse ancestral la falta de ejercicio de las competencias de la
Administracin municipal en esta materia. Esta circunstancia ha hecho que tanto la Sindicatura
de Greuges64 y la Fiscala65 hayan prestado especial atencin a este problema.
La regulacin contenida en la LUV constituy un avance respecto de la regulacin anterior
(contenida principalmente en la Ley de Suelo No Urbanizable de 1992 y en la normativa
supletoria estatal) al anticipar los procedimientos de restauracin de la legalidad sobre los
procedimientos sancionadores y al establecer la concurrencia de competencias entre la
Administracin municipal y la autonmica en determinados supuestos
El libro III de la LOTUP, centrado en la disciplina, es el menos novedoso, pues reproduce
literalmente la prctica totalidad de los preceptos de la LUV dedicados a esta materia. S
podemos destacar que su artculo 214.d) opta por someter a declaracin responsable la primera
63

Se trata de casos en los que, por ejemplo, los propietarios abonan an hoy gastos de financiacin de los avales de
Programas de Actuacin Integrada (PAI) que comenzaron a tramitarse hace largos aos, pero en los que todava no
han podido iniciarse las obras. Se plantea el problema, por ejemplo, de la reclamacin a los Ayuntamientos para que
sean stos los que devuelvan los avales. Tambin el de la resolucin de la condicin de agente o el de la
responsabilidad patrimonial por el retraso del inicio de las obras.
64
Sndic de Greuges de la Generalitat Valenciana (2004): La actividad urbanstica en la Comunidad Valenciana.
Principales preocupaciones y quejas de los ciudadanos. Comunicacin extraordinaria a las Cortes Valencianas,
Alacant.
65
Fiscal General del Estado. Circular 7/2011 Sobre criterios para la unidad de actuacin especializada del
Ministerio Fiscal en materia de medio ambiente y urbanismo.

189

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

ocupacin de las edificaciones y las instalaciones, concluida su construccin, as como el


segundo y siguientes actos de ocupacin de viviendas, cuando el legislador estatal da la opcin
de someter la primera ocupacin al rgimen de autorizacin previa o licencia. Esta nueva
regulacin puede agravar los problemas de falta de disciplina urbanstica que se dan en la
prctica, principalmente, como ya se ha dicho, en suelo no urbanizable (algunos ayuntamientos
llegan incluso a regular esta cuestin fraudulentamente mediante ordenanzas municipales). Otra
novedad en este sentido la encontramos en la licencia de obra y usos provisionales. El artculo
216 de la LOTUP elimina el control previo autonmico antes previsto en el artculo 191.5 LUV
para municipios de poblacin de derecho igual o superior a 10.000 habitantes.
Como principal cambio en la materia, eso s, el artculo 236 LOTUP eleva de 4 a 15 aos el
plazo ordinario que tiene la Administracin para reaccionar ante los edificios ilegalmente
terminados, plazo que se considera ahora de caducidad y no de prescripcin66. Por ltimo, la
disposicin final segunda, referida a la situacin de determinadas edificaciones sin licencia
(aquellas construidas con anterioridad a la Ley 19/1975, de 2 de mayo), va a suponer una
legalizacin masiva e indiscriminada de edificaciones de todo tipo en suelo no urbanizable, pues
ni siquiera se distingue suelo no urbanizable comn o protegido. Se trata de una medida anloga
a otra adoptada en Andaluca que favorecer el fraude y la consolidacin de situaciones
gravemente dainas para el territorio. Adems de un agravio comparativo con aquellos
ciudadanos que cumplen las normas y un desincentivo para el futuro cumplimiento de las
mismas por la ciudadana67.

9.3. Distribucin competencial


9.3.1. Descripcin general
Repasadas someramente la situacin y las principales dinmicas actuales, y enunciadas algunas
de las respuestas que a ellas se ha dado en la nueva ley, hemos de apuntar a grandes rasgos cul
es la actual distribucin competencial en estas materias. En resumen, y sobre el papel, la
competencia en materia de ordenacin del territorio es exclusiva de la Generalitat (artculo
148.1.3 de la Constitucin y artculo 49.1.9 del Estatut dAutonomia de la Comunitat

66

Esta ampliacin a 15 aos no supone necesariamente una medida disuasoria y constituye una rareza si examinamos
el resto de legislacin autonmica: 10 aos (Aragn), 8 aos (Illes Balears), 6 aos (Andaluca, Catalua y Galicia) y
4 aos (Asturias, Canarias, Cantabria, Castilla y Len, Castilla-La Mancha, Extremadura, Madrid, Murcia, Navarra,
Pas Vasco y La Rioja). Incluso podra acarrear en la prctica problemas de responsabilidad patrimonial en caso de
transmisin de los inmuebles a terceros.
67
Dado que slo se exige que esas edificaciones aisladas se hayan construido con anterioridad a la Ley 19/1975, de 2
de mayo (si bien en Espaa la licencia de obras se generaliz con el Reglamento de Servicios de las Corporaciones
Locales de 1955) que sigan manteniendo en la actualidad el uso y que no se encuentren en situacin legal de ruina, en
muchos casos ser difcil verificar tales circunstancias en este tipo de edificaciones.

190

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Valenciana). Sin embargo, no cabe desconocer los diversos ttulos competenciales estatales con
incidencia territorial. Tampoco la necesaria participacin de las entidades locales en el
procedimiento de elaboracin de los instrumentos de ordenacin territorial, todo ello conforme a
la jurisprudencia constitucional.
La Generalitat aprueba definitivamente el planeamiento urbanstico de carcter estructural, por
sus obvias implicaciones supralocales y de inters general, y tambin puede asumir la redaccin
de instrumentos de planeamiento urbanstico para el ejercicio de sus competencias sectoriales,
adems del resto de competencias urbansticas contempladas en el artculo 44 de la LOTUP. Sin
embargo, no queda clara en la LOTUP la necesaria competencia de la Generalitat (artculo 83.4
LUV) para la resolucin de discrepancias entre municipios colindantes o entre aquellos y otras
Administraciones.
En materia de ordenacin urbanstica, lgicamente el papel de los municipios es mucho mayor.
Estos tienen competencia para formular y aprobar provisionalmente la ordenacin estructural, y
competencia

aprobatoria

definitiva

sobre

aquellas

determinaciones

de

ordenacin

pormenorizada. Tienen asimismo competencia prcticamente exclusiva en materia de gestin, y


competencia originaria en materia de disciplina, si bien sta es concurrente con la Generalitat en
suelo no urbanizable.
Siguiendo con las competencias municipales, frente a la competencia residual del alcalde de la
corporacin, cabe destacar el reforzamiento de las competencias del Pleno municipal (o de la
Asamblea vecinal en el rgimen de Concejo Abierto) en relacin a la aprobacin inicial o
adopcin del acuerdo de exposicin pblica del planeamiento general y la aprobacin definitiva
de los instrumentos de ordenacin pormenorizada, as como en relacin a los convenios sobre
planeamiento urbanstico68.
Por su parte, y a diferencia de lo que suceda en el pasado, en el mbito urbanstico, el papel de
las Diputaciones provinciales se viene a limitar a la mera asistencia y cooperacin jurdica,
econmica y tcnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad econmica y de
gestin, sin perjuicio de algunas destacadas competencias sectoriales, como son los planes
provinciales de obras y servicios o las carreteras.
Llama la atencin que la directriz 21.5 de la ETCV seale la escala provincial como mbito en
el que se deben fomentar foros de participacin pblica en materia de ordenacin del
territorio.69 Tambin que seale a las Diputaciones provinciales como instituciones que deben
68

Modificacin del artculo 22.2.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local,
mediante la Disposicin adicional novena del Texto Refundido de la Ley de Suelo.
69
Recordemos que la directriz 17 ETCV, referida a los mbitos de planificacin territorial, define como mbitos
subregionales las reas funcionales y otros definidos en la misma, y que propone un conjunto de objetivos, principios

191

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

liderar esos procesos de participacin pblica, si bien esto resultara conforme con lo previsto en
la vigente Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Rgimen Local de la Comunitat
Valenciana.
Por ltimo, las actuales reas metropolitanas sectoriales valencianas en materia de residuos y
recursos hdricos (EMTRE y EMSHI) carecen de competencias especficas en materia
urbanstica70. Asimismo, en cuanto a las mancomunidades y consorcios, ha de estarse a lo
dispuesto en sus correspondientes estatutos y, por ltimo, respecto a las entidades locales
menores a lo dispuesto en el artculo 59 la citada Ley de Rgimen Local de la Comunitat
Valenciana (que refiere las competencias en materia de gestin y disciplina urbanstica), a la luz
de lo previsto en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalizacin y Sostenibilidad de la
Administracin Local.
9.3.2. Competencias para la aprobacin de los planes urbansticos
Con el fin de aumentar las competencias municipales en materia de planeamiento y de agilizar
la tramitacin del mismo, la LOTUP ampla al mximo los aspectos que pasan a ser ordenacin
pormenorizada en detrimento de la ordenacin estructural, destacando el caso de la tipologa
bsica de edificacin (incluso en suelo no urbanizable) y sobre todo la delimitacin de las reas
de reparto y la fijacin del aprovechamiento tipo71.
Por otra parte, frente a las primeras versiones del borrador de anteproyecto de LOTUP, en las
que se eliminaba la aprobacin definitiva autonmica de los planes y los rganos urbansticos
autonmicos eran disueltos en el rgano ambiental, se valora como necesaria la aprobacin
definitiva autonmica del planeamiento urbanstico de carcter estructural, para garantizar los
intereses supramunicipales, el control de la legalidad y la responsabilidad patrimonial adquirida
segn las competencias constitucionales.
Cabe subrayar que, dadas las actuales exigencias de la evaluacin ambiental estratgica de
planes y programas, a grandes rasgos, la LOTUP rompe con el tradicional monopolio de
decisin municipal (rgano promotor) en el caso de los Planes Generales estructurales (no as en
el planeamiento pormenorizado), al intervenir la Generalitat (rgano ambiental) desde el inicio
del procedimiento, estableciendo los condicionantes a los que el rgano promotor deber
sujetarse en el documento de alcance del estudio ambiental y territorial estratgico (artculo
49 LOTUP).
directores y directrices que deben ser consideradas para sus planificaciones urbansticas y territoriales en los trminos
que establece la propia ETCV. El documento recuerda que los mbitos territoriales definidos en la ETCV sern de
necesaria observancia en las polticas de implantacin de equipamientos y servicios por parte de las administraciones
sectoriales de la Generalitat.
70
Respecto al rea metropolitana de Valencia, Montiel y Garca (2011).
71
Como ordenacin estructural se mantienen ahora los criterios generales para la delimitacin de las reas de
reparto y para el establecimiento del aprovechamiento tipo (artculo 21.1.j LOTUP).

192

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Por otra parte, en cuanto a la vieja aspiracin municipalista de planeamiento urbanstico de


carcter pormenorizado de aprobacin municipal72, cabe tener presente lo previsto en el artculo
6.2.c) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluacin Ambiental, que obliga a que estos
instrumentos se sometan al procedimiento de evaluacin ambiental estratgica (EAE)
simplificada. Ello obligar a que el rgano ambiental (actual Comisin de Evaluacin
Ambiental, dependiente de la Administracin autonmica) deba pronunciarse en un elevadsimo
nmero de expedientes de aprobacin municipal, con el consiguiente riesgo de colapso.
9.3.3. Sistema de competencias en materia de disciplina urbanstica
En lo tocante a la disciplina urbanstica, cabe replantearse la actual regulacin de las
competencias de las distintas Administraciones pblicas en esta materia. Aunque el principio de
subsidiariedad apuntara a priori que las competencias en materia sancionadora y de
restauracin de la legalidad deben recaer sobre la Administracin municipal (ayuntamiento o
entidad local menor, conforme a lo previsto en la legislacin valenciana de rgimen local), no
podemos desconocer la falta de medios humanos y materiales de muchos municipios para poder
ejercer adecuadamente estas competencias (art. 2 LRBRL).
Por otro lado, a nadie se le escapan dos problemas: por una parte, que la proximidad de la
Administracin local y de los alcaldes de los pequeos municipios a los vecinos que infringen la
legalidad urbanstica hace particularmente difcil para esta Administracin ejercer recta y
objetivamente estas competencias, que deben ejercerse de forma reglada y no discrecional. Y
ello al margen de la va de financiacin para los municipios que supone el cobro del impuesto
de bienes inmuebles de las construcciones ilegales.
Por otra, que en la prctica, la competencia concurrente en esta materia lleva en ocasiones a que
la Administracin municipal trate de inhibirse cmodamente de sus competencias, difuminando
su responsabilidad y sembrando el desconcierto entre los ciudadanos, que terminan por
desconocer cul es la Administracin responsable.

9.4. Escasa incidencia de la reforma local en materia de urbanismo


Podemos afirmar sin ambages que la LOTUP ha ignorado por completo el impacto que sobre la
materia poda tener la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de reforma de la LRBRL y ha apuntado
en una direccin contraria. En primer lugar, porque si analizamos la modificacin del artculo
25.2 de la Ley de Bases de Rgimen Local, las competencias en materia de urbanismo (apartado
72

Esta solucin es extensible a otras Comunidades Autnomas, como Catalua (vase el art. 81 del Decreto
Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo).

193

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

a) se mantienen inalteradas. Tan slo encontramos algn matiz en otras competencias con
incidencia urbanstica, como es la referente al medio ambiente (apartado b), ahora concretada
como medio ambiente urbano. De este modo se tratan de circunscribir determinadas
competencias (parques y jardines pblicos, gestin de los residuos slidos urbanos y proteccin
de la contaminacin acstica y atmosfrica) a las zonas urbanas, lo que estara excluyendo el
suelo no urbanizable. En todo caso y con carcter general, la LOTUP aumenta las competencias
de todos los municipios, sin atender a criterios de tamao poblacional, en diversos mbitos
(planeamiento, gestin, registros pblicos de Programas, Agrupaciones de Inters Urbanstico y
Entidades Colaboradoras, obras provisionales, etc.).
Por lo dems, la LOTUP ignora que la reforma estatal le afecta seriamente en su apuesta en
favor de mancomunidades y consorcios (Planes Generales estructurales mancomunados de su
artculo 18 y previsin general de su artculo 44.4) y tambin las actuales limitaciones a la
delegacin de competencias previstas en la nueva redaccin del artculo 27 de la Ley de Bases
de Rgimen Local (al hilo de la posibilidad de delegar el ejercicio de las competencias en
materia de rgano ambiental y territorial en ayuntamientos que acrediten disponer de medios
tcnicos y personales necesarios, cuando se trate de planes que afecten nica y exclusivamente a
la ordenacin pormenorizada, conforme a lo previsto en el artculo 48.c) de la LOTUP).

9.5. Algunas propuestas de reforma


Procede por ltimo apuntar una serie de propuestas de reforma. Con ellas se pretende mejorar la
actual regulacin y reparto competencial, identificando una serie de materias que deben quedar
bajo la competencia o el control de la Generalitat. Seguiremos para ello la estructura por
materias arriba seguida.
9.5.1. Planeamiento
Planificacin regional y subregional
En este punto, cabra volver a incluir en el texto legal alguno de los contenidos bsicos sobre la
regulacin de la ETCV recogidos en la derogada LOTPP e, igualmente, una escueta y expresa
mencin a los criterios de ordenacin del territorio y a su obligatoria observancia en los
instrumentos de ordenacin territorial y urbanstica, tal como han sido informados por los
contenidos de los distintos documentos y resoluciones que se han venido dictando por las
instituciones europeas (tal como recoga el artculo 2 del ROGTU). Procede incluir tambin en
la LOTUP los contenidos de la Ley 6/2011, de Movilidad, que correspondan, a fin de asegurar

194

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

que la movilidad sobre el territorio constituya un derecho de los ciudadanos en vez de una
obligacin creciente.
Sera recomendable volver a incluir en el texto legal alguno de los contenidos bsicos sobre la
regulacin de los PAT recogidos en la LOTPP, como es la competencia de conselleries distintas
a las de ordenacin del territorio, urbanismo, medio ambiente y paisaje para formular y tramitar
PAT (pinsese en la dudosa naturaleza y legalidad del Plan de Infraestructuras Estratgicas) y la
posibilidad de suspensin de licencias y de acuerdos de programacin en mbitos de PAT que
prevea el artculo 45 LOTPP. Tambin podra volver a incluirse en el texto legal el mandato al
Consell para la elaboracin de alguno de los PAT ms inaplazables, como el del Litoral o el de
la Huerta de Valencia, as como una moratoria urbanstica para nuevas reclasificaciones de
suelo no urbanizable en esos mbitos hasta tanto no se aprueben estos instrumentos.
Al hilo de lo anterior, y siguiendo la experiencia catalana, podra crearse un Fondo para la
gestin del suelo no urbanizable del sistema costero (a financiar va patrimonio pblico de suelo
de la Generalitat). De este modo, los municipios y las asociaciones de custodia del territorio
podran solicitar la financiacin de actuaciones de gestin de este espacio.
En cuanto a la posibilidad de promover Planes Generales estructurales mancomunados (artculo
18 LOTUP), la regulacin es insuficiente y poco ambiciosa (como igualmente insuficiente
resultaba la regulacin contenida en los artculos 9, 10 y 11 del Real Decreto 3288/1978, de 25
de agosto, por el que se aprob el Reglamento de Gestin Urbanstica). Esta frmula, apuntada
tambin en las directrices 18 y 21.6 de la ETCV, debera ampliarse posibilitndose tambin para
otros instrumentos de planeamiento. Ello resolvera muchos de los males del urbanismo
entendido como financiacin de las entidades locales hasta tanto se acometiese una reduccin de
trminos municipales. Y con mayor motivo al haberse suprimido en la LOTUP la totalidad del
sistema de gestin territorial previsto en la LOTPP y que apenas lleg a desplegarse en la
prctica.
En el plano de la organizativo, tras la supresin del Consejo Superior de Territorio y
Urbanismo, se propone la creacin de un Consejo consultivo para la Ordenacin del Territorio,
como ocurre en la mayora de los Lnder alemanes, a fin de propiciar la participacin del sector
privado, dando cabida a representantes de la industria, del comercio, de los artesanos, de la
agricultura y de los sindicatos.
Planeamiento urbanstico
Parece recomendable volver a incluir en la ordenacin estructural (y por tanto en el mbito de la
competencia autonmica) los tipos bsicos de edificacin y la completa ordenacin del suelo no
urbanizable.
195

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Tramitacin de planes y polticas de gobierno abierto


En cuanto a las competencias para la aprobacin de los planes urbansticos, debe quedar clara
en la LOTUP la necesaria competencia de la Generalitat para la resolucin de discrepancias
entre municipios colindantes o entre aquellos y otras Administraciones.
Por otra parte, debe procederse a la modificacin de la actual regulacin del rgano ambiental
y territorial de la Generalitat (Comisin de Evaluacin Ambiental) pues su actual composicin,
en la que la totalidad de sus vocales son funcionarios de libre designacin, resulta dudosa a la
vista de las exigencias de independencia funcional del rgano sustantivo exigida por
jurisprudencia comunitaria73.
Adems, para evitar colapsos, y vistas las dificultades impuestas por la Ley 27/2013 para las
delegaciones a los municipios, puede acabar resultando obligado, desconcentrar las
competencias de la Comisin de Evaluacin Ambiental en rganos de mbito provincial (por
ejemplo, modificando la composicin, denominacin y competencias de las actuales
Comisiones Territoriales de Urbanismo74, que pasaran a ser Comisiones Territoriales de
Urbanismo y Evaluacin Ambiental), sin perjuicio de que la LOTUP asigne directamente la
competencia del rgano ambiental y territorial que afecte a la ordenacin pormenorizada en
rganos ambientales municipales creados por municipios de gran poblacin (ms de 75.000
habitantes, conforme a la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernizacin
del Gobierno Local) y a los municipios con poblacin de derecho igual o superior a 50.000
habitantes75.
Por otra parte, y con el fin de lograr una mayor coordinacin entre las Administraciones
pblicas afectadas que intervienen en el procedimiento de EAE, tal vez podra estudiarse la
integracin orgnica en las Comisiones Territoriales de Urbanismo de algunos tcnicos
dependientes de rganos sectoriales de la Administracin autonmica76, manteniendo con
dichos rganos su dependencia funcional.
Por su parte, en cuanto al procedimiento de elaboracin y aprobacin de planes, tal como se
puso de manifiesto en las Jornadas organizadas por la CITMA arriba referidas, es necesario un
cambio cultural en las Administraciones, tcnicos y profesionales del sector, para que se
involucren en el diseo de ciudades ms amables, ms cohesionadas, con normas ms
transparentes y donde la cooperacin entre Administraciones, o entre stas y el sector privado,
73

Vase la Sentencia del TJUE de 20 de octubre de 2011 (asunto C-474/10).


artculos 17 y siguientes del citado Decreto 135/2011, de 30 de septiembre, del Consell.
75
O seguirse un esquema competencial similar al previsto en la vigente Ley 6/2014, de 25 de julio, de la Generalitat,
de Prevencin, Calidad y Control Ambiental de Actividades de la Comunitat Valenciana, en relacin al informe de la
Comisin Territorial de Anlisis Ambiental Integrado.
76
Por ejemplo en materia forestal o de patrimonio cultural.
74

196

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

produzca un mayor valor aadido a la ciudad desde el punto de vista econmico, social y
ambiental. Todo ello pasa por una serie de cambios en las prcticas administrativas
relacionadas con la participacin pblica y con la transparencia, as como cambios en la
legislacin de funcin pblica (incompatibilidades, libre designacin y papel del personal de las
empresas pblicas77).
Resulta necesario dotar de mayores medios tcnicos y humanos a la Administracin
autonmica78 (Secretaras permanentes de la Comisin Territorial de Urbanismo) a fin de que
pueda realizar adecuadamente no slo su labor de estudio y propuesta de aprobacin del
planeamiento urbanstico estructural, sino tambin el control de legalidad del resto de los actos
y acuerdos municipales de naturaleza urbanstica, conforme a lo previsto en la legislacin de
rgimen local.
Por otra parte, all donde no surjan o sea insuficiente el papel de las mancomunidades o
consorcios, tambin podran reforzarse los medios tcnicos de las actuales oficinas comarcales
de vivienda y de medio ambiente, dependientes de la Generalitat, claramente infrautilizadas, a
fin de que pudiesen prestar ese servicio de asesoramiento municipal (y tambin ciudadano) que
tericamente deben prestar las Diputaciones provinciales.
9.5.2. Gestin urbanstica
Actuaciones urbansticas inacabadas
En relacin con las actuaciones urbansticas inacabadas, las medidas a adoptar deben depender
del grado de ejecucin en el que se encuentren las actuaciones, debiendo procederse de un modo
u otro en funcin de las circunstancias que concurran en cada caso: bien continuar la actuacin
seleccionando a otro urbanizador, eligiendo otro sistema de actuacin (gestin directa),
continuar con algn otro cambio o incluso no continuar la actuacin. En el supuesto de que no
se haya concretado ningn grado de urbanizacin, y en el caso de ser inviable proseguir la
actuacin, debera poder revertirse la situacin (en este caso resulta especialmente delicada la
cuestin de la llamada reparcelacin inversa). Tambin, en el caso de estas actuaciones
inacabadas, entre otras medidas, la Administracin puede tomar la decisin de ejercer su ius
variandi para desclasificar el suelo o derogar la ordenacin pormenorizada. Lo que est en todo

77
Vase la reciente sentencia de 6 de junio de 2014, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Seccin Segunda)
del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana (procedimiento ordinario 62/2010) sobre la
participacin de personal de encomiendas de gestin de la empresas pblicas de la Generalitat (en este caso
VAERSA) en funciones reservadas a personal funcionario.
78
La actual legislacin de funcin pblica valenciana permitira aumentar las plantillas de los rganos urbansticos y
territoriales autonmicos sin incremento de gasto alguno mediante diversas tcnicas, como la reasignacin de
efectivos. Por otra parte, a priori se considera positiva la creacin del cuerpo superior de tcnicos en anlisis,
gestin y ordenacin del territorio, urbanismo y paisaje (disposicin adicional segunda LOTUP).

197

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

caso claro es que resulta a todas luces insuficiente lo previsto en la disposicin transitoria cuarta
de la LOTUP, referida a los programas aprobados.
Gestin del suelo no urbanizable y minimizacin de impactos
Debe modificarse el mtodo y la competencia para el clculo del canon de las DIC
(establecimiento de un porcentaje sobre el proyecto de ejecucin de las obras a realizar, y
determinacin por los propios ayuntamientos afectados en lugar de por la Conselleria). Tambin
podra imponerse canon a las viviendas unifamiliares aisladas (Canarias) y eximirse a las
construcciones vinculadas al sector primario (Illes Balears).
Por otra parte, dada la falta de medios tcnicos de muchos municipios, podra recuperarse la
figura de la autorizacin previa autonmica de la anterior Ley 4/1992, de la Generalitat, del
Suelo No Urbanizable, para municipios de poblacin de derecho inferior a 20.000 habitantes.
Por ltimo, en cuanto a la minimizacin de impactos ambientales en suelo no urbanizable
(artculos 210 a 212 LOTUP), sencillamente se propone la supresin de este rgimen, dado que
realmente los problemas de impacto ambiental generados por las viviendas ilegales podran
solucionarse mediante rdenes de ejecucin (motivos de salubridad, higiene, ornato) y desde
la legislacin de aguas.
9.5.3. Disciplina urbanstica
En primer lugar, modificacin del artculo 214.d) de la LOTUP para excluir del supuesto de
declaracin responsable la primera ocupacin de las edificaciones e instalaciones (y correlativa
modificacin del artculo 213). Paralelamente, modificacin de la regulacin de la licencia de
ocupacin (Ley 3/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenacin y Fomento de la
Calidad de la Edificacin) para evitar la confusin legal, jurisprudencial y doctrinal actual a este
respecto.
En segundo lugar, se propone reintroducir el informe previo autonmico para la licencia de
obras y usos provisionales (artculo 216 LOTUP) cuando se trate de suelo urbanizable no
programado, si bien descentralizando esa competencia en los jefes de los Servicios Territoriales
de Urbanismo (no en la Direccin General competente, como prev actualmente el Decreto
135/2011).
En tercer lugar, delimitar ms claramente el papel de los municipios y la Generalitat en materia
de proteccin de la legalidad urbanstica (artculos 266 a 268 de la LOTUP), atendiendo a
criterios que pueden basarse, por una parte, en el tamao de los municipios (50.000 habitantes,
excluyendo, claro est, la posibilidad de delegacin en las entidades locales menores) y por otra,

198

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

en el carcter supramunicipal (determinaciones de ordenacin estructural, a definir ms


precisamente, de acuerdo con lo ms arriba expuesto) del bien jurdico a proteger.
Respecto al plazo de quince aos para la caducidad de la accin para ordenar la restauracin de
la legalidad urbanstica, en el caso del SNU podra ser ms disuasoria la medida adoptada por el
legislador cataln79: extender a la totalidad del SNU (protegido y comn) la exencin del plazo
de prescripcin (ahora caducidad) de la accin de restauracin (ya recogida en la LUV para el
SNU protegido), con unas adecuadas disposiciones transitorias.
De este modo, habra que modificar el artculo 236.5 de la LOTUP, eliminando el inciso sujeto
a proteccin del SNU y sustituyendo el trmino caducidad por el de prescripcin. Resultara
recomendable la inclusin de una adecuada disposicin transitoria a este respecto.
Paralelamente, modificacin de los artculos 236 y 237 de la LOTUP, para fijar un plazo de
prescripcin (no de caducidad) de la accin de restauracin y de la orden de restauracin de seis
aos (rompiendo de esta forma el perodo temporal de un mandato electoral).
Al margen de la previsin de que los ayuntamientos puedan solicitar la asistencia y
colaboracin de las Diputaciones y de la Conselleria competente en la materia, resulta
conveniente la creacin por parte de la Administracin autonmica una agencia o consorcio de
disciplina urbanstica, de modo anlogo a la experiencia de las Comunidades Autnomas de
Canarias o Galicia. Finalmente, esta previsin ha sido incluida durante el trmite parlamentario
de aprobacin de la LOTUP, por medio de una disposicin adicional (tercera). De este modo,
respetando plenamente la autonoma municipal, los municipios podrn delegar sus
competencias en dicha entidad consorcial. sta prestara asistencia tcnico-jurdica e incluira
una unidad de inspeccin que podra ser instada por los municipios y/o por terceros,
favoreciendo el ejercicio de la accin pblica en este campo. Este nuevo organismo podra
aglutinar tambin otras competencias autonmicas en materia sancionadora y de inspeccin,
actualmente dispersas y descoordinadas entre diversos servicios de la Conselleria competente en
materia de infraestructuras, territorio y medio ambiente, como son las relativas a costas,
vivienda, espacios naturales, montes, vas pecuarias, evaluacin ambiental y calidad ambiental.
Por ltimo, debera derogarse la disposicin final segunda de la LOTUP, que legaliza
ciegamente toda una serie de construcciones sin licencia en suelo no urbanizable anteriores a la
entrada en vigor de la Ley 19/1975 por sus innegables efectos perniciosos. Y por idntico
motivo, debera derogarse la previsin contenida en el artculo 240.3 de la LOTUP (que
proviene del artculo 532 del ROGTU) referida a la posibilidad de suspender la ejecucin de
79

Artculo 69 de la Ley 3/2012, de 22 de febrero, de modificacin del texto refundido de la Ley de urbanismo,
aprobado por el Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto.

199

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

rdenes de demolicin cuando, a travs de planeamiento de desarrollo del PGE o de la gestin


urbanstica, se pudiese legalizar la actuacin afectada sin licencia de forma sobrevenida y la
hiciera innecesaria, una vez aprobado el instrumento.

200

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

AGENDA PARA EL GOBIERNO LOCAL 2015: Cuadro resumen integrado del


reparto competencial por niveles para las polticas de territorio, urbanstica y de
paisaje y las normas en materia de planeamiento y gestin urbanstica (se aaden a
la tabla resumen del captulo anterior, tomada como base, las consideraciones
derivadas de las recomendaciones de este captulo que tienen que ver con
planificacin y gestin).

Nivel autonmico
(incluye nivel
provincial, por sus
caractersticas de
escala,
preferiblemente
coordinadas a nivel
GVA)

Nivel autonmico
(incluye nivel
provincial, por sus
caractersticas de
escala,
preferiblemente
coordinadas a nivel
GVA)

Tipologa de acciones para


el nivel
- Polticas
legislativas y de
direccin
autonmica.
- Decreto 1/2011 por
el que se aprueba la
ETCV.
- Ley 5/2014 por la
que se aprueba la
Ley de Ordenacin
del Territorio,
Urbanismo y
Paisaje LOTUP-).

Polticas
legislativas y de
direccin
autonmica.
Coordinacin.
Apoyo a niveles
supramunicipal y
local.
Decreto 1/2011 por
el que se aprueba la
ETCV.
Ley 5/2014 por la
que se aprueba la
Ley de Ordenacin
del Territorio,
Urbanismo y
Paisaje LOTUP-).
Ley 27/2006
(Estatal*), que
regula los derechos
de informacin y
participacin en
materia de medio
ambiente.

Propuesta de polticas pblicas identificadas


para ese nivel en la Agenda
- Elaborar y aprobar los Planes de Accin
Territorial (PAT)
(cumplimiento de la Directriz 17, 69 y 70
de la ETCV).
- La Ley 5/2014 (LOTUP), no concreta su
adscripcin
a
reas
funcionales
(integrales), por lo que su cumplimiento
queda sujeto a la observancia de las
directrices de la ETCV.
- En este contexto, se precisan modelos
lgicos de desarrollo urbano y territorial
segn se dispone en art. 7 de la LOTUP
(Criterios de Ocupacin Racional del
Suelo), en el los art. 4 y 5 (relativos a la
Infraestructura Verde), manteniendo
adems como referencia, los umbrales de
crecimiento urbano establecidos en
lasDirectrices 81-83 de la ETCV.
- La LOTUP debe prever la competencia
de consellerias distintas a las de
ordenacin del territorio, urbanismo,
medio ambiente y paisaje para formular y
tramitar PAT (vid. art. 44), as como la
posibilidad de suspender licencias y
acuerdos de programacin en mbitos de
PAT por parte de la GVA.
- Control o en su caso minimizacin del
uso indiscriminado de Actuaciones
Territoriales Estratgicas (ATE). El
Captulo VI de la LOTUP dispone de un
procedimiento exprs para su aprobacin.
Descartar desarrollos urbansticos de
corte residencial, salvo aquellos casos en
los que se contemple ntegramente la
promocin de vivienda protegida.
- Se recomienda la consulta al Comit
Estratgico de Poltica Territorial en
todos los casos (hoy opcional) y los
agentes de inters a nivel participativo.
- Debe existir un control y garantas en la
Evaluacin Ambiental y Territorial
Estratgica y de la poltica de paisaje
(Ttulo I Captulo II de la LOTUP),
abrindose a procesos de evaluacin ms
independientes para estos casos, que
pasan en parte por cambios en la
legislacin
de
funcin
pblica
(incompatibilidades, lmites a la libre
designacin y al papel del personal de
empresas pblicas).

201

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local
-

Nivel autonmico
y local*
(ejecucin de
proximidad)

Servicios locales y
polticas segn
criterios de
subsidiaridad
Polticas
necesariamente de
proximidad
Acciones
vinculadas a la
democracia local

Nivel autonmico
(incluye nivel
provincial, por sus

202

Polticas
legislativas y de
direccin

Se recomienda la desconcentracin de
parte de las competencias de la actual
Comisin de Evaluacin Ambiental en las
Comisiones Territoriales de Urbanismo, y
una parcial descentralizacin (para la
ordenacin pormenorizada) en municipios
poblacin igual o superior a 50.000
habitantes.
Impulso de polticas desarrolladas de
consenso y cultura del acuerdo
intermunicipal, en el marco de la
transparencia e informacin ciudadana
(Ley 27/2006 Estatal- y resto de
normativa
sectorial,
territorial
y
ambiental). La LOTUP debe contemplar
la necesaria competencia de la GVA para
la resolucin de discrepancias entre
municipios colindantes o entre aquellos y
otras Administraciones.
Redefinicin del marco competencial en
materia de SNU y suelo urbanizable no
programado (autorizaciones e informes
previos GVA).
Eliminacin de los incentivos legales a la
corrupcin en materia de disciplina
urbanstica (incluido el rgimen de
minimizacin de impactos ambientales en
SNU de los artculos 210 a 212 LOTUP)
y clarificacin del marco competencial
actual.
Clarificar el planeamiento urbanstico
(art. 25.2.a LRBRL) y art. 2 de la LOTUP
en coordinacin con la CCAA) y que
establece dos niveles segn competencias
(Planes Generales Estructurales y de
Ordenacin Pormenorizada). Volver a
incluir en la ordenacin estructural
(competencia GVA) los tipos bsicos de
edificacin y la completa regulacin del
SNU.
Establecer comisiones mixtas de trabajo
entre gobierno local y autonmico
(principio de control y coordinacin).
Necesidad de dotar de mayores medios
tcnicos y humanos a los Servicios
Territoriales de la GVA. Integracin
orgnica (no funcional) en stos de
personal tcnico de otros rganos
sectoriales para una mayor coordinacin.
En materia de disciplina urbanstica,
desarrollo de la Agencia de Proteccin
del Territorio (segn se refleja en la
Disposicin Adicional Tercera de la
LOTUP) y firma de convenios para
atribuir estas competencias a la Agencia
(eliminacin
de
arbitrariedad
y
corrupcin en SNU).
Desarrollo completo de las polticas de
paisaje de la ETCV en consonancia con el
Convenio Europeo del Paisaje suscrito

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local


caractersticas de
escala,
preferiblemente
coordinadas a nivel
GVA)

Nivel Autonmico
(incluye nivel
provincial, por sus
caractersticas de
escala,
preferiblemente
coordinadas a nivel
GVA)

Nivel Autonmico
y Estatal*
(incluye nivel
provincial, por sus
caractersticas de
escala,
preferiblemente
coordinadas a nivel
GVA)

Nivel
supramunicipal
(intercomunalidad)

autonmica.
Cumplimiento de
Convenio Europeo
del Paisaje (2000).
Decreto 1/2011 por
el que se aprueba la
ETCV.
Ley 5/2014 por la
que se aprueba la
Ley de Ordenacin
del Territorio,
Urbanismo y
Paisaje LOTUP-).

Polticas
legislativas y de
direccin
autonmica.
Ley 11/1994 de
ENP de la CV.

Estatal (emanado
de Directiva
Europea, hasta la
escala local).
Decreto Legislativo
1/2001, de 20 de
julio, por el que se
aprueba el texto
refundido de la Ley
de Aguas.
Real Decreto
849/1986, de 11 de
abril, por el que se
aprueba el
Reglamento del
Dominio Pblico
Hidrulico.
Planes de Cuenca.
Atribucin
voluntaria
Modelo flexible
(por voluntariedad,
por dimensiones
del rea
intercomunal)

por la Generalitat en el ao 2004.


Recuperacin del PAT del Paisaje y de la
Infraestructura Verde como condicionante
para el planeamiento local en el mbito en
las Unidades de Paisaje Regional (otorgar
un instrumento concreto a las Directrices
50-53 de la ETCV, tal y como se
reconoca explcitamente en el art. 11 de
la derogada LOTPP 4/2004).
Catalogar los paisajes ms valiosos y
establecer mejoras de proteccin y
gestin de carcter vinculante (concretar
urbansticamente la Directriz 53).
Recuperacin de los PAT del Litoral y de
la Huerta de Valencia (artculos 15 y 22
LOTPP). Creacin de un Fondo para la
gestin del suelo no urbanizable del
sistema costero.
Apertura de la Gestin de ENP en la
escala local.
Vocacin aperturista de las Comisiones o
juntas rectoras de los espacios Naturales
protegidos
(rganos
Colegiados),
especialmente en la figura de los Parques.
Introduccin de la corresponsabilidad
entre agentes sociales en la gestin del
territorio.
Vase p ej. conflictos en los derechos de
tanteo y retracto.
Gobierno de las Aguas.
Cumplimiento del art. 14 de la Directiva
Marco Aguas, que recuerda los diferentes
niveles de participacin entre usuarios de
las aguas y las administraciones.
La Comisin Europea formula una serie
de recomendaciones a los Estados
Miembros para sacar mayor rendimiento
a la participacin de ciudadanos.
Deteccin y convocatoria activa de
agricultores,
ecologistas,
mancomunidades
y
empresas
de
explotacin
y
otros
agentes
y
administraciones, en el mbito del uso
sostenible y repartido del agua, la
vigilancia ante los riesgos y defensa,
sequas, etc.
Desarrollo interno de planes territoriales
supramunicipales
en
entes
de
administracin
consorciados
(preferentemente el mbito funcional
PAT-, o en su caso Planes Generales
Estructurales
Mancomunados
que
engloban 2 o ms municipios. art. 18 de
la LOTUP).
Vid. Directrices 18, 19 y 21.6 de la ETCV
y art. 18 de la LOTUP. Otorgar
capacidades
mancomunadas
a
la
planificacin territorial y urbana.
Clarificar el papel de los Consorcios

203

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Nivel local
(ejecucin de
proximidad)

Minimizacin de
daos econmicos
y territoriales.

