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O Direito gua

como Poltica Pblica


na Amrica Latina
uma explorao terica e emprica

Editores

Jos Esteban Castro


Lo Heller
Maria da Piedade Morais

Editores

Jos Esteban Castro


Lo Heller
Maria da Piedade Morais

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Roberto Mangabeira Unger

Fundao pblica vinculada Secretaria de


Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Jess Jos Freire de Souza
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
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Diretor de Estudos e Polticas
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de Inovao, Regulao e Infraestrutura
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Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
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Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br

Editores

Jos Esteban Castro


Lo Heller
Maria da Piedade Morais

Braslia, 2015

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015

O direito gua como poltica pblica na Amrica Latina : uma


explorao terica e emprica / editores: Jos Esteban Castro,
Lo Heller, Maria da Piedade Morais. Braslia : Ipea, 2015.
322 p. : il., grfs., mapas, fots. color.
Inclui Bibliografia.
ISBN: 978-85-7811-238-7
1. Direitos sobre as guas. 2. Abastecimento de gua. 3.
Escassez de gua. 4. Conservao da gua. 5. Servios de
Saneamento. 6. Programas Governamentais. 7. Polticas Pblicas.
8. Amrica Latina. I. Castro, Jos Esteban. II. Heller, Lo. III.
Morais, Maria da Piedade. IV. Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada.
CDD 333.910098

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no


exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Foto da capa
Jos Esteban Castro
Frum Social Mundial, Porto Alegre, 2003.

SUMRIO

APRESENTAO.........................................................................................9
PREFCIO..................................................................................................11
INTRODUO...........................................................................................13
CAPTULO 1
MUITO FAMILIAR PARA IGNORAR, MUITO NOVO PARA RECONHECER:
A SITUAO DO DIREITO HUMANO GUA EM NVEL GLOBAL........................25

Takele Soboka Bulto

CAPTULO 2
O QUE PODE A GUA? LIMITES E POSSIBILIDADES DAS PRTICAS
POLTICAS PARA O ACESSO E A DEFESA DA GUA COMO DIREITO
NA ARGENTINA............................................................................................57
Cecilia Carrizo
Mauricio Berger

CAPTULO 3
A POLTICA DE RACIONAMENTO DE GUA NA CIDADE DO RECIFE,
BRASIL: IMPACTOS E DESIGUALDADES NOS ASSENTAMENTOS PRECRIOS..........83
Hermelinda Maria Rocha Ferreira
Alexandre Svio Pereira Ramos
Denis Antnio de Mendona Bernardes

CAPTULO 4
AT A LTIMA GOTA: COMPLEXIDADE HIDROSSOCIAL E ECOLOGIA
POLTICA DA GUA NA BAIXADA FLUMINENSE (RJ, BRASIL).....................109

Maria Anglica Maciel Costa


Antnio Augusto Rossotto Ioris

CAPTULO 5
COMPARTILHANDO A GUA: CONFLITOS (MICRO) POLTICOS NO ACESSO
E DISTRIBUIO DA GUA O CASO DA ILHA DE AMANTAN,
LAGO TITICACA, PERU.................................................................................129
Susana Orellana Gavidia

CAPTULO 6
PRIVATIZAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO E NOVAS FORMAS
DE SEGREGAO: O CASO DO MORRO DA BOA VISTA EM ARRAIAL
DO CABO, BRASIL ................................................................................................147
Cristiane Fonseca Hbner

CAPTULO 7
REDES DE POLTICA E DESENHO DE ESTRATGIAS PARA SUPERAR
A CRISE DA GUA: OS CASOS DOS AQUFEROS DO VALE DE LEN,
GUANAJUATO E DO VALE DE AGUASCALIENTES, NO MXICO..........................173
Alex Ricardo Caldera Ortega

CAPTULO 8
AS ESTRATGIAS DA SOCIEDADE FRENTE AOS PROCESSOS DE
PRIVATIZAO DA GUA: CONQUISTAS E DESAFIOS NO URUGUAI .................193
Ana Domnguez
Marcel Achkar
Gabriela Fernndez

CAPTULO 9
TARIFAS SOCIAIS E JUSTIA SOCIAL NO ACESSO AOS SERVIOS DE
ABASTECIMENTO DE GUA E ESGOTAMENTO SANITRIO NO BRASIL..............209
Ana Lucia Britto

CAPTULO 10
ELEMENTOS PARA UMA AVALIAO CRTICA DO PROGRAMA BRASILEIRO
DE FORMAO E MOBILIZAO SOCIAL PARA CONVIVNCIA COM O
SEMIRIDO UM MILHO DE CISTERNAS RURAIS (P1MC)..............................227
Uende Aparecida Figueiredo Gomes
Priscilla Cordeiro de Miranda
Joo Luiz Pena
Cidoval Morais de Sousa
Beatriz Susana Ovruski de Ceballos

CAPTULO 11
CAPS: PELA GUA, COM A COMUNIDADE OS COMITS DE GUA
POTVEL E ESGOTAMENTO SANITRIO E A GESTO SOCIAL DE UM
BEM COMUM NA NICARGUA....................................................................245
Rosibel Kreimann

CAPTULO 12
ACESSO SOCIAL GUA E POLTICAS PBLICAS: O CASO DAS
MESAS TCNICAS DE GUA NA VENEZUELA..................................................269
Miguel Lacabana

CAPTULO 13
APROPRIAO DAS GUAS NO CIRCUITO DAS GUAS MINERAIS
DO SUL DE MINAS GERAIS, BRASIL: MERCANTILIZAO E
MOBILIZAO SOCIAL...............................................................................287
Josiane Teresinha Matos de Queiroz
Lo Heller
Andra L. M. Zhouri

NOTAS BIOGRFICAS............................................................................315

APRESENTAO

Aps vrias dcadas de debate internacional, em julho de 2010 as Naes Unidas


finalmente decidiram por votao reconhecer formalmente a existncia do direito
humano gua. Por um longo tempo, muitos pases obstaculizaram a aprovao
da existncia de tal direito nas Naes Unidas e, ao tempo da deciso final tomada
em 2010, 41 pases abstiveram-se de votar. Vrios pases da Amrica Latina,
notadamente a Bolvia, o Equador e o Uruguai, tiveram uma atuao destacada
na promoo e na aprovao final do direito humano gua. A falta de acordo em
nvel internacional sobre a matria tem razes diversas e profundas entre outras
questes, por existirem paradigmas rivais e at incompatveis em relao ao status
que caberia atribuir gesto da gua e dos bens e servios baseados neste recurso.
Deve a gua ser considerada um bem comum ou um bem privado, mercantilizvel?
Devem os servios bsicos de saneamento ser tratados como um bem pblico
ou como bem privatizvel? Estas e outras questes carecem de respostas, as quais
possam satisfazer os diferentes atores sociais que participam dos debates relevantes
sobre o tema, e em torno das quais persistem profundas diferenas e antagonismos
cuja resoluo no parece estar prxima.
No obstante, a partir de outra perspectiva, a aprovao do direito humano
gua pelas Naes Unidas em 2010, mais do que concluir o debate, contribuiu
para abrir novas frentes de discusso e de disputa sobre o tema. Como assinalam
alguns crticos, particularmente aqueles que se alinham posio de absteno na
votao a favor do direito humano gua, o que significa na prtica a existncia
formal desse direito? Quais so as responsabilidades dos Estados com respeito
sua implementao? Como possvel que os cidados comuns possam exerc-lo
ou reivindic-lo na vida cotidiana? Que mecanismos existem para que a ampla
parcela da populao humana que ainda no tem acesso a servios essenciais de
saneamento possa exigir dos governos a tomada de medidas concretas para garantir
a satisfao das suas necessidades bsicas?
Este livro, fruto de uma parceria entre a Diretoria de Estudos e Polticas
Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea e a Rede Waterlat-Gobacit,
analisa estas e outras questes fundamentais para a compreenso dos desafios que
apresenta, na prtica, a concretizao de polticas pblicas orientadas pelo direito
humano gua. Os captulos, com foco em estudos de caso latino-americanos, tm
uma abordagem interdisciplinar, integrando perspectivas do direito, da antropologia, da economia, da sociologia, da cincia poltica, da geografia, das disciplinas
tcnicas, particularmente a engenharia sanitria, e das polticas pblicas em geral.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Confiamos que a coletnea ser uma contribuio importante para o debate


contemporneo sobre o desenho e a implementao de polticas pblicas orientadas a
aprofundar a democratizao da gesto e do acesso gua no Brasil e no mundo.
Desejamos a todas e todos uma proveitosa leitura!
Jess Souza
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

PREFCIO

Catarina de Albuquerque1

Foi com imenso prazer que aceitei redigir o prefcio da obra O direito gua como
poltica pblica na Amrica Latina: uma explorao terica e emprica, editada por
reconhecidos especialistas na rea da gua e saneamento.2 Sua leitura permitiu-me
revisitar muitos dos problemas que identifiquei como boas prticas recolhidas ao
longo de meus seis anos de trabalho enquanto relatora especial da ONU.
O reconhecimento explcito, em 2010, da gua e do saneamento como direitos
humanos pela Assembleia Geral da ONU, e as subsequentes resolues adotadas
tanto pela Assembleia Geral como pelo Conselho de Direitos Humanos da ONU
sobre o tema todas, exceto a primeira, por consenso vieram colocar um ponto
final na questo de se saber se a gua e o saneamento constituem, ou no, direitos.
Desconheo hoje governo que afirme o contrrio, e o nmero de pases que esto
consagrando estes direitos de forma explcita nas suas constituies ou legislaes
nacionais vem aumentando progressivamente.
Entretanto, fato que o reconhecimento explcito e a consagrao legal dos
direitos humanos gua e ao saneamento so de relativamente rpida e fcil resoluo.
Vencida esta etapa inicial, outras questes muito mais complexas se colocam.
Uma delas tem a ver justamente com a determinao do significado concreto
e com as implicaes prticas do reconhecimento desses direitos, para fins da
elaborao e da avaliao de polticas pblicas em matria de gua e saneamento.
E os direitos gua e ao saneamento s adquirem o potencial para se tornarem
realidade quando se passa fase de utilizao do marco normativo do direito para,
por um lado, examinar com lupa polticas pblicas e realidades nacionais e locais
e, por outro, desenhar novas polticas setoriais. S a os direitos saem do papel e
contribuem efetivamente para a melhoria da vida das pessoas.
As normas internacionais de direitos humanos determinam que os servios de gua
e saneamento devem ser fsica e financeiramente acessveis, disponveis em quantidades
1. Relatora especial da Organizao das Naes Unidas (ONU) para o direito humano gua e saneamento (2008-2014),
vice-presidente da Sanitation and Water for All Partnership (SWA) <www.sanitationandwaterforall.org>. Licenciada
em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e mestre em Relaes Internacionais pelo Institut
Universitaire de Hautes tudes Internationales de Genebra.
2. A autora deste prefcio, de origem portuguesa, utiliza a palavra saneamento no sentido de esgotamento sanitrio,
como adotado no Brasil e neste livro. Optou-se, sempre que possvel, pela manuteno da grafia original do texto,
conforme enviado pela autora(nota dos editores).

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

suficientes, de qualidade, alm de cultural e socialmente aceitveis. As desigualdades


de acesso entre pobres e ricos, entre zonas rurais e urbanas ou entre bairros formais e
favelas devem ser progressivamente eliminadas, os servios devem ser sustentveis, as
pessoas devem ter acesso informao e poder participar de maneira livre e significativa
na tomada de decises relativas ao assunto e, finalmente, devem ter acesso a mecanismos
destinados a responsabilizar os governos em caso de incumprimento desses direitos.
E precisamente com esta lupa dos direitos humanos que os autores deste livro
examinaram questes como: o racionamento de gua no Recife; o acesso gua na
Baixada Fluminense (Rio de Janeiro); os conflitos em torno da partilha e distribuio
de gua no Peru; as conquistas e desafios na implementao de polticas de proibio da
privatizao dos servios de gua e saneamento no Uruguai; e, na Nicargua, a questo
da acessibilidade financeira aos servios de gua e saneamento ou as obrigaes do poder
pblico relativamente a comits locais de gesto dos servios de gua e saneamento.
A Amrica Latina alcanou progressos muito significativos em termos de
acesso gua e saneamento nas ltimas dcadas. Sinal disto o fato de a meta
dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODMs) de reduo em 50% do
nmero de pessoas sem acesso a fontes de gua melhorada j ter sido alcanada,
e de a meta de reduo em 50% do nmero de pessoas sem acesso a saneamento
estar em vias de ser atingida pelos pases latino-americanos.
Contudo, os ODMs no abrangem todas as dimenses do acesso gua e ao
saneamento que so cruciais para a vida e dignidade das pessoas, deixando de fora
aspectos como a qualidade dos servios, sua acessibilidade financeira, ou mesmo
a distncia que deve ser percorrida para acess-los. Tambm ficam pendentes
problemas de segurana fsica no acesso e sua falta de sustentabilidade, a par da
persistncia de desigualdades.
Assim, este volume traz um contributo fundamental ao aplicar ao contexto
da Amrica Latina o marco jurdico dos direitos humanos gua e ao saneamento,
mostrando claramente seu valor acrescido e prtico, bem como as implicaes
concretas de no nos contentarmos com os compromissos assumidos no mbito
dos ODMs e com resultados globais e agregados.
Estou segura do valor pioneiro desta obra, e confiante de que ela colocar em
cima da mesa, no s nos pases e casos abordados, o tema dos direitos humanos
gua e ao saneamento e os desafios para sua realizao, mas que tambm vai impor
este debate noutros pases da regio. Espero vivamente que, com esta edio, decisores
polticos e especialistas do setor passem a integrar os direitos humanos gua e
ao saneamento no seu trabalho do dia a dia. S assim conseguiremos alcanar o
sonho de transformar esta promessa em realidade para todos.
bvio que essa no ser tarefa fcil, mas, como escreveu o poeta Fernando
Pessoa, Pedras no caminho? Guardo-as todas. Um dia vou construir um castelo.

INTRODUO1,2

Jos Esteban Castro3


Lo Heller4
Maria da Piedade Morais5

Este livro explora a relao entre a luta pelo direito gua, em algumas de suas
muitas dimenses e expresses concretas, e as polticas pblicas destinadas a
implementar este direito na Amrica Latina nas ltimas duas dcadas. A desigualdade e a injustia social que caracterizam a regio latino-americana parecem
encontrar uma de suas formas mais agudas nas condies de acesso aos elementos
e servios essenciais para a vida, notadamente o acesso gua para consumo
humano e seus servios relacionados. Com efeito, um relatrio da Organizao
Pan-americana de Sade (Opas) informa que, na Amrica Latina, cerca de 40
milhes de pessoas, ou seja, 7% da populao, no possuem gua segura para
o consumo humano, enquanto mais de 20% (cerca de 117 milhes de pessoas)
carecem de instalaes sanitrias que cumpram com as condies mnimas
necessrias, das quais 36 milhes (mais de 6% da populao da regio) ainda
praticam a defecao ao ar livre, com graves consequncias sociais e ambientais
(Opas, 2011, p. 10-11). Esta problemtica mais frequente e mais complexa,
como seria de se esperar, nas reas semiridas e desrticas, mas tambm se faz
presente em regies mais favorecidas em termos hidrolgicos: a relao entre a
disponibilidade natural de gua e a satisfao das necessidades vitais da populao
no de maneira alguma mecnica ou direta. Pelo contrrio, frequentemente
observa-se que a desigualdade e a injustia no acesso gua e a seus servios
bsicos, ou na proteo contra os perigos para a vida derivados da gua, so
mais graves nas reas onde a disponibilidade deste recurso adequada ou at
mesmo abundante, como ocorre no sul do Mxico, nas extenses amaznicas,
ou nas regies s margens dos grandes rios latino-americanos.
1. Os autores agradecem os comentrios de George Alex da Guia.
2. Esta edio contou com o apoio de Raony Silva Nogueira, gegrafo, funcionrio do Governo do Distrito Federal (GDF)
e bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD)/Ipea de 2011 a 2013; Alessandro Mazza,
gegrafo, mestrando em planejamento urbano pelo Politcnico de Milo em intercmbio com a Faculdade de Arquitetura
e Urbanismo da Universidade de Braslia (FAU/UnB); e de Jos Maria Reganhan, economista, mestre em desenvolvimento
sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (CDS/UnB) e bolsista do PNPD/Ipea.
3. Professor da Newcastle University, Reino Unido.
4. Pesquisador do Centro de Pesquisa Ren Rachou (CPqRR), Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz).
5. Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, Brasil.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

A partir de meados da dcada de 1980, a maioria dos pases da regio envolveu-se na implementao de uma srie de polticas pblicas no setor de guas,
orientados fundamentalmente pela premissa de que os Estados deveriam transferir
a responsabilidade pelo governo6 e pela gesto da gua e de seus servios a outros
atores, como a empresas privadas no caso de servios urbanos de gua e esgoto ,
ou aos usurios no caso de sistemas de irrigao , para dar somente dois exemplos
notrios. Estas polticas, genericamente denominadas na literatura como
neoliberais por sua nfase em reorganizar quase todos os aspectos da sociedade
em torno de princpios mercantis, incluram diversas iniciativas concretas, como
a descentralizao administrativa (sem uma correspondente descentralizao de
recursos), a privatizao de empresas pblicas e a transferncia de responsabilidade pela gesto dos servios bsicos aos prprios usurios. Estes processos tm
alcanado resultados e impactos variados, mas uma das tendncias mais notveis
registradas tem sido a emergncia, proliferao e acirramento dos conflitos sociais
relacionados com a gua, que com frequncia geram movimentos de luta por
parte das populaes afetadas. Nesta coletnea, examinam-se alguns exemplos
das contradies, dos conflitos e dos confrontos relacionados a tais processos,
conferindo nfase ao tema direito gua e sua relao com as polticas pblicas
implementadas em alguns pases da regio.
Alguns casos latino-americanos foram extensamente analisados na literatura,
devido ao fato, entre outros, de terem alcanado notoriedade pelo elevado tom dos
confrontos. Casos como o das famosas Guerras da gua em Cochabamba (1999-2000)
e em La Paz-El Alto (2005-2006), Bolvia, contriburam para a queda do regime
poltico neoliberal que governava o pas naquele momento. Outros casos, como
o chileno, constituem exemplos extremos da aplicao da agenda neoliberal no
campo da gua, tendo propiciado, por exemplo, a propriedade privada de corpos
hdricos (rios, lagos, aquferos etc.) em uma escala inigualada em nvel internacional.
Estes e outros casos foram abordados em coletneas publicadas previamente
pela Rede WATERLAT-GOBACIT.7,8 Conforme ser detalhado nos prximos
pargrafos, este volume enfatiza a situao do Brasil, pas ao qual so dedicados
seis de seus treze captulos, mas tambm apresenta exemplos da Argentina, Mxico,

6. Nesta introduo utiliza-se a expresso governo da gua, e outras expresses similares, para fazer referncia s
atividades de nvel poltico-estratgico, que incluem, mas no se reduzem a elas, a formulao e a implementao de
polticas pblicas e de gesto. Em algumas passagens, governo da gua utilizado como equivalente a poltica da
gua ou poltica hdrica. Evitou-se utilizar aqui o conceito de governana da gua, que tem sido objeto de um
importante debate internacional e que se refere a outros aspectos, como a relao entre o Estado, o setor privado e
a sociedade civil na gesto dos recursos hdricos e dos servios pblicos, mas que tende a desconsiderar a dimenso
poltica dos processos relacionados implementao do direito humano gua na prtica.
7. A WATERLAT-GOBACIT uma rede internacional, inter e transdisciplinar, de ensino, pesquisa e interveno prtica no
campo da poltica e da gesto da gua e dos servios baseados no uso da gua. Possui prioridades de pesquisa orientadas
para combater a injustia, a desigualdade e a vulnerabilidade relacionadas com a gua. Ver <www.waterlat.org>.
8. Entre outras coletneas, ver, por exemplo, Castro e Lacabana (2005); Castro e Simon Ruiz (2009).

Introduo

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Nicargua, Peru, Uruguai e Venezuela.9 O livro cobre uma vasta gama de escalas e
situaes relacionadas com a implementao de polticas pblicas orientadas para
promover e garantir o direito gua na Amrica Latina. Aqui foram includos,
por exemplo, um estudo sobre os protestos populares para rechaar a privatizao
e defender o carter pblico dos servios de gua e esgoto no Uruguai, e tambm
dois trabalhos comparativos em nvel regional/provincial, a saber: i) um primeiro
que busca contrastar as formas de mobilizao social contra a contaminao da
gua e o funcionamento das polticas pblicas e instituies relevantes para o tema
nas provncias de Crdoba e Rio Negro, Argentina; e ii) um segundo que compara
as relaes de poder que se estabelecem no governo e na gesto de aquferos
estratgicos que se encontram submetidos a nveis insustentveis de extrao, nos
estados mexicanos de Aguascalientes e Guanajuato. Outros captulos concentram-se
na rea rural e na periferia urbana, para estudar o impacto da implementao de
polticas pblicas nacionais que buscam garantir o direito gua. Estes abrangem
um exame dos conflitos pelo direito gua em pequenas comunidades rurais em
uma ilha do Peru, uma explorao das oportunidades e desafios que enfrentam as
formas comunitrias de gesto da gua na Nicargua e uma anlise da emergncia
de formas de gesto comunitria nos bairros perifricos de Caracas, Venezuela.
No caso do Brasil, abarcam-se vrios aspectos cruciais da poltica pblica destinada
a garantir o direito humano gua. Um dos estudos aqui publicados apresenta
uma anlise da relao entre a poltica tarifria dos servios de gua e esgoto e a
justia social e ambiental. Outros focam o impacto da privatizao dos servios e
do racionamento sistemtico e de longo prazo que afeta a populao mais pobre
em grandes capitais do pas sobre os processos de segregao e desigualdade social.
Por fim, dois captulos tratam da mercantilizao da gua para o consumo por
meio da expanso em grande escala da venda de gua envasada por parte de uma
empresa pblica, e de uma avaliao da poltica nacional que promove a construo
de 1 milho de cisternas para a captao de gua da chuva nas regies semiridas
do interior do Brasil.
O propsito desta coletnea contribuir para o aumento da base de conhecimentos sobre o tema, observando contradies, avanos e retrocessos, assim como
possibilidades que se experimentam na implementao de polticas pblicas que,
pelo menos nominalmente, se propem a garantir o exerccio do direito gua na
Amrica Latina. Neste sentido, a partir do incio do sculo XXI, com a chegada ao
poder em diversas partes da regio, especialmente na Amrica do Sul, de atores de
corte progressista alguns at mesmo claramente localizados esquerda do espectro
poltico , registrou-se um notrio avano no campo das polticas pblicas destinadas a
promover e assegurar o assim chamado direito gua. Este movimento experimentou
uma clara reviravolta, com a incorporao do direito gua nas constituies do
9. Os captulos sobre os estudos de caso desses seis pases no idioma original em espanhol podem ser encontrados
em Castro, Heller e Morais (2013).

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Equador (2008) e da Bolvia (2009), e, posteriormente, com o reconhecimento deste


direito, em 2010, pelas Naes Unidas. Outros pases da regio, como a Nicargua, o
Uruguai e o Mxico, tambm incorporaram recentemente em suas constituies, de
forma explcita, o direito humano gua. No caso especfico do Brasil, existem duas
propostas de Emenda Constitucional (PEC) em tramitao no Congresso Nacional: a
PEC 39/2007 e a PEC 213/2012, que do nova redao ao artigo 6 da Constituio
Federal, para incluir o acesso gua entre os direitos sociais da populao brasileira.
Sem dvida, o direito gua converteu-se em tema bastante espinhoso, inclusive
no debate nacional dos pases que estiveram frente da iniciativa, como Bolvia
e Equador. A esta introduo no cabe o aprofundamento das particularidades do
debate, mas os captulos que compem este livro examinam as implicaes que
possui a noo do direito humano gua para o desenho e implementao das
polticas pblicas no setor. Alm disso, integra a obra um captulo introdutrio
sobre o tema do direito gua no contexto internacional.
Assim, o captulo 1, Muito familiar para ignorar, muito novo para reconhecer:
a situao do direito humano gua em nvel global, assinado por Takele Bulto, e
desenvolve uma discusso sobre as controvrsias e contradies que caracterizam
o debate internacional que finalmente conduziu aprovao do direito humano
gua por parte da Assembleia Geral das Naes Unidas, por intermdio da
Resoluo no A/RES/64/292, adotada em 28 julho de 2010. O autor destaca que
talvez nenhum outro direito no rol internacional de direitos socioeconmicos tenha
tido o seu status e a sua base normativa to contestada como o direito humano
gua. Este argumento compatvel com o fato de que mais de quarenta pases se
abstiveram de votar em favor da aprovao deste direito como parte constitutiva da
Carta das Naes Unidas,10 o que um claro indicador da existncia de profundos
desacordos sobre o tema em nvel internacional. O captulo apresenta uma anlise
abrangente do marco normativo do direito humano gua no plano internacional,
a partir do qual conclui corresponder a um direito independente, com a sua
base jurdica dada pelo Pacto Internacional pelos Direitos Econmicos, Sociais e
Culturais (PIDESC), pelo direito internacional da gua, e pelo direito ambiental
internacional (ONU, 2010). Bulto fornece, desta forma, um forte argumento
a favor da consolidao deste direito no plano legal-normativo, o que permite
contextualizar as discusses dos demais captulos. Sem dar margem a dvidas, apesar
de sua complexidade, os aspectos legais e normativos constituem somente uma
das dimenses de um amplo espectro de fatores que devem ser considerados no
debate, o que se encontra expresso de diversas formas nos captulos subsequentes.

10. Foram 122 votos a favor, nenhum voto contra, 41 abstenes e 29 ausncias. Todos os pases latino-americanos
votaram a favor eo Brasil foi protagonista da proposta.

Introduo

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Em seguida, de autoria de Cecilia Carrizo e Mauricio Berger, o segundo


captulo intitula-se O que pode a gua? Limites e possibilidades das prticas polticas
de acesso e defesa da gua como direito na Argentina. Os autores adotam uma postura
crtica dos modelos pluralistas de anlise de polticas pblicas, e assumem o Estado
democrtico de direito como uma estrutura institucional complexa, que tem
responsabilidade pelas decises coletivas vinculantes e possui competncias legais
para a regulao e controle do uso dos bens comuns. Nesta perspectiva, exploram-se
os casos das provncias de Crdoba e Rio Negro na Argentina, nas quais se registram
importantes processos de luta popular contra o impacto da contaminao da gua
sobre as condies de vida das populaes. Trata-se de processos de luta nos quais
as estruturas estatais, em distintos nveis, se veem seriamente questionadas, entre
outras razes, devido fragilidade dos mecanismos regulatrios e legais que deveriam garantir as condies de exerccio ao direito gua. Entre outras concluses,
os autores afirmam que a estrutura do Estado de direito democrtico, como institucionalidade fundada para o reconhecimento e garantia dos direitos, neste caso, a
gua, a sade e o meio ambiente, encontra-se questionada e necessita de inovaes
institucionais que atualizem o poder pblico para constituir garantias efetivas.
Tais inovaes, postulam os autores, deveriam se orientar para o desenvolvimento de
uma institucionalidade alternativa, com novos canais de comunicao e representao
da sociedade () para que o reconhecimento e a garantia do direito gua sejam
uma poltica pblica sustentada pelos poderes pblicos e por uma cidadania ativa.
Hermelinda Maria Rocha Ferreira, Alexandre Svio Pereira Ramos e Denis
Antnio de Mendona Bernardes (in memoriam)11 respondem pelo captulo 3:
A poltica de racionamento de gua na cidade do Recife, Brasil: impactos e desigualdades
nos assentamentos precrios. Os autores detm-se sobre o processo de desigualdade
social no acesso ao servio de abastecimento de gua no Recife e suas implicaes
para a implementao do direito gua como poltica pblica. Enfatizam que
a cidade do Recife est sujeita a um regime de racionamento da proviso de gua
desde 1983, regime que mais intenso nas reas de assentamentos precrios,
habitados por parcela expressiva da populao. O captulo apresenta resultados
de pesquisas dos autores sobre o tema e analisa o problema a partir do olhar dos
usurios-cidados afetados. A principal concluso revela que o sistema de abastecimento de gua contribui para a reproduo das condies de desigualdade
social na cidade do Recife, expondo as populaes mais carentes a situaes de
vulnerabilidade social. O racionamento tambm no igual para todos os setores,
e a sua lgica est intimamente relacionada s condies de desigualdade social e
estrutural caracterstica marcante da cidade. Os autores concluem que aps 30
11. Lamentavelmente o querido colega e amigo Denis Antnio de Mendona Bernardes , da Universidade Federal de
Pernambuco, Brasil, coautor do captulo 3, faleceu em 1o de setembro de 2012 e no pde ver a finalizao deste
projeto editorial.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

anos de racionamento de gua de forma ininterrupta, parte do contingente dos


atuais usurios do municpio integra a gerao do racionamento. A esta gerao
pertence tambm grande parte dos tcnicos que atuam na rea. Ambos os atores,
seno satisfeitos, tm assimilado dinmicas que tendem a consolidar na prtica
uma relao cotidiana com a intermitncia. Portanto, as possveis solues para
o problema da desigualdade no acesso aos servios de saneamento demandariam
que a comunidade afetada se compreendesse como sujeito de direito, e que as
autoridades assumissem tambm o papel do Estado em garantir a satisfao das
necessidades bsicas com qualidade para toda a populao.
No captulo 4, Maria Anglica Maciel Costa e Antnio Augusto Rossotto Ioris
assinam o trabalho de At a ltima gota: complexidade hidrossocial e ecologia poltica da
gua na Baixada Fluminense, Rio de Janeiro, Brasil. Para analisar os resultados de uma
pesquisa sobre as deficincias de infraestrutura e operacionais que afetam a oferta de
servios de gua em zonas precrias do Rio de Janeiro, os autores utilizam o conceito de
justia ambiental, a partir da perspectiva da ecologia poltica. O captulo pondera que
as desigualdades e injustias resultantes, as quais afetam os setores mais empobrecidos,
faz[em] parte de um legado histrico e poltico de discriminao, abandono e explorao, que se reflete na construo, simblica e material, de um espao marginalizado
e de persistente marginalizao. O trabalho confere centralidade ao papel das polticas
pblicas, da gesto da gua e dos compromissos governamentais no combate injustia
ambiental e na promoo da insero social da populao marginalizada. A partir da,
argumenta-se que a problemtica da desigualdade no acesso gua na Baixada Fluminense
constitui um exemplo marcante da insero da gua em processos de controle poltico
e circulao de capital mediados por disputas ambientais.
Na sequncia, Susana Orellana Gaviria apresenta o quinto captulo, sob o
ttulo Compartilhando a gua: conflitos (micro)polticos no acesso e distribuio da
gua. O caso da ilha de Amantan, lago Titicaca, Peru. O estudo discute o caso do
Programa gua Para Todos implementado pelo presidente Alan Garca em nvel
nacional. A autora aplica um estudo etnogrfico da situao experimentada na
ilha de Amantan, no lado peruano do lago Titicaca, para analisar o impacto de
uma poltica pblica lanada pelo governo nacional em uma situao concreta
na qual preexistem instituies formais e informais de propriedade, governo e
gesto da gua que interpem enormes obstculos para a sua implementao.
O texto alega que a poltica pblica implementada pelo Estado, em princpio
com o louvvel objetivo de democratizar o acesso gua, ps em ao uma dinmica de confronto entre trs ordenamentos legais que coexistem no territrio:
de propriedade, controle e gesto da gua rivais. Estes trs ordenamentos legais
corresponderiam ao Estado, comunidade campesina e s formas individualistas de
posse da terra e da gua. Por meio da implementao de polticas pblicas, como
gua para Todos, a ordem estatal interfere no plano local, no qual coexistem

Introduo

| 19

previamente as ordens campesina e individualista, gerando dinmicas de confronto que


conduzem criao de novos mapas de distribuio da gua que no respondem
precisamente aos objetivos enunciados na poltica pblica. O captulo oferece um
excelente exemplo dos desafios apresentados quando se busca implementar uma poltica
pblica a partir do governo central, mas que entra em contradio com as formas
socioculturais e polticas preexistentes no territrio no nvel local.
Cristiane Fonseca Hbner examina, no captulo que segue, o tema da privatizao dos servios de saneamento: Privatizao dos servios de saneamento e novas
formas de segregao: o caso do morro Boa Vista em Arraial do Cabo, Brasil. O trabalho
parte do conceito de justia socioambiental para avaliar o impacto da deciso de
transferir a gesto dos servios de saneamento no municpio de Arraial do Cabo
(Rio de Janeiro) empresa privada Prolagos, um processo que teve lugar no marco
da poltica neoliberal de privatizaes implementada no Brasil durante a dcada de
1990. No incio da concesso privada, o principal acionista da Prolagos era a guas
de Portugal (ADP), uma empresa pblica que no perodo atuava como concorrente
no mercado internacional das privatizaes de empresas de saneamento. Entretanto,
a privatizao no gerou os resultados previstos pelo investidor portugus, e a ADP
decidiu abandonar a concesso em 2006. Em 2007, a Prolagos foi transferida para
um novo concessionrio, guas Guariroba Ambiental (Grupo Cibe). O estudo
analisa a performance do operador privado, fundamentalmente em relao aos
servios prestados s populaes vulnerveis, dado que um dos objetivos explcitos
da concesso era ampliar a cobertura dos servios. Verificou-se que, em termos
quantitativos, a guas Guariroba Ambiental estendeu as redes de distribuio at
reas no servidas pela empresa pblica estadual Companhia Estadual de guas e
Esgotos (Cedae). Entretanto, a anlise da qualidade dos servios prestados leva a
uma das principais concluses do captulo: o setor privado prov servios de menor
qualidade s comunidades carentes, quando comparados s reas de maior poder
aquisitivo e as redes de infraestrutura, aparentemente generalizadas, e os servios,
aparentemente universalizados, mascaram novas formas de desigualdade social.
O captulo 7, Redes de polticas e desenho de estratgias para superar a crise da
gua: os casos dos aquferos no vale de Len, Guanajuato e no vale de Aguascalientes,
Mxico, assinado por Alex Ricardo Caldera Ortega. O autor revisita as contradies
entre projetos polticos rivais e suas implicaes para as polticas pblicas em
relao gesto dos aquferos dos referidos vales, no Mxico. Em ambos os casos, os
aquferos foram severamente afetados pela superexplorao, e as disputas polticas
tendem a se centrar nas medidas necessrias para o controle do uso e conservao
da gua. O estudo postula que existe um confronto entre dois projetos polticos e
vises de gesto da gua subterrnea rivais: por um lado, uma posio dominante
que considera a gua como um bem fundamentalmente econmico, por outro, uma
posio emergente e, na prtica, marginal, que considera o acesso gua como um

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

direito humano. O trabalho fundamenta-se na anlise de redes de poltica pblica,


com o objetivo de ressaltar as relaes que se estabelecem entre atores pblicos e
privados no contexto de determinados marcos institucionais, caractersticos daquelas
regies. Ortega argumenta que, em uma perspectiva histrica, o balano indica
que o poder de deciso retido com xito pelos atores sociais que concentram o
uso da gua, o que leva a questionar a capacidade do Estado para implementar
polticas pblicas, centradas sejam em reduzir a desigualdade no acesso, sejam em
garantir uma gesto democrtica do recurso.
Ana Domnguez, Marcel Achkar e Gabriela Fernndez so os autores do
captulo 8, intitulado As estratgias da sociedade contra a privatizao da gua:
conquistas e desafios no Uruguai. O trabalho aborda um dos casos mais discutidos
na literatura recente: a luta contra a privatizao da gua no Uruguai. O texto
ressalta o surgimento da Comisso Nacional em Defesa da gua e da Vida (CNDAV),
um ator que desempenharia um papel central nos processos de luta pela defesa
da gua como um bem pblico at o trmino deste trabalho. A CNDAV exerceu
uma funo de liderana na mobilizao social que conseguiu concretizar a
reforma constitucional de 2004, com o apoio de 65% dos votantes, bem como
a aprovao, por unanimidade, no Parlamento uruguaio, de uma lei de poltica
nacional de gua, em novembro de 2009. Os autores exploram os processos de luta
que conduziram incorporao da proibio de privatizar a gua na Constituio
Nacional Uruguaia, depois do xito alcanado no plebiscito de 2004, que transformou o Uruguai no primeiro pas a declarar o acesso gua como um direito
constitucional fundamental, e oferecem ainda um balano dos avanos, acertos,
derrotas e desafios que o pas enfrenta em relao ao exerccio efetivo deste direito.
No captulo 9, Tarifas sociais e justia social no acesso aos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no Brasil, Ana Lucia Britto demonstra
ser possvel caracterizar a situao dos servios de saneamento no Brasil a partir
de dois processos: por um lado, a permanncia das desigualdades de acesso
atingindo os grupos mais vulnerveis, e por outro, o surgimento de novas
desigualdades sociais no acesso aos servios de saneamento, geradas tanto pelo
impacto diferenciado dos custos dos servios sobre a renda familiar quanto pela
qualidade dos servios diretamente associados s reas mais valorizadas e privilegiadas das cidades. A autora destaca, sobretudo, que hoje ter as redes no
seu bairro no significa para o morador de baixa renda ter acesso com qualidade
aos servios. Isto acontece porque uma parcela expressiva da populao no
tem condies de pagar pelo custo dos servios, e, portanto, fica dependente de
formas irregulares de acesso gua, frequentemente clandestinas e no seguras.
Embora o governo brasileiro tenha implementado polticas especificamente
destinadas a resolver este problema, tais como as tarifas sociais, objeto do captulo,
a autora conclui que as polticas de tarifas sociais existentes ainda se mostram,

Introduo

| 21

na maior parte dos casos, insuficientes, tanto para garantir a universalizao do


acesso aos servios de saneamento ambiental quanto para viabilizar a igualdade
e a justia social na prestao dos mesmos servios. A principal razo da autora
para sustentar o argumento que as tarifas sociais, mesmo buscando garantir
o direito de cidadania, no escapam lgica da gua como mercadoria, o que
constitui um dos principais desafios para o reconhecimento, na prtica, do acesso
gua enquanto um direito humano no Brasil.
Em seguida, Elementos para uma avaliao crtica do Programa Brasileiro
de Formao e Mobilizao Social para Convivncia com o Semirido Um Milho de
Cisternas Rurais (P1MC) corresponde ao ttulo do captulo 10 do livro e integra os
resultados de dois projetos de pesquisa. Escrito por Uende Aparecida Figueiredo
Gomes, Priscilla Cordeiro de Miranda, Joo Luiz Pena, Cidoval Morais de Sousa
e Beatriz Susana Ovruski de Ceballos, o trabalho apresenta a evoluo de um
programa federal do governo brasileiro, denominado Programa Um Milho de
Cisternas Rurais (P1MC), para ofertar cisternas para a coleta da gua da chuva a
1 milho de famlias nas regies semiridas do pas. O captulo aponta uma srie
de evidncias que permitem visualizar alguns dos resultados da poltica, particularmente em relao ao aumento do poder econmico das populaes rurais e ao
fomento de certo grau de autonomia e ainda aos enormes obstculos e contradies
que caracterizam a implementao de polticas de alcance massivo sobre grandes
extenses territoriais. Por um lado, a pesquisa observou que, no incio, o programa
parece estar cumprindo seus objetivos tecnolgicos e que a populao em geral tem
uma avaliao positiva de sua implementao. Contudo, em vista de uma srie de
questes preocupantes detectadas, os autores concluem ser necessrio aprofundar o
debate. Em particular, argumentam que a implantao do P1MC, particularmente
nas reas estudadas, negligenciou a participao, e o modelo de transferncia da
tecnologia, por sua natureza unidirecional, no levou em considerao os saberes
tcnicos e valores locais. Entre outros problemas, isto teria resultado em baixa
apropriao, particularmente dos cuidados relativos qualidade da gua e baixo
envolvimento com os princpios do projeto e o seu esprito transformador.
Alm disso, o P1MC no teria contribudo para gerar entre os beneficirios a
compreenso da gua [como] bem comum e instrumento de cidadania, porque
o programa um benefcio da assistncia pblica, e no uma conquista cidad.
Rosibel Kreimann a autora do captulo 11, cujo ttulo CAPS: PELA gua,
COM a comunidade. Os comits de gua potvel e esgotamento sanitrio e a gesto
social de um bem comum na Nicargua. Kreimann explora o caso especfico dos
Comits de gua Potvel e Esgotamento Sanitrio (CAPS), uma forma de gesto
comunitria da gua amplamente difundida na Amrica Central. Os CAPS,
e outros sistemas similares, so frequentemente instituies locais e autnomas, e
sua existncia remonta em muitos casos s dcadas de 1960 e 1970. Especialmente

22 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

nas reas rurais, os CAPS tm sido instrumentos fundamentais para resolver o


problema do acesso gua das populaes no atendidas. O captulo examina as
relaes complexas e contraditrias que se estabelecem quando os CAPS, organismos
historicamente autnomos ou semiautnomos com respeito aos poderes pblicos,
passam a ser objeto de polticas pblicas nominalmente orientadas ao seu fortalecimento e sua consolidao como atores-chave na implementao do direito gua.
Uma descoberta importante do estudo que as polticas neoliberais implementadas
na Nicargua durante a dcada de 1990 tiveram o efeito de induzir nas empresas
pblicas de saneamento a adoo de uma viso mercantilista da oferta de servios,
contrria sua viso como bens pblicos ou como um direito dos cidados.
Em consequncia, as empresas pblicas haviam priorizado as zonas urbanas, onde a
retribuio econmica pelo servio mais rentvel e abandonado as reas rurais, o
que parece ter deixado um espao que permitiu o surgimento de formas autnomas
da organizao do acesso gua, como so os CAPS em nvel comunitrio.
Contudo, no contexto em que atuam os CAPS, encontram-se obstculos muito
importantes, uma vez que seus objetivos entram frequentemente em conflito com a
poltica pblica do Estado: os CAPS requerem a presena e o investimento pblico
estatal, mas preservada sua autonomia de organizaes comunitrias, enquanto o
governo nacional prioriza a execuo de aes atravs de mecanismos verticais a
cargo de atores vinculados ao poder poltico.
O captulo 12, Acesso social gua e polticas pblicas: o caso das Mesas Tcnicas
da gua na Venezuela, assinado por Miguel Lacabana. O autor examina o surgimento das Mesas Tcnicas da gua (MTAs) na Venezuela enquanto organizaes
comunitrias autnomas destinadas a resolver os problemas da falta de acesso aos
servios bsicos de saneamento. Segundo Lacabana, em anos recentes, as MTAs
haviam adquirido uma importncia fundamental para solucionar o acesso a este
servio nos setores populares, ao mesmo tempo em que se converteram em uma
instncia de participao e gesto que gerou uma nova institucionalidade, com
grande protagonismo destes setores. Em particular, o surgimento das MTAs e de
outras instituies de base comunitria similares promoveu o aprofundamento de
formas de autonomia e construo de cidadania nos setores populares, contribuindo
para sua transformao em sujeitos polticos e, em geral, para uma benfica
politizao das questes sociais. Estes processos foram fortemente impulsionados
a partir da nova Constituio Nacional Venezuelana adotada em 1999 e, especialmente, a partir da implementao de polticas pblicas orientadas para promover a
incluso social desde 2003. Em nvel nacional, contriburam para a revalorizao
dos habitat populares, a reconstruo positiva das identidades populares, a ruptura
das fronteiras urbanas simblicas, e o fortalecimento do papel do Estado [na]
ampliao do mbito pblico. Entretanto, o captulo alerta sobre alguns processos
e mecanismos que colocam em risco a democratizao inicialmente encarnada pelo
desenvolvimento das MTAs. Os resultados da pesquisa levam o autor a apontar

Introduo

| 23

que, apesar de seu enorme potencial transformador, em muitos casos, as MTAs


transformaram-se em meros espaos administrativos e de conteno do conflito
social, o que difere muito dos objetivos mais elevados que deram lugar ao
surgimento destas organizaes. Entre outros obstculos, destacam-se o excesso de
controle vertical sobre os movimentos populares, a burocratizao da participao,
e a persistncia de velhas e novas formas de clientelismo, que ameaam retroceder
muitos dos avanos obtidos em relao autonomia, democracia participativa
e protagonista, e aos avanos obtidos com a organizao comunitria.
Fecha a coletnea o captulo 13, elaborado por Josiane Queiroz, Lo Heller,
e Andra Zhouri, intitulado Apropriao das guas no Circuito das guas Minerais
do Sul de Minas Gerais, Brasil: mercantilizao e mobilizao social. Apresenta-se
ali uma anlise sinttica dos principais achados e concluses de um estudo sobre
a produo e circulao mercantil da gua envasada por parte de uma subsidiria
da Companhia de Saneamento do Estado de Minas Gerais (Copasa). Os autores
abordam o tema como exemplo de um confronto com vrias facetas: em primeiro
lugar, entre a racionalidade ambiental e a racionalidade econmica capitalista;
em segundo lugar, a contradio que representa o tratamento da gua envasada
como uma mercadoria por parte de uma empresa pblica de fornecimento de gua
por meio de sistemas coletivos; e em terceiro lugar, pela inconsistncia e duplicidade
dos argumentos da empresa pblica, que alega prover uma das mais seguras guas
do Brasil por meio de sistema pblico e canalizado e, ao mesmo tempo, lana no
mercado um produto como a gua engarrafada, que supostamente teria qualidades
superiores e est dirigida a um tipo de consumidor diferenciado, de status social
mais elevado. Esta ltima estratgia gerou uma crescente desconfiana entre a
populao sobre a qualidade da gua canalizada distribuda pela empresa pblica.
Os treze trabalhos que compem este livro foram originalmente apresentados na Conferncia Internacional da Rede WATERLAT, em So Paulo, Brasil,
em outubro de 2010. Esta publicao resultado de uma seleo realizada pelos
editores com base em mais de cem artigos apresentados na conferncia. Nesta seleo
foram levados em considerao a temtica abordada, o grau de originalidade e
a qualidade terico-metodolgica dos trabalhos. Apresenta-se aqui tal seleo
ao leitor, na expectativa de que seu contedo possa contribuir para as tarefas de
pesquisa, ensino, advocacy e atuao em relao ao tema de que se ocupa a obra:
a democratizao substantiva do acesso e da gesto da gua na Amrica Latina.
REFERNCIAS

CASTRO, J. E.; HELLER, L.; MORAIS, M. P. (Eds.). La lucha por el derecho


al agua y las polticas pblicas en Amrica Latina. Agua y territorio, Jan, n. 2,
jul./dic. 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/yfKdak>.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

CASTRO, J. E.; LACABANA, M. (Eds.). Agua y desarrollo en Amrica Latina:


por una democracia sustantiva en la gestin del agua y sus servicios. Cuadernos
del Cendes, Caracas, v. 22, n. 59, 2005.
CASTRO, J. E.; SIMN RUIZ, I. (Eds.). Agua y desigualdad en Amrica Latina.
Anuario de Estudos Americanos, v. 66, n. 2, Sevilla, 2009.
OPS ORGANIZACIN PANAMERICANA DE LA SALUD. Agua y
saneamiento: evidencias para polticas pblicas con enfoque en derechos
humanos y resultados en salud pblica. Washington: OPS, 2011.
UN UNITED NATIONS. The human right to water and sanitation.
Resolution A/RES/64/292. New York: UN, 2010. Disponvel em: <http://goo.gl/
Lu2wyD>.

CAPTULO 1

MUITO FAMILIAR PARA IGNORAR, MUITO NOVO


PARA RECONHECER: A SITUAO DO DIREITO
HUMANO GUA EM NVEL GLOBAL1
Takele Soboka Bulto2

RESUMO

Somente aps o Comentrio Geral no 15, do Comit das Naes Unidas para os
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (CESCR), sobre o direito humano gua,
o acesso gua potvel e ao esgotamento sanitrio foi impositivamente definido em
2002 como um direito humano. O CESCR registrou o direito gua entre outros
direitos relacionados, uma abordagem que tem sido criticada como revisionista. Alguns
argumentam que o CESCR inventou um direito novo e inexistente de uma maneira
que vai alm da prtica de Estado, para remediar uma lacuna que os Estados deveriam
preencher por meio de emenda a tratados. Este captulo argumenta que o CESCR
articulou um direito preexistente, que tinha existncia autnoma anterior, ainda que
latente no Pacto Internacional sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights ICESCR). Sugere-se
que a abordagem do CESCR na anlise do direito humano gua fundamentou o
direito em uma base jurdica estreitamente definida, j que limita sua anlise ao regime
predominante dos direitos humanos. O captulo sustenta que uma anlise significante
da base normativa do direito humano gua deveria ler o ICESCR em conjuno com
as regras e os princpios do direito ambiental e do direito internacional sobre a gua.
Esta utilizao combinada dos trs regimes jurdicos revela que o direito no novo,
mas uma descoberta, dado que tanto tem sido reconhecido em normas relevantes
dos tratados internacionais como cada vez mais apoiado por uma prtica de Estado.
1 INTRODUO3

O status do direito humano gua destaca-se normalmente por sua ausncia normativa.
Alm disso, sua emergncia foi muito lenta e controversa. Ausente no catlogo expresso
do Pacto Internacional sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais ( ICESCR),
o status do direito humano gua foi posto em votao na Assembleia Geral das
1. Texto traduzido do ingls por Positive Idiomas Ltda.; reviso tcnica da traduo realizada por Leo Heller.
2. Professor associado de Direito na University of Western Australia (UWA).
3. Ver Young (2008).

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Naes Unidas (AGNU) em julho de 2010. Fez surgir, para muitos pases do mundo,
uma situao tipo catch-22.4 Por um lado, era um direito muito crtico para a sobrevivncia para ser simplesmente ignorado. Por outro lado, as questes relativas gua
to polticas quanto jurdicas, dificultam que muitos pases cheguem a um acordo.
Assim, o surgimento do direito humano gua tem sido to lento quanto
controverso. De fato, talvez nenhum outro direito no catlogo internacional de
direitos socioeconmicos tenha tido seu status e sua base normativa to contestada
como o direito humano gua. Somente com o Comentrio Geral5 (CG)
no 15/2002, do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (Committee
on Economic, Social and Cultural Rights CESCR) da Organizao das Naes
Unidas (ONU), sobre o direito humano gua,6 o acesso gua potvel e ao
esgotamento sanitrio foi impositivamente definido como um direito humano
(Narain, 2010, p. 919; McCaffrey, 2005, p. 101). Salvo por algumas poucas
excees,7 os principais instrumentos relacionados aos direitos humanos da ONU
no fazem meno explcita a um direito humano pleno gua.8 Carente de um
reconhecimento jurdico abrangente nesses instrumentos, o direito humano
gua cria uma hierarquia dentro de uma hierarquia, estando no degrau mais baixo
da j marginalizada categoria de direitos socioeconmicos. A ausncia de uma
garantia abrangente ao direito humano gua nos tratados dos direitos humanos
universais tem sido de vrias maneiras dublada na melhor das hipteses como
estranha (McCaffrey, 2005, p. 94) e surpreendente (Craven, 2006, p. 39).
Os seres humanos podem sobreviver por mais de um ms sem alimentos, mas
somente em torno de uma semana sem gua, j que seus corpos tm entre 60%
e 80% de gua em peso, dependendo do indivduo (McCaffrey, 2001, p. 3).
inquietante que um direito to bsico e fundamental para a simples sobrevivncia humana no tenha recebido uma expresso explcita em quaisquer dos
tratados de direitos humanos da ONU.
Tentativas recentes de se estabelecer o direito humano gua, portanto,
tm sido infestadas pela insuficincia legal (UN, 2010a, p. 3).9 O CESCR

4. Uma situao catch-22 uma situao paradoxal da qual no se pode escapar devido a regras contraditrias s
quais se est sujeito, mas sobre as quais no se tem controle.
5. Os comentrios gerais (CGs) so a interpretao de especialistas dos rgos de monitoramento dos direitos humanos.
Ainda que bastante persuasivos, eles no criam obrigao jurdica.
6. Segundo o CG no 15, o direito humano gua prev a todos o direito gua suficiente, segura, aceitvel, fisicamente
acessvel e a preos razoveis para usos pessoais e domsticos (CESCR, 2002, 2o).
7. Houve um reconhecimento qualificado desse (aspectos) direito como um elemento constituinte de outros direitos,
como o direito sade. Tal abordagem limita o escopo do direito de tal forma que este somente pode ser invocado em
circunstncias especificamente limitadas e beneficia somente um grupo definido de pessoas protegidas sob os regimes
dos tratados relevantes de direitos humanos. Ver seo 2 deste captulo.
8. Ver, em geral, McCaffrey (1992, p.1-2), Tully (2005), Gleick (1998a), Cahill (2005), Kok (2005, p. 259) e Narain
(2010, p. 919).
9. Ver, tambm, Huang (2008, p. 353-354) e Narain (2010, p. 917).

Muito Familiar para Ignorar, Muito Novo para Reconhecer:


a situao do direito humano gua em nvel global

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teve que interpretar10 o direito de termos implcitos dos Artigos 11 e 12 do


ICESCR (ICESCR, 1966),11 a partir do direito a um padro adequado de vida
e do direito de gozar do padro de sade fsica e mental o mais alto possvel.
Consequentemente, o CESCR abriu nova seara ao afirmar inequivocamente que
o ICESCR contm elementos que implicitamente dispem sobre um direito
humano autnomo gua.12
Contudo, apesar de toda a sua abordagem inovadora em talhar o direito
humano gua a partir de outros direitos mais explcitos do ICESCR, o CESCR
e o seu CG no 15 foram criticados como revisionistas (Tully, 2005, p. 37) e a sua
abordagem s interpretaes dos Artigos 11 e 12 do ICESCR como irreflexiva
(Tully, 2006, p. 461). O CESCR foi admoestado por inventar um direito
gua novo (Tully, 2005, p. 35), o qual alguns referem como uma coisa recm-nascida (McCaffrey, 2005, p. 115), de tal forma que para estes comentaristas
est em desacordo ou frente da prtica de Estado ou o que os Estados visavam na
ratificao ou no acordo ao ICESCR.13 O direito humano gua continua, assim,
um tema favorito de uma controvrsia acadmica.
Os argumentos contra o reconhecimento jurdico do direito gua tm duas
abordagens relacionadas. Para alguns, o direito no tem uma expresso explcita
e abrangente na lei internacional dos direitos humanos, de modo que no existe
como tal.14 Para outros, pode ser derivado dos direitos, tal como sade e vida,
mas o seu escopo limitado. Por exemplo, este direito no poderia ser reivindicado,
exceto quando os direitos dos quais componente ficam ameaados devido falta
de quantidade ou qualidade adequadas de gua.15 Ou seja, implica que o direito
gua seria um direito derivativo ou auxiliar, disponvel somente no contexto
de outros direitos mais explcitos do ICESCR. Neste sentido, o direito gua
um direito auxiliar, subserviente a outros direitos explicitamente protegidos, e
dependente do direito principal no interesse do qual o acesso gua est garantido
(Cahill, 2010, p. 194). Desse modo, falta-lhe um status independente ou prprio, e
a sua materializao per se no poderia ser demandada. Neste argumento, o acesso
10. Erudio um ato de interpretao pelo qual um rgo jurisdicional ou quase-jurisdicional, seguindo o objeto e
o propsito de um instrumento jurdico, inclui palavras ou frases em sua leitura de um instrumento legislativo que no
esto explicitamente enunciadas no documento. O efeito ler o instrumento como se certas palavras aparecessem
no enunciado. As palavras esto teoricamente includas para refletir expressamente e, portanto, de forma mais
rapidamente observvel, a construo verdadeira das palavras usada na realidade, atravs de uma construo distorcida
(Spigelman, 2008, p. 133-134).
11. Adotado e posto para assinatura, ratificao e acesso pela Resoluo no 22000 da Assembleia Geral das Naes
Unidas XXI, de 16 de dezembro de 1966, entrando em vigor em 3 de janeiro de 1976 (UN, 1976).
12. Como observou Langford (2005, p. 275), o Comentrio Geral [no 15] pode trazer alguma surpresa. A palavra
gua no aparece no acordo [ICESCR]. Declaraes internacionais recentes (...) no mencionam o direito gua.
13. McCaffrey (2005, p. 94) argumenta assim: Enquanto at agora os Estados-Parte no acordo no objetaram a
interpretao contida no Comentrio Geral [no 15], a prtica de Estado ocorre mais por meio do acrscimo do que da
diviso. Assim, pode levar algum tempo para os pases reagirem, de um modo ou de outro.
14. Ver, em geral, Cahill (2010) e McCaffrey (2005).
15. Ver McCaffrey (1992), Tully (2005), Gleick (1998a), Cahill (2005), Kok (2005) e Narain (2010).