Nivel local
(ejecucin de
proximidad)

Servicios locales y
polticas segn
criterios de
subsidiaridad
Polticas
necesariamente de
proximidad
Acciones
vinculadas a la
democracia local

Servicios locales de
calidad
Calidad y
credibilidad social

Nivel local
(ejecucin de
proximidad)

Nivel local
(ejecucin de
proximidad)

204

Servicios locales y
polticas segn
criterios de
subsidiaridad
Polticas
necesariamente de
proximidad
Acciones
vinculadas a la

Interadministrativos por va reglamentaria


y aproximacin de stos al ciudadano.
Financiacin ad hoc (impulso) por parte
de Diputaciones, y funcin pblica de
coordinacin y arbitraje con anterioridad
a la tramitacin autonmica.
Solucin de problemas urbansticos
heredados
Adaptacin de Convenios (vid. consulta
art.111, 114 y 115, 127, 132, 164 y 173
de la LOTUP) para:
- Buscar una salida urbanstica a los
suelos con programas urbansticos sin
comenzar o terminar de ejecutar:
Desprogramacin total o parcial al
menor coste para propietarios y
promotores.
- Solucionar programas en tramitacin
sin posibilidad de ejecucin: De
forma transitoria, reduccin de cargas
en forma de cesiones y cumplimiento
de estndares.
Oficinas
del
buen
gobierno
(voluntariedad).
Ms all de obligaciones legales,
establecer
modelos
prximos
y
subsidiarios de contacto (oficinas) con el
ciudadano distribuidos en tres niveles: 1)
grandes ciudades que dispongan de entes
metropolitanos formalizados. 2) mbito
municipal. 3) mbito de barrios o
sectores.
Estas oficinas delegadas del gobierno
local, fomentarn especficamente la
informacin territorial y urbana, provistas
de personal capacitado para canalizar las
iniciativas ciudadanas entre agentes e
instituciones actuantes.
Planes territoriales y urbansticos de
Excelencia (certificados).
Se trata de documentos voluntarios que
permitan introducir pautas y criterios
sostenibles y de buen gobierno en el
planeamiento (calidad).
Establecer auditoras voluntarias de
certificacin o acreditacin de la calidad
y sostenibilidad en el medio urbano
(marco de Ley 2/2011, de Economa
Sostenible, art. 107), buscando ms
independencia en las evaluaciones
ambientales y paisajsticas.
Abrir procesos participativos antes de la
tramitacin administrativa del expediente
en el Plan General (Antes de los
documentos de Inicio-Consultivo segn
art. 50 de LOTUP).
Ampliar voluntariamente los trmites de
exposicin pblica de competencia local,
dotando a este tiempo contenidos de
dinamizacin social para el fomento de la

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Nivel local
(ejecucin de
proximidad)

Nivel local
(ejecucin de
proximidad)

Nivel local
(ejecucin de
proximidad)

democracia local
Participacin
informal, no
reglada
Uso y ampliacin
de plazos, cuando
proceda, para la
informacin
pblica. Ley de
procedimiento
administrativo
comn de 30/1992.
Servicios locales y
polticas segn
criterios de
subsidiaridad
Polticas
necesariamente de
proximidad
Acciones
vinculadas a la
democracia local
Modelo flexible
(por voluntariedad,
por dimensiones
del rea
intercomunal)
Convenios privados
(civil).

Modelo flexible
(por voluntariedad,
por dimensiones
del rea
intercomunal)
Convenios privados
(civil).

participacin (Planes Generales o en los


planes de concrecin o desarrollo).
Uso de herramientas para el debate y el
consenso ciudadano voluntario (agendas
21, talleres de prospectiva, consultas,
delphietc).
Vid. uso efectivo de las oficinas
municipales del buen gobierno creadas al
efecto.
Digitalizacin de las tcnicas y uso de
NTIC.

Control de las fichas urbansticas


(desarrollo de condicionantes).
En la planificacin y gestin de los
planes, vigilancia extrema de los
condicionantes paisajsticos y ambientales
en las fichas de gestin urbanstica, as
como el cumplimiento de las medidas de
seguimiento y evaluacin a cargo de los
promotores del desarrollo urbano
(introduccin de estos detalles en los
Anejos I, II y V de la LOTUP).

Fomento de mecanismos voluntarios de


Custodia Territorial.
Marco de la cohesin social y la
voluntariedad con el tejidos asociativo
local (cultural, ecologista, partenariado
etc).
Mecanismos de gestin, conservacin,
transmisiones de derechos, alquileres,
donaciones,
compra-ventas,
permutasetc.
Fomento de las Cartas de Paisaje.
Instrumentos de concertacin de acuerdos
entre agentes de un territorio que tienen el
objetivo de promover acciones y
estrategias de mejora y valoracin del
paisaje. Las cartas pueden ser impulsadas
por
la
Generalitat,
por
las
administraciones
locales
(consejos
comarcales,
mancomunidades,
municipios) y/o por entidades y cuentan
con el seguimiento del Observatorio del
Paisaje, que velan porque sean coherentes
con
el
http://www.catpaisatge.net/esp/catalegs.p
hp Catalogo de paisajes de Relevancia
Regional.

205

10.

Servicios

sociales

municipales

en

la

Comunidad

Valenciana
X. Uceda y L. Martnez (coords.) (IIDL. Universitat de Valncia Estudi General)

10.1. Mirar el pasado para orientar el futuro. Una historia de compromisos con el
mundo local
El anlisis de la evolucin de los servicios sociales en estos ltimos 30 aos pone de manifiesto
que, en sus aspectos ms esenciales, se ha construido una trayectoria de compromisos con el
mundo local. Para el mbito municipal los servicios sociales han sido algo ms que la asuncin
de una competencia. Han supuesto todo un entramado de dinmicas e iniciativas entre diversos
actores e instituciones que confieren sentido comunitario y construccin compartida a este
sistema como componente esencial del municipalismo. En estos aos no se ha hecho otra cosa
que trabajar con las personas para el bien comn, incluso, ahora mismo, para amortiguar las
decisiones de impacto que de la mano de actores ajenos al municipalismo intentan acabar con
activos y dinamismos que pertenecan al mundo local. El momento actual es crtico (crisis
poltica, econmica, institucional, territorial, social, ecolgica) y se requieren nuevos enfoques
para navegar rutas alternativas que nos permitan repensar y construir la cercana.
Desde aquellos inicios y con el transcurso del tiempo, el sistema de servicios sociales ha tenido
que afrontar muchos retos, en una estrategia interesada de descomponerlo y distanciarlo de las
estancias de proximidad y de la autonoma municipal para su organizacin. El sistema no se ha
planificado desde una concepcin de las necesidades sociales de la poblacin desde la
dimensin territorial, sino desde una interpretacin reduccionista de necesidades al plano
sectorial, con una concepcin muy residual, y sin ningn tipo de planificacin objetivable desde
cualquier ngulo.
En el documento se analiza de forma sinttica la evolucin y situacin del sistema de servicios
sociales, los escenarios actuales con la aprobacin de la LRSAL y se proponen lneas de futuro
para la construccin de un nuevo sistema de servicios sociales basado en la proximidad (lo
local), en la prevencin, en recuperar a las personas como ejes del sistema, y en la participacin
de todos sus actores en la necesaria planificacin estratgica que est por realizar.

Coordinacin del presente captulo a cargo de X. Uceda i Maza y L. Martnez-Martnez, realizado por F.Andrs
Arseguet, M. Garca Aya, M. Martnez i Llopis, L. Martnez-Martnez, A Moreno Va, J. Rovira i Prats, J.E.
Snchez Menaya, M.J Soriano Mira y F.X Uceda i Maza.

207

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

10.2. Antecedentes del sistema y diagnstico social de la Comunidad Valenciana


10.2.1. Antencedentes y evolucin del sistema de servicios sociales
El sistema de los servicios sociales se ha desarrollado intensamente en los ltimos 30 aos
adquiriendo la identidad suficiente para ser reconocido como un instrumento fundamental de
nuestro Estado del Bienestar, constituyendo uno de sus pilares (Uceda, 2011: 237). Este
sistema moderno de servicios sociales nace con la aprobacin de la Constitucin espaola en
1978, y la asuncin de competencias en materia de asistencia social por las Comunidades
Autnomas (art. 148.1.20 CE)80. A partir de 1982 las CCAA legislan como materia propia,
habindose desarrollado 17 sistemas diferentes de servicios sociales (Vil, 2012).
Este proceso se vio coadyuvado por la carencia de una Ley de Bases de servicios sociales de
carcter estatal que ha provocado que el sistema se configure con notables diferencias a los
otros sistemas de proteccin social: sanidad, educacin y prestaciones de jubilacin y
desempleo, que son identificados ntidamente por la ciudadana como expresin de los derechos
sociales.
El sistema asienta sus bases en el mbito local, por la tradicin existente en el Estado Espaol
desde las leyes de beneficencia de dotar a las administraciones locales (grandes ayuntamientos y
diputaciones) de estructuras de asistencia social (Hospitales, Orfanatos, Asilos, etc.)81. La Ley
7/85 de Bases de Rgimen Local legitima est tradicin y reconoce la obligacin las
Administraciones Locales de prestar servicios sociales, al asignar en su artculo 26.1.c. la
competencia en materia de servicios sociales a los municipios de ms de 20.000 habitantes, y a
las diputaciones provinciales les otorga el papel de ayudar a los municipios de menos habitantes
para la implantacin y mantenimiento de los servicios sociales en todo el territorio nacional.
Para tratar de paliar este dficit normativo estatal y unificar unos servicios mnimos en todo el
Estado, en 1987 se aprueba el Plan Concertado de Prestaciones Bsicas en servicios sociales en
Corporaciones Locales82, con la finalidad de establecer unos mnimos comunes en todos los
municipios y ayudar a subvencionar parte de la inversin inicial necesaria para la implantacin
de los servicios sociales, aunque como indican Carbonero y Caro no era un instrumento de
financiacin incondicional de la Administracin Local (2013:125).
80

El Estado no considera este tema competencia suya y aunque hace intentos por legislar en la materia, de hecho se
elabora un borrador de ley, algunas CCAA rechazan esta posibilidad, de acuerdo con este artculo 148, y a su vez son
las que van introduciendo en sus Estatutos la competencia exclusiva en materia de Asistencia Social. (Ley Orgnica
5/1982 de 1 de julio del Estatuto de Autonoma de la Comunitat Valenciana, artculo 31, apartado 24).
81
Es el nico sistema donde la administracin local ejerce amplas competencias desde la primera Ley de
Beneficencia de 1822. (Uceda, 2011).
82
Plan Concertado de Prestaciones Bsicas en servicios sociales, a partir de ahora PCPB

208

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

10.2.2. El sistema de servicios sociales en la Comunidad Valenciana


En nuestra Comunidad Autnoma se pueden observar diferentes etapas en la implantacin y
desarrollo del sistema de servicios sociales que analizamos a continuacin:
Primera etata de Inicio y Desarrollo (1983-1996)
Los primeros servicios sociales de Base, se establecern como consecuencia de la rotura de la
presa de Tous (1982), dentro del III Plan de Emergencia Social. Se contrataran 40 profesionales
(trabajadoras/es sociales, educadoras/es, psiclogas/os) para los cinco ayuntamientos afectados
(Ortn Prez, 2003). La Diputacin de Valencia asumir el reto de transformar el modelo
benfico-asistencial, en una nueva poltica que recibir el nombre de servicios sociales de
acuerdo con los criterios modernos de las ciencias sociales y la prctica de otros pases con ms
tradicin en el campo (IASS, 1983)83.La unidad bsica de gestin es el municipio o la
comarca, al que se le atribuye la realizacin del principio de descentralizacin y de
desconcentracin que acercar los servicios a los usuarios ms all de las complejidades
burocrticas, facilitar la participacin y asentar un proceso de integracin orgnica y
funcional. (Domnech, et al, 1990).
Desde los municipios los esfuerzos se centran en programas de desarrollo comunitario,
impulsando la participacin ciudadana a travs de asociaciones y la coordinacin entre stas y la
administracin local, provocando un dilogo que acerc los ayuntamientos a los vecinos y
estableci las bases para una programacin de los servicios sociales acorde a las necesidades
detectadas, que garantiz su eficacia y eficiencia. En mbito de la Generalitat se potencia la
coordinacin interadministrativa y con asociaciones ciudadanas. As, se constituye el Consejo de
Bienestar Social de la Comunidad Autnoma (Decreto 39/1985 del Consell de la Generalitat
Valenciana). Estos Consejos de Bienestar Social se crearon tambin a nivel local. Este ejercicio
de acercamiento administracin-ciudadana, coordinacin, trabajos conjuntos y articulacin de
programas, marc esta primera etapa de los servicios sociales en la Comunidad Valenciana, que
supuso un impulso importante en las polticas sociales en el mbito local.
En esta dcada se definieron los principales ejes de su marco normativo. A partir de estas bases
caba desarrollar el sistema, ya no en extensin, sino en intensidad y calidad protectora (Uceda y
Garca-Muoz, 2010). Sin embargo, la evolucin posterior fue por otros derroteros.

83

En los aos 1982/83 se crean los Equipos de Intervencin, con carcter experimental, en Valencia (Fuensanta y
Malvarrosa), Buol, Paterna, Sagunto y Carlet mediante un concierto entre la Diputacin y los respectivos
municipios. Son equipos inicialmente diseados para la prevencin de la marginacin del menor, como paso previo
en su configuracin como Centros Municipales de servicios sociales (Andrs y Uceda, 2007).

209

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Segunda etapa de Fragmentacin, Dispersin y Desmovilizacin (1996-2006)


En el ao 1997 se aprueba la Ley 5/97 de servicios sociales de la Comunidad Valenciana, que
legitima la fragmentacin de los servicios sociales, y sobre todo dota de un marco estable al
proceso de privatizacin del sistema pblico, pero sin planificar territorial ni funcionalmente
como se deban atender las necesidades. El Consell obvia el desarrollo de su propia ley84 e inicia
una etapa de aprobacin de normativas que, lejos de armonizar el sistema, lo fragmentan y
diluyen. Forman parte del entramado de normativa la Ley 12/2008 de Proteccin Integral de la
Infancia y la Adolescencia, Ley 4/2001 del Voluntariado, la Ley 5/2009 de 30 de junio, de
Proteccin de la Maternidad, y numerosos decretos y rdenes que regulan prestaciones y ayudas,
pero no servicios y programas.
Promovidas y gestionadas por la Generalitat, aparecen nuevas ayudas econmicas individuales85;
heterogneas, inconexas y dispares, que van sustituyendo servicios e intervenciones
profesionales que hasta entonces se realizaban desde las entidades locales. Estas ayudas
econmicas ya pueden solicitarlas directamente los/as usuarios/as, sin que sea necesario informe
social, ni formen parte de un programa de insercin social, lo que supone un retroceso en cuanto
a las polticas sociales que se haban ido implantando y que iban enfocadas a actuar sobre las
causas de los problemas, incorporando a la persona afectada en su propio proceso para modificar
su situacin.
Por otra parte, este nuevo estilo de polticas sociales invade claramente las competencias
municipales, a quienes, tanto la Ley de Bases de Rgimen Local como la Ley de servicios
sociales de la Comunidad Valenciana, reconocen la titularidad y gestin de los servicios sociales
Generales, provocando que se creen duplicidades, incomprensin y desconfianza sobre el
funcionamiento del sistema por parte de la ciudadana.
Promovidos por la C.A. se instauran en los municipios nuevos servicios, que prestan atenciones
de competencia municipal que ya se prestaban anteriormente desde los Equipos Base, tales como
los Seafi`s; servicio para la atencin a la familia e infancia, Amics; agencias de informacin y
orientacin a inmigrantes, Menjar a casa, Major a casa; para la tercera edad, Red de Centros
Infodona y Centros Mujer 24 Horas; para asesoramiento en materia de igualdad de gnero y de
proteccin a la vctima de maltrato, Esto tambin supone una injerencia en las polticas
84

Prevea el desarrollo de planes que aclaraban el sistema y especialmente el papel de los ayuntamientos como: Plan
Concertado de servicios sociales, Plan General de Ordenacin, Plan de Financiacin de las Entidades Locales,
Convenios plurianuales con las entidades locales que no se han desarrollado. (Belis y Moreno, 2002).
85
Nos referimos, entre otras, a: Ayudas para el cuidado de ancianos y ancianas desde el mbito familiar, Ayudas para
alquiler de la vivienda habitual a familias con menores, Ayudas para la adquisicin de libros de texto, Ayudas para
financiar estancias en residencias de 3 edad (BONO-RESIDENCIA), para personas con discapacidad (BONAD),
Bono-RESPIRO, para familiares que atienden a personas mayores en situacin de dependencia, Ayudas para 'Amas
de Casa', Ayudas de Proteccin a la Maternidad, etc.

210

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

municipales, lo que no contribuye a la consolidacin del sistema sino a su dispersin, con efectos
negativos en la prestacin de servicios, la resolucin de necesidades y el proceso hacia la
cohesin social y territorial.
Como consecuencia de estas actuaciones se desarrolla una estructura fraccionada, con
proliferacin de servicios inconexos, duplicidades, contrataciones de personal especficamente
para los mismos que carecen de conocimiento y conciencia global del sistema y que limitan la
visin a su parcela diaria. Tambin hace mella en la ciudadana que percibe un sistema dispar,
mal estructurado y con grandes diferencias de unos territorios a otros, lo que les lleva a `intuir
sobre su discrecionalidad.
Los nuevos servicios y recursos se ordenan ms desde lo sectorial y las oportunidades de
negocio, que desde las necesidades de la ciudana. El territorio ya no es el referente del sistema.
Tercera etapa de Derechos Sociales (2006-2014)
Dos leyes, una estatal y una autonmica, marcan la diferencia con las etapas anteriores al
establecer por ley unas prestaciones de DERECHO en el mbito de los servicios sociales,
superando el criterio de discrecionalidad por el de derecho subjetivo, obligando a las
administraciones a prestar determinados servicios y prestaciones y otorgando a los ciudadanos y
las ciudadanas la potestad de reclamarlos. Estas son la Ley 39/2006, de Promocin de la
Autonoma Personal y Atencin a las Personas en Situacin de Dependencia (LPAPAD), y la
Ley 9/2007 de Renta Garantizada de Ciudadana de la Comunidad Valenciana.
En el conjunto del Estado Espaol otras CCAA aprovechan la aprobacin de la LPAPAD para
modificar sus leyes de servicios sociales y modernizarlas, acercndolas a la realidad social del
momento, incluyendo en ellas el derecho subjetivo, catlogos de recursos garantizados y no
garantizados, etc.
Sin embargo en la prctica, en la Comunidad Valenciana la aplicacin de estas leyes no han
alcanzado las expectativas y mandatos establecidos en las mismas, y su desarrollo ha sido
deficitario, entre otras razones, por la realidad de desestructuracin y privatizacin de los
servicios sociales, y sobre todo por la falta de voluntad poltica para aplicarlas, a pesar de que
una de ellas naci del propio Govern Valenci.
El sistema se instaura permanentemente en la desestructuracin, se suprimen servicios, se
producen duplicidades, se reducen prestaciones y equipos, los impagos a los ayuntamientos y las
entidades de accin social es lo habitual. La Comunidad Valenciana se caracteriza porque los
ciudadanos y las ciudadanas han de exigir sus derechos en los tribunales.

211

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

10.2.3. Diagnstico social de la Comuniutat Valenciana


La situacin social
La poblacin de la Comunidad Valenciana es de 4.995.216 de habitantes, lo que representa el
10'7 % de la poblacin total de Espaa (46.725.164), segn los datos del Padrn Municipal de
2014. Es eminentemente urbana, ya que de un total de 542 municipios; 443 tienen menos de
10.000 hab., 84 entre 10.000 hab. y 50.000 hab., y tan solo 15 superan los 50.000 hab. En los
municipios menores de 20.000 hab. se concentra el 27,2% de la poblacin, y en lo de ms de
20.000 habitantes el 72,8%86.
En estos aos se ha producido una prdida de PIB real per cpita. En relacin a la media de la
UE en el perodo 2000-2012, el retroceso es tal que ha pasado del 94% en 2001 al 78 % de dicha
media europea en 201287. La Comunidad Valenciana supera la media de desempleo del 26,4 %
del conjunto de Espaa en ms de 2 puntos, y somos la quinta comunidad con mayor nivel. La
tasa de paro ha aumentado desde el 28,1% (2012) al 28,6%88 de 2013. Se ha pasado del 8,4% del
2006 al 28,6%, lo que supone una multiplicacin del mismo en un 3,40.
Segn la Encuesta de Condiciones de Vida (2013) en la Comunidad Valenciana el 26,4% de
hogares tienen cierta dificultad para llegar a fin de mes, el 21,9% llegan a fin de mes con
dificultad y el 16,1% con mucha dificultad. Esto indica que el 64.4% de la poblacin tiene
dificultades para llegar a fin de mes con sus ingresos. Adems, segn estos datos, hay 85.200
hogares sin ningn tipo de ingreso, esto implica que ms de un cuarto de milln de personas89,
de cinco millones del total de la Comunidad Valenciana, no tienen lo suficiente para cubrir las
necesidades bsicas de la vida diaria. Somos la tercera Comunidad Autnoma con mayor
nmero de hogares sin ningn tipo de ingresos.
Los datos de la encuesta anterior tambin son psimos con respecto a la tasa de pobreza de la
Comunidad Valenciana y los ingresos medios anuales por persona.

86

INE, diciembre 2013.


IVIE: Crisis econmica y efectos en el Desarrollo Humano. Capital Humano, junio 2014, pg 3.
88
IVIE 2014, con datos del INE y EPA del 2013.
89
85.200 hogares a una media de 3 personas por hogar hacen un total de 255.600 personas.
87

212

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Tabla 1.- Tasa de pobreza e ingresos medios por persona por CCAA (ECV 2013)

CCAA
Andaluca
Asturias
Aragn
Baleares
Canarias
Cantabria
C.La Mancha
C. y Len
Catalua
C. Valenciana
Extremadura
Galicia
Madrid
Murcia
Navarra
Pas Vasco
La Rioja
Ceuta
Melilla
Espaa

Tasa
Pobreza

29,1

% Tasa
Pobreza/Espaa

Ingreso medio
()

% Ingreso
respecto media
espaola

94,2

8.408

79,8

14,1

82,0

11.211

106,5

16,1

120,1

12.022

93,8

19,8

73,9

10.386

125,8

28,4

286,9

8.513

62,6

17,8

169,5

9.843

68,8

31,3

162,2

8.425

78,8

17,5

42,9

10.760

115,3

13,9

64,1

12.111

107,1

23,6

115,7

9.375

89,0

30,9

151,5

8.224

81,4

17,2

84,3

10.106

78,8

13,4

65,7

12.823

155,4

26,8

131,4

8.253

60,6

9,9

48,5

13.608

95,1

10,5

51,5

14.312

133,9

19,3

94,6

10.686

114,5

40,8

200,0

9.336

82,5

21,7

106,4

11.313

107,4

20,4

100

10.531

100

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del INE sobre la Encuesta de Condiciones de Vida, 2013.

Se duplica en tasa de pobreza a la Comunidad de Madrid y a Catalua, con similar poblacin.


Con un 23,6 de tasa de pobreza nos hayamos muy lejos del 9,9 de Navarra y con unos ingresos
de 9.375/persona/ao muy lejos de los 14.312/persona/ao del Pas Vasco.
Los datos sobre riesgo de pobreza y exclusin social segn la Encuesta de Condiciones de Vida
(2012) para la Comunidad Valenciana indican que este riesgo se distribuye de forma desigual,
ms segn la edad que el gnero. La tasa de riesgo de pobreza o exclusin social es similar para
ambos sexos -el 28,2%-, pero con respecto a la edad las diferencias son apreciables, siendo los
grupos de mayor pobreza los menores de 0 a 16 aos -con un 33,3%- y los jvenes de 16 a 29
aos -con un 36,2%-. Estas cifras de pobreza infantil y juvenil son especialmente graves ya que
encontrndose en la etapa de la vida de crecimiento como persona y ciudadano/a, o de
independizarse y formar una familia propia, esto les resulta a todas luces imposible ante esta
situacin.
Segn datos recientemente publicados por el Instituto Valenciano de Investigaciones
Econmicas, la Comunidad Valenciana ha incrementado en 5 puntos el porcentaje de personas
pobres (pobreza material) en el perodo 2007-2012, y en 13 puntos el porcentaje de paro de
213

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

larga duracin (en 2012 se situaba en el 15 % y, como sabemos, ste contina creciendo)90. Es
la cuarta Comunidad Autnoma en crecimiento de la pobreza en este perodo, slo por detrs de
Canarias, Illes Balears y Catalunya.
Esfuerzo en Inversin en servicios sociales
La inversin social es necesaria en aras de la cohesin social, la cohesin territorial, la justicia
redistributiva y en definitiva, el bienestar social del conjunto de la poblacin. En la siguiente
tabla se muestra la evolucin de los datos de la inversin social (2010-2012) de las diferentes
CCAA
Tabla 2. Inversin en servicios sociales por habitante y C.A (2010-2012)

COMUNIDAD AUTNOMA
Pas Vasco
Navarra
Castilla-La Mancha
Cantabria
La Rioja
Extremadura
Asturias
Catalua
Andaluca
Castilla y Len
MEDIA ESPAOLA
Aragn
Galicia
Murcia
Madrid
Canarias
COMUNITAT VALENCIANA
Baleares

Inversin en Ss.Ss./hab. Inversin en Ss.Ss./hab.


Ao 2010
Ao 2012
683,81
796,13
456,91
420,12
412,77
352,23
351,23
380,48
304,15
408,30
303,07
338,18
272,54
335,39
267,37
299,02
260,35
271,43
257,81
285,19
256,30
275,13
246,33
268,93
233,30
214,26
209.97
231,03
197,81
219,95
137,50
126,41
119,61
151,52
97,35
76,42

Fuente: Asociacin Estatal de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales, 2014.

La Comunidad Valenciana es la penltima en inversin en servicios sociales, cuando es una de


las que ms desempleo y pobreza acumula, y donde el nmero de hogares sin ingresos es de los
ms elevados.
El porcentaje del PIB de la Comunidad Valenciana destinado a servicios sociales es del 0,76%,
significativamente inferior a la media nacional (1,21%) y muy por debajo de las que ms
invierten en servicios sociales; Pas Vasco con el 2,57% y Extremadura con el 2,20%. Solo tres
90

IVIE: Crisis econmica y efectos en el Desarrollo Humano. Capital Humano, junio 2014, pg 7.

214

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

CCAA, Illes Balears (0,31%), Canarias (0,65%) y Madrid (0,75%), tienen estos porcentajes tan
bajos de inversin como nuestra comunidad. El resto de CCAA supera el 1% de inversin de su
PIB en servicios sociales.
El porcentaje de los presupuestos destinados a bienestar social (servicios sociales, mayores,
personas con discapacidad, menor, familia, mujer, integracin, cooperacin, calidad e
infraestructura y dependencia) no ha variado sustancialmente en los aos, siendo para el 2014
en el 4,4% (Tabla 3).
Tabla 3.- Evolucin de los presupuestos de la G.V-C.B.S (2007-2014). En millones de .
AOS

2007

Ppto. G.V.

12.894 13.828 14.287 13.393 13.714 13.758 12.785 16.034

Ppto. CBS

513

% Ppto.CBS / Ppto.G.V. 4

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

553

592

672

673

718

691

704

4,1

4,7

4,9

5,2

5,4

4,4

Fuente: Elaboracin propia a partir de los Presupuestos de la Generalitat Valenciana.

En el siguiente grfico se puede comprobar la correlacin entre el desarrollo de los servicios


sociales (ndice DEC)91 y el ndice de pobreza humana por CCAA
Grfico 1.- Correlacin entre ndice DEC e ndice de pobreza Humana por CCAA

Fuente: Asociacin Estatal de Directoras y Gerentes de servicios sociales, 2013.


91

El ndice DEC es un dato sinttico obtenido de tres ejes; (D) sobre derechos y decisin poltica, (E) sobre
relevancia econmica y (C) sobre cobertura de servicios a la ciudadana, y se utiliza para medir el desarrollo de los
servicios sociales en Espaa.

215

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Las CCAA que ms han desarrollado sus servicios sociales han afrontado mejor la lucha contra
el empobrecimiento en estos aos de crisis. La Comunidad Valenciana con su 0,60 sobre 10 de
desarrollo de sus servicios sociales, y su 0,80 sobre 1 de pobreza humana, es la ltima de todo el
Estado. Analicemos a continuacin la situacin actual de los servicios sociales Valencianos.

10.3. El modelo valenciano de servicios sociales


El modelo actual de servicios sociales se caracteriza por haberse desarrollado de forma
centralizada, desordenada, con escasa calidad y al margen del territorio. Si contemplamos el
nivel local como la expresin ms cercana de la poltica social, constatamos las dificultades que
han tenido y tienen los municipios para afrontar las demandas sociales. Pese a todo, los
servicios sociales municipales son ms conocidos que nunca por la ciudadana. Seala
Rodrguez Cabrero que en 1990, tan slo eran conocidos por el 4,4% frente al 77,2% en el 2012
(Uceda, Pitarch, Prez-Cosn y Rosaleny, 2012). Sealan estos autores en la investigacin
realizada en el rea Metropolitana de Valncia (AMV), que el grado de satisfaccin es muy
alto, ms del 50% de los encuestados que se manifiestan usuarios/as del sistema, lo valoran de
forma positiva y muy positiva. Los usuarios y las usuarias diferencian claramente la situacin
del sistema (en negativo) con la atencin recibida de los y las profesionales de la atencin
directa (en positivo).
Tabla 4.- El grado de satisfaccin de los servicios sociales Municipales en el AMV
Tipo de respuesta
Muy satisfecho
Satisfecho
Normal
Insatisfecho
Muy insatisfecho
NS/NC
TOTAL

Centro de servicios sociales (toda la Centro de servicios sociales


poblacin encuestada)
(slo usuarios)
3,4
36,3
2,3
19,2
2,7
41,8
0,9
2,0
0,3
0,6
90,2
100
100
Fuente: Uceda, Pitarch, Prez-Cosn y Rosaleny, 2012

El sistema se sigue ordenando por la Ley 5/97, a pesar de no haberse desarrollado dicha ley. El
da a da se rige por decretos y rdenes totalmente desfasadas92. La Ley 5/97, sobre el sistema
de servicios sociales de la Comunidad Valenciana, recoge la organizacin de los servicios
sociales y su estructura, y distingue entre los servicios sociales generales y los especializados.
Los primeros se configuran como atencin en primera instancia de las necesidades bsicas
desde los municipios, y los segundos estn destinados a la atencin de sectores concretos de
poblacin, presuponen una mayor coordinacin y articulacin en el mbito tcnico y profesional
92

Orden del 9 de abril de 1990, sobre registro, autorizacin y acreditacin de los servicios sociales

216

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

desde la diversas administraciones implicadas, y deben ser desarrollados desde la


administracin autonmica. As mismo, se conceptualizan las situaciones de necesidad objeto
de los servicios sociales.
A los generales se les dota del siguiente contenido: a) Servicio de Informacin, Orientacin y
Asesoramiento Tcnico; b) Servicio de Ayuda a Domicilio; c) Programas de Cooperacin
Social; d) Programas de Convivencia y Reinsercin Social; e) Programas de Ocio y de Tiempo
Libre; f) Programas que tendrn como objetivo la atencin de las necesidades ms bsicas y g)
Programas de Prevencin y Reinsercin Social. Y los servicios sociales especializados de
competencia de la Generalitat que los divide por sectores de poblacin como; infancia,
juventud, tercera edad,estigmatizando as en parte a estos colectivos, en lugar de dividirlos
por la atencin que se deben prestar a las necesidades de las personas en general, como hace la
gran mayora de CCAA.
Reparte las competencias entre la Generalitat y los entes locales, dando a las Diputaciones la
competencia de apoyar a los municipios de menos de 10.000 habitantes. No existe un nivel
intermedio de servicios sociales entre lo local y lo autonmico, como en otras CCAA, y ha sido
el nivel local el que ha tenido que encargarse de desarrollar numerosos programas especficos
en sectores como la infancia, mujer, exclusin social, tercera edad generando obligaciones y
costes que correspondan a la Generalitat Valenciana. La organizacin territorial de los servicios
sociales valencianos es una asignatura pendiente despus de 20 aos.
El `modelo valenciano93 constituye un ejemplo evidente de inestabilidad e improvisacin, y se
explica por el escaso desarrollo de la normativa planificadora. Esto se puede vislumbrar en el
hecho de que al frente de la Conselleria de Bienestar Social, y pese estar gobernada la
Generalitat por el mismo partido desde el ao 1995, ha habido nueve Consellers/es (un
promedio de uno cada dos aos y de ellos/as cuatro condenados/as o imputados/as)94. Cada uno
de ellos/as con diferentes gabinetes tcnicos y polticos.
A continuacin se sealan algunas de las caractersticas principales del `modelo Valenciano de
servicios sociales:

93
Entrecomillamos la expresin `modelo valenciano ya que en realidad no se puede considerar un modelo digno a
seguir.
94
Jos Sanmartn (1995-1997); Marcela Mir (1997-1999); Carmen Mas (1999-2000); Rafael Blasco (2000-2003)
condenado por Caso Cooperacin; Alicia de Miguel (2003-2007) imputada Caso Grtel; Juan Cotino (2007-2009)
relacionado Caso Grtel, Emarsa y Brugal; Anglica Such (2009-2011) imputada Caso Grtel; Jorge Cabr (20112012) y Asuncin Snchez (2012- actualidad).

217

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Tabla 5.- Caractersticas del Modelo Valenciano de Servicios Sociales


Caractersticas

Situacin Valenciana

Implicaciones en el mbito
local

Observaciones

Planificacin

Los nicos documentos


existentes son el Plan
de actuacin de Ss.Ss
(1989)
y
la
Mapificacin de Ss.ss
(1991)

Se desconocen las necesidades


en su conjunto, la adecuacin
de los recursos y la
justificacin de su ubicacin.

Las CC.AA, publican


cada cinco aos su
planificacin estratgica.

Graves
desequilibrios
territoriales en la distribucin
de los recursos.
Inexistencia de previsin y
prevencin en las actuaciones.

Coordinacin y
cooperacin

No existen niveles,
instrumentos,
ni
protocolos
que
favorezcan
la
coordinacin
y
cooperacin entre la
Generalitat,
las
Diputaciones y los
Ayuntamientos.
Tampoco
entre
lo
pblico y lo privado.

Participacin

Evaluacin

Cada grupo de inters


(asociaciones,
etc.)
impulsa sus acciones y
acuerda su financiacin,
perdiendo
la
visin
holstica.

Inexistencia
de
Catlogo y Cartera de
Servicios
y
prestaciones
del
sistema,
donde
se
regula la extensin e
intensidad.

En cada Ayuntamiento y en
funcin de sus posibilidades,
sensibilidad poltica, impulso
profesional, etc., se implantan
unos programas o servicios, se
desarrollan de una manera u
otra, o no se desarrollan.

En las CC.AA se han


publicado catlogos y
carteras de Servicios y
Prestaciones donde se
identifican
titular,
extensin e intensidad.
Los niveles bsicos y
complementarios de las
prestaciones.

No
existe
ningn
documento que evalu
el sistema.

Los
ayuntamientos
no
disponen de estndares de
calidad sobre los que analizar
y evaluar sus servicios y
prestaciones.

Las
CC.AA,
han
implantado el SIUSS en
todos los ayuntamientos
y las memorias se
elaboran a partir del
mismo.

No se han implantado
sistemas de calidad,
donde se recaben las
aportaciones de los
grupos de inters:
profesionales,
usuarios/as y entidades
de accin social.
La C.V es la nica que
no dispone de un anlisis
de datos del SIUSS.

218

La ciudadana sufre la
descoordinacin
pues
la
resolucin
de
mltiples
situaciones y expedientes
requiere de la cooperacin
institucional.

Otras
CC.AA,
han
aprobado
normativas
para
garantizar
la
coordinacin
y
cooperacin
institucional.

Existen Ayuntamientos donde


se han creado estructuras de
participacin
(p.e.
Ayto
Valencia
Taules
de
Solidaritat) pero en la mayora
no se han creado, o slo
formalmente.

El Consejo Valenciano
de
B.S.,
existe
formalmente pero sin
contenido.
Se han creado consejos
sectoriales
(mayor,
etc.),
pero
sin
contenido.

Prestaciones
Servicios

No es posible racionalizar ni
optimizar los escasos servicios
y programas existentes.

Cada Ayto elabora su propia


forma de recoger los datos, y
analizarlos.
Existe Ayuntamientos en los
que no se ha implantado o se
ha hecho muy deficientemente
el SIUSS.

Existen
planes
de
Calidad, para reconocer
y aplicar estndares.

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local


Apoyo Tcnico,
soporte
y
supervisin

No existen mapas de
procesos
ni
procedimientos
unificados.
No existen equipos de
supervisin profesional
y de anlisis del
sistema.
Slo
existen
para
actuaciones sectoriales:
violencia de gnero,
maltrato infantil,

Financiacin de
los SS.SS de las
Corporaciones
Locales

Profesionales y
equipos

Prevalencia de la inercia
institucional y burocrtica.

Los ayuntamientos cada ao


se
encuentran
con
la
incertidumbre, de cuanta
financiacin dispondrn para
los servicios y prestaciones.

Incumplimiento
del
sistema pactado en el
Plan Concertado del
33%
de
cada
administracin.

Los ayuntamientos sostienen


el 70% el sistema, frente al
20% la Generalitat y el 10% el
Ministerio.
Cada ayuntamiento destina en
funcin de su capacidad,
compromiso y sensibilidad.
Infrafinanciacin
inestabilidad en el sistema.

Otras
CC.AA,
han
desarrollado mapas de
procesos
y
procedimientos para cada
uno de los Servicios y
prestaciones.
Existen
equipos
de
supervisin profesional.

En otras CC.AA (p.e.


Extremadura, Castilla y
Len, etc.), es la CA la
principal
financiadora
del sistema (aprox. 6070%).
La media anual de
inversin en Espaa es
331,41xhab (Pas Vasco
554,64x hab).

Prcticamente todas las


prestaciones se hallan
dentro de un modelo de
asistencia social, es
decir, vinculadas a que
haya presupuesto y ms
basadas
en
lo
econmico que en las
intervenciones
profesionales

Los
ayuntamientos
necesariamente
han
de
desarrollar
un
modelo
prestacionista y asistencial.

No existe por parte de


la Generalitat ningn
anlisis sobre la ratios
necesarias, en funcin
de poblacin etc.

Cada ayuntamiento destina en


funcin de su capacidad,
compromiso y sensibilidad.

La ratio de UTS (media


espaola) es de 9.000
hab.

Sobrecarga
profesional.

saturacin

La Rioja es la mejor
posicionada con 1.185
hab x UTS y Catalunya
la ms cercana con
12.500 Hab x UTS.

El necesario nivel intermedio


ha tenido que ser impulsado y
financiado
por
los
Ayuntamientos. Tiene escaso
apoyo o reconocimiento por
parte de la Generalitat.

Todas
las
CC.AA
disponen de tres niveles;
comunitarios, especficos
y especializados.

La Ratio de poblacin
por UTS es en la C.V.
de unos 22.000 hab.
Organizacin
funcional

Se ahonda cada vez ms en la


desigualdad
entre
los
municipios y por ende entre la
ciudadana.

No existen convenios
plurianuales para el
sostenimiento
de
estructuras y equipos
permanentes.

Se invierte 212,15
(entre Generalitat y
Aytos).
Reconocimiento
de derechos y
modelo

Cada
ayuntamiento
ha
desarrollado sus procesos y
procedimientos.

Solo
existen
dos
niveles; generales y
especializados.
El salto de la atencin
de lo primario a lo
especializado/
residencial es excesivo,
sin un nivel que ayude
a que las actuaciones
no deban salir del

Cada vez existen menos


intervenciones profesionales y
ms prestaciones dinerarias.

La
gran
mayora
de
municipios de la C.V carecen
de este nivel intermedio.

Las
CC.AA,
ms
avanzadas
se
han
decantado por un modelo
basado en el derecho
subjetivo y por la
intervencin profesional
y en red.

El pase de una atencin


primaria a una muy
especializada es un sobre
coste del sistema actual y
su
potencia
mercantilizacin

219

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local
mbito de residencia
habitual
del
ciudadano/a
Organizacin
territorial

No existe

Cada
ayuntamiento
o
agrupacin de los mismos se
ha desarrollado a su libre
albedro.
Abandono de los municipios
rurales.

Autonoma
Dependencia

Creacin de un sistema
paralelo al de Ss.Ss.
Irrelevante
implantacin
del
sistema: prevalencia de
la
prestacin
econmica sobre los
servicios, el limbo95 de
la dependencia.

Los Smads no se adaptan a la


demarcacin de los servicios
sociales municipales.
La atencin se escora hacia
prestaciones vinculadas al
servicio en lugar de servicios
pblicos
propios
que
generaran empleo.

Normativa propia ms
restrictiva
que
la
estatal.

Derecho subjetivo no
garantizado.
Criterios de inclusin
restrictivos.
Sin profesionales ni
programas
de
acompaamiento.

Otras
CC.AA
han
implantado
la
dependencia dentro del
sistema de Ss.Ss.
Tenemos
una
puntuacin de 0,4 sobre
10, mientras que la
media de las CC.AA es
de 4,7, y la mejor
valorada,
Castilla
y
Len, cuenta con un
9,6.96.
La media de inversin de
las CC.AA hab/ao es de
109.25, y la de mayor
inversin es Cantabria
con 174.35.