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

gua potvel e ao esgotamento sanitrio deveria estar envelopado junto com outros
direitos e reivindicados como tal.
Consequentemente, o terreno normativo subjacente ao direito humano
gua permanece pantanoso. A literatura acadmica aderiu confuso prevalente
e deu algum crdito reticncia de Estados em reconhecer e implementar internamente o direito. Por exemplo, a resoluo da Assembleia Geral da ONU que
reconheceu o direito humano gua foi aprovada com os votos de 122 Estados,
embora tenha havido 41 abstenes, na crena de que no tinham obrigao legal
de assegurar o direito para sua populao.16 Esta uma tendncia duplamente
perigosa. Por um lado, permite aos Estados amplo espao diversionista para se
evadirem da responsabilidade da materializao do direito. De fato, o CG no 15
do CESCR tornou-se realidade porque o comit se alarmou, na medida em que
se confrontava continuamente com a negativa generalizada do direito gua nos
pases em desenvolvimento como nos pases desenvolvidos (CESCR, 2002, 1o).
Na ausncia do reconhecimento formal do direito, as obrigaes correlatas dos
direitos humanos dos Estados, de respeitar, proteger e cumprir o direito no se
aplicam.17 Por outro lado, os detentores do direito no teriam um modo de ter os
seus direitos resguardados ou terem remediadas as violaes. A menos que o direito
seja firmemente estabelecido, a carncia de acesso gua potvel e ao esgotamento
sanitrio faria emergir um cenrio em que no h quebra da obrigao, ningum
tem culpa, ningum pode ser responsabilizado, ningum a ser culpado e ningum
que deva retificar (ONeill, 2005, p. 430). Em uma situao de agravamento
da escassez de recursos hdricos e aumento de pessoas sem acesso bsico a estes
recursos,18 a anlise da incerteza envolvendo a base jurdica e o status do direito
humano gua no s de interesse acadmico. tambm parte da abordagem
dos problemas prticos de se assegurar aos detentores do direito ao acesso gua
seu exerccio para as necessidades de sobrevivncia, pela sua contribuio para o
esclarecimento da base jurdica e as obrigaes do Estado relacionadas. Poder
auxiliar os detentores do direito, ativistas, pleiteantes, responsveis pelas polticas
pblicas e responsveis pelo cumprimento das obrigaes na interpretao, na
aplicao ou na reparao do direito em questo.19

16. Ver UN (2010b).


17. Todo o regime dos direitos humanos internacionais feito para estabelecer uma relao binria direito-dever, isto ,
entre os detentores do direito e os responsveis pelo dever. Ver Salomon (2007, p. 132) e Mgret, (2010, p.130-132).
18. Atualmente, cerca de 884 milhes de pessoas no tm acesso a fontes aprimoradas de gua potvel, enquanto
2,6 bilhes tm carncia do acesso s instalaes de esgotamento sanitrio. Pior, estes nmeros no expressam toda a
verdade, j que milhes de pobres vivendo em assentamentos informais simplesmente no fazem parte das estatsticas.
Ver UN (2010a; 2010b).
19. Neste sentido, os comentaristas acadmicos so tidos algumas vezes com sociedade aberta de intrpretes do
legislativo, como um grupo da sociedade livre e racional receptivo interao pluralista de foras e ideias (Du Plessis,
1996, p. 215), dando forma ao destino de um determinado instrumento legal.

Muito Familiar para Ignorar, Muito Novo para Reconhecer:


a situao do direito humano gua em nvel global

| 29

Este captulo argumenta que o direito gua tem sido no s um componente implcito e latente de outros direitos socioeconmicos mais explicitamente
garantidos do ICESCR, mas tambm um direito em si mesmo. Demonstra que
o CG no 15/CESCR somente articulou um direito preexistente, com existncia
autnoma prvia e uma base jurdica firme no ICESCR, e se apoia na prtica de
Estado, no direito ambiental internacional e no direito internacional da gua.
Sugere tambm que a abordagem do CESCR para esta anlise do direito humano
gua fundamentou o direito em uma base jurdica definida estreitamente, j que
limitou sua anlise ao regime dos direitos humanos. O captulo sustenta que uma
anlise significativa da base normativa do direito humano gua deve ler o ICESCR
em conjuno com as regras e os princpios do direito internacional da gua e
do direito ambiental. A utilizao combinada dos trs regimes jurdicos revela
que o direito tem sido latentemente, bem como patentemente, reconhecido nas
regras relevantes dos tratados internacionais e tem sido apoiado por uma prtica
de Estado cada vez maior.
A seo 2 mapeia a base normativa do direito humano gua nos textos dos
tratados dos direitos humanos relevantes. As sees 3 a 5 analisam trs abordagens
para a descoberta do direito humano gua, por meio das quais o CESCR
fundamentou o direito humano gua no corpo latente do direito internacional
dos direitos humanos em geral e do ICESCR em particular. A seo 6 analisa os
desenvolvimentos paralelos, alm do regime dos direitos humanos. Acentua o
reconhecimento emergente dos direitos humanos gua como parte das discusses
sobre os princpios do direito ambiental internacional e do direito internacional
da gua. A seo 7 rene os tpicos e conclui que o direito humano gua um
direito independente, com sua base jurdica distribuda pelo ICESCR, pelo direito
internacional da gua e pelo direito ambiental internacional.
2 O DIREITO HUMANO GUA NOS TEXTOS DOS TRATADOS DOS
DIREITOS HUMANOS

No obstante a marginalizao relativa que tem caracterizado sua implantao


comparada s suas contrapartidas civil e poltica,20 os direitos socioeconmicos
internacionais ultrapassaram a etapa de seu desenvolvimento normativo, em que
questes foram levantadas se so direitos per se ou se so aspiraes de carter moral
desprovidas de base legal.21 A proteo legal dos direitos socioeconmicos emergiu
muito mais tarde que a dos direitos civis e polticos, cujas normas passaram por
20. Ver Oloka-Onyango (2003, p. 851), Heyns (2002, p. 137), Eide e Rosas (2001, p. 3) e Beetham (1995, p. 41).
21. Pioneiro entre os cticos iniciais est Veirdag, o qual argumentava que somente direitos obrigatrios sero
considerados como direito jurdicos reais e a falta de procedimento das reivindicaes sob o ICESCR reduziria os
direitos nele preservados a nada mais do que exortao (Vierdag, 1978). Segundo o autor, a palavra direitos deveria
ser reservada para aqueles direitos capazes de serem obrigatrios por seus portadores nos tribunais, ou de maneira
similar (Vierdag, 1978, p. 73). Conferir Van Hoof (1984, p. 97).

30 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

processos demorados de desenvolvimento progressivo, esclarecimento de normas e


escrutnio judicial.22 De fato, os direitos socioeconmicos somente obtiveram plena
proeminncia no fim do sculo XX (ONeill, 2005, p. 427). Consequentemente,
o mbito, o contedo central e os correspondentes deveres do Estado relativos aos
direitos socioeconmicos ainda esto evoluindo (Leckie e Gallagher, 2006, p. 13).
Todavia, medida que estes direitos foram consagrados formalmente nos tratados
internacionais dos direitos humanos, a identificao de uma base legal especfica
para a maioria dos direitos socioeconmicos tornou-se, em geral, uma questo de
localizar uma proviso especfica nos tratados dos direitos humanos relevantes.
At mesmos aqueles crticos convictos da proteo jurdica internacional ou da
aplicabilidade jurdica dos direitos socioeconmicos concordam que este grupo de
direitos obteve agora o reconhecimento universal (ONeill, 2005, p. 429; Dennis e
Stewart, 2004, p. 462). A questo principal que emerge em relao a estes direitos
refere-se a identificar as maneiras para aprimorar sua aplicabilidade jurdica e
sua aplicao, bem como examinar o contedo normativo dos direitos e deveres
correspondentes dos Estados, que o reconhecimento internacional determina.
Como observou Scheinin (2001, p. 29), o problema relacionado natureza legal
dos direitos sociais e econmicos no se relaciona sua validade, mas, antes,
sua aplicabilidade. Porm, como esto estabelecidos em previses explcitas em
tratados de direitos humanos, raramente surgem questionamentos sobre a prpria
existncia dos direitos.23
O mesmo no pode ser dito sobre o direito humano gua. Como observado,
o direito humano gua ainda busca por status semelhante a outros direitos
socioeconmicos explicitamente reconhecidos. Um tratado de direitos humanos
que mencione o direito gua pelo seu nome mais uma exceo que uma regra.
Isto impediu a Subcomisso das Naes Unidas para a Proteo e Promoo
dos Direitos Humanos de nomear o seu relator especial para os direitos gua.
A comisso, observando que o direito humano gua estava indefinido, teve que
adiar temporariamente a nomeao de seu primeiro relator especial (Tully, 2005,
p. 36). Solicitou, ento, ao jurista senegals El-Hadji Guiss investigar o status do
direito ao acesso gua potvel e ao esgotamento sanitrio (Tully, 2005). Guiss
apresentou seu relatrio sobre o direito gua (Guiss, 1998) e, subsequentemente,
foi incumbido da promoo e proteo do direito humano gua, como um relator
especial (Tully, 2005, p. 36).
O direito tem sido um grande desconhecido no catlogo dos direitos
humanos, de tal modo que alguns at mesmo indagaram se apropriado cham-lo
assim [como um direito humano] (Hiskes, 2010, p. 327). Isto significou que os
22. Ver Robertson (1994, p. 693-694) e Alston (2009, p. 2).
23. Ver, em geral, Russell (2002).

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a situao do direito humano gua em nvel global

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questionamentos surgem sobre a propriedade do uso de um artigo definido antes


do direito como o direito gua em oposio a um direito gua.24 O argumento
que ao direito humano gua no pode ser concedido o mesmo status jurdico e
reconhecimento que outros direitos socioeconmicos mais explicitamente garantidos
no corpo existente do regime internacional dos direitos humanos. Alguns at
mesmo clamaram pela adoo de uma conveno global que conceda ao direito
gua o status de um direito per se (Tetzlaff, 2005, p. 31). Assim, qualquer anlise
significativa dos problemas da implementao do direito e das obrigaes associadas
dos Estados deve analisar a base normativa do direito como ponto de partida.
A implementao de um dado direito humano depende da extenso de seu
reconhecimento legal como um instrumento vinculativo. difcil para os rgos de
monitoramento e adjudicatrios responderem a violaes a um direito impreciso
em relao ao direito individual ou da obrigao do Estado que ele envolve
(Tully, 2005, p. 127). Afinal, a existncia de um direito humano contingente em
relao sua aprovao formal em um dado regime jurdico (Tully, 2005, p. 102).
Isto se aplica ao direito humano gua. Alm disso, a obscuridade da base normativa portanto, contedo de um direito tornaria significativamente mais difcil
para os detentores dos direitos ou ativistas e pleiteantes agirem em seu nome para
localizar com facilidade e especificidade as violaes, impactando, desta forma,
negativamente sua implantao e fiscalizao (Bulto, 2009). Do mesmo modo, o
ex-relator especial para o direito gua, El-Hadji Guiss, concluiu ser crucial identificar e esclarecer a base legal do direito humano gua, j que seria impossvel
para as pessoas reivindicar esse direito sem um texto jurdico que os apoiasse
(Guiss, 2003, p. 1).
As previses explcitas do ICESCR e da Declarao Universal dos Direitos
Humanos (UDHR)25 silenciam sobre o direito gua. Em nvel universal, existem
somente dois instrumentos de direitos humanos que fazem meno explcita,
ainda que breve, gua (Dugard, 2006, p. 4). Na Conveno das Naes Unidas
para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres
(UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women
CEDAW),26 os Estados-Parte esto obrigados a assegurar s mulheres o direito
de gozarem condies de vida adequadas, especialmente em relao ao (...)
fornecimento de gua (UN, 1979, Artigo 14, 2o). Sob a Conveno das Naes
Unidas para os Direitos da Criana (CRC),27 os Estados-Parte comprometem-se a
24. Ver McCaffrey (2005, p. 93-94) e McCaffrey e Neville (2009, p. 681), referindo-se ao direito como um direito em
vez de o direito.
25. Adotado e proclamado pela Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU), mediante a Resoluo no 217 A (III), de
10 de dezembro de 1948.
26. Adotado e aberto para assinaturas, ratificao e adeso pela Assembleia Geral das Naes Unidas, mediante a
Resoluo no 34/180, de 18 de dezembro de 1979; entrou em vigor em 3 de setembro de 1981 (UN, 1979).
27. Adotado e aberto para assinatura, ratificao e adeso pela Resoluo no 44/25 da Assembleia Geral das Naes
Unidas, de 20 de novembro de 1989; entrou em vigor em 2 de setembro de 1990 (UN, 1989).

32 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

combater doena e desnutrio mediante o fornecimento de alimento nutritivo


adequado e gua potvel limpa (UN, 1989, Artigo 24, 2o).
Embora essas determinaes sejam os dois nicos instrumentos globais que
preveem explicitamente o direito humano gua (Cahill, 2005, p. 391), elas esto
longe de serem abrangentes. O direito gua, na CEDAW, somente reconhecido
no contexto de se assegurarem condies de vida adequadas para as mulheres e,
discutivelmente, no se aplica a qualquer outro grupo de pessoas. Na CRC, um
meio de impedir doenas e desnutrio de crianas.O escopo das determinaes exclui
os adultos, j que se aplica somente s crianas. Alm disso, mesmo em relao aos
beneficirios do instrumento, as crianas, a proviso na CRC somente se relaciona
a um aspecto especfico (qualidade) da gua e se cala sobre a quantidade de gua
que os beneficirios tm o direito de reivindicar (Cahill, 2005; Woodhouse, 2004,
p. 173; Lautze, Giordano e Borghese, 2005, p. 41-42). Mais ainda, a CRC e a
CEDAW somente impem aos governos o dever de assegurar que o direito humano
gua seja fornecido a pessoas, sem prever os direitos subjetivos correspondentes
para os seres humanos, nos termos dos direitos humanos (McCaffrey, 2005, p. 98).
3 EVOLUO POR MEIO DA INTERPRETAO: O CG NO 15/CESCR E ALM

A interpretao mais abrangente e impositiva do direito humano gua at hoje


o CG no 15/CESCR, adotado em novembro de 2002 (Mccaffrey e Neville, 2009,
p. 682). Sua adoo trouxe uma ateno crescente de acadmicos e de profissionais
para o exame das dimenses tericas e prticas do emergente direito humano
gua (Riedel, 2006, p. 19; Narain, 2010, p. 919). De fato, a contribuio deste
CG ao debate envolvendo o desenvolvimento e a explicao do direito humano
gua no pode ser exagerada. Em primeiro lugar, o CG no 15 cita claramente, e
pela primeira vez, que h um direito humano gua autnomo (independente),
sob os instrumentos de direitos humanos existentes, notadamente o ICESCR
(CESCR, 2002, 2o). Em segundo lugar, este CG elabora o contedo normativo
do direito sob o ICESCR (CESCR, 2002, 10-15). Alm disso, o CESCR tratou
as tipologias e a extenso das obrigaes individuais dos Estados na concretizao
do direito humano gua (CESCR, 2002, 17-38).
3.1 A abordagem teleolgica da interpretao

A falta de uma proteo explcita do direito humano gua acarretou que o


CESCR foi forado a encontrar meios inovadores de fundamentar o direito
humano gua em termos elsticos e inclusivos do ICESCR, mediante a utilizao da interpretao teleolgica (intencional). Esta abordagem imps que a
importncia primria deveria ser dada ao objeto e ao propsito de uma proviso
legal, no lugar de se dar ao instrumento um significado estreito e restrito.
O efeito geral a exigncia de que um tribunal ou rgo quase-judicial deva preferir

Muito Familiar para Ignorar, Muito Novo para Reconhecer:


a situao do direito humano gua em nvel global

| 33

uma construo que promoveria o propsito da legislao em todas as etapas


do processo de interpretao (Hall e Macken, 2009, p. 73-74; Gifford, 1990,
p. 49-51). Um mtodo de interpretao que est no centro da jurisprudncia da
Corte Europeia dos Direitos Humanos (Delmas-Marty, 1992, p. 292; Schermers
e Waelbroeck, 2001, p. 21-22), a Comisso Africana28 e os tribunais nacionais
(Gifford, 1990, p. 49), a abordagem teleolgica na interpretao de tratados
chamada tambm de abordagem da interpretao intencional (Schermers e
Waelbroeck, 2001, p. 21) dita que as ambiguidades e lacunas nas previses
do tratado deveriam ser interpretadas de tal forma que melhor sirvam ao objeto
e propsito do tratado (Schermers e Waelbroeck, 2001; Delmas-Marty, 1992,
p. 292-293).
A interpretao teleolgica usada, entre outras, para promover os objetivos
para os quais o Estado de direito foi concebido e para preencher as lacunas
legais em uma dada ordem jurdica (Schermers e Waelbroeck, 2001, p. 21).
A abordagem do CESCR em seu CG n o 15 serve a estes dois propsitos.
Ao definir os direitos dos portadores do direito e as obrigaes dos responsveis
pela concretizao do direito humano gua, ampliou e promoveu os direitos
humanos garantidos sob o ICESCR. Ainda mais importante, ao explicar o contedo
latente do ICESCR em relao ao direito humano gua, tentou preencher a
lacuna do regime protetor relacionado ao direito humano gua que faltava em
termos explcitos no ICESCR.
O CESCR registrou um direito gua independente nas previses, entre
outras, do Artigo 11 (o direito a um padro de vida adequado) do ICESCR.
O Artigo 11 prev que:
Os Estados-Parte do presente acordo reconhecem o direito de todos a um padro
de vida adequado para si e sua famlia, incluindo alimentao, vesturio e moradia
adequados, e melhoria contnua das condies de vida. Os Estados-Parte realizaro
os passos apropriados para assegurar a realizao deste direito, reconhecendo para isto
a importncia crucial da cooperao internacional baseada em livre consentimento
(ICESCR, 1966, Artigo 11, 1o).

O CESCR deu nfase particular utilizao da palavra incluindo na frase


incluindo alimentao, vesturio e moradia adequados (CESCR, 2002). Ntida na
falta de qualquer meno ao direito gua na lista, o CESCR visualizou a maneira
pela qual a palavra incluindo colocada frente da lista (alimentao, vesturio
e moradia) como indicativa do fato de que o catlogo de direitos garantidos sob
o Artigo 11, 1o, do ICESCR no exaustivo. Uma vez que o Artigo 11 busca
28. Ver Chirwa (2008, p. 338). Isto est alinhado regra de controle da interpretao, sob o Artigo 31, 1o, da
Conveno de Viena sobre as Leis de Tratados, adotada em 23 de maio de 1969; entrou em vigor em 27 de janeiro
de 1980 (UN, 1969).

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

garantir o direito para adequar o padro de vida dos portadores de direito aos
pr-requisitos que compreendem a alimentao, a moradia e o vesturio, a incluso do
direito gua na lista est em consonncia com o objeto e o propsito do Artigo
11, 1o. O acesso a uma quantidade e qualidade de gua adequada to essencial
ou, possivelmente, ainda mais quanto os elementos garantidos explicitamente
do direito ao padro de vida adequado, listado sob a previso do Artigo 11, 1o.
A abordagem do CESCR cuidou, portanto, de no ampliar demais o mbito
do Artigo 11, j que somente acrescentou um componente igualmente essencial
dos direitos garantidos. O CESCR afirmou: o direito gua coloca-se claramente
na categoria das garantias essenciais para se assegurar um padro de vida adequado,
especialmente porque uma das condies mais fundamentais para a sobrevivncia
(CESCR, 2002, 3o).
3.2 O CG no 15 e os seus descontentes

Apesar de sua utilidade na explicao do direito gua de uma maneira oficial, o


CG no 15 no ficou sem seus crticos. O primeiro entre estes Tully, que criticou
duramente a maneira pela qual o CESCR usou o termo incluindo, no propsito de
localizar o direito humano gua sob o Artigo 11 (Tully, 2005, p. 37). Indicando
a impreciso do termo incluindo, o autor argumenta que este permite especular
o nmero e a natureza de outras caractersticas essenciais a um padro de vida
adequado mas no explicitamente garantidos pelo Acordo [ICESCRs] (op. cit.).
Tully enumera uma lista infindvel de possveis candidatos a incluso na palavra
incluindo do Artigo 11 e argumenta que, caso se acompanhe a abordagem do CESCR,
a lista incluiria coisas tais como acesso internet e a servios de entrega postal (Tully, 2005).
Tully essencialmente clama por uma interpretao restritiva das previses do tratado,
quando a linguagem utilizada no tratado vaga e capaz de interpretaes divergentes.
Assim, ele critica o CESCR por sua abordagem revisionista no CG no 15, em sua
tentativa de remediar uma lacuna que, segundo o autor, os Estados-Parte deveriam
ter preenchido por meio de emenda ao tratado (Tully, 2005).
Contudo, o argumento de Tully falha em inmeros pontos. O uso da palavra
incluindo no novidade em minutas jurdicas, uma vez que qualquer rgo legislativo seja ele nacional, seja internacional no pode ser totalmente exaustivo
na listagem dos direitos e comportamento que busca regular. Nos processos de
elaborao de tratados de direitos humanos, as ambiguidades, tais como esto,
so construtivas, uma vez que permitem a incorporao de direitos fundamentais
emergentes que escapam da listagem explcita do rgo legislador em um momento
determinado, da qual o prprio direito gua o melhor exemplo.29 Nas situaes
em que um tratado fluido em seu contexto, o esclarecimento do contedo
29. Isso verdadeiro tambm na interpretao de estatutos nacionais. Ver Greenawalt (1999, p. 128).

Muito Familiar para Ignorar, Muito Novo para Reconhecer:


a situao do direito humano gua em nvel global

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normativo uma tarefa apropriada dos rgos intrpretes de tratado, como o


CESCR. Tais ambiguidades fornecem espao para atualizao e elaborao de
normas do tratado para se manterem sintonizadas com os problemas internacionais
emergentes, sem necessidade de se recorrer necessariamente aos procedimentos
rigorosos das emendas a tratados (Greenawalt, 1999, p. 228).
Alm disso, a advertncia de Tully contra a busca da abordagem intencional
do CESCR na interpretao de tratados representa um mau entendimento do
CG no 15, bem como das regras bsicas da interpretao jurdica.30 Com relao
primeira, a abordagem de Tully iguala o direito humano gua aos servios postais
e ao acesso internet. Uma leitura do CG no 15 revela que a escolha de palavras do
CESCR feita cuidadosamente, de modo a incorporar somente aqueles direitos
que sejam fundamentais e que possam claramente se enquadrar na lista dos direitos
essenciais para o padro de vida adequado, garantido sob o Artigo 11. Como o
CESCR comentou no CG no 15, o direito gua estaria includo na lista especialmente
por ser uma das condies mais fundamentais de sobrevivncia (CESCR, 2002,
3o). Esta abordagem do CESCR torna desnecessria a possibilidade de se incluir
uma lista infindvel de categorias nem to essenciais, sob a guisa da impreciso
construda no Artigo 11, 1o, pela palavra incluindo. Gronwall observou que a
abordagem do CESCR significa haver uma inundao de novos direitos s por
causa de se reconhecer o status especial da gua (Gronwall, 2008, p. 215).
Deve-se admitir que, sem dvida alguma, correto o argumento de Tully de
que a palavra incluindo imprecisa. Porm, igualmente claro que esta palavra
imprecisa foi concebida a partir de um determinado incio, para incluir alguns
direitos no nominados e no um significante vazio. E, caso a palavra imprecisa
incluindo implique quaisquer direitos latentes, o direito humano gua, que busca
garantir as necessidades bsicas da vida, cai naquela categoria. Uma abordagem que
exclua o direito humano gua daqueles que tm o direito sugerido pela palavra
incluindo sob o Artigo 11, 1o, torna o contedo latente da previso praticamente
sem sentido e inaplicvel. Fica-se a pensar se h um direito mais essencial para a
sobrevivncia humana bsica que merea incluso sob o Artigo 11, 1o, do ICESCR
antes do direito humano gua.
De fato, a abordagem do CESCR, ao derivar os direitos humanos latentes de
outros direitos relacionados e mais explicitamente garantidos, foi aceita por outros
tribunais. No sistema europeu de direitos humanos, os direitos humanos ambientais
foram derivados de outros direitos, com o direito de se respeitar a vida privada e
a vida familiar.31 Do mesmo modo, a abordagem foi usada no sistema africano de

30. Para uma avaliao crtica dos argumentos de Tully, ver, em geral, Langford (2006).
31. Para anlise e resumo excelentes desses casos, ver Pedersen (2008).

36 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

direitos humanos, em que no h proteo explcita do direito humano gua.32


O Tribunal Continental de Direitos Humanos, a Comisso Africana dos Direitos
Humanos e das Pessoas, usou a mesma abordagem aplicada pelo CESCR de localizar
o direito humano gua implcito nas previses explcitas do tratado regional de
direitos humanos. No caso do Grupo de Assistncia Jurdica Grtis e Outros versus
Zaire, a comisso manteve que a falha do governo em fornecer servios bsicos,
tais como gua potvel e eletricidade, alm da escassez de remdios (...) constitui
uma violao do Artigo 16 [direito sade] (Tribunal Continental de Direitos
Humanos, 1996, 47). Do mesmo modo, no caso do Social and Economic Rights
Action Center (SERAC), a comisso decidiu que a contaminao das fontes de
gua potvel pelos agentes do Estado e no estatais era uma violao do Artigo
16 (direito sade) e do Artigo 24 (direito a um meio ambiente satisfatrio).33
Em um caso contra o Sudo, a comisso decidiu que o direito gua [est]
implicitamente garantido sob os Artigos 4, 16 e 22 da Carta, como suportado
pelos padres e princpios da lei internacional dos direitos humanos (Tribunal
Continental de Direitos Humanos, 2010, 124). Estas decises exemplificam a
aceitao pela comisso e aplicao da mesma lgica como aquela do CESCR
de interpretar o direito humano gua a partir de outros direitos explcitos.
Embora o direito humano gua tenha sido reconhecido em algumas
jurisdies nacionais, como na ndia e na Argentina, muito antes do CESCR
ter adotado seu CG no 15, em 2002,34 este CG tambm foi aceito e comeou
a influenciar decises jurdicas nacionais envolvendo o direito humano gua.
Isto foi visto em decises na Argentina, onde os tribunais citaram diretamente
o CG no 15/CESCR no curso da tomada de decises (Courtis, 2008, p. 179).
Do mesmo modo, na frica do Sul, um pas que nem mesmo parte do ICESCR,
tanto o Tribunal Superior como o Supremo Tribunal de Apelaes35 referiram-se
e citaram diretamente o CG no 15/CESCR. A abordagem do CESCR e o CG
no 15 no so necessariamente novos e tm sido parte da jurisprudncia nacional
ou regional dos direitos humanos.
Em todos os casos, excluir o direito humano gua a partir de direitos no
nominados, considerados pela palavra incluindo do Artigo 11, 1o, do ICESCR,
desviaria das regras gerais de interpretao de tratados. A interpretao restritiva
dos tratados no um mtodo interpretativo aceito no direito internacional.36
Os tratados deveriam ser interpretados sob a luz do objeto e propsito globais do
32. Ver Bulto (2011a).
33. Ver Social and Economic Rights Action Center (SERAC, case, 50-54). African Commission on Human & Peoples
Rights. Communication 155/1996. Disponvel em <http://goo.gl/QxPkp5>.
34. A Suprema Corte da ndia, por exemplo, derivou o direito humano gua do direito vida. Decidiu que o direito vida
inclui o direito de usufruir de gua e ar livre de poluio para o gozo pleno da vida (Supreme Court of India, 1991, p. 420-424).
35. Ver, por exemplo, Supreme Court of India (2009, 17, 28 e 34).
36. Ver Orakhelashvili (2003, p. 530), Brownlie (1998, p. 636) e, em geral, Bernhardt (1999).

Muito Familiar para Ignorar, Muito Novo para Reconhecer:


a situao do direito humano gua em nvel global

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tratado em questo.37 O objeto e o propsito de um tratado de direitos humanos


a proteo efetiva dos direitos humanos (Linderfalk, 2003, p. 433-435) e a excluso
de algumas garantias bsicas como o direito humano gua do mbito do
ICESCR no tem o efeito de promover a proteo dos direitos humanos. Como
a Corte Interamericana de Direitos Humanos enfatizou,
a interpretao [de um tratado de direitos humanos] a ser adotada no poder levar a
um resultado que enfraquea o sistema de proteo estabelecido [pelo tratado], tendo
em mente o fato de que o propsito e o objetivo daquele instrumento a proteo
dos direitos bsicos dos seres humanos individualmente (Corte Interamericana de
Direitos Humanos, 1984, 24).38

Tem-se argumentado que a falta de uma previso explcita e abrangente para


o direito humano gua nos tratados de direitos humanos da ONU no implica
que houve uma inteno de excluir o direito humano gua. Segundo Craven
(2006), o direito no est aqui nem l, no sentido em que no houve omisso
intencional ou uma excluso deliberada do direito gua da listagem sob o Artigo
11, 1o, do ICESCR (Craven, 2006, p. 41). As anlises de Keen dos trabalhos
preparatrios (travaux preparatoires) do ICESCR revelaram que o direito gua
no foi discutido (Craven, 2006, p. 40) e/ou rejeitado (Langford, 2006, p. 439)
durante a elaborao da minuta e na adoo do ICESCR. Alguns argumentam que
sua incluso foi inclusive assumida, do mesmo modo que o ar, como precondio
para se usufruir todos os outros direitos humanos, ou que aqueles que elaboraram
o ICESCR no se deram conta de que a gua tornar-se-ia algo escasso (McCaffrey,
2005, p. 94; McCaffrey e Neville, 2009, p. 681). A situao envolvendo a omisso
do direito humano gua da listagem sob o Artigo 11, 1o, representa, assim, uma
neutralidade dos elaboradores em relao ao direito, do tipo que nem era desejado
nem rejeitado (Craven, 2006, p. 38), de modo que a ausncia do direito humano
gua da lista nem ausncia inclusiva nem excludente, mas simplesmente resulta
da falta de conhecimento/reconhecimento (Craven, 2006, p. 38).
Concluindo: a ausncia de uma previso implcita do direito humano gua no
significa que este direito no estivesse garantido sob o ICESCR. Ao contrrio, pode ser
visto como parte da lista ilustrativa do Artigo 11 do ICESCR. Posto diferentemente,
o direito humano gua pode ser tratado como um direito independente, merecedor
de proteo igual aos demais direitos listados sob o Artigo 11 do ICESCR. O direito
gua, assim, no depende da descoberta de violaes de outros direitos relacionados,
mas um direito autnomo que pode ser violado quando os elementos constitutivos
so infringidos. Nesse sentido, o direito humano gua no mais novidade ou
recm-nascido, quando se refere aos outros direitos mais explcitos, como o direito
37. Ver Artigo 31, 1o, da Conveno de Viena sobre a Lei dos Tratados, adotada em 23 de maio de 1969; entrou em
vigor em 27 de janeiro de 1980 (UN, 1969).
38. Emendas propostas s provises sobre naturalizao da Constituio da Costa Rica.

38 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

alimentao e sade, dos quais um irmo obscuro sob o Artigo 11 do ICESCR.


Portanto, a descoberta do CESCR e no uma inveno de um direito gua
independente sob o Artigo 11 est em consonncia com as regras de interpretao
do tratado, que enfatizam a necessidade de promover o objeto e o propsito de um
determinado instrumento.
4 A ABORDAGEM DA DERIVAO

O CESCR, alm da abordagem teleolgica (intencional) aplicada na interpretao


do Artigo 11 do ICESCR, tambm empregou uma abordagem que deriva o direito
humano gua de outros direitos explicitamente garantidos. O CG no 15 fez uso
do Artigo 12 do ICESCR, que garante o direito de usufruir o mais alto padro
possvel de sade fsica e mental. O Artigo 12, 1o, estipula: Os Estados-Parte
no presente acordo reconhecem o direito de todos de usufruir o mais alto padro
possvel de sade fsica e mental (UNR, 1966).
O CESCR levou em considerao a relao ntima do direito humano gua
com outros direitos mais explcitos do ICESCR, os quais, para a sua concretizao,
dependem do cumprimento concomitante do direito gua. O CESCR afirmou
que o direito humano gua deveria ser visto em conjuno com as garantias do
Artigo 12, 1o, do ICESCRs notadamente o direito ao mais alto padro possvel
de sade, os direitos moradia e alimentao adequadas, alm de outros direitos
consagrados na Lei Internacional de Direitos Humanos, o primeiro entre eles o
direito vida e dignidade humana (CESCR, 2002, 3o).
Essa linha de pensamento uma faca de dois gumes, pois traz em si implicaes
potencialmente contraditrias sobre a base legal do direito humano gua. Em seu
lado positivo, o direito gua um elemento necessrio e inerente dos direitos
sade e moradia. J que os direitos explcitos no podem ser concretizados sem
acesso qualidade e quantidade adequadas de gua, o direito humano gua seria
tratado como parte e parcela de direitos como o direito sade, vida, moradia
e dignidade (Cahil, 2005, p. 394). Desse modo, o direito gua nasce de sua
necessidade para a concretizao de outros direitos explicitamente garantidos.
A implicao negativa advm da implicao positiva. Como o direito humano
gua protegido devido sua utilidade para outros direitos, o direito humano gua
tomaria a forma de um direito derivativo ou subordinado, cuja violao somente
pode ser reivindicada quando o direito-me por exemplo, o direito alimentao,
sade, ou vida violado. Assim, no teria uma existncia ou proteo
independente. No sentido derivativo, a relao entre o direito humano gua e
as suas fontes derivativas (direito-me) tal que o primeiro um subconjunto
pequeno do ltimo. Sua violao surge, assim, somente quando o direito-me
violado nas situaes que envolvem o acesso da vtima quantidade e qualidade

Muito Familiar para Ignorar, Muito Novo para Reconhecer:


a situao do direito humano gua em nvel global

| 39

adequadas de gua. Consequentemente, o direito gua em seu sentido derivativo


pode ser garantido somente na extenso de sua utilidade para a fonte derivativa da
qual emana e a ela se sobrepe. A implicao do direito humano gua derivativo
em relao ao dever dos Estados igualmente problemtica: a obrigao criada por
este varia dependendo de se o direito est subsumido sob outros direitos humanos
ou se reconhecido como um direito autnomo (Hardberger, 2006, p. 535).
Como observado por Cahill (2005, p. 394), em seu sentido derivativo, certamente
s certos aspectos do direito gua sero protegidos e implementados.
Isso deixa o direito em um terreno frgil, em que este nem inteiramente
reconhecido nem inteiramente excludo do mbito da proteo do Artigo 12 do
ICESCR e das previses relacionadas. As violaes do direito humano gua
podem acontecer independentemente do direito sade, vida, dignidade ou
moradia. Por exemplo, o fornecimento de gua por um Estado pode ficar aqum
da quantidade ou da qualidade necessrias para concretizar o acesso bsico do
detentor do direito gua potvel e ao esgotamento sanitrio, violando, assim, o
direito humano gua. Contudo, o impacto de tal cenrio sobre o direito sade
ou alimentao dos detentores do direito poderia no ser visvel no curto prazo.
Portanto, a abordagem derivativa ao direito humano gua, tomada em si prpria,
fornece um quadro truncado e abreviado do direito dos seus beneficirios.
A abordagem derivativa do direito humano gua, usada com a abordagem
teleolgica do CESCR, que leva a um direito humano gua independente, oferece
mais benefcios que danos ao desenvolvimento normativo dos direitos. Localizar
o direito gua nos direitos relacionados, que concederam reconhecimento
explcito nos tratados internacionais de direitos humanos, prov outra base legal
para argumentar sobre a proteo do direito humano gua. Auxilia, tambm,
a enfatizar a utilidade da indivisibilidade, interdependncia e a inter-relao dos
direitos humanos proclamados na Declarao e Programa de Ao de Viena.39
5 RECONHECIMENTO POR MEIO DO PROCEDIMENTO DE RELATORIA DO ESTADO:
AS OBSERVAES CONCLUSIVAS DO CESCR E A AQUIESCNCIA DOS ESTADOS

Alm das abordagens teleolgica e derivativa ao descobrimento do direito humano


gua, a CESCR tambm se baseou e fez referncia sua prpria prtica consistente,
que tratou do direito gua no curso da considerao sobre os relatrios dos Estados-Parte
(UN, 1993, 5o). O CESCR criticara os pases, muito antes da adoo do CG
no 15, por diversas deficincias nas implantaes nacionais do direito humano gua.
O CESCR levantou a questo da implantao nacional do direito junto aos
39. Foi declarado que: Todos os direitos humanos so universais, indivisveis, interdependentes e inter-relacionados.
A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente de maneira igualitria e justa, sobre a mesma
base e com a mesma nfase (UN, 1993, 5o).

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Estados-Parte no contexto da anlise dos relatrios dos Estados. De acordo com


Riedel, o CESCR tratou o direito humano gua em 33 das 114 observaes
conclusivas adotadas desde 1993 at a adoo do CG no 15 (Riedel, 2006, p. 25).
Por exemplo, o CESCR expressou sua consternao relativa s violaes do direito
em Camares em suas observaes conclusivas de 1995, em que afirmou:
O comit lamenta a falta de acesso gua potvel a grandes setores da sociedade,
especialmente nas reas rurais, onde somente 27 por cento da populao tm acesso
gua limpa (dentro de alcance razovel), enquanto 47 por cento da populao urbana
tm tal acesso. O Comit clama ao Estado-Parte a tornar a gua potvel acessvel a
toda a sua populao (CESCR, 1999b, 27).

Em outra ocasio, o CESCR levantou o problema da poluio da gua, que


teve impactos negativos sobre os direitos relacionados sade e alimentao, na
Federao Russa (CESCR, 1999c, 25).40 Em suas Observaes Conclusivas de
1998 sobre o relatrio do Estado de Israel, o CESCR afirmou:
A nfase excessiva sobre o Estado como um Estado Judeu incentiva a discriminao
e concede o status de segunda classe aos seus cidados no judeus. Essa atitude discriminatria est aparente no baixo padro de vida dos rabes israelenses resultante, entre
outros, da falta de acesso moradia, gua (...) embora o governo desvie anualmente
milhes de metros cbicos de gua da Bacia do Aqufero Oriental da Margem Oeste, o
consumo per capita anual alocado aos palestinos somente de 125 metros cbicos per
capita, enquanto aos assentados so alocados 1.000 metros cbicos per capita. Que uma
proporo significativa de cidados rabes palestinos de Israel continuam a viver em
vilas no reconhecidas, sem acesso gua, eletricidade, esgotamento sanitrio e rodovias.
(...) Os palestinos bedunos assentados em Israel (...) no tm acesso gua, eletricidade
e esgotamento sanitrio (CESCR, 1999a, 10, 24, 26 e 28).

Apesar do fato de o direito humano gua no ser um elemento explcito


do ICESCR, nenhum dos Estados-Parte criticados pelo CESCR por violarem este
direito nega que o direito seja inerente nas previses do ICESCR (Langford e King,
2008, p. 509-514). Est claro que o CESCR assumiu o silncio dos Estados-Parte
do ICESCR, em vista de sua crtica sobre a implantao (ou violao) nacional
destes Estados do direito humano gua, como indicativo da aceitao tcita dos
Estados ao fato de que o ICESCR contenha o direito humano gua e as obrigaes
consequentes dos Estados.
Contudo, o procedimento de relatoria um princpio do contraditrio que
se baseia pesadamente no dilogo construtivo entre os Estados e o rgo de
monitoramento (Bulto, 2006, p. 57). As observaes conclusivas do CESCR podem
no ser muito invasivas, significando que os Estados podem ouvir o CESCR sem
a necessidade de confront-la com argumentos sobre suas obrigaes nacionais
40. Ver, tambm, CESCR (1999c, 38).

Muito Familiar para Ignorar, Muito Novo para Reconhecer:


a situao do direito humano gua em nvel global

| 41

relativas ao direito humano gua.41 O argumento de que o silncio dos Estados,


em vista das observaes conclusivas do CESCR, que seriam crticas para o nvel
de seus deveres nacionais quanto ao direito humano gua, como fonte de prtica
obrigatria de Estado, pode ser uma base muito frgil para se apoiar. Em si mesma,
pode ser um indicador muito fraco da aceitao dos Estados quanto ao direito
humano gua, particularmente dado que tal aquiescncia do Estado no resulta
de um processo baseado no contraditrio e em evidncia, em que um caso real se
litiga em nvel internacional.42
Admitidamente, questionvel a concluso do CESCR de que sua prpria
prtica consistente, em seu dilogo com os Estados-membros do ICESCR, seja
forte o suficiente em si mesma para propiciar o surgimento da prtica de Estado.
Entretanto, por meio da utilizao das trs abordagens (instrumentos analticos)
interpretao teleolgica, abordagem derivativa do direito e aquiescncia dos Estados
nos procedimentos de relatoria , o CESCR estabeleceu uma base jurdica firme
para os direitos humanos gua (Salman e McInerney-Lankford, 2004). O efeito
combinado das trs abordagens leva concluso de que h uma base normativa
forte do direito humano gua, quanto s obrigaes dos Estados participantes
no ICESCR.
6 O DIREITO HUMANO GUA FORA DO REGIME DOS DIREITOS HUMANOS

O CESCR fez somente uma referncia de passagem ao papel das regras e dos
princpios do direito internacional, que se encontra alm da corrente principal
do regime dos direitos humanos. Ela afirma que o direito humano gua tem
sido reconhecido em uma gama ampla de documentos internacionais, incluindo
tratados, declaraes e outras normas (CESCR, 2002, 4o). Embora tenha sido
observado, no CG no 15, a incorporao do direito em uma multiplicidade de
leis no vinculativas e de tratados impositivos,43 o CESCR deixou de analisar as
regras e os princpios dos regimes jurdicos relacionados nos quais se encontra o
direito humano gua em termos mais explcitos. Seu foco limitado no ICESCR
foi reproduzido em parte da literatura especializada no tema. Como resultante, a
busca pela base legal do direito tem sido at aqui confinada ao corpo de tratados de
direitos humanos, com foco particular no ICESCR. Esta seo procura localizar o
direito humano gua nos regimes jurdicos internacionais relacionados ao direito
41. Geralmente, o elemento principal [do procedimento de relatoria] a mobilizao da vergonha tem sido uma
ameaa muito dbil para assegurar o cumprimento (Bulto, 2011b).
42. At que e a no ser que o Protocolo Opcional ao ICESCR entre em vigor, o qual proveria o procedimento de reivindicao,
a principal ferramenta de superviso do CESCR continuar sendo completamente dependente do procedimento de relatoria
no contraditria do Estado. Ver Protocolo Opcional ao Acordo Internacional para os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais,
adotado pela Resoluo A/RES/63/117 da Assembleia Geral em 10 de dezembro de 2008 (ainda no em vigor).
43. Para uma descrio excelente do conjunto de leis no impositivas para a proteo do direito humano gua,
ver, em geral, Tetzlaff (2005) e Hu (2006, p. 97-104).

42 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

ambiental internacional e ao direito internacional da gua, dos quais o regime dos


direitos humanos e tribunais relacionados podem se apropriar para enriquecer a
anlise, e possvel adjudicao, do direito humano gua.
6.1 Aceitao e reconhecimento na lei (no vinculativa) ambiental internacional

O direito gua h muito tem sido discutido e reconhecido em outras reas do


direito internacional, notadamente no direito ambiental. De fato, as tentativas
de esclarecimento da base legal de um direito humano gua vieram tona h
algumas dcadas, no contexto dos debates sobre as preocupaes internacionais
com o ambiente. Desse modo, a evoluo do direito gua pode ser rastreada nos
desenvolvimentos do incio da dcada de 1970 (Salman e McInerney-Lankford,
2004, p. 7). A Conferncia das Naes Unidas sobre o Ambiente Humano, realizada
em Estocolmo em 1972, identificou a gua como um dos recursos naturais que
requereria ser protegido. O Segundo Princpio da Declarao de Estocolmo sobre
o Ambiente Humano estipula que os recursos naturais da terra, incluindo o ar, a
gua, o solo, a flora e a fauna (...) precisam ser resguardados para o benefcio das
geraes atuais e futuras, por meio dos cuidadosos planejamento e gesto, conforme
apropriado (UN, 1972).
Conferncia de Estocolmo seguiu-se a Conferncia das Naes Unidas
sobre a gua, realizada em Mar del Plata, Argentina, em 1977. A Conferncia
das Naes Unidas sobre a gua, dedicada exclusivamente discusso dos problemas emergentes sobre os recursos hdricos, editou o Plano de Ao de Mar
del Plata, o qual tratou de questes tais como a eficincia na utilizao da gua, a
sade ambiental, o controle da poluio e a cooperao regional e internacional.44
Um acordo foi alcanado, como resultado direto da conferncia e como parte do
plano de ao, proclamando o perodo 1981-1990 como a Dcada Internacional
do Abastecimento de gua Potvel e do Esgotamento Sanitrio, durante a qual os
governos assumiriam o compromisso de realizar melhorias substanciais nos setores
de abastecimento de gua potvel e de esgotamento sanitrio (UN, 1977, 14).
A Resoluo II sobre Abastecimento comunitrio de gua declarou que, todos
os povos, independentemente de seu estgio de desenvolvimento e das suas condies
sociais e econmicas, tm o direito de acesso gua potvel em quantidade e
qualidade equivalentes s suas necessidades bsicas (UN, 1977, 66). Ciente da
escassez da gua que poderia dificultar a implantao do direito em nvel nacional,
esta resoluo conclamou pela cooperao internacional plena entre os Estados,
de modo que a gua seja alcanvel e que seja justa e equitativamente distribuda
entre as pessoas nos respectivos pases (op. cit., 67). O debate sobre o direito
44. A Assembleia Geral das Naes Unidas adotou o Relatrio da Conferncia das Naes Unidas sobre gua em 19
de dezembro de 1977. Ver UN (1977).

Muito Familiar para Ignorar, Muito Novo para Reconhecer:


a situao do direito humano gua em nvel global

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humano gua se estabeleceu desde esta conferncia e na resoluo resultante que,


pela primeira vez, reconheceu explcita e inegavelmente o direito das pessoas e de
grupos gua (Salman e McInerney-Lankford, 2004, p. 8).
Desde ento, os problemas da gua foram objeto de inmeras conferncias
internacionais. A Conferncia Internacional sobre gua e Meio Ambiente, realizada
em janeiro de 1992 em Dublin, Irlanda, reiterou a necessidade de se reconhecer o
direito gua, mas a um preo acessvel.45 A Conferncia de Dublin foi preparatria
para a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(UNCED), realizada no Rio de Janeiro, Brasil, em junho de 1992 a Cpula do
Rio (UN, 1992). A Agenda 21 da Cpula do Rio, referida como Programa de
Ao pelo Desenvolvimento Sustentvel, incluiu um captulo separado (captulo 18)
sobre os recursos de gua doce (UN, 1992). O captulo 18 no apenas endossou a
Resoluo II da Conferncia sobre gua de Mar del Plata, de que todos os povos
tm direito gua potvel, como denominou tambm este princpio de a premissa
comumente acordada (Salman e McInerney-Lankford, 2004, p. 10).
Os debates na conferncia e as declaraes e princpios emergentes foram
endossados pela Assembleia Geral das Naes Unidas em 1999, em uma resoluo
sobre o direito ao desenvolvimento (UN, 1999). Esta resoluo reafirmou que, na
concretizao do direito ao desenvolvimento, os direitos alimentao e gua limpa
so direitos humanos fundamentais e a sua promoo constitui um imperativo
moral tanto para os governos nacionais como para a comunidade internacional
(UN, 1999, 12). Esta declarao foi considerada poca como sendo a mais
forte e mais no ambgua do gnero, ao declarar o direito humano gua (Salman
e McInerney-Lankford, 2004, p. 11-12).
Essa tendncia de reconhecer o direito humano gua em leis no impositivas
continuou incessante no perodo ps-CG no 15. Inmeros fruns reconheceram
explicitamente que o direito humano gua um direito fundamental, sendo que os
Estados estariam obrigados a assegurar seu usufruto. A Declarao Abuja, adotada por
45 pases africanos e doze sul-americanos na Primeira Cpula Amrica Sul-frica em
2006, contm o compromisso dos Estados de promover o direito de nossos cidados
em ter acesso gua limpa e segura e ao esgotamento sanitrio dentro de nossas
respectivas jurisdies (Cpula Amrica Do Sul-frica, 2006, 18). Do mesmo modo,
a Mensagem de Beppu, adotada por 37 pases da regio mais ampla sia-Pacfico na
Primeira Cpula da sia-Pacfico sobre gua, realizada em Beppu, Japo, reconhece
claramente o direito dos povos gua potvel segura e ao esgotamento sanitrio como
um direito humano bsico e um aspecto fundamental da segurana humana (APWF,
2007, 2o). Mais ainda, oito Estados do Sul Asitico adotaram a Declarao de Delhi,
45. A Declarao Dublin sobre gua e Desenvolvimento Sustentvel estabeleceu que vital reconhecer primeiro o
direito bsico de todos os seres humanos de terem acesso gua potvel e ao esgotamento sanitrio a um preo
acessvel (ICWE, 1992, 130, grifos nossos). Contudo, os princpios de Dublin no definem o conceito de acessibilidade.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

na qual reconhecem que o acesso ao esgotamento sanitrio e gua potvel um


direito bsico, e imperativo conceder prioridade nacional ao esgotamento sanitrio
(Sacosan III, 2008, 1o). Mais recentemente, o direito foi assumido pela Assembleia
Geral da ONU, reconhecendo que o acesso gua potvel e ao esgotamento sanitrio
um direito humano fundamental (UN, 2010b).
A maior desvantagem associada s declaraes, aos princpios, s resolues e
aos planos de ao encontra-se no fato de que permanecem declaraes polticas, que
no possuem a qualidade da obrigatoriedade legal. Embora indiquem a tendncia
gradualmente emergente da opinio internacional e da prtica de Estado e que
tambm poderiam levar evoluo incremental das regras para tratados impositivos
(Shelton, 2003, p. 555), elas no levam imediatamente a direitos impositivos para
os beneficirios ou a deveres obrigatrios para os Estados.
Contudo, com o tempo, possivelmente essas declaraes polticas passariam por
um processo de fortalecimento e evoluiriam para regras impositivas (Cassel, 2003,
p. 395), e at mesmo para ter um papel catalisador no desenvolvimento do costume
internacional, que seja impositivo erga omnes (Chinkin, 2003, p. 32). Dupuy, h
muito tempo, argumentou que a Declarao de Estocolmo, por exemplo, j alcanou
o status costumeiro, uma vez que comanda um quase consenso da comunidade
internacional e que suas regras so respostas para o Estado da necessidade hidrolgica
(Dupuy, 1991, p. 203). Embora tais concluses possam ser contenciosas, existem
de fato traos de referncia jurdica nos princpios da declarao.46
As leis no impositivas tambm tm sido consideradas como respostas
experimentais aos novos desafios, como a concretizao do direito humano gua
(OConnel, 2003, p. 110). Como observado por Koppel, as leis no impositivas
facilitam os processos de aprendizagem ou o aprendizado pela ao (Koppel,
2009, p. 825). Do mesmo modo, oferecem aos Estados a oportunidade de verem
os impactos prticos daquelas regras, enquanto mantm a flexibilidade para evitar
surpresas desagradveis que aqueles compromissos da lei no impositiva possam
manter (Abbott e Snidal, 2000, p. 442). Neste sentido, as leis no impositivas
poderiam ter ainda uma relevncia jurdica e podem estar localizadas na zona de
crepsculo entre a lei e a poltica (Skjaerseth, Stokke e Wettestad, 2006, p. 104).
Como tal, podem se tornar muito efetivas e comandar maior cumprimento como
normas das leis internacionais impositivas (Blutman, 2010, p. 612; Koppel, 2009,
p. 822; Abbott e Snidal, 2000, p. 422).
Todavia, pelo menos para os propsitos imediatos, as leis no impositivas e os
planos de ao no tm determinaes que sejam executveis ou obrigaes imposi46. Por exemplo, a Suprema Corte da ndia citou extensivamente a Declarao de Estocolmo para sustentar suas decises
sobre os direitos dos cidados e os deveres do Estado. A Corte ordenou o fechamento de 29 curtumes funcionando
nas margens do rio Ganges, pelas falhas no tratamento dos efluentes industriais. Ver Supreme Court of India (1988).

Muito Familiar para Ignorar, Muito Novo para Reconhecer:


a situao do direito humano gua em nvel global

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tivas do Estado.47 Ainda assim, os debates e as discusses sobre o direito gua em


diversas conferncias e os planos de ao resultantes levaram ao reconhecimento maior
do direito humano gua e a uma avaliao recente do direito dentro da estrutura do
corpo da legislao internacional de direitos humanos.48 Tambm d crdito maior ao
CG no 15, a partir de que o CESCR afirmou que o direito humano gua tem sido
parte das regras existentes na lei internacional no impositiva e de outros tratados.
Alm disso, o reconhecimento do direito humano gua nas leis internacionais no
impositivas demonstra que o direito no inteiramente novidade e que tem sido
aceito no contexto internacional do direito ambiental.
Mais importante, tais normas podem ser precursoras de lei internacional
costumeira, com relao opinio juris, se no prtica (Blutman, 2010, p. 617).
Tal resultado tem sido considerado pela Corte Internacional de Justia (ICJ) no
caso das armas nucleares (CIJ, 1996). A ICJ afirmou: uma srie de resolues
[Assembleia Geral da ONU] podem demonstrar a evoluo gradual da opinio juris
exigida para o estabelecimento de uma nova regra (CIJ, 1996, 70). Segundo a
Corte, as leis no impositivas, tais como as resolues da ONU, podem, em certas
circunstncias, prover importante evidncia para o estabelecimento da existncia
de uma regra ou a emergncia de uma opinio juris (CIJ, 1996). H, assim, uma
tendncia florescente (prtica de Estado) para o reconhecimento do direito
humano gua em nveis nacional e internacional, em consonncia com a linha
de interpretao tomada pela CESCR no CG no 15.
6.2 O direito humano gua no direito internacional da gua

O direito internacional da gua um regime que regula o uso consuntivo e no


consuntivo dos recursos hdricos transfronteirios. As regras do uso consuntivo
dos rios internacionais foram agora compiladas na Conveno da ONU de 1997
sobre a Lei de Usos das guas Internacionais para Outros Fins que No a
Navegao (Conveno dos Cursos de gua). A conveno, desde o seu incio, no
pretendeu ser um instrumento que buscasse primordialmente regular os direitos das
pessoas e dos povos vivendo nos territrios dos Estados-membros. A abordagem
para o desenvolvimento do direito internacional da gua para os usos consuntivos
tem sido geralmente centrada no Estado, restringindo seu foco sobre questes dos
direitos e deveres entre Estados,49 em vez dos direitos e das liberdades das pessoas
47. Ver, em geral, Boyle (2000).
48. Gersen e Posner (2008) argumentaram que as leis no impositivas, embora por si no obrigatrias, so indicativo da
inteno futura dos Estados e indicam para a tendncia provvel de emergncia de norma em relao a um determinado
tpico jurdico ao qual se relaciona.
49. A situao ficou evidente durante o processo de elaborao dos documentos preliminares da conveno, quando
alguns membros da Comisso de Direito Internacional (International Law Comission ILC) consideraram inaceitvel a
conveno referir-se a pessoas e no somente a Estados. Perceberam que o tratado iminente lidava com relaes entre
Estados e que no se deveria estender ao campo das aes de pessoas fsicas ou jurdicas, sob legislao domstica
(ILC, 1994, p. 133).