La
C.V
invierte
62.21xhab/ao en el
sistema
Rentas
Mnimas: renta
garantizada de
ciudadana

Todas las CC.AA lo han


legislado estableciendo
Zonas de Ss. Ss (con
unos 20.000hab) y reas
de Ss.Ss (con unos
100.000hab)

Diferentes
decisiones
polticas: municipios con
convenio y otros sin convenio,
con repercusiones importantes
en el abono de la prestacin a
las personas.
Sobrecarga
profesionales.

de

los

Segn datos de 201197 la


C.V
tena
16.982
beneficiarios frente a los
52.425 de Madrid que
tiene una poblacin
similar a la valenciana y
menor tasa de pobreza
Fuente: elaboracin propia

Como se observa el irrelevante desarrollo de los servicios sociales valencianos conlleva, que los
ayuntamientos en funcin de su capacidad, compromiso y sensibilidad hayan desarrollado y
apoyado numerosos servicios y prestaciones, instaurndose una gran desigualdad entre
vecinos/as de diferentes municipios, asentndose un modelo asistencial, sin prevencin ni
intervencin profesional, sin referencias territoriales y con numerosas deficiencias como se han
sealado anteriormente.

95

Denominacin otorgada por la Asociacin de Directoras y Gerentes de Ss.Ss que hace referencia a los expedientes
de la dependencia en el trascurso del tiempo desde su solicitud a su resolucin.
96
Datos de XII Dictamen de la Dependencia (Enero 2014), realizado por la Asociacion estatal de gerentes y
directoras de servicios sociales
97
Datos del Informe de rentas mnimas de insercin (2011). M Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad

220

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

10.4. La reforma de la Administracin Local y sus repercusiones en los servicios


sociales
La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin
Local (LRSAL) supone una modificacin muy importante en las atribuciones de los
Ayuntamientos en todas sus reas de intervencin competencial. Est aprobada y vigente, pero
existen diferentes interpretaciones para poder aplicarla en distintos sentidos, sobre todo en el
mbito de los servicios sociales. Tambin habr que esperar el resultado de los recursos acerca
de su legalidad ya que se considera que vulnera, desde distintas perspectivas, la autonoma
local98.
Es difcil saber hasta dnde alcanzarn sus consecuencias reales y cmo se actuar desde las
corporaciones locales, puesto que segn el deseo poltico que expresen, pueden optar por el
mantenimiento y estabilizacin, reduccin o supresin de muchas competencias, entre ellas las
de servicios sociales. Lo que parece probable es que va a haber nuevas y mayores desigualdades
si la ley se interpreta y aplica de maneras diversas por las diferentes corporaciones locales y las
CCAA, como parece ser el caso.
Los ayuntamientos durante el periodo democrtico han ido asumiendo competencias que eran
de otras administraciones pblicas, sobre todo en el mbito del bienestar social, ya que la Ley
de Bases de Rgimen Local (1985) lo permita, por lo que la reforma de esta ley va a propiciar
que estas competencias asumidas a los largo de los aos tengan que ser abandonadas. Con la
LRSAL se pretende impedir que asuman competencias no concretadas en ella, y que han sido
denominadas "competencias impropias".
Diversas materias como empleo, servicios sociales, mujer, vivienda, sanidad, promocin
comercial e innovacin, drogodependencias, han sido declaradas competencias impropias,
por lo que se dejarn de prestar desde el mbito municipal y pasarn a ser obligacin de niveles
superiores de la administracin, segn se seale en las legislaciones estatales o autonmicas
sectoriales que se debern cambiar a partir de la aplicacin de esta nueva Ley.
Segn la LRSAL estas competencias impropias pueden ser ejercidas en el municipio por
delegacin. La de servicios sociales deber ser delegada desde cada CCAA y por firma de
convenios, pero la delegacin de competencias deber ir acompaada de la correspondiente
dotacin presupuestaria anual con una cobertura del 100% del coste del servicio. Sin
financiacin no habr convenio.

98

Se han presentado 9 recursos de inconstitucionalidad, admitidos a trmite por el Tribunal Constitucional.

221

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

10.4.1. La LRSAL y los servicios sociales


La LRSAL dice en el art. 25 2.e) que los municipios ejercern como competencia propia slo la
evaluacin e informacin de situaciones de necesidad social y la atencin inmediata a las
personas en situacin o riesgo de exclusin social, y en el art. 26 se determinan que ser un
servicio municipal obligatorio slo en los municipios con poblacin superior a 20.000
habitantes. Las Diputaciones asumirn esta competencia en Ayuntamientos con menos de
20.000 habitantes a partir de las reglas sobre coste efectivo que contiene la propia norma.
Tambin podrn solicitarlo as los Ayuntamientos de ms de 20.000 habitantes. Las
Diputaciones podrn elegir la forma de gestin que mejor garantice el cumplimiento de los
principios de eficiencia y sostenibilidad, por lo que se abre la puerta a la privatizacin.
Por otra parte, la competencia en materia de prestacin de los servicios sociales se atribuye a
la administracin autonmica, pudiendo sta delegar en los municipios pero siguiendo criterios
homogneos y asumiendo la administracin autonmica el 100% de la financiacin necesaria.
Segn la Disposicin Transitoria Segunda (asuncin por las CCAA de las competencias
relativas a servicios sociales) se indica: a) Las Comunidades Autnomas a 31 de diciembre de
2015 asumen la titularidad de los servicios sociales; b) Previa elaboracin de un plan para la
evaluacin, reestructuracin e implantacin de los servicios, las CCAA en el mbito de sus
competencias, habrn de asumir la cobertura inmediata de dicha prestacin; c) La gestin de las
CCAA no podr suponer un mayor gasto para el conjunto de las administraciones pblicas; d)
Sin perjuicio de la posibilidad de las CCAA de delegar dichas competencias en los municipios o
diputaciones provinciales y e) Si no los asumen y no los delegan, los servicios seguirn
prestndose por los municipios con cargo a la comunidad autnoma.
10.4.2. Cmo se estn planteando las Comunidades Autnomas y los Entes Locales su
situacin ante la LRSAL?
Se han estudiado distintos planteamientos de distintas CCAA y entes locales que van desde
posiciones beligerantes hasta un acatamiento, pasando por cierta indefinicin hasta que no haya
una mayor claridad o acuerdo para las actuaciones. Algunas corporaciones lo han trabajado y
analizado ms, y otros esperan o han reservado la informacin, pero podemos concluir que en la
mayor parte de los casos, slo hacen una lectura detallada de la LRSAL. Algunas toman o no
posicin clara frente a ella, pero ninguna menciona de forma concreta las actuaciones que van a
desarrollar para su acatamiento o rebelda ante ella.

222

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Tabla 6.- Planteamiento de las CCAA y las CC.LL ante la LRSAL


Institucin
Junta Castilla
y Len

Instrumento
Decreto-Ley
(1/2004)

Andaluca

Decreto-Ley
(7/2014)

Galicia

Decreto-Ley
(5/2014)

Comunidad
Valenciana

Circular
Informativa
(18/2014)

FEMP

Circulares
Informativas

Ayuntamiento
de Zaragoza

Informe
detallado

Ayuntamiento
de Valncia

Informe

Posicionamiento
Se ejercern como competencias
atribuidas
en
rgimen
de
autonoma
y
bajo
su
responsabilidad.
Salvaguarda las 29 competencias
municipales que recoge su Estatuto
de Autonoma (entre ellas Ss.Ss) y
asegura la financiacin de los
aytos.
Define que la duplicidad de la
competencia ser cuando se
produzca en el mismo territorio y
hacia la misma poblacin.
Se ejercern las competencias en
tanto no se den las condiciones
para su traspaso en la normativa
bsica y, en particular las
haciendas locales.
Se ejercern las competencias que
los ayuntamientos desarrollaban en
virtud de la Ley 8/2010 de
Rgimen Local de la Comunitat
Valenciana como las atribuidas por
otras legislaciones en vigor. (entre
ellas Ss.Ss) En tanto no se
produzca la asuncin de la
competencia por la comunidad
autnoma.
Aclara la LRSAL y hace un
resumen de la misma sin entrar a
valorarla o a proponer alternativas
a las CC.LL.
Considera competencias propias:
informacin,
valoracin,
diagnstico y orientacin; Atencin
a urgencias sociales y alojamiento
temporal.
Seala que el resto de los Servicios
generales o prestaciones asociadas
no son competencia municipal
Seala que hasta el 31/12/2015 se
seguirn
prestando
las
competencias. Posteriormente se
actuar en funcin de la legislacin
autonmica en materia vigente, y
lo que establezca la legislacin de
financiacin entre CCAA y las
EE.LL

observaciones
La previsin es que no habr
modificaciones sustanciales en el
sistema de Ss.Ss.
La previsin es que no habr
modificaciones sustanciales en el
sistema de Ss.Ss.

La previsin es que no habr


modificaciones sustanciales en el
sistema de Ss.Ss.
Es una circular informativa y no
un decreto-Ley, en este sentido no
vincula con fuerza de ley a los
ayuntamientos ni en un sentido ni
en otro.
La previsin es que en funcin de
la capacidad, compromiso y
sensibilidad se mantendrn o se
suprimirn servicios (en particular
aquellos
ayuntamientos
en
situacin
financiera
de
desequilibrio)
Las circulares refuerzan la
posicin de la ley en cuanto a la
supresin de servicios.
Realiza el clculo del coste
efectivo a partir de la LOFCA, en
ausencia de las instrucciones del
Ministerio.
El ayuntamiento ha interpuesto
demanda en el contenciosoadministrativo solicitando el Plan
de Evaluacin, reestructuracin e
implantacin de los servicios.
No concreta, y por tanto no fija
posiciones. Depender de la
situacin
econmica
del
Ayuntamiento y las posiciones
polticas y las actuaciones de la
Generalitat.
Fuente: elaboracin propia

En conclusin podemos decir que el criterio triunfante sobre la aplicacin de la LRSAL en el


conjunto de las competencias de los Ayuntamientos, y de forma concreta en materia de servicios

223

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

sociales, es que las competencias atribuidas por una ley autonmica son consideradas como
propias de las corporaciones locales. En nuestro caso, todas las CCAA tienen leyes sectoriales
referidas a servicios sociales que establecen que las corporaciones locales ejercen competencias
en esta materia, como mnimo en el mbito de la atencin primaria. Este es el criterio de:
Castilla y Len; Pas Vasco; Andaluca; Galicia; Catalua, y Ayuntamientos como Madrid,
Barcelona, Sevilla y Bilbao, por el momento, frente a actitudes de dejacin de competencias
alegando que no lo permite la ley, como Zaragoza y Valladolid, y se intuye por su informe,
aunque aplaza su decisin al 31/12/2015, que tambin el Ayuntamiento de Valencia est en este
ltimo bloque.
La aprobacin de la LRSAL va a provocar el desmantelamiento de la organizacin funcional y
territorial del sistema de servicios sociales que era ms o menos unitario en el conjunto de
Espaa, pero como ya hemos indicado anteriormente, al existir en realidad 17 legislaciones
autonmicas en la materia, y capacidad absoluta de cada Comunidad Autnoma para desarrollar
posteriormente el modelo de recentralizacin de los servicios sociales que promueve esta nueva
ley, donde se le deja la potestad absoluta sobre los servicios sociales a las CCAA, nos hallamos
ante una nueva fractura del sistema en su conjunto, pues las decisiones individuales de cada
CCAA sobre su desarrollo marcarn el futuro de su sistema de servicios sociales, que se puede
presentar en tres escenarios muy diferentes:
a. Reordenacin completa del sistema, superando las dificultades que Aguilar (2013)
seala como arrastres del pasado benfico-asistencial del sistema y que son de orden
metodolgico, ideolgico-conceptual y organizacional, pero en cualquier caso la
administracin local ya no sera un actor promotor del mismo.
b. Mantenimiento del sistema tal y como est actualmente utilizando las frmulas o
subterfugios que la LRSAL y otras leyes autonmicas permitan, lo que puede provocar
situaciones muy diferentes en funcin de la CCAA y de los Ayuntamientos, pues la norma
que se apruebe depender de la capacidad econmica, compromiso y sensibilidad. La
desigualdad entre ayuntamientos de una misma Comunidad Autnoma y entre CCAA, ser
absoluta.
c. Desaparicin parcial o total del sistema con la excusa de la aplicacin minuciosa
de dicha ley, y ubicacin en un sistema asistencial y benfico.

224

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

10.5. Propuestas para articular los servicios sociales valencianos


El nuevo marco legal para las Administraciones Locales modifica substancialmente su mbito
competencial y, de manera especfica, en materia de servicios sociales. Es un buen momento
para reivindicar dos cuestiones: 1) la derogacin de la LRSAL y 2) la aprobacin de una Ley
Estatal de servicios sociales que establezca el nivel bsico comn para todos/as los/as
ciudadanos/as. En tanto se avanza en lo anterior, la Comunidad Valenciana ya tiene
competencias exclusivas en servicios sociales segn su Estatuto de Autonoma, y dispone de un
amplio abanico para ordenar el sistema, por lo que se deben iniciar estos trabajos.
A continuacin sealaremos los tres ejes para el desarrollo de una agenda de servicios sociales
desde la Generalitat Valenciana, las Diputaciones y los Ayuntamientos: 1) Elementos
sustantivos del sistema; 2) Actuaciones urgentes y 3) Propuestas para una nueva articulacin de
los servicios sociales.
10.5.1. Elementos sustantivos para unos nuevos servicios sociales
La Unin Europea considera que las polticas sociales son principalmente responsabilidad de los
Estados miembros, entiende que los servicios sociales tienen, entre otros, los siguientes
objetivos: a) proteger contra los riesgos y apoyar a las familias; b) salvaguardar los derechos
humanos fundamentales; c) contribuir a la no discriminacin reforzando la igualdad y d)
proteger a las personas contribuyendo a la mejora de sus condiciones y calidad de vida,
garantizando su autonoma personal y facilitando la plena participacin social.
Los servicios sociales deben ser concebidos y prestados de manera integrada desde la
proximidad, y de acuerdo con la Comisin Europea: a) se basan en el principio de solidaridad o
universalidad; b) dependen de la financiacin pblica para garantizar la igualdad de acceso; c)
son considerados como servicios de inters general; d) garantizan los derechos humanos
fundamentales y protegen a las personas ms vulnerables; e) expresan la solidaridad ciudadana
por la participacin del voluntariado y f) estn integrados en la tradicin cultural o local
(proximidad).
Los servicios sociales valencianos deben analizar lo que ha sido su prctica institucional en los
ltimos treinta aos, gestionar el conocimiento producido en el sistema desde el consenso
cientfico y profesional, realizar una mirada hacia las CCAA ms avanzadas y construir su
propio modelo desde la participacin del conjunto de los actores. En cualquier caso deben
reformularse amplia e intensamente desde los siguientes principios: Globalidad, Prevencin,
Normalizacin, Integralidad, Transversalidad, Solidaridad, Dimensin Comunitaria, Atencin

225

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Personalizada, Interdisciplinariedad, Respeto a la Diferencia y a la Diversidad, Subsidiariedad,


Integracin, Inclusin Social, Autonoma Personal y Participacin Ciudadana.
Es imprescindible realizar un Plan Estratgico de Servicios Sociales de la Comunidad
Valenciana con la participacin del conjunto de los actores del sistema. Es un plan del sistema,
no de la Generalitat, ha de incorporar una evaluacin previa del estado (Diagnstico). Son
demasiados aos sin evaluar, sin conocer las necesidades y sin incorporar a todos en el proceso.
El liderazgo del sistema ha de realizarse desde la responsabilidad pblica, como elemento
vertebrador del sistema, es condicin importante para el xito. Es necesario un liderazgo
poltico (la legitimidad y la decisin de iniciar y mantener el proceso, la gestin del entorno
interinstitucional), un liderazgo tcnico que oriente y coordine el proceso, y un liderazgo
ciudadano en la definicin de los derechos y su articulacin.
Despus de un perodo de virulenta crisis econmica, desempleo y recortes en la proteccin
social, la inclusin social ha de ser una prioridad, nadie ha de quedarse tirado en la cuneta. Se
ha de garantizar los mnimos vitales, desde el respeto y la normalizacin, excluyendo polticas
sin prevencin ni intervencin social como las ayudas nutricionales, y generando una red por
la inclusin con los otros sistemas de proteccin social y las organizaciones y entidades de
accin social. La atencin integral del ciudadano/a es su fin, y no slo la atencin de causas
colaterales y mediticas.
Alianza entre los actores del sistema, dado que la interdependencia es cada vez ms visible y
necesaria, desde la honestidad y lealtad institucional, que ayuden a estructurar el sistema y le
confieran la imagen de un verdadero sistema de proteccin social.
Centralidad de la persona en todo el sistema, garantizando sus derechos, acompandola desde
el profesional de referencia, y siendo su atencin la base del mismo, ya que actualmente lo son
las prestaciones, y no las personas y sus necesidades.
10.5.2. Actuaciones urgentes
Dado el escenario actual, hallamos que de forma urgente la Generalitat Valenciana y las
Corporaciones Locales han de:
-

Aprobar un decreto-ley como el aprobado por otras CCAA, donde se proteja la


prestacin de los servicios sociales desde la proximidad, es decir, desde los
ayuntamientos, de tal manera que la aplicacin de la LRSAL quede
condicionada a la normativa valenciana.

Desarrollar la Renta Garantizada de Ciudadana, garantizando la accesibilidad a


toda persona en situacin de necesidad, con financiacin suficiente para las

226

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

prestaciones, programas y equipos. Que sea una prestacin real de derecho


subjetivo. Este programa debe ser la base del sistema de servicios sociales para
atender las actuales graves consecuencias de la crisis.
-

Modificar los decretos autonmicos de desarrollo de la Ley de Atencin a la


Autonoma Personal y la Dependencia, para en el marco actual, garantizar las
prestaciones resolviendo los expedientes y favoreciendo el desarrollo de
programas y servicios, integrando a los profesionales en la red de equipos
municipales, y no creando sistemas paralelos como el actual.

Derogacin de los decretos de copago para el acceso a centros de da,


residencias y servicios para personas con diversidad funcional.

Garantizar una atencin especfica y especializada de las necesidades de las


personas de todos los municipios, pues esto hoy en da no se cumple.

Ampliacin y estabilizacin de la red de equipos municipales, cumpliendo los


estndares de la media del resto de CCAA

10.5.3. Propuestas de articulacin de una nueva Ley de servicios sociales de la Comunidad


Valenciana
Es necesario aprobar una nueva Ley de Servicios Sociales de la Comunidad Valenciana, que
articule un modelo de servicios sociales sobre los elementos sustantivos sealados en el punto
primero, y que sea fruto de un proceso participativo desde un Plan Estratgico, como se ha
mencionado anteriormente.
La nueva Ley de Servicios Sociales ha de incorporar dentro del sistema: los servicios sociales
(nivel local y autonmico), el sistema de atencin para la autonoma personal y las personas en
situacin de dependencia y, las rentas garantizadas de ciudana.
Esta nueva Ley ha de basarse en:
a) Derecho Subjetivo, donde se reconozca y garantice la prestacin a todas las personas
que acrediten necesidad, y no condicionado a presupuestos.
b) Desde un Catalogo del sistema (prestaciones y servicios) y una Cartera, donde se defina
la extensin e intensidad.
c) Se defina su organizacin funcional basada en tres niveles: Atencin Primaria, la
Especfica y la Especializada, definidos desde la proximidad al ciudadano/a. El
territorio como eje planificador del sistema, articulado en dos niveles: servicios sociales
generales (comunitarios y especficos) y servicios sociales especializados.

227

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

d) Se estructure la organizacin territorial de prestacin del sistema basada en zonas


bsicas y reas de servicios sociales. La Zona Bsica presta los servicios sociales de
atencin primaria y las reas para los servicios especficos, siendo la Comunidad
Autnoma la responsable de los especializados. Atencin especial a los municipios
rurales.
e) Se elabore una mapificacin de base territorial, donde se anclen los servicios y recursos
especficos y especializados, desde criterios de proximidad y necesidad.
f) Se genere una estructura de coordinacin interadministrativa e intra administrativa
donde se recojan las conexiones locales, comarcales y autonmicas, as como con el
resto de sistemas del bienestar, y entre lo pblico y lo privado.
g) Se identifique y promueva un marco de participacin de la ciudadana en el sistema, y
que la utilizacin del mismo sea real y efectiva.
h) Se acompae de una financiacin local para los servicios sociales bsicos y especficos,
(afectada, condicionada) y al 100% para los equipos profesionales. El resto de
actuaciones a financiar por convenios que realmente se sujeten a las planificaciones
estratgicas y sean seguidos y evaluados en su calidad y oportunidad.
i)

Calidad, inspeccin, mejora continua, formacin de profesionales, supervisin y


control, (planes de calidad en dos ejes territoriales: local y autonmico), donde haya
estndares definidos entre la administracin local y la comunidad autnoma, y de
cumplimiento para todos aquellos que participen en la gestin del sistema.

j)

Potenciar las sinergias y alianzas que se dan dentro del sistema y con el resto de
sistemas.

k) Realizar una planificacin estratgica basada en el territorio y que sea de abajo hacia
arriba en el mismo, puesto que la base debe ser la participacin de todos los actores
implicados desde el conocimiento real y concreto.
l)

Realizar un Plan de Inclusin Social a nivel local y autonmico. Debe ser el eje
vertebrador de las sinergias y colaboraciones de la atencin centrada en las personas, el
potenciador de alianzas para evitar las causas sociales de la exclusin, y el generador de
empoderamiento de la ciudadana en sus territorios.

m) Un sistema basado en los Servicios, como impulsores de la atencin social, el desarrollo


local y el empoderamiento, frente a un sistema basado en ayudas econmicas
individualizadas.
228

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

n) La prevencin de las causas de la exclusin social, por encima de la mera asistencia -lo
nico que se intenta atender en la Comunidad Valenciana- o la insercin o reinsercin
social.

229

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

AGENDA PARA EL GOBIERNO LOCAL 2015: Cuadro resumen del reparto


competencial por niveles para polticas de servicios sociales

Nivel autonmico
(incluye nivel
provincial, por sus
caractersticas de
escala, preferiblemente
coordinadas a nivel
GVA)

230

Tipologa de acciones para el


nivel
- Nivel legislativo
- Polticas de direccin
y coordinacin
- Fiscalizacin y
control de polticas
desarrolladas a otros
niveles
- Apoyo a la ejecucin
a niveles
supramunicipales y
locales

Propuesta de polticas pblicas


identificadas para ese nivel en la Agenda
- Realizacin de un Diagnstico
Estratgico del sistema de Servicios
Sociales a todos sus niveles y con todos
los actores del mismo.
- Realizacin de un Plan Estratgico de
Servicios Sociales en la CV de base
territorial (mapificacin del sector ).
- Realizacin de un Plan de Inclusin
Social para la CV que incluya y articule
las diferentes situaciones y articule las
actuaciones del conjunto de los sistemas
del bienestar implicados (empleo,
sanidad, educacin, formacin, justicia,
vivienda, servicios sociales, )
- Modificacin o derogacin de las
siguientes leyes y normativas sectoriales
sobre Servicios Sociales: Renta
Garantizada de Ciudadana, decretos de
copago para el acceso a recursos
(diversidad funcional, tercera edad,).
- Generalitat Valenciana como
administracin responsable de articular
la planificacin, ejecucin, apoyo y
seguimiento a los municipios.
- Clarificar la participacin de las
Diputaciones Provinciales en el sistema,
de acuerdo con una planificacin
autonmica.
- Desarrollo legislativo mediante decretos
y rdenes de las diferentes leyes que han
aprobado las Corts Valencianes como la
Ley de Infancia,
- Aprobacin de una ley de rentas mnimas
para todos/as los/as ciudadanos/as que
incorpore un plan de trabajo y movilice
los recursos de los diferentes sistemas.
- Clarifica la participacin del tercer sector
en la gestin de los Servicios Sociales.
- Aprobacin de una nueva Ley de
Servicios Sociales para la CV que
incluya:
- Organizacin funcional en tres
niveles; atencin primaria(servicios
sociales generales comunitarios),
atencin especfica (servicios
sociales generales especficos) y
atencin especializada (servicios
sociales especializados)
- Organizacin territorial; con el
municipio y su proximidad al
ciudadano como base del sistema, y
la comarca como base de las
distintas reas de servicios sociales

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Nivel supramunicipal
(intercomunalidad)

Atribucin voluntaria
Modelo flexible (por
voluntariedad, por
dimensiones del rea
intercomunal)
Secuenciacin
temporal tras
experimentacin

especficos, y en algunos casos de


los especializados
- La obligatoriedad de una titularidad
pblica de todos los recursos del
sistema, aunque la gestin pueda
ser pblica u otorgada al tercer
sector (nunca al sector privado)
- Financiacin obligatoria para los
tres niveles funcionales y
territoriales; con una propuesta del
100% para los profesionales del
sistema, y afectada, condicionada y
compartida para otros gastos de los
programas
- Catlogo y cartera de servicios
sociales; donde los servicios sean la
base del sistema, y no las
prestaciones econmicas.
- Derecho subjetivo; todo/a
ciudadano/a tiene derecho a los
recursos del sistema
- Coordinacin, articulacin y
armonizacin obligatoria de los
diversos niveles, profesionales y
recursos del sistema
- La prevencin, y las personas y sus
circunstancias, como eje prioritario
del sistema, siendo la asistencia y la
insercin ejes secundarios
- Establecimiento de la ratio de los
diversos profesionales de lo social
en los distintos niveles funcionales
y territoriales, con un
establecimiento mnimo de 1
trabajador/a social para ser.soc.
generales comunitarios por cada
5.000 hab. Teniendo en cuenta
dispersin geogrfica y ruralidad
- Participacin real y efectiva de la
ciudadana en todas las acciones y
niveles del sistema. Inclusin de la
investigacin-accin participativa
(anlisis y participacin
democrtica) en el curriculum
educativo de la enseanza
obligatoria
- La calidad del sistema; con
estndares definidos para todos los
niveles y actores, donde la
rendicin de resultados y la
inspeccin sobre el sistema pueda
ser real y efectiva
- Creacin del nivel supramunicipal
de servicios sociales generales
especficos, que articule programas
entre los servicios sociales
generales comunitarios y los
servicios sociales especializados.
- Creacin de un modelo territorial
donde la atencin primaria

231

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Nivel local
(ejecucin de
proximidad)

Servicios locales y
polticas segn
criterios de
subsidiaridad
Polticas
necesariamente de
proximidad
Acciones vinculadas a
la democracia local

232

(servicios sociales generales


comunitarios) sea estructurada en
Zonas Bsicas de Ser. Soc. y la
atencin secundaria (servicios
sociales generales especficos) sea
estructurada en reas de Ser. Soc.
(sobre la unin de zonas bsicas)
Estructuracin de las Zonas Bsicas
(sobre 20.000 hab.) siguiendo las
actuales mancomunidades de
servicios, y sobre una planificacin
estratgica.
Estructuracin de las reas de
servicios sociales dentro de las
actuales comarcas u otras formas de
agrupacin.
Analizar y consensuar las zonas
bsicas en el mundo rural.
Realizacin de un diagnstico social
y un plan estratgico de servicios
sociales por comarca.
Realizacin de un Plan de Insercin
Social por rea de servicios
sociales que tenga programas
adaptados a las necesidades
territoriales por Zonas Bsicas.
Creacin de normativa para
estructuras de coordinacin
profesional entre los diversos
sistemas del bienestar y sus distintos
niveles.
Contactos y sinergias en este nivel
entre lo pblico y lo privado (tercer
sector,)
Creacin de las Zonas Bsicas de
Servicios Sociales (servicios
sociales generales comunitarios) en
los diversos municipios o unin de
ellos (sobre 20.000hab) para que
puedan existir equipos
interdisciplinares de servicios
sociales que presten una atencin
integral a las personas.
Realizacin de un diagnstico social
municipal (o zona bsica de
servicios sociales) con la
participacin de todos los actores
del sistema (promocin de la
gobernanza local)
Realizacin de un Plan Estratgico
municipal de Ser. Soc. (o zona
bsica) con todos los actores del
sistema.
Realizacin de Planes de Insercin
Social municipal o Zona Bsica,
con actuaciones muy concretas y de
proximidad.
Creacin de Consejos Locales o de
Zona de Servicios Sociales, con
carcter vinculante en sus

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

decisiones y que se unan a otros


consejos locales cuyo fin sea el
bienestar social para posibilitar la
gobernanza local
Creacin de normativa para
estructuras de coordinacin tcnica
a nivel zona bsica (atencin
primaria) de los diversos sistemas
del bienestar.
La accin de los Servicios Sociales
Comunitarios ha de estar guiada
por: a) La prevencin como eje
principal del sistema, b) El trabajo
social comunitario como actuacin
prioritaria para la resolucin de las
necesidades, y la participacin
activa de la ciudadana en su
eleccin y desarrollo; c) La
designacin de un profesional de
referencia para cada caso social;
d)Atencin integral de los casos
sociales: participacin
normativizada de todas las reas del
bienestar que afecten a la situacin
Creacin de servicios de titularidad
y gestin pblica que atiendan las
necesidades sociales de las personas
en su residencia habitual o en su
proximidad.
Contactos y sinergias en este nivel
entre lo pblico y lo privado (tercer
sector.)

233

11. Educacin, formacin y aprendizaje permanente


Jos Veiga (Profesor de Secundaria Director Centro FPA Torrent)

11.1. Introduccin
Transcurridos treinta y seis aos desde la restauracin de la democracia municipal, tras las
elecciones del 3 de abril de 1979, se ha consolidado un modelo de Estado en el que los
municipios han puesto de manifiesto reiteradamente su papel en la organizacin del territorio y
en la participacin de la ciudadana, al amparo de lo establecido en la Constitucin espaola de
1978 (CE), que garantiza su autonoma y les otorga personalidad jurdica plena, ratificando que
su gobierno y administracin corresponde a sus respectivos Ayuntamientos (Ttulo VIII,
Captulo II, artculo 140).
En este periodo, el Ayuntamiento ha sido una institucin clave para garantizar la convivencia
ciudadana, con acciones dirigidas al fomento de la cohesin social y guiadas por los principios
de proximidad, inmediatez y convivencia. Como administracin ms cercana a la ciudadana, el
Ayuntamiento ha organizado el presente y el futuro de pueblos y ciudades y ha llegado a
convertirse en primera puerta institucional a la que las personas han acudido cuando se han
enfrentado a cualquier contratiempo: su posicin le ha permitido ser el primero en detectar los
problemas de vecinos y vecinas, y tambin en articular respuestas que muchas veces han ido
ms all de las propias competencias.
La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local (LRBRL) estableca
la posibilidad de que el Municipio, para la gestin de sus intereses, promoviera toda clase de
actividades y prestara los servicios pblicos necesarios para satisfacer las necesidades y
aspiraciones de vecinos y vecinas. Para ello, diferenciaba las competencias de las entidades
locales como propias o atribuidas por delegacin, y fijaba las competencias en las distintas
materias, entre ellas, la educacin. Tambin aada la posibilidad de realizar actividades
complementarias de las propias de otras administraciones pblicas, incluidas las relativas a
educacin.
En este contexto normativo, con la existencia de competencias propias y atribuidas por
delegacin y con la posibilidad de realizar actividades complementarias, desde 1979, los
municipios han venido prestando y financiando numerosos servicios educativos considerados
como propios, delegados y complementarios. Muchos de estos servicios tendran que haber sido
prestados probablemente por instancias de gobierno superiores o, al menos, costeados en mayor
235

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

medida por estas instancias. Pero la realidad es que las instancias superiores no los
desarrollaron, o no lo hicieron en la medida deseable, y el municipio hubo de hacerlo como
administracin ms prxima a la ciudadana sobre la que recaa directamente la demanda de
dichos servicios, aunque la prestacin de los mismos habra podido contribuir, en determinados
casos, a aumentar las dificultades financieras municipales.
La nueva Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la
Administracin Local (LRSAL), modifica sustancialmente el texto de la Ley LRBRL, y
establece una nueva redaccin de las competencias municipales, entre ellas las educativas,
diferenciando tambin la existencia de competencias propias o atribuidas por delegacin, e
indicando que podran ejercerse competencias distintas de estas cuando no se ponga en riesgo la
sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal y no se incurra en un supuesto
de ejecucin simultnea del mismo servicio pblico con otra Administracin Pblica.
A pesar de las limitaciones que la normativa vigente asigna al Municipio en cuanto a
responsabilidad en el diseo y funcionamiento de los sistemas y en los procesos que se llevan a
cabo en educacin, los 542 municipios valencianos, desde la restauracin de la democracia
municipal, han compartido la idea de que la educacin es el motor que promueve el desarrollo
social, econmico y cultural, el instrumento clave para la construccin de una autntica vida
democrtica, participativa y crtica.
La normativa no considera a los Ayuntamientos como una Administracin educativa, pero la
aportacin municipal a la formacin y la educacin ha sido destacada. Los primeros
ayuntamientos

democrticos

heredaron

un

importante

dficit

en

equipamientos

infraestructuras sociales, singularmente educativas. Con la llegada de la democracia, se crearon


numerosos programas y experiencias educativas formales y no formales que condujeron a una
mejora apreciable en los servicios educativos, y los Ayuntamientos han sido, y son, importantes
artfices de esa mejora. La experiencia de estos treinta y seis aos de democracia municipal
pone de manifiesto que, en materia de educacin, formacin y aprendizaje permanente, el
gobierno local ha sido, puede y debe ser capaz de imaginar y desarrollar iniciativas y
experiencias y ganar en eficacia y eficiencia en las que existen, contando con la voluntad
poltica necesaria y con la mayora suficiente para llevarlas a cabo.

11.2. Iniciativas locales en educacin, formacin y aprendizaje permanente


La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local (LRBRL), estableca,
en su artculo 1, que los municipios son entidades bsicas de la organizacin territorial del
236

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Estado y cauces inmediatos de participacin ciudadana en los asuntos pblicos, al amparo de lo


establecido en el artculo 140 de la Constitucin espaola de 1978 (CE), que garantizaba la
autonoma de los municipios y les otorgaba personalidad jurdica plena, ratificando que su
gobierno y administracin corresponde a sus respectivos Ayuntamientos (Ttulo VIII, Captulo
II, artculo 140).
La LRBRL, en su redaccin original en su artculo 7, diferenciaba las competencias de las
entidades locales como propias o atribuidas por delegacin, y en el artculo 25, estableca que
el Municipio, para la gestin de sus intereses y en el mbito de sus competencias, puede
promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios pblicos contribuyan a satisfacer
las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. En el apartado 2.n) del citado artculo
25 se fijaban las competencias locales en materia educativa: n) Participar en la programacin
de la enseanza y cooperar con la Administracin educativa en la creacin, construccin y
sostenimiento de los Centros Docentes pblicos, intervenir en sus rganos de gestin y
participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria (Ttulo II, Captulo
III, artculo 25.2n). Del mismo modo, en el artculo 28 se determinaba que Los municipios
pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras administraciones pblicas
y, en particular, las relativas a la educacin, la cultura, la promocin de la mujer, la vivienda, la
sanidad y la proteccin del medio ambiente (Ttulo II, Captulo III, artculo 28).
En un sentido semejante y coherente con esas disposiciones en vigor desde 1985 hasta 2013, la
Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Rgimen Local de la Comunitat Valenciana, en
su artculo 33, establece las siguientes competencias municipales: o) Participar en la
programacin de la enseanza y cooperar con la administracin educativa en la creacin,
construccin y sostenimiento de los centros docentes pblicos, intervenir en sus rganos de
gestin y participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria; la
conservacin, mantenimiento y vigilancia de los edificios y recintos de los colegios pblicos de
educacin infantil, educacin primaria y educacin especial; cooperar con la administracin
educativa en la obtencin de solares para la construccin de nuevos centros pblicos.
La responsabilidad municipal en el diseo y funcionamiento de los sistemas y en los procesos
que se llevan a cabo en educacin es ciertamente limitada, anteriormente con la LRBRL y
actualmente con la LRSAL; a pesar de ello, los municipios valencianos, desde la restauracin de
la democracia municipal, han compartido la idea de que la educacin es el motor que
promueve el bienestar de un pas (Ley Orgnica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de
la calidad educativa. Prembulo), y siempre han sido conscientes, por su proximidad a la
ciudadana, de que la educacin es el instrumento clave para la construccin de una autntica
vida democrtica, participativa y crtica, y una herramienta fundamental en la bsqueda de
237

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

propuestas para el desarrollo social, econmico y cultural, adems de una va esencial de


integracin y redistribucin en la lucha permanente contra los desequilibrios y las
desigualdades, contra la pobreza, la exclusin, las incomprensiones, las opresiones y los
conflictos.
En la Comunidad Valenciana hay 542 municipios que responden a una distribucin muy
heterognea en cuanto al nmero de habitantes: slo 15 municipios (el 2,76%) superan los
50.000 y concentran un total de 2.324.131 habitantes (el 45,3% del total de una poblacin de
5.129.266, segn el padrn continuo de 2012), mientras que 440 municipios (el 81,18%) no
llegan a los 10.000 habitantes y cuentan con un total de 893.884 (el 17,4% del conjunto de la
poblacin valenciana). De estos 440 municipios, 301 (el 55,53%) tienen una poblacin inferior
a los 2.000 habitantes. Esta disparidad poblacional se manifiesta en mltiples realidades que
articulan la vida de la ciudadana: culturales, histricas, ambientales, econmicas, urbansticas,
ocupacionales, demogrficas e inciden en el conjunto de la realidad educativa municipal,
singularmente en los procesos de escolarizacin y participacin, las redes de centros, dotaciones
escolares, recursos humanos y materiales, equipamientos, planes, proyectos, programas y
actividades
En poltica educativa, un aspecto fundamental es determinar el grado de responsabilidad en el
diseo y funcionamiento de los sistemas y en los procesos que se llevan a cabo por parte de las
distintas instancias implicadas: administracin central, autonmica, provincial o local, centros
educativos, docentes y familias. En determinados pases de nuestro entorno, en los ltimos aos
ha habido una tendencia a aumentar la autonoma en los niveles inferiores del sistema
educativo, a la vez que se fortaleca el papel de las instancias superiores, estatales o regionales,
en el establecimiento de estndares, currculos y evaluaciones generales. El indicador D6 del
Panorama de la educacin 2012, Indicadores de la OCDE 2012, Informe Espaol (MECD,
2012) muestra en qu instancias se toman las decisiones en la primera etapa de la Educacin
Secundaria. Los indicadores considerados se refieren a gestin del personal, planificacin y
estructuras, gestin de recursos y organizacin de la instruccin.
Los datos de dicho indicador ponen de manifiesto que Grecia, Portugal y Espaa son los
Estados de la UE en los que el mayor porcentaje de decisiones se toman en instancias centrales
y regionales, mientras que los centros educativos tienen menores porcentajes de autonoma. Por
lo que respecta a la responsabilidad local en la toma de decisiones educativas, en los tres casos
los porcentajes son mnimos, casi nulos.
En pases como Finlandia, el Reino Unido o Suecia, por el contrario, los mayores porcentajes de
decisiones se toman en las instancias ms cercanas a los sujetos del aprendizaje: el mbito local
y los centros educativos. En Finlandia, pas considerado como un referente de excelencia, en el
238

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

mbito local se toman el 100% de las decisiones referidas a gestin del personal, planificacin y
estructuras y gestin de recursos en el primer nivel de la educacin secundaria pblica, que
supone el 95,7% del total de la educacin secundaria de ese pas (MECD, 2012, pp. 32-34). En
el indicador organizacin de la instruccin, en el pas bltico, el 22% de las decisiones son
tomadas tambin en las instancias locales, mientras que el 78% restante lo son en los centros
educativos.
La realidad espaola refleja unos datos en los que el 75% de las decisiones relativas a gestin
del personal, planificacin y estructuras y gestin de recursos en la primera etapa de la
educacin secundaria pblica se toman en instancias centrales y autonmicas, mientras que el
25% de decisiones, fundamentalmente las relacionadas con la organizacin de la instruccin, se
toman en los centros educativos. El papel de la administracin local en la toma de decisiones es
prcticamente nulo. La razn ltima de esta realidad se halla en la organizacin territorial del
Estado y en la distribucin de competencias y recursos que la legislacin atribuye a cada una de
las administraciones pblicas.
En materia de educacin, la Constitucin Espaola de 1978 establece en su artculo 27 que
todos tienen el derecho a la educacin y que sta tendr por objeto el pleno desarrollo de la
personalidad humana en el respeto a los principios democrticos de convivencia y a los
derechos y libertades fundamentales. Asimismo, estableca que la enseanza bsica es
obligatoria y gratuita y que los poderes pblicos garantizan el derecho de todos a la
educacin, mediante una programacin general de la enseanza, con participacin efectiva de
todos los sectores afectados y la creacin de centros docentes (Ttulo I, Captulo II, artculo
27). Del mismo modo, en su srtculo 140, garantiza la autonoma de los municipios y les otorga
personalidad jurdica plena, ratificando que Su gobierno y administracin corresponde a sus
respectivos Ayuntamientos (Ttulo VIII, Captulo II, artculo 140).
Al amparo de este derecho fundamental, y tomando en consideracin la normativa emanada de
la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local, las distintas leyes
orgnicas de educacin promulgadas desde la aprobacin de la Constitucin Espaola de 1978
han tomado en consideracin esta realidad normativa y han concedido al Municipio un papel
importante, pero ciertamente alejado de los modelos que anteriormente se citaban.
La Ley Orgnica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE)
en su apartado 2, de modificacin del artculo 2 de la Ley Orgnica 2/2006, de 3 de mayo, de
Educacin (LOE), seala que las Administraciones educativas son los rganos de la
Administracin General del Estado y de las Administraciones de las Comunidades Autnomas
competentes en materia educativa, a la vez que identifica el Sistema Educativo Espaol como
239

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

el conjunto de Administraciones educativas, profesionales de la educacin y otros agentes,


pblicos y privados, que desarrollan funciones de regulacin, de financiacin o de prestacin de
servicios para el ejercicio del derecho a la educacin en Espaa, y los titulares de este derecho,
as como el conjunto de relaciones, estructuras, medidas y acciones que se implementan para
prestarlo. Entre dichos agentes educativos, los municipios cobran una importancia singular.
La LOE realiza en su articulado un importante desarrollo normativo en el que atribuye de
manera directa, como corporaciones locales, o indirecta, como poderes pblicos o
Administraciones pblicas, destacadas atribuciones a los municipios en materia educativa. En
su artculo 1, seala que el sistema educativo espaol se inspira, entre otros, en el principio de
cooperacin y colaboracin de las Administraciones educativas con las corporaciones locales
en la planificacin e implementacin de la poltica educativa. Su artculo 2.2 seala que todos
los poderes pblicos prestarn una atencin prioritaria al conjunto de factores que favorecen la
calidad de la enseanza y, en especial, la cualificacin y formacin del profesorado, su trabajo
en equipo, la dotacin de recursos educativos, la investigacin, la experimentacin y la
renovacin educativa, el fomento de la lectura y el uso de bibliotecas, la autonoma pedaggica,
organizativa y de gestin, la funcin directiva, la orientacin educativa y profesional, la
inspeccin educativa y la evaluacin. Por su parte, el artculo 5 de la norma, relativo al
aprendizaje a lo largo de la vida, en sus apartados 3 y 4 establece que para garantizar el acceso
universal y permanente al aprendizaje, las diferentes Administraciones pblicas identificarn
nuevas competencias y facilitarn la formacin requerida para su adquisicin, correspondiendo
a todas ellas promover, ofertas de aprendizaje flexibles que permitan la adquisicin de
competencias bsicas y, en su caso, las correspondientes titulaciones, a aquellos jvenes y
adultos que abandonaron el sistema educativo sin ninguna titulacin. El apartado 5 indica que
El sistema educativo debe facilitar y las Administraciones pblicas deben promover que toda la
poblacin llegue a alcanzar una formacin de educacin secundaria postobligatoria o
equivalente. En el apartado 6, se establece que corresponde a las Administraciones pblicas
facilitar el acceso a la informacin y a la orientacin sobre las ofertas de aprendizaje
permanente y las posibilidades de acceso a las mismas.
El art. 8 LOE establece que las Administraciones educativas y las Corporaciones locales
coordinarn sus actuaciones, cada una en el mbito de sus competencias, para lograr una mayor
eficacia de los recursos destinados a la educacin y contribuir a los fines establecidos en esta
Ley. () Las Comunidades Autnomas podrn convenir la delegacin de competencias de
gestin de determinados servicios educativos en los municipios o agrupaciones de municipios
que se configuren al efecto, a fin de propiciar una mayor eficacia, coordinacin y control social
en el uso de los recursos. El artculo 15, relativo a la oferta de plazas y gratuidad en educacin
infantil, indica que las Administraciones pblicas promovern un incremento progresivo de la
240

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

oferta de plazas pblicas en el primer ciclo. Asimismo coordinarn las polticas de cooperacin
entre ellas y con otras entidades para asegurar la oferta educativa en este ciclo. A tal fin,
determinarn las condiciones en las que podrn establecerse convenios con las corporaciones
locales, otras Administraciones y entidades privadas sin fines de lucro.
Por otro lado, el artculo 30 (modificado) estableca que podran participar en los Programas de
Cualificacin Profesional Inicial los centros educativos, las corporaciones locales, las
asociaciones profesionales, las organizaciones no gubernamentales y otras entidades
empresariales y sindicales, bajo la coordinacin de las Administraciones educativas.
El artculo 32.5 estipula que las Administraciones pblicas promovern un incremento
progresivo de la oferta de plazas pblicas en bachillerato en sus distintas modalidades y vas y
el artculo 42 establece que corresponde a las Administraciones educativas, en el mbito de sus
competencias y con la colaboracin de las corporaciones locales y de los agentes sociales y
econmicos, programar la oferta de las enseanzas de formacin profesional, mientras que el
artculo 48 establece la posibilidad de cursar estudios de msica o de danza que no conduzcan a
la obtencin de ttulos con validez acadmica o profesional en escuelas especficas, reguladas
por las Administraciones educativas.
En materia de educacin de personas adultas, el art. 66 LOE seala que tiene la finalidad de
ofrecer a todos los mayores de dieciocho aos la posibilidad de adquirir, actualizar, completar o
ampliar sus conocimientos y aptitudes para su desarrollo personal y profesional y que para el
logro de la finalidad propuesta, las Administraciones educativas podrn colaborar con otras
Administraciones pblicas con competencias en la formacin de adultos y, en especial, con la
Administracin laboral, as como con las corporaciones locales y los diversos agentes sociales.
El artculo 67 incide en la posibilidad de promover convenios de colaboracin entre la
Administracin educativa y las corporaciones locales. Por su parte, el artculo 72 de la norma
regula la posibilidad de colaboracin entre las Administraciones educativas y otras
Administraciones o entidades para facilitar la escolarizacin y una mejor incorporacin del
alumnado con necesidad especfica de apoyo educativo al centro educativo, y su artculo 75
establece que las Administraciones pblicas fomentarn ofertas formativas adaptadas a sus
necesidades especficas con la finalidad de facilitar la integracin social y laboral del alumnado
con necesidades educativas especiales que no pueda conseguir los objetivos de la educacin
obligatoria. Tambin se responsabiliza a las Administraciones pblicas, en el artculo 78,
respecto de la incorporacin de alumnos que, por proceder de otros pases o por cualquier otro
motivo, se incorporen de forma tarda al sistema educativo espaol.
El art. 80 LOE, relativo a los principios en la compensacin de las desigualdades en la
educacin, establece que las Administraciones pblicas desarrollarn acciones de carcter
241

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

compensatorio en relacin con las personas, grupos y mbitos territoriales que se encuentren en
situaciones desfavorables y proveern los recursos econmicos y los apoyos precisos para ello.
Tambin el art. 86 contempla la participacin de los Ayuntamientos en las comisiones de
escolarizacin, que supervisarn el proceso de admisin de alumnos y el cumplimiento de las
normas que lo regulan y propondrn a las Administraciones educativas las medidas que estimen
adecuadas.
En el art. 104 LOE, entre las medidas de apoyo al profesorado, se establece que el profesorado
debidamente acreditado dispondr de acceso gratuito a las bibliotecas y museos dependientes de
los poderes pblicos. Asimismo, podrn hacer uso de los servicios de prstamo de libros y otros
materiales que ofrezcan dichas bibliotecas.
El artculo 109.1 de la norma, por su parte, garantiza el acceso a las plazas escolares, sealando
que en la programacin de la oferta de plazas, las Administraciones educativas armonizarn las
exigencias derivadas de la obligacin que tienen los poderes pblicos de garantizar el derecho
de todos a la educacin y los derechos individuales de alumnos y alumnas, padres, madres y
tutores legales.
El art. 112.2 LOE establece que los centros dispondrn de la infraestructura informtica
necesaria para garantizar la incorporacin de las tecnologas de la informacin y la
comunicacin en los procesos educativos, correspondiendo a las Administraciones educativas
proporcionar servicios educativos externos y facilitar la relacin de los centros pblicos con su
entorno y la utilizacin por parte del centro de los recursos prximos, tanto propios como de
otras Administraciones pblicas. En una lnea semejante, el art. 113 LOE posibilita llegar a
acuerdos de los centros educativos con los municipios respectivos, para el uso de bibliotecas
municipales.
Desde una perspectiva institucional el artculo 119 garantiza la intervencin de la comunidad
educativa en el control y gestin de los centros sostenidos con fondos pblicos a travs del
Consejo Escolar. Asimismo, el artculo 126 incluye en la Composicin del Consejo Escolar de
Centro a un concejal o representante del Ayuntamiento en cuyo trmino municipal se halle
radicado el centro. El artculo 127 seala entre las competencias del Consejo escolar, la de i)
Informar las directrices para la colaboracin, con fines educativos y culturales, con las
Administraciones locales, con otros centros, entidades y organismos. Y el artculo 155.1, por
su parte, establece que los poderes pblicos dotarn al conjunto del sistema educativo de los
recursos econmicos necesarios para dar cumplimiento a lo establecido en la Ley.
Por ltimo, la Disposicin adicional decimoquinta de la LOE, referida al papel de Municipios,
corporaciones o entidades locales, establece lo siguiente:

242

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

1. Las Administraciones educativas podrn establecer procedimientos e instrumentos


para favorecer y estimular la gestin conjunta con las Administraciones locales y la
colaboracin entre centros educativos y Administraciones pblicas.
En lo que se refiere a las corporaciones locales, se establecern procedimientos de
consulta y colaboracin con sus federaciones o agrupaciones ms representativas.
2. La conservacin, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros
pblicos de educacin infantil, de educacin primaria o de educacin especial,
correspondern al municipio respectivo. Dichos edificios no podrn destinarse a otros
servicios o finalidades sin autorizacin previa de la Administracin educativa
correspondiente.
3. Cuando el Estado o las Comunidades Autnomas deban afectar, por necesidades de
escolarizacin, edificios escolares de propiedad municipal en los que se hallen ubicados
centros de educacin infantil, de educacin primaria o de educacin especial,
dependientes de las Administraciones educativas, para impartir educacin secundaria o
formacin profesional, asumirn, respecto de los mencionados centros, los gastos que los
municipios vinieran sufragando de acuerdo con las disposiciones vigentes, sin perjuicio
de la titularidad demanial que puedan ostentar los municipios respectivos. Lo dispuesto
no ser de aplicacin respecto a los edificios escolares de propiedad municipal en los
que se impartan, adems de educacin infantil y educacin primaria o educacin
especial, el primer ciclo de educacin secundaria obligatoria. Si la afectacin fuera
parcial se establecer el correspondiente convenio de colaboracin entre las
Administraciones afectadas.
4. Los municipios cooperarn con las Administraciones educativas correspondientes en
la obtencin de los solares necesarios para la construccin de nuevos centros docentes.
5. Las Administraciones educativas podrn establecer convenios de colaboracin con las
corporaciones locales para las enseanzas artsticas. Dichos convenios podrn
contemplar una colaboracin especfica en escuelas de enseanzas artsticas cuyos
estudios no conduzcan a la obtencin de ttulos con validez acadmica.
6. Corresponde a las Administraciones educativas establecer el procedimiento para el
uso de los centros docentes, que de ellas dependan, por parte de las autoridades
municipales, fuera del horario lectivo para actividades educativas, culturales, deportivas
u otras de carcter social. Dicho uso quedar nicamente sujeto a las necesidades
derivadas de la programacin de las actividades de dichos centros.
7. Las Administraciones educativas, deportivas y municipales, colaborarn para el
establecimiento de procedimientos que permitan el doble uso de las instalaciones
deportivas pertenecientes a los centros docentes o a los municipios.
En este amplio contexto normativo, la Federacin Espaola de Municipios y Provincias
(FEMP), constituida al amparo de lo dispuesto en la Disposicin Adicional Quinta de la Ley
7/1985, ha venido contemplando en sus estatutos y recomendaciones que las actuaciones de los
municipios pueden organizarse en cinco grandes reas, coincidentes con una posible
clasificacin de las competencias, sean estas propias, atribuidas por delegacin o relacionadas
con el desarrollo de actividades complementarias. Dichas reas son las siguientes:
Escolarizacin, Participacin, Actividades de apoyo al sistema educativo dentro y fuera del
horario,

Programas

complementarios

del

sistema,

Infraestructuras,

conservacin

mantenimiento (FEMP, 2009, p. 14).


Los proyectos especficos sugeridos por la propia FEMP en esas grandes reas de intervencin
seran los de:
243

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Escolarizacin: Comisin de escolarizacin, Planificacin de la red de centros,


Programa para la prevencin y control de absentismo escolar.

Participacin. Consejo Escolar Municipal. Representantes municipales en centros


escolares. Las asociaciones de Madres y Padres. Parlamento infantil.

Actividades de apoyo al sistema educativo dentro y fuera del horario. Dentro del
horario: campaas de animacin lectura, de educacin vial, de conciertos didcticos,
concursos literarios, concursos de humor grfico, muestras de dibujo y pintura, de artes
escnicas, etc. Fuera del horario: Plan de extensin y mejora de servicios educativos,
apertura de centros fines de semana y das no lectivos, escuelas de verano: Algunos
proyectos especficos: refuerzo escolar.

Programas complementarios del sistema escolar: Escuelas infantiles, educacin de


adultos, escuelas municipales de msica, Programas de Cualificacin Profesional
Especfica.

Infraestructuras, conservacin y mantenimiento. Diseo de la red de centros:


planificacin, mapa escolar, poblacin desarrollo urbano, etc. Conservacin,
mantenimiento y reforma de centros de titularidad municipal, nuevas construcciones,
etc. (FEMP, 2009, pp. 14-15).

Inspirados en la normativa bsica, en las recomendaciones emanadas de la FEMP y en las


propias propuestas, e impulsados por los requerimientos de los vecinos y vecinas, los
municipios han venido desarrollando numerosas y variadas iniciativas educativas y formativas
de mbito municipal que han permitido construir un modelo de proximidad tambin en
educacin. Habra que anotar, no obstante, que los planteamientos genricos de los municipios
han ido desde posiciones de actuacin decidida y compromiso en la mayora de los casos hasta
el cumplimiento bsico de la legalidad e incluso, en ciertos casos, la desatencin.
Con datos de la Estadstica del Gasto Pblico en Educacin, de la Secretara General de
Estadstica y Estudios del Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte, en 2010, el gasto pblico
municipal en educacin super los tres mil millones de euros, un 5,7% del gasto pblico total en
educacin, lo que da una idea de la magnitud de la inversin educativa municipal, a pesar
incluso de que, como se citaba anteriormente, su responsabilidad en la toma de decisiones en
materia educativa es escasa.

244

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

11.3. Las competencias municipales por reas


Para un estudio ms pormenorizado de las competencias municipales en educacin, se han
considerado cinco grandes reas de intervencin, inspiradas en la propia normativa y en las
recomendaciones de la FEMP:
a) Participar en la programacin de la enseanza e intervenir en los rganos de gestin de
los centros.
b) Cooperar con la Administracin educativa en la creacin, construccin y sostenimiento
de los centros docentes pblicos.
c) Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.
d) Desarrollar actividades complementarias en los centros educativos.
e) Desarrollar actividades complementarias que mejoran la realidad educativa, cultural y
social del municipio.
11.3.1. Participar en la programacin de la enseanza e intervenir en los rganos de
gestin de los centros
La posibilidad de participar en la programacin general de la enseanza e intervenir en los
rganos de gestin de los centros ofrecera cuatro niveles de intervencin: la participacin en
los Consejos Escolares de Centro; la creacin e impulso de los Consejos Escolares Municipales
y Territoriales; la participacin activa en el Consejo Escolar de la Comunidad Valenciana y la
presencia y participacin en el Consejo Escolar del Estado. Todo ello sera posible al amparo de
lo establecido, en primer lugar, en el Ttulo Segundo de la Ley Orgnica 8/1985, de 3 de julio,
reguladora del Derecho a la Educacin (LODE), De la participacin en la programacin
general de la enseanza y, posteriormente, en el conjunto del Articulado del Ttulo V, Captulo
III, Seccin primera (Consejo Escolar) de la LOE.
Como ya se ha apuntado, la LOE faculta a los Ayuntamientos para participar en el Consejo
Escolar de Centro, rgano colegiado de gobierno con la competencia de participar en la
seleccin y, en su caso, la revocacin de la direccin del centro educativo, y con atribuciones
sobre el proyecto educativo, la programacin general anual, la admisin del alumnado, la
planificacin econmica, la conservacin y renovacin de instalaciones y equipamientos, la
convivencia, la resolucin dde conflictos, el rendimiento escolar y la organizacin de iniciativas
culturales, deportivas o recreativas, entre otras competencias.
La creacin e impulso de los Consejos Escolares Municipales y la participacin en el Consejo
Escolar Valenciano venan reguladas por la Ley 11/1984, de 31 de diciembre, de la Generalidad
Valenciana, de Consejos Escolares de la Comunidad Valenciana, que instrumentaba la
245

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

participacin efectiva en todos los sectores sociales afectados en la programacin general de la


enseanza en el mbito de la Comunidad Valenciana, a travs de los rganos colegiados que se
creaban y regulaban a tal fin: El Consejo Escolar Valenciano, los Consejos Escolares
Territoriales y los Consejos Escolares Municipales. Dicha ley especificaba que la programacin
general de la enseanza en la Comunidad Valenciana comprenda aspectos relacionados con la
determinacin de puestos escolares en las comarcas, municipios y zonas de la Comunidad
Valenciana; la elaboracin de programas escolares y orientaciones pedaggicas generales en los
niveles obligatorios dentro del marco de las enseanzas mnimas establecidas por el Estado; el
desarrollo de las acciones compensatorias de carcter educativo necesarias para corregir y
superar las desigualdades derivadas del contexto econmico, social y cultural del alumno; la
promocin de la conciencia de identidad y los valores histricos y culturales del pueblo
valenciano; el diagnstico y fijacin de prioridades en la atencin de las necesidades reales de la
enseanza para mejorar la calidad de la misma; la determinacin de objetivos relativos a la
ubicacin, construccin y renovacin de los centros docentes, a la poltica de personal, a la
organizacin de la enseanza y a la renovacin pedaggica, y la realizacin gradual de un
modelo de educacin democrtica, cientfica, crtica, operatoria, polivalente, liberadora y no
discriminatoria por razn de sexo, a la que tengan acceso igualitariamente todos los alumnos de
la Comunidad Valenciana.
El Captulo tercero de la Ley 11/1984 regulaba la creacin, composicin y competencias de los
Consejos Escolares Municipales, estableciendo que estaran formados por la Alcalda del
Ayuntamiento o Concejala en quien delegara; padres y madres, profesorado, alumnado y
personal administrativo y de servicios; un Concejal Delegado del Ayuntamiento; representantes
de las direcciones de centros pblicos, elegidos entre ellos; titulares de centros privados;
representantes de las Asociaciones de Vecinos; la Administracin educativa, y representantes de
las sindicatos ms representativos.
Entre sus competencias, la ley estableca que seran consultados preceptivamente sobre
elaboracin de propuestas y solicitudes de ubicacin, construccin y renovacin de centros
docentes y unidades escolares dentro del trmino municipal; actuaciones y disposiciones
municipales relativas a la enseanza con incidencia en materias tales como educacin especial,
escolarizacin de marginados, actividades complementarias y extraescolares y enseanzas no
regladas; fijacin, distribucin y gestin de los recursos que en materia educativa corresponde
invertir a los Ayuntamientos y aquellos otros fondos que discrecionalmente se incluyan en los
presupuestos municipales para acciones educativas; constitucin de patronatos o institutos
municipales de educacin y propuestas de convenios y acuerdos para mejorar la prestacin del
servicio educativo.

246

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

En su artculo octavo, la Ley 11/1984 regulaba la composicin del Consejo Escolar Valenciano,
y en el apartado g) especificaba que estaran representados los representantes de los
Ayuntamientos y de las Diputaciones Provinciales de la Comunidad Valenciana. En el artculo
noveno, la ley dejaba abierta la posibilidad de crear y constituir Consejos Escolares
Territoriales, de mbito comarcal o de zona, con anlogo carcter consultivo al del Consejo
Escolar Valenciano. La Ley 11/1984 fue modificada por el Decreto Legislativo de 16 de enero
de 1989, del Consell de la Generalitat Valenciana, por el que se aprobaba el Texto Refundido de
la Ley de Consejos Escolares de la Comunidad Valenciana. En l, se estableca que en el
Consejo Escolar Valenciano, tendran representacin los representantes de las Entidades
Locales, designados por la Federacin Valenciana de Municipios y Provincias (artculo 8 g).
Posteriormente, este Decreto Legislativo fue modificado por la Ley 6/2010, de 28 de mayo, de
la Generalitat, de modificacin del Texto Refundido de la Ley de Consejos Escolares de la
Comunidad Valenciana. El artculo 8 establece que en la composicin del Consejo Escolar de la
Comunidad Valenciana contar con la presencia de los representantes de las entidades locales,
cuya representacin ser designada por la Federacin Valenciana de Municipios y Provincias
(artculo 8, h).
Por su parte, el Decreto 164/2010, de 8 de octubre, del Consell, por el que se regula el Consejo
Escolar de la Comunidad Valenciana, establece en su artculo 2, 2, h) que el Consejo Escolar
estar integrado, entre otros, por un o una representante de las entidades locales, designado o
designada por la Federacin Valenciana de Municipios y Provincias.
La Ley Orgnica 10/1999, de 21 de abril, de modificacin de la Ley Orgnica 8/1985, de 3 de
julio, Reguladora del Derecho a la Educacin, articulaba la participacin de la representacin de
las Corporaciones locales como tales en la programacin de la enseanza a travs del Consejo
Escolar del Estado. Para ello, modificaba el apartado i) del artculo 31.1 de la Ley Orgnica
8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educacin, que regulaba la composicin del
Consejo, y que quedara redactado en los siguientes trminos: i) Las Entidades locales a travs
de la asociacin de mbito estatal con mayor implantacin (artculo primero).
Es cierto que la valoracin del funcionamiento de los consejos escolares de diferentes mbitos
presenta insatisfacciones, y que numerosas voces reclaman cambios que favorezcan la
participacin, la comunicacin, el debate y el consenso, pero no lo es menos que su
funcionamiento ha dado luz a experiencias verdaderamente ricas y excelentes y que la
abundante documentacin producida por el Consejo Escolar del Estado, el Consejo Escolar
Valenciano y determinados consejos escolares municipales ha permitido una mayor
transparencia del sistema educativo, requisito bsico para implementar una educacin
verdaderamente participativa.

247

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

11.3.2. Cooperar con la Administracin educativa en la creacin, construccin y


sostenimiento de los centros docentes pblicos
La LRBRL en su redaccin original especificaba la competencia municipal de cooperar con la
Administracin educativa en la creacin, construccin y sostenimiento de los Centros Docentes
pblicos. En el mismo sentido, la disposicin adicional segunda de la Ley Orgnica 8/1985
reguladora del derecho a la Educacin (LODE) estableca que las Corporaciones locales
cooperarn con las Administraciones educativas correspondientes en la creacin, construccin y
mantenimiento de centros pblicos docentes, as como en la vigilancia del cumplimiento de la
escolaridad obligatoria. Por su parte, la Ley Orgnica 10/1999, de 21 de abril, de modificacin
de la Ley Orgnica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educacin, modific el
apartado 1 de la disposicin adicional segunda de la LODE, que qued redactado de la siguiente
forma: Las Corporaciones locales cooperarn con las Administraciones educativas
competentes, en el marco de lo establecido por la legislacin vigente y, en su caso, en los
trminos que se acuerden con ellas, en la creacin, construccin y mantenimiento de los centros
pblicos docentes, as como en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.
Ya se ha indicado que la LOE establece en su Disposicin adicional decimoquinta que la
conservacin, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros pblicos de
educacin infantil, de educacin primaria o de educacin especial, correspondern al municipio
respectivo. Dichos edificios no podrn destinarse a otros servicios o finalidades sin autorizacin
previa de la Administracin educativa correspondiente. Asimismo, los municipios cooperarn
con las Administraciones educativas correspondientes en la obtencin de los solares necesarios
para la construccin de nuevos centros docentes.
Con estas referencias normativas, habra que diferenciar las posibilidades de cooperacin para la
creacin de centros pblicos docentes y las de cooperacin en la construccin y
mantenimiento de dichos centros docentes. La posibilidad de cooperacin para la creacin de
centros pblicos docentes de titularidad propia ha tenido especial incidencia en el impulso dado
por los municipios a la creacin de centros de educacin infantil de primer ciclo, formacin de
personas adultas, programas de cualificacin profesional inicial y enseanzas elementales y
profesionales de msica y danza.
En la Comunidad Valenciana, existen un total de 244 escuelas infantiles municipales de primer
ciclo. Respecto a la Formacin de Personas Adultas, existen un total de 154 centros pblicos de
titularidad municipal, los cuales desarrollan diferentes programas formativos de los establecidos
en el artculo cinco de la Ley 1/95 de 20 de enero, de la Generalitat Valenciana, de Formacin
de Personas Adultas y normativas que la desarrollan. Es de destacar la presencia de un colectivo
de ms de 50 profesionales de la Diputacin de Valencia que desde inicios de los aos ochenta
248

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

desarrolla los programas formativos de FPA en diferentes municipios. Tambin existen un total
de 33 centros de titularidad municipal, mancomunal o provincial que desarrollan diferentes
Programas de Cualificacin Profesional Inicial. Asimismo, existen 30 conservatorios
municipales que imparten enseanzas elementales de msica, y otros tantos que imparten
enseanzas profesionales, 5 conservatorios que imparten enseanzas elementales de danza, 2
que imparten enseanzas profesionales, as como 23 escuelas municipales de msica y 7
escuelas municipales de danza y msica.
En no pocos casos, la propia administracin autonmica ha venido regulando las actuaciones
existentes, y participando en la financiacin de las mismas, de tal modo que las entidades
locales han venido ejerciendo una destacada responsabilidad subsidiaria en defecto de la directa
y principal responsabilidad de la administracin autonmica.
Respecto a las enseanzas de rgimen general, la Comunidad Valenciana no ha desarrollado de
manera apreciable proyectos propios de centros de educacin primaria y secundaria de mbito
municipal, si bien es de destacar la existencia de tres centros pblicos de educacin infantil y
primaria de titularidad municipal en la ciudad de Valencia y de un cuarto de titularidad de la
Diputacin de Valencia, as como uno de los dos ciclos de educacin infantil de titularidad de la
Diputacin de Alicante. En educacin especial, existe un centro pblico especfico en Torrent
de titularidad de la Mancomunidad Intermunicipal de LHorta Sud y otro en Castell de
titularidad de la Diputacin.
La cooperacin para la construccin y mantenimiento de los centros docentes pblicos, adems
de en las normativas citadas, tiene su principal referencia en el Real Decreto 2274/1993, de 22
de diciembre, de cooperacin de las Corporaciones Locales con el Ministerio de Educacin y
Ciencia. Su artculo 1 establece la cooperacin de las Corporaciones locales en .la programacin
de la enseanza, especialmente en la planificacin y gestin de construcciones escolares;
conservacin, mantenimiento y vigilancia de los centros; vigilancia del cumplimiento de la
escolaridad obligatoria y la prestacin del servicio educativo, y la realizacin de actividades o
servicios complementarios.
En el Real Decreto se establece la necesidad de cooperacin de los municipios en el estudio de
las necesidades educativas de su trmino municipal en el establecimiento del programa de
construcciones escolares y la transmisin de propuestas sobre necesidades de ampliacin o
modificacin de la red escolar de centros docentes pblicos no universitarios. Se regula
asimismo la procedencia de que las administraciones educativas recaben los informes necesarios
sobre poblacin a escolarizar y su proyeccin a diez aos, la ubicacin de los edificios o solares,
la prioridad de las propuestas en el conjunto de las necesidades locales y la posibilidad de
suscribir convenios para la ejecucin de las propuestas.
249

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Aprobado el programa de construccin escolar, la Administracin educativa lo trasladar a la


Administracin local e interesar del Ayuntamiento el ofrecimiento de los terrenos necesarios.
El Real Decreto tambin establece la posibilidad de cooperar con la Administracin educativa,
mediante convenio, en la gestin de las construcciones escolares.
De este modo, los municipios, frecuentemente, han hecho la reserva de suelo necesaria y han
puesto a disposicin de la Administracin educativa los terrenos necesarios para la construccin
de centros educativos pblicos, no solo de educacin infantil y primaria, sino tambin de
educacin secundaria obligatoria y postobligatoria, formacin de personas adultas,
conservatorios de msica, educacin infantil
Respecto a la cooperacin en la conservacin, el mantenimiento y la vigilancia de los centros
docentes, el Real Decreto establece que la conservacin, el mantenimiento y la vigilancia de los
edificios destinados a centros pblicos de educacin infantil de segundo ciclo, educacin
primaria y educacin especial correspondern al municipio respectivo. Las Corporaciones
Locales que lo soliciten podrn realizar las obras de conservacin, mantenimiento y reparacin
que sean necesarias en centros de educacin secundaria siempre que hayan sido programadas
por ambas partes, a travs de convenio. Asimismo, establece que las Corporaciones locales
podrn colaborar en la distribucin y almacenamiento del equipamiento de los centros de su
rea de influencia a fin de garantizar la mejor utilizacin del mismo.
En el caso de reformas, reparaciones, adaptaciones y transformaciones de cierta envergadura, la
conservacin y mantenimiento de los edificios es atribuida a la Administracin educativa. En
cambio, el mantenimiento y la reparacin de menor envergadura de las instalaciones de los
centros docentes pblicos corresponde a los Ayuntamientos. Para ello, se han ideado frmulas
muy diferentes a lo largo de la geografa valenciana: mantenimiento directo a cargo de otros
servicios municipales, subvenciones, contratos a terceros...
La vigilancia de los centros educativos pblicos de educacin infantil y primaria, educacin
especial y educacin de personas adultas es atribuida en la jornada escolar a personal subalterno
de plantilla de las administraciones locales, con condiciones laborales muy diversas en funcin
de la magnitud de las mismas. Para la vigilancia de las mismas instalaciones en horarios y
perodos no lectivos se han ideado tambin diferentes frmulas: personal de plantilla,
contrataciones extraordinarias, convenios de colaboracin con entidades sociales sin nimo de
lucro, voluntariado
Por ltimo, y respecto a la utilizacin de los locales e instalaciones de los centros docentes
pblicos, el Real Decreto 2274/1993 establece que podrn ser utilizados fuera del horario
lectivo por los Ayuntamientos, centros docentes y otras entidades u organismos y personas

250

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

fsicas o jurdicas, sin nimo de lucro, para la realizacin de actividades educativas, culturales,
artsticas, deportivas o sociales, sealando la preferencia de los Ayuntamientos para tal
cometido. La LOE, por su parte, en la Disposicin Adicional decimoquinta, seala que
corresponde a las Administraciones educativas establecer el procedimiento para el uso de los
centros docentes, que de ellas dependan, por parte de las autoridades municipales, fuera del
horario lectivo para actividades educativas, culturales, deportivas u otras de carcter social,
quedando dicho uso sujeto nicamente a las necesidades derivadas de la programacin de las
actividades de dichos centros.
11.3.3. Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria
Ya se ha sealado que las distintas normativas de referencia destacan la competencia municipal
en la participacin en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria. Tanto la
LRBRL, en su artculo 25,n) como la LOE, en su artculo 86, contemplan esta responsabilidad.
Para ello, la LOE establece la participacin de los Ayuntamientos en las comisiones de
escolarizacin, que supervisarn el proceso de admisin de alumnos y el cumplimiento de las
normas que lo regulan.
En aplicacin de la LOE, la Conselleria responsable de Educacin ha ido elaborando diferentes
normativas que regulan la admisin del alumnado en los centros pblicos y concertados en las
enseanzas de educacin infantil, educacin primaria, educacin secundaria obligatoria,
bachillerato, formacin profesional, tanto bsica, como de grado medio y superior, as como
programas formativos de cualificacin bsica: el Decreto 33/2007 modificado por el Decreto
42/2013, el Decreto 135/2014, la Orden 14/2013 de 4 de abril, la Orden 73/2014 de 26 de
agosto y la Orden 33/2011 de 18 de mayo modificada por las Ordenes 46/2012 de 12 de julio y
86/2013 de 20 de septiembre. Esta normativa, se concreta cada ao en la Resolucin de cada
Director Territorial donde se establece el calendario y el procedimiento para la admisin del
alumnado para el siguiente curso escolar.
En dicho procedimiento, se regula la constitucin de las comisiones municipales de
escolarizacin y de distrito, a las que habrn de remitirse las listas del alumnado admitido y no
admitido por parte de los consejos escolares de los centros pblicos y por parte de los titulares
de centros privados concertados.
La LOE tambin regula la posibilidad de colaboracin entre las Administraciones educativas y
otras Administraciones o entidades para facilitar la escolarizacin y una mejor incorporacin del
alumnado con necesidad especfica de apoyo educativo, del alumnado con necesidades
educativas especiales que no pueda conseguir los objetivos de la educacin obligatoria, y del

251

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

alumnados que, por proceder de otros pases o por cualquier otro motivo, se incorpora de forma
tarda al sistema educativo espaol.
Ms all de esta ardua tarea peridica de garantizar plazas escolares en las enseanzas
obligatorias y de trabajar para que se garanticen en las postobligatorias, los Municipios han
venido desarrollando destacados programas que persiguen el xito escolar y tratan de evitar el
fracaso, as como otros de garantas de asistencia a clase y de prevencin del absentismo escolar
(programa despertador, avisos a padres y madres, comisiones municipales contra el
absentismo).
La intervencin municipal en los rganos de gestin y participacin de los centros educativos, y
la participacin en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria, no han
permitido, sin embargo, alcanzar objetivos ptimos en el logro de una adecuada y equilibrada
escolarizacin del alumnado con necesidad especfica de apoyo educativo, estableciendo la
proporcin de alumnos de estas caractersticas que deban ser escolarizados en cada uno de los
centros pblicos y privados concertados y garantizando los recursos personales y econmicos
necesarios a los centros para ofrecer dicho apoyo, tal y como establece el artculo 87.1 de la
LOE.
11.3.4. Desarrollar actividades complementarias en los centros educativos
Ha sido esta una labor que los ayuntamientos valencianos han venido desarrollando con especial
dedicacin y sus resultados han permitido que los centros educativos alcancen excelentes
niveles de calidad. Su referente normativo se halla tanto en la LRBRL como en la LOE. Entre
estas numerosas prcticas se enumeraran las siguientes:
-

Servicios psicopedaggicos y logopdicos municipales, que han venido desarrollando una labor
encomiable en pro de la mejora de la calidad en la atencin educativa: atencin en los centros
pblicos, atencin al alumnado no matriculado en centros pblicos, servicio de atencin
temprana, programas de educacin sexual en los centros educativos, actividades formativas y
divulgativas, atencin externa, atencin a casos de emergencia, plan de prevencin, deteccin y
tratamiento del absentismo escolar, programas comunitarios, comisiones tcnicas municipales
prevencin drogodependencias, integracin, interculturalidad-, programa para la mejora del
rendimiento y la convivencia escolar, investigaciones, jornadas

Cooperacin con los centros de educacin infantil y primaria y educacin especial para el
desarrollo de la educacin fsica.

Gratuidad de libros de texto, reutilizacin de material escolar y becas y ayudas al estudio que
permiten el acceso gratuito a la educacin a todas las personas, de manera singular a quienes

252

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

viven una situacin de mayor vulnerabilidad. Bancos de libros de textos. Soporte al reciclaje de
libros. Campaas solidarias de libros usados.
-

Subvenciones a los centros educativos pblicos para la realizacin de todo tipo de actividades:
adquisicin de material educativo, dotacin a bibliotecas escolares, innovacin educativa,
actividades extraescolares, promocin de la participacin de las familias, asociaciones de
alumnado, AMPAs

Ayudas de comedor escolar como complemento a las existentes en la Administracin educativa.


Comedor social para menores en los centros educativos situados en barrios de atencin singular.

Apoyo singular a los centros de educacin especial, mediante subvenciones especficas y


soporte a las familias.

Apoyo al alumnado de incorporacin tarda al sistema educativo.

Dotacin de aulas TIC a los centros educativos. Programas especficos de uso de las NTIC.

Campaas educativas especficas: fiestas significadas, das internacionales, acciones solidarias,


conciencia cvica

Incentivacin de la innovacin educativa en los centros, mediante la convocatoria de concursos,


la dotacin econmica, la realizacin de jornadas de intercambio, la potenciacin de la
coordinacin intercentros (equipos directivos, ciclos, departamentos), etc.

Incentivacin de la participacin en los consejos escolares de centro y en el Consejo Escolar


Municipal.

Apoyo al profesorado mediante la convocatoria de proyectos singulares. Actos de homenaje y


reconocimiento social al profesorado que se jubila. Inclusin en el callejero local de nombres de
figuras destacadas de la educacin y de referentes locales reconocidos.

Programas de convivencia escolar, de mediacin y de prevencin de los conflictos con la


inclusin de equipos de personas expertas (graduados y graduadas en psicologa, pedagoga,
educacin social, trabajo social, magisterio).

Organizacin en los centros educativos de servicios de escuelas matutinas, escuelas de verano,


de Pascua, de Navidad, actividades extraescolares vespertinas, escuelas deportivas para
proporcionar una formacin integral y facilitar la conciliacin laboral de padres y madres.

Promocin del conocimiento y uso del valenciano con programas educativos especficos:
incentivacin a la creacin de lneas en valenciano, divulgacin de su existencia, sostenimiento

253

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

de cursos de valenciano para madres y padres en los centros educativos, convocatorias de


ayudas singulares
11.3.5. Desarrollar actividades complementarias que mejoran la realidad educativa,
cultural y social del municipio.
Adems de las actuaciones citadas hasta ahora, numerosos proyectos han sido llevados a cabo
por propia iniciativa y con financiacin local, al amparo de lo que estableca la Ley de Bases de
Rgimen Local cuando permita a los entes locales acciones complementarias a las de otras
Administraciones pblicas. El objetivo de las mismas ha sido por lo general, adems de la
mejora de las condiciones de los centros educativos, la bsqueda de un modelo participativo de
educacin que conectara con los principios de las ciudades educadoras y mejoraran la calidad
de la enseanza en los municipios y, por extensin, la calidad de vida de los vecinos y vecinas.
El catlogo de iniciativas es amplio, y puede servir de referencia de la ingente labor llevada a
cabo. Sin nimo de ser excluyentes, se citaran los siguientes programas y proyectos:
-

Universidades Populares en diferentes ciudades, con desarrollo especial de los programas


formativos de formacin bsica y aquellos que permiten a la poblacin adulta el aprendizaje
para vivir el tiempo de ocio de una manera creativa.

Programas municipales de formacin ocupacional y Talleres de jvenes y empleo, adems de


los ya citados Programas municipales de Cualificacin Profesional Inicial y de Formacin
Profesional Bsica como oferta formativa bsica, adaptada a las necesidades especficas del
alumnado, que, o bien corre el riesgo de abandonar la enseanza reglada, o bien ya lo ha hecho
sin haber conseguido los objetivos previstos en la ESO.

Programas municipales de enseanzas de Idiomas. Cooperacin con las Escuelas Oficiales de


Idiomas en las redes de aulas de idiomas dependientes de aquellas.

Escuelas deportivas municipales.

Programas de fomento de la lectura y adquisicin de fondos bibliogrficos municipales, la


promocin del uso del valenciano, el fomento de la programacin cultural

Becas especficas para alumnado de estudios no obligatorios, incluidos los universitarios.

Transporte escolar gratuito, y transporte urbano gratuito para usuarios en edad de escolarizacin
obligatoria y postobligatoria.