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

e dos grupos relacionados aos recursos hdricos internacionais (Popovic, 1996,


p. 494). A Conveno dos Cursos de gua como adotada era, assim, primordialmente para tratar das obrigaes dos governos, em vez de ser moldada em termos
dos direitos individuais (McCaffrey, 2005, p. 100). Reivindica-se, de fato, que
tal centralidade estatal levou a impasses tais que nenhuma proviso visando ao
direito poderia conduzir a um acordo (Cahill, 2005, p. 389) na conveno.
Hey afirmou que a Conveno dos Cursos de gua no se refere a assegurar que
as pessoas e os grupos, tanto das geraes atuais como das futuras, tenham acesso
gua potvel suficiente (Hey, 1998, p. 292).
Entretanto, como adotada, a Conveno dos Cursos da gua continha uma
previso que tem uma utilidade normativa especial no estabelecimento do direito
humano gua. O Artigo 10, 2o, da Conveno dos Cursos de gua, intitulado
Relao entre diferentes tipos de usos, afirma que uma resoluo de conflitos entre
usos diferentes de um curso de gua internacional deve ser resolvida de forma a
dar ateno especial () aos requisitos das necessidades humanas vitais (ILC,
1994, p. 110). amplamente acordado que a proviso das necessidades humanas
vitais se refere gua requerida para sustentar a vida humana, tanto a gua
potvel como a gua requerida para a produo de alimentos, para impedir a fome
(ILC, 1994).50 Do mesmo modo, a previso da conveno sobre as necessidades
humanas vitais consistente com o direito humano gua (McCaffrey, 2001,
p. 369) e a exigncia para servir tais necessidades vitais deveria ser sustentada pelo
direito humano gua (McCaffrey, 2001).
De fato, a frase necessidades humanas vitais uma expresso sintetizada do
ncleo mnimo do direito humano gua. Como observou Shelton, a previso
sobre as necessidades humanas vitais visa assegurar uma quantidade mnima
garantida para ser fornecida a todas as pessoas (Shelton, 2007, p. 648-649).
Este abastecimento mnimo deveria ser calculado em uma base per capita para
a populao dos Estados ribeirinhos que dependem desta para o seu consumo
imediato, tambm chamado de desejos naturais ou usos ordinrios,
em oposio a usos artificiais ou usos extraordinrios (ILA, 2004, p. 12).
Este clculo proveria uma quantidade mnima bsica de utilizao da gua que
permitiria populao de uma sociedade sobreviver sem ameaas importantes
sade (Beaumont, 2000, p. 483-384). Em um relatrio recente da Associao
do Direito Internacional (ILA),51 as necessidades humanas vitais, um conceito
50. Ver ILC (1994), McCaffrey (2001), Beaumont (2000, p. 483) e Gleick (1998b, p. 215).
51. A Associao do Direito Internacional (ILA) foi fundada em Bruxelas em 1873. Seus deveres so: estudo, esclarecimento
e desenvolvimento do direito internacional, tanto pblico como privado, e promoo da compreenso e do respeito
internacional do direito internacional. A ILA tem um status consultivo, como uma organizao no governamental
(ONGs) internacional, como um membro das agncias especializadas da Naes Unidas. Para mais detalhes, ver:
<http://goo.gl/V8Zkxv>. A ILA uma organizao que contribuiu enormemente para o desenvolvimento do direito
internacional da gua, por meio de seus estudos, debates em suas conferncias e publicaes.

Muito Familiar para Ignorar, Muito Novo para Reconhecer:


a situao do direito humano gua em nvel global

| 47

retirado da Conveno dos Cursos da gua,52 definido como guas usadas


para a sobrevivncia humana imediata, incluindo para beber, cozinhar e suprir
as necessidades sanitrias, bem como gua necessria para a sustentao imediata
de uma moradia (ILA, 2004, Artigo 2, 20). Como observa por Beaumont:
Presumidamente, gua potvel a necessidade humana mais vital. Certamente quase
implica que gua para cozinhar e tomar banho destine-se manuteno dos padres
de sade pblica; mas iria alm disto? (Beaumont, 2000, p. 483).

De acordo com a ILA, as instituies jurdicas reconheceram h muito


tempo uma preferncia na lei municipal para os usos domsticos da gua, ou
como a Conveno da ONU os descreve, necessidades humanas vitais (ILA, 2004,
p. 22). O comentrio da ILA afirma que a frase necessidades humanas vitais se refere
gua necessria para o consumo humano imediato (ILA, 2004, p. 12). Assim,
um escrutnio mais estreito sobre a previso das necessidades humanas vitais, sob o
Artigo 10, 2o, da conveno, poderia ser considerado como uma base legal do
direito humano gua.
O regime do direito internacional da gua forneceu uma base normativa para
a proteo do direito humano gua. Ao contrrio dos tratados ambientais internacionais relacionados ao direito humano gua que, at agora, tomaram a forma de
lei no impositiva, as previses da Conveno dos Cursos de gua so obrigatrias
para os Estados que a ratificaram. Assim, daro lugar a obrigaes definitivas dos
Estados e direitos gua obrigatrios para pessoas e grupos. Acoplados com as
tendncias emergentes das normas do direito ambiental, o direito internacional da
gua pode, deste modo, ser diretamente usado como fonte normativa do direito
humano gua e das obrigaes do Estado.
7 CONCLUSO

A anlise demonstrou que o direito gua como um direito jurdico no novidade ou


recm-nascido. Um exame estrito da base legal do direito humano gua nas normas
do direito internacional ambiental e do direito internacional da gua, lidos em
conjuno com as provises do ICESCR, demonstra, assim, que o direito tem sido
incorporado nas previses de vrios tratados h muito tempo. Isto quer dizer para
usar os termos do direito internacional da propriedade que o direito humano gua
mais uma descoberta que uma inveno. Como afirmado no CG no 15/CESCR, o
direito humano gua um direito jurdico per se, um direito autnomo em si mesmo.
No como normalmente apresentado meramente um direito derivativo que deveria
ser protegido devido sua utilidade como uma precondio ou elemento de direitos
relacionados, como o direito sade e a um padro de vida adequado.
52. Ver ILA (2004, p. 22).

48 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

As ambiguidades que cercam sua base legal so, em parte, caractersticas


de todos os demais direitos socioeconmicos remanescentes do ICESCR, ainda
que agravado no caso do direito gua pela ausncia de uma referncia explcita
ao direito no acordo. O CESCR interpreta, assim, apropriadamente, o direito
gua entre os direitos que esto garantidos explicitamente no ICESCR. Cabe aos
Estados, portanto, traduzir o direito em realidade.
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CAPTULO 2

O QUE PODE A GUA? LIMITES E POSSIBILIDADES


DAS PRTICAS POLTICAS PARA O ACESSO E A
DEFESA DA GUA COMO DIREITO NA ARGENTINA1
Cecilia Carrizo2
Mauricio Berger3

RESUMO

O trabalho visa esclarecer a trama de relaes polticas dos espaos pblico,


cidado e estatal que operam em torno da garantia da gua como direito humano
em uma repblica. Recupera-se o conceito de garantia como a ao social contnua
dos cidados, instituda ou no por lei e, neste ltimo caso, configuradora do
conjunto de burocracias criadas para efetiv-la em um Estado democrtico de
direito. A partir de perspectiva crtica aos modelos pluralistas de anlise de polticas
pblicas, destaca-se o fato desconsiderado por aqueles: o Estado no um ator, mas
sim uma estrutura institucional complexa e, fundamentalmente, a instituio que
toma as decises coletivas vinculantes com competncias legais para a regulao e
o controle sobre o uso dos bens comuns.
A partir desse marco, indaga-se: o que pode a gua? Quais so as prticas
polticas utilizadas atualmente para sua defesa como um direito na Argentina?
Para responder a esta pergunta, o ponto de partida so as lutas sociais pela gua
em contextos de contaminao que tm lugar em duas provncias Crdoba e
Rio Negro. As lutas so espaos de interao privilegiados, em que os cidados
invocam/revogam as instituies vigentes e lutam por novas formas de organizao
do poder e recursos pblicos, para a efetiva vigncia de direitos, apelando para
diferentes marcos e formas organizacionais e, tambm, com diferentes alcances e
resultados. a partir destas aes que se identifica a estrutura estatal realmente
existente nos estados provinciais, enquanto marcos que possibilitam e/ou restringem
as prticas de funcionrios dos diferentes poderes pblicos, assim como dos
prprios cidados, em casos de contaminao da gua. Visualizam-se, ento, as
1. Traduzido do original em espanhol por Raony Silva Nogueira e Maria da Piedade Morais.
2. Professora adjunta do Instituto de Pesquisa e Formao em Administrao Pblica (IIFAP) da Universidade Nacional
de Crdova.
3. Bolsista de ps-doutorado do Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) e Professor
assistente do IIFAP da Universidade Nacional de Crdova.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

diferenas concretas no que tange a garantias institucionais, desenvolvimentos


organizacionais, procedimentos, recursos e atuaes na gesto da gua.
Pretende-se, com esta investigao, contribuir para a reflexo sobre os limites e
as possibilidades da ao poltica tanto na esfera pblica estatal como na cidad
para se alcanar uma poltica democrtica de garantia da gua ante os processos de
contaminao que supere as leituras e as prescries tecnocrticas para a resoluo
destes problemas pblicos.
1 INTRODUO

No marco do projeto de pesquisa Instituies Democrticas e Direitos Coletivos,4


este trabalho tem como ponto de partida as lutas sociais diante de situaes de
contaminao da gua em duas provncias da Argentina: Crdova e Rio Negro.
Entendem-se as lutas como espaos concretos de interao democrtica; redes de
dilogo a partir das quais se invocam/revogam os trs poderes pblicos do Estado
e se ensaiam novas formas de organizao do poder e dos recursos pblicos para
garantir a gua como direito. Nestes, desafia-se, portanto, a capacidade do Estado
democrtico de direito para reconhecer e garantir direitos e dos cidados para
exerc-los e defend-los (Held, 1997; Habermas, 1999). Como tm demonstrado as
anlises sobre os processos de contaminao, a vulnerabilidade dos bens comuns e
das populaes afetadas pem em causa o conjunto das instituies, e no apenas as
do Poder Executivo, sobre as quais se concentram as tracionais anlises de polticas
pblicas. Tambm pem em evidncia os deficit de coordenao interinstitucional
e interjurisdiscional; em suma, o prprio carter pblico da estrutura estatal
enquanto sistema legal (ODonnell, 2010).
Em relao escala provincial5 em que se realiza a anlise, cabem dois
esclarecimentos. Por um lado, no que diz respeito ao marco institucional e legal,
a Constituio Nacional da Argentina estabelece, desde 1994, direitos e garantias
para os habitantes em relao ao meio ambiente e aos recursos naturais em seus
Artigos 41, 42 e 43; determina tambm que so as provncias que tm competncia
para exercer o domnio, o controle e a regulamentao do uso, da defesa e da
conservao de seus recursos naturais. Todavia, em nvel legal, no existe lei nacional
especfica sobre a qualidade da gua. A Lei no 25.688, de 30 de dezembro de 2002
que estabeleceria o Regime de Gesto Ambiental das guas na Argentina, por
intermdio de pressupostos mnimos para sua conservao, seu aproveitamento
e seu uso racional , encontra-se sem regulamentao, entre outras questes, por
disputas interprovinciais, sem resolver-se no nvel de Corte Suprema da nao.
4. O projeto conta com o apoio da Secretaria de Cincia e Tecnologia da Universidade Nacional de Crdova e
desenvolveu-se durante o perodo 2009-2010, no IIFAP desta universidade.
5. A diviso administrativa da Argentina composta por 23 provncias e um Distrito Federal.

O que Pode a gua? Limites e possibilidades das prticas polticas para o acesso e
a defesa da gua como direito na Argentina

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As normas utilizadas para regular alguns aspectos so os cdigos Civil, Penal,


Comercial, Alimentar e de Minerao e as leis nacionais gerais de meio ambiente
e resduos perigosos. A esta situao de disperso normativa soma-se a proliferao
de organismos estatais nacionais, provinciais e regionais e/ou zonais (bacias)
com ingerncia na matria, e tambm as novas modalidades neoliberais de gesto
privada de agncias e empresas estatais, o que aumenta as exigncias para efetiva
regulao e controle do uso e da qualidade da gua.
No primeiro momento, apresentam-se as prticas dos cidados ante os processos de contaminao em ambas as provncias, tendo maior destaque aquelas
que se caracterizam pela continuidade de suas aes e sua participao no espao
pblico. Recorrendo-se a anlises de textos jornalsticos e documentos e a entrevistas
detalhadas com os protagonistas, reconstruram-se os marcos a partir dos quais os
atores definem e redefinem suas aes, seus alcances e seus resultados.
Pretende-se, com isso, apresentar a institucionalidade do espao pblico
cidado que luta pela garantia da gua como direito, reconhecer a pluralidade de
tradies e saberes que convergem e, dessa forma, contribuir com a possibilidade
de refletir sobre estratgias para sua realizao.
No segundo momento, apresenta-se a estrutura institucional dos estados
provinciais interpelada a partir das situaes de contaminao, fundamentalmente
as reas dedicadas ao controle de efluentes industriais e esgotos domsticos, bem
como o conjunto de estruturas legais e institucionais destinadas regulamentao
e ao controle. Observam-se as diferenas ou as semelhanas no que diz respeito
a garantias institucionais, desenvolvimentos organizacionais, procedimentos e
atuaes concretas que compem a poltica estatal em relao problemtica, a
fim de se aproximar na medida do possvel da identificao dos reais limites e
possibilidades. Tambm se abordam, no que se refere sua interveno na questo
analisada, as atuaes dos poderes pblicos, tema-chave sob uma perspectiva
republicana e frequentemente ignorado pelas anlises de polticas centradas na
gesto e na governana.
2 METODOLOGIA

O mtodo de pesquisa tem como eixo principal a tomada da palavra dos cidados
como acontecimento pelo qual esta deixa de estar includa no ns do sistema
oficial de autoridade. Como observa Cavell (2003), a qualidade de uma democracia
pode ser medida pelas vezes em que os cidados tm de tomar a palavra e pelos
custos que isto acarreta para eles, critrio particularmente relevante em tempos
de crescente criminalizao e represso das manifestaes em defesa da gua na
Argentina e na regio latino-americana. Neste marco de tenses da institucionalidade democrtica e da vigncia de direitos, recorre-se ao mtodo reconstrutivo,

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

com o objetivo de se realizar uma interpretao razovel, na qual se explicitam os


contextos, os critrios, as prticas e os discursos postos em prtica nestes conflitos,
a partir da voz dos protagonistas.6
Os participantes podem destacar seu entendimento da situao e a fundamentao da sua interveno, assim como avaliar os pontos fortes, identificar
os pontos fracos das intervenes e elabor-los de forma produtiva. A pesquisa
constituiu um processo cooperativo de aprendizagem social, que contribui para
identificar e analisar as posies defendidas por meio de fontes secundrias e
entrevistas com os atores envolvidos , pretendendo no avali-las sob perspectiva
do suposto saber terico poltico. O objetivo perceber os limites e as possibilidades
de intersubjetividade situada na qual os autores deste estudo participaram como
pesquisadores (Pitkin, 1984) e produziram pensamento destinado a contribuir
com a resoluo democrtica dos conflitos nos quais se desafia a garantia da gua
como direito humano.
Recorre-se tambm ao mtodo comparativo para identificar as formas de
resoluo dos problemas comuns, com o objetivo de visualizar as particularidades
das lutas e do funcionamento das instituies estatais nas provncias de Crdova
e Rio Negro. A comparao faz parte de esforo de pesquisa que inclui outras
provncias, mas especificamente neste trabalho so apresentados estes casos porque
a provncia de Rio Negro conta com institucionalidade ambiental avanada em
comparao existente em Crdova. Entende-se como tal uma srie de normas
constitucionais e legais que, como marco, possibilitam ou restringem a ao tanto
dos funcionrios pblicos como dos cidados para a garantia do direito gua,
bem como abrem a possibilidade de sua reinterpretao ou a criao de novas regras
por parte de poltica democrtica (Carrizo, 2010).7
Apresenta-se, portanto, o resultado da anlise a respeito das lutas contra a
contaminao das guas nas duas provncias, a partir do qual se identificam casos
relevantes por sua complexidade e sua permanncia no tempo, seus participantes
e tambm pelas agncias estatais responsabilizadas.

6. Para ampliar o conhecimento sobre o mtodo reconstrutivo, ver Serrano (1991). Aplica-se este mtodo para a
reconstruo da atuao das instituies do Estado frente a um caso de contaminao ambiental. O produto deste
trabalho o livro de Carrizo e Berger (2009).
7. Entre estas, destaca-se a atribuio de ampla legitimidade processual para todos os habitantes para atuarem em casos
de contaminao em defesa de direitos coletivos e interesses difusos (cabe ressaltar que em vrias provncias da Argentina
a legitimao somente reconhecida aos que so afetados, organizaes no governamentais ONGs especializadas
e ao Defensor del Pueblo, rgo independente cuja misso a defesa dos direitos tutelados na Constituio ante atos
ou omisses da administrao, bem como o controle do exerccio das funes pblicas, ver <http://www.dpn.gob.ar>;
as instituies de mandamus e ou prohibimus, pelas quais o poder judicial pode ordenar uma ao ou proibi-la a funcionrios
pblicos para efetivar a garantia de um direito; a considerao das questes ambientais como competncia originria
do Superior Tribunal de Justia; a forma administrativa de superintendncias para a agncia encarregada do controle,
o que constitui estratgia de gesto para a independncia das agncias tcnicas das presses polticas e conceder-lhes
autonomia financeira para o cumprimento de suas funes de regulao e controle, entre outras.

O que Pode a gua? Limites e possibilidades das prticas polticas para o acesso e
a defesa da gua como direito na Argentina

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Analisam-se vrios tipos de documentos (leis, atas de assembleias etc.) e, por


fim, realizam-se entrevistas com os participantes dos espaos pblicos cidado e
estatal. Diferencia-se para sua apresentao a reconstruo do que se denomina
de institucionalidade do espao pblico cidado e do espao pblico estatal em
ambas as provncias.
As dificuldades que se enfrentaram na realizao da pesquisa foram a falta
de acesso pblico e talvez a inexistncia de? aos dados dos organismos estatais
referentes a este tipo de questo, assim como impedimentos postos por alguns
funcionrios pblicos, principalmente na provncia de Crdova. Este problema,
sistematicamente minimizado pelos estudos sobre polticas pblicas na Argentina,
especialmente significativo no que diz respeito a problemas de poluio. Prticas
pseudotcnicas no podem antecipar os problemas nem promover sua resoluo,
na qual se identifiquem os responsveis e se cobre eficcia no princpio do direito
ambiental de que o poluidor paga, transferindo-se assim o custo dos danos para
o Estado e/ou os prprios afetados.
3 A INSTITUCIONALIDADE DO ESPAO PBLICO CIDADO NA DEFESA DA
GUA NO RIO NEGRO

As primeiras aes em que se encontram registros de protestos por contaminao


petrolfera na bacia a que pertence o rio Negro, que atravessa a provncia de mesmo
nome, so as realizadas em 1956 pelas comunidades mapuches de Neuqun.
Estes protestos se reiteraram em meados da dcada de 1990. Em 2003, outros
focos de contaminao das guas so denunciados em distintas localidades da
bacia, por assembleias populares, integrantes do que se convencionou denominar
de Assembleia Patagnica. Continuando com estes protestos, estabelece-se, em
2007, a Assembleia Popular pela Sade da Bacia do Lago Nahuel Huapi e dos Rios
Limay, Neuqun e Negro (sanidarios), que agrupa as assembleias, as associaes
civis, profissionais e sindicais e as organizaes no governamentais (ONGs) de
diferentes localidades da bacia.
Nas palavras de Elvio Mendioroz, sobre os propsitos dessa organizao:
Ns apontamos os focos de contaminao: eu no tenho de esperar que a gua esteja
contaminada; o que preciso reverter este principio perverso de que os cursos de gua
podem ser ou devem ser receptores dos efluentes produzidos pela atividade humana,
este princpio de que, para que haja progresso, necessariamente se tem de degradar
ou destruir. Necessariamente, se deve buscar uma mudana de direo para a questo
da conservao da gua, como conceito para a vida atual e para a vida futura (...)
os efluentes domsticos tem de comear a ser utilizados para o reflorestamento, e os
efluentes tem de ser despejados e tratados em reas secas e em lagoas, mas no em um
curso de gua que mais tarde ser a substncia que as pessoas vo beber e com a qual se
vo regar as plantaes (Elvio Mendioroz, integrante dos sanidarios, maro de 2010).

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

A partir desse primeiro encontro, observa-se que os cidados em assembleia


no somente questionam a situao, mas tambm a capacidade de analisar a
problemtica e suas possveis solues. A deliberao indica a subverso dos princpios
de gesto instalados. Nesta tarefa, consideram como central o Princpio Cidado
definido como:
o que permite a participao e opinio cidad de toda pessoa interessada, independentemente de sua condio social e/ou poltica, fazendo-se especial ressalva ao fato
de que, na redao dos informes e/ou determinaes legais que pudessem surgir da
assembleia, sero tratados, editados e divulgados como Assembleia dos Cidados
Autoconvocados pela Sade dos Rios Limay, Neuqun e Negro, e podero ser assinados
por todos os cidados interessados, podendo agregar ou adicionar em sua assinatura
sua condio cvica, poltica e/ou profissional (Assembleia dos Sanidarios, 2008).

O funcionamento da assembleia toma para si o critrio de organizao por


bacia e resgata os saberes de todos os participantes para a ao, ao criar um marco
para a leitura dos problemas e a elaborao de propostas. Invocando-se princpios
ambientais reconhecidos constitucionalmente, atualizam-nos a partir das prticas
sociais auto-organizadas:
A assembleia no recusa nem se ope ao desenvolvimento social e econmico relacionado com a natureza da gua de nossos lagos e rios patagnicos muito pelo contrrio,
cremos que somente a partir da recomposio e da manuteno da qualidade, sade
e vitalidade destes, poder-se- alcanar desenvolvimento harmnico e sustentvel.
Por isto, baseados em nosso sentido comum, sustentado no Artigo 41 da Constituio
Nacional, acreditamos que todos os habitantes gozam do direito a um ambiente saudvel,
equilibrado e apto para o desenvolvimento humano; e, para que as atividades
produtivas satisfaam as necessidades presentes sem comprometer as das geraes
futuras, temos o dever de preserv-lo; com este princpio, trabalhamos e trabalharemos
at recompor cada um dos focos contaminantes (Assembleia dos Sanidarios, 2008).

A partir de sua experincia, os assemblestas questionam-se a respeito das


relaes com o sistema oficial de autoridade e refletem sobre o grau de convenincia que poderia ter ocupar postos de tomada de decises para aumentarem sua
capacidade de resoluo:
se ns pensarmos somente como eternos opositores utilizando nossa fora comunitria,
mas no aspirarmos a ocupar cargos pblicos, como encontrar representantes que nos
representem na hora do voto decisivo? Somente ouvindo aqueles que esto presentes?
Fazendo lobby? (Assembleia dos Sanidarios, 2008).

A prtica assemblesta no parte de certezas poltico-ideolgicas, mas, sim,


de questionamentos e autoquestionamentos, a partir do contexto concreto de
orientao da ao. Neste sentido, resgata-se uma das posies da discusso em
relao representao poltica e de incidncia na poltica estatal da gua; aquela
que, mais que apoiar uma crise do pensamento assemblesta diante destes temas,

O que Pode a gua? Limites e possibilidades das prticas polticas para o acesso e
a defesa da gua como direito na Argentina

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reflete sobre os processos deste a partir das lutas. desta perspectiva que se torna
evidente a insuficincia da capacidade de resposta do Estado como estrutura de
gesto e, ao mesmo tempo, a importncia do espao estatal como estrutura
de tomada de decises coletivas vinculantes no que diz respeito gua e, portanto,
necessidade de pensar novas articulaes.
3.1 Aes de defesa

Em maro de 2010, quando se realizaram as entrevistas, a cidade de Viedma, capital


provincial assim como outras cidades da bacia do rio Negro , despejava no rio
o total de seus esgotos sem tratamento, devido ao colapso definitivo da estao
de tratamento.8 Neste contexto, vecinos9 afetados em sua sade peticionaram s
autoridades estatais o esclarecimento das causas da contaminao, incluindo-se
a realizao de estudos epidemiolgicos e anlises diversas para identificar os possveis
contaminantes do rio. A resposta das autoridades s peties emitida pelo
Departamento Provincial de guas foi questionada pelos assemblestas, que
afirmaram que a qualidade, a sade e a vitalidade do rio esto influenciadas pela
soma dos esgotos domsticos, industriais e agrotxicos que so jogados ao longo
do seu curso perante o que a questo est em zelar pela sade do nossos rios a
partir da remediao e do controle de cada um de seus focos de contaminao.10
A assembleia decidiu apresentar um recurso de amparo,11 contando com o
apoio de legisladores das provncias que acompanhavam a ao. A Justia Provincial
convocou ento uma audincia pblica que teve lugar em Viedma, em novembro
de 2008, em que os representantes da assembleia mantiveram a exigncia de que
a empresa Aguas Rionegrinas (Arsa) realizasse tratamento completo dos efluentes
antes de serem descartados na bacia, propuseram que a fiscalizao do cumprimento
da tarefa por parte da Arsa seja realizada por tcnicos externos a esta, e tambm
sugeriram interjudicializar as causas referentes contaminao dos rios da bacia,
que atravessam vrias provncias, mediante denncias interprovinciais.
Segundo os sanidarios, a apresentao do amparo e uma campanha miditica
implementada pela Arsa tiveram efeitos desmobilizadores. Em vista disso, enfatizou-se
a continuidade do trabalho de conscientizao:
8. A estao de tratamento possui uma capacidade de processamento para atender 40 mil habitantes. Viedma conta
hoje com aproximadamente 70 mil habitantes.
9. Vecinos como so conhecidos localmente os membros das comunidades.
10. Entre os indicados como responsveis pela contaminao nas queixas pblicas, est o prefeito de Viedma, o
Departamento Provincial de guas da Provncia de Rio Negro, o presidente do Conselho de Ecologia e Meio Ambiente
(Codema) e o ex-governador Miguel Saiz (2003-2011).
11. O amparo ao ou recurso que tutela os direitos fundamentais dos cidados reconhecidos na constituio nos
pases de tradio hispnica. A denominao deste tipo de recurso varia nos distintos pases. Na Argentina, no Equador,
no Peru e na Venezuela denominada ao de amparo; na Colmbia ,ao de tutela; e na Bolvia recurso de
amparo. No Brasil, so vrios os instrumentos utilizados para a proteo de direitos constitucionais, como mandado
de segurana, habeas corpus, ao popular, habeas data, mandado de injuno e ao civil pblica.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

A Arsa, por iniciativa prpria, iniciou uma campanha miditica muito intensa para
dizer que a estao de tratamento estava consertada, as pessoas disseram ento j est
resolvido, ficaram tranquilas e desapareceram da assembleia, ficaram os de sempre
(...) (Ileana Petersen, assemblesta dos Sanidarios, maro de 2010).

Entre outras aes propostas pelos sanidarios, destacam-se tambm a elaborao


de novo protocolo de sade dos cursos de gua12 e a apresentao de projetos para
a resoluo dos problemas da estao de tratamento, ante a negligncia da empresa
concessionria (Assembleia dos Sanidarios, 2009).13
Fizemos uma apresentao para o Parlamento Patagnico14 que foi muito mal recebida
pelos legisladores neuquinos; eles no gostaram de nada, por que denunciamos que
estavam contaminando vergonhosamente com petrleo, com resduos industriais,
agrotxicos e esgotos (Ileana Petersen, assemblesta dos sanidarios, maro de 2010).

A proposta indica que todos os esgotos domsticos sejam transferidos para


zonas de secagem, a fim de serem tratados e depois utilizados como adubo
florestal, bem como refora a proibio da instalao de indstrias cujos efluentes
contenham elementos txicos no degradveis e do despejo de seus resduos no
leito dos rios da bacia. Tambm se exige do Parlamento Patagnico que convoque
as comisses de recursos hdricos das provncias de Rio Negro, Neuqun e Buenos
Aires para fazer funcionar com efetividade a Autoridade Interjurisdicional da Bacia
dos Rios Limay, Neuqun e Negro (AIC) e que se estabelea nos estatutos desta,
como prioridade, a preservao ambiental da bacia. Para tal fim, propem a criao
de fundo ambiental suficiente e prioritrio para a remediao de cada foco de
contaminao industrial e de esgoto domstico despejado na bacia e que se legisle
a fim de que cada municpio tenha sua carta ambiental municipal, que estabelea
prticas concretas e eficientes que permitam o controle social.
Interessa destacar sobre a institucionalidade cidad a articulao territorial
alcanada com base em sua organizao por bacia, a juno de saberes e experincias
e a diversidade de aes realizadas em nveis local e regional. No que diz respeito s
suas relaes com o Estado, visualizou-se sua interpelao aos trs poderes pblicos
e s trs jurisdies das provncias da bacia solicitando a adoo de poltica que
reconhea a gua como direito e viabilize desenvolvimento institucional condizente
com este propsito.
12. A Assembleia decidiu promover, ante os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, a iniciativa de promulgar o
Novo Protocolo para a Proteo da Qualidade, Sade e Vitalidade das guas dos Rios Limay, Neuqun e Negro, a ser
formulado para que a quantidade e a qualidade de cada um dos esgotos domsticos e industriais lanados ao rio sejam
analisadas antes de entrarem em contato com a gua do rio. Entrevista concedida por Ileana Petersen, assemblesta
dos Sanidarios. Viedma, maro de 2010.
13. Concluses da Assembleia dos Sanidarios, Viedma, maro de 2009.
14. Instituio criada pelos parlamentares das provncias patagnicas argentinas para o debate dos problemas comuns,
a integrao e a coordenao de polticas de acordo com a Constituio argentina e a garantia dos direitos humanos.
Ver o site disponvel em: <http://www.parlamentopatagonico.legisrn.gov.ar/>.

O que Pode a gua? Limites e possibilidades das prticas polticas para o acesso e
a defesa da gua como direito na Argentina

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4 A INSTITUCIONALIDADE ESTATAL DA GUA EM RIO NEGRO

Como j foi assinalado a partir da luta dos cidados, a Superintendncia do


Departamento Provincial de gua (DPA) a agncia estatal encarregada de exercer
a tutela, o governo, a administrao e o poder de polcia sobre a gua pblica,
formada por rios, lagos, arroios, mar adjacente e demais guas e seus leitos, includos
no domnio pblico provincial. Cabe destacar que a autoridade desta designada
pelo Poder Executivo provincial, com o acordo do Poder Legislativo, e que tanto
esta instncia como a figura da superintendncia so mecanismos institucionais
destinados a fortalecer a capacidade decisria e a independncia da agncia.
A empresa a cargo dos servios de gua potvel e esgoto desde 1997 a Arsa.
A provncia de Rio Negro acionista majoritria da empresa, atuando sob direito privado.
Esta prov o servio de gua potvel para cerca de 95% da populao provincial
e possui cobertura de 62,64% da disponibilidade de servios de esgoto. A empresa
no paga cnon pela extrao de gua e tem o direito de cortar o abastecimento de
gua em caso de atrasos no pagamento de trs perodos de cobrana, com autorizao
prvia do ente regulador. A Arsa pode comercializar os excessos de produo
de gua potvel por exemplo, para seu uso em irrigao e tem tambm a opo de
recolhimento e tratamento de esgoto domstico em condies de mercado. A empresa
tambm est facultada a realizar outras atividades comerciais e industriais no pas ou
no exterior, sob a condio de que isto no prejudique seus usurios. Tambm pode
captar guas superficiais de rios, cursos de gua e guas subterrneas no territrio
provincial para a prestao dos servios concessionados, sem outra limitao a no
ser seu uso racional e sustentvel e o respeito s normas vigentes, com autorizao
do rgo competente. O regime tarifrio uniforme em todo o territrio. A Arsa
informa que a empresa realiza tratamento de potabilizao e controles de laboratrio
(exames bacteriolgicos dirios na sada da estao de tratamento, controle de cloro
e turbidez a cada duas horas e controle bacteriolgico e fsico-qumico), seguindo as
indicaes do Conselho Federal de Entidades de Servios Sanitrios (Cofes).
Em relao ao rgo de controle, o Ente Provincial Regulador de gua e
Esgoto (EPRAC) depende da Superintendncia do DPA. Segundo o marco
regulador, suas funes so: o controle de contratos e do cumprimento de normas
contidas no marco regulatrio; a assegurao da qualidade, da continuidade e da
regularidade dos servios; e a proteo dos usurios e da comunidade em geral.15
15. Os programas desenvolvidos pelo DPA so os seguintes: Monitoramento de Agrotxicos, desde 1986; Programa
Controle de Qualidade e Proteo de Recursos Hdricos (Co. Ca. P. R. Hi.), desde 1992; Rede de Monitoramento e
Qualidade da gua, desde 1995; Monitoramento de Metais Pesados, desde 2003; Controle Bacteriolgico de
Balnerios, desde 1997; avaliao de alternativas para o tratamento de efluentes industriais (fbricas de suco e sidra)
do Rio Negro, em Neuqun, realizado em 2000; vistoria, inspeo, avaliao e controle de efluentes industriais do
Rio Negro em trs etapas: primeira etapa Tratamento de Efluentes dos Galpes de Empacotamento e Frigorficos
de Frutas (DPA-CFI) (2001); segunda etapa Tratamento de Efluentes Provenientes da Indstria Vincola (DPA-CFI)
(2002-2003); terceira etapa Tratamento de Efluentes com Alto Contedo de Detergentes (DPA-CFI) (2005);
e monitoramento da rede de coletores de drenagem como corpos receptores hdricos, desde 1999.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Cabe destacar que embora haja aes destinadas ao controle da qualidade da


gua na prtica o EPRAC no exerce a funo de promover, perante os tribunais
competentes, aes civis e/ou penais contra os atores que violam a legislao
ambiental para assegurar o cumprimento de suas funes. A apelao justia
acontece por conta dos cidados perante o fato consumado da contaminao.
Em relao s responsabilidades dos rgos reguladores, o engenheiro Petris,
diretor-geral do DPA, faz a seguinte afirmao.
A Arsa o operador tambm das redes de coleta () ali, a vinculao por contrato de concesso. Quem supervisiona a rea de direo de regulao de servios
de esgoto (). [Em relao s demandas judiciais existentes] o que a justia faz
forar aquilo que no pudemos alcanar a partir do Executivo. Tambm em relao
ao controle dos esgotos domsticos, assim como s aes necessrias que se devem
levar a cabo para restabelecer a qualidade destes e sua adequao s normas, estas
questes correm por conta dos concessionrios (engenheiro Petris, diretor-geral do
DPA, maro de 2010).

Os limites do que pode ser realizado pela repartio encarregada de controlar


o operador podem ter motivos diversos, mas h um dado que por si s sugere que
o rgo no conta com as condies necessrias para realizar sua tarefa: a agncia
encarregada do controle de esgotos domsticos conta com aproximadamente sete
pessoas em toda a provncia, alm de possuir tambm sob sua responsabilidade
a gesto dos crditos nacionais e internacionais para o financiamento das obras
(engenheira Mirta Manuel, diretora-geral de regulao de esgoto, maro de 2010).
Das entrevistas realizadas com funcionrios dos trs poderes pblicos e
cidados,16 depreende-se que praticamente impossvel exercer o controle da
atuao da empresa estatal de direito privado. Os inmeros amparos apresentados
pelos cidados contra a empresa pela contaminao do rio Negro, a partir do
exemplar caso do amparo coletivo dos vecinos da cidade de Cipolletti pela
contaminao da gua, tm recebido sentenas favorveis.17 Por meio das
sentenas, intima-se a empresa a interromper a contaminao, apresentar planos de
remediao e pagar multas em caso de descumprimento. Sem dvida, o pagamento das
multas no chega a ser efetuado e as demoras na remediao no so penalizadas.18
16. Engenheiro Petris, do Departamento Provincial de guas, Elvio Mendioroz e Ileana Petersen da Assembleia dos
Sanidarios, Doutor Vctor Hugo Sodero Nievas e Doutor Luis Lutz, presidente e membro respectivamente do Superior
Tribunal de Justia e deputada Magdalena Odarda. Entrevistas realizadas pelos autores em maro de 2010.
17. Em abril de 2004, os advogados de centenas de vecinos de Cipolletti apresentaram na cmara civil e de apelaes
desta cidade um amparo coletivo para conseguir que cinco empresas que lanam seus efluentes industriais no
canal deixassem de contamin-lo, e indenizao de 20 mil pesos por pessoa, responsabilizando as cinco empresas.
Aps sucessivas aes judiciais, finalmente, em 2012, as empresas Produtos Pulpa Moldeada (PPM), Werthein (Valley),
Sidrera La Delicia, La Rotonda y Crown Casino j haviam terminado os sistemas de filtragem de efluentes qumicos e
orgnicos. Ver o site disponvel em: <http://goo.gl/lQvW9t>.
18. No foi possvel conseguir no momento da pesquisa informao por parte da empresa. O grande conflito existente
nesta situao de contaminao da bacia por esgotos domsticos, pelo que a Arsa diretamente responsvel, pode
ter incidido nisto.

O que Pode a gua? Limites e possibilidades das prticas polticas para o acesso e
a defesa da gua como direito na Argentina

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Os entrevistados destacam que a no aplicao de sanes contra a empresa se deve


interveno da Procuradoria do estado. Isto mostra os limites das instituies
estatais para defender uma poltica pblica que garanta a gua como direito humano
e efetiva reparao do dano ambiental ocasionado pela sua contaminao, apesar
das garantias administrativas e da ao do Poder Judicirio.
A partir dessa situao, considera-se que a estatizao da empresa realizada
em 1997, sob o regime de direito privado, como se sublinhou anteriormente no
suficiente e que a efetiva garantia de direitos exige mecanismos de controle horizontal
(ODonnell, 2001; 2010), alm de informao pblica e da institucionalizao de
canais de participao social. No que diz respeito aos efluentes industriais, existe o
programa Controle, Qualidade e Proteo dos Recursos Hdricos (CO. CA. P. R. HI),
desde 1992. No marco deste Programa, inicia-se processo de controle sobre as
instalaes industriais registradas, estimando-se atualmente que existam novecentas
indstrias padronizadas. Cabe ressaltar que o CO. CA. P. R. HI conta com aproximadamente quinze pessoas em toda a provncia. Em relao ao regime de sanes, a
engenheira Patricia Fernndez, responsvel pelos efluentes industriais do programa,
destaca que: Temos um regime de penalidades que est previsto no Decreto
Regulamentar no 1.894/1991 e na Resoluo no 378/1992. Ns modificamos o decreto;
porm, ele ainda no est sancionado (engenheira Patricia Fernndez, maro de
2010). A entrevistada destacou que o rgo pde estabelecer parmetros regulatrios
dos nveis de nitrognio e fsforo, mas que a regulao de produtos fitossanitrios
permaneceu suspensa porque surgiram inconvenientes com os produtores agrcolas,
devido aos limites estritos que o regulador pretendia impor para a proteo da vida
aqutica. Isto indicador da desatualizao da legislao e das presses de grupos de
interesse que resistem ao estabelecimento de parmetros para a regulamentao e o
controle dos efluentes.
Conforme afirma a engenheira Fernndez, precisamente uma linha de
trabalho proativa do programa aberta a partir da crise com a regulao dos galpes
de empacotamento de frutas, indstria que por seu tamanho, sua insero e
sua modalidade de funcionamento no incorporava tecnologia para diminuir o
consumo de gua e melhorar o tratamento. Este trabalho foi realizado em acordo
com a cmara empresarial do setor:
Outra coisa que fizemos nos ltimos tempos foi acompanhar as indstrias na busca
das solues em relao aos efluentes (). Alguns setores da indstria mais avanada
apresentam controles externos, porque possuem cotao na bolsa. Por exemplo, a
indstria petrolfera foi a primeira a se adequar s conformidades exigidas. Depois,
houve tambm outras indstrias que, com o tema da certificao de normas, entraram
no sistema de controle (engenheira Patricia Fernndez, maro de 2010).

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

A entrevista com a engenheira Fernndez indica estratgia da passagem de


uma poltica de regulamentao e controle baseada na aplicao de sanes para
um enfoque proativo que busca introduzir mudanas nas prticas dos atores trabalhando conjuntamente com eles. O impacto limitado de poltica regulatria
baseada em sanes pode ser ilustrado com um dado fornecido pela entrevistada:
Durante a poca dos militares [refere-se ditadura militar do perodo 1976-1983],
as regulamentaes eram muito mais estritas, mas todos sabiam que ningum iria
aplic-las (engenheira Patricia Fernndez, maro de 2010).
Em relao aos laboratrios para medio da qualidade da gua, o engenheiro Petris indica que a partir da criao da Arsa o DPA no conta mais
com laboratrio prprio, j que este foi transferido para a empresa. Somente se
efetuam medies in situ e parmetros de controle de campo para os quais se realizam convnios com laboratrios pblicos ou privados, a depender da temtica.
Simultaneamente, afirma que no esto cobrindo todas as necessidades devido aos
elevados custos de manuteno, equipamento e capacitao.
Outra das reparties com ingerncia sobre a matria e questionada pelas
lutas populares a Autoridade Interjurisdicional das Bacias Hidrogrficas dos
Rios Limay, Neuqun e Negro, mencionada anteriormente, que composta pelas
Provncias de Neuqun, Ro Negro e Buenos Aires, e pelo Estado Nacional.19
A AIC criada em 1985, mas assume protagonismo crescente a partir de 1993,
quando so privatizadas as empresas hidreltricas na bacia hidrogrfica. Segundo
o engenheiro Petris:
Nessa poca, [a AIC] adquire protagonismo e poder econmico muito grande,
cria-se um fundo de indenizao de US$ 60 milhes e transfere-se autoridade da
bacia o controle da qualidade da gua e das normas ambientais. Para isto, recebe
uma quota parte da gerao das centrais que esto em sua bacia, garantido assim
seu financiamento. No mbito de suas funes, a AIC conta com uma comisso de
qualidade da gua onde se desenvolvem os programas de monitoramento e controle do rio Negro e se estabelecem as metodologias e os parmetros de avaliao.
Por meio do DPA, colabora-se no que so os trabalhos propriamente ditos. Ns, com
nosso povo, fazemos amostragens de diferentes setores do rio Negro nos programas
financiados pela AIC; estas amostras so enviadas a um laboratrio selecionado e
depois a avaliao e o processamento so feitos em conjunto (engenheiro Petris,
diretor-geral do DPA, maro de 2010).

A partir dessa breve reconstruo da estrutura e do funcionamento da institucionalidade estatal da gua no rio Negro, mostra-se que esta conta com desenho
19. Cabe destacar que no se conseguiu entrevistar as autoridades da AIC. Avalia-se que isto pode se dever ao mesmo
motivo pelo que tampouco se foi recebido pela Arsa e Cofema, instituies que se encontram questionadas publicamente.
As publicaes da AIC relativas qualidade da gua no rio Negro nos perodos 2001-2006 e 2007-2008 informam que
os parmetros medidos da qualidade bacteriolgica em balnerios, metais pesados e agrotxicos localizam-se nos
limites normais.

O que Pode a gua? Limites e possibilidades das prticas polticas para o acesso e
a defesa da gua como direito na Argentina

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institucional apropriado em relao ao objetivo de autonomia para cumprir suas


funes de regulao e controle. Contudo, identificaram-se limites relativos ao
funcionamento institucional em seu conjunto, alm de severos limites no que diz
respeito aos recursos disponveis para estas instituies para poderem cumprir seu
papel. Uma situao que est sendo constantemente observada tanto por funcionrios pblicos como pelos cidados envolvidos nesta situao de conflito em torno
da contaminao da gua que as entidades com mais recursos so as entidades
interjurisdicionais. Por exemplo, a AIC, neste caso, conta com recursos tcnicos,
econmicos e financeiros e tambm com menos mecanismos de controle sobre sua
gesto que os organismos provinciais, como a DPA e, principalmente, o EPRAC.
A ttulo de sntese desta seo, pode-se afirmar em relao empresa da
gua que, apesar de tratar-se de companhia estatal sob o regime de sociedade
annima, esta sofre grandes limitaes oramentrias e de investimento. Por exemplo, o sistema de esgotos domsticos e seu tratamento apresenta problemas graves
tais como, a interrupo total do funcionamento das estaes de tratamento de
cidades importantes, como a prpria capital , o que gera reiteradas denncias
dos cidados em toda a provncia. No que diz respeito aos efluentes industriais,
destacam-se os conhecimentos tcnicos e de gesto aplicados melhoria de algumas
indstrias fundamentalmente, as pequenas e mdias , enquanto o controle das
grandes empresas praticamente nulo por parte das autoridades, que assumem
que estas se autorregulam. Em geral, a estrutura pblica provincial enfrenta graves problemas de desatualizao legislativa e restries de pessoal e recursos para
poder desempenhar suas funes. Merecem meno especial o funcionamento do
Poder Judicirio no que concerne ao tratamento positivo dos amparos coletivos
apresentados pelos cidados e a exigncia de planos de remediao s instituies
responsveis, ainda que existam srias dificuldades para que estas exigncias judiciais
sejam cumpridas na prtica. Tambm se deve mencionar a participao positiva
do Poder Legislativo provincial no controle e o uso da via judicial acompanhando
as reivindicaes dos cidados.
5 A INSTITUCIONALIDADE DO ESPAO PBLICO CIDADO NA DEFESA DA
GUA EM CRDOVA

Na provncia de Crdova, no se encontra uma articulao de lutas como as observadas na de Rio Negro, mas uma diversidade de instituies e aes. Devido a este
motivo, optou-se por trabalhar com duas experincias concernentes a diferentes
formas organizativas, que, nos ltimos anos, vm desenvolvendo aes que tm
aparecido de forma contnua no espao pblico. Em primeiro lugar, apresenta-se a
Coordenadoria de Crdova em Defesa da gua e da Vida (CCODAV); em segundo
lugar, a ONG Centro de Direitos Humanos e Meio Ambiente (CEDHA).

70 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

5.1 A CCODAV: da reivindicao por tarifas reivindicao pela


qualidade da gua

Na cidade de Crdova, em 2007, um conjunto de organizaes polticas, comunitrias, sindicais, sociais, de direitos humanos, entre outras, constituiu a CCODAV.
Reconhece-se como antecedente a experincia da Comisso Popular pela Recuperao da gua, para a qual convergiram organizaes sociais com trabalhadores da
ex-Empresa Provincial de Obras Sanitrias (Epos) privatizada em 1997, com
aes de oposio ao processo de privatizao dos servios de gua e esgoto e aos
progressivos aumentos das tarifas. Como indica um de seus integrantes:
At este momento, ramos uma associao tradicional, com apenas questes reivindicativas; a vinculao com o resto, com a sociedade, com a justia no existe; ento ns
reformulamos isso e comeamos a buscar a forma, e criamos a comisso tratando de
buscar a outros setores polticos, sociais e religiosos, para ver como poderamos tratar
a recuperao da gua; por isto, chamou-se de Comisso Popular pela Recuperao da
gua; chegamos a ter uma grande mobilizao com 7 mil pessoas (arquiteto Gustavo
Spedale, integrante da CCODAV, julho de 2010).

Reconhecendo-se as experincias de El Salvador e Cochabamba em seus


processos de revolta em relao gesto da gua (Balany et al., 2005), as linhas
principais de ao da CCODAV concentram-se em: i) a crtica e a denncia da
privatizao e seus efeitos sobre a gesto da gua; ii) a recuperao do servio
de gua e a construo da Empresa Integral de gua e Esgoto Estatal, pblica,
comunitria e sob gesto e controle de usurios e trabalhadores; iii) a proposta
de ordenamento territorial sob gesto democrtica popular e participativa no
controle das bacias hidrogrficas, buscando garantir manejo sustentvel que evite
a contaminao e a alterao do ciclo hidrolgico, respeite os ecossistemas e leve
em conta os ciclos naturais; e iv) a excluso de megaprojetos tursticos, represas,
minerao de metais poluentes e todos aqueles empreendimentos estatais pblicos
ou privados que saqueiem, contaminem ou comprometam a sustentabilidade dos
bens comuns. A CCODAV tambm prope a realizao de assembleia constituinte
que eleve a um nvel constitucional a agua como direito humano e que anule o
Artigo 22 da Constituio argentina que qualifica como subverso a prtica da
democracia direta e a participao popular;20 e que contemple os direitos dos povos
originrios, o respeito a suas culturas e vises de mundo ancestrais e a realizao de
aes legislativas destinadas anulao de todas as leis que permitam a pilhagem
e a contaminao da gua e outros recursos.
O arquiteto Gustavo Spedale um de seus membros fundadores indica que
a CCODAV se desenvolveu como coordenao, de maneira diversa das assembleias
20. Cabe destacar que a realizao de constituintes sociais prtica da Central de Trabalhadores Argentinos (CTA), na
qual participam vrias das organizaes que integram a Coordenadoria de Crdova em Defesa da gua e da Vida (CCODAV).

O que Pode a gua? Limites e possibilidades das prticas polticas para o acesso e
a defesa da gua como direito na Argentina

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em sua forma organizativa: Formamos um espao comum de reflexo, debate,


acordos e articulao de linhas de ao poltica, resistncia, mobilizao e luta,
em torno da problemtica da gua (arquiteto Gustavo Spedale, julho de 2010).
No que diz respeito s aes realizadas, em setembro de 2007, a CCODAV
comeou a realizar a campanha Outro No ao concessionrio do servio de gua,
Suez-Roggio, requerendo ao Conselho Deliberativo de Crdova a convocao
de consulta popular. O conselho aprovou a realizao desta. A consulta no era
obrigatria nem vinculante, mas Spedale afirma: Conseguimos que se aprovasse a
convocao consulta popular (). O resultado foi de 80% dos votos para o no
privatizao. Apesar dos resultados, o ento prefeito Luis Juez retirou o apoio
mobilizao e no avanou na orientao dada pela votao popular.
Entre outras aes, destacam-se a promoo da participao e a participao
ativa nas audincias pblicas convocadas pelo ente regulador contra o tarifao,
sendo a ltima destas realizada em maro de 2010 a que registrou a maior
participao, com 52 oradores.
A ltima audincia correu muito bem, serviu para que pessoas ficassem na audincia pelas vozes que se fizeram escutar, ainda que a audincia no fosse obrigatria.
Tivemos at uma capa do jornal local, La voz del interior. Antes iramos escrachar21
e iramos embora porque no possuamos fora para debater, agora fomos e todos
expuseram seus argumentos e a audincia ficou excelente (Arquiteto Gustavo Spedale,
julho de 2010).

A participao contribui para a formao de critrios e argumentos em


defesa da gua como direito, pelo qual se valora e apropria, apesar do contexto
institucional limitado existente. A partir da experincia da mobilizao social
em Crdova, destaca-se que enquanto as questes relativas privatizao e aos
permanentes aumentos de tarifas criam resistncia coletiva relativamente rpida
as questes como a contaminao da gua e suas consequncias para a sade e o
meio ambiente so tardiamente incorporadas nos protestos referentes qualidade
do servio. Segundo a avaliao da CCODAV, isto evidncia o desmantelamento
das estruturas de regulao e controle, bem como dos recursos e servios de gua e
esgoto provocados pelas polticas neoliberais aplicadas a partir da dcada de 1990
na provncia. A este respeito, o arquiteto Spedale sustenta:
Sempre nos deparamos com os temas de contaminao na comunidade, as prprias
assembleias colocam o tema. Por sua vez, a primeira coisa que as polticas privatizadoras fazem desmantelar os laboratrios para o controle da qualidade da gua;
a qualidade da gua com o que as empresas menos se preocupam (). A questo
da qualidade, vamos que estas empresas internacionais no avanam na tecnologia
21. Termo utilizado para referir-se a uma ao poltica pblica que proporciona visibilidade e denuncia pessoas e/ou
instituies que se presumem ser responsveis por algum problema pblico.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

das estaes de tratamento, mas mostram uma imagem onde a qualidade e a quantidade so uma coisa s: h uma ao dirigida para que as pessoas no questionem a
qualidade; as pessoas aqui no se perguntam a respeito da contaminao (). O que
ns vimos (os trabalhadores) que temos os elementos mas no os usamos nunca,
nunca questionamos a qualidade, mas sim o preo; como se sua cabea se adaptasse
questo do sindicalismo () (Arquiteto Gustavo Spedale, julho de 2010).

a partir dessa nova compreenso da importncia fundamental do problema


da contaminao da gua que, em 2009, a CCODAV apresenta denncia contra a
empresa privada guas Cordobesas Sociedade Annima (ACSA) e os funcionrios
responsveis da Subsecretria de Recursos Hdricos pela contaminao do canal
Los Molinos, em Crdova; canal a cu aberto que abastece de gua a zona sul da
cidade e que em seus quase 60 km de extenso atravessa campos de plantao
de soja, que so pulverizados com agrotxicos:
O canal Los Molinos-Crdova nico no mundo. Crdova est [no somente]
destinada extino da gua, mas tambm contaminao e morte lenta. Quem
vai pagar o tratamento de cncer que afeta a tantas pessoas da zona sul? Ningum se
pronuncia; este o processo que tentamos tornar visvel ao questionar a qualidade da
gua que distribuda na cidade, porque vemos as pessoas sofrendo as consequncias
nas comunidades, e notamos tambm como se destruiu o sistema de controle pblico
dos servios bsicos de gua e esgoto (Pedro Lencinas e Alba Romera, julho de 2010).

A apresentao da denncia evidenciou os eventos significativos no que diz


respeito poltica da gua na provncia. Por um lado, a administrao da justia diluiu
o tema, ao fragmentar a causa nos diferentes ministrios pblicos existentes ao longo
da trajetria do canal e na Promotoria Anticorrupo de Crdova. Por outro lado, foi
devido a esta denncia que o tema comeou a ser tratado e includo na agenda dos
meios de comunicao. Posteriormente, o governo nacional anunciou a construo
de um novo canal como principal investimento em obra pblica na provncia.
5.2 Marcos e prticas do CEDHA

O CEDHA uma ONG de origem cordovesa, mas com alcance nacional e


internacional, constituda majoritariamente por advogados e criada em 2009.
Seu enfoque o da gua como direito humano, e sua interveno abarca diferentes
aspectos institucionais:
Nosso trabalho destina-se a alcanar uma gesto dos recursos hdricos que respeite
os direitos humanos. Trabalhamos em nveis local e internacional na defesa legal das
vtimas afetadas pelo uso no sustentvel dos recursos hdricos, da conservao da biodiversidade, do reconhecimento legal do acesso gua potvel como direito humano,
da promoo de legislao que incorpore a perspectiva social na questo dos recursos
hdricos e da conscientizao sobre o vnculo entre os direitos humanos e a gua.22
22. Documentos do CEDHA. Disponveis em: <http://wp.cedha.net/>. Acesso em: jan. 2012.