Promocin del uso de la bicicleta como medio de transporte pblico entre el alumnado de
secundaria obligatoria y postobligatoria.
254

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Subvenciones a entidades de iniciativa social para el desarrollo de programas formativos


especficos: msica, danza, artes plsticas

Apertura de centros educativos pblicos en horario no escolar: patios, bibliotecas, gimnasios

Proyectos de dinamizacin educativa y cultural entre escolares: teatro, danza, msica, cine,
deportes, escuelas de teatro, de msica, talleres de ciencias, cuentos, lecturas y bibliotecas,
visitas guiadas y talleres en museos y salas de exposiciones, espacios naturales de relevancia

Apertura de bibliotecas municipales en jornada ininterrumpida en perodos de exmenes.

Promocin de la salud y el bienestar en la escuela.

Consejo Escolar de los nios y nias.

Proyectos La ciudad de los nios y nias, para la participacin activa en la construccin, el


desarrollo y la mejora de la ciudad, aportando la visin infantil diferenciada. Desarrollo de
experiencias relacionadas: diseo urbano, A pie al colegio, Vamos sol@s a la escuela,
Pleno de nios y nias, la ciudad ideal

Participacin en proyectos estatales (Red de Ciudades Educadoras de Espaa) e internacionales


(Asociacin Internacional de Ciudades Educadoras) como organizaciones que favorecen y
estimulan el dilogo, el intercambio y la construccin conjunta de un discurso que proclama la
educacin como eje estructurador de progreso personal y colectivo, de convivencia y de
solidaridad.
En lo expuesto hasta ahora, se pone de manifiesto que las entidades locales valencianas han
venido desarrollando a lo largo de estos ltimos treinta y seis aos un sinnmero de propuestas
que han contribuido de manera significativa a participar en la programacin de la enseanza,
cooperar con la Administracin educativa, garantizar el derecho de escolarizacin obligatoria
y mejorar de la calidad de la enseanza en los municipios. La administracin autonmica ha
venido a reconocer el carcter fundamental de estas iniciativas publicando anualmente
convocatorias de ayudas y subvenciones para entidades locales para el desarrollo de programas
de conservatorios y enseanzas musicales, formacin de personas adultas, sostenimiento de
centros y servicios complementarios de transporte y comedor del alumnado de los centros de
Educacin Especial convenidos, Gabinetes PsicopedaggicosEstas iniciativas constituyen un
banco de buenas prcticas que necesariamente habra que potenciar si se pretende que la
educacin procure de verdad el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los
principios democrticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales.

255

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

11.4. La nueva Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad


de la Administracin Local y la educacin, la formacin y el aprendizaje
permanente
Tras la reforma del artculo 135 de la Constitucin Espaola, de 27 de septiembre de 2011, se
estableca la estabilidad presupuestaria como principio rector que debe presidir las actuaciones
de todas las Administraciones Pblicas, al tiempo que se indicaba que todas las
Administraciones Pblicas adecuarn sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria
y que las Entidades Locales debern presentar equilibrio presupuestario. La nueva Ley
27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local,
modifica sustancialmente el texto de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Rgimen Local, y establece en la nueva redaccin del artculo 25: El Municipio, para la gestin
de sus intereses y en el mbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y
prestar cuantos servicios pblicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la
comunidad vecinal. De manera concreta, el art, 25.2n) de la Ley 27/2013 regula las
competencias municipales en educacin, al sealar que stas sern las de:
Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar
con las Administraciones educativas correspondientes en la obtencin de los solares
necesarios para la construccin de nuevos centros docentes. La conservacin,
mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros
pblicos de educacin infantil, de educacin primaria o de educacin especial
A estas competencias habra que aadir, por su necesaria vinculacin con el concepto de
educacin permanente, las que figuran en los apartados l) y m) del mismo artculo 25.2 LRBRL,
y que se refieren a la ocupacin del tiempo libre (l) y la promocin de la cultura y
equipamientos culturales (m).
Del mismo modo, el apartado diez de la Ley 27/2013 da una nueva redaccin al artculo 27 de la
Ley 7/1985, y seala:
1. El Estado y las Comunidades Autnomas, en el ejercicio de sus respectivas
competencias, podrn delegar en los Municipios el ejercicio de sus competencias.
La delegacin habr de mejorar la eficiencia de la gestin pblica, contribuir a eliminar
duplicidades administrativas y ser acorde con la legislacin de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera.
La delegacin deber determinar el alcance, contenido, condiciones y duracin de sta,
que no podr ser inferior a cinco aos, as como el control de eficiencia que se reserve la
Administracin delegante y los medios personales, materiales y econmicos, que sta
asigne sin que pueda suponer un mayor gasto de las Administraciones Pblicas.
256

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

La delegacin deber acompaarse de una memoria econmica donde se justifiquen los


principios a que se refiere el prrafo segundo de este apartado y se valore el impacto en
el gasto de las Administraciones Pblicas afectadas sin que, en ningn caso, pueda
conllevar un mayor gasto de las mismas.
Las competencias delegables en materia educativa, segn el citado artculo 27, son las
siguientes:
e) Creacin, mantenimiento y gestin de las escuelas infantiles de educacin de titularidad
pblica de primer ciclo de educacin infantil.
f) Realizacin de actividades complementarias en los centros docentes.
o) Cooperacin con la Administracin educativa a travs de los centros asociados de la
Universidad Nacional de Educacin a Distancia.
La propia Ley 27/2013 en su artculo 1, apartado 3, establece que las competencias de las
Entidades Locales son propias o atribuidas por delegacin. Tras fijar que las competencias
propias solo podrn ser determinadas por Ley y se ejercern en rgimen de autonoma y bajo la
propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinacin en su programacin y
ejecucin con las dems Administraciones Pblicas, regula tambin que el Estado y las
Comunidades Autnomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, podrn delegar en las
Entidades Locales el ejercicio de sus competencias. Las competencias delegadas se ejercen en
los trminos establecidos en la disposicin o en el acuerdo de delegacin, segn corresponda,
con sujecin a las reglas establecidas en el artculo 27, y prevern tcnicas de direccin y
control de oportunidad y eficiencia. Asimismo, se establece que las Entidades Locales solo
podrn ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegacin cuando
no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal.
De este modo, y a pesar de las limitaciones que la Ley 27/2013 podra poner al desarrollo de
experiencias educativas en el mbito municipal, la propia normativa deja abierta la puerta a que
la Comunidad Autnoma pueda delegar determinadas actuaciones a los municipios, y que
dichas actuaciones puedan ser desarrolladas por estos, siempre y cuando no se ponga en riesgo
la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal.
El siguiente cuadro compara las competencias municipales en materia de educacin segn la
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local y la Ley 27/2013, de 27
de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local.

257

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las
Bases del Rgimen Local

Ley 27/2013, de 27 de diciembre,


racionalizacin
y
sostenibilidad
de
Administracin Local.

Artculo 25.
1. El Municipio, para la gestin de sus intereses y
en el mbito de sus competencias, puede promover
toda clase de actividades y prestar cuantos
servicios pblicos contribuyan a satisfacer las
necesidades y aspiraciones de la comunidad
vecinal.

Artculo 25.
1. El Municipio, para la gestin de sus intereses y
en el mbito de sus competencias, puede promover
actividades y prestar los servicios pblicos que
contribuyan a satisfacer las necesidades y
aspiraciones de la comunidad vecinal en los
trminos previstos en este artculo.

2. El Municipio ejercer, en todo caso,


competencias, en los trminos de la legislacin del
Estado y de las Comunidades Autnomas, en las
siguientes materias ():

2. El Municipio ejercer en todo caso como


competencias propias, en los trminos de la
legislacin del Estado y de las Comunidades
Autnomas, en las siguientes materias ():

n. Participar en la programacin de la enseanza y


cooperar con la Administracin educativa en la
creacin, construccin y sostenimiento de los
centros docentes pblicos, intervenir en sus
rganos de gestin y participar en la vigilancia del
cumplimiento de la escolaridad obligatoria.

n) Participar en la vigilancia del cumplimiento de


la escolaridad obligatoria y cooperar con las
Administraciones educativas correspondientes en
la obtencin de los solares necesarios para la
construccin de nuevos centros docentes. La
conservacin, mantenimiento y vigilancia de los
edificios de titularidad local destinados a centros
pblicos de educacin infantil, de educacin
primaria o de educacin especial.
Artculo 27.
1. El Estado y las Comunidades Autnomas, en el
ejercicio de sus respectivas competencias, podrn
delegar en los Municipios el ejercicio de sus
competencias.

Artculo 27.
1. La Administracin del Estado, de las
Comunidades Autnomas y otras entidades locales
podrn delegar en los Municipios el ejercicio de
competencias en materias que afecten a sus
intereses propios, siempre que con ello se mejore la
eficacia de la gestin pblica y se alcance una
mayor participacin ciudadana. La disposicin o el
acuerdo de delegacin debe determinar el alcance,
contenido, condiciones y duracin de sta, as
como el control que se reserve la Administracin
delegante y los medios personales, materiales y
econmicos que esta transfiera.
2. En todo caso, la Administracin delegante
podr, para dirigir y controlar el ejercicio de los
servicios delegados, emanar instrucciones tcnicas
de carcter general y recabar, en cualquier
momento, informacin sobre la gestin municipal,
as como enviar comisionados y formular los
requerimientos pertinentes para la subsanacin de
las deficiencias observadas. En caso de
incumplimiento de las directrices, denegacin de
las informaciones solicitadas o inobservancia de
los requerimientos formulados, la Administracin
delegante podr revocar la delegacin o ejecutar
por s misma la competencia delegada en
sustitucin del Municipio. Los actos de ste podrn
ser recurridos ante los rganos competentes de la
Administracin delegante.
3. La efectividad de la delegacin requerir su
aceptacin por el Municipio interesado, y, en su
caso, la previa consulta e informe de la Comunidad

258

de
la

La delegacin habr de mejorar la eficiencia de la


gestin pblica, contribuir a eliminar duplicidades
administrativas y ser acorde con la legislacin de
estabilidad
presupuestaria
y sostenibilidad
financiera.
La delegacin deber determinar el alcance,
contenido, condiciones y duracin de sta, que no
podr ser inferior a cinco aos, as como el control
de eficiencia que se reserve la Administracin
delegante y los medios personales, materiales y
econmicos, que sta asigne sin que pueda suponer
un mayor gasto de las Administraciones Pblicas.
La delegacin deber acompaarse de una
memoria econmica donde se justifiquen los
principios a que se refiere el prrafo segundo de
este apartado y se valore el impacto en el gasto de
las Administraciones Pblicas afectadas sin que, en
ningn caso, pueda conllevar un mayor gasto de las
mismas. (...)
3. Con el objeto de evitar duplicidades
administrativas, mejorar la transparencia de los
servicios pblicos y el servicio a la ciudadana y,
en general, contribuir a los procesos de
racionalizacin administrativa, generando un
ahorro neto de recursos, la Administracin del

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local


Autnoma, salvo que por Ley se imponga
obligatoriamente, en cuyo caso habr de ir
acompaada necesariamente de la dotacin o el
incremento de medios econmicos para
desempearlos.

Estado y las de las Comunidades Autnomas


podrn delegar, siguiendo criterios homogneos,
entre otras, las siguientes competencias ():
e) Creacin, mantenimiento y gestin de las
escuelas infantiles de educacin de titularidad
pblica de primer ciclo de educacin infantil.
f) Realizacin de actividades complementarias en
los centros docentes.
o) Cooperacin con la Administracin educativa a
travs de los centros asociados de la Universidad
Nacional de Educacin a Distancia.
4. La Administracin delegante podr, para dirigir
y controlar el ejercicio de los servicios delegados,
dictar instrucciones tcnicas de carcter general y
recabar, en cualquier momento, informacin sobre
la gestin municipal, as como enviar comisionados
y formular los requerimientos pertinentes para la
subsanacin de las deficiencias observadas. En
caso de incumplimiento de las directrices,
denegacin de las informaciones solicitadas, o
inobservancia de los requerimientos formulados, la
Administracin delegante podr revocar la
delegacin o ejecutar por s misma la competencia
delegada en sustitucin del Municipio. Los actos
del Municipio podrn ser recurridos ante los
rganos competentes de la Administracin
delegante.
5. La efectividad de la delegacin requerir su
aceptacin por el Municipio interesado.
6. La delegacin habr de ir acompaada en todo
caso de la correspondiente financiacin, para lo
cual ser necesaria la existencia de dotacin
presupuestaria adecuada y suficiente en los
presupuestos de la Administracin delegante para
cada ejercicio econmico, siendo nula sin dicha
dotacin. El incumplimiento de las obligaciones
financieras por parte de la Administracin
autonmica delegante facultar a la Entidad Local
delegada para compensarlas automticamente con
otras obligaciones financieras que sta tenga con
aqulla.
7. La disposicin o acuerdo de delegacin
establecer las causas de revocacin o renuncia de
la delegacin. Entre las causas de renuncia estar el
incumplimiento de las obligaciones financieras por
parte de la Administracin delegante o cuando, por
circunstancias
sobrevenidas,
se
justifique
suficientemente la imposibilidad de su desempeo
por la Administracin en la que han sido delegadas
sin menoscabo del ejercicio de sus competencias
propias. El acuerdo de renuncia se adoptar por el
Pleno de la respectiva Entidad Local.

259

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Artculo 28.
Los Municipios pueden realizar actividades
complementarias de las propias de otras
Administraciones Pblicas y, en particular, las
relativas a la educacin, la cultura, la promocin de
la mujer, la vivienda, la sanidad y la proteccin del
medio ambiente.

8. Las competencias delegadas se ejercen con


arreglo a la legislacin del Estado o de las
Comunidades Autnomas.
Once. Se suprime el contenido del artculo 28.

Disposicin adicional decimoquinta.


Asuncin por las Comunidades Autnomas de las
competencias relativas a la educacin.
Las normas reguladoras del sistema de financiacin
de las Comunidades Autnomas y de las haciendas
locales fijarn los trminos en los que las
Comunidades Autnomas asumirn la titularidad
de las competencias que se prevn como propias
del Municipio, aun cuando hayan sido ejercidas por
stas, por Diputaciones Provinciales o entidades
equivalentes, o por cualquier otra Entidad Local,
relativas a participar en la vigilancia del
cumplimiento de la escolaridad obligatoria y
cooperar con las Administraciones educativas
correspondientes en la obtencin de los solares
necesarios para la construccin de nuevos centros
docentes, as como la conservacin, mantenimiento
y vigilancia de los edificios de titularidad local
destinados a centros pblicos de educacin infantil,
de educacin primaria o de educacin especial,
para lo que se contemplar el correspondiente
traspaso de medios econmicos, materiales y
personales.

11.5. Qu margen de maniobra existe para imaginar nuevas iniciativas y


experiencias o ganar en eficacia y eficiencia en otros casos, contando con una
mayora suficiente en el parlamento regional y voluntad en, en su caso, en la escala
local? Qu iniciativas legislativas u organizativas cabra impulsar, en su caso,
para hacerlo posible?
En el contexto normativo expuesto, existe un margen de maniobra suficiente para imaginar
nuevas iniciativas y experiencias y para ganar en eficacia y eficiencia si se cuenta con la
mayora poltica suficiente en el parlamento regional y la voluntad poltica correspondiente en la
escala local. La propia normativa existente deja abierta la posibilidad de actuar, a pesar de las
restricciones que impone a las polticas locales que se han venido desarrollando desde la
recuperacin de la democracia municipal en 1979.
Ante la situacin planteada en el apartado anterior, existe una cudruple necesidad de actuacin:
por una parte, sera el momento propicio para pensar en un modelo nuevo de distribucin de
260

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

competencias entre las distintas administraciones, procurando el acercamiento a posiciones de


xito que se desarrollan en pases que son referencia obligada en educacin y que llevan a la
prctica con xito el principio de a mayor descentralizacin y participacin de las instancias
consideradas inferiores del Sistema educativo, mayores posibilidades de xito de los modelos
existentes. Es claro que una redefinicin de competencias habra de suponer tambin una
redistribucin proporcional de los recursos disponibles, por lo que este primer punto exige un
proceso intenso de reflexin, debate, acercamiento de posturas y consenso, alejado de consignas
frreas y de planteamientos apriorsticos que denuestan a los poderes locales. Exige tambin un
amplio cambio normativo del mximo rango.
Por parte del poder legislativo regional habrn de impulsarse las normativas suficientes para
desarrollar las actuaciones que se plantean: actuaciones tambin del mximo rango normativo
autonmico, en el ejercicio de las propias competencias y como garanta de estabilidad; por otra
parte, el ejecutivo regional habr de desarrollar cuantos reglamentos sean necesarios para
delegar en las Entidades Locales el ejercicio de sus competencias en aquellos mbitos que se
planteen, y contribuir en la financiacin de las actuaciones llevadas a cabo, adems de prever
tcnicas de direccin y control de oportunidad y eficiencia; por ltimo, las entidades locales,
como impulsoras directas de las propuestas, habrn de planificar, desarrollar, evaluar y
cofinanciar los proyectos.
Entre las entidades locales, y al amparo de lo que establece la LRSAL, habr que tomar en
consideracin las Comarcas, las reas Metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios, en
consonancia con lo tambin establecido en la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de
Rgimen Local de la Comunitat Valenciana. Desde una posicin de equidad, la coordinacin de
recursos educativos en instancias supramunicipales ha de garantizar necesariamente la mejora
en la eficiencia.
Muchos de los proyectos y programas que llevan a cabo los municipios y han quedado
explcitamente fuera de la cobertura de la LRSAL encontraran as su acomodo normativo, si
bien es necesario reafirmar que la LOE-LOMCE los contemplan de una manera precisa:
programas formativos de formacin de personas adultas, de cualificacin profesional inicial, de
formacin profesional bsica
Un papel fundamental habr de ser desarrollado por las federaciones de municipios y provincias
de diferentes mbitos territoriales. La Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP)
establece como objetivos prioritarios para el rea de Educacin las Resoluciones de su X
Asamblea General, celebrada en Madrid en septiembre de 2011.

261

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Dichas resoluciones establecen lo siguiente:


1. La FEMP propiciar que se reconozca fehacientemente la efectiva incidencia de los
ayuntamientos sobre el espacio educativo no formal e informal, espacio que se considera
esencial para alcanzar los objetivos educativos que en esta materia, se plantean tanto desde la
normativa estatal como desde la autonmica.
2. La FEMP promover el diseo y desarrollo de un Plan General de actuacin educativa en los
municipios, que abarquen objetivos educativos locales a corto, medio y largo plazo y que
incluyan los mbitos de la escolarizacin, la participacin, los programas de apoyo a la escuela
y la creacin de programas complementarios al sistema escolar.
3. Desde la FEMP se trabajar en el diseo y desarrollo de Planes Especficos que incidan en la
mejora de la convivencia escolar, la prevencin y control del absentismo escolar, la educacin en
valores, la formacin a lo largo de la vida, la promocin de la lectura, la formacin y el empleo o la
integracin de la poblacin inmigrante, dedicando una especial atencin a los pequeos municipios
para que se garanticen los derechos constitucionales de sus habitantes a una educacin de calidad.
4. Desde la FEMP y en coordinacin con las Federaciones Territoriales, se reivindicar una
regulacin, lo ms homognea posible, que delimite y concrete las obligaciones municipales en
lo que atae al mantenimiento, funcionamiento y reparacin de los centros escolares pblicos
que incluya las previsiones necesarias para favorecer el uso social de patios y zonas deportivas,
bibliotecas u otros servicios escolares en horarios y/o perodos no lectivos.
La conclusin a la que se llega en este informe es que existe una dilatada experiencia por parte de los
municipios valencianos en el desarrollo de proyectos educativos diversos que han procurado una
mayor equidad y calidad en la educacin de nuestra Comunidad. Dicha experiencia ha existido al
amparo de la legislacin vigente, y ha permitido que los municipios, como instituciones ms
cercanas a la ciudadana, hayan podido dar respuesta a mltiples requerimientos de la sociedad.
Los cambios legislativos derivados de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin y
sostenibilidad de la Administracin Local, siendo restrictivos, no impiden que, en materia de
educacin, formacin y aprendizaje permanente, el gobierno local pueda y deba ser capaz de
imaginar y desarrollar iniciativas y experiencias y ganar en eficacia y eficiencia en las que
existen, contando con la voluntad necesaria y las mayoras suficientes que las implementen.
Existe un amplio abanico de posibilidades a desarrollar por parte de los municipios en materia
educativa. Muchas de ellas ya han venido desarrollndose a lo largo de los ltimos treinta y
cinco aos, y constituyen un Banco de Buenas Prcticas a utilizar como modelo, incluso
introduciendo criterios de racionalizacin y sostenibilidad en la administracin local.

262

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

AGENDA PARA EL GOBIERNO LOCAL 2015: Cuadro resumen del reparto


competencial por niveles para poltica educativa

Nivel autonmico
(incluye nivel
provincial, por sus
caractersticas de escala,
preferiblemente
coordinadas a nivel
GVA)

Nivel supramunicipal
(intercomunalidad)

Tipologa de acciones para el


nivel
- Nivel legislativo
- Polticas de direccin y
coordinacin
- Fiscalizacin y control
de polticas
desarrolladas a otros
niveles
- Apoyo a la ejecucin a
niveles
supramunicipales y
locales

Nivel local
(ejecucin de
proximidad)

Atribucin voluntaria
Modelo flexible (por
voluntariedad, por
dimensiones del rea
intercomunal)
Secuenciacin
temporal tras
experimentacin

Servicios locales y
polticas segn
criterios de
subsidiaridad
Polticas
necesariamente de
proximidad
Acciones vinculadas a
la democracia local

Propuesta de polticas pblicas


identificadas para ese nivel en la Agenda
Momento propicio para pensar en un
modelo nuevo de distribucin de
competencias
entre
las
distintas
administraciones,
procurando
el
acercamiento a posiciones de xito que se
desarrollan en pases que son referencia
obligada en educacin y que llevan a la
prctica con xito el principio de a mayor
descentralizacin y participacin de las
instancias consideradas inferiores del
Sistema educativo, mayores posibilidades
de xito de los modelos existentes. Una
redefinicin de competencias habra de
suponer tambin una redistribucin
proporcional de los recursos disponibles.
Por parte del poder legislativo regional
habrn de impulsarse las normativas
suficientes para desarrollar las actuaciones
que se plantean: actuaciones tambin del
mximo rango normativo autonmico, en
el ejercicio de las propias competencias y
como garanta de estabilidad; por otra
parte, el ejecutivo regional habr de
desarrollar cuantos reglamentos sean
necesarios para delegar en las Entidades
Locales el ejercicio de sus competencias en
aquellos mbitos que se planteen, y
contribuir en la financiacin de las
actuaciones llevadas a cabo, adems de
prever tcnicas de direccin y control de
oportunidad y eficiencia.
Entre las entidades locales, y al amparo de
lo que establece la LRSAL, habr de
tomarse en consideracin las Comarcas, las
reas
Metropolitanas
y
las
Mancomunidades de Municipios, en
consonancia con lo tambin establecido en
la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la
Generalitat, de Rgimen Local de la
Comunitat Valenciana. Desde una posicin
de equidad, la coordinacin de recursos
educativos en instancias supramunicipales
ha de garantizar necesariamente la mejora
en la eficiencia.
Las entidades locales (incluidas Comarcas,
reas Metropolitanas y Mancomunidades
de Municipios), como impulsoras directas
de las propuestas, habrn de planificar,
desarrollar, evaluar y cofinanciar los
programas y proyectos en las reas de:
f) Participacin en la programacin
de la enseanza e intervencin en
los rganos de gestin de los
centros.

263

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local
g) Cooperacin
con
la
Administracin educativa en la
creacin,
construccin
y
sostenimiento de los centros
docentes pblicos.
h) Participacin en la vigilancia del
cumplimiento de la escolaridad
obligatoria.
i) Desarrollo
de
actividades
complementarias en los centros
educativos.
j) Desarrollo
de
actividades
complementarias que mejoren la
realidad educativa, cultural y
social del municipio.

264

12. Polticas culturales


Reyes Marzal (Universitat de Valncia Estudi General)
12.1. Introduccin general y contexto
El anlisis de las polticas culturales en la Comunidad Valenciana tiene cierta dificultad inicial,
en la medida en que bajo la expresin cultura se esconden muchos mbitos de intervencin
poltica y administrativa. A diferencia de lo que sucede en otros sectores de la actividad, como
la educacin por ejemplo, no existen leyes estatales generales en materia de cultura. La norma
ms general es la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histrico Espaol, que regula
slo una parte de la poltica cultural dedicada a los bienes en sentido patrimonial; y en muchos
casos hay que acudir a las regulaciones sectoriales, referidas a determinadas actividades e
industrias culturales como por ejemplo la Ley 10/2007, de 22 de junio, de la lectura, del libro y
de las bibliotecas, y la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del cine.
Las relaciones entre los distintos centros de poder con competencia en materia de cultural nos
ha de permitir identificar algunas de las dificultades que sufre este sector. Desde esta
perspectiva, el punto de partida para nuestro estudio se encuentra en la Constitucin y en el
Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana aprobado por Ley Orgnica 1/2006, de 10
de abril, de reforma de Ley Orgnica 5/1982, de 1 de julio, donde se establecen las
competencias que en materia de cultura asumen el Estado y las Comunidades Autnomas. Pero
tambin hacemos referencia a la competencia de la administracin local sobre la materia
cultura, de acuerdo con la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de rgimen local y el desarrollo
autonmico contenido en la Ley 8/2010, de 23 de junio, de rgimen local de la Comunidad
Valenciana; mbitos que se han visto recientemente afectados por la Ley 27/2013, de 27 de
diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local.
Por otra parte, los problemas que aquejan las polticas culturales de nuestro territorio no slo se
encuentran en el marco normativo. La ausencia de una planificacin o proyeccin a largo plazo,
la eleccin de ciertas frmulas para la gestin y un uso no eficiente de los recursos econmicos
son tambin elementos que identifican las polticas pblicas en materia cultural. Por ello, es
necesario un serio anlisis de la situacin, capaz de asegurar la adopcin de decisiones con
cierta amplitud de miras, como no puede ser de otro modo en un mbito como ste, en el que no
slo est en juego la economa sino tambin las libertades constitucionalmente reconocidas.

265

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

12.2. La situacin de las polticas culturales a nivel autonmico y local en la


Comunidad Valenciana
A partir de la Constitucin de 1978, el modelo autonmico de poltica cultural en la Comunidad
Valenciana ha sufrido una evolucin que permite identificar tres etapas bien definidas
(Hernndez y Albert, 2012). Una primera, que se corresponde con los aos 80 y principios de
los 90, durante la cual se pone en marcha todo porque no exista nada tras la dictadura:
contenedores culturales, presupuestos, organigramas, personal .... La segunda, durante los aos
noventa y bajo los gobiernos socialistas, en los que se pone en valor el patrimonio cultural a
travs de la idea de mediterraneizar la cultura, como bien expresan actividades tales como La
Mostra o Sagunt a escena, por ejemplo. La tercera etapa llega hasta nuestros das y puede
identificarse como la de los grandes eventos, de la espectacularizacin de las actividades
culturales, y se manifiesta en la idea de poner a Valencia en el mapa. Con esta visin, la
poltica cultural se centra fundamentalmente en la escenificacin de las artes (bienales, pera,
danza, Valencia Tercer Milenio ) y en eventos deportivos elitistas, para lo cual se conciben
grandes y costosas infraestructuras que sirven de contenedores para el disfrute de estos
espectculos culturales (Palau de les Arts, Hemisfric, gora) y de grandes proyectos temticos
(Frmula 1, America's Cup ). Precisamente aqu encontramos uno de los problemas actuales
de la poltica cultural de la Comunidad Valenciana: el mantenimiento de estas infraestructuras
(denominadas popularmente elefantes blancos) es insostenible en tiempos de crisis como los
que atravesamos, y acaba poniendo fin o diluyendo el proyecto cultural propuesto, si bien hay
algunas excepciones que deben resaltarse como por ejemplo La Mostra, que fue suspendida en
2012 debido a la crisis econmica aunque se retoma a partir de 2013 con la creacin un nuevo
evento llamado Mostra Viva/Cinema del Mediterrani, que combina cine con msica.
Esta sucinta cronologa tambin permite sealar de inicio el mayor de los problemas de la
poltica cultural de la Comunidad valenciana, y es que nunca hubo una estrategia de
continuidad, una planificacin o lnea a seguir, ni a corto ni a largo plazo, capaz de identificar
los objetivos culturales y los medios a travs de los cuales pueden conseguirse. Ms all de
sealar tres grandes lneas de actuacin, cronolgica y polticamente bien identificadas, la
intervencin cultural autonmica y municipal quedan al albur de las afinidades o querencias del
gobierno de turno, que se decanta por unas u otras actividades en funcin de sus gustos
personales, de su formacin previa o de cualquier otra circunstancia. No obstante, parece que
esta tendencia puede invertirse ahora y as lo muestra el hecho de que Culturarts, como entidad
pblica encargada de la poltica cultural de la Generalitat valenciana, haya solicitado la
elaboracin de estudios y anlisis tendentes a fijar los objetivos de la poltica cultural
valenciana, resultado de los cuales se han identificado algunos de estos objetivos y su
proyeccin sobre los recursos utilizados (Plan operativo 2013-2015, encargado a la Unidad de
266

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Economa de la cultura, ECONCULT, de la Universitat de Valncia). De acuerdo con este


documento, quedan identificados los distintos mbitos sobre los que proyectar la actividad
cultural de la Generalitat Valenciana y una hipottica ponderacin porcentual entre ellos.

Hipottica ponderacin percentual de los esfuerzos (personal,


infraestructuras, atencin y recursos) sobre los objetivos
propuestos. Suma total=100
1.1 Reforzar el sentido de identidad
y pertenencia de los ciudadanos.

3.3 Fomentar la diversidad de las


expresiones culturales, favoreciendo
a aquellas expresiones que
encuentran mas dificultades en su
prctica, visibilidad y difusin. O
promover a travs de la dimensin
3.2 Utilizar la cultura como
herramienta para la consecucin de
otros fines sociales como la
exclusin social, la mejora en el
rendimiento escolar.

3.1 Fomentar la innovacin de


nuevas expresiones artsticas, y la
investigacin.

8,0
8

18
16
14
12
10
8
6
4
2
0

12

1.2 Mejorar las condiciones de


participacin y aceso de la
ciudadana a las manifestaciones
culturales (msica, artes escnicas,
patrimonio, audiovisual....)

1.3 Mejorar las capacidades de la


ciudadana para expresarse y
comunicarse a travs de las
prcticas artsticas, la artesana

13,5

17,5

8
10,0

2.3 Posibilitar la sostenibilidad de las


organizacione que crean producen y
distribuyen bienes y servicios
culturales.

2.1 Mejorar la condiciones de


funcionamiento de los sectores
culturalespromoviendo la creacin
de empleo y la generacin de
riqueza.
2.2 Generar a travs de las
manifestaciones culturales impacto
que permita una transformacin de
la imagen de la Comunidad
Valenciana e impacte sobre el
turismo, la inversin exterior, la

14

Fuente: Marco para un Plan operativo 2013-2015. Documento elaborado por ECONCULT. Universitat
de Valncia (Pau Rausell, Dir.).

El documento utiliza metodologas tipo Delphi, adaptadas a partir de debates entre el staff
directivo de Culturarts, tratando de combinar las exigencias de los programas ya en curso y la
voluntad de transformar y alinear las actividades de Culturarts a las necesidades actuales de la
sociedad valenciana y a las nuevas posibilidades de las actividades culturales y creativas, pero
escoradas hacia la empleabilidad y la capacidad de las actividades culturales para mejorar la
competitividad y el branding territorial (Marco para un Plan operativo 2013-2015.
Documento elaborado por ECONCULT. Universitat de Valncia, pp. 17-18).
Por otra parte, y desde un anlisis de las caractersticas y elementos diferenciadores de los
distintos sectores culturales, puede concluirse que la actividad audiovisual sigue concentrada en
267

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Madrid y Barcelona aunque la Ciudad de la Luz en Alicante podra reorientar y quizs


redimensionar la trayectoria del sector aunque, no obstante, atendiendo a los contenidos, la
produccin valenciana parece que slo ha mostrado ser competitiva en el gnero denominado
tele-basura. El sector de la edicin de libros es una de las industrias culturales que mayores tasas
de crecimiento ha mostrado en los ltimos aos aunque existe un importante protagonismo de la
edicin institucional (Generalitat Valenciana y Universidades). Las artes plsticas han
constituido desde los inicios de la poltica cultural de los gobiernos autonmicos uno de los
sectores insignia de la intervencin pblica, y en el mbito del arte contemporneo, el IVAM
continua siendo un referente indiscutible con el alcance que ms adelante se dir, aunque
tambin se consolidan otros espacios como lEspai dArt Contemporani de Castell y una
amplia actividad expositiva a travs del Consorci de Museus. Pero las actividades culturales que
en mayor medida visualizan la identidad cultural propia son el teatro y muy especialmente la
msica clsica. Las Sociedades Musicales, que se organiza federativamente a partir de los aos
sesenta, ofrecen una densa red para la prctica y aprendizaje musical, convirtiendo la msica en
el hecho cultural con mayor grado de territorializacin en la Comunidad Valenciana (Rausell y
Carrasco, 2002).
Otra de las caractersticas de la poltica cultural que se mantiene en el tiempo aunque aparece y
desaparece en funcin de calendario poltico-electoral, es el conflicto identitario, que afecta
directamente al tratamiento de la lengua propia. Precisamente, la ausencia de polticas culturales
claras en materia lingstica justifica la activa intervencin de la sociedad civil a travs de
distintos cauces, el ms importante de los cuales se canaliza a travs del movimiento Escola
Valenciana, asociacin que refuerza las seas de identidad valenciana a travs de una estructura
territorial asentada en la comarca, rompiendo as la centralidad de la provincia y de los centros
urbanos como base para el desarrollo de la poltica cultural. Tambin la lengua ha sido un cauce
de expresin de la cultura propia y as, frente a las expresiones de grupos musicales como Al
Tall o cantautores como Paco Muoz, se potencian las actividades de Lo Rat Penat y otras
instituciones con distinto posicionamiento lingstico.
Desde la perspectiva de las relaciones entre los distintos niveles de poder, de acuerdo con el
marco constitucional de distribucin de competencias, las relaciones Estado-Comunidad
Autnoma en aspectos relacionados con la cultura dependen en la mayora de los casos del color
poltico de cada una de las instancias. Los ejemplos son muy significativos, baste citar la
problemtica que suscita el patrimonio cultural tomando como muestra la remodelacin del
teatro romano de Sagunt o el Plan del Cabanyal en su condicin de bien de inters cultural,
donde puede apreciarse claramente un trasfondo partidista que se diluye cuando Estado y
Comunidad Autnoma son del mismo signo poltico y se acrecienta en el caso contrario.
Tambin han sido muy conflictivas las relaciones en materia musestica cuando la titularidad
268

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

pertenece al Estado y la gestin es autonmica (es el caso del Museo de Bellas Artes San Po V)
y lo mismo en materia de archivos, cuya ley autonmica fue impugnada por el Estado ante el
Tribunal Constitucional al ver invadidas sus competencias con motivo de la creacin del
Sistema Archivstico Valenciano, aunque finalmente el Tribunal Constitucional ha sostenido
una interpretacin integradora de la norma, salvando su constitucionalidad (STC 66/2013).
Las relaciones entre la Comunidad Autnoma y los entes locales tampoco estn exentas de la
problemtica partidista, lo que a nivel provincial se evidencia flagrantemente en la medida en
que no siempre las ayudas de las Diputaciones llegan de igual modo a todos los municipios de
la provincia, resultando ms favorecidos los ayuntamientos de igual signo poltico.
Por otra parte, se ha de resaltar la importante intervencin de la sociedad civil en el desarrollo
cultural, como puede advertirse en el mbito de las actividades musicales desarrolladas por las
bandas de msica, que no slo son un referente cultural en todo el territorio de la Comunidad
Valenciana sino que han merecido su reconocimiento como Bien de Relevancia Local, de
acuerdo con la Ley 4/1998, de Patrimonio Cultural Valenciano. Lo mismo puede decirse en el
mbito deportivo, donde existe una amplia intervencin de la sociedad civil capaz de sostener
distintas actividades de relevancia cultural (la pilota valenciana, por ejemplo). Tambin la
iglesia tiene una importante intervencin, fundamentalmente sobre el patrimonio cultural,
aunque la problemtica que puede suscitar no es distinta a la de otros territorios autonmicos ni
a la del Estado, por lo que no detenemos la atencin en este punto.
Por ltimo se ha de resaltar la relevancia que hasta hace poco tiempo han tenido las Cajas de
Ahorros en las polticas culturales de la Comunidad Valenciana, hasta el punto que por ejemplo
la Caja de Ahorros del Mediterrneo inverta ms en cultura que el propio ayuntamiento de
Alicante, y a nivel municipal, la actividad cultural de Caixa Ontinyent llega a superar la
actividad municipal (Hernndez y Albert, 2012). La reciente reestructuracin bancaria ha
limitado esta intervencin aunque instituciones como la Fundacin Bancaixa o Caixa Ontinyent
continan su actividad cultural.
Desde una perspectiva puramente econmica, la dedicacin de recursos a las polticas culturales
se situaba por debajo de la media autonmica hasta el ao 2009, aunque para el ao 2012, que
es el ltimo sobre el que disponemos de datos, la situacin de la Comunidad valenciana respecto
de otros territorios ha sufrido un cambio importante, segn muestra la siguiente grfica:

269

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Estadstica de Financiacin y Gasto Pblico en Cultura


En % del gasto liquidado total en 2012
Andaluca
0,61
Aragn
0,4
Asturias (Principado de)
0,68
Balears (Illes)
0,23
Canarias
0,26
Cantabria
0,76
Castilla y Len
0,66
Castilla-La Mancha
0,34
Catalua
0,82
Comunidad Valenciana
0,88
Extremadura
0,88
Galicia
1,01
Madrid (Comunidad de)
0,54
Murcia (Regin de)
0,51
Navarra (C. Foral)
1
Pas Vasco
1,05
Rioja (La)
0,76
Ceuta
1,77
Melilla
4,21
Fuente: Ministerio de Cultura. Estadstica de Financiacin y Gasto Pblico en Cultura, Ministerio de
Economa y Hacienda. Estadstica de Liquidacin de los Presupuestos de las Comunidades Autnomas.
Anuario de Estadsticas Culturales 2013.

El anlisis de la inversin en cultura correspondiente a las distintas administraciones indica que


en el ejercicio 2011, el gasto liquidado en cultura por la Administracin General del Estado se
situ en 957 millones de euros, por la Administracin Autonmica en 1.483 millones de euros y
por la Administracin Local en 3.397. Estas cifras suponen descensos interanuales cifrados en el
8,9%, el 16,2% y el 16% respectivamente (Fuente: Anuario de Estadsticas Culturales 2013, que
puede consultarse en www.mecd.gob.es). Como puede advertirse, la mayor parte de la inversin
en cultura corresponde a la Administracin Local.
De acuerdo con la Ley 8/2014, de Presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2015, la
inversin autonmica presupuestada para las entidades de Derecho pblico de la Generalitat en
el mbito de la cultura se ha fijado en un importe de 747.243,84 miles de euros de los cuales,
por ejemplo, corresponden 28.230,41 miles de euros a Culturarts, frente a los 20.885,10
presupuestados para el ejercicio anterior; de 5.641,37 miles de euros al Instituto Valenciano de
Arte Moderno y de 265,24 miles de euros al Patronat del Misteri dElx, que ha visto reducida la
inversin respecto del ao anterior, que se cifr en 300,32 miles de euros. Para las fundaciones
pblicas de la Generalitat, la estimacin de gastos aprobada alcanza un importe de 63.724,90

270

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

miles de euros, de los cuales 21.557,83 corresponden a la Fundacin Palau de les Arts Reina
Sofa (ntese que por ejemplo, para la Fundacin para la Investigacin del Hospital
Universitario de la Fe de la CV se han presupuestado 9.582,30 miles de euros), inversin que ha
sufrido un incremento respecto del presupuesto del ejercicio anterior, fijado en 19.979,55 miles
de euros.
En cuanto a las subvenciones, el presupuesto de la GV para 2015 tambin ofrece una muestra de
las lneas de la poltica cultural valenciana. As, por ejemplo, con cargo al Captulo 4 y como
ayudas para actividades vinculadas con la cultura valenciana y el patrimonio cultural inmaterial
valenciano (Cdigo Lnea: T3222000) son beneficiarios la Fundacin Caada Blanch
(realizacin de un Curso de especializacin en Turismo Cultural con la finalidad de formar
futuros gestores culturales) y Lo Rat Penat (financiacin de las actividades culturales y los
gastos de funcionamiento que realiza la institucin). La lnea relativa a Congresos y cursos
posgrado en el mbito cultural (Cdigo Lnea: T5992000) tiene como beneficiarios al CEU San
Pablo y a la Universidad Politcnica de Valencia. Y en cuanto al captulo 7, relativo
Infraestructuras y equipamiento cultural, son beneficiarios distintos ayuntamientos para la
construccin o adecuacin de infraestructuras culturales municipales (cines o auditorios), pero
tambin entidades privadas como por ejemplo Parroquia de la Asuncin de Nuestra Sra. de
Torrent (en concreto, hay una subvencin nominativa para la adecuacin del Teatro parroquial
de Torrent).
El anlisis de los distintos sectores culturales muestra que la poltica cultural se decanta por las
ayudas a la msica, y as constan distintas subvenciones nominativas a las sociedades musicales
en general (ayudas para la construccin y remodelacin de las infraestructuras de las Sociedades
musicales) pero tambin llama la atencin el mbito territorial de las distintas agrupaciones
beneficiadas (Crculo Catlico de Torrent, Sociedad Musical Primitiva de Llria, Sociedad
Musical Unin Musical de Llria, Unin Artstica Musical de Montroy, Sociedad Musical Santa
Cecilia de Cullera, Sociedad Musical Santa Cecilia de Foios, Sociedad Musical Segorbe y
Unin Musical de Torrent).
Por otra parte, los presupuestos para 2015 tambin reconocen las transferencias realizadas a las
Diputaciones de Valencia, Alicante y Castelln, para la amortizacin del prstamo solicitado
para financiar la aportacin de la Generalitat prevista en la programacin de inversiones en
infraestructuras culturales y rehabilitacin del patrimonio artstico, correspondientes a
convocatorias de finales de los aos 90. Son una prueba ms de las relaciones entre los distintos
centros de poder y de la necesidad de articular mecanismos que garanticen la eficiencia en la
inversin cultural y la evitacin de duplicidades.

271

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

12.3. Las polticas pblicas en materia de cultura y su distribucin competencial en


la Comunidad Valenciana
12.3.1. La distribucin competencial
La Constitucin espaola reconoce entre los principios rectores de la poltica social y
econmica el derecho de acceso a la cultura, que los poderes pblicos promovern y tutelarn
(artculo 44 CE); as como la conservacin y promocin del enriquecimiento del patrimonio
histrico, cultural y artstico de los pueblos de Espaa y de los bienes que lo integran,
cualquiera que sea su rgimen jurdico y su titularidad (artculo 46 CE).
En cuanto a la distribucin de competencias entre los distintos centros de poder, el artculo
149.1 CE contiene algunos ttulos exclusivos del Estado directamente vinculados con la materia
cultura como son la regulacin de las condiciones bsicas para garantizar la igualdad de todos
los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus obligaciones (artculo
149.1.1 CE); las relaciones internacionales (artculo 149.1.3 CE) y la defensa del
patrimonio cultural, artstico y monumental espaol contra la exportacin y la expoliacin;
museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestin por parte de las
Comunidades Autnomas (artculo 149.1.28 CE). Pero junto a la competencia exclusiva, el
artculo 149.2 CE establece un rgimen de concurrencia en la accin de los poderes pblicos,
una accin bilateral y consensuada entre los distintos centros de poder, que admite acciones
paralelas con el mismo contenido sobre la cultura nacional y las regionales a travs de las
tcnicas propias de las relaciones interadministrativas. Por su parte, la competencia de las
Comunidades Autnomas sobre la materia cultura resulta del juego de las distintas reglas del
artculo 148 CE, como pueden ser la artesana (regla 14); museos, bibliotecas y conservatorios
de msica de inters para la Comunidad Autnoma (regla 15); patrimonio monumental de
inters de la Comunidad Autnoma (regla 16); fomento de la cultura, de la investigacin y, en
su caso, de la enseanza de la lengua de la Comunidad Autnoma (regla 17) y promocin del
deporte y de la adecuada utilizacin del ocio (regla 19).
El Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana aprobado por Ley Orgnica 1/2006, de
10 de abril, ha asumido competencia exclusiva sobre la materia cultura (artculo 49.1.4)
aunque tambin ostenta competencia sobre patrimonio histrico, artstico, monumental,
arquitectnico, arqueolgico y cientfico, sin perjuicio de lo establecido en el nmero 28 del
apartado 1 del artculo 149 de la Constitucin espaola (regla 5); y sobre archivos,
bibliotecas, museos, hemerotecas y otros centros de depsito que no sean de titularidad estatal.
Conservatorios de Msica y danza, centros dramticos y servicios de Bellas Artes de inters
para la Comunidad Valenciana (regla 6).

272

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Junto a la competencia estatal y autonmica, tambin la Administracin local interviene en el


mbito cultural. El marco normativo se encuentra en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de
bases de rgimen local, que reconoce como competencias municipales propias las relativas a
proteccin y gestin del patrimonio histrico y promocin de la cultura y equipamientos
culturales (artculo 25). Asimismo, los municipios con poblacin superior a 5.000 habitantes
debern prestar en todo caso, por s o asociados, los servicios de biblioteca pblica (artculo 26).
Por otra parte, se prev la delegacin de competencias de la Administracin del Estado y las de
las Comunidades Autnomas en la gestin de instalaciones culturales de titularidad de la
Comunidad Autnoma o del Estado, con estricta sujecin al alcance y condiciones que derivan
del artculo 149.1.28 CE (artculo 27, g).
La regulacin bsica sobre rgimen local se completa con el desarrollo autonmico contenido
en la Ley 8/2003, de 23 de junio, de Rgimen local de la Comunidad Valenciana, cuyo artculo
33 establece como competencias propias de los municipios en materia de cultura las relativas a
patrimonio histrico-artstico (letra e) y las actividades o instalaciones culturales y
deportivas; ocupacin del tiempo libre; turismo (letra n). Asimismo, cuando se constituyan
entidades locales menores, el acuerdo de constitucin har mencin expresa a las competencias
propias de sta, a las que sean objeto de delegacin por el municipio en los trminos del artculo
anterior y a la forma en que se garantice la adecuada prestacin, por el municipio, en su caso, de
los servicios relativos a proteccin del patrimonio histrico-artstico y actividades e
instalaciones culturales y deportivas (artculo 59).
Por su parte, entre los servicios mnimos obligatorios, el artculo 34 de la Ley 8/2010 exige en
todos los municipios agencia de lectura; en los municipios con poblacin superior a 5.000
habitantes, adems, biblioteca pblica; y en los de poblacin superior a 20.000 habitantes,
adems, instalaciones deportivas de uso pblico. No obstante, el artculo 36 permite la dispensa
de la obligacin de prestar servicios mnimos, con carcter provisional y por tiempo
determinado, si su establecimiento o prestacin resultaran imposibles o de muy difcil
ejecucin, lo cual se ha de solicitar al Consell que, una vez autorizada, de acuerdo con la
Diputacin provincial y previa audiencia del municipio afectado, podr adoptar las medidas
necesarias a fin de garantizar la adecuada prestacin de los servicios en el plazo ms breve
posible.
Tambin la legislacin autonmica en materia de rgimen local permite regmenes especiales de
organizacin y funcionamiento municipal, que adoptar el Consell mediante decreto, cuando
concurran circunstancias vinculadas al patrimonio artstico o cultural, siempre que sean de
magnitud suficiente como para condicionar e interferir el normal funcionamiento de la
organizacin municipal o la prestacin de los servicios municipales (artculo 39). En estos

273

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

casos, la Ley prev algunas especialidades organizativas (la creacin de un Consejo Municipal
de Participacin, por ejemplo) y adems la necesidad de que en los casos en que varios
municipios funcionen con un mismo rgimen especial por razn de la materia, la exigencia de
que se asocien bajo alguna de las frmulas previstas en las leyes a fin de actuar como
interlocutores de la Administracin autonmica y de las diputaciones provinciales (artculo 40).
La provincia tambin ostenta competencias propias, de acuerdo con la Ley 8/2010, de rgimen
local de la Comunidad Valenciana, para la asistencia y cooperacin jurdica, econmica y
tcnica a los municipios; as como para la prestacin de los servicios pblicos que afectan a
varios municipios, cuando su gestin no sea asumida por cualquiera de las frmulas asociativas
de mbito supramunicipal; y de cooperacin al fomento del desarrollo econmico y social de la
provincia, sin perjuicio de las competencias de otras Administraciones Pblicas. Asimismo,
mediante ley, la Generalitat puede transferir o delegar en las Diputaciones la ejecucin de
aquellas competencias que no sean de inters general de la Comunidad Valenciana (artculo 50).
Las competencias en materia de cultura encuentran acomodo en estos preceptos y por tanto
pueden ser asumidas por las Diputaciones bajo la frmula de cooperacin cuando afecten a
varios municipios. Las reas metropolitanas tambin puede asumir la gestin supramunicipal de
obras o servicios, que se determinarn en su ley de creacin y se referirn, en todo caso, al
mbito territorial de un rea metropolitana que requiera una coordinacin o planificacin
conjunta de los mismos (artculo 84). Sin duda, la prestacin de los servicios culturales es uno
de los mbitos que pueden asumirse de este modo.
En efecto, la Ley 8/2010 admite distintos mecanismos de alteracin de la competencia de la
Generalitat en favor de la administracin local, de acuerdo con los principios de subsidiariedad,
coordinacin, cooperacin y colaboracin (artculo 144). As, se admite la delegacin en la
ejecucin de funciones y la encomienda de la gestin de las actividades y servicios a los
ayuntamientos y entes locales supramunicipales que por sus medios puedan asumirlas, cuando
con ello se garanticen la proximidad de la gestin a la ciudadana y se alcancen una mayor
participacin de los mismos, asegurndose en todo caso la debida coordinacin y eficacia en la
prestacin de los servicios. Tambin es posible la descentralizacin de competencias a favor de
los ayuntamientos y entidades locales supramunicipales, mediante ley, cuando sean susceptibles
de ello, atendiendo a su capacidad de gestin (artculo 145). Y por ltimo, la ley valenciana
recoge un pronunciamiento expreso en relacin con la enajenacin de bienes histricos o
artsticos (artculo 190), al disponer que los monumentos, edificios u objetos de ndole artstica
o histrica, incluidos en el Inventario General del Patrimonio Cultural Valenciano, son
imprescriptibles e inalienables, salvo las trasmisiones que puedan acordarse entre las
administraciones pblicas. No obstante, podrn, por causa de inters pblico y con autorizacin
del rgano competente de la Generalitat, oda la Junta de Valoracin de Bienes del Patrimonio
274

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Cultural Valenciano, acordar la permuta con otros bienes de particulares, de, al menos, igual
valor cultural, siempre que no estn declarados de inters cultural. Tratndose de bienes
muebles, podrn, con los mismos requisitos, acordar su permuta tambin con entidades pblicas
o particulares extranjeros, previa obtencin de la preceptiva autorizacin de exportacin por
parte de la administracin del Estado.
De cuanto se ha dicho y para mayor claridad de la exposicin, la distribucin de competencias
entre los distintos centros de poder puede expresarse en las siguientes ideas-fuerza:

La amplitud y transversalidad de la materia cultura dificulta la concrecin del marco


competencial, que afecta al Estado, las Comunidades Autnomas y la Administracin
Local.

Existe una competencia concurrente entre el Estado y las Comunidades Autnomas en


materia de cultura (artculo 149.2 CE), que exige una actuacin coordinada o de acuerdo
entre los distintos centros de poder.

El Estado asume competencia exclusiva sobre:


-

Regulacin de las condiciones bsicas para garantizar la igualdad de todos los


ciudadanos en el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus obligaciones
(artculo 149.1.1 CE). Este ttulo competencial slo presta cobertura a aquellas
condiciones que guarden una estrecha relacin, directa e inmediata, con los
derechos reconocidos por la CE, que slo puede consistir en fijar unos mnimos
con la finalidad de garantizar una igualdad sustancial, siempre que las
condiciones bsicas establecidas por el Estado sirvan a dicha igualdad y afecten
a las posiciones jurdicas fundamentales, no a cualquier contenido del derecho
sino justamente a su contenido primario (STC 3/2013); lo que no ampara un
ttulo horizontal del Estado que le permita regular sobre cualquier materia o
sector del ordenamiento (STC 70/2013). Precisamente, esta regla sirve para
justificar la tutela estatal contenida en la Ley 16/1985, de Patrimonio Histrico
Espaol en la medida en que garantiza la igualdad de todos los espaoles a
travs del marco dentro del cual la posicin jurdica de los ciudadanos ante los
derechos fundamentales conectados con el patrimonio histrico sea la misma.

Relaciones internacionales, sin perjuicio de la promocin o fomento de la


cultura propia, que pueden ostentar las Comunidades Autnomas (artculo
149.1.3 CE). Esta competencia autoriza al Estado a intervenir a nivel
internacional, por ejemplo ante la UNESCO para instar la declaracin de
Patrimonio de la Humanidad, la inclusin en la Lista Roja. As ha ocurrido
con respecto del Misteri dElx o La Festa de la Mare de Du de la Salut de
275

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Algemes, que forman parte de la Lista Representativa del Patrimonio


Inmaterial de la Humanidad de la UNESCO, y en cuyo procedimiento
interviene el Estado.
-

Defensa de del patrimonio cultural, artstico y monumental espaol contra la


exportacin y la expoliacin (artculo 149.1.28 CE). Se trata de una
competencia estatal que se ejerce con independencia de quin sea el titular del
patrimonio. Una de las dificultades de este precepto es la fijacin del concepto
de expoliacin, como bien se ha podido apreciar en la intervencin estatal
frente al conocido como Plan urbanstico del Cabanyal y en el que el Estado ha
hecho uso de este ttulo para paralizar la tramitacin urbanstica municipal.

Museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestin


por parte de las Comunidades Autnomas (artculo 149.1.28 CE). Lo
determinante en este caso es a quin corresponde la titularidad de la
institucin cultural (museo, biblioteca), aunque se admite la gestin
autonmica.

La Comunidad Valenciana, de acuerdo con el artculo 49 del Estatuto de Autonoma, tiene


competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
-

cultura (artculo 49.4). Bajo esta expresin encuentra acomodo un amplio y


variado conjunto de actividades, que pueden admitirse siempre que no
colisionen con los ttulos competenciales del Estado.

patrimonio histrico, artstico, monumental, arquitectnico, arqueolgico y


cientfico, sin perjuicio de lo establecido en el nmero 28 del apartado 1 del
artculo 149 de la Constitucin espaola (artculo 49.5). En desarrollo de esta
competencia, la Comunidad valenciana ha aprobado la Ley 4/1998, de
Patrimonio Cultural valenciano y tambin otras leyes sectoriales como por
ejemplo la Ley 2/1998, de la msica. Entre las competencias que ampara este
ttulo competencial se encuentran la clasificacin de bienes as como las
distintas categoras de proteccin del patrimonio cultural (Bien de Inters
Cultural, Bien de Relevancia Local), y las medidas de conservacin y tutela
de dicho patrimonio, entre otras disposiciones.

archivos, bibliotecas, museos, hemerotecas y otros centros de depsito que no


sean de titularidad estatal. Conservatorios de Msica y danza, centros
dramticos y servicios de Bellas Artes de inters para la Comunidad
Valenciana (artculo 49.6). Sobre los archivos, bibliotecas, museos,
hemerotecas y otros centros de depsito el criterio de atribucin de la
competencia autonmica es que no sean de titularidad del Estado, pues sobre
stos rige la competencia estatal del artculo 149.1.28 CE. Sobre Conservatorios

276

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

de Msica y danza, centros dramticos y servicios de Bellas Artes el criterio


atributivo de la competencia es el inters para la Comunidad Valenciana. En
desarrollo de esta competencia, se han aprobado varias leyes como la Ley
3/2005, de 15 de junio, de la Generalitat, de Archivos y la Ley 4/2011, de 23 de
marzo, de la Generalitat, de Bibliotecas.

La Administracin local tambin ostenta competencia en materia cultural, de acuerdo con


la legislacin bsica del Estado (Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de rgimen local) y el
desarrollo autonmico contenido en la Ley 8/2010, de 23 de junio, de rgimen local de la
Comunidad Valenciana, que se extiende a las siguientes materias:
-

Competencias propias de los municipios:


-

proteccin y gestin del patrimonio histrico

promocin de la cultura y equipamientos culturales

Patrimonio histrico-artstico

Actividades o instalaciones culturales y deportivas; ocupacin del


tiempo libre; turismo

Servicios municipales obligatorios:


-

Todos los municipios: agencia de lectura

municipios con poblacin superior a 5.000 habitantes, por s o


asociados, biblioteca pblica.

poblacin superior a 20.000 habitantes, adems, instalaciones


deportivas de uso pblico.

Competencias del Estado o de las Comunidades Autnomas que pueden


delegarse en los municipios.
-

gestin de instalaciones culturales de titularidad de la Comunidad


Autnoma o del Estado, con estricta sujecin al alcance y condiciones
que derivan del artculo 149.1.28 CE.

12.3.2. El modelo de gestin


A nivel autonmico, tras la Ley 1/2013, de 21 de mayo, de la Generalitat, de Medidas de
Reestructuracin y Racionalizacin del Sector Pblico empresarial y fundacional de la
Generalitat (DOCV de 23 de mayo), el sector pblico en el mbito de la cultura, el arte y el ocio
ha sufrido una importante remodelacin que podemos sintetizar en tres mbitos. El primero se
concreta en la supresin de algunos de los organismos, como por ejemplo el Consell Valenci
del Esport, y la asuncin de la gestin directa de las correspondientes competencias por parte de
la Consellera. El segundo y ms importante es la extincin de un gran nmero de organismos
(la mayora de los que desarrollaban las competencias autonmicas) para su inmediata
277

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

integracin en CulturArts, Entidad de Derecho pblico creada para ad hoc para la gestin de las
actividades propias de la cultura, arte y ocio en general, y de las artes escnicas, de la msica, la
cinematografa y los museos en particular, as como en relacin con las actividades de
conservacin y restauracin del patrimonio, de fomento de unidades artsticas estables y de
gestin de espacios culturales. En concreto, la reestructuracin ha supuesto la integracin del
Instituto Valenciano de la Msica (IVM), Teatres de la Generalitat, el Instituto Valenciano del
Audiovisual y Cinematografa Ricardo Muoz Suay (IVAC) y el Instituto Valenciano de
Conservacin y Restauracin de Bienes Culturales (IVC+r). Tambin se integran las
Fundaciones Palau de les Arts Reina Sofa y La Llum de les Imatges, e igualmente se
incorporarn la totalidad de las acciones de titularidad de la Generalitat representativas del 100
por cien del capital social de la mercantil Proyecto Cultural de Castelln, SA. Tambin se
integrar en Culturarts la gestin y custodia del archivo documental de RTVV, de acuerdo con
la Ley 7/2014, de 22 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Gestin Administrativa y
Financiera, y de Organizacin de la Generalitat (artculo 129). Dicho texto prev la adscripcin
del personal laboral del archivo de documentacin de Radiotelevisin Valenciana, S.A.U. para
la efectiva gestin del archivo. No obstante, la titularidad del archivo documental de RTVV
corresponder a la mercantil Radiotelevisin Valenciana, S.A.U., en tanto no haya concluido su
proceso de liquidacin.
Se crea as una mega institucin, CulturArts, bajo la forma jurdica de Entidad de Derecho
pblico de las previstas en el Texto refundido de la Ley de Hacienda Pblica de la Generalitat
Valenciana, aprobado por Decreto Legislativo de 26 de Junio de 1991, del Consell; sustituido a
partir del 15 de marzo de 2015 por la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat, de
Hacienda Pblica, del Sector Pblico Instrumental y de Subvenciones. El artculo 155 de dicho
texto define las Entidades de Derecho pblico como organismos pblicos facultados para
ejercer potestades administrativas, realizar actividades prestacionales y de fomento, gestionar
servicios o producir bienes de inters pblico susceptibles o no de contraprestacin, para el
cumplimiento de los programas correspondientes a las polticas pblicas que desarrolle la
Administracin de la Generalitat en el mbito de sus competencias. Estas entidades se rigen por
el derecho privado, excepto en la formacin de la voluntad de sus rganos, en el ejercicio de las
potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos especficamente regulados
para las mismas en esta ley, en sus estatutos y en la legislacin presupuestaria. El personal de
las entidades pblicas empresariales se rige por el derecho laboral, y su seleccin se realizar
mediante convocatoria pblica basada en los principios de igualdad, mrito y capacidad.
En cuanto a la forma de gestin, estas Entidades de Derecho pblico desarrollarn sus
actividades con arreglo a un plan de accin anual, bajo la vigencia y en el marco de un contrato
plurianual de gestin, que ser aprobado por el Consell a propuesta de la conselleria de
278

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

adscripcin, con informe favorable de la conselleria con competencia en las materias de


hacienda y de sector pblico. El citado contrato contendr, al menos: a) Los objetivos a
alcanzar, los resultados a obtener y, en general, la gestin a desarrollar as como los indicadores
para evaluar los resultados obtenidos. b) Los recursos personales, materiales y econmicos para
la consecucin de los objetivos. c) El procedimiento a seguir para la cobertura de los dficit
anuales que, en su caso, se pudieran producir por insuficiencia de los ingresos reales respecto de
los estimados y las consecuencias de responsabilidad en la gestin que, en su caso, procedan. d)
El rgimen de control de su cumplimiento por parte de la conselleria competente en materia de
hacienda, as como el procedimiento para los ajustes y adaptaciones anuales que, en su caso,
procedan. La forma jurdica de Entidad de Derecho pblico de acuerdo con la nueva Ley
1/2015, obligar a la elaboracin de un Plan de accin anual, bajo la vigencia y en el marco de
un contrato plurianual de gestin, que al menos permitir conocer las lneas bsica de la poltica
cultural valenciana.
En resumen, el nuevo marco normativo supone la centralizacin de la poltica cultural en la
entidad de Derecho pblico Culturarts, sin perjuicio de una organizacin interna con varias
subdirecciones para los correspondientes mbitos culturales (teatro, cine), a excepcin de las
funciones de carcter administrativo, que reglamentariamente podrn atribuirse a la consellera
de adscripcin. Segn manifest el entonces Director General, Manuel Toms, CulturArts debe
verse como una oportunidad, no como una amenaza, al tiempo que defina esta institucin
como una herramienta para una poltica cultural de nueva planta, basada en la austeridad, la
pluralidad y la concepcin de la actividad artstica como motor de desarrollo econmico
(Fuente: peridico Las Provincias, 26-2-13).
La tercera de las consecuencias sobre las formas de gestin cultural derivada de la aprobacin
de la citada Ley 1/2013, de Medidas de Reestructuracin y Racionalizacin del Sector Pblico
empresarial y fundacional de la Generalitat es la permanencia del IVAM que no se integra en
Culturarts. La decisin se justifica fundamentalmente en el hecho de que muchos de sus bienes
(colecciones) se adquieren por donaciones de sus creadores en las que el donante condiciona
la transmisin a la titularidad del IVAM, de modo que la integracin en otra estructura
organizativa supondra la reversin de la donacin. Sin duda, estamos ante un interesante
ejemplo de ingeniera jurdica que, a juicio de la Generalitat y de los expertos consultados,
blinda frreamente la institucin y obliga a mantener su estructura orgnica. A nuestro parecer,
es cierto que la voluntad del donante puede suponer la reversin de los bienes, pero lo que ha de
cuestionarse es cmo pudo admitirse este tipo de donacin, qu controles se ejercieron y
quines autorizaron este tipo de clusulas, y adems deberamos conocer si todas las donaciones
se hicieron con estas prevenciones o por el contrario son la excepcin.

279

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

El Instituto Valenciano de Arte Moderno (IVAM) tambin es una Entidad de Derecho pblico,
y por tanto sometida a las disposiciones de la reciente Ley 1/2015 en relacin con la aprobacin
de un plan. Por otra parte, el artculo 15 de la Ley 1/2013 establece que el IVAM y CulturArts
Generalitat, como entidades de derecho pblico, podrn suscribir convenios de colaboracin
para unificar directrices y fijar un marco comn en el desarrollo de actividades de naturaleza
similar. Asimismo, formalizarn las encomiendas de gestin necesarias para optimizar los
recursos en la prestacin de servicios.
Las formas de gestin de la poltica cultural a nivel local se desarrollan tanto a nivel provincial
como municipal. En el primer caso, las Diputaciones cuentan con servicios y unidades para la
prestacin de ayuda a los municipios, como por ejemplo el Servicio de Asistencia y Recursos
Culturales (SARC) de la Diputacin de Valencia, cuya actividad de fomento cultural puede
apreciarse en la reciente convocatoria de ayudas para proyectos culturales singulares, que
publica el BOP Valencia de 26 de enero de 2015. Tambin las Diputaciones cuentan con
instalaciones y servicios culturales propios. En concreto, la mayor parte de la red de museos y
bibliotecas ubicados en las capitales de provincia de nuestra Comunidad Autnoma son de
titularidad provincial y tambin recurren a la forma de administracin institucional, como por
ejemplo la Fundaci Alfons el Magnnim de la Diputacin de Valencia o el Instituto Juan Gil
Albert de la Diputacin de Alicante.
A nivel municipal, las frmulas de gestin son muy diversas aunque podemos establecer una
distincin entre las opciones utilizadas por las capitales de provincia y municipios de gran
poblacin, y el resto de municipios del territorio autonmico. En cuanto a las capitales de
provincia, encontramos toda la variedad de posibilidades. Se combina la gestin directa (Teatro
Principal de Valencia), con la gestin indirecta, fundamentalmente a travs de la concesin
administrativa (por ejemplo Espai Rambleta o Teatre El Musical), y la creacin de
administraciones institucionales a las que se adscribe la gestin (el Palau de la msica de la
ciudad de Valencia, que es un organismo Autnomo municipal, la Fundacin Deportiva
Municipal de Valencia o el Patronato Municipal de Cultura de Alicante).
El resto de municipios desarrollan sus polticas culturales a travs de las correspondientes
concejalas en general compartidas con otras materias como fiestas, turismo o juventud- y, en
la mayora de los casos, con la ayuda de la correspondiente Diputacin provincial a travs de los
citados servicios. Tambin, desde los aos 90 es usual que el municipio cuente con Casa de
Cultura como parte del demanio municipal, y en los ltimos aos, muchos municipios cuentan
con centros culturales del tipo Teatro-Auditorio que gestionan normalmente a travs de la
frmula concesional. Lo mismo ocurre con las instalaciones deportivas, aunque en este caso

280

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

adems de la explotacin a travs de la concesin se suelen crear frmulas mixtas o fundaciones


para aligerar la carga econmica para el erario pblico.
La gestin pblica de la cultura se compagina con una amplia base cvica que interviene
normalmente a travs de las frmulas asociativas (el caso de las bandas de msica es
especialmente significativo), pero tambin bajo la forma de fundacin, que es el modelo
escogido por las Cajas de ahorro y tambin por la iglesia. Igualmente, las Universidades
contribuyen a la poltica cultural, ofreciendo sus instalaciones para distintas actividades o
programando actividades con una amplia base social, como es el caso de Universitat als pobles,
promovida por la Universitat de Valncia.

12.4. Ejemplos comparados


A nivel europeo, el proyecto Creative Europe del Instituto ERICarts puso de manifiesto un
cambio de paradigma en las polticas culturales, que se expresa en la creciente necesidad de
compartir la responsabilidad de fomentar procesos creativos entre los distintos agentes pblicos,
privados y no lucrativos, as como la necesidad de nuevas asociaciones culturales (o divisiones
inteligentes de trabajo) a travs de las esferas de competencia tradicionales locales, regionales,
nacionales, europeas e internacionales. El contenido de estas propuestas puede consultarse en el
Compendio de Polticas y Tendencias Culturales en Europa del Consejo de Europa y el
ERICarts, de acceso a travs de la direccin electrnica: www.culturalpolicies.net.
A nivel interno, y tras haber detectado como uno de los problemas la ausencia de una
planificacin o proyecto cultural capaz de fijar directrices slidas que trasciendan el calendario
poltico y las opciones personales de quienes nos gobiernan, algunas Comunidades Autnomas
han elaborado instrumentos de planificacin. Es el caso de Andaluca, que ya desde los aos 90
redact planes parciales o sectoriales (por ejemplo, los Planes Generales de Bienes Culturales) o
planes estratgicos (como el Plan Estratgico para la Cultura en Andaluca de 2007). Ms
recientemente, otras Comunidades Autnomas han iniciado esta tarea, como es el caso de
Catalua, donde existe un Plan de Equipamientos Culturales 2010-2020, en que se establecen
cules son los equipamientos municipales necesarios para completar la red de infraestructuras
culturales bsicas capaces de garantizar el acceso a la cultura de la poblacin en su conjunto. El
despliegue de este Plan pretende incrementar el nmero de municipios con equipamientos y
servicios culturales, mejorar las condiciones de los que ya existen y disminuir tanto las ratios de
poblacin por equipamiento como las distancias para acceder a los servicios culturales bsicos.
El documento, con una visin de conjunto y desde una mirada territorial, toma en consideracin
por primera vez la totalidad de equipamientos culturales esenciales para Catalua. Tambin se

281

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

ha optado por la creacin de un organismo, mediante Ley 6/2008, de 13 de mayo, de creacin


del Consejo Nacional de la Cultura y de las Artes (CoNCA), entre cuyas funciones adems de
las de carcter consultivo se encuentran las de participacin en el diseo de las lneas de
actuacin de apoyo a creadores y entidades respecto a la promocin, el fomento, la difusin y la
proyeccin de la creacin artstica, o la evaluacin de los contratos programa que rigen las
relaciones entre el departamento competente en materia de cultura y los equipamientos
culturales de los que la Administracin de la Generalidad es titular o en los que participa, y las
realizacin de auditoras culturales de los equipamientos culturales de titularidad de la
Administracin de Generalidad y de las entidades pblicas o privadas que se lo encomienden,
as como realizar una auditora bienal sobre la repercusin cultural de las subvenciones
concedidas y hacerla pblica.

12.5. Los efectos de la reforma local sobre las polticas culturales


Tras la reforma de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de rgimen local,
efectuada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la
Administracin Local, las competencias locales tradicionalmente atribuidas en materia de
cultura han sufrido ciertas modificaciones. De un lado, desaparece la competencia propia en las
materias relativas a patrimonio histrico-artstico y actividades o instalaciones culturales y
deportivas; ocupacin del tiempo libre; turismo, que recoga el artculo 25, letras e) y m)
respectivamente, de la Ley 7/1985; aunque no obstante, el artculo 33 de la Ley 8/2010, de
rgimen local de la Comunidad Valenciana mantiene como competencias propias de los
municipios las relativas a Patrimonio histrico-artstico (letra e) y las Actividades o
instalaciones culturales y deportivas; ocupacin del tiempo libre; turismo (letra n). En
consecuencia, la reforma introducida por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin
y sostenibilidad de la Administracin Local no ha supuesto ninguna alteracin de las
competencias municipales en estas materias, que se mantienen gracias a la regulacin
autonmica.
Ahora bien, la supresin de la competencia municipal para realizar actividades
complementarias, que reconoca el artculo 28 de la ley 7/1985 y bajo cuyo paraguas
encontraban cobijo muchas de las acciones culturales desarrolladas por los ayuntamientos puede
alterar en cierto modo la actividad municipal. La reforma no elimina esta competencia sino que
la condiciona a que no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la
Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislacin de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecucin
simultnea del mismo servicio pblico con otra Administracin Pblica (artculo 7). En
282

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

esencia, la realizacin de actividades diferentes de las competencias municipales propias o


delegadas (las llamadas competencias impropias), se vincula al saneamiento financiero de la
entidad municipal y a la prohibicin de duplicidades.
La reaccin municipal en este punto ha sido nula, incluso diramos que la modificacin se ha
recibido con cierta alegra en la medida en que permite a los ayuntamientos liberarse de una
partida presupuestaria importante sin coste electoral.

12.6. Propuestas de reforma


De acuerdo con el anlisis expuesto, las propuestas de reforma para la Comunidad Valenciana
pueden sintetizarse del siguiente modo:
12.6.1. Medidas legislativas para la reforma
Una de las dificultades que encuentra la materia cultura es la amplitud de contenidos y las
dificultades de tcnica legislativa que de ello derivan. Existe un marco normativo muy amplio y
confuso en todos los niveles de decisin (estatal, autonmico y local), que dificulta la
coherencia en la definicin de polticas pblicas. La dispersin normativa produce incoherencia
entre las distintas medidas, y tambin solapamientos entre las competencias correspondientes a
los distintos centros de poder. As, por ejemplo, en el mbito de la Comunidad Valenciana, la
regulacin de los museos se encuentra en Ley 4/98, de Patrimonio cultural valenciano mientras
que la ordenacin de otros centros de culturales (bibliotecas) ha de buscarse en la regulacin
especfica. No es suficiente el reconocimiento de un Derecho de la cultura del que puedan
extraerse principios y reglas para este sector (Prieto de Pedro, 1993), y es necesaria una
intervencin legislativa capaz de clarificar las competencias de cada uno de los centros de
poder.
12.6.2. Instrumentos de planificacin de la poltica cultural autonmica y local
Resulta inaplazable la redaccin de instrumentos de planificacin de la poltica cultural de la
Generalitat Valenciana y de la administracin local (al menos para los municipios de cierta
magnitud o trascendencia territorial), en los que se fijen los objetivos y medios para su
consecucin, con detalle de las actuaciones correspondientes a cada uno de los mbitos que se
incluyen en la materia cultura (msica, archivos, bibliotecas). Podra admitirse una inicial
planificacin sectorial, que culminara ms tarde con las lneas generales de la poltica cultural.
La planificacin debe extenderse ms all del perodo de mandato gubernamental, de modo que
pueda garantizarse la objetividad en el diseo y definicin de las distintas acciones. Un perodo

283

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

de cinco o seis aos se considera adecuado a tal fin, sin perjuicio de las adaptaciones que
pudieran realizarse durante el correspondiente perodo. Tambin es necesaria la definicin de
sistemas de evaluacin del grado de consecucin de resultados, como herramienta
imprescindible para garantizar la adopcin de medidas eficientes.
Esta propuesta, como se ha dicho, es aplicable a la administracin autonmica pero tambin a la
local, al menos en los municipios de cierta poblacin, por ejemplo, de ms de 5000 habitantes.
12.6.3. Las relaciones entre los distintos centros de poder con competencia en materia
cultural
Las relaciones entre las distintas administraciones dejan entrever la ausencia de mecanismos de
comunicacin que garanticen la fluidez de las relaciones interadministrativas. A nivel de
proteccin del patrimonio cultural se advierte la inaplazable necesidad de articular mecanismos
de cooperacin administrativa, y en concreto con el Estado en la medida en que ostenta la
competencia para la adopcin de las distintas medidas de proteccin cultural que ofrece la
UNESCO.
La definicin de algn rgano administrativo ad hoc, al modo de Consejo interterritorial en
materia de cultura, en el que estuvieran representadas la Administracin autonmica y la local
(diputaciones y municipios) podra facilitar el desarrollo de polticas culturales en todo el
territorio, no vinculados a las afinidades polticas.
12.6.4. La accin de fomento
La actividad de fomento, como ttulo de intervencin administrativa en materia de cultura,
necesita perfilar su mbito en relacin con otras materias como por ejemplo la educacin. Es un
logro que la Ley educacin permita usar las instalaciones educativas despus del horario escolar
para otros fines, entre los que se encuentran los culturales; pero esto mismo debe extenderse a
otro tipo de instalaciones pblicas. La optimizacin de los espacios pblicos, las infraestructuras
que hemos denominados elefantes blancos pero tambin las de menor escala, pasa por la
puesta a disposicin de estas dependencias al servicio de las distintas actividades culturales del
correspondiente territorio. Para ello, resulta prioritaria la elaboracin de un inventario o
catlogo general de todas las instalaciones, como instrumento para la posterior toma de
decisiones.
Por otra parte, no hay que desaprovechar el papel que la sociedad civil tiene en este mbito, de
modo que las infraestructuras pblicas deben estar al servicio de las distintas actividades,
garantizando la eficiente utilizacin de los recursos pblicos.

284

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

12.6.5. Las ayudas pblicas para la promocin cultural


Debera revisarse la financiacin directa de las actividades culturales, en la medida en que se ha
constatado la contaminacin poltica en la adjudicacin de ayudas y subvenciones a
determinadas acciones culturales, o a determinados territorios (el detalle de los municipios
beneficiados en los Presupuestos de la GV para 2015 es ms que significativo).
La concrecin de objetivos en los distintos instrumentos de planificacin permitira mayor
objetividad en los criterios para la concesin de tales ayudas y por tanto se evitara el
clientelismo que puede generar el actual sistema.
12.6.6. La participacin de la socidad civil
La sociedad civil interviene muy activamente en los distintos mbitos de la cultura propia, lo
que en realidad crea un fuerte sentimiento identitario. No obstante, es necesario reforzar el
apoyo institucional (autonmico y local) a los distintos colectivos, que son muchos y muy
variados, a travs los instrumentos ms adecuados. Unas veces, bastar con facilitar locales o
dependencias para la realizacin del proyecto cultural, y otras se precisa de mayor intervencin
pblica. La dificultad se encuentra en detectar cules son las medidas que en cada caso resultan
ms adecuadas, lo cual es difcil en este momento en que carecemos de un anlisis detallado de
la situacin.
En esta direccin parece moverse la reciente Ley 9/2014, de 28 de diciembre, de Impulso de la
Actividad y del Mecenazgo Cultural en la Comunidad Valenciana, cuyos resultados no
podemos valorar todava aunque incluye algunas medidas muy convenientes para facilitar la
intervencin de la sociedad civil como por ejemplo la elaboracin de un Plan de Mecenazgo
Cultural en colaboracin con las consellerias competentes en materia de ciencia y deporte y con
la participacin de las Universidades pblicas valencianas y sus consejos sociales y del Consell
Valenci de Cultura. Tambin la creacin de una Oficina de Mecenazgo Cultural y la adopcin
de medidas fiscales de impulso del mecenazgo cultural, cientfico y deportivo (Deducciones en
la cuota autonmica del IRPF por donaciones de carcter cultural y otras donaciones a entidades
sin fin de lucro; o deducciones por inversin en patrimonio cultural o en fomento de la lengua
propia, por ejemplo). Igualmente deberan analizarse las posibilidades de explotacin de las
instalaciones de la iglesia, catlica fundamentalmente, muy adecuadas para conciertos y otras
actividades culturales (conferencias, exposiciones).
12.6.7. La proyeccin internacional de la cultura propia
La proyeccin internacional de la cultura propia puede ser un factor importante para el
desarrollo de la Comunidad. Uno de los mbitos en los que esta tarea se ha desarrollado de

285

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

modo constante en el tiempo es el musical, a travs de la proyeccin internacional de los


certmenes y festivales. Se trata de una actividad de gran prestigio para la cultura propia y por
tanto debe encontrar el reconocimiento institucional que merece.

286

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

NUEVA AGENDA PARA EL GOBIERNO LOCAL. Cuadro resumen para las polticas
culturales

Nivel autonmico
(incluye nivel
provincial, por sus
caractersticas de escala,
preferiblemente
coordinadas a nivel
GVA)

Nivel supramunicipal
(intercomunalidad)

Tipologa de acciones para el


nivel
- Nivel legislativo
- Polticas de direccin
y coordinacin
- Fiscalizacin y control
de polticas
desarrolladas a otros
niveles
- Apoyo a la ejecucin a
niveles
supramunicipales y
locales

Nivel local
(ejecucin de
proximidad)

Atribucin voluntaria
Modelo flexible (por
voluntariedad, por
dimensiones del rea
intercomunal)
Secuenciacin
temporal tras
experimentacin
Servicios locales y
polticas segn
criterios de
subsidiaridad
Polticas
necesariamente de
proximidad
Acciones vinculadas a
la democracia local

Propuesta de polticas pblicas


identificadas para ese nivel
- Elaboracin de instrumentos de
planificacin sobre las polticas
culturales.
del
conflicto
- Eliminacin
lingstico de la arena poltica.
interadministrativas
- Relaciones
con el Estado, para la mejor
gestin de museos, archivos y
dems contenedores culturales de
titularidad estatal y gestin
autonmica.
- Elaboracin de un mapa de
infraestructuras culturales, con
expresa referencia al mbito sobre
el que se proyectan (msica,
teatro).
- Acciones de concienciacin sobre
el valor del patrimonio cultural
valenciano.
- Defensa y promocin de la msica
cultural
como
patrimonio
valenciano con especial relevancia
para nuestro territorio.
- Fomento de la participacin
ciudadana en las polticas
culturales.
- Elaboracin de un mapa de
infraestructuras culturales a nivel
supramunicipal, con expresa
referencia al mbito sobre el que
se proyectan (msica, teatro).
- Anlisis de los distintos
instrumentos de relacin
interadministrativa y deteccin de
los ms adecuados para garantizar
el acceso a la cultura.
- Elaboracin de instrumentos de
planificacin sobre las polticas
culturales, con plazo superior al
perodo electoral correspondiente.
- Identificacin del patrimonio
cultural propio.
- Participacin ciudadana en la
conformacin de la oferta cultural.