O que Pode a gua? Limites e possibilidades das prticas polticas para o acesso e
a defesa da gua como direito na Argentina

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A partir desse marco, a CEDHA realizou uma interveno no caso da contaminao do rio Suqua por esgotos domsticos, junto aos vecinos que vinham
denunciando o problema desde 1992. A estao de tratamento de efluentes enfrentava srios problemas operacionais, notadamente a falta de insumos bsicos e de
manuteno que reduziram sua capacidade para 70%, ao mesmo tempo que recebia
um volume crescente de efluentes. Em consequncia, em novembro de 2003, o
centro iniciou uma ao de amparo contra a provncia e o municpio, perseguindo
trs objetivos: garantir o servio de gua potvel, a interrupo da contaminao
por parte de estao de tratamento, e a restaurao do meio ambiente degradado,
baseado no princpio do direito gua. A estratgia teve resultado e o CEDHA
obteve sentena exemplar: o juiz decidiu obrigar
o municpio de Crdova a adotar todas as medidas necessrias, relativas ao funcionamento da Estao Depuradora de guas Residuais de Bajo Grande, com o
objetivo de minimizar o impacto ambiental produzido por esta at que se chegue
a uma soluo definitiva sobre seu funcionamento; e a provncia de Crdova possa
assegurar aos amparistas oferta mnima de 200 l dirios de gua potvel, at que se
realizem as obras pertinentes (Gabriel Andrada e Virginia Pedraza, julho de 2010).

Em 2010, o CEDHA e vecinos das comunidades Chacras de la Merced e


Corazn de Mara interpuseram tambm no tribunal civil e comercial demanda
de recuperao ambiental contra o municpio de Crdova, tornando-o responsvel
pelos dejetos com coliformes fecais da Estao Depuradora de guas Residuais de
Bajo Grande. O objeto era obrigar o municpio a realizar todas as obras e atividades necessrias para recuperar a fauna, a flora e a qualidade da gua. Os atores
solicitaram ao juiz que de forma cautelar e imediata ordenasse ao prefeito de
Crdova que no autorizasse novas conexes de esgoto na rede coletora da cidade
at o trmino da ampliao da Estao Depuradora de guas Residuais (Edar) de
Bajo Grande, e que se garanta que os dejetos apresentaro conformidade com a
legislao provincial e que sejam disponibilizados todos os insumos necessrios
para que a estao funcione a 100% de sua capacidade para diminuir o impacto
ambiental dos despejos para o rio. No marco desta causa, solicitaram-se medidas
adicionais incluindo-se a realizao de campanha de difuso, com o objetivo
de prevenir sobre o uso do rio devido s condies de qualidade do recurso, e a
elaborao de programa sanitrio para as comunidades ribeirinhas; a criao de
um fundo comum de recuperao ambiental; a realizao de estudos tcnicos para
avaliar os nveis de contaminao; a decretao de emergncia sanitria do local
afetado; e a elaborao de mapa socioambiental e cordo sanitrio. Nas palavras
dos envolvidos:
Vamos contra o agente contaminador. As pessoas agora esto mais conscientizadas,
sabem at onde podem chegar (). Responsabilizar os responsveis pela estao de
tratamento. Os vecinos valorizam agora mais a situao jurdica; tambm contribuiu

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

o fato de as pessoas definirem especificamente o que se quer porque o Estado distribua regalias, campos de futebol etc. A problemtica ambiental surge no contexto
de outros problemas de servios (transporte, segurana e emprego), questes que s
vezes dividem o protesto ambiental. Antes das aes judiciais, os vecinos realizavam
peties para as autoridades, questes administrativas e aes diretas, como a tomada
da Dipas (Direo Provincial de gua e Esgoto) (Gabriel Andrada e Virginia Pedraza,
julho de 2010).

A visualizao da qualidade da gua como tema pblico e o reconhecimento


e o uso dos canais institucionais que o direito ambiental abre constituem aprendizagem das lutas sociais para conseguir efetiva garantia do direito gua. Apesar da
continuidade da privatizao dos servios de gua e esgoto em Crdova e da negligncia e falta de cumprimento das normativas vigentes por parte dos funcionrios
pblicos, as prticas sociais evidenciam os deficit, uma vez que inauguram novas
articulaes e formas de luta. Comparando-se com a institucionalidade cidad na
provncia de Rio Negro, nota-se que a crtica mercantilizao e contaminao
da gua em Crdova encontra limites para avanar na construo de organizao
que se estenda sobre o territrio, quer seja sob o modelo de bacia hidrogrfica,
quer seja sob outro. Neste sentido, cabe mencionar algumas experincias significativas em relao bacia hidrogrfica do lago San Roque, caracterizado por seu
alto grau de eutrofizao.
6 A INSTITUCIONALIDADE ESTATAL DA GUA EM CRDOVA

A autoridade de aplicao das polticas sobre a gua era no momento de realizao das entrevistas a Subsecretaria de Recursos Hdricos, organismo vinculado
ao Ministrio de Obras e Servios Pblicos. Lamentavelmente, apesar de se ter
conseguido realizar extensa entrevista com o subsecretrio, o engenheiro Luis
Salamone, na qual foram expostos os objetivos e a metodologia do trabalho, no
foi possvel obter informao concreta.23
A empresa responsvel pela gua potvel na Cidade de Crdova desde 1997
a guas Cordobesas Sociedade Annima,24 pertencente rea de servios sanitrios
do Grupo Roggio, uma empresa argentina. A ACSA tem sob sua responsabilidade
concesso de trinta anos para a captao, a produo e a distribuio de gua potvel, e cabe registrar que tem sido eximida do pagamento do cnon (10 milhes
de pesos anuais) originalmente estipulado no contrato de concesso. No que se
23. A legislao mais relevante relativa matria em Crdova : o Cdigo de guas para a Provncia de Crdova
(Lei no 5.589, de 28 de maio de 1973), cuja ltima atualizao data de 1992; o Marco Regulador para a Prestao de
Servios Pblicos da gua Potvel e Esgotamento Sanitrio na Provncia de Crdova (Decreto no 529/1994); as normas provinciais de qualidade e controle da gua potvel (Resoluo da Direo Provincial de gua e Esgoto Dipas
no 608/1993); e as normas para a proteo dos recursos hdricos, superficiais e subterrneos (Decreto no 415/1999).
24. At o momento de escrever este captulo, a composio acionria da empresa era: Benito Roggio e Hijos (51.15%);
Inversora Central (28.02%); Banco de Galcia e Buenos Aires S.A. (10.83%); Suez S.A. (5%); e Sociedade Geral de
guas de Barcelona (5%).

O que Pode a gua? Limites e possibilidades das prticas polticas para o acesso e
a defesa da gua como direito na Argentina

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refere qualidade da gua, a empresa esclarece que seu laboratrio central est
certificado pelas normas ISO 9001 e conta com plano anual de amostragem para
a gua bruta, tratada e distribuda que mantm controles bacteriolgicos dirios,
medies trimestrais de resduos orgnicos e monitoramento mensal dos nveis de
pesticidas presentes na gua bruta e tratada nas duas estaes de tratamento que a
empresa possui. A ACSA tambm possui dois laboratrios em ambas as estaes de
tratamento, que so mveis e trabalham em sessenta pontos espalhados por toda a
cidade, realizando medies in situ e coletando amostras para serem analisadas no
laboratrio central. Anualmente, realizam-se mais de 90 mil medies com 145
parmetros diferentes.
O rgo de controle o Ente Regulador de Servios Pblicos (ERSEP), criado em 2000. rgo provincial autrquico com personalidade jurdica de direito
pblico, com direo colegiada de seis membros, dos quais trs so indicados pelo
partido governante, dois, pela oposio e um, pelas associaes de usurios. Regula
os servios de transporte, redes virias, gua e energia eltrica. Possui a Gerncia
de gua e Esgoto para regular e controlar a oferta do servio de gua potvel na
cidade de Crdova.25 Tambm regula e controla os servios de gua potvel e
tratamento de efluentes no interior da provncia, prestados por cooperativas ou
entidades que ultrapassam a jurisdio de apenas um municpio. No total, controla
23 prestadores de servios. O ERSEP no conta com laboratrio prprio e no
foi possvel ter acesso a dados relativos ao cumprimento dos ditos controles, uma
vez que seus dirigentes no concederam entrevistas nem forneceram informaes
a respeito.26 Para ilustrar o estado defeituoso do processo regulatrio, perante
pedido de informao realizado pelos pesquisadores sobre os controles que o
ERSEP realiza sobre a ACSA, o rgo ofereceu um relatrio elaborado pela prpria
empresa, que apresenta exatamente os mesmos valores para todos os meses do ano
nos diferentes parmetros.
Um dos problemas mais graves que afetam a populao como j se
mencionou a ineficcia no tratamento dos esgotos domsticos, que tambm
um dos principais focos de conflito social, tanto na capital quanto no interior.
A cidade de Crdova tem 50% de sua populao conectada rede de esgoto e uma
estao de tratamento em colapso h vrios anos. A Direo de Redes Sanitrias e
25. Qualidade da gua fornecida por meio de controle em laboratrio, eventuais falhas no servio, determinao
legal sobre faturamento ou cobrana de multas, ouvidoria de reclamaes dos usurios, regulao dos regimes
tarifrios dos prestadores de servio das entidades que excedam a jurisdio de apenas um municpio ou comuna,
com exceo dos prestadores de Crdova, capital.
26. Segundo dados do Centro de Excelncia de Produtos e Processos de Crdova (Ceprocor), realizar-se-ia desde o
final dos anos 1990 o Programa Conjunto de Monitoramento para o Abastecimento de gua e Esgoto para a Cidade
e para o Interior Provincial, por intermdio de convnio entre o Ente Regulador de Servios Pblicos (ERSEP), a Dipas
(atualmente Subsecretria de Recursos Hdricos) e a Agncia Crdova de Cincia, Sociedade do Estado (atualmente
Ministrio de Cincia e Tecnologia). Os resultados deste programa no so de domnio pblico e no foi possvel obter
qualquer informao a respeito.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Gs do Municpio de Crdova a responsvel pela rede de esgoto. Por resoluo


desta, desde 2004, est em vigor a proibio de novas ligaes. Contudo, tem-se
realizado grande quantidade de ligaes clandestinas nos ltimos anos, fato provocado por boom imobilirio. As autoridades afirmam: No se controlou o suficiente.
As proibies e cdigos existem, mas o municpio no possua os mecanismos para
controlar (notcia veiculada no jornal La voz del interior).
No que diz respeito ao controle dos efluentes industriais, este se encontra regido
pelo Decreto no 415/1999. Neste, definem-se normas e estabelecem-se categorias
para o registro provincial de usurios e condies para a aquisio da autorizao de
despejos, cnones, determinaes analticas dos lquidos residuais, periodicidade dos
controles, entre outras questes. Interessa particularmente destacar que a existncia
destes instrumentos de gesto pblica constitui conhecimento tcnico aplicado
gesto de poltica de gua. Sua importncia institucional somente diminui ante
sua desatualizao, falta de informao pblica sobre o tema, ou diretamente sua
no aplicao. Perante a falta de informao por parte das autoridades, recorreu-se
a um trabalho apresentado por profissionais da Subsecretria de Recursos Hdricos
e da Universidade Tecnolgica Nacional de Crdova, Gesto de efluentes lquidos
na cidade de Crdova. De acordo com o referido documento, os mecanismos de
controle no estariam funcionando. Segundo o estudo, 78% dos estabelecimentos
industriais no se encontravam registrados e 81 % dos registrados no cumpriam as
normas vigentes (Cossavella et al., 2005). At mesmo com as limitaes para obter
informao, decidiu-se continuar com o trabalho a fim de que na comparao se
visualizem o compromisso e o profissionalismo de funcionrios e agentes pblicos
envolvidos com o tema em ambas as provncias.
7 CONCLUSES

Este captulo representa a etapa inicial de trabalho de pesquisa sobre a temtica


da gua e a contaminao, avanando na comparao do que pode a gua na
institucionalidade cidad e estatal nas provncias de Rio Negro e Crdova, bem
como em seus limites e suas possibilidades para a proteo e a garantia da gua
como um direito.
No que diz respeito institucionalidade estatal, conseguiu-se reconstruir com
severas limitaes devido s dificuldades de acesso s informaes primrias os
critrios, os procedimentos e as prticas institudas e as efetivamente aplicadas em
casos concretos de contaminao.
A partir dessa reconstruo, possvel afirmar que a forma administrativa
da autoridade da gua diferente em ambas as provncias; esta ocorre por meio
de Subsecretaria em Crdova e de Superintendncia em Rio Negro. Esta ltima
considerada nos debates sobre institucionalidade ambiental como a mais efetiva,

O que Pode a gua? Limites e possibilidades das prticas polticas para o acesso e
a defesa da gua como direito na Argentina

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por suas atribuies e sua autonomia. No caso em questo, seu poder sancionador
resulta ineficaz para enfrentar as presses das empresas, perante o que se recorre a
sadas negociadas para a definio de parmetros de controle e polticas proativas,
com a finalidade de as empresas incorporarem tecnologias que diminuam os impactos contaminantes. Quando os conflitos chegam a ser ajuizados e as sentenas
do Poder Judicirio as responsabilizam, ao exigirem sua atuao como regulador e
a da empresa estatal como poluidor, a Procuradoria do estado obstrui as sanes.
No que concerne autonomia, cabe reconhecer sua atividade no que diz respeito
ao controle de efluentes industriais de pequenas e mdias indstrias, mas algumas
questes mostram seus limites. Fundamentalmente, devem ser destacadas a desatualizao da legislao, a carncia de laboratrios prprios e seu deficit de pessoal;
em sntese, a falta de recursos para assegurar garantias de regulao e controle,
apesar de sua autonomia poltica e financeira. No caso de Crdova, no foi possvel
identificar nem o funcionamento de mecanismos de controle nem as sanes, o
que permite dissertar a respeito de ausncia de governo no que concerne ao tema
da contaminao da gua na provncia.
A titularidade da empresa corresponde em Rio Negro a uma empresa
estatal de direito privado, e em Crdova, a uma firma privada. Em ambos os
casos, as empresas no pagam cnon, o que mostra o deficit no que se refere
valorizao do recurso. Em nenhum dos exemplos, se identificam mecanismos de
participao dos usurios. Em Rio Negro, a informao pblica relativa gesto
dos recursos mnima e inexistente em relao qualidade da gua. No que diz
respeito gesto da rede de esgotos, o grau de conflitos muito alto devido ao
deficitrio funcionamento ou ao no funcionamento das estaes de tratamento.
Em Crdova, a empresa est a cargo da rede de gua potvel, enquanto a rede de
esgotos gerida pelo municpio. A disponibilidade de informao pblica nula,
e a obtida a partir dos processos de denncia dos cidados mostra o deficit no que
diz respeito qualidade da gua e ao tratamento de esgotos domsticos.
Os entes reguladores tm formas diferentes de insero na estrutura administrativa. Em Rio Negro, o regulador est na esfera da autoridade provincial da gua.
Em Crdova, ele ente autrquico que regula ao mesmo tempo uma diversidade de
matrias alm da gua e seus servios. No que diz respeito qualidade da gua e da
contaminao, em ambos os casos, os entes possuem competncia de regulao e controle, mas a grave situao de contaminao em cada provncia mostra sua ineficcia.
Enquanto a mobilizao social em Rio Negro teve como foco a contaminao
durante longo perodo de tempo, no caso de Crdova a participao dos usurios
por meio de associaes concentrou-se principalmente em questes tarifrias
durante muito tempo, e somente avanou sobre as questes de contaminao nos
ltimos anos.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Em ambas as provncias, existe importante desatualizao da legislao relativa regulao e ao controle, tanto a respeito de produtos como de parmetros e
processos industriais. Este dado relevante se se levar em conta as transformaes
produtivas ocorridas desde meados da dcada de 1990. No caso de Crdova, por
exemplo, o Cdigo de guas para a Provncia de Crdova, de 1992, no considera um dos agrotxicos mais usados pelo pacote tecnolgico de plantio direto de
produtos transgnicos, o glifosato. Tampouco a autoridade de gua utilizou suas
competncias regulatrias para exigir sua medio nas anlises de qualidade de gua,
como ocorreu em outras provncias. A falta de exerccio do poder de polcia da
autoridade da gua acaba evidenciada pela diversidade de denncias dos cidados
e pelas subsequentes investigaes que se realizam. Do ponto de vista da legislao
ambiental, este fato resulta particularmente grave, devido ao fato de que no se
estaria aplicando o Princpio de Precauo, que exige das autoridades pblicas tutela
antecipatria diante do risco de danos irreparveis ao meio ambiente e sade.
A estrutura do Estado democrtico de direito, como institucionalidade voltada
para o reconhecimento e a garantia de direitos neste caso, a gua, a sade e o meio
ambiente , encontra-se questionada e necessita de inovaes institucionais que
atualizem o poder pblico para constituir garantias efetivas. Pensa-se em inovaes
que superem o campo restrito das tradicionais anlises de polticas e avancem no
desenvolvimento de mecanismos institucionais que alterem a estrutura de decises
pblicas e possibilitem sistemas de regulao e controle efetivos.
No que se refere ao espao pblico cidado que se configura em torno da
problemtica da gua e da contaminao, as prticas em ambas as provncias invocam o marco dos direitos reconhecidos na constituio e as leis e questionam
o Estado, politizando suas responsabilidades pblicas. Tambm fragmentam este
marco e assumem formas de democracia direta e de auto-organizao resistente
normalizao partidria e sindical. Tal o caso do pensamento assemblesta
dos sanidarios em Rio Negro, que renova o conceito de cidadania a partir de seu
exerccio. A denncia, a tematizao e as articulaes provincial e interprovincial
por intermdio da organizao por bacia hidrogrfica democratizam a gesto da
gua e inovam com propostas para a institucionalidade vigente e na gerao de
nova institucionalidade. As proposies autossustentam-se a partir das prticas
da assembleia, por meio de encontros, da criao de redes em nveis regional e
nacional, de apresentaes formais para entidades de diferentes jurisdies e de
propostas educacionais, entre outras estratgias de ao. Estes atores tambm
mobilizam para as assembleias funcionrios pblicos, a quem recolocam em seu
papel de representantes, responsabilizando-os.
No caso de Crdova, o espao pblico cidado relativo gua e contaminao
apresenta-se com menor nvel de protagonismo e articulao. A CCODAV radicaliza
a crtica ao sistema oficial de autoridade e ao sistema de acumulao capitalista.

O que Pode a gua? Limites e possibilidades das prticas polticas para o acesso e
a defesa da gua como direito na Argentina

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Ocorrem resistncia ao processo privatizador e sua denncia permanente


empresa por corrupo por apropriao de fundos pblicos, m gesto e
desinvestimento e aos funcionrios pblicos por priorizarem os interesses
privados sobre o bem-estar pblico , recorrendo-se prtica de mobilizao nas
comunidades e ruas e tambm a aes judiciais. Para a garantia da gua como
direito, incluiem-se demandas como acessibilidade, tarifas sociais, qualidade e
a recuperao da empresa sob o controle de usurios e trabalhadores.
De sua parte, o CEDHA a partir de sua prtica como ONG tem obtido
avanos significativos em nvel de reconhecimento do dano por parte do poder
judicial, considerando-se seu exerccio profissional estratgico do direito ambiental.
Existem dificuldades de reconhecimento entre as prticas radicais e as que adotam
vias mais institucionais; a mercantilizao e a contaminao no conseguem gerar
laos de solidariedade horizontal ante a indolncia estatal.
A ttulo de concluso, considera-se que o aprofundamento da mercantilizao
da gua e a perda de capacidade de sua estrutura de gesto e controle coincidem
com a declarao da gua como direito, paradoxo que exige do conhecimento
pblico repensar e articular saberes concretos em estratgias polticas para a construo de institucionalidade alternativa. Em relao a esta construo, prope-se
desenvolver e institucionalizar mecanismos de alerta nas estruturas acadmicas e
estatais para no reiterar formas de expertocracia que repitam solues obsoletas.
necessrio, portanto, criar novos canais de comunicao e representao da
sociedade que permitam desnaturalizar a fragilizao de direitos como procedimento subordinado ao processo de acumulao do capital e gerar novas formas
de organizao do poder e dos recursos pblicos, para que o reconhecimento e a
garantia do direito gua sejam poltica pblica defendida pelos poderes pblicos
e por uma sociedade ativa.
REFERNCIAS

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CAPTULO 3

A POLTICA DE RACIONAMENTO DE GUA


NA CIDADE DO RECIFE, BRASIL: IMPACTOS E
DESIGUALDADES NOS ASSENTAMENTOS PRECRIOS
Hermelinda Maria Rocha Ferreira1
Alexandre Svio Pereira Ramos2
Denis Antnio de Mendona Bernardes3

RESUMO

Este captulo examina o processo de desigualdade social no acesso ao servio


de abastecimento de gua no Recife e suas implicaes para a implementao
do direito gua como poltica pblica. Constatou-se que na cidade existe a
prestao do servio sob o regime de racionamento, em operao de modo ininterrupto desde 1983. Cerca de um tero da populao reside em assentamentos
precrios, estando submetida a um regime ainda mais intenso de racionamento.
Este trabalho verificou as formas de acesso ao servio de abastecimento de gua
pela populao destas reas, analisando o problema a partir do olhar dos atores
sociais que interagem diretamente com a situao, privilegiando a tica do usurio-cidado. A principal concluso revela que o sistema de abastecimento de gua
contribui para a reproduo das condies de desigualdade social na cidade do
Recife, expondo as populaes mais carentes a situaes de vulnerabilidade social.
1 INTRODUO

As primeiras dcadas do sculo XXI colocam desafios significativos no mbito


urbano. No Brasil, o modelo predominantemente desigual de distribuio das
riquezas no possibilitou o acesso equitativo aos servios essenciais, fazendo
do meio urbano o lcus dos mais graves problemas, entre eles a insuficincia
de infraestrutura e a degradao ambiental. Este cenrio abriga tambm arenas
de conflitos, disputas e demandas, que exigem do conjunto da sociedade, a
1. Mestre em tecnologia ambiental pelo Instituto de Tecnologia de Pernambuco (ITEP/PE), e gerente de apoio aos
organismos de bacia da Agncia Pernambucana de guas e Clima (APAC), Brasil. Membro da Rede WATERLAT.
2. Professor da Faculdade Guararapes de Pernambuco, Brasil. Mestre em tecnologia ambiental pelo ITEP/PE. Membro
da Rede WATERLAT.
3. Professor associado 2 da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), Brasil. Doutor em histria social. Membro da
Rede WATERLAT. In memoriam.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

partir de grupos de interesses distintos, a elaborao de processos de convvio capazes de possibilitar o dilogo e aes pblicas que construam cidades
justas, inclusivas, saudveis, democrticas e ticas.
As desigualdades socioespaciais presentes desde a formao urbana do
Recife e, por consequncia, no acesso ao abastecimento de gua e ao servio
de saneamento, possuem importantes razes histricas e foram reafirmadas
ao longo do tempo, com poucas ou lentas modificaes. Estes aspectos refletem especialmente a precariedade de condies de acesso e dos servios
das redes de infraestrutura urbanas. As bases iniciais para o enfrentamento
desta situao devem ser dadas sob condies de igualdade ao acesso gua,
para citar o exemplo de um bem essencial. Nesse sentido, Pontes (2003)
detalha que, em Recife,
o tempo gasto na espera por gua o tempo subtrado para a obteno de outros
bens essenciais, pois as pessoas que perdem tempo procurando um balde de gua,
todos os dias, deixam de fazer outras coisas importantes para o seu desenvolvimento
pessoal, isto , deixam de conseguir outros bens. Nesse sentido, a qualidade de vida
afetada e, portanto, o no acesso gua potvel se constitui em um problema de
justia social, quando a qualidade de vida delas comparada a de outras pessoas que
tm acesso gua e podem, portanto, utilizar seu tempo para conseguir outros bens,
essenciais ou no (p. 54).

No obstante, o racionamento no abastecimento de gua foi estruturado


como uma poltica de Estado, com destaque para os assentamentos precrios
da cidade. Nas reas de maior renda, o racionamento pouco perceptvel, ao
contrrio da populao de baixa renda4 que afetada diretamente pelo problema,
resultando, entre outras questes, em impactos ambientais sobre a sade e o cotidiano. Este trabalho examina o problema do racionamento dos servios de gua
como um fator contraditrio e um obstculo s polticas pblicas comprometidas
com o princpio do direito humano gua na cidade. Na segunda seo, destaca-se o problema do racionamento, incluindo-se uma breve perspectiva histrica
da implantao dos servios de abastecimento e do processo de consolidao
do racionamento como uma poltica de distribuio de gua. A terceira seo
aborda o direito gua no Recife, discutindo as diversas estratgias da populao
afetada para minimizar o problema, as quais so expressivamente individuais.
Em seguida, so enfatizadas as desigualdades no acesso aos servios e a territorializao dessas diferenas, to visveis na cidade. A quinta seo explora
brevemente as implicaes ambientais do sistema de racionamento, incluindo
4. Cerca de 46% da populao do municpio se encontra em reas precrias (Recife, 2001).

A Poltica de Racionamento de gua na Cidade do Recife, Brasil:


impactos e desigualdades nos assentamentos precrios

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a percepo destes impactos pela populao. Finalmente, o captulo apresenta


um resumo das principais concluses e consideraes.
Este trabalho o resultado de estudos realizados na cidade do Recife, 5
baseado em anlise de dados secundrios e primrios e observaes in loco
em onze localidades.6 Foram realizadas entrevistas semiestruturadas com o
conjunto de atores: lideranas comunitrias, representantes do poder pblico
(estadual e municipal, Legislativo e Executivo), rgos reguladores e fiscalizadores, de defesa do consumidor, bem como setores acadmicos e sociedade
civil organizada. Tais estudos examinaram o processo de desigualdade social
no acesso ao regime de racionamento no abastecimento de gua, assim como
a percepo dos impactos socioambientais por parte dos usurios das reas
carentes. Conclui-se que tais desigualdades incrementam situaes de riscos
dos grupos populacionais mais vulnerveis.
2 O RACIONAMENTO NO RECIFE

O Recife, capital do estado de Pernambuco e a principal cidade da Regio


Metropolitana, possui 1,5 milho de habitantes, ocupando uma rea de 220
km (IBGE, 2010). A cidade apresenta notveis diversidades culturais, ambientais, econmicas e sociais, e fortemente marcada por desigualdades
sociais estruturais que tambm se apresentam como desigualdades espaciais.
Como ocorre em muitos outros cenrios do pas, os setores privilegiados da
populao residem em reas consolidadas e com acesso aos servios, enquanto
a maioria, que compe a populao carente, ocupa os ambientes mais frgeis,
como zonas alagadas, encostas e manguezais. Conforme o Cadastro de reas
Pobres7 (URB, 2001), no incio do novo sculo, 659.076 habitantes ocupavam
15% do territrio em 421 assentamentos de baixa renda com precariedade de
infraestrutura e servios urbanos (mapa 1).

5. As pesquisas foram desenvolvidas a partir do curso de ps-graduao em gesto de recursos hdricos da Universidade
Federal de Santa Catarina (UFSC) em 2006, com os ttulos: O racionamento de gua em zonas especiais de abastecimento
no municpio do Recife: sistema de rodzio X distribuio desigual (Ferreira, 2006), e Os impactos socioambientais da
poltica de racionamento de gua em assentamentos precrios no Recife: o caso de Caranguejo/Tabaiares (Ramos, 2006).
6. As comunidades envolvidas na pesquisa foram: Ibura de Baixo, Trs Carneiros, Crrego do Jenipapo, Vasco da Gama,
Braslia Teimosa, Campo Grande, Cho de Estrelas, Santo Amaro, Mangueira, Mustardinha e Caranguejo/Tabaiares.
7. O cadastro considera reas pobres os assentamentos precrios caracterizados pela ocupao desordenada, infraestrutura insuficiente, irregularidade em relao propriedade da terra ou, ainda, s definies de uso conforme a Lei de
uso e ocupao do solo do Recife (Lei no 16.176/1996). A definio de pobreza no cadastro inclui: renda, educao,
sade e condies fsico-ambientais (Recife, 2001).

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

MAPA 1

reas pobres do Recife

Fonte: Recife (2001).

Em Pernambuco, os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio so prestados pela Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa).
H trs dcadas, a Compesa implantou medidas de racionamento no abastecimento
de gua para os quatorze municpios da Regio Metropolitana do Recife (RMR).
Tal procedimento acontece ininterruptamente desde 1983 (Ferreira, 2006) e se
consolidou como uma poltica pblica de abastecimento, sendo assim incorporadas
estratgias de convvio na cultura e no cotidiano da populao.
Com exceo de um breve perodo de aproximadamente um ano, a partir
da ampliao do Sistema de Tapacur, em 1982,8 a populao recifense no teve
uma experincia de acesso gua de forma contnua. Em 1983, com o fenmeno
El Nio, que provocou um perodo longo de estiagem, foi retomado o regime
de racionamento, prolongando-se at os dias atuais com algumas variaes nos
intervalos. De fato, considerando uma perspectiva histrica, percebe-se a inexistncia de um sistema universal e regular de abastecimento da gua para o consumo
humano no Recife.

8. Sistema de captao, aduo e tratamento implantado a partir da barragem de Tapacur na RMR, com o objetivo de
melhorar o acesso gua para a populao recifense.

A Poltica de Racionamento de gua na Cidade do Recife, Brasil:


impactos e desigualdades nos assentamentos precrios

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2.1 Uma breve resenha histrica

Antes da implantao do primeiro sistema de abastecimento de gua no Recife,


por meio de encanamento, havia vendedores que captavam a gua em cacimbas,9
no rio Beberibe no vizinho municpio de Olinda ou no chamado Aude do Prata,
no bairro de Dois Irmos. Acompanhando o modelo inicialmente utilizado em
cidades como Londres e Paris, em 1837, no Recife, foi implantada uma companhia
privada de abastecimento dgua, denominada de Companhia do Beberibe, que
estabeleceu dois sistemas de distribuio: um para as pessoas mais abastadas pela
rede e outro, com chafarizes implantados em determinados bairros com a venda
direta da gua medida por baldes. Embora a criao da Companhia do Beberibe
(1837-1912) tenha representado uma evidente modernizao do sistema de
abastecimento de gua do Recife e uma ruptura com os modos de acesso gua
vigentes no perodo colonial, no eliminou as desigualdades preexistentes. Segundo
Bernardes e Lucena (2010), no incio do sculo XX, a Companhia do Beberibe no
conseguiu atender satisfatoriamente s demandas da populao da cidade, mesmo
da parcela de maior poder aquisitivo. Tal companhia tornou-se alvo de constantes
reclamaes dos usurios e de crticas publicadas na imprensa.
Nas dcadas seguintes, a situao no teve melhoras significativas e o servio
de abastecimento de gua passou por diversos organismos pblicos gerenciadores,
a citar: a Repartio de Saneamento; a Diretoria de Saneamento do Estado;
o Departamento de Saneamento do Estado. Neste transcurso, chegaram a existir
duas sociedades autnomas o Saneamento do Recife S/S (Saner) e o Saneamento
do Interior de Pernambuco S.A. (Sanepe) , alm de uma autarquia estadual denominada Fundo de Saneamento de Pernambuco (Fundespe). Em 1965, foi criada
a Comisso de Obras Sanitrias da Capital (COSC), com a finalidade de executar
obras de ampliao dos sistemas existentes, por ocasio de contrato celebrado com
o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Em 1968, o Departamento de Saneamento do Estado (DSE) elaborou o
primeiro Plano de Abastecimento para a Regio Metropolitana,10 com foco no
Recife. Para a sua elaborao, foi constituda uma comisso de gua e outra para
esgotos pela parceria com a Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), a
Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e o DSE, por meio
de uma equipe multidisciplinar. Percebe-se que todo planejamento posterior para
o sistema resultou deste plano (DSE e Sudene, 1968).
Ao se estudar as origens do racionamento no Recife, dois momentos merecem
destaque: a criao do Plano Nacional de Saneamento (Planasa) e a fuso de trs
9. Cacimba: poo raso artesanal, feito no cho, para guardar gua, tpico do Nordeste brasileiro.
10. No plano, estava previsto um sistema integrado metropolitano e a indicao do sistema produtor Pirapama, de
cunho estratgico, pois se encontra na regio de maior precipitao pluviomtrica.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

empresas de saneamento em Pernambuco, que resultou na criao da Compesa.


Em 1971, o governo federal constitui o Planasa, como estratgia para desenvolver
os servios de saneamento bsico a partir de um modelo centralizador. O plano
props a eliminao do deficit no abastecimento de gua em um perodo de dez
anos, sendo a participao dos municpios condicionada a concesso dos servios
de saneamento subsidiria estadual (Vasconcelos, 1998, p. 26). Surge assim
a Compesa em 1971, priorizando as aes de abastecimento de gua, com a
implantao de grandes sistemas de produo de gua (Tapacur, Botafogo e Suape).
Acrescente-se que, nesse momento, a Compesa era basicamente uma empresa
de construo, priorizando grandes obras de captao, tratamento e aduo e se
despreocupando com os aspectos de operao, medio, faturamento, cobrana e
relao com os usurios (Vasconcelos, 1998).
Nesse perodo inicial, a companhia construiu o Plano Diretor de Abastecimento
do Recife, concludo em 1985, setorizando a cidade em 48 distritos alimentados por
grandes anis de distribuio. Para cada distrito, foi elaborado um projeto executivo
de abastecimento, constando de anis secundrios, alimentadores, macromedio,
micromedio, controle de perdas, entre outras aes. Destaca-se que nenhum dos
distritos foi implantado em sua totalidade; em muitos, apenas foram construdos os
anis secundrios e parte das redes de distribuio. Com a falncia do Planasa,11 a
partir de 1982, e consequentemente o fim dos recursos federais, at meados da dcada
de 1990 no houve investimentos para implantao do plano de abastecimento.
Em 1987, um programa do governo do estado visando democratizao do acesso
gua promoveu a incluso de cerca de 250 mil pessoas moradoras dos morros12 do
Recife no sistema formal de abastecimento (Vasconcelos, 1998). A expanso no havia
sido prevista no plano inicial e sobrecarregou ainda mais o sistema de distribuio de
gua na cidade, na ausncia de medidas adequadas para expandir a oferta.13
O contexto anterior ao processo de implantao do plano diretor de abastecimento era de regularidade em alguns bairros da plancie recifense, mas com muitas
localidades sem acesso gua. O processo de execuo parcial do referido plano, bem
como o aumento considervel de ligaes domiciliares, manteve a precariedade no
abastecimento. No que se refere adoo do racionamento como poltica pblica,
a pesquisa no encontrou registros de sua fundamentao tcnica e poltica nem
dos fatores que motivaram a sua adoo. Em geral, associa-se seu incio com o
perodo de estiagem registrado entre 1979 e 1983, quando houve uma diminuio
significativa das precipitaes pluviomtricas, resultantes do fenmeno El Nio.
11. A partir da crise econmica ocorrida no incio dos anos 1980, o Planasa inicia um processo de desestruturao
que finda com a extino do Banco Nacional de Habitao (BNH), em 1986, seu principal rgo de financiamento.
12. At os anos 1980, a populao que vivia na cidade informal situada nas colinas do Recife no possua acesso rede
de abastecimento de gua, bem como de outras infraestruturas urbanas (drenagem, coleta de lixo e pavimentao).
13. Este Programa, denominado gua para Todos foi criado na segunda gesto do governador Miguel Arraes de
Alencar (1986-1990).

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A Poltica de Racionamento de gua na Cidade do Recife, Brasil:


impactos e desigualdades nos assentamentos precrios

Nesse momento, o corte no abastecimento era realizado por perodos de 24 horas


com gua e 24 horas sem gua.14
Estima-se que os perodos de estiagem, que causaram diminuio na oferta de
gua, associados ao aumento da populao e das ligaes domiciliares, com efeito no
aumento da demanda, consolidaram uma ao inicialmente pontual na atual poltica
de abastecimento mediante o regime de racionamento. Tais fatores resultaram em
oscilao na programao do abastecimento (tabela 1), destacando que entre maro
de 1988 e julho de 1990 houve o menor intervalo do perodo (dezesseis horas com
gua e oito sem gua), enquanto, entre abril e agosto de 1999, houve o maior intervalo
(vinte horas com gua e 216 sem gua). Para os perodos de 1992 a 1993 e de 1998 a
1999, Pontes (2003) destaca a diminuio das precipitaes pluviomtricas, quando
choveu a tera parte da mdia histrica em cada um desses anos. Nestas ocasies, a
disponibilidade de guas superficiais chegou a valores crticos tais que apenas 3,5
m3/s eram possveis de serem fornecidos (Pontes, 2003, p. 47). No momento crtico
de 1998 a 1999, a Compesa adotou a estratgia do rodzio de um dia com gua e
nove sem:15 Aps a normalizao dos reservatrios de superfcies, o esquema passou
a ser de 24 horas com gua e 72 horas sem (Pontes, 2003, p. 52).
TABELA 1

Programaes do racionamento
Ano

Ms de incio

Rodzio (horas com x horas sem gua)


24 x 24

1983

Setembro

1988

Maro

16 x 8

1990

Julho

14 x 10

1991

Outubro

12 x 12

1993

Abril

24 x 24

1993

Junho

20 x 28

1993

Outubro

14 x 10

1993

Dezembro

20 x 52

1994

Abril

30 x 42

1994

Maio

20 x 28

1998

Abril

30 x 42

1998

Maio

20 x 28

1998

Julho

24 x 48

1998

Dezembro

20 x 72
(Continua)

14. Nesse perodo, o reservatrio de Tapacur estava com 14% do volume mximo (disponvel em: http://www.sirh.
srh.pe.gov.br/apacv5/cons_monitora_web/cons_monitora_web.php) e a precipitao mdia na bacia do Tapacur, em
1983, foi 30% menor que a mdia histrica (Silva et al., 2010, p. 363).
15. O principal reservatrio da regio estava com 3,5% de sua capacidade em maio de 1983 e a precipitao mdia
na bacia do Tapacur em 1998 foi 86% menor que a mdia histrica. Esse ano foi considerado extremamente seco
(Silva et al., 2010, p. 363).

90 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

(Continuao)
Ano

Ms de incio

Rodzio (horas com x horas sem gua)

1999

Janeiro

20 x 96

1999

Abril

20 x 216

1999

Agosto

20 x 168

2000

Maio

20 x 96

2000

Julho

24 x 48

De 2003 a 2013

Outubro

20 x 28

Fonte: Compesa (2003).

Uma breve reviso das prticas executadas nas dcadas de 1970 (anterior ao
racionamento) e 1980 (perodo de sua implantao) aponta a responsabilidade
do poder pblico estadual, e ao concessionrio do servio de abastecimento de
gua, na desigualdade de acesso. Sem a participao da populao atingida esta
prtica revela a:
histrica dificuldade de gerar um amplo movimento de opinio do conjunto da cidadania face s caractersticas universais de baixa qualidade das redes de saneamento
bsico. Isso levou a que o debate se circunscrevesse a setores tcnicos, profissionalmente
propensos a pensar a partir das condies de oferta, valorizando essencialmente a
questo da universalidade, e pouco atentos s caractersticas diferenciadas da demanda,
o que permitiria enfocar a questo da equidade (Bitoun, 2002, p. 9).

A gesto socialmente seletiva dos servios de saneamento e a ausncia da participao da sociedade so resultantes das medidas tomadas pela Compesa. Como
consequncia, percebe-se no ambiente urbano a adequao dos comportamentos
cotidianos das famlias atingidas pelo racionamento s imposies determinadas
pelo gestor, resultando na degradao da vida social. expressa ainda a falta de
participao e controle dos usurios sobre o processo de gesto pblica da gua:
face morosidade das polticas pblicas de saneamento bsico, todas as famlias recifenses
desenvolvem estratgias para resolver individualmente a questo que as afeta. Quem tem
mais condies financeiras, se protege mais facilmente; quem no as tem procura, ao
longo da vida, equipar seu domiclio de canalizaes internas de abastecimento dgua,
de caixa dgua, de fossas ou cava valas para evacuar o esgoto. Esforos permanentes que
se verificam em comunidades de baixa renda, transformadas em milhares de canteiros de
obras domsticas, conduzidas ao sabor das oportunidades e, obviamente, sem nenhuma
coordenao. Compelidos a usar estratgias individuais, os recifenses correm o risco de
se tornar cada vez mais estranhos uns aos outros, cada vez mais desiguais, cada vez menos
solidrios. E, consequentemente, cada vez menos capazes de formular um projeto coletivo
de recuperao ambiental, sanitria e de habitabilidade da cidade (Bitoun, 2004, p. 267).

Associam-se, a esses fatores, a crise urbana resultante do aumento da populao


e a ausncia de poltica estruturadora de gesto dos recursos hdricos e abastecimento
capaz de enfrentar a inconstncia de precipitaes pluviomtricas, agravante da
escassez hdrica em determinadas pocas.

A Poltica de Racionamento de gua na Cidade do Recife, Brasil:


impactos e desigualdades nos assentamentos precrios

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2.2 O sistema de racionamento hoje

At os dias atuais, o Recife vive um racionamento no abastecimento de gua de no


mnimo vinte horas com gua e 28 horas sem gua (em algumas reas e perodos,
at seis horas com gua para 72 horas sem gua). Apesar de a oferta de gua bruta
disponvel permitir a quantidade necessria, a cidade no possui infraestrutura
para receb-la. Assim, este corte programado se estruturou como uma poltica
pblica, na qual
grande parte da gua que cai do cu desperdiada em todo o Estado. Audes assoreados sangram rpido, jogando o precioso lquido fora (...). A populao do Grande
Recife morre de sede em frente ao aude por falta de um sistema de distribuio.
Por esse motivo, sempre teremos racionamento (Parente, 2005, p. 2).

Esto presentes, ainda, a morosidade de aes e os projetos que minimizem


seu efeito sobre a populao16 e a insuficincia de aes educativas e fiscalizadoras
que abordem o uso responsvel pelo conjunto de usurios da gua. Desta forma,
importante enfatizar que a reao da sociedade aconteceu a partir da adequao
particular a tal realidade, com insuficiente nvel de organizao social que reivindicasse a resoluo do problema.
Com o crescimento da demanda, aumenta a dificuldade de ampliao da
oferta de servios urbanos no ritmo ditado pela expanso das cidades, mas mesmo
assim novas ligaes continuaram ampliando a rede de abastecimento de gua
sem associao com o aumento do sistema de captao, tratamento, aduo e
concluso do sistema de distribuio. Tal situao se agrava pela insuficincia de
um planejamento adequado, como acrescenta Dias:
um acrscimo populacional, sem planejamento, em qualquer parte do mundo,
representaria a gerao de problemas graves na estrutura e dinmica de uma cidade,
comprometendo a qualidade e at mesmo a operacionalizao de seus servios essenciais transporte, educao, segurana, lazer, sade, saneamento e preservao por
sobrecargas (Dias, 2002, p. 123).

Apesar do histrico crescimento populacional, o ltimo censo (IBGE, 2010)


revela que o Recife no apresentou ndices de crescimento significativos na ltima
dcada. No entanto, outros fatores tm concorrido para a perenidade da poltica
do racionamento, a exemplo da histrica perda fsica da gua no sistema e da
retomada dos investimentos do setor industrial na RMR, agregando importante
demanda por gua com implicaes no conflito de uso.
A partir de 2010, o governo estadual deu incio a uma poltica de eliminao do
racionamento a partir da implantao de obras de produo de gua e reestruturao
16. O projeto do sistema Pirapama (conjunto de redes de aduo, tratamento e distribuio de gua a partir da barragem
de Pirapama), por exemplo, foi planejado em 1968 com previso de entrar em operao em 1990. Somente em 2011,
aps vinte anos, entrou em operao.

92 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

da rede de distribuio, resultando na prestao do servio de abastecimento de gua


de forma regular em parte da cidade formal. No entanto, um tero da populao reside
em reas localizadas em zonas de abastecimento, denominadas pela concessionria de
zonas especiais, as quais esto submetidas a um regime de rodzio diferenciado, que
nos casos extremos chega a alcanar turnos consecutivos de horrios de trs horas com
gua e 45 horas sem gua. Estas zonas especiais esto localizadas em reas com precrias
condies de infraestrutura, onde se concentra o contingente da populao que vive
abaixo da linha de pobreza. Adicionalmente, so afetadas negativamente por problemas
de volume e presso insuficiente no abastecimento de gua, resultando em estratgias
de convvio com o racionamento extremo no cotidiano domstico.
Enquanto a populao pobre do Recife buscava se adequar quantidade reduzida de gua fornecida, as classes mdia e alta procuraram alternativas individuais
para solucionar a precariedade do servio de abastecimento pblico. Segundo Bitoun,
constata-se que, ao longo dos anos, a sociedade urbana brasileira desenvolveu prticas
individuais para conviver com essa crise (socioambiental), lanando mo de solues de
adaptao s suas manifestaes, mais ou menos eficientes, dependendo dos meios desiguais
disposio das famlias para se proteger. Assim sendo, esses meios levam a experincias
e vivncias to diferenciadas que poucos acabam reconhecendo o carter abrangente e
universal da crise, materializada na mediocridade generalizada das redes de infraestruturas,
o que dificulta a mobilizao da opinio pblica para super-la (2004, p. 256).

Essa situao de escassez determinou um significativo aumento de poos


particulares rasos e profundos, bem como da captao de guas subterrneas para
venda em carro-pipa (Pontes, 2003, p. 53). Drumond (2000) acrescenta que, no
auge do racionamento da dcada de 1990, a quantidade de carros-pipa na RMR
foi superior a mil unidades, pertencentes a cerca de setenta empresas.
Outro aspecto relacionado com a situao de escassez o aumento do consumo
per capita de gua engarrafada. O Recife apresenta ndices quatro vezes maiores que
a mdia nacional, alcanando 55 litros por pessoa por ano, destacando-se tambm
Pernambuco como o Estado com a segunda maior produo de gua mineral
do Brasil (Ramos, 2006). Tal consumo e tal produo refletem a necessidade de
segurana hdrica em quantidade e qualidade, demonstrando o descrdito com a
gua do abastecimento pblico.
Nas duas ltimas dcadas, diversas aes estaduais relacionaram-se com
esse regime de racionamento, como a fiscalizao e o monitoramento dos poos
e carros-pipa e a proibio de perfurao em algumas reas sobrecarregadas da
cidade,17 assim como a estruturao da Compesa para se adequar ao sistema.
Tal ao tambm repercutiu nas polticas municipais de habitao (aumentando o
17. O Artigo 3o da Resoluo no 4/2003 do Conselho Estadual de Recursos Hdricos de Pernambuco, determina a
proibio da perfurao de poos tubulares profundos em zonas especficas.

A Poltica de Racionamento de gua na Cidade do Recife, Brasil:


impactos e desigualdades nos assentamentos precrios

| 93

custo das unidades produzidas pelo superdimensionamento dos reservatrios) e de


sade, pelas aes de controle sanitrio, ambiental e de endemias e de programas
de monitoramento da qualidade da gua, por exemplo. A precariedade da situao
resultou na elaborao do Mapa de Risco da gua pela Secretaria de Sade da
Prefeitura do Recife em 2003 (Recife, 2005), com indicadores de intermitncia e
de doenas relacionadas com a gua (mapa 2). Este mapa suscitou aes do poder
municipal nos bairros de alto risco (distribuio de hipoclorito, implantao de
unidades de monitoramento de diarreias agudas, monitoramento da clera).
MAPA 2

Mapa de risco e agravos sade relacionados com a gua no Recife

Fonte: Recife (2005).

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

A RMR abastecida por um conjunto complexo e interligado de mananciais


e sistemas de produo, com destaque aos sistemas integrados, que respondem por
quase 90% do volume total produzido. A produo atual da ordem de 13,7 m3/s,
suficiente para garantir o abastecimento da regio (ANA, 2010, p. 44). Apesar
disso, as perdas fsicas agravam a situao,18 contribuindo para a perpetuao do
estado de racionamento e o surgimento de situaes de conflito de destinao do
uso e de disponibilidade quantitativa da gua.
O permanente desabastecimento resulta em grandes problemas operacionais para a Compesa, como: aumento da necessidade de manuteno das redes,
vazamentos por fadiga do material, danos constantes nas vlvulas que quebram
devido abertura e ao fechamento duas vezes ao dia e estouro das tubulaes por
presso. Ramos (2006) destaca que o racionamento incide sobre a qualidade da
gua, pois com a despressurizao da rede acontecem infiltraes, resultando em
excessiva quantidade de cloro adicionada gua ainda nas estaes de tratamento,
para garantir qualidade nas pontas de rede. Assim, percebe-se que durante parte
do dia os canos de distribuio ficam vazios, propensos infiltrao de esgotos e
submetidos a tenses que os tornam frgeis quando a gua volta (Bitoun, 2004).
3 ESTRATGIAS DA POPULAO E POLTICAS PBLICAS SOBRE O DIREITO
GUA NO RECIFE

Como mencionado, a capital de Pernambuco a mais populosa cidade da RMR,


reunindo uma populao de 1,5 milho de habitantes. Dados recentes indicam
que 44% dos domiclios recifenses localizam-se em reas com condio inadequada
de infraestrutura (Clementino e Souza, 2009).
No tocante gesto e conservao dos recursos hdricos, as condies adversas a
que so expostas as populaes usurias no territrio urbano interferem na qualidade
do ambiente, incrementando situaes de vulnerabilidade da populao por um
lado, e, por outro, poluindo cursos de gua e nascentes superficiais e subterrneas.
Nesse sentido, o sistema de distribuio de gua encanada existente contribui para
a reproduo das condies de desigualdade na cidade do Recife. Em particular, as
desigualdades no acesso ao servio de abastecimento de gua intensificam situaes
de risco dos grupos populacionais mais desprotegidos, que se veem expostos a
graves problemas de sade pblica e marginalizao social.
Os estudos realizados apontam que a forma como os atores institucionais
e sociais concebem a poltica pblica de saneamento incide sobre sua operacionalizao. Nesse sentido, os servios de saneamento bsico devem ser assumidos

18. O Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS), registrou a perda na distribuio de gua na ordem
de 65% no Recife (Brasil, 2014).

A Poltica de Racionamento de gua na Cidade do Recife, Brasil:


impactos e desigualdades nos assentamentos precrios

| 95

como um direito humano essencial prprio da conquista da cidadania, contrapondo-se


viso do saneamento como um bem de mercado sujeito s suas regras (...) as polticas
pblicas de saneamento devem nortear-se por princpios, relacionados aos seus fins
(universalidade, equidade, qualidade, controle social), ao meio de atingi-los (fortalecimento do poder local, intersetorialidade) em um marco democrtico de gesto
(participao e controle social) (Heller e Castro, 2006, p. 21).

De outro modo, infere-se que o histrico da relao de acesso gua


influencia no convvio com a intermitncia emoldurada por questes culturais.
Ou seja, o acesso por meio de canalizao representa um ganho significativo e no
o ter de forma contnua considerado um mal menor. Uma vez que uma parcela
importante da populao descendente de famlias oriundas de regies ridas e
semiridas do Estado castigadas por prolongadas estiagens, onde as situaes de
acesso gua eram mais precrias. Assim, o acesso gua de forma contnua no
se constitui em referencial de prestao de servio pblico. Parte da populao
nasceu sob o regime do racionamento, o que contribui para a insuficincia de
processos organizativos polticos na busca de solues coletivas para o problema.
Desse modo, naturalizan-se o convvio com o racionamento da gua.
Sobre essas desigualdades, no Recife, a populao desenvolve solues individuais para enfrentar o problema. Assim, a perfurao de poos e a construo
de reservatrios adicionais so alternativas adotadas pela classe mdia,19 enquanto
parte da populao no dispe destes recursos ou onde o abastecimento feito por
um nico ponto de gua no terreno. Tambm, os riscos sanitrios e os desconfortos
do abastecimento, sob regime de racionamento, no se encontram distribudos
democraticamente no territrio da cidade, incidindo de modo desigual no cotidiano da populao. O carter social do problema ressaltado por Barbosa, Paula
e Monte Mr:
em funo de suas vrias dimenses (biolgica, cultural e econmica), a gua torna-se
um eixo vital das relaes sociais, potencializando os conflitos de interesses e de valores
inerentes sociedade de classes, exigindo uma abordagem integrada que considere
no apenas os aspectos biogeogrficos de quantidade e qualidade, mas tambm
socioeconmicos e o papel dos diferentes sujeitos sociais (1997, p. 261).

Na perspectiva da compreenso do tema deste trabalho, sem limit-lo questo


da ineficincia de ordem operacional do prestador do servio, dos determinantes
tcnicos, financeiros e outros, importante considerar que:

19. O abastecimento por poos passou de 2% em 1991 para 9,6 em 2000 (IBGE, 1991; 2000) e seus impactos ambientais se traduzem no aumento de poos artesianos, como registrou a matria publicada em um jornal recifense no
ltimo levantamento realizado h trs anos, contabilizamos 12 mil poos apenas no Recife (...) onde foi constatado
o rebaixamento do lenol fretico em oito metros por ano (Parente, 2005, p. Cidades-13). A preocupao crescente
com o risco de intruso marinha na RMR e a salinizao de poos ocorrida desde a dcada de 1970 tem sido objeto
de diversas pesquisas (Montenegro et al., 2009).

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

a situao de desigualdade extrema que impera em nvel planetrio, tanto no acesso


aos benefcios derivados da gua como no sofrimento causado pela ineficincia e pela
injustia na gesto desse elemento tem razes de carter social, econmico e poltico,
e o estudo da relao entre gua e cidadania permite iluminar alguns dos aspectos
mais importantes desta problemtica e tem a potencialidade de contribuir para a
identificao de possveis solues prticas (Castro, 2006, p. 266).

No trato da poltica de saneamento e dos problemas diretamente relacionados gua potvel, importante lembrar sua ntima relao com a sade pblica.
Neste aspecto, Pontes assinala:
nos ambientes urbanos, a obteno de gua potvel , necessariamente, dependente
de solues coletivas. Como tais, constituem, certamente, uma questo pertinente
de sade pblica. As medidas que legitimam o papel do Estado como protetor da
sade pblica, no que se refere gua potvel, devem ser aquelas que proporcionem
a todo cidado dispor de gua em quantidade suficiente e qualidade adequada para
atender a suas necessidades bsicas. Tais medidas so justificadas por ser a gua um
bem primrio (Pontes, 2003, p. 74).

A situao se torna ainda mais delicada quando se considera a qualidade dos


servios prestados. Sua precariedade acaba comprometendo importantes aspectos
da vida social, como a sade pblica e a qualidade ambiental. No que se refere ao
acesso adequado gua, um informe das Naes Unidas considera que:
todos, de alguma maneira, tm acesso gua j que ningum pode viver sem ela.
O problema no se as pessoas tm acesso gua (...). A questo no se contam
com o abastecimento, mas sim com o abastecimento de qualidade adequada para
todos os membros (...). Qualquer avaliao dos servios de abastecimento de gua e
esgotos, em cidades, pequenos centros urbanos ou reas rurais, deve comear com um
abastecimento adequado (...). Em pases desenvolvidos, a necessidade de que todas as
habitaes disponham de gua corrente potvel e constante (disponvel 24 horas do
dia), canalizaes internas para cozinha, para as guas de banho e para o sanitrio e suas
prprias instalaes sanitrias dentro de suas casas ou apartamentos, usualmente interligados rede de esgotamento sanitrio, so inquestionveis (Un-Habitat, 2003, p. 2).

Nesse sentido, a discusso sobre o acesso ao servio de abastecimento de gua no


deve se limitar existncia das conexes domiciliares s redes gerais. Desta forma, as
porcentagens de cobertura podem ocultar informaes para uma avaliao de qualidade,
a exemplo da regularidade (vazo, presso, intermitncias) e potabilidade da gua.
4 UM OLHAR SOBRE O PROBLEMA DA DESIGUALDADE NO ACESSO GUA

Apesar da perpetuao dos problemas da irregularidade no abastecimento pblico


da gua, bem como da desigualdade no seu acesso pelas populaes em condio
de vulnerabilidade e dos conflitos a eles inerentes, a cidade do Recife ressente-se
da ausncia de debates pblicos sobre a questo.

A Poltica de Racionamento de gua na Cidade do Recife, Brasil:


impactos e desigualdades nos assentamentos precrios

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Um olhar mais atento e comprometido sobre os problemas evocados e seus


impactos no cotidiano das diversas camadas da populao revela um territrio
fragmentado. Segundo as condies de renda, a remediao da precariedade do
abastecimento de gua ocorre, seja de maneira individual ou por algum tipo de
solidariedade e ainda de algum modo margem da exigncia da prestao de um
servio pblico como direito de todos. A classe mdia muitas vezes ignora o problema
ao criar suas prprias estratgias de abastecimento e armazenamento de gua.
As camadas socialmente vulnerveis, por sua vez, tm intensificadas suas condies
de risco quando expostas aos graves problemas decorrentes da precariedade do
abastecimento hdrico. Um estudo prvio realizado por uma coautora deste captulo (Ferreira, 2006) fez uma incurso sobre as prticas/estratgias desenvolvidas
pela populao frente ao problema do racionamento a partir da percepo do
usurio/cidado e de atores sociais. Essa pesquisa visou compreenso da ausncia de lutas coletivas sobre o assunto, identificando que as representaes sociais
pesquisadas20 desconheciam as diferenas no acesso gua. Quanto aos tcnicos
do setor, priorizavam sua ao nos esforos para gerir a distribuio, que exigiam
uma extenuante sequncia de manobras operativas.
O trabalho de Ferreira (2006) tambm destaca a funcionalidade e o acesso
ao instrumento informativo utilizado pela empresa de abastecimento para a
divulgao do calendrio de abastecimento disponibilizado pela internet. Neste
aspecto, predominou o desconhecimento sobre ele, e, quando no, revelou que
a forma como este foi disponibilizado na internet no permitia observar as diferenciaes dos intervalos dos horrios de abastecimento e, consequentemente,
as desigualdades no acesso gua. Foi analisado ainda o grau de estresse a que
submetida parte da populao das zonas mais bem abastecidas (rodzio de vinte
horas x vinte e oito horas), que armazena um volume alm das necessidades dirias e no percebe as horas de intermitncia e rejeita a ingesto de gua encanada
devido a sua cor e/ou odor.
Sobre o regime de racionamento de gua nas zonas especiais de abastecimento
(reas de baixa renda), o Ministrio Pblico, os rgos de defesa do consumidor,
e representantes do Poder Legislativo afirmaram que no havia demandas dos
usurios relativas ao racionamento e ao cumprimento do calendrio. O tema do
abastecimento de gua, das consequncias de sua precariedade e da desigualdade
no seu acesso no Recife no se constituiu prioridade nos fruns sobre as questes
urbanas, no sendo localizados registros de demandas em documentos e plataformas de propostas no perodo das entrevistas. Os representantes alegaram que,
apesar da gravidade das questes hdricas, temas como emprego, renda e segurana
20. Foram entrevistados representantes de comunidades, setores acadmicos, organizao no governamental (ONG),
Ministrio Pblico, rgos de defesa do consumidor, rgo regulador e do poder executivo municipal.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

tm adquirido mais urgncia. As lideranas populares revelaram clareza sobre as


questes subjacentes ao direito de ter acesso ao servio de abastecimento de gua,
contudo assinalaram a insuficincia de organizao popular em torno da questo.
Nas reas pobres, a concessionria no entra mencionou uma liderana local
(Ferreira, 2006, p. 69).
No que se refere s estratgias de enfrentamento do problema pelos
usurios, as aes individuais complementares ao abastecimento pblico de
gua, em funo de sua diversidade, foram denominadas por Ferreira (2006)
de sistemas de abastecimento secundrios capilares,21 que so promovidos
diretamente pelos usurios e expem de forma mais aguda os grupos populacionais mais desprotegidos.
O primeiro padro de sistema de abastecimento secundrio capilar desenvolvido para fins de consumo domstico e do setor de comrcio, hospitais, hotis,
localizado no lote com captao, tratamento, reservao e elevao. Envolve consumo
de gua mineral para ingesto, mediante a compra por vendedores privados, construo de poos artesianos profundos ou compra de gua em carros-pipa (tanques),
instalao de reservatrios, sistema de elevao (bombas) e tratamento domiciliar.
A populao que utiliza este primeiro padro formada principalmente pela classe
mdia urbana e somente se relaciona com o racionamento de forma consciente
em situaes de crise geradas por estiagem prolongada ou obras de manuteno
na rede pblica de abastecimento.
O segundo sistema capilar executado por um tero da populao que
possui nvel de renda baixo e se relaciona de forma direta com o racionamento,
uma vez que submetida ao ciclo de intermitncia mais prolongado e tambm
pelas condies inadequadas de armazenamento. Este segmento da populao
cria uma rede solidria de abastecimento entre vizinhos, compra gua de poo
e/ou mineral para ingesto, utiliza poos superficiais, e diversas formas de armazenamento de gua que inclui jarras, baldes, garrafas plsticas de refrigerantes,
resultando em um grau de risco mais severo sade, dada a ausncia de tratamento
da gua armazenada e consumida, sendo ainda penalizado por desconfortos e
situaes de estresse.
As variaes nos ciclos de abastecimento submetem parte da populao
residente nas zonas especiais a um duplo racionamento a partir do fracionamento
do ciclo inicial, com destaque para os horrios noturnos de distribuio, tornando
mais agudos os transtornos aos quais est submetida (quadro 1).

21. Capilar: para fins deste estudo, denomina-se a rede de distribuio fina criada por ocasio do racionamento, restrita
ao imvel que pode escapar ao controle do gestor pblico, sendo complementar ao sistema pblico de abastecimento.

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A Poltica de Racionamento de gua na Cidade do Recife, Brasil:


impactos e desigualdades nos assentamentos precrios

QUADRO 1

Ciclos de abastecimento de gua no Recife (2006)


Localizao das
zonas abastecimento

Ciclo de abastecimento

Variao do ciclo de abastecimento por


setor (horas com gua x horas sem gua)

Zonas normais de abastecimento


rea plana
Abaixo da cota 20

48 horas

20 x 28

Zonas especiais de abastecimento


75 horas

Morro da zona norte

48 horas
24 horas

Morro da zona sul

Plancie

14 x 58

Fracionamento do ciclo

28 x 44
24 x 24
9 x 15
15 x 9

96 horas

24 x 72

144 horas

72 h 72

72 horas

21 x 51
23 x 49
17 x 55
22 x 50
19 x 53
13 x 59
14 x 58
6 x 66
7 x 65
52 x 20

12 reas
4 horas para cada rea

48 horas

20 x 28

4 x 44
3 x 45

Fonte: Compesa (2006).

Vale salientar que a operao desses ciclos e horrios de abastecimento um


exerccio exaustivo e com alto grau de complexidade por parte dos tcnicos da
concessionria. Do ponto de vista fsico, tal operao diminui o tempo de vida
til da rede em virtude da frequncia da variao de presso nas canalizaes. Por sua
vez, exige habilidade tcnica de manejo na operao, demandando conhecimento
especfico e capacidade administrativa. Mas tambm conduzem a situaes de estresse,
uma vez que no operam o sistema em situao de normalidade. Tal situao dificulta
as condies de vida nas localidades e resulta em impactos locais e ambientais nas
residncias e comunidades.
5 OS IMPACTOS SOCIOAMBIENTAIS DO RACIONAMENTO

Ao tratar dos significados da expresso impacto socioambiental, percorre-se um


vasto campo de definies e sentidos. De imediato percebe-se que as relaes entre
ambiente e sociedade so ntimas e comuns. Conforme Mendona, quando as
questes ambientais afloram torna-se muito difcil excluir suas repercusses sociais,

100 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

pois os problemas e questes de ordem ambiental so, principalmente, de ordem


social, dado que a noo de problema uma abstrao exclusivamente humana
(Mendona, 2004, p. 188).
Tais questes so percebidas em qualquer regio do planeta, porm nas
cidades de grande porte que se percebem de forma mais evidente e intensa.
Segundo Jacobi,
no geral, observa-se um crescente agravamento dos problemas ambientais nas metrpoles, j que o modelo de apropriao do espao reflete as desigualdades socioeconmicas imperantes, sendo o perodo marcado pela ineficcia ou mesmo ausncia
total de polticas pblicas para o enfrentamento destes problemas, predominando
a inrcia da administrao pblica, na deteco, coero, correo e proposio de
medidas visando ordenar o territrio do municpio e garantir a melhoria da qualidade
de vida (Jacobi, 2004, p. 171).

A ampliao do significado de impacto ambiental para socioambiental reflete


no debate sobre a relevncia da dimenso social, reforando o carter de elemento
central das aes humanas nos processos ambientais. Desse modo, o termo socioambiental passou a ser empregado para evidenciar que alguns problemas ambientais tm
forte conotao social (Mendona, 2004, p. 204), e os elementos naturais e sociais
que constituem o conceito socioambiental devem ser considerados conjuntamente.
O mesmo autor acrescenta que os problemas que ocorrem nas cidades so, por princpio, problemas socioambientais, pois a cidade o mais claro exemplo de espao onde
a interao entre a natureza e a sociedade se concretizam (Mendona, 2004, p. 204).
5.1 A percepo dos impactos socioambientais pelos atingidos

Os impactos socioambientais so percebidos de modo mais expressivo em assentamentos precrios da cidade. O estudo de Ramos (2006) indicou que nestas reas,
providas precariamente de redes de infraestrutura urbana e menores condies
de habitabilidade, ressaltaram-se as desigualdades de acesso gua. Os resultados
da pesquisa mostram que este acesso ao abastecimento de gua varia de acordo
com a proximidade da cidade formal , quanto mais prximo, mais regular; e
quanto mais regular, melhor a estrutura de acesso a esta gua. Em uma das
comunidades, observou-se que, a cada dois dias, o abastecimento se iniciava entre as 14 horas e as 17 horas e terminava entre as 4 e as 6 horas do dia seguinte.
Nas residncias situadas na regio central da comunidade, o perodo era entre as
19 horas e as 2 horas do dia seguinte (inclusive no posto de sade local). Nas ruas
mais distantes, a situao era varivel e a populao no sabia ao certo os perodos
de abastecimento. Nos extremos da comunidade, onde os moradores no tinham
acesso domiciliar ao abastecimento, somente existia uma tubulao de uso coletivo,
que era abastecida apenas uma vez por semana das 4 horas s 5h30, fazendo com que
os moradores fossem obrigados a coletar gua nas reas circunvizinhas.

A Poltica de Racionamento de gua na Cidade do Recife, Brasil:


impactos e desigualdades nos assentamentos precrios

| 101

Em muitos casos, os moradores possuam instalaes hidrulicas, mas nas


comunidades percebeu-se que a gua no alimentava as tubulaes das instalaes
domsticas e a presso era insuficiente. No geral, na plancie do Recife (em assentamentos precrios), toda forma de abastecimento realizada por torneiras no nvel
do solo, que abastecem cisternas em equipamentos pblicos, alimentam pequenos
reservatrios que bombeiam para reservatrios superiores de quem possui melhores
condies financeiras, ou as bombas so conectadas diretamente na pena dgua,22
fazendo com que a presso e a quantidade da gua diminuam significativamente
para os vizinhos do entorno.
O mesmo estudo verificou que parte da populao confundia racionamento
com racionalizao. Muitas pessoas afirmaram que era melhor assim, que se acabar
o racionamento o povo vai desperdiar, como hoje j faz ou que normal, d pra
viver sossegado, para o bem da populao para no faltar gua, e ainda, bom,
no tnhamos controle, mas tem gente que no est satisfeita, pois no chega gua.
No entanto, outras pessoas com menor nvel de acesso e condies de reservao
mais precrias afirmaram no concordar com o racionamento, considerando-o um
sistema ruim e afirmando que deveria ter gua todos os dias, como antigamente,
ou que precisa ter gua todo dia e a gente economizar. Estou cansado de levar
gua de balde (Ramos, 2006, p. 40).
Em relao quantidade da gua recebida, os moradores de comunidades
carentes no geral afirmaram ser pouca ou pouqussima, alm da baixa presso:
muito fraca. Normalmente a quantidade melhora quando os vizinhos desligam
as bombas. Alguns disseram que, apesar de irregular, quando chega, a gua
muita e apenas nas edificaes com reservatrios elevados a quantidade de gua era
suficiente; mesmo assim, observou-se que em nenhum destes casos de abastecimento
precrio a gua conseguia subir at queles. Quando se trata da qualidade da gua
de abastecimento pblico, as pessoas com acesso por pena dgua e com instalaes
sem reservatrio elevado disseram que a primeira gua que chega vem amarelada
e com ferrugem, mas depois a qualidade boa; que ningum tira quando est
marrom, no presta nem pra lavar roupa. Em alguns casos, afirmaram que tm
acesso gua de boa qualidade apenas durante a madrugada, ou que eliminavam
a gua que chega durante cerca de duas horas, at a qualidade melhorar. Os que
tm reservatrio nas reas menos precrias das comunidades afirmaram que a gua
de boa qualidade, mas no serve para beber, pois tem muito cloro. No geral,
observa-se que, nas proximidades da cidade formal, a gua possua melhor qualidade
e nas demais reas a gua apresentava baixa qualidade no incio do abastecimento,
resultado de encanaes velhas (de ferro) ou possveis infiltraes por vazamento
ao longo da comunidade (Ramos, 2006, p. 44).
22. Ponto de gua fornecido pela empresa de abastecimento na entrada do lote.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Para a administrao da quantidade de gua reservada, a maior parte


das pessoas afirmou efetuar um controle rigoroso, principalmente no banho.
Nas escolas pblicas, localizadas nas zonas especiais de abastecimento, nos casos
crticos, a direo escolar comunicava a secretaria de educao que providenciava
o abastecimento por carro-pipa, quando possvel o seu acesso. Tambm ocorrem
mudanas na administrao do tempo das pessoas, sendo os moradores obrigados
a acordar mais cedo para encher as vasilhas e fazer o trabalho domstico no dia
de gua. Ou mesmo ficar alerta e dedicar o tempo para o abastecimento dos
vasilhames quando tem gua, reorientando outras atividades do dia. Os que
possuam acesso gua sem reservatrio elevado, necessitavam dormir mais tarde:
Fica trabalhando at mais tarde. Tem dia que tem que dormir at duas da manh
ou tem que ficar acordada a noite toda para encher os vasilhames. Outra pessoa
entrevistada dizia: encho os vasilhames entre as dezesseis horas e as vinte e duas
horas; no outro dia pela manh, encho o reservatrio superior com uma bomba
porttil. Tambm se verificou que alguns habitantes faziam rodzio de bomba
entre vrias famlias (Ramos, 2006, p. 51).
Em comunidades com infraestrutura precria, como nos estudos de caso deste
trabalho, os impactos socioambientais frequentemente tm relao com a sade.
A reservao domstica, por vezes inadequada, provoca a reduo na qualidade da
gua consumida, a larga utilizao de reservatrios de cimento-amianto com a elevao do risco para a sade e o aumento do consumo de gua engarrafada, com o
consequente impacto econmico sobre as famlias. Os impactos sobre a sade tambm se manifestam no aumento de casos de dengue, e na diminuio das condies
gerais de higiene. Economicamente o racionamento tambm produz impactos sobre
as famlias, que frequentemente decidem investir no aumento da planta construda
para coletar gua, o que conduz ao superdimensionamento dos reservatrios.
Nas residncias mais precrias, todo o espao de rea de servio normalmente tomado
por vasilhames para acumulao de gua. Quanto forma de armazenamento, tais
residncias necessitam de acrscimos na estrutura e no volume de armazenamento.
Devido ao racionamento, algumas atividades domsticas sanitrias e higinicas so
realizadas apenas nos dias de abastecimento de gua. Porm, em geral, tambm se
identificaram algumas solues domsticas de reuso da gua, por exemplo, a utilizao
da gua resultante da lavagem de roupas nos vasos sanitrios com baldes.
Ao registrar os impactos do racionamento no ambiente social comunitrio
e familiar, constata-se uma certa tenso entre a solidariedade nas atividades de
fornecimento de gua e a emergncia de dificuldades na relao com os vizinhos
em relao ao compartilhamento do recurso. Uma pessoa entrevistada comenta
que as vezes existe constrangimento ao pedir gua ao vizinho ou mesmo desconfiana de vizinhos que acham que j tenho gua em excesso. Igualmente, outra
pessoa entrevistada indicou os conflitos provocados quando alguns vizinhos com

A Poltica de Racionamento de gua na Cidade do Recife, Brasil:


impactos e desigualdades nos assentamentos precrios

| 103

melhores condies econmicas ligam bombas para captar gua da rede: Tenho
dificuldades com os vizinhos, pois eles tm bombas e isso diminui a quantidade
da gua para ns. Outros depoimentos acrescentaram que em certos casos se d
um impacto nas relaes familiares como resultado do controle rigoroso com o
uso da gua que algumas famlias decidem estabelecer diante das dificuldades no
acesso e com a qualidade da gua (Ramos, 2006, p. 60).
Resumindo, em relao a poltica pblica do sistema de racionamento na
RMR, notam-se impactos negativos em vrias ordens: no uso e na diminuio
do espao habitvel, nas estratgias e formas de armazenar a gua, ou nas questes sanitrias, acarretando a diminuio significativa da qualidade do ambiente
construdo e das condies de vida em geral. Efetivamente, os impactos negativos
tambm incidem sobre o ambiente social, nas relaes entre as pessoas, na economia das famlias, na sade etc. Pode afirmar-se que as desigualdades decorrentes
da poltica pblica de saneamento contriburam para agravar significativamente a
precria qualidade de vida da populao nas reas pobres da cidade, onde habita
uma parcela expressiva da populao.
A diversidade de percepes e abordagens registradas pela pesquisa sobre a
poltica pblica do racionamento refletiram tambm as diferenas de entendimento
e reaes entre distintos grupos de pessoas. As distines na compreenso do conceito de racionamento no abastecimento de gua, nas lembranas do processo de
implantao do sistema e das medidas tomadas ao longo do tempo, assim como
a percepo dos impactos socioambientais e os conflitos e disputas existentes
mudaram. Sem embargo, a evidncia sugere que as comunidades construram
um clima de acomodao e normalizao, at de convivncia com o sistema de
racionamento, e existe pouca reflexo sobre as condies precrias e inseguras de
acesso gua que vivem como resultado do processo.
6 CONSIDERAES FINAIS

A anlise do processo de produo da desigualdade no acesso aos servios de


saneamento, e, em particular, da gua encanada, na cidade do Recife, e o exame
do regime de racionamento nas zonas especiais de abastecimento revelaram que
o sistema de distribuio contribui para a reproduo das condies de desigualdade social. Este estudo contemplou em sua anlise os condicionantes histricos,
culturais, polticos-institucionais e econmicos, por compreender que o problema
da distribuio desigual no abastecimento, assim como sua soluo, extrapola em
grande medida a escassez de recursos e os limitantes fsicos da produo, aduo
e distribuio do abastecimento de gua. Tais condicionantes envolvem o processo de produo da desigualdade social no acesso gua nas zonas especiais de
abastecimento e refletem o modelo de distribuio de renda, com processos que
contribuem para reproduzi-lo.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Nesse aspecto, a pesquisa percebeu o desconhecimento da totalidade dos


usurios entrevistados no municpio sobre a existncia das zonas especiais de abastecimento e da existncia do calendrio de abastecimento. Este desconhecimento
contribui para a inexistncia ou, no melhor dos casos, a precariedade de iniciativas
de organizao da sociedade com vistas ao enfrentamento do problema. Aps trinta
anos de racionamento de gua de forma ininterrupta, parte do contingente dos
atuais usurios do municpio integra a gerao do racionamento. A esta gerao
pertence tambm grande parte dos tcnicos que atuam na rea. Ambos os atores,
seno satisfeitos, tm assimilado dinmicas que tendem a consolidar na prtica
uma relao quotidiana com a intermitncia. Perceber a desigualdade dos intervalos
de distribuio demanda um momento anterior, que o de compreender-se como
sujeito de direito e compreender tambm o papel do Estado em garantir a satisfao
das necessidades bsicas com qualidade para toda a populao.
A consolidao do convvio com o racionamento, por sua vez, condicionou
a populao usuria e a empresa de abastecimento a desenvolver em prticas
aqui denominadas de cultura do racionamento e que, ao longo dos anos, conduziu
instalao de uma forma de abastecimento paralela e/ou complementar ao sistema de abastecimento pblico, adquirindo formatos com maior ou menor grau
de dependncia deste abastecimento de acordo com o nvel de renda do usurio.
Os resultados da pesquisa demonstram que as consequncias mais severas do racionamento encontram-se localizadas nas zonas especiais de abastecimento pelo
fato de estarem menos capacitadas economicamente para o desenvolvimento de
um modelo alternativo/complementar ao abastecimento pblico.
Vale ressaltar que a existncia de um sistema de abastecimento de gua paralelo desenvolvido pelos usurios em funo do no atendimento adequado do
abastecimento pblico contribui para mascarar a ineficincia do servio pblico,
estabelecendo e reproduzindo sistemas de desigualdades sociais que expem as
populaes mais carentes a situaes de vulnerabilidade social. Outro aspecto a
destacar so os processos de ausncia de assuno do poder pblico no controle da
qualidade na prestao de um servio coletivo. Na medida em que provocado um
deslocamento do foco do abastecimento pblico para o privado, consequentemente
h uma canalizao de energias para solues parciais e individuais, bloqueando
assim possveis mobilizaes de lutas coletivas para exaustivas operaes individuais
pelos usurios. Por sua vez, desvirtua o principal papel do Estado no cumprimento
da prestao do servio pblico na qualidade de promotor e fiscalizador da poltica
pblica, com destaque para importantes avanos na Poltica Federal de Saneamento
Bsico mediante a Lei Federal no 11.445/2007.23
23. No Artigo 48, que trata das diretrizes para o setor, em seu inciso I, estabelece prioridade para as aes que
promovam a equidade social e territorial no acesso ao saneamento bsico.

A Poltica de Racionamento de gua na Cidade do Recife, Brasil:


impactos e desigualdades nos assentamentos precrios

| 105

Nesse aspecto, o planejamento e a operacionalizao da poltica pblica


mediante a execuo dos servios de saneamento no municpio, desconsiderando
as abordagens integradoras, inclusivas e justas, contribuem para a continuidade
dos problemas antes descritos. Portanto, argumenta-se que tanto as desigualdades, quanto as polticas pblicas desenhadas para seu enfrentamento, devem ser
tratadas no campo tico-poltico pelo conjunto da sociedade de forma transparente e ampla. no campo poltico que devero ser equalizadas as intervenes
necessrias para a promoo do abastecimento igualitrio, sendo este uma questo
de gesto democrtica que no pode abandonar-se sob o argumento da escassez
de recursos. Tambm, imprescindvel que as discusses sobre conflitos pela
demanda da gua para diversos usos e sobre a poluio dos cursos de gua sejam
cada vez mais pblicas, pois interferem em aspectos decisivos no acesso a bens e
servios essenciais para a existncia humana. Em particular, as polticas pblicas
de governo e gesto da gua devem ser submetidas a escrutnio pblico e controle
social democrtico por parte da cidadania, para garantir a distribuio igualitria
e justa dos recursos e servios e impedir que a gua seja objeto de apropriao
privada ou mercadolgica.
A implantao de um duplo regime de racionamento, mediante o fracionamento das horas disponibilizadas em sistema de rodzio, praticado em zonas
especiais de abastecimento, alm de demonstrar o distanciamento dos princpios
de universalizao e igualdade no acesso a servios essenciais que devem orientar o
exerccio das polticas pblicas, revela tambm a existncia de critrios excludentes
na prioridade da aplicao dos recursos praticados pela empresa prestadora dos
servios. No caso do Recife, o estudo indica a necessidade de disponibilizao de
informaes qualificadas aos canais de participao popular para que as comunidades
afetadas estejam mais capacitadas para o enfrentamento do problema.
Observa-se que o desconhecimento por parte da populao sobre a condio de
desigualdade do regime de racionamento a partir da existncia das zonas especiais
de abastecimento, bem como o no reconhecimento por parte da prestadora do
servio sobre a natureza poltica do problema, configuram-se como empecilhos
para que a questo possa alcanar um status central no planejamento da poltica e
na priorizao de recursos.
A multidimensionalidade da realidade estudada inspira estudos complementares
que privilegiem o olhar do usurio. Desse modo, deve-se aproximar o exerccio
da poltica pblica de saneamento como possibilidade de corrigir desigualdades
sociais e promover a essencialidade e a natureza pblica que caracterizam a funo
social dos servios de saneamento ambiental.

106 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

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CAPTULO 4

AT A LTIMA GOTA: COMPLEXIDADE


HIDROSSOCIAL E ECOLOGIA POLTICA DA GUA
NA BAIXADA FLUMINENSE (RJ, BRASIL)1
Maria Anglica Maciel Costa2
Antnio Augusto Rossotto Ioris3

RESUMO

As falhas da gesto de recursos hdricos na Baixada Fluminense tm representado


uma constante fonte de problemas para os moradores locais, principalmente na
forma de enchentes, poluio e servios pblicos deficientes. Tal situao tem
suscitado historicamente diversas iniciativas governamentais, mas sem que se tenha
avanado significativamente na resoluo efetiva dos problemas. A problemtica
da gua faz parte de um legado histrico e poltico de discriminao, abandono
e explorao que se reflete na construo, simblica e material, de um espao
marginalizado e de persistente marginalizao. A gua serve, neste trabalho, como
ponto de entrada para se discutir questes de insero social, eficcia de polticas
pblicas e compromissos governamentais.
1 INTRODUO

A proviso e a manuteno de servios pblicos de gua representam um dos grandes


obstculos democratizao do espao urbano no Brasil e na Amrica Latina, especialmente nas reas perifricas das grandes regies metropolitanas. Muito alm de meras
questes tcnicas e gerenciais, a gesto da gua tem sido parte integral da reproduo de
desigualdades sociais e assimetrias polticas profundas. Alocao, uso e conservao de
gua so elementos centrais do que Henri Lefebvre (1970) denominou de problemtica
urbana, a qual no apenas se tornou francamente globalizada, mas passou talvez a ser um
dos principais fatores de mudana histrica no mundo contemporneo. Desigualdades
em termos de distribuio e qualidade da gua servida a diferentes grupos e localidades,
assim como diferenas de exposio aos riscos associados poluio dos corpos hdricos
so situaes comuns na vida urbana dos pases latino-americanos.
1. Pesquisa realizada no mbito do laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e Natureza (ETTERN), Instituto de Pesquisa
e Planejamento Urbano e Rural da Universidade Federal do Rio de Janeiro(IPPUR/UFRJ).
2. Professora da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro.
3. Professor da Universidade de Edimburgo.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Com o propsito de investigar a problemtica periurbana dos recursos


hdricos, o presente captulo baseado em uma pesquisa qualitativa conduzida nos
anos de 2008-2009, com desdobramentos e atualizaes em 2010-2011 discute
as deficincias de infraestrutura e falhas operacionais dos servios de gua na zona
oeste da regio metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ), as quais ilustram a centralidade poltica da gesto urbana de recursos hdricos. A Baixada Fluminense,4
uma regio formada por municpios localizados na RMRJ (mapa 1), constitui
um exemplo marcante de insero da gua em processos de controle poltico e
circulao de capital mediados por disputas ambientais.
MAPA 1

Municpios que compem a Baixada Fluminense (RJ)

Fonte: Observatrio das Metrpoles (2005).

Na Baixada Fluminense, milhares de pessoas convivem diariamente com


servios precrios de gua e esgoto provido pela Companhia Estadual de gua
e Esgoto (Cedae) e pelas respectivas administraes municipais , alm de pavimentao deficiente ou inexistente. Segundo dados do IBGE (2004), 22% dos
domiclios no tm acesso rede geral de gua e 44% no tm conexo com a
4. Normalmente, so considerados municpios da Baixada Fluminense: Queimados, Japeri, Nova Iguau, Duque de Caxias,
So Joo de Meriti, Mesquita, Nilpolis e Belfort Roxo. Segundo dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais
do Instituto Brasileiro de Geografica e Estatstica (Munic/IBGE), a populao total de 3.737.083 habitantes (IBGE,
2008). Contudo, notrio ressaltar que h uma certa fluidez na delimitao deste territrio, onde os seus contornos
se modificam de acordo com interesses polticos ou sociais.

At a ltima Gota: complexidade hidrossocial e ecologia


poltica da gua na Baixada Fluminense (RJ, Brasil)

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rede de esgoto, contando apenas com fossas spticas ou convivendo com esgoto
a cu aberto. Entre os domiclios com coleta de esgoto, existem problemas com
a regularidade e qualidade dos servios. Em que pese o fato de os problemas de
saneamento na baixada serem extensivamente conhecidos (como demonstram
diversos relatrios tcnicos e teses acadmicas), o contexto local atraiu novamente
visibilidade e ateno da mdia em funo do anncio de investimentos pblicos
vultosos em inmeras obras do Programa de Acelerao do Crescimento5 (PAC),
principalmente do Projeto Iguau, sob responsabilidade do Instituto Estadual do
Ambiente (Inea). Devido a tais iniciativas, esta bacia hidrogrfica foi selecionada
como estudo de caso para o presente captulo. A iniciativa de realizar investimentos
pblicos nas principais bacias hidrogrficas, por meio de projetos e subprojetos
do PAC, posiciona a Baixada Fluminense no centro do debate sobre a reforma do
setor de saneamento e sobre gesto de recursos hdricos em geral. O estudo de caso
sobre a complexidade socionatural da Baixada Fluminense serve para demonstrar
a importncia de se perceber a crescente politizao dos recursos hdricos e as
contnuas distores na formulao de polticas pblicas.
2 UMA ABORDAGEM POLTICO-ECOLGICA

Como contribuio ao debate sobre gesto de recursos hdricos na Amrica


Latina especialmente no contexto da iniciativa Waterlat , considera-se que exista
uma significativa demanda por estudos de ecologia poltica com nfase na justia
ambiental. A importncia da noo de justia ambiental decorre da constatao
de que a crescente escassez de recursos hdricos e de que a desestabilizao dos
ecossistemas afeta de modo desigual, e muitas vezes injusto, diferentes grupos
sociais ou reas geogrficas. O relacionamento entre sociedade e natureza reflete,
em maior ou menor grau, assimetrias polticas, sociais e econmicas, as quais so
especficas de um determinado momento histrico e de uma dada configurao
espacial tanto no mbito local e regional, quanto entre pases e continentes; por
exemplo, no caso do efeito estufa.
Assim, no difcil perceber que as mltiplas formas de exposio aos riscos
ambientais acontecem, predominantemente, onde vivem as populaes de menor renda, comunidades negras e grupos indgenas. Geralmente a capacidade de
indivduos ou grupos se protegerem dos riscos ambientais est associada ao nvel
de renda que possibilita o acesso s tcnicas de engenharia com casas mais bem
construdas, reas residenciais mais providas de reas verdes e melhor atendidas
pelo setor pblico. Nestes termos, a desigualdade ambiental , sem dvida,
5. Alm de investimentos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) em Saneamento e Urbanizao de Favelas, destacar-se-o outras iniciativas na RMRJ tais como o Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (COMPERJ),
que ser construdo em uma rea de 45 milhes de metros quadrados localizada no municpio de Itabora, e o Arco
Metropolitano do Rio de Janeiro, que ir integrar a Baixada Fluminense ao porto de Itagua.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

uma das principais expresses da desigualdade social que marca nossa histria
(Acserald, 2004). Convm aqui acrescentar que no contexto de injustia ambiental, e de no passividade dos agentes receptores da ameaa, que surgem os
movimentos e a discusso por justia ambiental,6 clamando por polticas pblicas
capazes de impedir que tambm no meio ambiente vigore a desigualdade social
e racial (Acserald, 2004). Outro ponto fundamental nesta discusso refere-se
legislao ambiental, que no tem beneficiado todos os grupos da sociedade de
forma igualitria, ocasionando uma desproporcionalidade quanto exposio
de toxinas industriais nos locais de trabalho e de moradia e uma forte correlao
entre indicadores de pobreza e de doenas ligadas poluio.7
Porm, entende-se que existe ainda uma carncia de anlises que permita
compreender como a desigualdade de poder influi na origem e na multiplicao dos
impactos ambientais. Em decorrncia deste vazio analtico, prevalecem construes
ideolgicas que postulam a neutralidade poltica dos problemas de conservao
do meio ambiente, os quais, consequentemente, requereriam respostas de cunho
meramente tcnico-regulatrio, mas raramente associadas a mecanismos redistributivos, participativos e compensatrios. As abordagens convencionais seguem
enfatizando os aspectos tecnolgicos, legislativos e comportamentais relacionados
a uma melhor gesto de recursos hdricos, sem estabelecer uma relao direta com
a construo de uma cidadania mais justa ou com a consolidao de estratgias
mais inclusivas e democrticas.
Em contrapartida a esta abordagem convencional, a ecologia poltica emergiu
nos anos 1960, e ganhou impulso a partir da dcada de 1970, como um novo campo
de pesquisa. Nesta perspectiva, o foco nas interaes que sociedades humanas
mantm com seus respectivos ambientes biofsicos e nas relaes estruturais de
poder entre estas. Tal corrente fruto de um dilogo intenso entre as disciplinas
da biologia, da antropologia, da geografia, da histria, da cincia poltica e outras,
criando um espao transdisciplinar prprio dentro das cincias naturais e sociais
(Little, 2006). Ao adotar-se esta perspectiva, teorizar-se- sobre os processos de
urbanizao e polticas de desenvolvimento adotados enquanto um processo poltico
ecolgico, tendo a gua como ponto de partida para uma discusso que abarca
outras questes indo alm da viso tradicional de gesto de guas, geralmente
tecnicista e tratada de forma exclusiva por hidrlogos, engenheiros e gelogos.
6. Vainer (1993), por exemplo, indaga acerca da implantao de grandes empreendimentos hidreltricos como causadores
de profundas alteraes nos meios e modos de vida das populaes inseridas nas reas onde so implantados, e as
vitrias e os retrocessos alcanados pela trajetria de lutas por justia socioambiental do Movimento dos Atingidos
por Barragem. Outros episdios so relatados no site da Rede Brasileira de Justia Ambiental, disponvel em:
<http://www.justicaambiental.org.br>.
7. Bullard (2004) apresenta o conceito de colonialismo txico para designar a prtica convencional (e legitimada por
organismos internacionais, como o Banco Mundial) dos pases industrializados de ter como alvo as comunidades no
brancas pobres do terceiro mundo para nelas descartarem seu lixo e introduzirem tecnologias de risco.

At a ltima Gota: complexidade hidrossocial e ecologia


poltica da gua na Baixada Fluminense (RJ, Brasil)

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A gesto de guas na Baixada Fluminense ser designada, neste captulo, como um


campo de foras, no sentido proposto por Bourdieu (2007), que o denomina como o
espao social onde ocorre uma disputa por poder entre os atores em torno de interesses
especficos que caracterizam a rea em questo. A citada relao de fora travada estabelecida a partir de volumes diferenciados de capital,8 em que o acmulo destes seja
ele capital material, cultural, simblico ou social proporcionar ao seu detentor certa
vantagem de ganho nos embates que a se travam. Isto porque aqueles que ocupam posies dominantes no espao social tambm esto em posio privilegiada no campo das
representaes e ideias (Acselrad, 2009). Trazendo a discusso para o urbano, percebe-se
que o futuro das cidades depender, em grande parte, dos conceitos constituintes do
projeto de futuro dos agentes relevantes na produo do espao urbano (Acselrad,
2009, p. 47). Tais argumentos reforam a relevncia da anlise do arranjo institucional
e a experincia de gesto de recursos hdricos na Baixada Fluminense, como reflexo de
processos de incluso e excluso social, influenciados diretamente por relaes desiguais
de poder em termos de acesso e de uso dos recursos ambientais.
Dessa forma, acredita-se que os problemas ambientais que se apresentam no so
simplesmente uma consequncia de falhas na aplicao da legislao ou inadequao
tcnica, mas so uma manifestao de foras polticas, culturais e econmicas subjacentes.
Logo, o ponto de partida ser a contextualizao das questes de recursos
hdricos como componentes de trajetrias histrico-geogrficas e socionaturais
mais amplas. Observaes e relatos colhidos em trabalhos de campo relacionados
presente investigao9 sugerem que os acontecimentos/investimentos recentes
na bacia do rio Iguau so semelhantes a uma longa histria de transformaes
socioambientais e desenvolvimento desigual na Baixada Fluminense, assunto este
que ser mais bem desenvolvido ao longo do texto.
3 A BAIXADA FLUMINENSE

Um estudo recente sobre a histria ambiental da Baixada Fluminense (Fadel, 2006)


revelou a ntida interrelao entre as questes de reestruturao socioespacial com a de
estrutura de classe no entendimento da problemtica ambiental, processo no qual as
reas de maior risco ambiental so destinadas aos segmentos sociais menos favorecidos.
8. Para Bourdieu (2007), a estrutura do espao social determinada pela distribuio dos vrios tipos de capitais
(poderes), bem como das propriedades que esto ativas no interior do objeto a estudar. Estes poderes so determinados em sua expresso fundamental pelo capital econmico, o capital cultural, o capital social (conjunto agregado de
relaes que os agentes ou grupos desenvolvem e acessam para conquistar ou reproduzir posies no espao social)
e o capital simblico (as formas que tomam os diferentes tipos de capital apropriados de relevncia e reconhecidos
como legtimos nos campos especficos).
9. Os dados empricos foram levantados por meio do projeto Valorao da gua e Instituies Sociais: Subsdios para
a Gesto de Bacias Hidrogrficas na Baixada Fluminense, RJ. Esta pesquisa teve financiamento parcial do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) (por meio do programa CT-Hidro) e foi desenvolvido na
bacia hidrogrfica dos rios Iguau/Botas/Sarapu, parte oeste da regio hidrogrfica da baa de Guanabara. O projeto
teve o objetivo de estudar mudanas institucionais no setor de recursos hdricos e a percepo do valor da gua.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Desde o incio do processo de colonizao portuguesa da regio da baa


de Guanabara, em meados do sculo XVI, a produo espacial da Baixada
Fluminense esteve diretamente relacionada navegao fluvial, ao comrcio com
as provncias do interior e, posteriormente, converso de reas baixas em glebas
agrcolas e assentamentos humanos.10 Com a introduo de estradas de ferro, na
segunda metade do sculo XIX, intensificaram-se os processos de suburbanizao
e de incorporao mais direta da baixada dinmica urbano-industrial. Grandes
contingentes de imigrantes e ex-escravos residentes na baixada proporcionaram
mo de obra de baixo custo, alm de suas famlias serem obrigadas a viver em
moradias precrias e praticamente sem servios pblicos de gua e esgoto.
Ao mesmo tempo, devido ao relevo e falta de sistemas adequados de drenagem,
as enchentes tornaram-se recorrentes.
Para a maioria dos brasileiros, a Baixada Fluminense uma rea densamente
povoada, comumente associada violncia, privao dos direitos sociais bsicos
e ao comportamento peculiar de seus mais famosos polticos (Barreto, 2006).
Esta imagem estereotipada, cujo estigma11 constantemente reforado pelos meios
de comunicao de massa, certamente esconde a verdadeira extenso de uma
complexa teia de interaes entre grupos sociais, seu territrio e seus processos
ecolgicos. Esta viso simplista dos problemas socioambientais da baixada encobre
responsabilidades desiguais e impactos distribudos de forma assimtrica entre
grupos e localidades. Neste sentido, Bourdieu (1999) chama a ateno para o fato
de que as explicaes do que essencial, do que se v e do que se vive no campo
o confronto direto com a realidade certamente encontrar as suas causas em outro
lugar. Na Baixada Fluminense, por exemplo, certos territrios abandonados assim
como os guetos americanos analisados por Wacquant (2001) ,12 se definem por
ausncias, especialmente do Estado e de tudo que isto decorre.

10. Fadel (2007) aponta que foi durante a dcada de 1930, no mbito da Diretoria de Saneamento da Baixada Fluminense
(1936) e do Departamento Nacional de Obras de Saneamento (1940) que vem tona uma questo no prevista nas
comisses anteriores, a exemplo da venda e do loteamento das terras. Observou-se ainda que tais loteamentos eram
feitos tanto pelo governo como por empresas que adquiriram grandes propriedades. Para a autora, este loteamento
primitivo, ou o retalhamento de grandes reas em lotes, o embrio da ocupao desordenada que a Baixada da
Guanabara vivenciar em dcadas posteriores.
11. Sobre o estigma verificado na regio, pode-se afirmar que os sujeitos, ou agentes sociais, so constitudos em funo
das relaes que estabelecem no espao social (Bourdieu, 1997). Este espao social definido pela excluso mtua
(ou distino) das posies sociais que o constituem. Logo, como afirma ainda Bourdieu (1999, p. 160), a posio de
um agente no espao social se exprime no lugar do espao fsico em que est situado, e tambm com as coisas que
so apropriadas pelos sujeitos (suas propriedades). Seguindo este raciocnio, os locais do espao fsico onde os atores se
situam so de extrema relevncia (endereo residencial e profissional), bem como as suas propriedades e as oportunidades
que eles tm para desfrutar dos bens e servios disponveis. Sobre este ltimo ponto, tais oportunidades iro variar em
funo do seu capital e tambm da distncia fsica destes bens, sendo que a proximidade tambm depende de seu capital.
12. Wacquant (2001) desenvolve uma anlise de sociologia comparada entre dois mecanismos de excluso urbana presentes na Frana e na Amrica do Norte: os bairros das banlieues de Paris e o gueto negro da cidade de Chicago, com o
propsito de captar a lgica de diferenciao nestas formaes socioespaciais. A afirmao central que o bairro e o gueto
so legados de trajetrias urbanas resultantes de diferentes critrios e formas de diferenciao social. Tais diferenciaes
se do, prioritariamente, no primeiro caso, com base na origem de classe, j no segundo, com base na origem racial.

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poltica da gua na Baixada Fluminense (RJ, Brasil)

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Convm realizar aqui uma reflexo, na escala metropolitana, sobre as relaes que se estabelecem entre o Rio de Janeiro (capital) e a Baixada Fluminense.
Em um primeiro momento, destacam-se a situao de dependncia econmica
da baixada em relao ao Rio de Janeiro e o seu papel de fornecedora de mo
de obra barata para a capital, por um lado, uma vez que a fraca economia local,
observada em alguns dos municpios desta regio, obriga grande parte dos seus
moradores a realizar longas jornadas em busca de emprego e renda, na medida
em que a quantidade e a qualidade dos empregos deixam a desejar (Simes,
2006). Neste caso, so os moradores da baixada que sofrem o nus de terem
que se deslocar para trabalhar em locais distantes de sua residncia aqui
cabe mencionar que a populao encontra dificuldades diversas neste trajeto
casa-trabalho devido, principalmente, precariedade do sistema de transporte
pblico intermunicipal.
Por outro lado, tratando-se especificamente da questo gua, cabe aqui
esclarecer que o principal sistema de abastecimento de gua do Rio de Janeiro
oriundo, em grande parte, do Sistema Guandu,13 que se localiza geograficamente
na rea da baixada. Verifica-se, assim, que setores da populao local encontram-se
geograficamente prximos do principal manancial, mas no se beneficiam desta
situao 14 e em alguns casos, parte dos moradores ainda acusada de prticas
ilegais. Sobre este ltimo ponto, muitas vezes, o fato do deslocamento da gua
ter que ser feito, obrigatoriamente, cruzando territrios da baixada, visto por
empresrios e pelo setor governamental como um problema para a segurana e o
funcionamento do abastecimento metropolitano, j que a populao lana mo,
muitas vezes, de artimanhas ilegais para ter acesso gua (Ioris e Costa, 2008).
Em outras palavras, a proximidade geogrfica do principal sistema de abastecimento
no garantia de que a gua chegar de maneira regular e com qualidade confivel
s residncias. Enquanto que nos bairros da zona sul da cidade do Rio de Janeiro
(rea mais nobre), chamados de fim de linha pela Cedae, distante geograficamente
das fontes de gua bruta da Estao de Tratamento de gua Guandu, dificilmente
falta gua. Assim, pode-se concluir que na relao entre a distribuio dos agentes
e a distribuio dos bens no espao que se define o valor das diferentes regies do
espao social reificado (Bourdieu, 1999, p. 161).

13. As guas utilizadas para o abastecimento dos municpios do Rio de Janeiro e da Baixada Fluminense (Nova Iguau,
Duque de Caxias, Nilpolis, So Joo de Meriti, Belford Roxo, Queimados e Japeri) provm dos Sistemas Paraba-Guandu
(45,0 m3/s), Ribeiro das Lajes (5,1 m3/s), Acari (1,2 m3/s) e ainda pequenos mananciais locais (0,3 m3/s), conforme
informaes obtidas no site da Cedae.
14. De acordo com informaes obtidas no site da empresa Cedae, a falta de setorizao do sistema de distribuio
implica um controle operacional deficiente, que aliado ao baixo ndice de medio acarreta um elevado nvel de perdas
e, tambm, a necessidade de reduo do deficit de produo de gua tratada, que afeta principalmente as regies da
Baixada Fluminense e zona oeste da cidade do Rio de Janeiro. Ou seja, a regio pobre, mesmo estando mais prxima
do sistema de abastecimento, a mais prejudicada.

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uma explorao terica e emprica

Contudo, preciso esclarecer que a relao centro versus periferia no se d


apenas entre Rio de Janeiro (capital) e a Baixada Fluminense. Isto porque a prpria
baixada no um territrio homogneo (Simes, 2006). Logo, esta anlise sofre profundas alteraes na microescala quando se observa o perfil dos moradores por bairros
nas cidades da Baixada Fluminense. O caso mais notrio o centro do municpio
de Nova Iguau, que se destaca como uma ilha onde, no ano 2000, por exemplo,
10% dos residentes economicamente ativos eram empregadores e 19% profissionais de nvel superior situao atpica do restante da baixada (Observatrio das
Metrpoles, 2005). O fato de esta regio perifrica ser heterognea e segmentada fica
tambm demonstrado pelo recente lanamento de empreendimentos imobilirios de
luxo, tais como o Acqua Residencial Nova Iguau, cujos principais atrativos de lazer
demandam muita gua, incluindo piscinas, cascatas, sauna, spa com hidromassagem
e ofurs. Contraditoriamente, neste mesmo municpio,15 inmeros bairros prximos
sofrem com a escassez crnica de gua e com seu abastecimento irregular. Percebe-se,
assim, que o fato de morar em um condomnio de luxo, com abundncia de gua,
pode representar distino cultural e diferenciao social (Bourdieu, 1997) dos
demais moradores que convivem com o abastecimento de gua precrio, tanto no
sentido da quantidade quanto em relao qualidade do lquido que chega s casas.
Isto porque a posio de um agente no espao social se exprime no lugar do espao
fsico onde est situado, logo o consumo mais ou menos ostentatrio do espao
uma das formas, por excelncia, de ostentao do poder (Bourdieu, 1997).
O exemplo supracitado demonstra como a distribuio da gua e as obras de
saneamento em uma cidade podem sinalizar (e fomentar) uma diferenciao social.
Bourdieu (1997) afirma que a capacidade de dominar o espao, principalmente
apropriando-se (material ou simbolicamente) de bens raros (pblicos ou privados) que
se encontram distribudos, depende do capital acumulado (econmico, cultural, social,
e outros) que cada ator possui. Tal afirmao confirma a necessidade de observao
do quadro social, pois, de acordo com a abordagem aqui adotada, o fluxo de gua no
contexto urbano expressa diretamente fluxos de poder entre grupos sociais e fluxos de
recursos financeiros, por meio da ocupao desigual do espao e da deciso a respeito
de investimentos pblicos (Swyngedouw, 2004). preciso ainda reconhecer que h
uma interao permanente e dialtica entre as atividades humanas e o ciclo hidrolgico,
o que se estende da problemtica local para nveis regionais, nacionais e internacionais
de interao. Sob esta perspectiva, a cidade , ao mesmo tempo, natural e social; real e
fictcia, ou seja, esta coisa hbrida designada por cidade, cheia de contradies, tenses
e conflitos, chamados por Swyngedouw (2004) de socionatureza.
15. O municpio de Nova Iguau mereceria um estudo parte, em funo de transformaes crescentes que vm sendo
efetuadas no primeiro e segundo mandato do ento prefeito Lindberg Farias, por conta da sua almejada busca pelo cargo
de senador do estado fluminense (conquistado em 2010). Cabe aqui mencionar as aliana polticas estabelecidas entre
o ex-prefeito e os governos estadual e federal, o que deve servir como explicao para o fato desta cidade ter recebido
o segundo maior volume de investimentos originados do PAC entre as demais prefeituras cariocas.

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poltica da gua na Baixada Fluminense (RJ, Brasil)

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De modo geral, os problemas de gua da Baixada Fluminense, apesar de


amplamente conhecidos na literatura acadmica e no debate poltico, foram
historicamente tratados por meio de uma combinao de represso e populismo
(Porto, 2001). As polticas pblicas posteriores restaurao da democracia formal, na dcada de 1980, intensificaram a produo de contradies geogrficas ao
priorizarem intervenes em reas centrais e em benefcio de populaes de maior
renda. Alm do mais, normalmente, obedecem critrios exgenos, demandas tecnocrticas e agendas poltico-partidrias (Porto, 2001). Tal fato parece estar mais
uma vez presente hoje em iniciativas promovidas pelo PAC.
4 O PAC-INEA

Por ser o programa mais atual sobre a temtica abordada neste captulo em andamento desde 2008 , o denominado Programa de Acelerao do Crescimento do
Instituto Estadual do Ambiente (PAC-Inea), em curso na regio hidrogrfica dos
rios Iguau, Botas e Sarapu, receber maior ateno neste momento. O PAC
apresentado, pelo governo federal, como um novo conceito de investimento em
infraestrutura que, aliado a medidas econmicas, vai estimular os setores produtivos
e, ao mesmo tempo, levar benefcios sociais para todas as regies do pas.16 Para
o estado do Rio de Janeiro foram previstos recursos para investimento total na
ordem de R$ 89,5 bilhes at 2010 e R$ 75,8 bilhes aps 2010 (Brasil, 2008).
Em maro de 2010 foi lanado o PAC 2, sob coordenao da candidata
petista presidente da Repblica e ministra-chefe da Casa Civil, Dilma Rousseff.
O PAC-2 tem previso de investimento de R$ 958,9 bilhes entre 2011 e 2014.
No perodo ps-2014, a estimativa injetar mais R$ 631,6 bilhes em obras
totalizando R$ 1,59 trilho. Os focos so os mesmos da primeira etapa, iniciada
em 2008: logstica, energia e ncleo social-urbano.17
A ateno despertada pelos investimentos do PAC, somados organizao do
sistema estadual de Recursos hdricos (tambm em andamento), tem servido para
reforar a necessidade de se discutir os processos de gesto de uso e de conservao
dos recursos hdricos dentro de um contexto maior de uso do solo, desenvolvimento
urbano e prtica democrtica em diferentes nveis, passando pelos problemas da
comunidade at chegar s polticas nacionais. Ademais, os mais recentes anncios
que impactaro no setor de guas investimentos do PAC e a alterao na forma da
16. Conforme apresentado na pgina eletrnica do programa, disponvel em: <http://www.brasil.gov.br/pac/conheca>.
17. O PAC 2 foi apontado pela mdia e pelos setores de oposio ao governo como programa Vitrine Eleitoral da
campanha da ex-ministra Dilma presidncia da Repblica. Passadas as eleies, a ento presidente assumiu seu
posto enfatizando que no haveria cortes de recursos destinados segunda fase do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC-2). Contudo, matria publicada pelo jornal O Estado de So Paulo em abril de 2011 aponta que
apenas 0,25% dos recursos previstos (R$ 102 milhes) tinham sido pagos. Disponvel em: <http://goo.gl/pja3Vf>.
Alm do mais, notcias relacionadas ao atraso nas obras, denncia de impactos ambientais e sociais ocasionados,
bem como mortes por acidente de trabalho em canteiros de obras do PAC so exemplos de fatos que repercutem
negativamente na imagem do programa.

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cobrana pelo uso da gua no estado, por exemplo ocorreram sem que houvesse
uma ampla discusso entre os atores beneficiados ou afetados por tais polticas.
Este contexto de renovadas iniciativas, para dar resposta a velhos problemas socioambientais, foi justamente a motivao bsica da presente investigao.
O PAC-Inea uma atualizao18 do Plano Diretor de Controle de Inundaes da bacia do Iguau-Sarapu (normalmente chamado de Projeto Iguau),
lanado durante a implantao do Programa Reconstruo-Rio no ano de 1996.
Este plano privilegiou intervenes estruturais e aes institucionais complementares
ao programa Reconstruo-Rio, necessrias para reduzir o risco de inundaes na
bacia e preservar os recursos hdricos na regio hidrogrfica dos rios Iguau, Botas e
Sarapu. Passados mais de dez anos da concepo deste plano, no ocorreram mais
investimentos estruturais na baixada, sendo que poucas aes discriminadas deste
plano foram implantadas (Serla, 2008). Alm do mais, agravaram-se as condies
de ocupao das margens das reas de nascentes (o nmero de famlias a serem
reassentadas, por exemplo, aumentou 2,5 vezes) e o assoreamento por lixo urbano
e sedimentos resultantes da eroso do solo na bacia hidrogrfica.
Observa-se ainda que os projetos do PAC vm sendo geralmente apresentados
com caractersticas da concepo do paradigma da adequao, descrito por Zhouri e
Oliveira (2005). Nesta concepo, a obra a ser executada assume lugar central, sendo
apresentada de forma inquestionvel e inexorvel; j o meio ambiente percebido
como externalidade que deve ser modificada para atender aos objetivos do projeto.
Nos trabalhos de campo realizados pelos autores deste captulo, as caractersticas
do paradigma da adequao foram observadas, principalmente dentro do Programa
de Reassentamento19 sob a responsabilidade da Companhia Estadual de Habitao
(CEHAB), o qual prev a remoo de mais de duas mil famlias que vivem prximas
aos cursos de gua a serem desassoreados, como parte das obras do PAC-Inea. Este
Programa de Reassentamento vem se apresentando com um dos processos mais
polmicos na atual conjuntura de intervenes na bacia do rio Iguau.
Durante uma das reunies que o Inea e a CEHAB realizaram com famlias
de Belfort Roxo, no segundo semestre de 2008, por exemplo, verificou-se que
h grande resistncia, por parte da maioria dos moradores que tiveram suas casas
marcadas e cadastradas para serem removidas (figura 1), na mudana para um
18. Essa atualizao foi feita pelo laboratrio de hidrologia do Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa
de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (COPPE/UFRJ) e ainda no foi finalizada informao obtida
com um funcionrio da COPPE em maro de 2009 e confirmada em reunies dos comits locais de acompanhamento
das obras do PAC-Inea no final de 2010.
19. Os principais argumentos que envolvem estas desapropriaes so dois: i) de ordem social retirar famlias de rea
de risco e dar a elas um local de moradia em rea segura; e ii) de ordem prtica faz-se necessria a remoo das casas
na beira do rio pois os equipamentos que fazem a dragagem do fundo do rio so grandes e pesados, e somente com
a retirada de algumas casas possvel o acesso da mquina ao curso de gua. E ainda, caso se inicie o trabalho sem
evacuar a rea, corre-se o risco das casas cederem e desmoronarem durante o processo de desassoreamento do rio.