287

13. Poltiques dhabitatge


Jos Manuel Luis-Hortolano (IIDL. Universitat de Valncia Estudi General)
13.1. Introducci general i context
La poltica dhabitatge en lactualitat es reparteix duna manera prou complexa entre els distints
nivells de ladministraci. De fet, no hi ha una consideraci de lhabitatge com a objecte de
competncia poltica en s, com la sanitat, leducaci o lordenaci del territori. Tot i que
larticle 148.3 de la Constituci atribueix a les autonomies les competncies en ordenaci del
territori, urbanisme i habitatge i larticle 49.9 de lEstatut dAutonomia satribueix la
competncia exclusiva, mai han estat completament definits quins eren els lmits deixa poltica
dhabitatge. Les raons sn evidents; lhabitatge s un b bsic que s objecte despeculaci; en
la seua producci i distribuci intervenen actors socials de diferents tipus, des de constructors,
promotors, ladministraci en els seus distints nivells, entitats financeres ara en el paper de
promotors, inversors, professionals liberals i, finalment, ciutadans, essencialment exclosos per
actors pblics i privats de la formulaci de qualsevol participaci en les poltiques dhabitatge i
reduts a la seua condici dadministrats i consumidors.
Cal afegir que el dret a lhabitatge no s laccs a qualsevol tipus sin tamb a aquell que
reunisca les condicions suficients de dignitat i adequaci funcional. Con sassenyala en diferents
documents des dacadmics fins el mateix defensor del poble, lespai vital ha de reunir les
condicions dhabitabilitat mnimes i ha de tindre uns equipaments mnims tant interiors (serveis
higinics, calefacci, electricitat,...) com urbanstics (aigua, clavegueram, enllumenat pblic,...
etc) i un nivell de dotacions a lespai pblic que li permeta tindre una vida socialment completa.
Daltra banda, lhabitatge ha estat al centre de les preocupacions socials de la ciutadania del
Pas Valenci i del conjunt de lestat. El barmetre del CIS (Centre dinvestigacions
sociolgiques) de setembre de 2007 indicava que lhabitatge era, per primera vegada a la
histria, la principal causa de preocupaci dels espanyols. Al preguntar-los pels tres principals
problemes que existien en lactualitat (setembre de 2007) en Espanya, el 373 per cent dels
enquestats va mencionar lhabitatge, un 35,4% assenyal el terrorisme i un 35% va respondre
que latur. Si b el terrorisme va ser citat en primer lloc con el principal problema de lestat
(16,3% terrorisme i 16,2% habitatge), un 17,2% dels enquestats afirmaren que era lhabitatge el
problema que ms els hi afectava personalment (front el 10% de latur i el 3% del terrorisme).
A ms a ms, aquesta bombolla i posterior esclat dels preus i producci de vivendes ha estat en
lorigen duna de les majors crisis econmiques dels ltims temps. Una situaci, on la crisi

289

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

hipotecria dels Estats Units (hipoteques subprime) va encetar una srie desdeveniments
globals, certament, amb uns alts components locals. Lenfocament periodstic i en gran part,
acadmic de la crisi de lhabitatge ha estat bsicament econmica i, essencialment financera,
obviant els components socials i poltics que t la prpia economia i no analitzant els interessos
dels actors socials.

13.2. Diagnstic. Don venim? Situaci i evoluci histria de les poltiques


dhabitatge
La situaci de partida s ben coneguda:
1998-2007 - Perode de formaci de la bombolla immobiliria. El problema fonamental a nivell
social s laccs a lhabitatge. Segons el barmetre del CIS de juliol de 2007 lhabitatge era el
problema que ms els afectava personalment (un 26%) i el principal problema dEspanya quan
citaven 3 respostes. Aquesta situaci coincideix amb el perode de mxima construcci histrica
dhabitatges. Espanya va tindre, segons lOCDE, els habitatges ms cars en relaci als salaris.
Les poltiques pbliques dhabitatge i planejament i gesti urbanstica, junt els interessos dels
diferents actors, van donar lloc a una situaci ben coneguda:
-

Predomini de la propietat sobre el lloguer.


Percentatge de propietaris dels seus habitatges en 2007
Propietaris %
Romania 96
Litunia
89
Eslovquia 89
Espanya
Estnia
Irlanda
Grcia
Portugal
Itlia
Regne Unit
UE (27)
Sucia
Dinamarca
Frana
Alemanya

83
83
77
73
73
72
71
65
62
58
58
46

Predomini de la construcci dobra nova sobre la rehabilitaci. Tot i que les dues
intervencions podrien generar activitat econmica, la construcci dobra nova implicava
la generaci dun mercat del sol que ha servit tant per a enriquir determinades elits

290

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

empresarials, poltiques i tcniques com per a generar nous barris on installar dotacions
que mancaven des del desenvolupament massiu dels anys seixanta.
Aquesta coalici pel creixement en paraules de Fernando Daz Orueta, de financers,
poltics, tcnics, promotors, constructors,... etc, est hui per hui en crisi la qual cosa,
per, no ha implicat una mirada ms decidida cap a la rehabilitaci.
Forta inversi privada i elevat endeutament de tots els actors privats: promotors, entitats

financeres, compradors,... Segons el Banc dEspanya, el crdit hipotecari de les famlies


va arriba el 2010 al seu mxim histric de 620.433 milions deuros i noms va baixar,
tres anys desprs als 612.074 milions deuros, representant el 36% del balan de les
entitats de crdit. Actualment, el deute hipotecari representa el 65% del PIB.
Deute hipotecari com a % del PIB
Itlia
Frana
Alemanya
Espanya
Regne Unit
Dinamarca
Holanda

22%
41%
46%
65%
85%
101%
107%

Mnima inversi pblica ni en habitatges per a lloguer ni en venta. Predomini del

mercat privat de lloguers, encara que en una situaci secundria front a la venta.
Evoluci del parc dhabitatge de lloguer a Europa. Dades en Percentatges
% sobre parc dhabitatges
principals
Alemanya
Lloguer social

1960

1970

15%

22%

Lloguer privat

47%

TOTAL

62%

Holanda
Lloguer social

26%

31%

Lloguer privat

12%

TOTAL

1990

1999

16%

13%

10%

46%

46%

47%

47%

68%

62%

60%

57%

39%

38%

35%

12%

9%

s.d.

s.d.

67%

65%

56%

55%

52%

Frana
Lloguer social (HLM)

4%

10%

14%

16%

17%

Lloguer privat

33%

29%

26%

22%

21%

99

22%

18%

10%

9%

8%

TOTAL

59%

57%

50%

47%

46%

Sucia
Lloguer social

15%

22%

23%

23%

22%

*Autoritats locals

s.d.

20%

20%

22%

s.d.

Altres

99

1980

2007

Habitatges cedits per les empreses o amb lloguer gratut

291

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local
*Govern central

s.d.

2%

3%

1%

s.d.

Lloguer privat

38

30%

20%

18%

16%

TOTAL

53%

52%

43%

41%

38%

Regne Unit
Lloguer social

26%

31%

33%

25%

21%

*Autoritats locals

26%

31%

31%

22%

16%

*Housing associations

2%

3%

5%

Lloguer privat

32%

19%

11%

9%

10%

TOTAL

58%

50%

44%

35%

31%

Espanya
Lloguer social
Lloguer privat
TOTAL

2%
41%
43%

2%
28%
30%

2%
19%
21%

2%
14%
16%

2%
12%
14%

2%
7%
9%

Font: Elaboraci prpia a partir de Trilla (2002) i Inarritu (2007)

Escassa producci dhabitatge accessible a rendes baixes.


Estoc dhabitatges socials en lloguer
Estoc d'habitatges
socials en lloguer

Per 1.000
habitants

% del total
d'estoc

Austria

840.000

102

21,0%

Dinamarca

542.600

102

20,0%

Sucia

860.000

95

21,0%

Repblica Txeca

867.200

85

20,0%

5.123.000

85

21,0%

437.580

74

18,0%

Frana

4.300.000

71

19,0%

Holanda

2.400.000

47

35,0%

125.509

29

8,5%

Alemanya

2.471.000

27

6,0%

Itlia

1.061.040

18

5,0%

Portugal

159.540

15

3,0%

Espanya

141.000

1,0%

Grcia

0,0%

EU-27

22.250.041

Regne Unit
Finlandia

Irlanda

Font: CECODHA (2007) European Social Housing Observatory

292

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Alta demanda

Alta creaci docupaci en el sector de la construcci i afins (Igual que durant els anys
60 i 70 es continua considerant la construcci dhabitatge com a motor econmic).

Creaci de sol i habitatge en llocs amb nulla demanda.

Com hem assenyalat, la intervenci pblica en matria dhabitatge es va centrar amb resultats
clarament insuficients- en afavorir laccs a la propietat tant de les rentes mitjanes amb dos
instruments bsics: els plans dhabitatge i les desgravacions de la renda.

Ajudes a la
producci

Ajudes als
compradors
Ajudes als
inquilins
Ajudes fiscals

Mesures ms importants
Dins el marc dels plans dhabitatge, prstecs qualificats
per a la construcci dhabitatge protegit.
Normativa autonmica que incentivava la iniciativa
empresarial en el planejament urbanstic i agilitzava els
trmits en la gesti (LRAU, LUV,...)
Recreaci de lIVVSA com a promotor, gestor i agent
urbanitzador dhabitatges lliures i protegits (Socipolis,...)
Exempcions fiscals de lICIO per a la construcci
dhabitatge protegit
Llei 6/98 de Rgimen de Suelo y Valoraciones que
eliminava la distinci entre sol urbanitzable i no
urbanitzable
Ajudes directes a la compra dhabitatge protegit

Ambit normatiu
Estatal

Ajudes puntuals a famlies excloses per part dels serveis


socials
Ajudes puntuals i de mnima quantia al lloguer (ivaj,...)
Renta bsica demancipaci (finals 2007)
Desgravaci de la compra dhabitatge habitual
Reduccin de lIBI

Municipal

Autonmic
Autonmic
Municipal
Estatal
Autonmic

Autonmic
Estatal
Estatal
Municipal

2008-2015 Perode desclat de la bombolla. Deixant de banda si la crisi financera de 2007 va


tindre les seues arrels en el mercat immobiliari clarament especulatiu, com es va explicar
aleshores amb els crdits dalt risc als Estat Units, o si lesclat de la bombolla immobiliria va
ser conseqncia de la crisi econmica, s evident que les circumstncies actuals del mercat sn
ben diferents i les poltiques pbliques dhabitatge o la seua absncia tamb. Els darrers anys,
els trets fonamentals de la situaci del mercat de lhabitatge i les poltiques dhabitatge han
sigut:
-

Fort descens de preus i de compravendes, en lnia amb una fortssima crisi econmica i
social que ha provocat elevats nivells datur. Aquest descens ha sigut dun 74% a nivell

293

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

del Pas Valenci, per ha sigut ms fort en el cas de les provncies de Valncia i
Castell.100

Taula Transaccions d'habitatge lliure al Pas Valenci 2004 - 2014


Pas Valenci

Alacant

Castell

Valncia

2004

141.556

71.386

16.385

53.785

2005

138.464

68.885

19.234

50.345

2006

142.997

70.191

21.047

51.759

2007

118.459

56.025

18.370

44.064

2008

73.779

33.773

11.437

28.569

2009

57.500

26.682

8.475

22.343

2010

60.941

28.276

7.403

25.262

2011

45.093

22.829

6.166

16.098

2012

50.895

26.298

6.805

17.792

2013

46.699

26.347

5.100

15.252

2014 (3 tr)

36.688

20.727

3.733

12.228

-74%

-71%

-77%

-77%

160000,0
140000,0
120000,0
100000,0
80000,0
60000,0
40000,0
20000,0
,0

141556,0

57500,0

46699,0

2.004 2.005 2.006 2.007 2.008 2.009 2.010 2.011 2.012 2.013 2014
(3 tr)

Pas Valenci

Alacant

Castell

Valncia

Aquest descens ha sigut especialment fort en lhabitatge protegit, que ha tingut un descens dun
85% front el 74% de lhabitatge lliure. A ms, aquestes transaccions no han dut aparellat
lingrs de les quantitats que la Generalitat Valenciana es comprometia a fer en els diferents
plans dhabitatge, el que ha donat lloc a diferents plataformes dafectats i vries sentncies que
obliguen la Generalitat Valenciana a pagar aquestes ajudes aprovades al seu dia.

100

Hem de considerar que, en realitat, el descens ha sigut major, ja que en esta estadstica es conten com a
transaccions, les dacions en pagament dels promotors a les entitats financeres.

294

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Taula Transaccions d'habitatge protegit al Pas Valenci 2004 - 2014

2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014

Pas Valenci
8.220
8.002
6.722
7.314
4.735
3.033
3.864
2.585
2.485
1.295
1.223
-85%

Alacant
3.565
3.717
2.700
3.193
1.719
1.050
1.188
814
883
397
348
-90%

Castell
812
1.172
829
917
312
251
284
188
170
201
127
-84%

Valncia
3.843
3.113
3.193
3.204
2.704
1.732
2.392
1.583
1.432
697
748
-81%

Fort descens dhabitatges iniciats, que es situen al nivell ms baix dels ltims 60 anys.

Prctica desaparici de la figura del promotor, per no de la iniciativa empresarial, que


queda concentrada en les entitats financeres, que unifiquen la figura dinversor i
promotor.

Mnima inversi pblica ni en promoci ni en construcci ni en constituci de


patrimonis pblics dhabitatge.

Taula % Transaccions d'habitatge protegit sobre el total al Pas Valenci 2004 - 2014
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014

5,5%
5,5%
4,5%
5,8%
6,0%
5,0%
6,0%
5,4%
4,7%
2,7%
3,2%

Elevat nivell de desnonaments; els habitatges passen a ser patrimoni dentitats


financeres que els venen a fons oportunistes.

Elevat nombre dhabitatges buits.

I si durant el perode 1998-2007 les dues potes fonamentals sobre les quals sassentava les
poltiques pbliques dhabitatge eren el plans dhabitatge protegit i les desgravacions fiscals,

295

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

aquestes dues desapareixen en 2014 tot i que durant el perode va haver diferents orientacions
fins i tot contradictries.
Mesures ms importants
Ajudes a la
producci

Ajudes als
compradors
Ajudes als
inquilins

Ajudes fiscals

Seliminen els nous convenis de finanament i noms es


respecten els ja concedits anteriorment
Pla dhabitatge estatal. Subvenci del 30% del cost
dhabitatge protegit.
Pla dhabitatge estatal 2013 - 2016. Ajudes a la
rehabilitaci.
Aparici dels ATEs i de reformes legislatives que
afavoreixen encara ms la iniciativa empresarial en la
producci de sol
Reducci a nivells mnims de la producci dhabitatge
protegit de titularitat pblica
Exempcions fiscals de lICIO per a la construcci
dhabitatge protegit, la qual cosa no t massa eficcia
perqu sinicien pocs habitdatges protegits.
Seliminen les ajudes a la compra dhabitatge i en el cas
del Pas Valenci, fins i tot, es deixen de pagar ajudes ja
compromeses.
Desaparegudes. Convenis amb ongs perqu socupen del
problema. Alguna ajuda puntual dels serveis socials.
Cap; noms la red alquila dintermediaci immobiliria
o lAgencia Valenciana del Lloguer
Renta bsica demancipaci (finals 2007) finalitzada en
2010
Ajudes al lloguer per a rendes baixes amb un mxim de 24
mesos de duraci.
Eliminaci de la desgravaci de la compra dhabitatge
habitual
Reducci de lIBI protegit (sense eficcia per absncia
dhabitatge protegit)

Ambit normatiu i
competencial
Estatal
Estatal
Estatal
Autonmic
Autonmic
Municipal
Autonmic
Municipal
Autonomic
Estatal

Estatal
Municipal

s a dir, les mesures ms importants quantitativament i qualitativament han sigut estatals, per
la seua eficcia ser limitada degut, entre altres a la restricci del crdit per a assolir nous
projectes immobiliaris; el pla dhabitatge 2013 2016 tindria com a objectiu el foment de la
creaci dun parc pblic dhabitatge protegit per al lloguer sobre solars o edificis rehabilitats de
titularitat pblica. Es perd aix, una oportunitat histrica de constituir aquest parc pblic
dhabitatges sobre els ja existents, amb legitimitat ms que evident desprs de lenorme
quantitat de diners pblics destinats a comprar prstecs immobiliaris i actius.
En lnia amb plans anteriors, la superfcie til no podr superar els 90 m2 tils, el rgim de
lloguer es mantindr per un termini mnim de 50 anys des de la qualificaci definitiva, la qual
cosa evita, en la prctica, la constituci dun parc pblic dhabitatge protegit perqu lhabitatge,
passats els 50 anys passaran a formar part del patrimoni del constructor. Es una diferncia
evident respecte dEuropa on tant els equivalents a les nostres comunitats autnomes com els
ajuntaments tenen un patrimoni dhabitatge protegit pblic.
296

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

El nou pla t, si ms no, un cert intent doferir una alternativa a les rendes ms baixes, obligant
a destinar un 50% de lestoc a lloguer en rotaci:

Per a ser llogades a unitats de convivncia amb ingressos totals fins 1,2 vegades
lIPREM, sumant el de tots els que vagen a viure de manera habitual i permanent a
lhabitatge.

El lloguer ha de ser en rotaci i amb una renda mxima de 4,7 mensuals per m2 til,
ms un 60% deixa quantitat per m2 de garatge o annexe a lhabitatge.

Per a la resta de lestoc, els ingressos han destar entre 1,2 i 3 vegades lIPREM, sumant el del
conjunt de la unitat de convivncia i la renda puja a 6 m2 til/mes.
En lnia amb anteriors plans, els beneficiaris poden ser administracions publiques, organismes
pblics, entitats publiques, empreses publiques, societats mercantils, fundacions, associacions
declarades d'utilitat publica, ONG, entitats privades en o sense anim de guany, obrin la porta a
que institucions com Aumsa en el cas de Valncia o lIVVSA sesdevenen en promotors
dhabitatge en lloguer per a rendes baixes. Hem de considerar que malgrat limitacions
pressupostries del pla, la subvenci arriba al 30% del cost i amb un mxim de 22.500
/habitatge.
Pel que fa a la rehabilitaci, fa pocs dies que sha aprovat el pla de foment de la rehabilitaci
dedificis, pendent, en el cas del Pas Valenci del corresponent decret de desenvolupament
(com ja ho han fet Cantabria, La Rioja o Arag). Aquesta poltica dimpuls de la rehabilitaci ja
estava contemplada en anteriors plans dhabitatge si ve en condicions diferents.
-

Els destinataris Comunitats de propietaris i les seues agrupacions, propietaris nics


d'edificis dhabitatges. En els edificis que destinen al lloguer durant, al menys, 10 anys
des de la rebuda de l'ajuda, podran ser beneficiaris, tamb, les Administracions
Publiques, organismes i entitats de dret pblic, empreses publiques, societats
mercantils participades per les Administracions propietries dels immobles.

No obstant, els destinataris tamb han dacomplir una srie de requisits, que a nivell de renda es
concreten en el lmit de 6,5 vegades lIPREM el lmit dingressos i, ams:
-

L'edifici compte amb el informe d'avaluaci.

Les actuacions compten amb l'acord de la Comunitat o Comunitats de Propietaris.

En actuacions de conservaci, tindran preferncia les actuacions en les quals almenys


60% dels propietaris d'habitatges de l'edifici estiguen integrats en unitats de convivncia
els ingressos de la qual no superen en 6,5 vegades lIPREM.

297

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

En millora de la qualitat i sostenibilitat i a realitzar els ajustos raonables en matria


d'accessibilitat, mnim 8 habitatges, excepte que es realitze alhora obres de conservaci
o

que

habiten

persones

amb

discapacitat

majors

de

65

anys.

S'aporte Projecte de l'actuaci a realitzar.


Quant a les caracterstiques dels edificis a construir, aquest ha de ser de ms de 35 anys
dantiguitat:
-

Estar finalitzats abans de 1981.

Que, almenys, el 70% de la seua superfcie construda sobre rasant tinga s residencial
d'habitatge.

Que, almenys el 70% dels habitatges constitusquen el domicili habitual dels seus
propietaris o arrendataris.

Excepcionalment, s'admetran en est programa edificis que, sense complir els requisits
anteriors:

Presenten greus danys estructurals o d'un altre tipus, que justifiquen la seua inclusi en
el Programa.

Tinguen ntegrament com a destinaci el lloguer, durant, almenys 10 anys a explicar des
de la recepci de l'ajuda.

Les actuacions en els edificis han de dirigir-se a la seua conservaci, la millora de la


qualitat i sostenibilitat i/o realitzar els ajustos raonables en matria d'accessibilitat.

Les quantitat amb que es subvencionaran les actuacions sn importants, per potser insuficients
en casos dedificis i habitatges de rendes ms baixes. Per tant, caldria una millora de la
progresivitat de les ajudes en funci de la renda de les persones a qui es destinen les ajudes, que
serien les segents:
-

Mxima unitria per actuaci: 2.000 per habitatge per a actuacions de conservaci.
1.000 ms si es realitza simultniament qualitat i sostenibilitat i altres 1.000 si es
realitza tamb accessibilitat.

Entre 2.000-5.000 per a actuacions de millora de la qualitat i sostenibilitat. 4.000 per


a millora de l'accessibilitat. Totes les quanties podran incrementar-se un 10% en edificis
declarats Bns d'Inters Cultural. Mxima per habitatge i per cada 100 m2 de local:
11.000 (12.100 en edificis declarats Bns d'Inters Cultural).

Mxima per edifici: el 35% del cost subvencionable de l'actuaci (excepcionalment en


accessibilitat, i noms en la partida corresponent a l'accessibilitat, es podr arribar fins
al 50%).

298

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Com veiem, tot i que les transferncies en matria dhabitatge estarien transferides a la
Comunitat autnoma, aquesta no ha desenvolupat mesures importants dotades dun adequat
finanament i la major part dels recursos pressupostaris provenen de lestat via plans
dhabitatge, programes de rehabilitaci o desgravacions fiscals.
Tot i aix caldria destacar laprovaci a Andalusia de dues lleis contra els desnonaments en
abril i modificada desprs l1 doctubre de 2013 (la aplicaci de les quals ha estat suspesa pel
Tribunal Constitucional desprs del recurs dinconstitucionalitat presentat pel govern de lEstat
mentres es decideix sobre el fons del recurs) pel parlament dAndalusia de la llei de mesures
per a garantir la funci social de lhabitatge que substituiria el decret. Aquestes lleis permetien
expropiar temporalment als bancs el dret d's dels habitatges en les que vivien famlies en
situacions compromeses que vagen a ser desallotjades i preveu sancions a les entitats i
immobiliries que mantinguen immobles buits i es neguen a oferir-los en rgim de lloguer. La
llei saplicaria quan la casa siga la residncia habitual i permanent de la famlia, que l'afectat
tinga la condici inicial de propietaris i deutors hipotecaris, i que el desnonament puga generar
"una situaci d'emergncia o exclusi social". Cal, a ms, que els ingressos de la unitat familiar
no superen tres vegades lIPREM (1.597 euros al mes); i "que les condicions econmiques de la
persona hagen patit un important menyscapte, provocant una situaci d'endeutament
sobrevingut". El nou lloguer no hauria de superar un 30% dels ingressos de la famlia, en lnia
amb les propostes dentitats com les plataformes dafectats per les hipoteques o antidesnonaments.
Una altra mesura aplicada a nivell municipal ha sigut la pujada de lIBI als pisos buits com a
eina per a que el mercat de lloguer tinga una major oferta i baixen els preus. Des de Andalusia
on shan plantejat pujades del 50% fins a alguns ajuntaments del Pas Basc governats per Bildu
(pujades del 100 i el 150%) o el Pse-psoe (pujades del 50%) s una mesura que es ve aplicant en
determinats pasos europeus on la crrega impositiva a la propietat es ms elevada (el cas ms
paradigmtic s Florida, als Estats Units).

13.3. Propostes de bones prctiques des de lmbit local


Proposta n 1. Creaci dun parc pblic dhabitatges amb destinaci al lloguer.
Situaci/Diagnstic de partida: Lactual parc dhabitatges destinats a lloguer en
mans de la Generalitat (IVVSA, incorporat en lactualitat al EIGE) s escs i
est molt concentrat en determinades zones dels municipis recentment
desenvolupades. A ms, el nombre de poblaci que ha patit un desnonament als
darrers 6 anys sincrementa.
299

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Bones prctiques:
1. Creaci, a partir de lexpropiaci temporal de pisos buits, de la construcci
o rehabilitaci de nous, un parc propi dhabitatges de lloguer que assegure
el dret constitucional a un habitatge digne.
2. Creaci i/o dotaci pressupostria per a la construcci o rehabilitaci (en
funci de les necessitats de cada lloc) dhabitatges protegits, b en lnia amb
criteris propis locals be aprofitant els plans estatals.
Beneficis esperats: Incrementar laccessibilitat de les rentes ms baixes a un
habitatge adequat a la seua renta. Servir de contrapunt per a evitar futures
bombolles especulatives en el mercat de lhabitatge.

Proposta n 2. Manteniment, millora i reorientaci al lloguer de lactual parc dhabitatges.


Situaci/Diagnstic de partida: Lactual parc dhabitatges destinats a lloguer en
mans de la Generalitat (IVVSA, incorporat en lactualitat al EIGE) es
caracteritza perqu molts dels habitatges necessiten reparacions i reformes. A
ms, alguns dels edificis estan molts anys buits i en venta.
Bones prctiques:
3. Reconvertir els pisos que duen molt de temps sense vendres en pisos de
lloguer
4. Fer les reformes i reparacions adients a lactual estoc dhabitatge per tal de
poder vendre o llogar determinats edificis ja construts.
Beneficis esperats: Incrementar laccessibilitat de les rentes ms baixes a un
habitatge adequat a la seua renta i reduir el deute financer de lactual patrimoni
dhabitatge pblic.

Proposta n 3. Implementaci dun sistema progressiu en les ajudes a la rehabilitaci.


Situaci/Diagnstic de partida: Els programes de rehabilitaci i reforma
recentment aprovats i anteriors, donen ajudes lineals independentment de la
renta dels beneficiaris. Aix provoca que les rentes ms baixes (en especial
poblaci envellida) no pugues assolir en molts casos les despeses de
rehabilitaci o reforma no cobertes pel programa
Bones prctiques:
5. Incrementar la quantitat subvencionable a les rentes ms baixes dins dels
programes de rehabilitaci i reforma dedificis.

300

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Beneficis esperats: Incrementar laccessibilitat de les rentes ms baixes a les


ajudes a la rehabilitaci i reforma. Evitar la degradaci arquitectnica i social
dels barris ms vells de les ciutats i mantindr a la poblaci envellida de rendes
baixes al seu entorn perqu les seues cases mantenen la seua utilitat funcional.

Proposta n 4. Establiment dun sistema progressiu en els preus de lloguer del plans
dhabitatge i del patrimoni pblic immobiliari.
Situaci/Diagnstic de partida: Els actuals preus de lloguer protegit sn
invariables independentment de la renta de linquil la qual cosa expulsa deixe
mercat a les rentes ms baixes.
Bones prctiques:
6. Establir un sistema de preus de lloguer que es vincule a la renta de linquil
com un percentatge de la mateixa. Eixos preus de lloguer haurien de
revisar-se temporalment.
7. Establir declaracions responsables per part dels inquilins de que
comunicaran canvis en les seues rentes per tal dadequar-los el preu de
lloguer pblic o protegit.
8. Vincular la poltica de supervisi i inspecci deixos habitatges llogats
protegits a poltiques socials docupaci.
Beneficis esperats: Incrementar laccessibilitat de les rentes ms baixes a un
habitatge adequat a la seua renta fent un sistema ms just destabliment de
rentes de lloguer i assegurant un accs quasi universal a un habitatge digne.

Proposta n 5. Distribuci del parc pblic de lloguer pel conjunt de la ciutat, tot intentant evitar
concentracions en determinats barris.
Situaci/Diagnstic de partida: Lactual parc dhabitatges de la Generalitat
(IVVSA, incorporat en lactualitat al EIGE) es situa en els nous
desenvolupaments urbanstics majoritriament, la qual cosa pot provocar la
concentraci de rentes baixes en determinats barris i la conseqent
especialitzaci espacial dels municipis.
Bones prctiques:
9. Adquirir pisos a preus per baix de mercat en diferents punts de la ciutat de
les entitats financeres que han rebut diners pblics.
Beneficis esperats: Crear una xarxa homogniament distribuda pel conjunt dels
municipis que forme part del patrimoni pblic de sol.
301

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Proposta n 6. Promulgaci de legislaci que movilitze el patrimoni dhabitatge ja construt


propietat dentitats financeres cap al lloguer social.
Situaci/Diagnstic de partida: La crisi ha generat un important estoc
dhabitatge que el mercat, per preu o localitzaci no t capacitat dabsorvir. Al
mateix temps, moltes famlies shan quedat sense habitatge on viure.
Bones prctiques:
10. Incrementar la crrega impositiva, especialment lIBI, sobre els habitatges
que estiguen durant molt de temps buides i on, alhora, hi haja una important
demanda dhabitatge com a residncia habitual.
Beneficis esperats: Incrementar loferta dhabitatges en lloguer.

Proposta n 7. Promulgaci de legislaci que evite el desnonament de famlies en situaci de


perill dexclusi social o que la renta de les cuals haja baixat tant que els impedisca pagar els
crdits.
Situaci/Diagnstic de partida: Malgrat la lleia aprovada per lestat on
sestableixen moratries en determinats casos, finalitzat eixe perode, no noms
el deute difcilment pagable continua, sin que es pot produir el desnonament.
Bones prctiques:
11. En lnia amb les lleis andaluses de 2013, legislar en favor de lloguers
socials per determinats collectius vulnerables o afectats per la crisi.
Beneficis esperats: Reducci del nombre de persones afectades pel desnoments
i utilitzaci de lestoc dhabitatge dels bancs per part dels seus habitants
naturals sense necessitat de tindre que emigrar a altres barris.

Proposta n 8. Creaci dajudes a la rehabilitaci i a la millora de leficincia energtica dels


habitatges
Situaci/Diagnstic de partida: Lactual model dajudes subvenciona amb
ajudes econmiques directes, a comunitats de propietaris que rehabiliten o
reformen el seu habitatge. Hi ha situacions, per, on els acords de la comunitat
sn difcils o actuacions que tenen un mbit estrictament particular que es
queden sense ajudes.
Bones prctiques:

302

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

12. Establir ajudes per a la rehabilitaci i/o millora energtica a nivell de


domicili particular.
Beneficis esperats: Millorar la qualitat constructiva de lactual parc
dhabitatges.

Proposta n 9. Realitzaci destudis de demanda dhabitatge vinculats a estudis de participaci


pblica per a establir les necessitats i tipologies dhabitatge demandades .
Situaci/Diagnstic de partida: Lactual model de planificaci urbana,
caracteritzat per una total absncia de participaci ciutadana i un elevat poder
tecnocrtic de determinats experts exigeix que lhabitatge sadeqe a la
demanda que hi haja en la zona. Continua afavorint-se el desenvolupament de
sectors de baixa densitat i habitatges mnims de ms de 100 metres front a
estructures socials i demogrfiques canviants i tendents a la reducci del
tamany de la unitat familiar.
Bones prctiques:
13. Establir la necessitat de realitzar estudis de demanda i plans de participaci
pblica per a adequar els desenvolupaments urbanstic a lestructura
demogrfica de lmbit i a les necessitats socials dels vens.
Beneficis esperats: Millorar la qualitat constructiva de lactual parc
dhabitatges.

303

14. Polticas de movilidad sostenible a escala local


Andrs Boix y Reyes Marzal (Universitat de Valncia Estudi General)

14.1. Introduccin general y contexto


La movilidad sostenible no es, por el momento, un concepto jurdico perfilado ni, desde luego,
constituye un ttulo competencial autnomo. Se ha ido creando como concepto de aluvin
que carece de homogeneidad aunque su expansin es tal que actualmente goza de eficacia
suficiente para actuar como verdadero principio jurdico y ttulo habilitante de actuacin de los
poderes pblicos (Moreu Carbonell, 2014: 80) sobre un mbito que tiene cada vez una mayor
importancia y que conjuga diversos vectores de la accin pblica: todas las medidas que a
diferentes escalas, tanto local como supramunicipal, se adoptan con la finalidad de mejorar on
slo la movilidad y transporte de los ciudadanos sino que sta se realice empleando los medios
de transporte ms ambientalmemte sostenibles posibles. Este es el enfoque que utilizamos para
la exposicin, centrndonos en la escala local (pues las medidas a escala estatal o autnomica
afectan ms a otras modalidades de transporte que pueden entenderse significativamente
diferenciadas y adems han sido ms estudiadas).
La Estrategia territorial de la Comunidad Valenciana (ETCV), en su documento
Visin+contexto, elaborada en 2011 recoge como objetivo 19: Satisfacer las demandas de
movilidad en el territorio de manera eficiente e integradora. En un desarrollo paralelo de este
objetivo, y aprovechando sus competencias en materia de transporte y ambientales (no as en
materia de trfico, donde la competencia es estatal) les Corts valencianes aprobaron una
regulacin sectorial especfica, la Ley 6/2011, de 1 de abril, de la Generalitat, de Movilidad de
la Comunidad Valenciana (LMCV). La norma legal evidencia una clara preocupacin
autonmica por esta materia, a la que se pretende dar una respuesta global, sin perjuicio de las
regulaciones sectoriales que tambin inciden sobre la movilidad (urbanismo, medioambiente,
fiscalidad). Precisamente ah se encuentra la mayor dificultad de este texto normativo, pues
aspira a amalgamar numerosos aspectos que, si bien todos ellos afectan a la movilidad
sostenible, obedecen a principios y regmenes jurdicos distintos. Por este mismo motivo, la
LMCV se muestra en muchas ocasiones como una proclama de buenas intenciones, de objetivos
a conseguir; a la busca de principios que permitan unificar este vasto conjunto de materias (Boix
Palop, 2014b). Por ejmplo, la norma regula con detalle todos los aspectos relacionados con la
prestacin del servicio de transporte pblico de viajeros por carretera y gran parte del transporte
de viajeros por otros medios (si es o no servicio pblico, la naturaleza del vnculo jurdico: el

305

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

contrato de servicio.). Tambin contiene una detallada regulacin del servicio de taxi, cuya
competencia radica en los rganos autonmicos: condiciones que han de reunir los vehculos
que prestan el servicio, los requisitos de quienes ejercen la profesin de taxista (capacitacin,
honorabilidad ). Es cierto que estaas regulaciones han sido criticadas, pues si bien son
aspectos importantes para la movilidad urbana sostenible y la movilidad sostenible en general,
podran haber sido tratados sectorialmente, como haba sido el caso hasta ese momento, con el
objeto de aligerar la ley en pro de un tratamiento transversal de la movilidad. Ello no obstante,
hay que entender como globalmente positivo que el legslador autonmico aspire a tratar de
forma global, general y adems ambiciosa el fenmenos de la movilidad. En todo caso, y en este
punto, ha de destacarse en este punto que el hecho de aprobar una regulacin autonmica ha
supuesto una cierta centralizacin autonmica de las acciones administrativas en materia de
transporte colectivo (aunque la prestacin del servicio de transporte urbano es competencia
municipal segn los arts. 25 y 26 LRBRL) y, sobre todo, en materia de taxi, probablemente
como consecuencia
La herramienta esencial a partit de la cual el legislador autonmico valenciano busca actuar
sobre la movilidad urbana es la planificacin, que se erige en la ley en el instrumento capaz de
dotar de coherencia y previsin al fenmeno de la movilidad a escala de ciudad. Por ello,
adems de prever una amplia tipologa de planes de movilidad de acuerdo con el criterio
territorial (planes municipales y supramunicipales) o material (planes para instalaciones
productivas, para centros escolares, para implantaciones preexistentes ), se exige tambin
planificacin de los transportes pblicos (Plan de Transporte Pblico de la CV y Planes zonales)
y de las infraestructuras (Marzal Raga, 2014). La ley se detiene adems, sobre algunas
determinaciones necesarias para la planificacin de las infraestructuras (reas de reserva, zonas
de dominio pblico y proteccin, lneas de edificacin, limitaciones de uso.). Esta conexin
con un fenmeno tan estricta y genuinamente local como la planificacin urbana da cierto realce
a las exigencias en materia de planificacin de la movilidad que la ley valenciana radica en los
ayuntamientos. Puede cuestionarse, eso s, que esta planificacin aparezca desconectada de la
urbanstica (algo que, por ejemplo, ya ocurri en materia de contaminacin acstica y la
elaboracin de los planes acsticos de los municipios), como si fueran compartimientos
estancos cuando es manifiesta su ntima correlacin.
Por otra parte, la LMCV introduce lo que para nosotros es un verdadero estatuto de la movilidad
sostenible, al detallar un catlogo de derechos y deberes de los ciudadanos, de los operadores y
de los usuarios en materia de movilidad que es determinante para la consecucin de los
objetivos de la movilidad sostenible. Un catlogo que, aun siendo ciertamente magro y poco
ambicioso en muchos de sus aspectos, s introduce una novedad interesante y de efectos
importantes sobre la tarea de los entes locales en esta materia: la idea de que los poderes
306

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

pblicos han de tratar de proveer a todos los ciudadanos de los medios y condiciones que les
pemritan optar por el medio de transporte y pautas de movilidad que mejor se adecuen a sus
necesidades. Dada la situacin actual de las infraestructuras viarias y el reparto del espacio
pblico en nuestras zonas urbanas esta declaracin es una potente palanca que, caso de que un
ente local decida emplearla de forma ambiciosa, ampara muchas acciones destinadas a redisear
y redistribuir, a escala local, el actual reparto del espacio pblico.
De acuerdo con este marco normativo, y ms alls de las competencias en materia de trfico,
movilidad y transporte que se reconocen a los entes locales, hay adems obligaciones generales
que tras la aprobacin de la LMCV se han impuesto a los municipios de mayor tamao: as, la
norma impone la aprobacin de los planes municipales en las capitales de provincia (es el caso,
por ejemplo del Plan de movilidad de la ciudad de Valencia, aprobado en 2013) y otros
municipios grandes (Torrent, Orihuela). Las dificultades que encuentran los municipios ms
pequeos, donde esta planificacin global de la movilidad slo es obligatoria en caso de grandes
desarrollos urbansticos (Marzal Raga, 2014) y adems se enfrenta a dificultades objetivas:
fundamentalmente derivadas de la complejidad tcnica del documento de movilidad y a su
solapamiento con la planificacin urbanstica, retardan la implantacin de los principios de
movilidad sostenible.
Por otra parte, el criterio territorial escogido para la tipologa de planes deja sin solucionar los
problemas de movilidad entre municipios limtrofes, que no siempre se solucionan con la
intervencin autonmica a travs de los planes metropolitanos, limitados a los desplazamientos
interurbanos o flujos que deban atenderse por los servicios metropolitanos de transporte. Se
trata de un problema endmico de nuestro Derecho local, la ausencia de coordinacin y
colaboracin y la falta de instrumentos normativos de escala autonmica que la incentiven,
como denuncia Sorribes en su trabajo en esta obra colectiva, que se filtra en una tipologa
planificadora en la ley que padece de la ausencia de instrumentos intermunicipales que pemritan
aspirar a resolver este tipo de problemas sin necesidad de que la intervencin haya de ser
autonmica.