At a ltima Gota: complexidade hidrossocial e ecologia


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conjunto habitacional que est sendo construdo no bairro Barro Vermelho


considerado violento por estar localizado prximo comunidade da favela Gog da
Ema, onde h grande presena do trfico de drogas e de ocorrncias de constantes
atos de violncia. Assim, nesta reunio houve um veemente questionamento por
parte a populao quanto aos detalhes e desdobramentos das intervenes do
PAC-Inea (Costa e Ioris, 2011).
FIGURA 1

Residncia e igreja com marcaes B57 e C56 sinalizando remoo no bairro Trio de
Ouro, So Joo de Meriti

Fonte: Arquivo dos autores.

Outro ponto a ser ressaltado como uma das limitaes do projeto PAC-Inea
o fato de organizaes no governamentais (ONGs) atuarem, de forma terceirizada, enquanto responsveis pelo trabalho social do projeto. A CEHAB, dentro
do Programa de Reassentamento, contratou ONGs para realizar o cadastramento
dos moradores ribeirinhos. J o Inea contratou a ONG Fase para a execuo do
projeto socioambiental. Quando questionado aos gestores do PAC-Inea sobre esta
opo, a resposta usualmente dada foi que no h quadro de pessoal suficiente
na estrutura dos rgos do estado para realizar todo o trabalho, sendo necessrio
recorrer s instituies especializadas. Nos trabalhos de campo, foi possvel observar a insatisfao da populao com relao ao trabalho desempenhado por estas
organizaes, j que, na maioria das vezes, os seus funcionrios no dispem de
informaes suficientes para dar respostas concretas s suas dvidas. Alm do mais,
a populao demonstra irritao ao ver o discurso que estas organizaes utilizam
para convencer a populao para atuar em parceria com o Inea. Disfarados por
um discurso de cidadania, incorporam a ideologia dominante e se valem da participao de membros da populao para atender a seus interesses individuais,
conforme relatado em depoimento de um morador.
No engolimos o Inea, pois so os mesmos tcnicos que participaram do Programa Nova
Baixada, e que fizeram inmeras promessas, que querem agora que a gente participe,
apoie o PAC-Inea. (...) A Fase est ganhando muito dinheiro para nos convencer a
trabalhar em parceria com a Inea e utilizam tcnicas elaboradas de persuaso para isto.

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uma explorao terica e emprica

Mas ns no somos estpidos. Decidimos que s iremos apoiar depois de ver o projeto
tcnico pronto. (Relato oral, representante da Associao de Bairro Lote XV, reunio
CBH Guanabara, em 15/12/2008).

Duros questionamentos foram feitos em uma reunio do Comit de Bacia


Hidrogrfica da Baa de Guanabara (CBH Guanabara) quanto escolha de uma
organizao de mbito nacional a Fase/RJ , sem licitao ou qualquer outro tipo
de concorrncia, para conduzir o projeto socioambiental no PAC-Inea (contrato
orado em R$ 1,25 milho que inclu, inclusive, a formatao de novos comits
locais de acompanhamento (CLAs) das obras, que so arranjos participativos
regionais criados para serem espaos de interlocuo da sociedade civil organizada
com o poder pblico municipal e o Inea. Esta insatisfao pode ser exemplificada
na fala a seguir:
Para mim isto no est claro e eu j botei a minha posio contrria pelo fato da Fase
ainda estar como a rainha da cocada preta, quando na verdade o que queremos
potencializar as aes da comunidade, ou seja, das ONGs locais, das associaes
de bairros e das federaes (Entrevista com representante sociedade civil no CBH
Guanabara, em julho de 2008).

A crtica a ser feita refere-se tendncia de onguizao dos movimentos sociais,


j que o termo sociedade civil est cada vez mais vinculado s ONGs, conforme
denunciou Dagnino (2004). Segundo a autora, dotadas de competncia tcnica
em assuntos especficos, as ONGs so vistas como parceiras ideais pelo Estado
para a transferncia de suas responsabilidades, j que, dependendo do projeto, os
governos locais buscam parceiros confiveis e temem a politizao da interlocuo
com os movimentos sociais. Porm, a perversidade se d no momento em que as
ONGs atuam para representar os interesses de quem as contratam (Estado, agncias
internacionais e outras), esquecendo-se, talvez oportunamente, dos interesses da
sociedade civil da qual se intitulam representantes.
A participao popular no PAC-Inea se d por meio do Frum Regional de
Acompanhamento das Obras do PAC20 e dos Comits Locais de Acompanhamento
das Obras (CLAs). Recorrendo ao passado, identifica-se que um dos ltimos
projetos de saneamento na baixada, o Programa Nova Baixada (PNB), tambm
lanou mo de arranjos de controle social nos mesmos moldes do atual CLA, sob
proposta semelhante de ampliao da democracia e participao dos moradores da
baixada na gesto das obras. Contudo, apesar das aparentes boas intenes, estes
comits se apresentaram como limitantes do processo de participao construdos
historicamente na Baixada Fluminense. Isto porque eles reduziram as discusses do
movimento social ao andamento da obra em si, deixando de lado discusses mais
20. A constituio de fruns regionais e comits locais de acompanhamento das obras parte do trabalho tcnico
socioambiental, sob responsabilidade da ONG-Fase.

At a ltima Gota: complexidade hidrossocial e ecologia


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amplas sobre polticas pblicas. Alm do mais, estes proporcionaram o esvaziamento


das associaes de bairros e federaes no momento em que os seus dirigentes
passaram a se dedicar ao trabalho nos comits (de forma remunerada, fato este que
envolveu muitas contradies) e muitos deles, aps esta experincia, ingressaram
na carreira pblica, deixando a militncia em segundo plano (Macedo, 2007).
Atualmente, as principais crticas apontadas pelos CLAs perpassam a falta
de informao referente ao projeto do PAC-Inea, uma vez que os membros no
possuem os dados referentes ao projeto tcnico da obra dos bairros, oramento,
cronograma, local adequado para a disposio final dos resduos, alm de outras
questes pontuais e queixas, tais como: ruas danificadas durante as intervenes,
caladas construdas que j esto quebradas e deterioradas, entulhos de casas
demolidas prximos aos rios, quadras esportivas construdas com medidas inadequadas, ausncia de manuteno nos locais onde j ocorreram obras, incertezas
quanto ao reassentamento das famlias cadastradas nas reas de risco e que aguardam o andamento do processo, atraso no incio e/ou concluso das obras dos
conjuntos habitacionais, insegurana das famlias quanto ao pagamento do aluguel
social proposto pelo governo, e tambm a concluso dos trabalhos nas comportas
e instalao das bombas.21 Neste caso paira entre os participantes destes comits o
questionamento: estamos acompanhando algo que no sabemos direito o que .
Outro caso que ilustra esta discusso refere-se dificuldade de acesso que os
militantes da baixada tm para acessar o Relatrio Ambiental de Impacto (RAI)22
da obra apresentado Fundao Estadual e Engenharia do Meio Ambiente (Feema)
para obter a licena ambiental. Sobre a ausncia de uma consulta prvia populao
local, os gestores do processo argumentam que o PAC foi um programa do governo
federal que exigia que os projetos fossem apresentados com certa pressa e, uma vez
que o Projeto Iguau estava disponvel, o mesmo foi apresentado ao governo federal
sem que houvesse tempo hbil para ser discutido com a comunidade. Em relao
s crticas de inflexibilidade administrativa, os gestores alegam que os recursos so
carimbados, ou seja, no existe a possibilidade de remanejar a verba de determinada
ao para outras demandas que vo surgindo.
Neste ponto possvel retomar aqui o conceito de campo de Bourdieu para
refletir sobre o desenrolar do Projeto Iguau na Baixada Fluminense. Para o autor,
o campo representa um espao simblico, no qual lutas dos agentes determinam,
validam, legitimam representaes. Esclarece ainda que no campo as pessoas detm
21. Informao publicada no blogue do Comit Local de Acompanhamento do Lote XV, sob a matria intitulada: INEA,
Consrcio Rios da Baixada e Representantes do Frum Regional de participao do Projeto Iguau discutem potencialidades
das obras na Baixada. Disponvel em: <http://projetoiguacupaclotexv.blogspot.com>. Publicada em: 27 de maio de 2010.
22. A ONG DAMGENT, do municpio de Nova Iguau, entrou com uma ao no Ministrio Pblico em funo da ausncia
de estudos de impacto ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) da obra, pr-requisitos obrigatrios
para que seja concedida a licena ambiental de uma obra com a dimenso do PAC Iguau. O Inea foi dispensado desta
exigncia sob a alegao da urgncia necessria para acessar os recursos do PAC.

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uma explorao terica e emprica

conhecimento sobre as regras para jogar e participar. Porm, neste caso, observa-se
que a informao um item de distino entre os atores, pois somente aqueles
que possuem os capitais necessrios sabem, de fato, o que est acontecendo.
A falta de respostas no parece preocupar os responsveis nas reunies.
Pelo contrrio, nas reunies no difcil escut-los dizendo que na ditadura, as
pessoas foram retiradas, sem qualquer consulta, mas agora diferente (Relato oral,
funcionrios do Inea, reunio em So Joo de Meriti, em novembro de 2008), ainda
que a experincia concreta sugira que, na verdade, o estilo de tomada de decises
parea ter persistido. Aparentemente alheio aos crescentes questionamentos e
insatisfao dos moradores ribeirinhos e lideranas comunitrias que sofrem com
a falta de informao e incertezas de um projeto imposto de cima para baixo, o
governador Srgio Cabral afirma que este um importante trabalho na baixada,
que tem o objetivo de salvar as pessoas que vivem ao longo do rio e sofrem com
as inundaes (Rio de Janeiro, 2008). No mesmo discurso, o governador alegou
que 2,5 milhes de pessoas sero beneficiadas com o PAC-Inea ou seja,
praticamente a totalidade da populao que vive na bacia do Iguau , nmero
este comprovadamente exagerado, dado que as intervenes so restritas a
determinados trechos do rio, (conforme entrevista realizada com o coordenador
do projeto PAC-Inea, em 7 julho 2008).
Este tipo de discurso, enaltecendo (de forma excessiva) as benesses do projeto, foi tambm verificado durante as primeiras reunies organizadas pela Fase,
Inea e CEHAB, no estgio inicial do PAC-Inea (ano de 2008 e 2009), em que
os gestores do processo aproveitavam a reunio para parabenizar a populao que
seria contemplada com as obras. Alm do mais, recorrentemente, enfatizavam os
riscos que as pessoas se expunham ao construir as suas casas na beira dos rios e
sobre a ilegalidade do terreno, por ser uma rea de preservao permanente (APP).
Foi possvel, assim, notar que, quando se aborda apenas um lado da questo
(deixando de lado discusses mais amplas sobre a ausncia de uma poltica habitacional justa, por exemplo), a tendncia transferir para os pobres a culpa pela
sua excluso, deixando implcito que a existncia de tantos excludos a causa
central da desordem urbana. Assim, a populao pobre, residente em beira de rio,
que sofre com o saneamento bsico precrio ou inexistente, responsabilizada
e transformada em culpada sendo necessrio, em muitos casos, programas de
educao ambiental para capacit-la a viver de forma ambientalmente sustentvel.
A indignao com relao a este tipo de argumento melhor retratada na fala de
um lder comunitrio do bairro Trio de Ouro, em So Joo de Meriti.
S que, poxa, chega na poca da eleio eles transmitem a culpa para ns, ns que
viemos morar nesta comunidade, ns que somos os culpados por no termos um
espao digno. Vivemos margem da lei e somos marginalizados (Entrevista com
morador de So Joo de Meriti, em julho de 2008).

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Outro ponto a ser ressaltado que os atuais arranjos de gesto participativa


na baixada carecem de legitimidade poltico-institucional (Costa e Ioris, 2011),
fato este que colabora para o descrdito e desmotivao dos participantes e contribui para que a populao lance mo de estratgias informais para conviver com
os problemas envolvendo saneamento bsico precrio. Representantes dos atuais
CLAs reclamam ainda que a desinformao e o desinteresse de alguns moradores em
buscar informaes oficiais sobre o andamento das obras tm sido um importante
empecilho do projeto, uma vez que boatos de rua e informaes infundadas
aumentam a ansiedade e tumultuam algumas reunies.23 A populao prefere, muitas vezes, contactar um vereador j que este vai ouvir a sua demanda e resolver o
seu problema, mesmo que temporariamente do que participar de interminveis
reunies e protestos para reivindicar direitos, como no seguinte depoimento:
Eu tenho vergonha de dizer que j participei de inmeras reunies como esta; isto aqui
s bl, bl, bl..., no delibera nada; amanh com certeza eu terei vrios vizinhos
batendo na porta da Associao de Moradores querendo respostas, pois eles foram
avisados que eu participaria da reunio de hoje, e eu nunca tenho nada de concreto
para dizer a eles (Relato oral do presidente Associao de Moradores em reunio do
CLA da bacia do Sarapu, Duque de Caxias, em novembro de 2009).

Trabalhos acadmicos (Porto, 2001; Brito e Porto, 1998) demonstram que


as polticas pblicas de saneamento desenvolvidas na baixada nas duas ltimas
dcadas conduziram a uma srie de impasses. Primeiramente, a dificuldade de
integrao entre as aes previstas nos programas desenvolvidos por diferentes
administraes do governo estadual. Estas aes geralmente no se articulam,
pois ficam subordinadas lgica prpria de cada programa e ao perfil da poltica
pblica que caracteriza cada administrao. Desse modo, notrio que no exista
ainda para a Baixada Fluminense um programa global de aes em longo prazo,
isto , um plano de saneamento para a regio que vise universalizao dos servios, com base em um diagnstico amplo ou seja, do deficit real de servios,
em termos tanto de acessibilidade da populao quanto de qualidade dos servios
prestados. A elaborao deste plano deveria ter, segundo os autores deste captulo,
um envolvimento direto, talvez at mesmo de coordenao, do Comit de Bacia
Hidrogrfica da Baa de Guanabara entidade gestora da bacia do Rio Iguau e
que teve os seus trabalhos paralisados desde o final do ano 2008 at o final do ano
de 2010. A elaborao de cada programa parece ser precedida de estudos e diagnsticos orientados por metodologias diferentes, sem que hoje se possa afirmar qual
o deficit real dos servios. Na ausncia deste plano geral, que deveria orientar as
aes, os programas seguem objetivos prprios, em uma perspectiva mais geral de
23. Informao publicada no blogue do Comit Local de Acompanhamento do Lote XV, sob a matria intitulada: Tumulto,
reclamaes e muitas dvidas marcaram a ltima reunio do Projeto Iguau no Lote XV em Belford Roxo. Disponvel em:
<http://projetoiguacupaclotexv.blogspot.com>. Publicada em: 24 de junho de 2010.

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uma explorao terica e emprica

aumento da cobertura dos servios. O resultado destas aes desarticuladas, apesar


do importante volume de recursos investido, limitado em termos de qualidade
dos servios efetivamente fornecidos populao (Ioris e Costa, 2008).
Diante da ausncia de um diagnstico e de discusses mais amplas, o que se
v, na prtica, que muitos sistemas de abastecimento de gua, de esgotamento
e de drenagem recm-implantados na baixada apresentam graves problemas de
funcionamento e de coerncia tcnica, ou seja, a descoordenao entre o planejamento das aes compromete de maneira irreversvel a qualidade dos sistemas
implantados e significa, em ltima instncia, um desperdcio de recursos pblicos.
Tais deficincias tm includo investimentos na rede de abastecimento sem que haja
gua em qualidade e quantidade satisfatrias, assim como instalaes de rede de
esgoto sem que existam estaes de tratamento de esgotos na regio. Alm disso,
tambm no h uma incompatibilizao entre as aes previstas nos macroprogramas dos planos diretores municipais e no Plano Diretor da Baa de Guanabara.
Por conseguinte, os investimentos no se ajustam necessariamente aos objetivos
de desenvolvimento urbano local.
5 CONCLUSES E PERSPECTIVAS

As questes e os problemas de gesto da gua na Baixada Fluminense no so


incomuns em reas metropolitanas perifricas da Amrica Latina, que nas ltimas
dcadas vivenciaram um rpido crescimento demogrfico aliado a limitados
investimentos em infraestrutura. No entanto, as circunstncias particularmente
difceis da gesto de recursos hdricos na baixada so refletidas em uma combinao de marginalizao social, abandono dos sistemas fluviais e falta de medidas
regulamentares adequadas. A limitada integrao entre as autoridades pblicas e
as reas espaciais (principalmente entre as prefeituras), associada a uma crescente
necessidade de fundos adicionais para manter e prover infraestrutura bsica s
cidades, bem como ressaltar como a fragilidade do planejamento urbano e ambiental
resulta em tendncias de insustentabilidade na gesto de gua. Esta gama de
problemas no simplesmente um sinal de incompetncia tcnico-administrativa,
mas sim uma indicao de fortes distores criadas por dcadas de autoritarismo,
populismo, polticas urbanas inadequadas e desprezo com relao ao sofrimento
dirio da populao local. A insustentabilidade da gua , portanto, no apenas
relacionada com o mau estado dos sistemas hidrolgicos e a precariedade dos
servios pblicos na baixada, mas est profundamente enraizada nos padres de
uso e conservao da gua em um contexto de forte desigualdade de poder entre
comunidades e formuladores de polticas pblicas.24
24. Esse tpico foi baseado no texto do relatrio final do projeto Valorao da gua e instituies sociais: subsdios
para a gesto de bacias hidrogrficas na Baixada Fluminense, redigido por Antnio Ioris e Maria Anglica Costa, e
enviado ao CNPq em janeiro de 2010.

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poltica da gua na Baixada Fluminense (RJ, Brasil)

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Os resultados empricos da pesquisa ali realizada demonstram que os problemas de gesto de gua esto intimamente relacionados falta de oportunidades da
populao local em influenciar o processo de tomadas de deciso e fragilidade
dos mecanismos oficiais criados at o momento para envolver os diferentes grupos
sociais ou reas geogrficas. Nesse contexto, a influncia de grupos mais organizados
e com maior poder poltico continua a prevalecer na tomada de decises, tanto em
questes pontuais, quanto em termos da direo estratgica de planos e projetos.
Os inmeros projetos de saneamento na baixada no foram suficientes para
solucionar os problemas e tiveram como um dos pontos fracos a ausncia de discusso com a populao principalmente em sua fase inicial de elaborao e de
considerao das intervenes anteriores. Como mencionado anteriormente, todos
os programas se deram de forma espordica e desconectada, devido principalmente
ausncia de um diagnstico satisfatrio sobre a situao atual do saneamento na
regio. Mesmo considerando estas questes, so apenas nestes momentos que os
problemas relacionados com a gua na baixada so formalmente considerados pelos
rgos pblicos. Isto evidente na apatia dos organismos oficiais, em especial no
tratamento dispensado pela Cedae aos seus clientes residenciais e sua incapacidade
sistemtica em melhorar o desempenho. Muitos moradores mencionaram que,
por diversas vezes, se organizaram em protestos e contrataram nibus para levar as
pessoas sede da Cedae no Rio de Janeiro. Em uma ocasio, eles receberam como
recomendao dos funcionrios para: orar para chover, que o melhor que vocs
podem fazer... (entrevista com residentes de Duque de Caxias, em 6/7/2008).
Contudo, mesmo sem possuir os capitais suficientes para atuar como protagonistas do processo, a populao local nem sempre assiste a tudo passivamente, e
tenta se mobilizar. Na reunio do Trio de Ouro (So Joo de Meriti) em 8/11/2008,
aps mais de uma hora de apresentao, a comunidade no teve pacincia para
assistir o discurso de todos os membros da equipe do PAC que organizavam o
encontro estes parabenizavam a populao por serem contempladas com um
projeto to benfico e gritaram irritados: J vimos esta apresentao. Estamos
cansados de ouvir, viemos aqui para falar.
Por fim, percebeu-se que as comunidades locais, em que pesem momentos
de ativa mobilizao nas dcadas de 1970 e 1980, e diversas estratgias internas de
cooperao (Macedo, 2007), no lograram ainda manter um nvel de coordenao
poltica capaz de enfrentar a reproduo de desigualdades e injustias relacionadas
gua. Especificamente com relao ao PAC-Inea, observou-se que persiste um
alto grau de incertezas, por parte da populao, quanto concretizao das obras
em andamento, fato que talvez explique a aparente desmotivao da populao
no envolvimento com a militncia. Colaboram para este quadro de descrena as
inmeras promessas no cumpridas em projetos anteriores (Porto, 2001; Macedo,
2007). Alm do mais, matria publicada no jornal O globo aponta que apenas 3,8%

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uma explorao terica e emprica

das aes do PAC no RJ foram concludas.25 Porm, outros fatores tambm foram
levantados nas pesquisas de campo dos autores deste captulo, tais como o comodismo, a falta de tempo, de dinheiro, e at a ausncia de conhecimento tcnico
mnimo necessrio para entender e participar das discusses. Organizaes que
historicamente serviriam para expressar a opinio pblica, tais como federaes e
associaes de bairro, tm sido cada vez mais ignoradas pelas autoridades pblicas
e mesmo pelas comunidades locais (Costa e Ioris, 2011). Neste caso, percebe-se
que, apesar da consolidao de canais formais de participao pblica, barreiras
fundamentais permanecem e continuam a minar a democracia na gesto de guas
na Baixada Fluminense.
A busca por uma melhor governana (conceito fundamental do aparato de
regulao e gesto de recursos hdricos, como pode ser verificado no texto da
Lei no 9433/1997) produziu uma significativa mudana de discurso nos ltimos
anos, mas sem que se identifiquem oportunidades concretas para democratizar os
mecanismos de deciso e planejamento. O que se v, assim, que a experincia
recente de reformas institucionais no Brasil est restrita, at agora, a um pequeno
exrcito de burocratas e tecnocratas, que se esforam diariamente para fazer reluzir
o chamado novo modelo brasileiro de gesto (Ioris, 2010).
Sem identificar a politizao dos problemas de recursos hdricos, a discusso
e a formulao de respostas ficam circunscritas a temas superficiais, e que no
conduzem a solues efetivas.
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CAPTULO 5

COMPARTILHANDO A GUA: CONFLITOS (MICRO)


POLTICOS NO ACESSO E DISTRIBUIO DA
GUA O CASO DA ILHA DE AMANTAN,
LAGO TITICACA, PERU1,2
Susana Orellana Gavidia3

RESUMO

Trs atores abordados. Trs discursos na luta. O objeto do conflito a gua.


As comunidades da ilha de Amantan enfrentam uma mudana na organizao
do sistema de gesto, abastecimento e uso da gua para consumo domstico com
a aprovao do projeto gua para Todos, lanado pelo governo central peruano.
Neste contexto, a luta se impe a partir de conjuntos dspares de direitos gua
entre os comuneros,4 que usam o recurso sob diferentes ordenamentos legais
o municipal, o das comunidades campesinas e o dos sistemas de gua. Iniciam-se
processos de negociao a partir daquilo que Foucault chama de programas de poder,
em que cada ordem legal produz e reproduz discursos e aes para suas formas
de exercer o poder. Como resultado, sob o princpio fundamental da retrica, se
estabelece um novo mapa de distribuio dos direitos.
1 INTRODUO

Todos encontram meios e formas para se relacionar com diferentes elementos


da vida social, que se entendem a partir do enfoque aqui adotado como relaes
polticas, devido a possurem, em diferentes graus, cotas de poder que entram
em ao para tomar decises ou para atuar. No de se estranhar, assim, que
quando se relacionam com um recurso como a gua, se vinculem a ela, tambm,
de uma forma poltica, e, ademais, a partir de um contedo cultural particular.
Entende-se poltica como uma forma de luta na qual o objeto de intercmbio o
poder, e utiliza-se uma ideia de cultura poltica como a forma particular em que
1. Traduzido do original em espanhol por Raony Silva Nogueira e Maria da Piedade Morais.
2. A informao e a anlise que aqui se apresentam so parte de um trabalho de campo realizado durante o ano de
2009 na ilha de Amantan, no Lago Titicaca e no Peru, como parte de uma tese de licenciatura em antropologia pela
Pontifcia Universidade Catlica do Peru (PUCP).
3. Bacharel em antropologia pela PUCP.
4. Comuneros como so conhecidos localmente os membros das comunidades campesinas.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

a sociedade estruturou e continua estruturando esta luta a partir de um tipo


de poder relevante (simblico, representativo etc.).
Este texto aborda as dinmicas das relaes que se estabelecem com os sistemas
de gua,5 em um contexto onde convivem trs ordenamentos legais com programas
de poder diferentes (valendo-se da definio de Foucault como espaos da vida social
onde se criam discursos e aes, termo que ser desenvolvido detalhadamente mais
adiante). Cada um destes ordenamentos distribui direitos e gera cdigos legais para a
gesto e o abastecimento de gua. Como consequncia disso, sobrepem-se espaos
legais que jogam com o discurso do Estado, a comunidade campesina e a posse
individual da terra e da gua, criando novos mapas de distribuio deste recurso.
Discutir-se-, alm disso, a forma como os comuneros enfrentam os contedos
culturais hegemnicos que professam a poltica estatal quando intervm na zona
e na forma em que eles se reapropriam de seus direitos.
O caso que se analisar aqui o da ilha de Amantan, localizada na zona
peruana do Lago Titicaca, no departamento do altiplano de Puno, a 3.854 metros
acima do nvel do mar. No se trata de um terreno plano, mas que apresenta uma
elevao central considervel. Este um aspecto determinante na distribuio da
gua, que depende muito da geografia. A ilha pertence juntamente com a ilha
vizinha de Taquile ao distrito de Amantan, que tem uma populao de 4.255
habitantes (Inei, 2008), exerce jurisdio municipal e onde, tambm, esto
assentadas dez comunidades campesinas, que, em sua grande maioria, no contam
com um sistema de gua tecnificado. Estas comunidades so abastecidas diretamente a partir da fonte de gua (em nascentes localizadas ao longo de toda a ilha),
inclusive algumas construram pequenas redes de gua encanada para abastecer
algumas famlias. O problema que interessa neste trabalho surge quando, neste
contexto, aparece um projeto estatal para abastecer de gua todas as famlias da ilha.
Isso dispara uma complexa interao entre funcionrios, engenheiros e comuneros,
que operam a partir de lgicas e cdigos de direito distintos.

5. Considerou-se pertinente esclarecer o conceito de sistema de gua que se usar neste captulo, o qual est fundamentado nas ideias de Hendricks (2006). Perguntar por um sistema de gua nesta perspectiva sugere uma abordagem
a partir dos modos como se organizam prticas e discursos em relao s formas e meios de acesso a gua.
Assim, afastou-se de uma concepo de sistemas que privilegia a dimenso tcnica, com nfase em elementos de
infraestrutura, a qual parece muito restritiva, em especial no contexto que se analisou. De maneira que a ideia de
sistema de gua que foi utilizado suficientemente ampla para que se incluam formas de gesto e de ordenamento
em transio. Notou-se que os direitos e formas de organizao local variam consideravelmente dependendo da zona
e das condies ecolgicas, socioculturais e polticas de cada grupo. Alm disso, considerou-se que existem diferenas
tambm nas condies particulares de cada usurio, de maneira que se pode dizer que com cada fluxo de gua fluem
tambm para eles diferentes direitos. Em geral, comum notar que muitas realidades campesinas sobrepem diferentes
sistemas de uso de gua, que nem todos os usurios se encontram conectados a um sistema geral e que muitos
pertencem a vrios sistemas de uma s vez (Hendricks, 2006). Assim, pretende-se estabelecer uma definio ampla de
um sistema de gua, seguindo as ideias de Hendricks, como um conjunto de direitos e obrigaes, formas de gesto e
elementos de infraestrutura (naturais ou artificiais) que se partilham dentro de um grupo especfico, em torno de uma
ou mais fontes ou pontos de captao.

Compartilhando a gua: conflitos (micro) polticos no acesso e distribuio da


gua o caso da ilha de Amantan, lago Titicaca, Peru

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Ao longo deste texto, explorar-se-o as dinmicas do poder em um contexto


de reapropriao dos direitos gua. Ser discutido como que no discurso os
programas de poder (agentes ou atores polticos em torno da gesto da gua) fazem
prevalecer noes de direito diferentes e, por sua vez, como a reapropriao de
direitos se enquadra na mesma apropriao destes discursos. Analisar-se- tambm
a conformao de um novo mapa de gesto de diretos da gua, que se estaria
produzindo a partir da introduo de um projeto de gua promovido pelo Estado,
no qual se apresenta um nmero de incongruncias ante as tenses que surgem no
territrio local. Em resumo, este captulo explora como o direito gua colocado
em um momento crucial para a vida dos comuneros da ilha de Amantan. Enquanto
se implementa o projeto de gua promovido pelo Estado, eles representam os
direitos que perdero, que ganharo e/ou que mantero.
2 A QUESTO DA GUA NO PERU

Brevemente, sero tecidos alguns comentrios sobre a situao da gua no Peru,


incluindo uma referncia Lei Geral de Recursos Hdricos, promulgada em 24 de
maro de 2009 e altamente criticada pelos vazios legais que deixa em relao a alguns
temas como o da privatizao da gua e de seus servios. Esta lei, que se aplica para
toda a gua existente no territrio peruano, quaisquer que sejam seus usos, introduziu
algumas mudanas importantes relacionadas gesto deste recurso. Dentro do
tema pertinente, considerou-se importante mencionar alguns dos princpios que se
estabelecem no Art. III desta lei. Em primeiro lugar, o Art. III incorpora os princpios
de valorao da gua e de gesto integrada da gua, que reconhecem o valor sociocultural, econmico e ambiental do recurso. Neste sentido, se considera a gua para
alm de sua dimenso econmica, o que significa um avano em relao legislao
anterior, pelo menos no papel. Ademais, o princpio de respeito dos usos da gua
pelas comunidades campesinas e nativas se aproxima desta ideia, j que se reconhece o
direito destes grupos de utilizarem as guas que percorrem suas terras sempre e quando
estes usos no se oponham lei. Alm disso, este artigo promove o conhecimento
e tecnologia ancestral da gua, o que constitui um avano significativo em relao
legislao tradicional nesta matria. Em segundo lugar, a lei reconhece que o acesso
gua para usos essenciais uma questo prioritria por ser um direito fundamental da
pessoa humana e acrescenta que, portanto, deve estar acima de qualquer outro uso.
Alm das incongruncias que estes princpios representam com a gesto
atual do Estado em matria de tomada de decises que parecem no priorizar o
direito humano gua, nem os contedos socioculturais que lhe so atribudos
a partir de outras vises do mundo,6 busca-se ressaltar as potencialidades da lei,
6. O papel do Estado em relao ao projeto Conga, da mineradora Yanacocha, em Cajamarca, um bom exemplo disso.
Este controvertido projeto tem gerado mobilizaes e marchas populares pela gua e se encontrava em pleno debate
no momento em que este captulo foi escrito.

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uma explorao terica e emprica

sem deixar de levar em conta que esta se encontra inserida em um contexto


poltico que tende a fomentar a privatizao dos servios bsicos de gua e esgoto.
Embora se declare, por um lado, que no existe propriedade privada sobre a gua,
se reconhece repetidas vezes que se pode adotar um modelo privado para sua
administrao. A controvrsia, por outro lado, aponta para alguns esclarecimentos
que estavam no projeto original mas que foram retirados da lei finalmente aprovada, como uma clusula que especificava o carter de sem fins lucrativos que
devia ter a gesto privada da gua no caso de ser implementada. De maneira
que, embora a lei reconhea a gua como um bem de domnio pblico, dada
sua condio e sua indispensabilidade para a vida humana, ela deixa tambm
aberta a possibilidade de conceder o manejo do recurso a empresas orientadas
para o lucro privado.
As formas como as leis de gua se tornam presentes na vida diria das pessoas
esto estreitamente relacionadas s polticas pblicas de gua e esgoto que, no
perodo analisado neste captulo, tm dado maior nfase dimenso social, especialmente ao acesso aos servios e participao da populao (Quispe, 2005).
Neste sentido, as perspectivas das polticas pblicas sobre este tema durante a dcada de
1990 se fundamentavam em um conceito de pobreza que dava prioridade s obras
de infraestrutura. Neste perodo se investiram mais de 2,4 milhes de dlares para
melhorar as condies destes servios no Peru, mas no se registraram mudanas
substanciais ou sustentveis. Ante esta situao, chegou-se a reconhecer que o maior
desafio que o pas enfrentava neste setor no era tanto o desenvolvimento da infraestrutura, mas sobretudo a necessidade de fortalecer a capacidade da gesto local
dos servios. A partir deste diagnstico, a poltica de interveno desenhada pelo
Estado tem se baseado em uma redefinio dos papis e das relaes entre os atores
envolvidos localmente (municpios, empresas privadas e usurios), com o objetivo
de promover uma gesto socialmente mais integrada destes servios. Em vez de
se concentrar nos aspectos tcnicos e de infraestrutura, enfatizam-se os processos
de organizao e o fortalecimento de capacidades locais, envolvendo processos de
participao e consultas populares. Contudo, especialmente nas populaes rurais,
alm da formalizao dos processos de participao popular, o reconhecimento de
outras formas de fazer poltica no espao local tornou-se imprescindvel, um tema
ao qual se dedicar ateno.
3 A GUA EM AMANTAN

As condies ecolgicas e polticas da zona estudada apresentam enormes desafios


para a gesto dos servios de gua e esgoto. Na ilha de Amantan, o abastecimento
de gua feito mediante mananciais naturais que se encontram dispersos entre
diferentes comunidades ao longo de toda a ilha. Em alguns casos, foram construdas incipientes redes de tubulao e instalaes domiciliares que permitem s

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gua o caso da ilha de Amantan, lago Titicaca, Peru

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famlias contar com gua dentro de suas habitaes. Em outros casos, as famlias
no podem ter acesso a um sistema tecnificado devido ao fato de as comunidades
se encontrarem em zonas muito altas, onde a gua das nascentes no chega com
fora suficiente. Este ltimo caso o mais recorrente. A diversidade de formas de
abastecimento de gua em Amantan amplia-se por fatores: i) ecolgicos, como a
disposio e escassez de gua; ii) geogrficos, como a localizao das casas em relao
s fontes de gua; e iii) polticos, como as estruturas particulares de poder que se
desenvolvem, por exemplo, em relao ao controle de uma fonte de gua ou nas
relaes que se estabelecem entre aqueles que controlam a gua e a comunidade.
As famlias da ilha devem se organizar para conseguir a gua diretamente
das nascentes e poos que existem em suas comunidades ou em comunidades
prximas. Cada uma normalmente se dirige sempre mesma fonte de gua, por
razes tais como a proximidade, a qualidade da gua e os direitos organizados em
torno da mesma fonte.7 Existe um personagem importante que aparece na cena
da realidade da gua na ilha e a quem se chamar de proprietrio. Sua apario
possvel j que terra e gua no se dissociam com facilidade no imaginrio coletivo.
A comunidade pode possuir a propriedade da terra e entregar a seus comuneros
certificados de posse que lhes concedam o direito de construrem suas moradias
e plantarem em seus lotes. Contudo, isso no os qualifica como proprietrios das
fontes de gua que se encontram nas terras que possuem. Ou melhor, embora a
comunidade seja tida como a dona das terras, no dona das guas que percorrem
seus terrenos, entretanto, possuem o direito de utiliz-la. A lei que impera neste
contexto coloca a figura do proprietrio da terra como o proprietrio da fonte de
gua. Isto d esclarecimentos sobre os processos de interlegalidade vividos nesta
regio. Embora a gua pertena ao Estado e seu acesso, em teoria, seja aberto para
todos, a comunidade se reserva certos direitos na gesto do recurso, e, alm disso,
alguns comuneros se reservam tambm este direito de forma particular. desta
maneira que a figura do proprietrio aparece: um personagem que controla uma
nascente que deve dividir com as pessoas que vo coletar a gua. Esta constitui a
forma mais difundida de abastecimento na regio.
Contudo, junto aos direitos sobre a gua que correspondem ao proprietrio, encontrou-se que este ator possui tambm deveres relacionados com sua
nascente. Por exemplo, deve cumprir com sua limpeza e reforar as estruturas que
possam existir. Entretanto, natural que os direitos sejam maiores que os deveres.
7. Em torno de cada fonte de gua se organizam direitos que permitem aos comuneros ter acesso de determinadas
maneiras ao recurso. No caso de algumas fontes, tem-se adotado uma ordem de tipo privado, onde somente algumas
pessoas podem us-las; outras tm um regime compartilhado, onde se organiza um ciclo de horrios de uso para as
diferentes pessoas. importante notar que estas normas que se estabelecem sobre as fontes de gua no tm validade
alm da sano moral. Seu cumprimento depende do nvel de compromisso tico existente na comunidade: se aceita
a norma mas, se no se cumpre, a nica coisa que se v afetada a reputao do comunero, como so conhecidos
os membros da comunidade.

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Estes direitos vm juntamente com a propriedade individual sobre a nascente,


de maneira que a figura do proprietrio em Amantan possui o direito de realizar
qualquer ao para seu prprio benefcio sobre a nascente: no permitir o acesso a
outros comuneros, dar prioridade ao uso da gua para irrigao prpria, antes mesmo
que para o consumo humano na comunidade, canalizar a gua at determinadas
habitaes com a excluso de outras, inclusive vender os direitos do uso de gua
para a comunidade ou para o municpio.
Mas tambm se deparou com sistemas de gua mais elaborados. Existem
canais, redes de abastecimento e reservatrios dispersos e que no se regem pelas
fronteiras da comunidade, mas pelas condies ecolgicas e geogrficas da regio
proximidade e possibilidade de canalizar a gua acima dos limites polticos.
Ou seja, o acesso e a distribuio da gua formam uma organizao independente
da comunidade e que se consolida pelos direitos individuais sobre a fonte. Desta
maneira, devido aos direitos e s normas variarem, dependendo no s da regio ou
da ecologia, mas tambm de fatores socioculturais e polticos de cada grupo, o fluxo
da gua transporta consigo diferentes direitos de acesso, uso e distribuio da gua.
Entretanto, uma mudana est ocorrendo na ilha, e este o centro de anlise
deste captulo. O municpio de Amantan concebeu a criao de um sistema de
abastecimento de gua potvel integral, que foi posteriormente aprovado pelo
governo nacional como parte do Programa gua para Todos, lanado em 2007.
Trata-se de uma ao que unificaria todas as fontes de gua existentes na ilha com
o objetivo de que a maior quantidade de comuneros tivesse acesso gua potvel em
suas casas. Nas entrevistas e conversas frequentes realizadas com as comunidades
no decorrer da pesquisa, os comuneros manifestavam muita emoo com o plano,
mas ao mesmo tempo algo os angustiava. Questionavam-se: de onde vir a gua?
para quem ser? chegar at a minha casa?; vo retirar a minha nascente?
Estas interrogaes tm sentido para eles, pois tratam-se de direitos e de ordenamentos
legais coexistentes em um espao social fragmentado: uns tm estado imiscudos na
lgica da propriedade individual; outros tentaram defender a propriedade coletiva
da terra e a consequente e consuetudinria propriedade da gua para a comunidade;
enquanto que uns terceiros, os engenheiros municipais que trabalham no projeto,
tentaram mediar com estas lgicas para propor um sistema unificado para o
abastecimento de gua.
Embora o propsito declarado que sustentam os representantes do poder
pblico seja o de levar mais gua para mais habitaes, estes atores encontram
obstculos perante os ordenamentos legais imperantes na regio, o que tem
conduzido a um longo processo de negociao. O projeto inicial de unificao das
fontes em um nico sistema de abastecimento sofrer, no decorrer do processo,
modificaes que sero discutidas nos espaos polticos: assembleias de comuneros

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e municpio. No entanto, existem outros espaos polticos alternativos quando


se trata de uma nascente cujo proprietrio reclama a propriedade para si mesmo:
o espao poltico , paradoxalmente, o privado e por isso os demais comuneros no
tm possibilidade de intervir.
4 OS PROGRAMAS DE PODER

Pensar na organizao do poder na gesto da gua na Ilha de Amantan mais


que uma motivao para debater as oportunidades e os obstculos no exerccio
do direito gua. Sem considerar o adverso ou o favorvel do contexto, a gua
para uso domstico sempre chega a ser obtida de uma ou de outra forma para a
moradia. O desenvolvimento destas formas de abastecimento possui uma origem
socialmente construda e reconhecida pelo grupo embora nem todos se beneficiem
desta forma , que sustenta a manuteno de um certo equilbrio social, ou seja, do
conjunto de aes diversas que realizam os membros do grupo para conseguir gua,
sem alterar o desenvolvimento do sistema de abastecimento ao qual pertencem.8
Para isto, tomou-se como ponto de partida a definio de direito de Boaventura
de Sousa Santos (2009), como um
corpo de procedimentos regularizados e padres normativos que se considera exigvel
ou seja, susceptvel de ser imposto por uma autoridade judicial em um grupo
determinado e que contribui para a criao, preveno e resoluo de disputas atravs
de discursos argumentativos unidos ameaa da fora (Santos, 2009, p. 56).

Ademais, amparou-se tambm nos trs componentes estruturais do direito


que postulam: a retrica, a burocracia, e a violncia.9 Como ver-se- ao longo desta
anlise, em nome da retrica e dos argumentos que as ordens legais convivem, cada
uma com uma estrutura de normas e posies em relao ao controle e gesto das
fontes e do acesso gua. Alm disso, na medida em que a institucionalizao dos
8. Alguns comuneros podem estar autorizados a ter acesso a certas fontes, enquanto pode ocorrer que outros
comuneros de outras comunidades no estejam. Isso faz parte dos direitos adquiridos por uns e por outros e que vo
ficando consolidados como resultado do processo histrico. Em algumas ocasies, quando uma nascente seca e j
no tem gua, os membros do sistema de abastecimento que se articulavam ao redor desta fonte se veem obrigados
a migrar para outra, inicialmente, a mais prxima. Posteriormente, e frequentemente devendo superar as possveis
queixas dos usurios originais, eles tambm passaro a ser parte do grupo de usurios desta outra fonte de gua.
Tambm, por outro lado, pode ser socialmente aceitvel que algumas fontes de gua no sejam para uso comum, ou
seja, que, por exemplo, os beneficirios da fonte sejam apenas os membros de uma famlia, ou somente um grupo de
moradias construdas ao redor desta. A justificativa vem tambm com os prprios direitos do proprietrio da fonte,
direito que, ademais, aceito e respeitado por todos, devido s ideias de justia que fundamentam as aes dos
comuneros (tratar-se- deste tema mais frente).
9. A retrica no apenas um tipo de conhecimento, mas tambm uma forma de comunicao e uma estratgia
de tomada de decises baseada na persuaso ou convico mediante a mobilizao do potencial argumentativo de
sequncias e artefatos verbais e no verbais que tm sido aceitos (). A burocracia uma forma de comunicao
e uma estratgia de tomada de decises baseada em imposies autoritrias atravs da mobilizao do potencial
demonstrativo dos procedimentos regularizados e de padres normativos (). Finalmente, a violncia uma forma
de comunicao e uma estratgia de tomada de decises baseada na ameaa da fora fsica. () Estes componentes
estruturais no so entidades fixas; variam internamente e em suas articulaes recprocas. Os campos jurdicos so
constelaes de retrica, burocracia e violncia (Santos, 2009, p. 57).

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uma explorao terica e emprica

procedimentos se torna mais informal, a retrica cobra mais sentido na negociao


que os sistemas de direito convencionais baseados em provas e documentao.
A retrica tambm substitui frequentemente os meios de presso e violncia, que
minam sobretudo a possibilidade de acordos estveis (Santos, 2009). As assembleias
comunitrias e as reunies entre o municpio e os representantes comuneros no
levam consigo documentos probatrios, mas no dilogo, na capacidade de
argumentao e no estilo de negociao que predomina que se tomam as decises.
Existem instncias s quais se pode recorrer e que privilegiam o dilogo como meio
para a tomada de deciso, e se estas instncias no so suficientes, ento outras
so improvisadas, como reunies foradas entre os engenheiros e os representantes
comuneros, ou a realizao de pactos de compra e venda de gaveta (informais) com
os proprietrios de fontes de gua, sempre no terreno da retrica.
Assim, entende-se que o conflito vivido a partir do exerccio do direito gua
inerente s interaes entre os atores envolvidos; o conflito na realidade o meio
pelo qual se relacionam neste contexto (Mujica, 1994). O conflito no algo que
vem tona rapidamente, o conflito est sempre presente na medida em que existam
interesses diversos e tenses entre os atores em relao ao controle de e ao acesso
gua. No exerccio do direito gua existe tenso. No s no um processo
ordenado e simples, como tambm muitas vezes se torna bastante turbulento.
Os ordenamentos legais produtores do direito e do discurso esto conformados pelos atores que se mencionou na colocao do problema, e sobre eles
tratar-se- detalhadamente aqui: o Estado (representado pelo municpio do
distrito de Amantan); a comunidade (cada organizao poltica representativa de
cada comunidade da ilha, no total de dez); e os sistemas de gua (representados
pela figura do proprietrio de cada fonte de gua na ilha). Para compreender as
formas como o poder se manifesta em cada ordenamento legal, definiu-se seu
papel como um programa de poder particular, a partir da perspectiva de Foucault.
Assim, um programa de poder se refere aos espaos da vida social onde se
intervm e se criam discursos e aes por meio de tecnologias de poder ou de
tcnicas e prticas para a disciplina, vigilncia, administrao e configurao
dos indivduos humanos (Gledhill, 2000, p. 236), e cuja materializao
em estratgias do poder implementada pelas pessoas em sua vida social.
Para o caso aqui pertinente, os trs ordenamentos legais identificados funcionam
como aparatos polticos dentro de um emaranhado contexto de pluralismo
legal, onde convivem, sobrepostos, nas aes e mentes das pessoas (Santos,
1987). No processo, os atores conseguem desenvolver elementos retricos que
lhes permitem promover seus programas de poder particulares como parte da
disputa pelo controle, pela gesto e pela preponderncia de seus cdigos legais
na reconfigurao do sistema de gua da ilha.

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gua o caso da ilha de Amantan, lago Titicaca, Peru

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4.1 O Estado: municpio integrador

O Programa gua para Todos um programa nacional que em sua verso rural
constri novos sistemas de gua para a populao. Comeou a operar na ilha de
Amantan a partir do ano de 2008, mas devido sua lenta implementao comearam
a se produzir grandes e complexas negociaes com as comunidades da ilha para
tentar convergir para uma ideia comum e assim garantir o abastecimento de gua
na regio. Em sua verso inicial, o projeto unificou todas as comunidades campesinas.
Foram apagados os limites comunais em prol dos limites poltico-distritais.
A proposta postulava a existncia de uma sociedade sem fissuras na ilha, carente de
um ordenamento prprio ante um problema como a ausncia de servios de gua
e esgoto. At este momento, se tratava de um tema em que o Estado no havia tido
nenhuma ingerncia anterior exitosa. O municpio o ator encarregado de facilitar
os meios ao grupo de engenheiros do projeto para lev-lo a cabo. Entretanto, na
prtica, as comunidades campesinas possuem um papel central, j que, como se
tem notado, estas comunidades haviam organizado anteriormente suas prprias
formas de gesto e controle de gua, segundo suas necessidades e oportunidades
desde h muito tempo.
Os meios em que o municpio utiliza a retrica como tecnologia do poder
na construo de seu discurso se baseiam principalmente na negociao direta
com o proprietrio da fonte de gua. O objetivo da negociao incluir esta fonte
dentro de um sistema nico de abastecimento na ilha. No existe regulamentao
para esta negociao. O princpio para o qual o municpio apela em seu discurso
considera que a gua que corre na circunscrio municipal para todas as pessoas
que vivem dentro de sua jurisdio. Como na realidade isto no ocorre desta
maneira, as estratgias so muitas vezes secretas e se realizam processos de compra e
venda de fontes de gua com o objetivo de integr-las a um sistema unificado, sem
fronteiras comunais. Por outro lado, apela-se sempre para a retrica para construir
um discurso unificador, ganhar adeptos e convencer nos processos de negociao.
Porm, mediar com a lgica do municpio implica unificar as comunidades
em um projeto comum, que muitas vezes politicamente impossvel, devido ao
fato de que no interior dessas comunidades existem outras instncias polticas s
quais se pode apelar discursivamente, como prpria comunidade ou aos sistemas
de gua existentes, os quais por sua vez tambm possuem suas prprias propostas
de gesto da gua.
4.2 A comunidade fechada

As comunidades campesinas constroem uma cultura poltica que obscurece as


fronteiras das leis nacionais em um espao local, criando suas prprias regras nos
espaos geogrficos onde esto localizadas. Embora gozem de certa autonomia sobre

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uma explorao terica e emprica

seu espao, considera-se que no caso do acesso gua a fora do conflito politiza as
aes sobre um recurso que entendido como um bem cujo acesso deve reverter-se
em benefcios para a comunidade. Como consequncia disso, surgem formas
de negociao e meios de exercer poltica nas comunidades que configuram
um sistema de valores particular. Desse modo, este programa de poder promove um
discurso que consolida a comunidade como entidade encarregada de velar pelo
benefcio de seus comuneros, defendendo os interesses das fontes de gua que se
encontram em seu interior.
A linguagem utilizada para promover a adeso a este programa de poder tem
um alvo especfico: a Assembleia de Comuneros. Nela so debatidos temas de
interesse da comunidade, includa a distribuio de fontes de gua. Neste cenrio,
o princpio que subjaz no o da propriedade, mas o do uso da gua das fontes que
esto dentro das fronteiras comunais exclusivamente para seus comuneros. Contudo,
as negociaes poderiam gerar o intercmbio de fontes fronteirias entre comunidades,
segundo as condies geogrficas da regio. Este espao de negociao integra os
comuneros, que lutam para serem beneficiados pelo discurso da comunidade.
A concorrncia privilegia, naturalmente, uns em detrimento de outros. assim
que o discurso da comunidade no esttico, tampouco se repete por igual em
cada uma das dez comunidades que se localizam na ilha. Pelo contrrio, varia de
acordo com as necessidades e preferncias de seus membros (sobretudo as dos mais
importantes e reconhecidos), e segundo as condies ecolgicas e geogrficas da
comunidade: quantidade de nascentes, proximidade de fontes de gua limtrofes,
entre outras. Desse modo, o papel da comunidade no primordialmente o de
uma comunidade fechada, mesmo quando os debates sempre se iniciam apelando
para este princpio. Isso significa que, em alguns setores, a comunidade privilegia
em seu discurso somente a seus comuneros, enquanto que, em setores que carecem
de fontes de gua, o discurso frequentemente se acomoda seguindo os interesses
prevalentes e as necessidades concretas.
Finalmente, mediar com a lgica que impe que a gua de uso exclusivo da
comunidade implica fazer coincidir as fontes de gua para o abastecimento dos comuneros
com as fronteiras das comunidades. Isso muitas vezes geograficamente impossvel.
4.3 A figura do proprietrio da gua

As comunidades campesinas so donas da terra onde se estabelecem, mas no so


donas da gua. A gua formalmente pertence ao Estado. Alm disso, a comunidade
concede aos comuneros certificados de posse sobre suas terras, com os quais teriam
um recurso a mais dentro de seu programa de poder, alm do retrico: um documento comprobatrio. Contudo, devido ao fato de que na esfera dos costumes o
recurso mais importante continua sendo a retrica, os certificados e documentos
oficiais se apresentam apenas como um apoio, sem peso decisrio.

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gua o caso da ilha de Amantan, lago Titicaca, Peru

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Para o direito local, gua e terra no se dissociam, e assim o proprietrio


da terra se torna tambm o dono da gua: ele quem toma as decises sobre
seu acesso. A qualidade de proprietrio o erige como o ator com mais influncia direta sobre a gua na ilha. ele quem negocia pessoalmente a compra
e venda, quem elabora estratgias, quem oferta a gua e quem a restringe.
Os elementos retricos do proprietrio da fonte de gua se manifestam tambm
nos locais de ao dos outros dois programas de poder, o das comunidades e o
do municpio: diretamente com ele que se negocia, e em relao sua retrica
que os outros atores desenvolvem seus argumentos. Entretanto, a partir da
perspectiva de conjunto, mediar com a lgica dos sistemas de gua centrados em
um proprietrio privado se torna socialmente invivel. Centrar a gesto da gua
no princpio dos sistemas existentes implicaria adotar uma filosofia mercantil
para o acesso gua, onde se vende o direito ao uso e o proprietrio se converte
tambm em administrador.
5 DINMICAS DE GESTO: DO PODER DA RETRICA PARA O EXERCCIO
DO DIREITO

No dia a dia, os atores sociais do estudo em questo se veem inundados de


informao e contedos provenientes de diferentes aparatos polticos e discursos
legais e administrativos. Destaca-se o caso dos comuneros, j que estes atores se
reapropriam constantemente dos diferentes cdigos legais coexistentes no territrio no exerccio de seu direito gua, mas em todos os casos os atores adotam
estratgias discursivas dirigidas para a manuteno dos direitos de cada um de seus
programas de poder. Esta mistura de discursos impossibilita generalizar, j que a
reapropriao de contedos muitas vezes um processo mltiplo, que varia de
acordo com o direito que se quer preservar. Os elementos retricos so discutidos
em espaos polticos reconhecidos pelos comuneros. No caso dos espaos formais,
se discutem no municpio e na Assembleia de Comuneros. Todavia, tambm ocorre
em outros momentos da vida social, em que o discurso penetra diversos nveis que
no necessariamente tm a ver com o grau de formalizao da organizao poltica,
mas sim com a definio da poltica do dia a dia, essa que se constri nos dilogos
cotidianos entre as pessoas.
Seguindo as colocaes de Santos (1977), a retrica, como argumento
discursivo, se constitui como o modo pelo qual a lei se atualiza na disputa e no
modo como esta se altera e se redefine no processo de negociao. A ingerncia de
um programa de poder unificador, como o que prope o municpio, se impregna
deste tipo de retrica que apela para modos tradicionais de organizao comunal
e de distribuio dos direitos. A mtua adaptao conduz a uma mudana nos
diferentes ordenamentos legais para formas mais flexveis, onde se cede em uns
casos e se pressiona em outros.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

A linguagem utilizada como uma tecnologia do poder que no somente


busca a aderncia a um discurso, mas que tambm funciona como um meio para
conseguir a adeso. Em um contexto no qual os comuneros decidem sobre o acesso
ao recurso, o exerccio do direito gua passa necessariamente pelas formas que
eles encontram para atribuir-se um lugar no novo sistema de gua que se constri
na ilha. Desta maneira, a aderncia a um discurso programa de poder ,
fundamental para este exerccio. A luta diria neste contexto de mudana passa a
reconhecer as condies particulares de cada um (condies ecolgicas e geogrficas
da moradia, mas tambm condio poltica, familiar e histria pessoal do comunero,
entre outros aspectos) que influenciam ou at mesmo determinam a preferncia
dos atores por um programa de poder em particular.
O xito de um discurso depender ademais do tipo de argumento que se
utiliza, de maneira tal que se recorre a argumentos fundados em conhecimentos
que so familiares para os membros mais tradicionais e mais convenientes da
comunidade por algum motivo importante para os atores locais, ento a adeso
ao programa que se defende ser mais intensa e conceder aos atores maiores recursos
para exercer, neste caso, o direito gua. Ento, uma das fontes do poder do
discurso se encontra nas estratgias desenvolvidas pelos atores para obter adeso
a seus programas de poder, em congruncia com os valores e cdigos socialmente
mais aceitos pelo grupo.
A complexidade de realidades dos comuneros na ilha obriga a que todos os
programas de poder sejam levados em considerao. Se apenas se privilegiasse um
dos programas, o grupo de excludos seria muito grande. Conhecedores desta
realidade, a luta dos comuneros pela apropriao de seus direitos gua a partir
da apropriao de um discurso dos trs ordenamentos legais se torna imperativo.
A noo que prevalece de criar um mapa diferente da ilha, que articule os diferentes
pacotes de direitos incorporados nos programas. O mapa poltico no coincide
com os sistemas de gua, tampouco com a disposio das nascentes da ilha.
Cada ator envolvido influencia no campo social em propores distintas,
dependendo do fluxo das negociaes que se realizam, em especial, no terreno da
retrica. Cada programa prope um discurso diferente no qual subjazem diferentes
direitos que se outorgam queles que se adaptam a ele. Desta maneira, adaptar-se a
uma lgica municipal onde a gua, por princpio, um bem para todos, implica
aderir a um modelo em que todos sejam tratados da mesma forma e onde no
existam benefcios particulares s custas da comunidade. Por exemplo, eliminar
os privilgios que certos proprietrios ou famlias possam ter (devido proximidade fsica de suas propriedades a uma fonte de gua), j que a gua deve servir
para o abastecimento de todos. Por sua vez, adaptar-se lgica das comunidades
campesinas implicaria que cada comunidade deve buscar os meios para abastecer

Compartilhando a gua: conflitos (micro) polticos no acesso e distribuio da


gua o caso da ilha de Amantan, lago Titicaca, Peru

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suas famlias unicamente com a gua que se encontra em seu territrio, seja ela em
grande quantidade, seja insuficiente. Na realidade, no ocorre nem um nem outro,
embora o novo mapa dos sistemas de gua da ilha distribua novos direitos para
cada famlia e para cada comunidade, de maneira que: uma comunidade poderia
receber gua de uma fonte vizinha para um setor de comuneros, ao mesmo tempo
que se reserva o uso exclusivo de outras fontes para a comunidade e se realiza o
armazenamento em um reservatrio que distribuir a gua para diferentes famlias
sem se importar com as fronteiras comunais, mas levando em considerao somente
a geografia e a ecologia.
Assim, os programas de poder produzem discursos que distribuem direitos.
Porm, o ponto crtico do tema de que trata este captulo a forma como estes
direitos chegam a ser convertidos em exerccio pleno. Como foi visto, a retrica
como fator-chave das tecnologias utilizadas pelos programas de poder se centra
no campo da negociao e da construo do novo mapa de servios da ilha, e, por
isso, cada pessoa tem um lugar e direitos diferentes que derivam da diversidade
de condies existentes.
6 O JUSTO, O EQUITATIVO

Existe outro fator a se considerar alm dos ordenamentos legais: o conhecimento


comum que se estende pelo imaginrio dos comuneros, j que muitas vezes se
apela a ele para justificar mecanismos de dominao. Em algumas ocasies, fica
fcil conseguir adeptos para um programa de poder, j que seus argumentos se
justificam por este tipo de conhecimento e de organizao da natureza, os recursos
e a propriedade.
A organizao para a gesto da gua que a comunidade construiu produz um
tipo de conflito cotidiano que se desenrola em um contexto social que produz certas
noes sobre a escassez, a justia e a equidade, que convergem mas que tambm
divergem e que ao mesmo tempo constroem a estabilidade necessria que permitiu
aos comuneros desenvolver estratgias de abastecimento e aos proprietrios da
gua, estratgias de reproduo de sua dominao. A construo social da escassez
relativa e no tem necessariamente uma base ecolgica real. As comunidades em
Amantan consideram que esto atravessando um perodo de escassez do recurso.
Afirmam que as nascentes esto secando e que j no h tanta gua como antes, que
alguns tm empreendido uma busca de fontes subterrneas de gua cavando em
grupos pequenos, seguindo as indicaes de geraes anteriores sobre a existncia
de nascentes que haviam existido no passado. No minha inteno comprovar a
verdade destas afirmaes. Nas arenas da poltica local, o acesso gua restritivo,
os sistemas possuem lderes ou proprietrios que destinam maiores quantidades de
gua para suas casas e menores quantidades para os outros com os quais compartilham o sistema. Os grupos de poder no atuam sempre seguindo os padres que

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

os atores da comunidade consideram com o justos ou equitativos, mas muito


mais frequente que para eles os benefcios sejam muito maiores que as obrigaes
que tm em relao manuteno do sistema.
Controlar o recurso ou dirigir o sistema coloca estes grupos de poder na posio
de criadores de lgicas de ao e de organizadores do conhecimento. Desta maneira,
a relao entre o conhecimento e o poder converte seu discurso em um regime de
verdade, alterando, consequentemente, as perspectivas equitativas na gesto do
grupo. Entretanto, a noo de justia que prevalece coloca o proprietrio em uma
posio especial, onde seus maiores direitos de uso da gua, ademais, so reconhecidos
e aceitos por toda a comunidade. desta maneira que se construiu socialmente
como justo que os proprietrios das fontes tenham acesso a quantidades de gua
equivalentes s que suas famlias tm utilizado por geraes, independentemente
das mudanas que possam ter ocorrido na disponibilidade natural do recurso ou no
crescimento do nmero de usurios potenciais no mesmo territrio. Isto implica
que na situao atual frequentemente a reteno desses privilgios por parte dos
proprietrios, mesmo quando possuem a legitimidade dentro de seu grupo social,
tm como consequncia que outras famlias no possam contar com quantidades
suficientes de gua para satisfazer suas necessidades.
Deste modo, a construo do justo se destaca como um mecanismo de
dominao em que os grupos de poder se consolidaram imiscuindo no mbito
do conhecimento comum da comunidade um certo contedo discursivo que
privilegia sua posio. As estratgias que utilizam os diferentes atores em jogo na
ilha se dirigem a compreender estas posturas tradicionais que so mantidas pela
maioria dos comuneros como parte de seus elementos retricos. Os argumentos
utilizados nos debates giram em torno destes elementos, quer seja para avaliz-los,
quer para confront-los, e em funo deles tambm se constroem juzos de valor
direcionados a estabelecer o que socialmente justo e equitativo em relao ao
acesso gua. O processo que est tendo lugar na ilha, dessa maneira, no se trata
somente do desenvolvimento de um novo mapa para a gesto da gua, com seus
novos direitos, mas tambm da elaborao de novas noes de justia e de novas
formas de exerccio do direito.
7 REFLEXES FINAIS

A chegada do Estado na ilha, com a implementao de seu Programa gua para


Todos, se props a apagar os limites comunais, assumindo, a existncia de uma
sociedade sem divises e sem um ordenamento prprio. A realidade muito diferente e compreende um aparato poltico misto, cujos limites no coincidem com os
limites geogrficos do municpio, tampouco com os da comunidade, mas onde
os limites dos sistemas de gua so mais bem configurados por seus proprietrios.

Compartilhando a gua: conflitos (micro) polticos no acesso e distribuio da


gua o caso da ilha de Amantan, lago Titicaca, Peru

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Sistemas de gua, comunidade e Estado, configuram trs diferentes programas


de poder produtores de discurso e de concepes sobre a gua, respectivamente,
como: a gua como um direito prprio, como um direito para todos e como um
direito exclusivo da comunidade.
Em termos de direitos, o Estado em princpio deve garantir o acesso gua
a todos os seus cidados. Em um pas multicultural como o Peru, isso implica que
seu envolvimento em projetos especficos de gua deve conter mecanismos para a
compreenso dessa diversidade cultural em relao gesto da gua e seu acesso.
Isto requer propiciar espaos de dilogo que permitam compreender as dinmicas
prprias das comunidades e as formas de organizao existentes da distribuio de
gua. Em um contexto de mudana, a imposio vinda de cima a pior ferramenta,
porque conduz ao incremento das tenses prevalecentes na estrutura social.
Ao se tratar de mudanas que conduzem reapropriao de direitos sobre a gua,
o processo pode gerar e at mesmo agravar situaes indesejveis, como atos de
corrupo na gesto e a excluso de certos grupos sociais do acesso s fontes.
A forma de gesto do conflito que as comunidades tm encontrado configura
uma alternativa mista que aborda simultaneamente os trs programas e atores de
poder, no qual s vezes prevalece o discurso dos proprietrios dos sistemas de gua,
s vezes o da comunidade e s vezes o do Estado. As consequncias das negociaes
entre estes trs atores resultam inevitavelmente na excluso de alguns setores
da populao que no tm conseguido encontrar um lugar no novo sistema de
direito que sua comunidade construiu, seja por razes polticas, seja geogrficas, seja
ecolgicas. A incluso no novo sistema de direito gua que est sendo constitudo
depende das negociaes que cada famlia consiga realizar, adaptando-se a alguma
das combinaes possveis entre os ordenamentos legais coexistentes.
O sistema de direito gua emergente se constri em um ambiente em tenso
por estes trs discursos, que vo ganhando adeptos da comunidade. Por parte das
comunidades, as noes de justia vo se alterando e os comuneros se dispersam entre
os diferentes discursos, segundo lhes resultem de maior ou menor convenincia.
As solues levantadas nas assembleias comunitrias tm um carter diferente e
respondem, em geral, s capacidades de negociao e de organizao do conjunto
da comunidade. O conhecimento sobre o justo, neste contexto, se altera. Se todos
necessitam de gua, ento j no se privilegiam os usos habituais de uma famlia
em relao a uma nascente que tradicionalmente se estabeleceu como privada e se
introduzem noes de acesso fundadas em princpios mais solidrios. As burocracias
hdricas (sobre este conceito, ver, por exemplo, Palerm, 2000) nos sistemas de
gua da ilha se reconfiguram tambm ante a interferncia dos cdigos nacionais de
direito, por meio da implementao local do Programa gua para Todos. No se
trata de manter as formas burocrticas existentes para facilitar o controle do recurso,

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

mas sim que na luta pela ressignificao do valor da gua e dos direitos e deveres
associados com sua gesto vo se construindo novos mapas mistos, heterogneos,
da gesto da gua, que j no admitem a prolongao das estruturas burocrticas
preexistentes e conduzem configurao de novas alternativas em gestao.
As fontes de gua, como um objeto de anlise cultural, so redefinidas no
processo e o alcance de seus limites de acesso so renegociados e reconfigurados.
A infraestrutura se altera tambm, naturalmente, como resultado de novos investimentos.
Mas a maior mudana se d nos cdigos da cultura poltica dos atores, cdigos que so
redefinidos em termos de novos conceitos sobre a justia, a distribuio e os direitos
de gua. Mapas novos, sistemas novos, imaginrios novos; isso o que constitui o
novo cenrio poltico da gesto de gua na ilha de Amantan.
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Compartilhando a gua: conflitos (micro) polticos no acesso e distribuio da


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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

APNDICE

O desenvolvimento desta pesquisa produto de um trabalho de campo etnogrfico


de dois meses, em dois perodos ecolgicos distintos: poca de seca e poca das
chuvas. O fluxo de gua depende dessas condies climatolgicas, as quais envolvem
comportamentos diferentes no acesso e na gesto da gua.
A etnografia busca que o pesquisador experimente no dia a dia o cotidiano
do grupo que estuda, de maneira que as respostas para as perguntas da pesquisa
surjam naturalmente em conversas cotidianas e na observao participante.
Deste modo, esta metodologia transversal aos temas de pesquisa: i) nveis e escalas
de poder; ii) organizao e poder na comunidade; iii) gesto, acesso e distribuio
de gua; e iv) concepes e aes igualitrias e justas.
A seguir, sero descritas as trs ferramentas bsicas, componentes do trabalho
de campo etnogrfico realizado.
QUADRO A.1

Ferramentas bsicas componentes do trabalho de campo etnogrfico


Ferramenta

Objetivo

Quantidade

Observao
participante

A experincia do cotidiano das pessoas estudadas


o eixo central desta tcnica. Ou seja, viver e participar
de suas atividades

1. Convivncia com uma famlia em cada perodo:


duas famlias
2. Participao em festas (por exemplo, atividades
rituais tursticas, j que o principal motor econmico
dos moradores, entre outros) e atividades polticas
(por exemplo, assembleia de comuneros, manifestaes pblicas): oito atividades
3. Visitas regulares a famlias de outras comunidades:
seis famlias

Trajetos

Com o objetivo de registrar e conhecer os deslocamentos


dirios das famlias em sua busca pela gua, se organizou
em conjunto as visitas regulares, momentos de coleta de
gua, diretamente na fonte

1. Trajetos dirios: oito famlias

Entrevistas em
profundidade

A sistematizao da informao recolhida durante a


aplicao das duas ferramentas anteriores crucial, a este
respeito, se desenvolveram roteiros de perguntas para
entrevistas formais com os atores-chave e com as famlias,
com o objetivo de conhecer em profundidade suas
motivaes e experincias na vivncia em comunidade
(organizao do poder) e no acesso gua

1. Entrevistas com o chefe do domiclio: oito casos


2. Entrevistas com as mes: oito casos
3. Entrevistas com os proprietrios de fontes de gua:
cinco casos
4. Entrevistas com engenheiros, representantes do
municpio e organismos estatais: quatro casos

Elaborao da autora.

CAPTULO 6

PRIVATIZAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO


E NOVAS FORMAS DE SEGREGAO: O CASO DO
MORRO DA BOA VISTA EM ARRAIAL DO CABO, BRASIL
Cristiane Fonseca Hbner1

RESUMO

Este estudo avaliou o impacto da participao do setor privado na gesto dos


servios de saneamento, sob a perspectiva da justia socioambiental, pela anlise da
concesso dos servios empresa Prolagos S.A., atual prestadora de servios de abastecimento de gua no municpio de Arraial do Cabo, no estado do Rio de Janeiro.
Neste municpio, a concessionria buscou solucionar a prestao dos servios em
comunidades carentes com um novo sistema de infraestrutura de abastecimento que
possui um novo modelo de tarifao. O objetivo principal deste trabalho analisar
esta modalidade de atendimento, examinando a qualidade dos servios ofertados e
a forma de cobrana praticada, de modo a verificar se a insero do setor privado
nestas comunidades pde contribuir para assegurar a ampliao no acesso e a reduo
das injustias e desigualdades.
1 INTRODUO

Em muitos pases, a privatizao e a comercializao elevaram os custos da


gua e dos servios relacionados, fazendo com que a gua no chegue at s
comunidades pobres, em muitos casos. Na Costa do Marfim, Guin, Senegal,
Bolvia e Filipinas, por exemplo, aps o repasse da gesto dos sistemas pblicos
para as companhias privadas, houve aumento consistente das tarifas de
gua, tornando, frequentemente, este servio financeiramente invivel para as
populaes carentes, incapazes de pagar o valor cobrado pelos servios. Como
resultado, suas residncias foram desconectadas do sistema de abastecimento e
o seu direito ao acesso gua suprimido (Wolf et al., 2006; Barlow e Clarke,
2002; Birch e Haar, 2000).
A maioria da populao de baixa renda que habita os centros urbanos
dos pases em desenvolvimento mora em favelas e assentamentos irregulares ou
1. Doutora pelo Programa de Ps-graduao em Urbanismo (PROURB) da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (FAU) da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

clandestinos das periferias. Para Silva e Britto (2002), as favelas e os assentamentos


irregulares ou clandestinos das periferias necessitam de intervenes urbanas e
sociais complexas. Estas intervenes geralmente esto fora do alcance da capacidade
gerencial e dos interesses financeiros das empresas privadas, que frequentemente
voltam seus negcios para as regies mais rentveis, restando ao Estado suprir as
necessidades das reas mais pobres.
Em geral, as reas carentes no so atrativas para as empresas que buscam o
lucro com a explorao de servios de saneamento. Porm, so exatamente estas
reas que os governos procuram repassar para a iniciativa privada, uma vez que a
cara implementao de um sistema de saneamento resultaria em custos elevados,
muitas vezes inviveis para os gastos dos governos. Existe, assim, uma divergncia
de interesses e objetivos que tem feito com que muitos dos contratos realizados
entre as empresas privadas de gua e os governos locais acabem sendo renegociados
ou at mesmo cancelados.2
A participao do setor privado na gesto da gua tambm pode apresentar
uma distribuio desigual nas melhorias da infraestrutura no espao. Geralmente,
as melhorias implementadas no se localizam em reas populares mais carentes.
Os recursos que deveriam ser investidos nas reas desprovidas de saneamento
acabam por ser alocados nas reas mais atrativas financeiramente, onde se localizam
as populaes de classes mais abastadas, nas quais as novas infraestruturas instaladas
podem se reverter rapidamente em lucro para a empresa.
Assim, o repasse dos servios de abastecimento de gua aos grupos financeiros
privados pode conformar um quadro socialmente perverso, uma vez que os investidores privados, ao seguirem o princpio do retorno do capital investido, acabam
escolhendo espaos mais propensos a garantir o seu lucro.3 O resultado desta
escolha para a implementao de redes de infraestrutura urbana de alta qualidade
no territrio vai conformar espaos do tipo premium,4 o que agrava a desigualdade
socioespacial e a injustia socioambiental.
Desse modo, observa-se que, se por um lado, existe uma tendncia formao
dos espaos tipo premium no que tange s redes de infraestrutura e ao acesso aos
servios urbanos nas cidades. Verifica-se igualmente que existe uma tendncia

2. Os conflitos envolvendo os programas de privatizao ocorridos na Bolvia e na Argentina na dcada de 1990, por
conta dos aumentos considerados abusivos pela populao, resultaram no cancelamento (Bolvia) e renegociao
(Argentina) dos contratos firmados entre as empresas privadas e o governo (Wolf et al., 2006).
3. Ver estratgias de cherry picking (Vargas e Lima, 2004).
4. Como exemplo de infraestrutura em espaos premiuns, citam-se: telecomunicaes de alta-velocidade, conexes globais
de redes, estruturas de fibra-tica, servios wireless, entre outros. No saneamento, tm-se redes de abastecimento com
presso e intermitentes, alta qualidade da gua, tratamento de esgotos eficientes, interconexo e inter-relacionamento de
gesto dos servios de abastecimento, esgotamento, drenagem e resduos slidos, entre outros (Graham e Marvin, 2001).

Privatizao dos Servios de Saneamento e Novas Formas de Segregao:


o caso do Morro da Boa Vista em Arraial do Cabo, Brasil

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formao de espaos precarium,5 onde a qualidade das redes de infraestrutura


inferior. Assim, parte-se da hiptese de que este tipo de atendimento de qualidade
inferior, com custos menores para os prestadores, pode estar sendo utilizado como
estratgia pelos agentes privados para solucionar o acesso aos servios de fornecimento de gua s comunidades mais pobres, o que poderia contribuir para agravar
o quadro de desigualdade social e ambiental.
Frente hiptese levantada, foi realizado um estudo de caso que permitisse
verificar a participao do setor privado na prestao dos servios de abastecimento
de gua em uma rea carente. Escolheu-se, para este fim, a anlise da gesto da
concessionria privada Prolagos S.A., que opera em cinco municpios da Regio
dos Lagos, no estado do Rio de Janeiro. O municpio contemplado para a anlise
do estudo de caso foi Arraial do Cabo, pois apenas nele a operadora Prolagos
S.A. oferecia servios de abastecimento de gua em comunidades carentes.
Desse modo, as visitas de campo ocorreram na comunidade do Morro da Boa Vista, a
primeira comunidade de baixa renda onde o sistema pr-pago de fornecimento de
gua foi implementado,6 com o objetivo de serem realizadas as anlises de cunho
qualitativo, conforme metodologia a seguir.
2 METODOLOGIA

Para orientar a anlise, buscou-se construir uma metodologia baseada em um tipo


ideal de prestao dos servios, construdo a partir da Lei de Saneamento no 11.445,
de 2007. De modo a possibilitar uma anlise em torno da justia ambiental e da
justia pela gua, seis aspectos fundamentais com relao aos servios prestados
foram utilizados na construo do tipo ideal, so eles: o acesso universal, a integralidade, a equidade, a tarifa, a qualidade dos servios e a participao popular.
Para caracterizar a prestao dos servios de saneamento, foram realizadas
anlises de cunho quantitativo com os dados do Sistema Nacional de Informaes
sobre o Saneamento (SNIS) de 2007. Este sistema contm as informaes repassadas
pelos prestadores que operam os servios de saneamento no pas ao Ministrio das
Cidades (MCidades). Realizou-se uma anlise de cunho qualitativo, pautada em
pesquisa de campo que se desenvolveu na comunidade do Morro da Boa Vista, no
municpio de Arraial do Cabo, por meio de visitas e conversas com atores locais.

5. Termo criado pela autora. O termo precarium aqui utilizado serve para contrapor o termo premium, e faz aluso
precariedade da qualidade das redes de infraestruturas nos espaos carentes. No que tange ao saneamento, os espaos
precrios, geralmente, so desprovidos de redes de abastecimento de gua, de esgotamento sanitrio e drenagem.
Os dejetos so lanados in natura nos crregos e vales, e os servios de coleta de lixo no conseguem atender
adequadamente a demanda. Quando presentes, tais redes apresentam problemas fsicos e tecnologias inadequadas,
tais como a ruptura e o vazamento frequente das redes, problemas com a interrupo do abastecimento de gua,
implementao de redes ou estaes de tratamento desconexas etc.
6. Atualmente, o Morro da Cabocla, em Arraial do Cabo, tambm abastecido com o sistema de pr-pagamento de gua.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Acredita-se, assim, que a pesquisa proposta surge como uma oportunidade de


averiguao das problemticas envoltas na questo do acesso universal, da cobrana
justa pela gua e da qualidade ambiental. Busca-se contribuir, pela realizao do
estudo de caso, para as anlises do impacto da participao do setor privado no
acesso aos servios de saneamento, de maneira a verificar se o setor privado capaz
de ampliar a oferta de servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio
com qualidade para as populaes de baixa renda. Para mais, este estudo quer
verificar se a partir da privatizao houve alguma progresso ou regresso nos valores
das tarifas e se houve alguma poltica de subsdios para estas parcelas da populao.
Verifica-se, igualmente, a evoluo do nvel das tarifas sobre o abastecimento
de gua e esgotamento sanitrio, os reajustes e as revises aplicados s tarifas, a
partir do incio da operao da concesso em 1998 at 2006, em comparao com
os ndices de preo aplicveis ao setor, com vistas a comparar a tendncia das tarifas
em relao inflao. Para responder a esta questo, basearam-se nos estudos
realizados pela Fundao Getlio Vargas (FGV) e Consrcio Inecon (Brasil, 2009)
sobre o impacto da participao do setor privado no Brasil.
Ainda no contexto das tarifas aplicadas, foram analisadas as situaes de no
pagamento e a possvel existncia de poltica de tarifas sociais implementadas pela
concessionria, ou de outros mecanismos que facilitem o acesso aos servios de
saneamento por parte da populao de baixos nveis de rendimentos, tais como a
existncia de subsdios diretos ou indiretos, programas sociais, entre outros.
Verificou-se, igualmente, se h compatibilizao com o poder aquisitivo do
usurio mediante a prtica da modicidade dos preos, bem como se h utilizao
de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usurios.
Tambm, dentro da anlise proposta, buscou-se examinar, no estudo de
caso desenvolvido, o cumprimento das metas fsicas de cobertura detalhados no
contrato de concesso, bem como a anlise e avaliao da cobertura dos servios
de abastecimento de gua. Buscou-se, neste momento, averiguar as metas de
universalidade e acessibilidade aos servios.
De modo a construir um quadro geral da prestao de servios, sob o ponto
de vista dos consumidores, o estudo buscou averiguar informalmente o grau de
satisfao dos usurios com os servios.Nesta etapa, averiguou-se a forma como a
comunidade avalia o desempenho da entrega dos servios por parte do prestador.
As visitas de campo foram realizadas entre julho e agosto de 2009. Ao todo,
foram efetuadas cinco visitas localidade. As conversas com atores locais aconteciam
ora individualmente e ora em conjunto, de maneira a permitir a compreenso
mais ampla da problemtica delineada neste estudo. Os encontros se realizaram
de modo informal, visto que o fato de no pertencer comunidade dificultava a
aplicaes de questionrios e a obteno de informaes registradas.

Privatizao dos Servios de Saneamento e Novas Formas de Segregao:


o caso do Morro da Boa Vista em Arraial do Cabo, Brasil

| 151

As conversas tinham como foco a prestao dos servios. Os encontros foram


mediados pelo presidente da associao de moradores e agendados de acordo
com a sua disponibilidade, o qual combinava, previamente, as visitas em campo.
Tais encontros eram realizados individualmente em locais na comunidade ou
diretamente na casa do morador. Isto foi sobremaneira importante, pois possibilitou a revelao de parte da realidade que muitas vezes se escondia quando
determinados atores estavam diante uns dos outros. Foram tambm realizadas
conversas com tcnicos da empresa Prolagos S.A. diretamente relacionados com
os servios prestados no local.
Finalmente, procurou-se verificar como se coloca a questo da participao
e do controle social, buscando, neste sentido, perceber se a populao da rea
analisada participa de alguma forma no processo de gesto dos servios e quais
os canais criados para o relacionamento entre a populao e a concessionria.
Para isto analisaram-se: canais de atendimento ao pblico, mecanismos de
participao e informao, acesso a informaes sobre os servios prestados, prvio
conhecimento de seus direitos e deveres por parte dos usurios, existncia ou
no do manual de prestao dos servios, bem como de um relatrio peridico
sobre a qualidade da prestao dos servios. Verificaram-se igualmente quais as
instncias de participao social e como se do as mediaes entre estes atores
e a concessionria.
3 PROLAGOS S.A.: A PRESTAO DE SERVIOS EM ARRAIAL DO CABO-RJ

A empresa Prolagos S.A. tem atividade em cinco municpios da Regio dos Lagos:
Cabo Frio, Armao de Bzios, Arraial do Cabo, Iguaba Grande e So Pedro da
Aldeia. Os municpios na rea de concesso da Prolagos S.A. so caracterizados
como cidades de veraneio, as quais recebem um grande afluxo de turistas, principalmente no vero. A populao residente permanentemente nestas cidades relativamente pequena, sendo que o municpio de Arraial do Cabo, com 27.715 mil
habitantes de acordo com o censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), o segundo mais populoso e urbanizado, perdendo apenas para Cabo Frio.
As cidades de Bzios, Cabo Frio e Arraial do Cabo abrigam as residncias de
mais poder aquisitivo da regio, embora a presena de populaes carentes
seja evidente.
O crescimento populacional da ltima dcada7 contribuiu decisivamente
para a precariedade do sistema de abastecimento de gua e esgotamento da regio.
Nos perodos de alta temporada (dezembro a maro), o aumento quase que
7. A populao da regio dos Lagos em 2000 era de 382.489, passando para 538.470 em 2010, o que representa
um crescimento da populao residente, na ltima dcada, de 40,78% de acordo com os dados do censo do IBGE.
Disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br/>.

152 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

instantneo do contingente populacional acarretava diversas crises no sistema


de abastecimento. No era incomum a interrupo no fornecimento de gua
nestes meses. O tratamento e a coleta do esgotamento sanitrio, por sua vez, eram
praticamente inexistentes e os resduos, quando no eram descartados em fossas,
eram despejados sem tratamento no mar e nas lagoas da regio, o que contribui
progressivamente para elevar o nvel de poluio ambiental.
Para reverter esse problema, era necessrio um montante elevado de investimentos para a implementao de redes, reservatrios e estaes de tratamento,
incompatvel com a realidade financeira tanto destes municpios como da Companhia
Estadual de guas e Esgotos do Rio de Janeiro (Cedae), a qual era previamente a
operadora deste servio na regio.
Em 1996, o governo do estado sugeriu aos municpios da Regio dos Lagos
a transferncia da concesso e no mesmo ano iniciaram-se os processos de licitao
para o repasse da gesto dos servios de abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio para o setor privado.
Dos cinco municpios envolvidos no repasse da gesto do saneamento para
empresas privadas, apenas Arraial do Cabo se manifestou no sentido de manter a
gesto dos servios de esgotamento sanitrio no mbito municipal. A rede coletora
de esgoto estava sendo implementada pela municipalidade e seria construda uma
estao de tratamento de esgoto (ETE) para o tratamento do esgoto do municpio,
de modo, que houve interesse da parte da prefeitura em se manter a gesto.
Com relao ao repasse da gesto dos servios de abastecimento de gua, no
houve qualquer objeo ou resistncia. Desse modo, na mesma data em que foi
celebrado o contrato de concesso com o consrcio privado, lavrou-se o termo de
rompimento amigvel com a Cedae.
De 1998 a 2006, a guas de Portugal (ADP) foi a concessionria controladora
das aes da Prolagos S.A., mas durante este perodo a empresa apresentou
sucessivamente uma situao deficitria crnica, chegando a ter um saldo negativo
superior a 100 milhes de euros em 2006. Desse modo, visando ao decrscimo do
envolvimento financeiro em participaes internacionais no lucrativas, a empresa
portuguesa decidiu vender a participao da Prolagos S.A.
O processo de negociao da venda foi iniciado em 2006, por meio de
convites negociao particular. Entidades interessadas na compra deveriam
apresentar propostas, cujos critrios de avaliao pautavam-se nas melhores
condies de pagamento e nos termos de partilha de riscos. Das quatro empresas
selecionadas, a guas Guariroba Ambiental (Grupo Cibe), apresentou a proposta
mais satisfatria e, em julho de 2007, o contrato do repasse para esta empresa
foi assinado.

Privatizao dos Servios de Saneamento e Novas Formas de Segregao:


o caso do Morro da Boa Vista em Arraial do Cabo, Brasil

| 153

A nova gestora dos servios de saneamento da Regio dos Lagos deveria


seguir o edital de licitao estipulado pela Cedae, o qual era dividido em duas fases.
A primeira, com prazo mximo de 24 meses de durao, determinava que a concessionria adjudicada deveria concluir e colocar em funcionamento 30 km de redes
distribuidoras e 14 mil hidrmetros. A segunda fase, com prazo de 48 meses aps
a aprovao do projeto executivo, que deveria ser elaborado em 24 meses, definia
que a empresa deveria ampliar a capacidade de produo e aduo de gua para
1.650 l/s, instalar 28 mil hidrmetros, quatro boosters,8 construir dez reservatrios
e implantar 89 km de rede de distribuio, alm de outras obras de esgotamento
sanitrio, tais como: implantao de 93 km de rede coletora, construo de duas
estaes elevatrias e de quatro estaes de tratamento de esgoto em cada um dos
municpios, com exceo de Arraial do Cabo (Vargas, 2005).
De acordo com o contrato estipulado entre a guas Guariroba Ambiental e
o poder concedente, at 2023 (ano em que termina o contrato), a concessionria
ter de abastecer 90% da rea urbana de Cabo Frio, So Pedro da Aldeia, Bzios,
Arraial do Cabo e Iguaba Grande.
A regulao dos servios de saneamento prestados pela concessionria
privada realizada pela Agncia Reguladora de Energia e Saneamento Bsico do
Estado do Rio de Janeiro (Agenersa), antiga Agncia Reguladora dos Servios
Pblicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro (ASEP). A Agenersa, autarquia
criada pela Lei Estadual no 4.556/2005, responsvel por exercer a regulao,
o controle e a fiscalizao dos contratos de concesso dos servios de gs (CEG
e CEG-RIO), abastecimento e coleta de esgoto da Regio dos Lagos (Prolagos
e guas de Juturnaba).
TABELA 1

Indicadores utilizados na anlise pela Prolagos Arraial do Cabo


Parmetros

Resultado

Populao urbana atendida com abastecimento de gua

25.248 habitantes

ndice de atendimento urbano de gua

100%

Quantidade de ligaes ativas de gua

4.639

ndice de hidrometrao

94,86%

ndice de macromedio

100%

ndice de perdas de faturamento

73,48%

ndice de perdas na distribuio

72,42%

ndice bruto de perdas lineares

55,24 m3/dia.Km

ndice de perdas por ligao

319,79 (L/dia)/ligao

Fonte: Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS) (Brasil, 2007).

8. A bomba Booster (casa de bombas) um tipo de compressor que auxilia na distribuio da gua no sistema de
abastecimento, pelo aumento e pela regulao das deficincias de presso e vazo nas tubulaes da rede.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Em termos quantitativos, dados do IBGE 2007 mostram que a populao


total (rural e urbana) dos cinco municpios que compem o mbito de atuao da
concessionria Prolagos S.A. de 307.622. Em Arraial do Cabo, a populao urbana
atendida com abastecimento de gua pela Prolagos S.A. de 25.248 habitantes.
Ainda de acordo com o SNIS, o ndice de atendimento urbano de gua no municpio
de 100%, representando a cobertura total da populao urbana atendida
com abastecimento de gua, o que ultrapassa a meta contratual para este perodo.
Tambm so muito bons os dados relativos hidrometrao e macromedio dos
sistemas em Arraial do Cabo. Das 4.387 ligaes ativas de gua micromedidas,
95% so hidrometradas e 100% so macromedidas.
Apesar disso, a despeito da excelente porcentagem de cobertura, o desempenho
da Prolagos S.A. em Arraial do Cabo, com base em outros indicadores de controle de
perdas, tais como prejuzo de faturamento, distribuio, ndice bruto de perdas lineares
e perdas por ligao revelam dados problemticos. O caso bastante crtico em Arraial
do Cabo, principalmente se se considerar que a concessionria Prolagos S.A. opera
somente servios de abastecimento de gua. Neste sentido, a Prolagos S.A. apresenta
um resultado alarmante de 73,48% de perdas de faturamento. Ou seja, significa que
do volume de gua disponibilizada, a porcentagem de 73,48% relativa ao volume
de gua no cobrado. A perpetuao desta situao de perdas elevadas pode agravar a
sade financeira da concessionria e a qualidade dos servios prestados neste municpio.
No que concerne dimenso ambiental, este ndice elevado pode significar que um
volume importante de gua est sendo usado sem controle do gestor do sistema, o que
pode significar um desperdcio deste recurso natural. A tabela 1 apresenta os principais
indicadores da Prolagos utilizados na anlise e a tabela 2 apresenta um comparativo
das porcentagens de perdas de faturamento das empresas privadas que operam no
estado do Rio de Janeiro, segundo os dados do SNIS (Brasil, 2007).
TABELA 2

Comparativo de perdas de faturamento


Perdas de faturamento
(%)

Concessionria

Municpio

CAP guas do Paraba

Campos dos Goytacazes

28,88

Fontes da serra guas de Guapimirim S.A.

Guapimirim

22,69

guas de Niteri

Niteri

27,49

guas de nova Friburgo

Nova Friburgo

31,75

guas do Imperador

Petrpolis

24,98

guas de Juturnaba

Araruama
Silva Jardim
Saquarema

45,77

Prolagos S.A.

Arraial do Cabo

73,48

Fonte: SNIS (Brasil, 2007).

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o caso do Morro da Boa Vista em Arraial do Cabo, Brasil

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No caso dos prejuzos na distribuio, os dados da Prolagos so bastante


preocupantes. O ndice de perdas na distribuio no municpio de 72,42%,
segundo informao obtida no SNIS em Arraial do Cabo, est muito abaixo do
previsto no edital, que determinava que a concessionria deveria ter diminudo
as perdas para 30% em 2002. A porcentagem de 72,42% muito alta e mostra
que ainda h muito a se corrigir. De fato, perder mais da metade do volume de
gua que se disponibiliza para o consumo impacta, no somente a qualidade dos
servios prestados e o desempenho financeiro da empresa, mas tambm o meio
ambiente, por um crtico exemplo de desperdcio de gua. Os volumes gastos sem
proveito poderiam ser usados para um acesso mais equitativo aos servios pelo
conjunto da populao.
O ndice de perdas lineares tambm bastante elevado. De acordo com a anlise
dos dados do SNIS, percebe-se que apesar de a concessionria apresentar um ndice
mdio baixo (14,02 m3/ dia/Km), o resultado desagregado revela perdas lineares
muito altas no municpio de Arraial do Cabo, com o valor de 55,24 m3/dia/km.
Do mesmo modo que o indicador de perdas brutas lineares, a anlise do dado de
perdas por ligao, relativo ao municpio de Arraial do Cabo (319,79 (l/dia)/ligao),
mostra que a situao revela-se tambm muito crtica, com perdas mdias chegando
quase ao dobro da mdia nacional (189,60 (l/dia)/ligao).
A anlise realizada demonstra, portanto, que em Arraial do Cabo, no que
tange ao uso racional da gua, a concessionria Prolagos apresenta resultados muito
satisfatrios com relao aos indicadores de hidrometrao e de macromedio.
Contudo, os valores relativos aos indicadores de perdas no sistema ndices de
perdas no faturamento, ndice bruto de perdas lineares, ndice de perdas por ligao
e ndice de perdas na distribuio, apresentaram-se deveras insatisfatrios, o que
representa um desafio no longo prazo. Este fato pode indicar uma viso mais
imediatista da empresa, representada pelos dados relativos ao controle de medio,
que no caso da Prolagos e de outras empresas privadas, sempre se apresentam
satisfatrios, uma vez que tambm pelas aes de controle, como o aumento
da instalao de hidrmetros pontuais, troca de hidrmetros quebrados ou defeituosos e macromedidores, que as empresas privadas regulam o quanto fornecer
de servio e de quem cobrar por ele. Todavia, uma viso de longo prazo, focada
na preservao da gua como recurso natural, ainda no parece estar presente na
estratgia de ao da empresa.
4 O SISTEMA PR-PAGO DE GUA EM ARRAIAL DO CABO: UMA ANLISE DO
SISTEMA NO MORRO DA BOA VISTA

A ocupao do Morro da Boa Vista, em Arraial do Cabo-RJ deu-se a partir da


dcada de 1950, com a vinda de operrios de diversas partes do pas (principalmente
capixabas e nordestinos) para trabalhar na recm-inaugurada Companhia Nacional

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

de lcalis, uma indstria qumica que fabricava o produto barrilha, utilizando


como matria-prima as conchas calcrias da lagoa de Araruama. No incio da
dcada de 1980, houve um incremento populacional na comunidade em funo
da expectativa de emprego gerada pelo aumento do turismo da regio. Hoje, de
acordo com os dados do Censo 2010 do IBGE, so 646 domiclios particulares
ocupados com populao total residente de 2.064 pessoas no Morro da Boa Vista.
A comunidade se assemelha s favelas da cidade do Rio de Janeiro. A base do
morro ocupada prioritariamente por residncias formais de dois a trs andares.
Estas casas so mais facilmente acessveis pelas ruas principais e seus proprietrios
so moradores mais antigos.
A parte mais alta do morro possui ocupao mais recente. Seu acesso realizado
a p por escadarias estreitas localizadas entre algumas casas ou pela alameda que se
situa na parte de trs do morro. uma poro do morro nitidamente mais carente
que a sua base, sendo sua inclinao bem acentuada (figura 1).
Existe um pequeno comrcio local situado na rua de acesso principal. Quanto
aos equipamentos comunitrios, a populao relativamente bem atendida, contando
com um centro administrativo, posto de sade, creche, centro de atendimento de
fisioterapia para idosos, quadra de esportes, mirante e um centro de aprendizado
de informtica, com cerca de dez computadores.
Tanto as casas do alto quanto as da base do morro so, atualmente, atendidas
por gua e luz. Contudo, as residncias localizadas nas ruas limtrofes rea de
entorno do morro so conectadas ao sistema convencional de abastecimento de
gua, enquanto as moradias localizadas na parte alta do morro so atendidas com
o sistema pr-pago.
FIGURA 1

Morro da Boa Vista

Fonte: Arquivo da autora.

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o caso do Morro da Boa Vista em Arraial do Cabo, Brasil

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O servio de coleta de resduos slidos prestado pela municipalidade, que o


faz em dias alternados. O lixo geralmente transportado pelo prprio morador at
o cume do morro para ser despejado em um terreno desocupado ao lado da quadra
de esportes, de onde retirado pelo caminho de lixo. Este o nico espao que
acessvel por caminhes de lixo da prefeitura. O sistema de drenagem inexistente.
O sistema pr-pago de gua implementado pela Prolagos S.A. na comunidade
bem diferenciado do sistema pr-pago comumente empregado. Aquele no utiliza
o convencional carto de crdito, tampouco o equipamento eletrnico necessrio
para a leitura do carto. Do mesmo modo, no foram implementados hidrmetros
individuais para cada residncia. A tcnica escolhida foi a implementao de
hidrmetros comunitrios, localizados em servides (ruelas) que atendem a
aproximadamente vinte famlias por hidrmetro.
De acordo com o tcnico da concessionria Prolagos S.A., que forneceu
informaes sobre o sistema, a tecnologia implementada foi escolhida devido
dificuldade e ao custo elevado de se instalar hidrmetros individuais em cada casa
(economia) da comunidade.
A gua que abastece a comunidade proveniente do reservatrio que existe
no topo do morro. Para atender a comunidade, a Prolagos S.A. desenvolveu o
chamado sistema de manobras. Este consiste na abertura alternada de dois registros
que foram instalados nos reservatrios. De dois em dois dias um registro aberto
pelos tcnicos, enquanto o outro fechado. Desse modo, a gua liberada apenas
para uma das reas que foram demarcadas dentro da comunidade, enquanto a
outra rea fica sem abastecimento. Cada rea chamada de setor. No Morro da
Boa Vista, existem trs setores: os setores 1 e 2, que so atendidos pelo sistema
pr-pago e o setor 3, que atendido pelo sistema tradicional.
FIGURA 2

Limites e setores do Morro da Boa Vista

Fonte: Google Earth.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

A liberao da gua s pode ser realizada pelos tcnicos da Prolagos S.A., que
abrem o registro na parte da manh no dia determinado para o setor. Assim, s
segundas-feiras e teras-feiras, o setor 1 recebe gua, enquanto o setor 2 no recebe.
s quartas-feiras e quintas-feiras, o setor 2 abastecido e o setor 1 permanece sem
abastecimento. Depois, o rodzio se d na sexta-feira e na prxima segunda-feira
para o setor 1 novamente. Nos finais de semana e feriados, as residncias atendidas
com o sistema pr-pago no recebem gua.
No momento da abertura do registro para o setor correspondente, os
tcnicos fazem o controle da presso, liberando a gua aos poucos. O objetivo
esperar que a gua desa pela tubulao at base do morro e depois suba por
presso para liberar o abastecimento. De acordo com o tcnico responsvel
entrevistado, esta manobra evita que as residncias do alto do morro recebam gua
sem presso, o que aumentaria a demora para o abastecimento e possibilitaria a
entrada de ar pela tubulao.
FIGURA 3

Hidrmetros e mangueiras conectadas

Fonte: Arquivo da autora.

Feita a alimentao da tubulao, os moradores podem acessar a gua pelos


hidrmetros localizados nas servides (figura 3). Cada morador responsvel por
adquirir a mangueira que conectada ao hidrmetro e leva a gua para algum
tipo de reservatrio existente na casa, seja cisterna, seja caixa dgua. Algumas
mangueiras chegam a medir mais de 10 m de comprimento e so frequentemente encontradas nas ruas do morro. O morador tambm deve ficar atento
quantidade de gua que passa pelo hidrmetro, para que ele mesmo faa o
controle do consumo.

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o caso do Morro da Boa Vista em Arraial do Cabo, Brasil

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A partir do momento em que a gua passa pelo contador, ela computada no


clculo da cobrana. Um problema grave deste sistema consiste na perda de gua
que ocorre quando a gua entra na mangueira. Como no existe nenhum tipo de
conector de rosca entre a mangueira e a sada do cano do hidrmetro, a presso
da gua que passa pelo cano vasa pelo bocal, ocasionando perdas. Considerando
que a cobrana comea pela passagem pelo medidor e este se localiza antes
da sada de gua, o consumidor vai pagar por todo o volume de gua que se
perdeu. Alm disso, a tendncia que este problema se agrave, pois o material da
mangueira tende a se deteriorar e rachar com o tempo e o uso, o que aumenta a
possibilidade de vazamento no bocal.
Outra preocupao que fica a cargo do morador o controle e a previso
do consumo de gua, uma vez que ela deve ser estocada em quantidade suficiente
para os dias em que o setor respectivo estiver fechado, bem como para os finais de
semana e feriados, quando no h abastecimento para a comunidade.
Findo o tempo de abertura do sistema, seis tcnicos descem o morro e
comeam a fazer a contagem dos hidrmetros para verificar o quanto de gua foi
consumido. Feita a leitura, os tcnicos realizam a cobrana e emitem o recibo na
hora. A concessionria cobra R$ 1,50/m3 de gua e no existe diferenciao de
tarifa por faixas de consumo.
Segundo o tcnico que concedeu a entrevista, a tarifa cobrada pelo sistema
pr-pago considerada como a tarifa social da empresa, uma vez que o baixo
valor cobrado, segundo o entendimento da empresa, possibilita a viabilidade do
pagamento por parte do morador, aumentando o acesso gua em comunidades
carentes. Ademais, foi enfatizado que a empresa no obtm nenhum lucro com a
implementao deste sistema e o valor cobrado de R$ 1,50/m3 bem inferior ao
da primeira faixa de consumo para o sistema tradicional, que de R$ 1,92/m3.
O resultado desse sistema tarifrio reflete-se no alto valor do pagamento pela
gua. De acordo com um recibo emitido pela concessionria, um dos moradores
teve de pagar, em apenas um dia de consumo, a quantia de R$ 10,65 pelo volume
de 7,1 m3 (figura 4). Se se considerar a mdia de consumo do municpio de Arraial
do Cabo, que de 129,8 l/(habitantes/dia) e fizer o clculo do valor a ser pago
com base no consumo familiar mensal mdio (15.576 l/quatro pessoas) e na tarifa
cobrada pela Prolagos, verifica-se que o valor mdio a ser pago em uma residncia
de R$ 23,37 por ms.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

FIGURA 4

Planilha de controle de cobrana e recibo emitido

Fonte: Arquivo da autora.

A renda mdia mensal domiciliar da populao de Arraial do Cabo, segundo


o IBGE, era de R$ 572,67, em 2001. Utilizando como base a porcentagem de 3%
sobre a renda mensal com gastos de gua, como recomendado pelo Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD, 2006), constata-se que 3% da
renda mdia mensal deveriam ser R$ 17,18. Desse modo, R$ 23,37 corresponderiam
a 4,08% da renda mdia da populao.
Sendo assim, verifica-se, de acordo com os clculos, que a relao do valor
da tarifa cobrada pela concessionria e o consumo mdio da populao frente
renda mensal mdia do morador de Arraial do Cabo, mostra que o cabista9
reserva uma parcela de aproximadamente 4% de sua renda com o consumo de
gua, acima da porcentagem recomendada pelo PNUD. Arguidos quanto
existncia de reclamaes oriundas da comunidade frente diferena de preo
cobrada entre os moradores da parte baixa do morro, atendidos pelo sistema
tradicional, e os da parte alta do morro, atendidos pelo sistema pr-pago, o
presidente da associao de moradores e o tcnico da Prolagos informaram
que no h qualquer insatisfao. De acordo com eles, muito pelo contrrio, os
moradores parecem estar muito satisfeitos pelo fato de agora serem atendidos com
abastecimento de gua em comparao frequente falta dgua que caracterizava
a gesto anterior pela Cedae.
Dos problemas detectados pelo tcnico, o que causa mais constrangimento o
furto de gua por parte de comerciantes situados ao longo das vias que circundam
o morro. Conforme o relato do tcnico, muitos comerciantes deixam de pagar
9. Nome dado a quem nasce em Arraial do Cabo.

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o caso do Morro da Boa Vista em Arraial do Cabo, Brasil

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por sua gua ou simplesmente tornam-se inadimplentes, ocasionando o corte do


abastecimento. Isto ocorre, porque os preos das faixas de consumo do comrcio
so consideravelmente superiores s faixas de consumo residenciais.
Com o corte, os comerciantes aproveitam-se do perodo de abertura dos
hidrmetros do morro e captam a gua com mangueiras, deixando a conta a cargo
dos moradores. Revoltados, muitos moradores delatam os comerciantes e no
incomum atritos entre eles e os tcnicos da concessionria.
Atualmente, a concessionria Prolagos S.A. estuda a possibilidade de estender
o servio do sistema pr-pago para outras localidades atendidas pela empresa.
Entre elas, citam-se a Vila do Sol e a Boca do Mato, no municpio de Cabo
Frio, e a comunidade do Rasa, no municpio de Armao de Bzios. Todas so
comunidades carentes.
5 RESULTADOS

A averiguao do primeiro tpico do quadro 1 (acesso universal ) foi tomada com


base nos dados do SNIS e mostra que a companhia Prolagos mantm a meta da
universalizao dos servios, com 100% de atendimento para a populao urbana
do municpio de Arraial do Cabo. Do mesmo modo, a pesquisa de campo revelou
que o sistema instalado na comunidade capaz de prover relativamente o acesso
gua a toda a comunidade.
Com relao ampliao progressiva do acesso aos servios para todos os
domiclios ocupados, percebe-se que no contexto da comunidade do Morro
da Boa Vista, a concessionria est aumentando paulatinamente o montante
de hidrmetros comunitrios, de modo a facilitar o acesso gua por parte de
todos os moradores.
Com relao integralidade dos servios, o acesso da comunidade s demais
modalidades de saneamento ainda bastante precrio. Apesar de a concessionria
somente prestar servios de abastecimento de gua para o municpio de Arraial
do Cabo, observa-se na pesquisa de campo que h pouca ou quase nenhuma articulao entre os servios de esgotamento sanitrio prestados pela municipalidade
e os servios de abastecimento de gua prestados pela Prolagos S.A. O resultado
desta desarticulao pode agravar a qualidade dos servios dispensados, uma vez
que o esgoto, por exemplo, que muitas vezes extravasa nas precrias tubulaes
existentes na comunidade, entra em contato com os hidrmetros e as tubulaes
instalados no cho, prejudicando a salubridade ambiental.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Em termos de equidade dos servios, os dados do SNIS disponibilizam as


informaes sobre o ndice de hidrometrao. Neste sentido, tm-se na pesquisa
de campo os elementos capazes de revelar a situao sobre a regularidade e a
continuidade dos servios. Assim, pode-se perceber que o sistema de manobra
implementado na comunidade no capaz de prover um servio regular, tampouco
contnuo, uma vez que obriga a populao a permanecer sem abastecimento em
dias alternados e nos finais de semana. A hidrometrao, que pelos dados do SNIS
revela-se elevada, com 94,86% de quantidade de ligaes ativas de gua, no
traduz a real situao do sistema implementado na comunidade. O atendimento de
aproximadamente vinte famlias por hidrmetro mostra que a concessionria ainda
est muito aqum de prover servios igualitrios para a populao, principalmente,
quando comparado com a populao que habita a parte formal da cidade, a qual
possui hidrmetros individuais por economia.
No que tange tarifao, defronta-se com um dos maiores problemas
quanto ao impacto da gesto da empresa privada. De fato, a pesquisa, tanto
qualitativa como quantitativa, mostra que os preos das tarifas mdias revelam-se
superiores, at mesmo mdia de outras empresas privadas que operam na
regio Sudeste (tabela 3). O clculo do nus com o pagamento da conta de
gua, realizado pela comparao da renda mdia da populao, pelo consumo
mdio de gua e pela tarifa praticada para a populao de baixa renda, mostra
que a populao do municpio de Arraial do Cabo paga acima da porcentagem
de 3% proposto pelo PNUD.
TABELA 3

Tarifa mdia praticada pelas empresas privadas na regio Sudeste


Concessionria

Municpios envolvidos

Estado

Valor da tarifa mdia


(R$)

Cosgua

Paragua

MG

1,24

Citgua guas de Cachoeiro

Cachoeiro de itapemirim

ES

1,67

Cap guas do Paraba

Campos dos Goytacazes

RJ

2,33

Fontes da Serra guas de Guapimirim S.A.

Guapimirim

RJ

1,22

guas de Niteri

Niteri

RJ

2,14

guas de Nova Friburgo

Nova Friburgo

RJ

1,13

guas do Imperador

Petrpolis

RJ

2,04

guas de Juturnaba

Araruama
Silva Jardim
Saquarema

RJ

1,91
(Continua)

| 163

Privatizao dos Servios de Saneamento e Novas Formas de Segregao:


o caso do Morro da Boa Vista em Arraial do Cabo, Brasil
(Continuao)
Estado

Valor da tarifa mdia


(R$)

Prolagos S.A.

Armao de Bzios
Arraial do Cabo
Cabo Frio
Iguaba
So Pedro dAldeia

RJ

2,99

guas de Guar Ltda.

Guar

SP

1,07

guas de Limeira Ltda.

Limeira

SP

1,46

Cigua Concessionria de guas de


Mairinque

Mairinque

SP

1,54

Ecosama Concessionria de Saneamento


de Mau

Mau

SP

1,36

Consrcio guas de Mirassol

Mirassol

SP

0,99

Concessionria

Municpios envolvidos

Fonte: SNIS (Brasil, 2007).


Elaborao da autora.

Alm disso, os dados encontrados pelo estudo da FGV/Inecon (Brasil, 2009)


revelam que a situao tende a se perpetuar, uma vez que o ndice de evoluo da
tarifa mdia residencial real para 10m3 apresenta uma tendncia positiva e crescente
de 10% ao ano (a.a.) de 1998 a 2007.
Segundo a FGV/Inecon (2009), o ndice, elaborado para a anlise da evoluo
das tarifas das empresas privadas, buscou refletir o gasto destinado ao consumo
de gua potvel como porcentagem da renda domiciliar. No foi considerado o
servio de esgoto, pois muitas empresas privadas no fornecem este servio e as
tarifas aplicadas so proporcionais s tarifas de gua. O indicador considerou os
20% dos domiclios mais pobres (1o quintil) e adotou um consumo tipo mensal
por domicilio de 10m3, que representativo em termos dos usurios residenciais
de baixa renda no Brasil. A anlise foi efetuada utilizando o valor das tarifas das
prestadoras e os dados histricos sobre renda domiciliar obtidos pela Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) (Brasil, 2008).

-1

100

104

136

136

10

4%

No disponvel

Taxa de
crescimento anual

133

Positiva

Positiva

10%

3%

No disponvel

Fonte: FGV/Inecon (Brasil, 2009).

No disponvel

130

221

6%

1%

Consrcio guas de Mirassol

114

223

Positiva

Positiva

Positiva

Positiva

Tendncia

No disponvel

112

177

220

132

Ecosama Concessionria de
Saneamento de Mau

154

153

133

No disponvel

100

146

150

123

112

Cigua Concessionria de
guas de Mairinque

guas de Limeira

guas de Guar

Prolagos S.A.

136

147

106

118

No disponvel

138

122

No disponvel

127

101

115

96

guas de Juturnaba
100

99

96

guas do Imperador

guas de Nova Friburgo

123

84

119

130

-2

117

69

-3

100

-4

100

-5

guas de Niteri

-6

2%

-7

100

-8

No disponvel

-9

Fontes da Serra guas de


Guapimirim S.A.