14.2. Polticas de movilidad urbana en la Comunidad Valenciana: distribucin


competencial
La movilidad sostenible no constituye un ttulo competencial autnomo, sino que condensa
varios ttulos competenciales del Estado, de las Comunidades Autnomas y tambin de los
Entes locales. Los ttulos del Estado vinculados a la movilidad sostenible son esencialmente los
relativos a las bases de ordenacin econmica (149.1.13 CE), al transporte que discurra por el
307

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

territorio de ms de una Comunidad Autnoma, y al trfico y circulacin de vehculos a motor


(artculo 149.1.21 CE) y al medio ambiente (artculo 149.1.23 CE). En lnea con las acciones
que impulsa la Unin Europea para la consecucin de un mejor ambiente urbano y sin perjuicio
de la regulacin sectorial de estas y otras materias, el Estado introduce una primera regulacin
de la movilidad en la Ley 2/2011, de Economa Sostenible (LES). La norma, como seala
Carbonell Porras (2014: 96), se limita a fijar unos principios y objetivos bsicos que no entran
en conflicto con la normativa autonmica preexistente, estimulando la adopcin de medidas de
movilidad sostenible all donde no se haban establecido previamente. As, el artculo 99 LES
recoge los principios de movilidad sostenible que deben promover las Administraciones en el
mbito de sus respectivas competencias y su artculo 100 relaciona los objetivos que deben
perseguirse en el desarrollo de las polticas de impulso de la movilidad sostenible, que se
canalizan a travs de los planes de movilidad que la propia norma establece atendiendo a los
diferentes mbitos territoriales (autonmico, supramunicipal o municipal). Adems, para el
refuerzo de estos instrumentos de planificacin, la LES condiciona la accin de fomento al
disponer que la concesin de cualquier ayuda o subvencin incluida en los Presupuestos
Generales del Estado y destinada al transporte pblico urbano o metropolitano, se subordina a
que el beneficiario disponga del correspondiente plan de movilidad, que ha de ser coherente con
la Estrategia Espaola de movilidad sostenible. Estas medidas, aunque puedan parecer
programticas y de poco relieve, han tenido efectos claros, como por ejemlo, la apresurada
elaboracin y aprobacin en 2013 del Plan de Movilidad Urbana Sostenible de la ciudad de
Valencia, con la intencin de llegar a tiempo del plazo marcado en la LES para poder aspirar a
optar a las ayudas en materia de transporte urbano y metropolitano. Tambin la Ley 8/2013, de
Rehabilitacin, Regeneracin y Renovacin Urbanas, proclama la extensin de los principios
relativos a la movilidad sostenible, al priorizar las intervenciones en la ciudad existente y
construida, apostando por la rehabilitacin y la renovacin, frente a la expansin urbana sobre
suelos no transformados.
Por su parte, la competencia autonmica de la Comunidad Valenciana se ha materializado en la
aprobacin por las Corts Valencianes de la ya mencionada Ley 6/2011, de 1 de abril, de la
Generalitat, de Movilidad de la Comunidad Valenciana. Se trata de un texto pionero en su
mbito, slo precedido por la Ley catalana 9/2003, de 13 de junio, de movilidad, en que se
aborda con carcter general la movilidad urbana sostenible en nuestro territorio autonmico. El
texto se ancla estatutariamente en la competencia autonmica en materia de transporte, siempre
que no exceda de su mbito territorial, con la excepcin del transporte areo (artculos 149.1.23
y 148.1.5 CE). No obstante, ya hemos dicho que la movilidad encuentra acomodo en otras
materias como las obras pblicas o infraestructuras, en aquellos casos en que el Estado no las
haya declarado de inters general (artculo 149.1.24 CE) e incluso en consideraciones

308

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

ambientales, pues las Comunidades Autnomas, como es sabido, son competentes para ir ms
all de la regulacin ambiental estatal a efectos de incrementar la proteccin, y sobre todo en el
urbanismo y la ordenacin del territorio (artculo 148.1.3 CE). Precisamente en este ltimo
mbito, la Comunidad Valenciana ha desarrollado su competencia y se ha esforzado en
proclamar la necesidad de un desarrollo sostenible en la planificacin territorial y urbanstica y
as lo plasma en la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenacin del Territorio,
Urbanismo y Paisaje (LOTUP), al definir el desarrollo territorial y urbanstico sostenible como
aquel que satisface las necesidades adecuadas y suficientes de suelo para residencia, dotaciones
y actividades productivas, preservando los valores ambientales, paisajsticos y culturales del
territorio.
En el mbito de la Administracin local, la movilidad sostenible se desarrolla
fundamentalmente a nivel municipal, sin un reconocimiento expreso como materia diferenciada
y por tanto afectando a las materias vinculadas con el transporte; con el trfico, circulacin y
seguridad vial; as como con el urbanismo, todas ellas materias tpicamente locales, por mucho
que en su desarrollo y ejecucin deban estar subordinadas, lo que en ocasiones es fuente de
problemas, a las normas estatales o autonmicas en la materia.
-

As, las competencias municipales relativas al transporte responden a la idea de


movilidad sostenible en la medida en que corresponde a los ayuntamientos regular y
ordenar los desplazamientos de personas y cosas por el trmino municipal (artculo 25
LRBRL), pues la competencia del Estado slo alcanza a los transportes terrestres que
discurran por el territorio de ms de una Comunidad Autnoma (artculo 149.1.21 CE).
En este contexto, es la ley autonmica la que regula los aspectos de la ordenacin del
transporte terrestre urbano -que incluye todos los medios de transporte que no utilizan el
aire o el agua- reservados a la ley, fundamentalmente los relativos al rgimen
sancionador y a la adecuada coordinacin de los transportes urbanos e interurbanos,
especialmente en los entornos metropolitanos. Tambin la ley autonmica concretar la
competencia municipal sobre transporte pblico de viajeros, lo que normalmente hace
atribuyendo a los municipios la planificacin, ordenacin, gestin, inspeccin y sancin
de los servicios urbanos de transporte pblico de viajeros; sin perjuicio de la
competencia sobre los servicios de transporte colectivo urbano de viajeros -los
realizados en autobuses que son los vehculos aptos para el desplazamiento colectivo-,
que son obligatorios en los municipios con una poblacin superior a 50.000 habitantes
(artculo 26 LRBRL). Respecto del transporte urbano de viajeros, las competencias de
los municipios son competencias propias y, consecuentemente, se ejercen bajo la plena
responsabilidad y autonoma municipal, correspondiendo al municipio el elenco de
potestades administrativas para la realizacin de los intereses pblicos. Ello no obstante,
309

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

y como es evidente, las regulaciones estatales y autonmicas de tipo tcnico


(certificacin y nornalizacin de vehculos), fiscales (medidas impositicas), de fomento
(ayudas pblicas a ciertos tipos de movilidad) o ambientales (con lmites de emisiones
para vehculos, por ejemplo, de transporte colectivo) han de ser en todo caso respetadas
por los municipios a la hora de desarrollar estas competencias.
-

Las competencias municipales relativas a trfico, circulacin rodada y seguridad vial se


encuentran en el Real Decreto legislativo 339/1999, de 2 de marzo, por el que se
aprueba el Texto articulado de la ley sobre trfico, circulacin de vehculos a motor y
seguridad vial, cuyo artculo 7 precisa las competencias municipales, algunas de las
cuales estn directamente vinculadas con la movilidad. Es interesante, adems, que en
relacin con una zigzagueante jurisprudencia de nuestros tribunales, y tambin del
Tribunal Supremo, respecto de hasta qu punto los municipios, por medio de sus
ordenanzas municipales, podan establecer o no medidas de circulacin en sus calles
aparentemente contrarias a las reglas generales de trfico y circulacin pinsese, por
poner un ejemplo, en la autorizacin puntual de circulacin por las aceras de vehculos
como las bicicletas o la circulacin en sentido contrario a la direccin de la va, etc.-, el
propio legislador ha ido paulatinamente abriendo posibilidades a las decisiones locales
en este sentido, a fin de evitar problemas judiciales a posteriori. Se trata de una
competencia que comprende la relativa a las bicicletas y su utilizacin de los espacios
urbanos, sobre ordenacin y control de trfico en las vas urbanas de titularidad
municipal, as como la vigilancia por medio de agentes propios, la denuncia de
infracciones que se cometan en dichas vas y la correspondiente sancin cuando no est
expresamente atribuida a otras Administracin. Tambin es competencia municipal la
regulacin, mediante ordenanza municipal de circulacin, de los distintos usos de las
vas urbanas, haciendo compatible la equitativa distribucin de los aparcamientos entre
todos los usuarios con la necesaria fluidez del trfico rodado y con el uso peatonal de
las calles, as como el establecimiento de medidas de estacionamiento limitado, con el
fin de garantizar la rotacin de los aparcamientos, prestando especial atencin a las
necesidades de las personas con discapacidad que tienen reducida su movilidad y que
utilizan vehculos, todo ello con el fin de favorecer su integracin social. Tambin
corresponde a los municipios la inmovilizacin y retirada de los vehculos en vas
urbanas cuando obstaculicen, dificulten la circulacin o supongan un peligro para sta o
se encuentren incorrectamente aparcados en las zonas de estacionamiento restringido; la
autorizacin de pruebas deportivas cuando discurran ntegra y exclusivamente por el
casco urbano, exceptuadas las travesas o el cierre de las vas urbanas cuando sea
necesario.

310

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Por ltimo, la accin a escala local en materia de movilidad se vincula ntimamente con
la competencia municipal en materia urbanstica, que se ejerce de acuerdo con el Real
Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de
la Ley del Suelo -donde se establecen algunos criterios bsicos relativos a la movilidad
sostenible- y con la correspondiente regulacin autonmica en materia urbanstica
(LOTUP en el caso valenciano en estos momentos). En trminos generales, la
competencia municipal se expresa mediante la planificacin urbanstica, a travs de la
cual se concretan las distintas actuaciones que permiten garantizar la movilidad, como
son la clasificacin y calificacin del suelo, que permiten la fijacin de los distintos
usos y la zonificacin; los estndares urbansticos relativos a la densidad edificatoria,
que establecern la intensidad en la ocupacin de los suelos; y las reservas de suelo para
infraestructuras de comunicacin (Agous Mendizbal, 2009: 42) pero, sobre todo, a
partir de las decisiones que de todos estos instrumentos se derivan sobre el reparto del
espacio pblico, con una mayor o menor preocupacin por espacios adecuados para los
viandantes, el transporte pblico o formas de movilidad sostenible como la ciclista, que
tiene tanto que ver con la planificacin de la planta viaria y donde la competencia es
estrictamente municipal.

14.3. Ejemplos comparados


A escala nacional, la Ley catalana 9/2003, de 13 de junio, de movilidad fue el primer texto
legislativo que abordaba singularmente la movilidad como fenmeno y prestaba atencin a su
derivada sostenible. Al igual que hace la regulacin valenciana, la norma catalana recurre a la
planificacin como herramienta adecuada para el desarrollo de las acciones de movilidad. No
obstante, contempla distintos instrumentos de programacin, ms ricos que los de la norma
valenciana (artculos 10 y ss.), para garantizar la aplicacin de los planes directores de
movilidad en lo que concierne a la financiacin de las infraestructuras y la determinacin de los
servicios. En concreto, se refiere a los programas de inversiones, donde se definen las
prioridades y los mecanismos de financiacin; y a los planes de servicios, donde se regula el
grado de participacin de los operadores implicados en la gestin de un determinado medio de
transporte. A nuestro juicio, se trata de dos instrumentos muy adecuados para la efectividad de
la planificacin de la movilidad. Tambin la regulacinn catalana prev instrumentos de
evaluacin y seguimiento de la planificacin, que se concretan en el Observatorio Cataln de la
Movilidad, los indicadores establecidos por los propios instrumentos de planificacin, el estudio
de viabilidad, el estudio de evaluacin estratgica ambiental y el estudio de evaluacin de la

311

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

movilidad generada y de las condiciones de seguridad. Todos estos instrumentos aportan pistas
que podran ser asumidas por la norma valenciana.
En el contexto comparado internacional, resultan muy interesantes las experiencias que en
materia de gestin del transporte colectivo de pasajeros, de peajes urbanos y de fomento de
vehculos elctricos se han desarrollado a nivel regional y local en otros pases europeos. Entre
nosotros, ha publicado un estudio realizado con mucho detalle estas cuestiones Fehling (2014),
de donde se pueden extraer muchas lecciones e ideas muy interesantes para las polticas de
movilidad en los municipios valencianos -previsin de medidas ms ambiciosas en materia de
transporte colectivo y exigencias tcnicas de los vehculos empleados-, aunque en la mayor
parte de los casos se necesitara cobertura normativa por parte de la legislacin valenciana de
movilidad establecimiento de peajes urbanos por decisin local a partir de una habilitacin
legal, medidas de incentivo fiscal o de fomento, etc.-.

14.4. Efectos de la reforma local de 2013 en las polticas de movilidad sostenible en


mbitos urbanos y la distribucin competencial
Tras la reforma de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de rgimen local
(LRBRL), efectuada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad
de la Administracin Local (LRSAL), las competencias locales no han sido sustancialmente
modificadas. No obstante, como seala Carbonell Porras (2014:100), la nueva redaccin del
artculo 25 de la LRBRL pone de manifiesto los vnculos entre las materias relativas a
transporte, urbanismo y trfico y circulacin seguridad vial urbana, al refundir las letras b)
ordenacin del trfico de vehculos y personas en las vas urbanas y ll) transporte pblico de
viajeros, en la nueva letra g), relativa a trfico, estacionamiento de vehculos y movilidad.
Transporte colectivo urbano. De este modo, viene a reconocerse legislativamente lo que ya era
una evidencia, y es que en el mbito urbano, el desplazamiento de personas y cosas, el trfico y
circulacin de vehculos a motor, la ordenacin de espacios comunes y su uso estn
estrechamente vinculados entre s y con la idea misma de movilidad. Yendo ms all, podra
argumentarse, defenderse y propugnarse que a partir de esta asuncin se puede aspirar a
argumentar que de ello se deduce un cierto incremento competencial de los Entes locales a la
hora de regular, por ejemplo, cuestiones de trfico donde tradicionalmente se ha entendido por
los tribunales, y as lo ha dicho recientemente el Tribunal Supremo tras una serie de sentencias
contradictorias, que en ningn caso podan desconocerse las reglas de trfico y circulacin
fjadas por el Estado. Una vez asumido tras la reforma local que el trfico en ls ciudades forma
parte, como seala el nuevo art. 25 g) LRBRL, de una realidad ms compleja y global donde

312

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

confluyen muchas vertientes sobre las que se puede actuar a escala local de forma mucho ms
intensa, se puede argumenta que los ayuntamientos pueden aspirar a actuar con esa misma
intensidad respecto del trfico. A partir de esta asuncin, las polticas locales en materia de
movilidad, caso de que se quisieran ms ambiciosas, dispondran de una palanca jurdica que
permitira una mayora osada.

14.5. Propuestas de reforma y mejora para el despliegue de polticas urbanas de


movilidad en el mbito de la Comunidad Valenciana
De acuerdo con el anlisis expuesto, las propuestas de reforma para la Comunidad Valenciana
pueden sintetizarse del siguiente modo:
1. La promulgacin de una ley de movilidad sostenible resulta insuficiente, cuando no
inadecuada para garantizar un desarrollo de los principios rectores de la movilidad sostenible.
Los principios inspiradores de la movilidad sostenible deben proyectarse sobre todos los
mbitos de intervencin administrativa. Adems del transporte, el trfico y circulacin, o el
urbanismo -que son mbitos directamente vinculados a la movilidad sostenible-, los principios
de movilidad han de servir como pauta para la interpretacin y aplicacin de toda la normativa
sectorial. Un ejemplo muy concreto podemos encontrarlo en la reciente regulacin de la
Consellera de Educacin para fijar los criterios de eleccin de los centros educativos de
infantil, primaria y secundaria. Hasta la fecha, uno de criterios era la proximidad del centro
escolar al domicilio familiar o laboral de los padres, lo cual responda a los principios de
movilidad sostenible en la medida en que se reducen los desplazamientos. Ahora existe libre
eleccin de centro, lo cual repercute positivamente, ni mucho menos, en la movilidad amn de
generar muchos otros problemas, y muy graves, de fomento de la segregacin socioeconmica-.
2. Las medidas contenidas en la Ley valenciana de movilidad se centran fundamentalmente en
la planificacin, a distintos niveles territoriales y sectoriales; lo cual puede producir una visin
demasiado sesgada e incompleta de la movilidad. La tipologa de planes es demasiado amplia, y
en algunos casos como por ejemplo los Planes de movilidad para las empresas deberan ser
obligatorios y no voluntarios, sin perjuicio de establecer medidas compensatorias o atractivas
para las empresas que incentiven la movilidad. Como ya se ha dicho, adems, un problema muy
grave es la ausencia de instrumentos de planificacin supramunicipales colaborativos no
determinados desde la Comunidad autnoma a fin de fomentar dinmicas cooperativas.
3. La falta de coordinacin con la planificacin urbanstica ha dejado a la planificacin de la
movilidad urbana no slo desconectada de un elemento que es absolutamente esencial e

313

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

intensamente interconectada, sino que adems provoca que legislativamente se haya trabajado
pcoo el establecimiento de tipologas de planificacin en materia de movilidad que supongan
unos mnimos legalmente exigibles.
4. La Comunidad Valenciana podra legislativamente amparar acciones a nivel local ms
ambiciosas, como el establecimiento de peajes urbanos o exclusin de circulacin por diversas
razones (umbrales de emisin diferenciados, por ejemplo) que quedaran de este modo a
disposicin de los municipios.
5. Con el debido soporte legal, e incluso sin l en ciertos casos, se pueden desarrollar muchas
polticas de incentivo, tanto fiscales como de subvencin directa: compra de vehculos menos
contaminanes, obligaciones para vehculos de transporte colectivo o de taxi, etc. Estas medidas,
a nivel valenciano, han sido extraordinariamente poco empleadas. Adems, la crisis econmica
tambin est dejando su huella en este campo, agravando la ya existente falta de ambicin en los
programas de foemento de la movilidad sostenible. Los recortes en subvenciones,
infraestructuras y servicios pblicos van tambin en perjuicio de los objetivos de sostenibilidad
fijados en la Estrategia Territorial de la Comunidad valenciana (objetivo 19).
6. A escala local, decidida actuacin aprovechando la cobertura del art. 25 g) LRBRL para
desarrollar una intensa poltica de gestin del espacio pblico y de la movilidad con apoyo en
medidas de tipo urbanstico y actuacin sobre la planta viaria.
7. Conseguir un cambio en los patrones culturales de la movilidad con una accin educativa
muy intensa, cambio de patrones, ejemplificacin de las autoridades y vehculos municipales,
etc.

314

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

Cuadro resumen para polticas de movilidad urbana sostenible

Nivel
autonmico
(incluye nivel provincial,
por sus caractersticas de
escala, preferiblemente
coordinadas
a
nivel
GVA)

Nivel supramunicipal
(intercomunalidad)

Nivel local
(ejecucin
proximidad)

de

Tipologa de acciones para


el nivel
Nivel legislativo
Polticas
de
direccin y coordinacin
Fiscalizacin
y
control
de
polticas
desarrolladas a otros niveles
Apoyo a la ejecucin
a niveles supramunicipales y
locales

Atribucin
voluntaria
Modelo flexible (por
voluntariedad,
por
dimensiones
del
rea
intercomunal)
Secuenciacin
temporal
tras
experimentacin
Servicios locales y
polticas segn criterios de
subsidiaridad
Polticas
necesariamente
de
proximidad
Acciones vinculadas
a la democracia local

Propuesta
de
polticas
pblicas
identificadas para ese nivel
Proyeccin de los principios de la
movilidad sostenible a todos los sectores de
la competencia autonmica. No limitar la
movilidad al transporte, infraestructuras y
urbanismo.
Modificacin de la LMCV de
modo que la planificacin de la movilidad
se acompae de las medidas de financiacin
(programa de inversiones) y de supervisin
necesarias.
Modificacin de la LMCV y la
LOTUP para integrar en la planificacin
urbanstica ordinaria las exigencias de
planificacin derivadas del fomento de la
movilidad sostenible.
Inclusin en la LMCV de medidas
ms exigentes respecto de las flotas de
vehculos de trasnporte colectivo local y de
taxi.
Inclusin en la LMCV de cobertura
normativa para el establecimiento de peajes
urbanos y otras restricciones de circulacin
decididas por los entes locales.
Desarrollo en la LMCV de medidas
de fomento y fiscales.
Anlisis
de
los
distintos
instrumentos de relacin interadministrativa
capaces de garantizar la movilidad.
La Ley no resuelve la problemtica
de movilidad de los municipios limtrofes.
La planificacin metropolitana o
comarcal no es suficiente. Inclusin en la
LMCV
de
planes
colaborativos
supramunicipales.
Aprobacin de planes municipales
de movilidad, con amplitud de miras y no
limitados a su relacin con el urbanismo o
con el trfico y circulacin urbana.
Acciones de concienciacin sobre
la movilidad sostenible.
Movilidad
sostenible
de
autoridades y flotas municipales.
Total integracin de la regulacin
de la movilidad urbana con el diseo de
ciudad y uso y reparto del espacio pblico.
Ambiciosas medidas de trfico y
circulacin, apoyadas en una interpretacin
conjunta del art. 25 g)
Desarrollo de polticas fiscales y de
subvencinn

315

15. Promocin econmica y empleo


Joan Noguera (IIDL. Universitat de Valncia Estudi General)

15.1. Introduccin
La Comunidad Valenciana, al igual que el resto de Europa, enfrenta un cambio de paradigma
que remueve los cimientos de la social democracia instaurada tras la II Guerra Mundial, en un
contexto recuperacin del desastre e inicio de unas pautas de produccin y consumo de masas
desconocidas hasta ese momento. Son muchos los autores que vienen anunciando el
agotamiento o la inviabilidad del Estado del Bienestar o Welfare State, un modelo sociopoltico
en el que el Estado asume la responsabilidad de garantizar el bienestar del ciudadano, para lo
cual teje una malla protectora formada por polticas y programas de integracin social,
universalizacin de servicios pblicos bsicos, y proteccin del individuo ante situaciones de
riesgo. En su sustitucin, y acompaado por un agresivo discurso neoliberal, emerge el
Workfare State o Estado de Prestaciones Condicionadas (Pike et al. 2006), en el que la
proteccin del Estado se ve substancialmente reducida y, a su vez, condicionada al
cumplimiento de ciertas contrapartidas en forma de bsqueda activa de empleo, formacin,
servicios a la comunidad, etc., que hacen al individuo merecedor de la proteccin del Estado.
Tras este juego de palabras (welfare workfare) se esconde un autntico cambio de paradigma
que afecta, no solo al funcionamiento de la economa, sino al conjunto de los principales
elementos que conforman la realidad de las sociedades y los territorios.
En el caso de la actividad econmica y del entorno productivo, el cambio de paradigma supone
una importante desregulacin para permitir que las empresas acten en condiciones de mayor
libertad, y las medidas del Estado se dirigen, en todo caso, a la reduccin de las cargas
impositivas, la eliminacin de derechos laborales y, en suma, la precarizacin y flexibilizacin
del mercado de trabajo. En cuanto a la dimensin institucional, el nuevo paradigma, aunque no
lo expone de forma clara, aboga por una recentralizacin de las competencias y por una
reduccin de la autonoma local. As como la dimensin social del Estado del Bienestar es
amplia y abarca un empeo por empoderar a las sociedades locales mediante mltiples formas
de participacin, el nuevo paradigma se apoya en indicadores macroeconmicos para reducir la
capacidad de decisin de las administraciones locales y recortar su marco de actuacin en la
mayora de los mbitos. Eso s, siempre obligados por la necesidad de cumplir estrictos
criterios de deuda, ejecucin presupuestaria, etc.

317

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Las bases que sustentan la sociedad de 2014 se parecen poco a las que han venido sosteniendo
el modelo de produccin y consumo fordista consolidado durante el siglo XX; en particular, en
su segunda mitad. Los 3.500 millones de habitantes del planeta de finales de la dcada de 1960
no haban escuchado hablar de conceptos como sostenibilidad, consumo de masas,
obsolescencia programada, capacidad de carga o globalizacin. Algo ms de medio siglo
despus, con una humanidad camino de los 8.000 millones de individuos, la forma y contenido
del escenario global han cambiado de manera tan sustancial, que enfrentamos lo que el prof.
Joan Romero denomina como una Nueva Era (Romero, 2014): un cambio de paradigma que
conlleva un inmenso e intenso proceso de cambio sin certezas ni seguridades, en el que los
referentes y soluciones tradicionales dejan de ser efectivos para enfrentar los problemas. Sin
embargo, la mayora de las narrativas de la ortodoxia econmica todava utilizan conceptos e
instrumentos vlidos en el anterior paradigma, pero de dudosa efectividad en el nuevo contexto.
As, la ventaja comparativa o competitiva, la innovacin como elemento fundamental en los
procesos de desarrollo (Brown y Burrows, 1977), la especializacin productiva en actividades
con un elevado componente tecnolgico, o la insistencia en la dotacin de infraestructuras
(Melville, 1988), entre otros, son estrategias que, sin dejar de ser vlidas para la generacin de
empleo y actividad econmica a corto y medio plazo, no responden a los principales retos del
nuevo contexto global.
Algunas corrientes de pensamiento surgen como complemento a la interpretacin clsica de los
procesos de desarrollo econmico. Entre ellas destaca el enfoque local del desarrollo. Bajo este
enfoque, el territorio y sus habitantes constituyen los principales recursos que facilitan el
proceso de desarrollo101 y, en consecuencia, no hay modelos universalmente vlidos ni verdades
aplicables en todos los territorios. Por ello, la principal caracterstica del desarrollo local es que
es especfico y singular para cada lugar, como resultado de la dialctica histrica irrepetible
entre una sociedad y su territorio. La concepcin sistmica e integral del proceso de desarrollo
conlleva la necesidad de nuevas herramientas de gestin y direccin en los distintos mbitos de
la realidad local, herramientas que, con frecuencia, chocan frontalmente con el estatus quo
existente (transversalidad frente verticalidad, territorialidad frente a sectorialidad, coordinacin
y cooperacin frente a jerarqua, flexibilidad frente a rigidez burocrtica, etc.).
El enfoque local del desarrollo es tambin, por naturaleza, eminentemente participativo. En
primer lugar porque en el mbito local se cumplen un conjunto de condiciones que permiten
practicar frmulas de democracia participativa difcilmente aplicables en mbitos territoriales de
101

En el paradigma del desarrollo local, el concepto de desarrollo se desliga definitivamente del de crecimiento. La
presin sobre los recursos y la insostenibilidad del modelo actual llevan a considerar frmulas en las que se produce
prosperidad, empleo y bienestar social sin que ello signifique tasas de crecimiento del PIB o de poblacin. Al
contrario, algunos autores abogan por la estabilizacin como paso previo a modelos basados en el decrecimiento,
como nica frmula para mantener los niveles de progreso y bienestar alcanzados (Latouche 2006).

318

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

rango superior; en segundo lugar, porque la participacin permite legitimar social e


institucionalmente la estrategia local de desarrollo, componente fundamental y diferenciador de
este modelo. La participacin presupone un estadio de madurez de la sociedad local superior al
otorgado por otros modelos. La sociedad local, a travs de sus representantes, se responsabiliza
de disear e implementar una estrategia de desarrollo consensuada y legitimada mediante la
participacin. En consecuencia, los pilares del proceso de desarrollo estn prefijados y no son
objeto de cuestionamiento en tanto en cuanto no se produzca un cambio sustancial en las
condiciones internas o externas del territorio. Y es la existencia de esta estrategia, y del pacto
social que la soporta, la primera y principal fortaleza para la consecucin de un desarrollo
sostenible.

15.2. Anclaje competencial a efectos de regulacin. La promocin econmica y el


empleo como competencias autonmicas
A nivel de inters social e institucional, el mantenimiento y la promocin de la actividad
econmica y la generacin de empleo se han convertido, desde el principio de la actual crisis
econmica, en el principal deseo y objetivo. La Comunidad Valenciana sufre con mayor
intensidad la prdida de empleo y de empresas por la conjuncin de varios factores como la
demolicin del sistema financiero regional, la especializacin en actividades sobre las que la
crisis ha impactado con ms fuerza, el abandono de las polticas de promocin empresarial e
industrial, el persistente fracaso del modelo de agricultura familiar basado en cooperativas, o la
infra-financiacin pblica histrica que padece la regin y que sigue sin encontrar vas de
compensacin y solucin, solo por citar los procesos ms importantes (Figura 1).

319

Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

Figura 1. Principales factores de la crisis econmica en la Comunidad Valenciana

Fuente: elaboracin propia

Para entender mejor lo sucedido en el mbito de la actividad productiva, conviene echar una
breve mirada analtica al contexto general de lo acontecido en la regin en los ltimos 15 aos.
15.2.1. El contexto: los aos brbaros
La mencin recurrente a los argumentos de la riqueza, la prosperidad y el empleo, centr el
discurso de los gobernantes de los aos brbaros de la burbuja inmobiliaria, los grandes
eventos y la ubicacin de la regin en el mapa. Una estrategia en la que se opt, deliberada y
negligentemente, por dejar en un segundo plano los pilares tradicionales de la economa
valenciana en pos de un cambio de orientacin que habra de producir enormes beneficios para
la regin. As, se minimiz la atencin a las actividades que haban protagonizado la
modernizacin de la sociedad y la economa valenciana durante el siglo XX y que, poco a poco,
haban ido languideciendo. Tres grandes sectores de actividad que reclaman, sin duda, nuestra
atencin.
En primer lugar, observamos el evidente abandono sufrido por la todava potente industria de
base familiar, de carcter endgeno, y basada en sectores maduros pero con interesantes
fortalezas asociadas a su disposicin territorial en clusters, que solo cuenta con los resquicios
del desmantelamiento de una acertada poltica industrial generada en los primeros aos del
desarrollo autonmico..

320

Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

En segundo lugar, la descomposicin del sistema citrcola de regado que no ha sido capaz de
resolver sus graves problemas estructurales y de rendimientos decrecientes, no ha sabido
afrontar

sus

debilidades

tradicionales

(microfundismo,

individualismo,

deficiente

funcionamiento del sistema de cooperativas, etc.), y se enfrenta ahora con nuevas amenazas
surgidas de la evolucin de la economa y del impacto de la globalizacin (Noguera, 2010). Las
consecuencia no son solo econmicas, sino tambin sociales, culturales y ambientales. Desde el
punto de vista econmico, la prdida de rendimiento y el fracaso del sistema cooperativista han
conducido a la prdida de empleos tanto directos (cosecheros) como indirectos (clasificacin,
almacenamiento y venta del producto, limpieza, logstica, etc.). Ambientalmente, el reducido
rendimiento o el exceso de expectativas ante la posible transformacin en otros usos no
agrarios, han producido el abandono de parcelas prximas a los ncleos urbanos, con el
consiguiente riesgo ambiental que puede suponer un eventual incendio. Por ltimo, para un
buen nmero de localidades de la llanura central valenciana y de los valles del Vinalop, la
Vega Baja y la Plana de Castell, el deterioro econmico y ambiental de la citricultura supone la
desaparicin de toda una cultura y saber hacer asociados a esta actividad ms que secular.
En tercer y ltimo lugar, la economa valenciana posee un modelo turstico basado en el sol y
playa tradicional que ha proporcionado riqueza a toda la franja litoral de la regin. Sin
embargo, el modelo se ha centrado en un residencialismo altamente estacionalizado. El turismo
ha resistido mejor el envite de la actual crisis econmica, gracias al permanente ajuste de
precios, un programa de turismo social muy ambicioso y la desactivacin de otros destinos
competidores por situaciones de inestabilidad poltica. A pesar de todo, el sector muestra una
urgente necesidad de modernizacin y diversificacin de la oferta complementaria, y afronta
retos fundamentales como los asociados al cambio climtico.
Mientras los pilares verdaderos de la economa valenciana perdan fuelle, capacidad de competir
y horizonte estratgico, las fuerzas del mercado, apoyadas en una megalomana enfermiza que
impregnaba al conjunto del gobierno valenciano, se dedicaron a llevar a trmino una estrategia
de crecimiento econmico pensada para facilitar el desarrollo desmesurado de la construccin
de grandes obras pblicas, de campos de golf, y de otros equipamientos similares que daban
soporte a la construccin de enormes complejos de viviendas. La estrategia centrada en los
grandes eventos, la cultura del lujo y del ladrillo consiguieron poner en el mapa a la regin
valenciana en unos pocos aos, como paradigma del mal gobierno y la mala gestin, del
derroche de recursos pblicos, y de la corrupcin en extensos mbitos de la vida pblica y
empresarial.

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Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

15.2.2. De las competencias y los anclajes institucionales


La promocin econmica y la creacin de empleo son competencias transferidas a las
Comunidades Autnomas (CCAA). Sin esta transferencia es probable que los desmanes de la
ltima dcada hubiesen sido menores, pero tambin es verdad que, en el caso de la promocin
econmica y el empleo, el camino positivo recorrido por las CCAA y los municipios hubiese
sido mucho ms corto. Si bien se ha dicho que las CCAA son competentes en materia de
promocin econmica y empleo, tambin es cierto que se trata de uno de los mbitos de
actuacin en el que las entidades pblicas locales tienen competencias, aunque en parte sean
fruto de transferencias desde las propias Comunidades Autnomas.
Sea como fuere, lo cierto es que los ayuntamientos y las dems estructuras de gobierno local
(Mancomunidades, Grupos de Accin Local, Diputaciones y Cabildos, etc.) han puesto un
nfasis destacado a la hora de inventar, adaptar o crear soluciones a los desajustes de los
mercados de trabajo locales. Es un hecho que las polticas activas de empleo han sido de las ms
relevantes a la hora de solucionar los problemas de desempleo, subempleo, carencias formativas
y desajustes entre la oferta y la demanda a nivel local. Tambin es cierto que, en un nmero
cada vez mayor de entidades locales, la creacin de estructuras de promocin econmica ha
comportado el desarrollo de la capacidad para inyectar fondos y recursos, principalmente
europeos, que han ido en beneficio del empleo pero tambin, de la cohesin social y la inclusin
ya que, en muchos casos los esfuerzos en este sentido han ido dirigidos a los colectivos sociales
con ms dificultades, o a procesos identificados de exclusin o riesgo de exclusin.
Por otro lado, la mayora de las estructuras de promocin econmica de los ayuntamientos han
terminado por contener, de una forma ms o menos autnoma, una Agencia de Desarrollo Local
que, de hecho, ha recibido la denominacin, en la mayora de ocasiones de Agencia de Empleo
y Desarrollo Local, por su dependencia funcional. Es en estas agencias donde se han ubicado los
denominados Agentes de Empleo y Desarrollo Local o, en su apelacin reducida, Agentes de
Desarrollo Local, que, en el caso valenciano dependen del Servicio Valenciano de Empleo y
Formacin (SERVEF). Adems de los agentes de desarrollo local, debemos destacar otras
figuras tcnicas que han venido trabajando en la administracin local con una funcin relevante
en los procesos de desarrollo, si bien con un marcado carcter sectorial. Se trata de las Agencias
de Fomento de Iniciativas Comerciales (AFIC), dependientes de la Direccin General de
Comercio de la Generalitat Valenciana (GVA), los trabajadores de las Oficinas Municipales de
Informacin al Consumidor (OMIC), tambin dependientes de esta Direccin General, o de los
Agentes de Desarrollo Turstico que, sin ser figuras reglamentadas por la administracin
autonmica, si han sido creadas por los municipios ms tursticos o aquellos en los que se
pretenda dotar al municipio de una dimensin turstica de la que hasta ese momento carecan.

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Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local

15.2.3. Las especificidades de los mundos rurales


A pesar de la imagen urbana que se tiene de Valencia y su regin, lo cierto es que el espacio
no urbano es territorialmente mayoritario, y en l se generan y desarrollan importantes procesos
productivos. En la mayora de los casos, la organizacin econmica, social y territorial del
mundo rural responde a las necesidades y requerimientos del medio urbano. A las tradicionales
demandas de materias primas y alimentos, se han ido aadiendo otras funciones ms recientes
relacionadas con la deslocalizacin de equipamientos, de actividad econmica y de residencia
desde los centros urbanos, en el caso de las reas rurales prximas a las ciudades. En el caso de
las reas rurales intermedias y las menos accesibles, las nuevas demandas se han focalizado en
actividades de turismo y ocio, produccin de alimentos y productos de calidad, generacin de
energa o almacenaje de residuos (Esparcia y Noguera, 1999).
No existe un modelo o modelos claros para los distintos tipos de espacios rurales de la regin,
sino que las reas rurales continan amoldndose a las demandas que les exigen los espacios
urbanos. Cabra, por tanto, preguntarse qu significa desarrollo sostenible en el medio rural.
Se trata de actividades relacionadas con la denominada green economy (Kennet y Heinemann,
2006), que aprovechen las oportunidades derivadas de la necesidad de sustituir el modelo
energtico y de produccin actual para generar actividad econmica y empleo en el medio rural
y, al mismo tiempo, contribuir a la sostenibilidad global? Se trata, ms bien, de alcanzar un
espacio rural donde los habitantes y visitantes puedan solucionar de manera adecuada las
dificultades para acceder a todo tipo de bienes, servicios y empleo (Borden y Moseley, 2006)?
No se trata de una disyuntiva excluyente pero es necesario clarificar qu filosofa se esconde
tras el concepto de sostenibilidad del medio rural para centrar las estrategias de desarrollo en
estos territorios, antes de adentrarse en la proposicin de las funciones del mundo rural
Retomando lo expuesto en trabajos previos (Noguera, Esparcia y Ferrer, 2004), parece
fundamental resolver esta disyuntiva y apostar por un modelo de ruralidad sostenible con tres
caractersticas:

que responda a la necesidad de ordenar el territorio rural de forma eficaz y sostenible;

que priorice las voluntades y necesidades de los habitantes rurales;

que contribuya a satisfacer las necesidades del medio urbano siempre que no entren en
contradiccin con las del medio rural y no supongan un perjuicio para sus habitantes.

El espacio rural ocupa mayor parte de la extensin territorial de los pases europeos y tambin
de Espaa y la Comunidad Valenciana. Lo primero que podemos deducir es que no es lgico
hablar del mundo rural sino de muchos mundos rurales. Un buen nmero de documentos
estratgicos y legislativos a escala europea hablan de diversidad rural, comenzando por El
Futuro del Mundo Rural (1988) que contempla 3 categoras de espacios rurales y tres tipos de
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Polticas pblicas, cohesin social y buen gobierno en la CV tras la reforma del rgimen local

estrategias para afrontar sus retos y posicionarlos mejor de cara al futuro. Se hablaba en ese
momento de las reas bajo presin del mundo moderno, donde los retos se referan a la
necesidad de proteccin del medio ambiente y ordenacin del espacio rural, al papel de las
comunidades rurales en los procesos de desarrollo y a la necesidad de obtener una visin de
conjunto del territorio rural sometidos a estas presiones del mundo moderno. La siguiente
categora se refera a la decadencia rural donde los retos hacan referencia a la necesidad de
diversificacin econmica y desarrollo del propio potencial, al impulso de la programacin,
dilogo y asociacin, al refuerzo de los centros intermedios y a la necesidad de obtener una
visin de conjunto del territorio rural. Por ltimo, con relacin a las denominadas reas
marginales se hablaba de la necesidad de afrontar obstculos graves, al esfuerzo continuo y a
la visin de conjunto como principales retos. Vistos en retrospectiva, no cabe duda que las
reflexiones incluidas en este documento supusieron una aportacin fundamental en su momento,
que ha guiado buena parte de los esfuerzos de la poltica de desarrollo rural europea.
Transcurridos 25 aos, da la sensacin de que, a grandes rasgos, los retos actuales de los
mundos rurales valencianos se parecen bastante a los descritos en El Futuro del Mundo
Rural y que la diversidad rural sigue marcando la realidad del medio rural y la necesidad de
estrategias diferenciadas. El Libro Verde sobre la Cohesin Territorial de la Unin Europea
(Comisin Europea, 2008) plantea como subttulo Convertir la Diversidad Territorial en un
Punto Fuerte, una afirmacin de la persistencia de un territorio diverso que necesita no solo
estrategias y soluciones diferenciadas a sus realidades sino que, adems, concibe dicha
diversidad como un potencial de desarrollo.
A pesar de los esfuerzos realizados para adecuar las polticas de desarrollo rural a la realidad
diversa del mundo rural, todava existen u