-10

CAP guas do Paraba

Citgua

Cosgua

Concessionria

Tarifa mdia residencial real das empresas privadas da regio Sudeste

TABELA 4

164 |
O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:
uma explorao terica e emprica

Privatizao dos Servios de Saneamento e Novas Formas de Segregao:


o caso do Morro da Boa Vista em Arraial do Cabo, Brasil

| 165

Ainda segundo o mesmo estudo, outra situao crtica pode contribuir para o
aumento da tarifa em um cenrio futuro. De acordo com o documento, a Prolagos
S.A. no cumpre a determinao legal estabelecida pela Lei Estadual no 4.247/2003,
de pagamento pelo uso da gua, tendo em vista que a agncia reguladora ainda no
se manifestou sobre o pleito de repasse desta cobrana para as tarifas.
Para a avaliao da qualidade dos servios, foi verificada a excelncia tcnica das
instalaes durante a visita de campo. Neste sentido, compreende-se que a qualidade
tcnica do sistema implementado na comunidade no adequada, uma vez que ele
possibilita o vazamento de gua no momento de sua passagem para a mangueira. Como
se verifica, alm da perda da gua, o usurio ainda tem de pagar pelo desperdcio que
este tipo de tecnologia proporciona. Alm disso, inadmissvel que o usurio seja o
responsvel pela compra e manuteno da mangueira, que funciona como ramal predial.
Com relao qualidade da gua, como no possvel avali-la com base nos
dados do SNIS, que apesar de conter indicadores para este fim, no disponibilizou
todos, assumem-se as informaes fornecidas pelo relatrio da Agncia Reguladora
de Energia e Saneamento Bsico do Estado do Rio de Janeiro (Agenersa), de 2005,
bem como pelo relatrio da Prolagos S.A., sobre as anlises dos parmetros
organolpticos e fsico-qumicos da gua. Assim, ambos os relatrios informam
que todos os quesitos da qualidade da gua da Prolagos atendem Portaria
no 518/2004 do Ministrio da Sade (MS), que estabelece os procedimentos e as
responsabilidades relativos ao controle e vigilncia da qualidade da gua para o
consumo humano e seu padro de potabilidade.
Ainda sobre a anlise da qualidade dos servios, verifica-se que os dados do
SNIS, relativos ao desempenho financeiro da concessionria, demonstram que ela
apresenta resultados no satisfatrios. Neste aspecto, as anlises realizadas pelos
estudos realizados pela FGV/Inecon, com relao ao desempenho financeiro das
empresas privadas, revelam que a situao financeira da Prolagos muito inferior
em comparao s outras companhias privadas atuantes no setor e, em complemento,
o estudo destaca que se a empresa no reverter este quadro, esta situao pode no
se sustentar a longo prazo.
As anlises efetuadas quanto integrao das infraestruturas e dos servios com
a gesto eficiente dos recursos hdricos foram pautadas na verificao dos indicadores
de macromedio, hidrometrao e perdas nos sistemas. Apesar do elevado ndice
de hidrometrao, com 94,56% de ligaes hidrometradas, e de realizar 100% de
macromedio de seus sistemas, os resultados de perdas de faturamento (73,48%),
perdas na distribuio (50,37%) e de perdas por ligao (189,60 l/dia/ligao)
contribuem para diminuir o desempenho ambiental da concessionria Prolagos S.A.
Somente o ndice de perdas lineares (14,02 m3/dia/km) apresenta-se adequado a
uma boa gesto ambiental por parte da empresa, conforme se pode ver na tabela 1.

166 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

De fato, compreende-se que a concessionria Prolagos recebeu da Cedae,


infraestrutura precria, frequentemente depredada pela ao das macacas10 e
ligaes clandestinas que eram comuns na regio. Entretanto, acredita-se que aps
dez anos de gesto, mesmo que se tenham diminudo as perdas ao longo da gesto,
frente a este quadro elevado de prejuzos no sistema, a concessionria deveria ter
priorizado a sua reduo, assim como foram priorizadas as elevaes dos ndices
de macromedio e hidrometrao.
Finalmente, as anlises da participao e do controle social foram reveladas
pela pesquisa de campo, uma vez que os dados do SNIS no fornecem informaes
deste tipo. importante colocar, neste quesito, que as informaes obtidas junto
ao presidente da associao de moradores acabam conduzindo a uma avaliao
bastante positiva da prestao dos servios pela concessionria. De um modo geral,
os moradores acham que a qualidade e os servios prestados pela concessionria
so bons, mas criticam o fato de haver sistema de rodzio no abastecimento de
gua. Tambm foi possvel verificar, que em geral, a populao acredita que a tarifa
cobrada compatvel com o servio prestado.
Ainda, segundo observao da pesquisa de campo, foi possvel averiguar que
a principal preocupao da comunidade sempre foi ter acesso gua, acima de
qualquer questo relativa tecnologia implementada ou ao preo. Na verdade,
as declaraes geralmente deixavam transparecer mais satisfao com relao aos
servios prestados pela Prolagos S.A., se comparados aos servios dispensados
anteriormente pela Cedae.
Por sua vez, no havia muitos questionamentos quanto ao tipo de servio
que estava sendo implementado na comunidade pela Prolagos S.A., desde que
ela possibilitasse o efetivo acesso gua. Isto levou a uma legitimao do tipo de
soluo tcnica que seria implementado, uma vez que, segundo dados tcnicos da
Prolagos, esta era a nica opo possvel para o atendimento da comunidade com
abastecimento de gua.11
Prosseguindo na avaliao, quanto aos canais de atendimento ao pblico,
verifica-se que a Prolagos S.A. apresenta postos de atendimento em cada um de
seus municpios. Tais postos abrem diariamente das 9h s 14h12 e fornecem atendimento ao pblico. Existe tambm o telefone gratuito de atendimento, bem como
o servio de atendimento on-line. Alm disso, a Prolagos S.A. conta com servio
de ouvidoria, que segundo o site um
10. Ligaes clandestinas realizadas por pipeiros informais que atuam na regio.
11. De acordo com as informaes do site da Prolagos, em funo da altitude e das condies geogrficas, o abastecimento
para os morros apresentava dificuldades tcnicas para instalao de redes subterrneas. Esta informao foi confirmada
pelo tcnico entrevistado.
12. Em Arraial do Cabo, a loja de atendimento da Prolagos situa-se na Rua Rui Barbosa, 46 Praia dos Anjos.
De segunda a sexta-feira, das 9h s 16h, e sbado, das 9h s 13h.

Privatizao dos Servios de Saneamento e Novas Formas de Segregao:


o caso do Morro da Boa Vista em Arraial do Cabo, Brasil

| 167

canal aberto participao do cidado, sendo um instrumento orientador para a


melhoria dos servios prestados. Este servio desempenha a funo de segunda instncia,
recebendo reclamaes e/ou sugestes j registradas nas demais reas da concessionria
e que no tenham tido soluo ou cuja resposta no tenha sido satisfatria.

No foi possvel avaliar no mbito deste trabalho a efetividade desses mecanismos.


Com relao aos mecanismos de participao e informao, segundo relatou
o presidente da associao de moradores, houve constante articulao com a
concessionria quando da implementao do atual sistema de abastecimento de
gua. Ainda de acordo com o presidente da associao, foram realizadas reunies
entre os moradores e a Prolagos S.A. para decidir sobre os pontos de colocao dos
hidrmetros na comunidade e repassar as informaes relativas ao funcionamento
dos sistemas de manobras e de cobrana.
Quanto ao acesso s informaes sobre os servios prestados, existe um mural
informativo na loja de atendimento da Prolagos que contm os dados relativos
aos servios prestados. Estes englobam o controle de qualidade da gua, da vazo,
dos reparos realizados, da ampliao dos servios etc. Na comunidade do Morro
da Boa Vista, especificamente, as informaes sobre o funcionamento do sistema
tambm so transmitidas por um funcionrio coordenador que permanece na
comunidade enquanto auferida a cobrana e realizada a distribuio da gua.
Este funcionrio tambm transmite as reclamaes e/ou pedidos da comunidade
Prolagos, funcionando desta forma, como um canal de participao.
O conhecimento prvio dos direitos e deveres do usurio frente aos servios
prestados pela concessionria funciona de uma maneira muito particular. Percebe-se
que a comunidade conhece seus deveres quanto ao pagamento imediato da cobrana,
quanto ao direito de uso do hidrmetro comunitrio, quanto quantidade de pessoas
que utilizam o hidrmetro comunitrio, quanto ao sistema de emprstimos e
de facilitao de pagamentos, de denncias de gua furtada por terceiros etc.
Com relao aos direitos e deveres determinados pela lei, parece que a comunidade
desconhece questes relativas ao direito de obter um servio regular, de qualidade,
com tarifas sociais etc. Contudo, no foi possvel aprofundar esta anlise.
No foi possvel ter acesso, durante a pesquisa de campo, a qualquer manual
ou cartilha que contemplasse a prestao dos servios. Do mesmo modo, no se
constatou a existncia de um relatrio peridico sobre a qualidade dos servios.
Contudo, como existe um relatrio peridico sobre a qualidade da gua, disponibilizado no site da concessionria, entende-se que a empresa Prolagos fornece
relatrios sobre a qualidade dos servios. Igualmente, como foi dito, verificou-se
que existem informaes sobre a prestao dos servios da concessionria nos postos
de atendimento, o que corrobora com o entendimento de que h, de alguma forma,
informaes sistemticas sobre a prestao dos servios.

168 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Conclusivamente, a anlise da prestao do servio de abastecimento de gua da


concessionria Prolagos S.A. na comunidade estudada, aplicada ao modelo tipo ideal
weberiano, a qual se estruturou com base nos princpios fundamentais da prestao
de servios, revelou que a empresa ainda est aqum de ser considerada um modelo
exemplar na gesto do servio de abastecimento de gua.
Mais criticamente, os princpios da equidade, da qualidade dos servios e da
tarifao, reconhecidos nesta avaliao como deficitrios, contribuem efetivamente
para a perpetuao de um quadro de injustia social e ambiental nesta comunidade,
que enfrenta os problemas decorrentes dos agravos de sua classe social.
QUADRO 1

Qualidade dos servios prestados


Modelo tipo ideal padro para servios de saneamento
Tpicos abordados
Acesso universal

Integralidade

Equidade

Exigncias
Ampliao progressiva do acesso
de todos os domiclios ocupados

Integrao dos servios

Atende

No atende

Sim

Regularidade

No

Continuidade

No

Hidrometrao individual

No

Compatibilizao com o poder


aquisitivo do usurio, mediante a
prtica de modicidade de preos

No

Utilizao de tecnologias apropriadas considerando a capacidade de


pagamento dos usurios

No

Qualidade tcnica das instalaes

No

Tarifao

Qualidade dos
servios

Qualidade da gua

Integrao das infraestruturas e


dos servios com a gesto eficiente
dos recursos hdricos

Comentrios

A concessionria somente presta


servio de abastecimento de gua.
O esgotamento e a coleta de lixo
so prestados pela municipalidade.
A drenagem inexistente.

Apesar de a concessionria apontar


o preo cobrado pelo sistema
pr-pago como tarifa social, ele no
compatvel com a renda dos usurios.

O site da concessionria Prolagos


disponibiliza as anlises dos
parmetros organolpticos e
fsico-qumicos da gua.

Sim

No
(Continua)

Privatizao dos Servios de Saneamento e Novas Formas de Segregao:


o caso do Morro da Boa Vista em Arraial do Cabo, Brasil

| 169

(Continuao)
Modelo tipo ideal padro para servios de saneamento
Tpicos abordados

Participao e
controle social

Exigncias

Atende

Canais de atendimento ao pblico

Sim

Mecanismos de participao e
informao

Sim

Acesso a informaes sobre os


servios prestados

Sim

No atende

O acesso obtido apenas na loja


da Prolagos.

Prvio conhecimento dos seus


direitos e deveres

No

Acesso a manual de prestao do


servio

No

Acesso a relatrio peridico sobre a


qualidade da prestao dos servios

Sim

Comentrios

O acesso obtido apenas na loja


da Prolagos.

Elaborao da autora.

6 CONSIDERAES FINAIS

O estudo de caso efetuado no municpio de Arraial do Cabo, pela anlise da concesso


empresa Prolagos S.A. fortaleceu a hiptese levantada de que um novo modelo
de desigualdade pode estar sendo instaurado. Assim, o exame realizado frente
qualidade dos servios de abastecimento de gua prestados na comunidade do Morro
da Boa Vista constatou que o setor privado prov servios de menor qualidade s
comunidades carentes, quando comparado s reas de mais poder aquisitivo.
A questo da diferena na qualidade dos servios acaba se tornando uma
nova faceta de desigualdades, decorrente das transformaes que vm ocorrendo
nos modos de proviso dos servios de saneamento, e podem se tornar um meio
consolidado de segregao socioespacial e de fragmentao urbana. Assim as redes
de infraestrutura aparentemente generalizadas, e os servios, aparentemente universalizados mascaram novas formas de desigualdade social. Se antes verificou-se que
o panorama da falta de acesso de infraestrutura e de saneamento era o componente
principal do processo de segregao, hoje, verifica-se que a diferena na qualidade
dos servios prestados se coloca como o elemento central de contribuio para a
perpetuao das desigualdades socioespaciais na atualidade.
No obstante, constatou-se in loco que houve melhoria no acesso gua para
essa populao com a entrada do setor privado. Neste sentido, compreensvel o
nvel relativamente elevado de satisfao da populao frente aos servios prestados
pela concessionria privada quando comparado falta total de acesso gua na
poca da Cedae. Evidentemente, entre a falta de acesso e o acesso precrio e caro,
opta-se pelo ltimo.

170 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

O reflexo desse legado deixado pela Cedae resulta na demanda reprimida


e na urgncia por servios de saneamento. Esta urgncia geralmente significa de
qualquer modo e a qualquer preo.Isto pode impactar perversamente grupos sociais
desarticulados que se tornam impotentes frente ao desconhecimento de seus direitos.
A adoo da implementao do sistema pr-pago para comunidades carentes
pode ser uma estratgia interessante do prestador dos servios privados para solucionar o alto nvel de inadimplncia nestes espaos. Contudo, deve-se averiguar
como a lgica do mercado se coloca diante de questes de equidade, universalidade
e qualidade dos servios prestados indiscriminadamente, ou seja, diante da lgica
dos direitos sociais e da justia social.
De fato, este estudo reafirmou as acusaes do PNUD (2006), de que as
parcelas mais pobres das populaes pagam realmente mais caro pela gua.
Neste captulo, evidenciou-se que os moradores da comunidade carente do Morro da Boa
Vista, em Arraial do Cabo, para terem acesso a um servio descontnuo, tendem a
gastar mais que a porcentagem mxima recomendada de 3% sobre a renda mensal.
A constatao de que os servios prestados a comunidade apresentavam uma
qualidade inferior frente aos servios ofertados em outras localidades do mesmo
municpio reforam o fato de que o setor privado, neste espao, no est sendo
capaz de conciliar qualidade de vida, universalizao e justia, seja ambiental seja
social. No caso de Arraial do Cabo, estes dois nveis esto claramente identificados:
um para a cidade formal e outro para a os bairros populares, originados da ocupao
informal, onde os servios so caros e de qualidade inferior. Confirma-se assim
um tratamento desigual aos usurios, reforando um quadro de injustia social.
A estratgia de implementar um sistema de pagamento automtico como
combate inadimplncia, no foi suficiente para que a empresa implementasse
um sistema de melhor qualidade para aquela localidade. Assim, a lgica que se
estrutura revela que quem paga antecipadamente recebe o pior servio.
A partir de tais constataes, deve-se, desta maneira, repensar como se coloca
a questo da universalizao do acesso aos servios de saneamento. Muito se falou
sobre o alcance das metas do milnio estipuladas pela Organizao das Naes
Unidas (ONU) para 2010 e, de fato, constata-se que o alcance da universalizao
dos servios de saneamento algo que ser concretizado em breve. Contudo,
algumas questes se colocam quando se percebe os caminhos que esto sendo
trilhados para o seu alcance. Assim, ser suficiente entender universalizao do
saneamento como um acesso numrico ou que a qualidade de vida da populao
deve estar em consonncia com a universalizao dos servios?
Sob a luz da justia ambiental e da justia pela gua, parece que essas so
as questes primordiais. Elevar as porcentagens de acesso gua promovendo a

Privatizao dos Servios de Saneamento e Novas Formas de Segregao:


o caso do Morro da Boa Vista em Arraial do Cabo, Brasil

| 171

desigualdade, revela que se est novamente caminhando rumo implementao


de polticas pblicas equivocadas e injustas, nas quais mais uma vez as parcelas
mais pobres sero injustamente penalizadas.
REFERNCIAS

BARLOW, M.; CLARKE, T. Who owns water? The Nation, New York, 2 Sept.
2002. Disponvel em: <http://migre.me/kZZVM>.
BRASIL. Ministrio das Cidades. Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento
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proviso dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio
no Brasil. So Paulo: Ministrio das Cidades; Secretaria Nacional de Saneamento
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Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades/PMSS/Inecon/FGV, 2009.
GRAHAM, S.; MARVIN, S. Splintering urbanism. Networked infrastructures,
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VARGAS, C. M. O negcio da gua: riscos e oportunidades das concesses de
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VARGAS, C. M.; LIMA, R. F. Concesses privadas de saneamento no Brasil: bom
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WOLF, A. et al. Water can be a pathway to peace not war. Navigating peace.
Washington: Woodrow Wilson Institute, July 2006.

172 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR

AGENERSA AGNCIA REGULADORA DE ENERGIA E SANEAMENTO


BSICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2005. Relatrio final da
Prolagos. Rio de Janeiro, 2005.
BIRCH, M. HAAR, J. The impact of privatization in the Americas. Boulder, Colorado:
North-South Center Press. Miami, 2000. Disponvel em: <http://migre.me/l009>.
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 518, 25 de maro 2004. Estabelece
norma de qualidade da gua para consumo humano. Braslia, 2004. Disponvel em:
<http://migre.me/kZXt5>.
______. Diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal
de saneamento bsico. Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Braslia, 2007.
Disponvel em: <http://migre.me/kZO3q>. Acesso em: 4 mar. 2011.
LOJKINE, J. O estado capitalista e a questo urbana. 2. ed. So Paulo: Martins
Fontes, 1997. 359 p. Disponvel em: <http://migre.me/kZPGw>.

CAPTULO 7

REDES DE POLTICA E DESENHO DE ESTRATGIAS


PARA SUPERAR A CRISE DA GUA: OS CASOS DOS
AQUFEROS DO VALE DE LEN, GUANAJUATO E
DO VALE DE AGUASCALIENTES, NO MXICO1
Alex Ricardo Caldera Ortega2

RESUMO

Este captulo se baseia em um estudo que revela a disputa entre projetos polticos
em torno da gesto da gua, em dois aquferos do centro do Mxico afetados por
sobre-explorao. Os casos se referem ao aqufero do vale de Len, de Guanajuato
e do vale de Aguascalientes, tambm identificados neste estudo com o nome de
aqufero interestadual Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnacin (OAE), uma vez que
este sistema hdrico abarca o territrio destes trs lugares. Analiticamente, a ateno
volta-se para o tipo de relaes estabelecidas entre os atores pblicos e privados
envolvidos na gesto da gua subterrnea, bem como nos arranjos institucionais
que moldam estas relaes, a partir da perspectiva analtica denominada anlise
de redes de poltica pblica. O captulo tem o objetivo de ressaltar no apenas o
conflito distributivo da gua no Mxico, mas tambm a influncia das ideias no
desenho das polticas pblicas destinadas superao da crise de gua no pas.
Argumenta-se que a disputa tem ocorrido entre duas vises: uma dominante, que
concebe a gua como bem econmico, e outra emergente, ainda marginal, que
defende o princpio de que o acesso gua um direito humano.
1 A GOVERNANA COMO CONCEITO DE UTILIDADE HEURSTICA

Neste trabalho, no se assume o conceito de governana da gua como


equivalente a bom governo, mas sim como a configurao e a manuteno
dos arranjos de autoridade e poder nos quais os atores tomam decises e
enquadram polticas que so vinculantes para os atores individuais e coletivos
1. Traduzido do original em espanhol por Raony Silva Nogueira e Maria da Piedade Morais.
2. Professor pesquisador do Departamento de Gesto Pblica e Desenvolvimento, da Diviso de Cincias Sociais e
Humanidades da Universidade de Guanajuato, Campus Len.

174 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

nos diferentes limites territoriais, como so o estado, os distritos e os municpios (Hanf e Jansen, 1998, p. 3). Sob esta concepo, a governana
essencialmente processo, no estado ao qual se haveria de alcanar. Ante esta
acepo de governana, a resposta persistncia da crise de gua nas zonas
ridas do Mxico busca-se no processo poltico que tem dado forma ao quadro
institucional da gesto da gua subterrnea no pas e particularmente nas
regies estudadas durante as duas ltimas dcadas. Esta perspectiva postula
que as instituies relacionadas gua so tanto o resultado como o veculo
de processos polticos, os quais tm moldado a mudana institucional e seus
resultados (Castro et al., 2006, p. 247).
O conceito de governana , portanto, ferramenta heurstica que identifica
a dinmica da poltica pblica de modo reticular: uma rede de estruturas e atores
configurada ao redor de setor determinado de ao governamental; neste caso,
o do setor hdrico. O conceito de rede de polticas aparece com a inteno de
ser utilizado como instrumento para categorizar as relaes existentes entre os
grupos de interesse e o governo (Natera, 2004; Chaqus, 2004). Como definio
mnima de rede de polticas, parece til a proposta feita por Klijn, Koppenjan
e Termeer (1995, p. 439), para os quais esta rede constitui padres mais ou
menos estveis de relaes sociais entre atores mutuamente dependentes, que
formam entorno de problemas polticos ou grupos de recursos e cuja formao,
manuteno e mudana so obra de uma srie de jogos ou seja, uma srie de
aes contnuas entre diversos atores, em funo de determinadas regras formais
ou informais.
A partir dessa perspectiva da poltica pblica, a rede de polticas vista
como microcenrio diferenciado, povoado de estruturas poltico-administrativas,
valores e atores especficos, uns pblicos e outros privados, que se corresponde
com o respectivo mbito de problemas, necessidades e/ou oportunidades, mas
reconstrudo, recriado, pelas caractersticas e pelo estilo desta poltica pblica
(Natera, 2004). Esta representa possibilidade de adentrar no prprio jogo
poltico das polticas pblicas. As redes de polticas podem variar em relao
sua configurao a partir de cinco dimenses bsicas, as quais se podem operacionalizar nas seguintes variveis, que caracterizam a prpria rede e podem ser
verificadas empiricamente.

Redes de Poltica e Desenho de Estratgias para Superar a Crise da gua: os casos dos
aquferos do vale de Len, Guanajuato e do vale de Aguascalientes, no Mxico

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QUADRO 1

Dimenses de anlise da rede de polticas


Dimenses
Organizao elementar
da rede

Relaes de poder
na rede

Descrio
Comunidade poltica

Identificar o conjunto de atores polticos e sociais envolvidos,


a natureza destes e a intensidade de suas interaes.

Institucionalizao da rede

O conjunto de regras formais e informais, procedimentos e


estruturas organizacionais relacionadas ao assunto pblico.

Funo da rede

De influncia, negociao, coordenao ou alocao de recursos.

Natureza das disputas a


partir de interesses e valores

A repartio de interesses e valores nas posies iniciais


favorveis ou contrrias em relao aos assuntos pblicos.

Instrumentos e recursos
de poder

As diferentes capacidades de influncia dos atores (grau de


desigualdade da rede e fontes de poder) e tipo de recursos
que manejam para exercer influncia (materiais ou simblicas;
tticas de influncias leves ou pesadas).

Fonte: Natera (2004, p. 13-14).


Elaborao do autor.

Essa anlise no somente estabelece a configurao institucional das relaes


polticas em torno de um assunto problemtico (a crise da gua em nvel local),
mas tambm possibilita explicao no que concerne aos resultados derivados
desta estrutura de poder.
2 OS ESTUDOS DE CASO

Os casos selecionados so significativos, pois trata-se de dois dos aquferos mais


sobre-explorados do pas.3 Os dois casos so representativos na zona centro-norte
do Mxico, em que a gravidade do problema se configura a partir da importncia
social e econmica das regies e sua disponibilidade absoluta e relativa de gua
cada vez menor.

3. A Comisso Nacional da gua (CNA) identifica 104 aquferos que apresentam algum grau de sobre-explorao ou
seja, em local em que a extrao maior que a recarga (CNA, 2008). Entre estes, encontram-se os dois aquferos que
so objetos deste trabalho.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

MAPA 1

Mxico, regies hidrogrficas e aquferos: localizao dos casos

Fonte: Comisso Nacional da gua (CNA).

Ambos os vales possuem gua subterrnea como sua principal fonte de


abastecimento para todos os usos, mas principalmente para o consumo humano.
Seus perfis sociodemogrfico e econmico so muito parecidos, e os dois concentram presso importante sobre seu sistema natural a partir, em primeiro lugar, da
extrao da gua que ocorre no setor agrcola; em segundo lugar, da demanda do
recurso que as populaes fazem que em ambos os casos ultrapassa o milho de
habitantes e, em terceiro lugar, da contaminao da gua que se d principalmente
em decorrncia de intensa atividade industrial.4
A gua para consumo humano em Len, Guanajuato, depende atualmente
em 90% da gua subterrnea, enquanto em Aguascalientes esta dependncia
de 100%. A gua superficial est destinada principalmente ao setor agrcola.
Os balanos hdricos para ambos os aquferos revelam que para o caso de
Aguascalientes a sobre-explorao chega aos 199 hm; para o aqufero de Len,
de 48,3 hm por ano. Os dois aquferos apresentam reduo mdia de 2 metros
por ano, agravando-se a situao nas zonas metropolitanas, nas quais a extrao
est sendo feita a 400 e 500 metros de profundidade e registra diminuies de 4
e 5 metros por ano em Len e Aguascalientes, respectivamente.
Em termos econmicos, as duas regies destacam-se por seu dinamismo.
Len, em Guanajuato, possui tradio antiga como zona com vocao industrial,
dado que desde a primeira metade do sculo XX a indstria de curtumes e
calados estabelecida na regio converteu-se em uma das mais importantes do
4. Para ambos os casos, 78 % da extrao de gua dos aquferos so para o setor agrcola, 15%, para consumo humano,
5%, para o setor industrial e 2% para outros usos por exemplo, criao de gado.

Redes de Poltica e Desenho de Estratgias para Superar a Crise da gua: os casos dos
aquferos do vale de Len, Guanajuato e do vale de Aguascalientes, no Mxico

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pas, enquanto Aguascalientes enfrentou processo de transio nas ltimas quatro


dcadas, no qual de uma economia essencialmente agrcola passou a outra de
tipo industrial e de servios altamente atraente para os investimentos nacionais
e estrangeiros. Os diagnsticos existentes revelam que as tentativas de reverter a
tendncia sobre-explorao dos aquferos no esto sendo bem-sucedidas, motivo
pelo qual em um futuro no superior a vinte anos se observar o comprometimento
no somente do padro de desenvolvimento econmico destas regies, como
tambm da prpria disponibilidade de gua para a vida digna de suas populaes.
A histria que ser apresentada neste trabalho trata sobre como a viso dominante
da gua como bem econmico tende a aprofundar a gravidade do problema.
Por sua vez, possivelmente, a abordagem do acesso gua como direito humano
pode contribuir para pr em prtica alternativas mais sustentveis.
Este estudo sobre redes de poltica pblica e mudana institucional no
setor da gua no Mxico se concentra no perodo compreendido entre 1989
e 2008. Esta temporalidade se justifica dada a identificao da instaurao no
ordenamento nacional mexicano de paradigma de modernizao e redefinio
do papel do Estado, algo que o historiador Luis Aboites Aguilar (2009) denomina
de o paradigma mercantil ambiental da poltica hdrica. Este paradigma tem
sido impulsionado a partir da criao, em 1989, da Comisso Nacional da gua
(CNA), a agncia federal encarregada da poltica hdrica mexicana. Naquele ano,
ademais, produziram-se processos polticos locais em Aguascalientes e Guanajuato
que impactariam diretamente o setor de gua nas duas dcadas seguintes.
3 CARACTERIZAO DA REDE DE POLTICAS

Que atores configuram a comunidade de polticas pblicas em cada caso estudado?


Quais destes participam efetivamente no processo de tomada de decises e quais
ficam excludos? Que condies estruturais determinam a posio de cada um dos
atores, seu poder de influncia ou sua marginalizao? Ou que arranjos institucionais
definem a funo da rede de polticas e as capacidades dos atores? Como este marco
institucional condicionou a estruturao dos problemas que finalmente foram
reconhecidos pela agenda pblica? Uma forma til de iniciar a anlise comparada
da conformao de comunidades de poltica a partir da proposta de Laumann e
Knoke (1987) para identificar os atores includos e excludos no processo de polticas
pblicas, a partir de trs nveis de participao que vo desde o primeiro crculo
de influncia na tomada de decises, passando por outro crculo intermedirio
de atores com influncia mediana e, por ltimo, pelo grupo de atores alijados e
marginalizados do processo.
Nesse sentido, em Len, os empresrios de curtumes e calados impuseram-se
como o principal grupo poltico do municpio. Desde o final da dcada de 1980 e

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

o incio dos anos 1990, a elite econmica que representa os industriais dos calados
e dos curtumes conseguiu posicionar muitos de seus membros nas altas esferas de
deciso poltica; no somente na rea conhecida como El Bajo, mas tambm em
todo o estado de Guanajuato, algo que foi bem-sucedido principalmente a partir
da militncia desta elite no Partido Ao Nacional (PAN).5 Neste subsistema da
poltica hdrica de Len, isto configurou esquema no qual os empresrios locais
desempenham o papel central indiscutvel. assim que desde a criao da Junta
de Administrao da gua, em 1982, e a posterior constituio do Sistema de gua
Potvel e Esgotamento Sanitrio de Len (Sapal),6 em 1984 os setores empresarial
e industrial apoderaram-se de seu conselho diretor o qual tem sido ator central
no desenvolvimento das estratgias para buscar solues para os dois problemas
recorrentes desta regio: a escassez e a contaminao da gua.
A viso empresarial gerou, ademais, a reproduo de padres gerenciais no
interior das organizaes responsveis pelo setor de gua. Enraizou-se, neste sentido,
a valorizao da eficincia e a profissionalizao do servio. Isto levou a consolidar
um corpo de gerentes de gua que passaram a incursionar no primeiro momento
no Sapal, a partir de contrato do grupo empresarial com o ordenamento municipal,
e logo continuaram sua carreira no setor em instncias de ordem estadual, a partir
das quais se operou a mudana de orientao da poltica hdrica de Guanajuato
baseada no planejamento e na abertura para regime de participao de usurios
em espaos criados especificamente para isto.
Paralelamente a esses processos, em Guanajuato, celebrou-se uma srie de
acordos de transvases/transferncias entre os estados pertencentes ao Conselho da
Bacia Lerma-Chapala (CCLCH) incluindo-se Guanajuato , os quais foram
tambm fator decisivo no rumo que seguiria este estado no desenho de suas instituies para a gesto da gua. Entre 1992 e 1995, registra-se presso constante sobre
as autoridades da CNA por parte tanto dos agricultores do Distrito de Rega 0117
Alto Rio Lerma, como do prprio Poder Executivo do governo de Guanajuato
relacionado s quantidades de gua a serem transferidas para o estado de Jalisco.
A demanda perante a CNA, que em vrias ocasies se tornou beligerante, argumentava
5. Notavelmente, um deles Vicente Fox Quesada, que foi eleito governador do estado em 1995 e posteriormente
se converteria em presidente do Mxico, no perodo 2000-2006, em ambas as situaes como candidato do Partido
Ao Nacional (PAN).
6. Em espanhol, Sistema de Agua Potable y Ancantarillado de Len (Sapal).
7. A Lei de guas Nacionais mexicana, em seu Artigo 3, inciso XXV, define distrito de rega (distrito de irrigao) como:
estabelecido mediante decreto presidencial, constitudo por uma ou vrias superfcies previamente delimitadas e em
cujo permetro se localiza a zona de irrigao, o qual conta com obras de infraestrutura hidrulica, guas superficiais
e do subsolo, bem como com seus recipientes de armazenamento, sua zona federal, de proteo e demais bens e
obras relacionadas, podendo tambm estabelecer-se com uma ou vrias unidades de irrigao. Os distritos de rega
foram construdos, operados e administrados pelo governo central mexicano at 1999, quando passaram a ter gesto
compartilhada pelo governo e pelos usurios organizados (Lei de guas Nacionais, Artigo 3, inciso XXV, traduo nossa).
Segundo a CNA, os distritos de rega totalizavam 85, em maro de 2013.

Redes de Poltica e Desenho de Estratgias para Superar a Crise da gua: os casos dos
aquferos do vale de Len, Guanajuato e do vale de Aguascalientes, no Mxico

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que as quantidades do transvase eram injustas e acusava a CNA de fazer estimativas


incompletas e pouco confiveis. Isto motivou as autoridades estatais de Guanajuato
a desenvolver estratgia discursiva e de reforma institucional para se rebelar contra
os acordos do CCLCH e das linhas de ao sugeridas pela CNA. Esta mudana de
orientao da poltica hdrica desenvolveu-se a partir da Comisso Estatal de gua e
Esgotamento Sanitrio de Guanajuato (CEASG),8 a partir de 1995, com a chegada
de Vicente Fox ao governo do estado e a nomeao de Vicente Guerrero Reynoso
para dirigir esta entidade estatal (Maganda, 2003, p. 398). A partir destes eventos,
Guanajuato comeou a gerir seus sistemas de informao hdrica, planejamento
tcnico e participao dos usurios. Neste ponto, cabe ressaltar o estabelecimento
dos conselhos tcnicos de guas (Cotas),9 como organismos de usurios de guas
subterrneas e superficiais, que se converteram no principal instrumento do governo
estadual para promover a autogesto dos usurios e estruturar sistema de planejamento
hdrico por meio do Conselho Estatal Hidrulico (CEH). A ideia era ter os prprios
instrumentos para gerar informao a partir de modelagem e monitoramento, com
a possibilidade de gerar propostas para a manuteno e a distribuio da gua que
fossem legitimadas socialmente e que permitissem enfrentar as disposies nacionais.
Em relao a isso, uma srie de acordos celebrados em 1989 com o objetivo
de despoluir a bacia com a instalao do CCLCH, em 1993 foi a pedra fundamental para que Len, em conjunto com a sub-bacia do rio Turbio, zona limtrofe
com forte presena da indstria curtidora, se convertesse no principal centro de
ateno para as aes relacionadas a este tema. Dado que a presso provinha do
mbito federal e do acordo entre os estados pertencentes bacia, neste assunto
em particular, a resposta especfica foi conjunta entre o governo local em Len e o
governo do estado de Guanajuato, a qual consistiu em promover a realocao da
indstria curtidora e a construo da primeira Planta de guas Civis. O governo
municipal e principalmente o Sapal negociaram com a Cmara da Indstria de
Curtumes do Estado de Guanajuato (Cicur) estes assuntos, ainda que outros
grupos de industriais tambm fossem muito visveis nesta etapa, como foi o caso
da indstria metalomecnica, na qual se destacam os empresrios transportadores
tanto de carga como de passageiros e que representa uma das principais frotas
de veculos no centro-oeste do pas.
Apesar da resistncia dos curtidores, como resultado principalmente da
presso por parte das autoridades federais, conseguiu-se que fosse aceito o
melhoramento dos processos de produo. Para isto, em 1997, subscreveu-se com
8. Em espanhol, Comisin Estatal de Agua y Saneamiento de Guanajuato (CEASG).
9. A sigla Cotas aplica-se tanto para os conselhos tcnicos de guas de Guanajuato como para os comits tcnicos
de guas subterrneas, organismos auxiliares impulsionados pela CNA, como no caso do aqufero de Aguascalientes,
como se notar em seguida.

180 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

a ento Secretaria de Meio Ambiente, Recursos Naturais e Pesca (SEMARNAP) a


adoo do Manual de Procedimentos sobre o Manejo Adequado dos Resduos do
Curtume (MPMARC), assim como, dez anos depois, por iniciativa da CNA e de
vrios atores locais entre eles, vrios prefeitos municipais da zona do rio Turbio ,
conseguiu-se a instalao da comisso da respectiva bacia, da qual os curtidores se
comprometeram a participar.
Outro exemplo importante em Guanajuato o caso do projeto para construir
uma represa no rio Verde/Zapotillo, na qual se observou tambm um cenrio em
que as interaes entre instncias do governo passaram por vrias etapas nestes
anos.10 Primeiro, foi uma situao na qual o governo local de Len, o Sapal e os
atores empresariais comearam a negociar diretamente com as autoridades de Jalisco
e a prpria CNA; contudo, j sob a titularidade de governos estatais emanados do
PAN de Guanajuato e enquadrados no contexto das negociaes pelos trasvases
de gua entre este estado e Jalisco, a interao entre autoridades dos trs nveis de
governo foi mais ativa na maioria das vezes, inclusive, deixando transparecer um
franco conflito de interesses.
No outro estudo de caso, em Aguascalientes ao menos at a eleio local
de 1995, na qual o Partido Revolucionrio Institucional (PRI) perdeu a prefeitura
da capital e a maioria na Cmara Municipal nas mos do PAN , o regime tradicional do sistema poltico mexicano havia se reproduzido fielmente em processo
de governo hierrquico, vertical e fechado. Somente a conjuntura deste processo
eleitoral e a consequente configurao de foras polticas romperam tal esquema.
Os partidos reconhecidos nacionalmente e com representao na cmara municipal
e os cabildos11 so os principais atores que se inseriram a partir deste momento no
novo processo de governo.
Em Aguascalientes, a relao empresrios-poder poltico configurou-se de
maneira diferente da observada em Len. A mudana poltica e a alternncia no
poder produzida a partir da dcada de 1990 em Aguascalientes no fizeram mais
do que confirmar poder compartilhado entre polticos de carreira e empresrios, o
que j vinha ocorrendo pelo menos desde a dcada de 1970. O que parece mais ou
menos claro que o empresariado que conseguiu ocupar tanto o governo estadual
como a prefeitura municipal a partir de 1998 provm do setor da construo,
10. Em 1990, os estados de Jalisco e Guanajuato firmaram o primeiro acordo de coordenao para realizar estudos
hidrolgicos preliminares no rio Verde, com o objetivo de construir barragem para solucionar os problemas de abastecimento
de gua potvel tanto para a cidade de Len como para a zona das montanhas de Jalisco. Este projeto objetivava
dotar de 5.600 litros de gua por segundo a bacia do rio Santiago, aproveitando as guas do rio Verde. O projeto
na atualidade conhecido como Zapotillo, uma vez que foi transferido para regio com este nome, mas esta deciso
implicou situao mais conflituosa, pois envolve projeto adicional para dotar de gua a cidade de Guadalajara, com
o qual a rea ampliada de inundao afetar os povoados de Temacapuln, Acasico e Palmarejo, do estado de Jalisco.
11. Cabildo uma entidade administrativa da Comunidade Autnoma.

Redes de Poltica e Desenho de Estratgias para Superar a Crise da gua: os casos dos
aquferos do vale de Len, Guanajuato e do vale de Aguascalientes, no Mxico

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basicamente beneficiado com as obras pblicas governamentais demandadas a


partir do boom demogrfico verificado na cidade de Aguascalientes, entre 1980
e 2000 e sua consequente exigncia de mais infraestrutura de servios pblicos
para a populao.12
Em relao ao subsistema da poltica hdrica do aqufero interestadual
Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnacin (OAE), significativo que na Comisso
Cidad de gua Potvel e Rede de Esgoto do Municpio de Aguascalientes
(CCAPAMA) a nomeao de seus diretores recaiu em sua maioria em pessoas
com perfil poltico, alternadamente com pessoas provenientes precisamente do
setor da construo. Por sua vez, a dependncia do setor de gua do governo
do estado constata a consolidao como instncia gestora e responsvel pela
obra hidrulica desde o final da dcada de 1980, o que continua na atualidade,
inclusive com a transio da Comisso Estadual da gua para o Instituto de gua
(Inagua), criada em 2000. Com relao s nomeaes dos encarregados desta
repartio em nvel estadual, estas primeiro ocorreram em perodo de continuidade da equipe de engenheiros, durante os governos estaduais encabeados pelo
PRI entre 1986 e 1998 , mas que se rompeu com os governos de alternncia
encabeados pelo PAN de 1999 at 2004, poca em que se nomearam pessoas
provenientes do setor empresarial.
A esse respeito, em Aguascalientes, configurou-se um cenrio de relaes intergovernamentais totalmente oposto ao de Len, descrito previamente neste trabalho.
Um estopim deste cenrio foi um diagnstico realizado em 1989, segundo o qual se
chegou concluso de que o rgo operador municipal do servio pblico de gua
potvel e rede de esgoto estava seriamente afetado por incapacidade institucional
e financeira, o que terminou gerando uma situao de dependncia e colaborao
muito intensa do governo municipal com os outros dois nveis de governo.
Neste sentido e dadas as condies polticas de proximidade e intermediao entre
as elites do mbito federal e local ,13 a principal proposta a partir da influncia do
governo federal, por intermdio da CNA, foi a de implementar o primeiro caso
de participao privada no servio de gua potvel e rede de esgoto da capital, a
partir de contrato parcial, relativo ao perodo 1989-1992 ao passo que a ascenso
de um novo governo estatal em 1992, prximo ao projeto poltico nacional de
reorientao do papel do Estado e convencido da ideia de que a eficincia na gesto
da gua seria obtida somente por meio de mecanismos de mercado, possibilitou
avanar na concesso total do servio para um consrcio privado em 1993.
12. A rede de relaes entre esses dois tipos de atores em Aguascalientes reforada com vnculos de parentesco,
compromissos e sociedades de mtuo interesse econmico.
13. Essa concluso consistente com a tese de Fernando I. Salmeron Castro (1998) de que o desenvolvimento econmico
vertiginoso experimentado em Aguascalientes, a partir da dcada de 1970 at o incio dos anos 1990, se deveu principalmente
a um processo de intermediao e aproximao entre as elites polticas locais e nacionais.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

A colaborao estreita entre a CNA e o governo do estado de Aguascalientes


em defesa do modelo de participao privada no subsetor de gua potvel tambm
se verificou em mbitos mais amplos do setor hdrico. Embora desde a primeira
parte do governo prista (do PRI) de Otto Granados Roldn (1992-1998) o
discurso oficial tenha indicado o reconhecimento da grave crise de sobre-explorao
do aqufero, as estratgias para o tema da sobre-explorao neste subsetor se
limitaram quela que o prprio governo federal implementava em todo o pas
ou seja, os apoios por meio dos programas do uso eficiente da gua e da energia
eltrica, bem como a promoo de sistemas eficientes de irrigao e reabilitao
de zonas de rega. A interveno do governo do estado nestes programas fez-se
principalmente por intermdio da Comisso de Desenvolvimento Agropecurio
de Aguascalientes e da Comisso Estadual de gua de Aguascalientes. A partir
deste momento, comeou-se a envolver esta ltima dependncia estadual em
tarefas para alm do apoio na oferta de servios de gua potvel e rede de esgoto,
bem como de maneira incremental se encarregou esta da implementao de
aes que expressamente buscavam reduzir as extraes do aqufero e enfrentar o
problema da contaminao.14
Ademais, cabe enfatizar que em ambos os casos estudados os tomadores
de deciso no setor hdrico tm sido acompanhados por instncias de ordem
internacional na implementao das estratgias desenhadas para fazer frente ao
problema da sobre-explorao. Para o caso de Aguascalientes a relao com instituies como o Banco Mundial (BM) mais antiga e remonta colaborao que
ocorreu de maneira contnua desde que se decidiu adotar o modelo de participao
privada no servio de gua potvel da cidade de Aguascalientes. Esta colaborao
se consolidou com a seleo desta cidade como um dos cinco estados-piloto nos
quais o Programa de Modernizao do Manejo de gua (PROMMA) programa
conjunto da CNA e do BM implementou o subprograma Manejo Sustentvel
da gua Subterrnea (Masas), por meio do qual se iniciou um processo de diagnstico e planejamento participativo para a criao de planos integrais de manejo
dos aquferos mediantes os Cotas.15 Por sua vez, para o caso geral de Guanajuato,
o BM interessou-se em apoiar financeiramente o fortalecimento de seu modelo
particular de planejamento e participao social por intermdio dos seus Cotas,
o que se considerou convenientemente replicvel em outros lugares do mundo
com problemticas similares (Foster, Hctor e Kemper, 2005).
14. Com o setor industrial principalmente com os curtumes , por exemplo, promoveu-se intensamente a construo
de estaes de tratamento de gua residual utilizada no processo produtivo e incentivou-se as prprias empresas
com o apoio das cmaras industriais , principalmente do ramo txtil e automotivo, para que construssem estaes
de tratamento prprias.
15. Desde 2002, iniciaram-se os diagnsticos e os exerccios de planejamento participativo do subprograma Manejo
Sustentvel da gua Subterrnea (Masas) em cinco aquferos-piloto do Programa de Modernizao do Manejo de gua
(PROMMA) (Cotas/OAE/OMM e CNA, 2008).

Redes de Poltica e Desenho de Estratgias para Superar a Crise da gua: os casos dos
aquferos do vale de Len, Guanajuato e do vale de Aguascalientes, no Mxico

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Para ambos os casos, a criao dos Cotas no significou ampliao substantiva


dos atores envolvidos, mas unicamente a formalizao de vnculo previamente
existente entre as dependncias do setor de gua de ordem federal e estadual com
grupos de usurios organizados e recorrentemente beneficiados pelos programas
de melhoria produtiva com a aplicao de tcnicas e tecnologias de uso eficiente
da gua. Ou seja, faz-se referncia particularmente a grandes e mdios produtores
agrcolas, pecuaristas e um ou outro industrial ou prestador de servios com evidente
capacidade econmica e at poltica em seu mbito de ao.
O marco institucional nos dois casos estudados no apenas configurou a
excluso dos usurios que contribuem de maneira importante, por seu nmero, para
a presso sobre o aqufero, mas tambm serviu para canalizar o conflito surgido
em situaes particulares. o caso da maioria dos usurios, mas principalmente
dos pequenos agricultores, ejidatarios,16 produtores de alfafa, milho e forragens,
produo que responde demanda do mercado leiteiro e de corte da regio.
O segundo grupo de excludos so os atores que, de alguma maneira, se opuseram
aos grupos do primeiro nvel de deciso os efetivos tomadores de decises ,
a partir das disputas, seja pelo controle do prprio recurso como nos conflitos
entre 2001 e 2002 para levar gua at Len a partir dos municpios vizinhos, como
o de San Francisco del Rincn ou o do aqufero de Silao-Romita, ou os conflitos
pela construo da barragem El Zapotillo , seja pelo modelo de gesto mais
adequado para a prestao do servio de gua potvel e esgoto o enfrentamento
relacionado com a valorao da participao privada neste subsetor no municpio
de Aguascalientes. A verdade para os dois casos que, apesar de suas situaes
conflituosas possurem naturezas distintas e terem se expressado de formas diferentes,
seus marcos institucionais so igualmente incapazes de canalizar o conflito de
forma efetiva e incluir as demandas e os interesses dos atores que aparecem como
antissistema ou no alinhados.
Em geral, nas duas dcadas abrangidas pela anlise de ambos os casos, torna-se
patente a mudana nas condies estruturais da participao e do envolvimento
dos atores. Na dcada de 1990, os processos de mudana poltica que se verificaram
tanto em Len como em Aguascalientes conduziram a uma transformao nos
padres de participao da sociedade. Passou-se de comunidades polticas bem
mais fechadas, nas quais somente os agentes governamentais participavam no
processo de tomada de decises ainda que no caso de Len se trate de captura
precoce por parte dos empresrios da instncia governamental encarregada da gua
potvel e do esgoto do municpio , a situaes de participao e envolvimento
16. Nota sobre ejidatarios. Segundo a Lei Agrria mexicana um ejidatario um campons titular de direitos de usufruto
sobre um ejido isto , uma propriedade rural de uso comum, considerada em alguns casos propriedade do Estado
ou do municpio.

184 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

bem mais amplas. Em qualquer caso, trata-se de comunidades polticas que no


chegam a ser plurais, j que so basicamente elitistas, dado que somente os grupos
mais articulados, organizados e com recursos para tornar visveis suas demandas
foram integrados.
Identifica-se diferena apenas perceptvel em relao funo da rede de polticas,
uma vez que, para o caso de Len, o peso do setor empresarial em vrias das instncias
de deciso configurou estrutura dirigida a possibilitar a influncia e a negociao
entre os atores regionalmente poderosos e assegurar que as polticas e suas diretrizes
estivessem de acordo basicamente com seus interesses particulares, o que motivou
posio de enfrentamento ante o governo federal, em busca de maior autonomia
na formulao das polticas muitas destas relacionadas com o setor hdrico.
Contudo, a configurao do sistema de planejamento hdrico e a participao social
na gesto da gua em nvel estadual, no final da dcada 1990, introduziram padres de
cooperao entre atores alm dos tradicionalmente influentes no processo decisrio.
Por sua vez, em Aguascalientes com forte presena de atores eminentemente
polticos, mas que compartilham o poder com os empresrios locais, e com tradio
de continuidade no apoio e na colaborao estreita com o governo federal ,
estruturou-se uma comunidade poltica na qual os agentes governamentais e os
propriamente polticos exercem papel central, de modo que a funo da rede
basicamente de coordenao e alocao a partir do poder central, complementada,
sem dvida, com a de influncia e negociao por parte de certos atores privados
poderosos , provenientes do campo agropecurio e, principalmente, da industria
de construo. A exceo poderia ser representada pela participao de certos
atores por meio do Cotas do aqufero do vale de Aguascalientes, em que foram
verificados certos padres de cooperao entre os atores no tradicionais e prevalece
atitude proativa dos participantes, apesar do pouco envolvimento do Cotas, que
a prpria instncia estatal encarregada do setor hdrico, a Inagua, permitiu e
promoveu nos ltimos anos.
O tipo de disputas e conflitos identificados nos dois casos obedecem a naturezas
distintas e ocorrem em diferentes nveis. No caso de Len, a escassez do recurso e a
necessidade de buscar fontes alternativas de fornecimento ao prprio aqufero geraram,
a partir do incio dos anos 1990, uma disputa entre a coalizo dominante de
empresrios e funcionrios pblicos locais com um grupo emergente de atores que se
sentiram prejudicados com a deciso de levar a gua para Len a partir de suas bacias.
A coalizo dominante em Len nestes conflitos no teve dvida em utilizar todos
os seus recursos de poder para impor suas decises. Porm, esta coalizo, na ltima
etapa, no permaneceu unida, j que a consolidao do grupo gerencial no setor

Redes de Poltica e Desenho de Estratgias para Superar a Crise da gua: os casos dos
aquferos do vale de Len, Guanajuato e do vale de Aguascalientes, no Mxico

| 185

hdrico conduziu, inclusive, ao enfrentamento com os empresrios essencialmente


curtidores em assuntos no quais estes trataram de continuar obtendo vantagem.17
Na primeira disputa, encontra-se no fundo do debate, de um lado, o posicionamento empresarial e governamental a partir de viso da gua como bem
econmico, matria-prima bsica para as principais atividades produtivas de Len
e, por outro, o de grupos que defendem a posio de que o acesso gua um
direito humano, ao que se agrega tambm a perspectiva ambientalista que valoriza
a conservao do recurso como um fim em si mesmo. A segunda disputa a que
ocorre entre os empresrios curtidores e o grupo gerencial do setor de gua est
baseada em concepo amadurecida a partir do interior das instncias governamentais do setor hdrico tanto de Len como de Guanajuato, em que o grupo de
gerentes hdricos procurou construir uma relao mais autnoma ante os curtidores
e mais equilibrada com os outros usurios, por intermdio de sua valorao positiva
das premissas do paradigma da Gesto Integrada dos Recursos Hdricos (GIRH).
No caso de Len, h uma terceira disputa que mantm unida a coalizo
empresarial-agrcola-governamental local, e a que se contrape/que faz frente
CNA, a partir da busca de maior autonomia na formulao da poltica hdrica
regional. Neste caso, o sistema de planejamento e participao social institucionalizado em Guanajuato gera tenso latente entre os dois nveis de governo, e
identifica-se apoio importante para o governo estatal por parte dos grupos mais
fortes de industriais e agricultores da regio por exemplo, ante os acordos de
trasvase e saneamento realizados no seio do CCLCH.
Com relao ao caso de Aguascalientes, a principal disputa tem sido em torno
da promoo da participao privada concernente ao subsetor de gua potvel e
esgoto no municpio da capital. Este debate e o consequente enfrentamento de
posies tm dominado a discusso relacionada crise da gua, ao ganhar mais
proeminncia inclusive que o problema da escassez de gua para todos os usos,
que seria o que corresponde a uma perspectiva integral dos problemas do aqufero.
A prpria CNA com os governos estadual e municipal de Aguascalientes assumiu
a defesa do modelo de participao privada no subsetor da gua potvel diante de
outro grupo de atores locais, essencialmente Partidos polticos como o Partido da
Revoluo Democrtica (PRD), o Partido do Trabalho (PT), o Partido Convergncia
e, ambiguamente, o PRI e o Partido Verde Ecologista do Mxico (PVEM) , como
tambm lderes de organizaes sociais populares que reiteradamente se manifestam
17. o caso que se verificou durante todo o ano de 2008 e parte de 2009, em confronto registrado midiaticamente entre
o presidente e diretor do Sistema de gua Potvel e Esgotamento Sanitrio de Len (Sapal), com o prefeito municipal de
Len, de um lado, e os empresrios curtidores, do outro. Os primeiros acusaram os segundos de atuarem deslealmente
ao no aceitarem aumento na tarifa da gua potvel que ajudaria a financiar as obras necessrias para o saneamento na
cidade e, por sua vez, preferirem comprar gua dos caminhes-pipa de vendedores de gua em caminhes-tanque ,
que retiram o recurso de poos clandestinos ou que so originalmente destinados a servir o setor agrcola.

186 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

contra o modelo de concesso do servio de gua potvel. A ao poltica deste


ltimo grupo limitou-se a protestos nas proximidades do Palcio Municipal de
Aguascalientes e da empresa concessionria, assim como a fazer declaraes para os
meios de comunicao que cobrem de maneira ampla este tipo de manifestaes ,
mas sem dvida as aes de protesto diminuram com o tempo e somente foram
reativadas em conjunturas especficas, como nos processos eleitorais locais. Os temas
dos protestos concentraram-se e reduziram-se a questes dos cortes do servio, do
valor das tarifas e do tipo de vigilncia que a CCAPAMA exerce sobre a empresa
concessionria (Concessionria de gua de Aguascalientes S.A. CAASA).18
O certo que, apesar de o nvel de ateno dedicado a este tema parecer ser excessivo,
ao mesmo tempo no chega a formar parte de debate pblico que se possa traduzir
em propostas de reformas para o marco institucional de fundo que pudesse pr
em risco o modelo de participao privada neste subsetor. Por sua vez, as reformas
legais e os acordos contingentes entre os atores melhor posicionados na estrutura
de deciso (governo local, os partidos com mais fora eleitoral no estado PAN e
PRI e a empresa concessionria) tm buscado permanentemente aprofundar o
modelo centrado na participao privada.
Apesar dessas questes, deve reconhecer-se que, durante as duas dcadas
que compreendem este estudo, se registrou um nvel de sensibilidade em relao
necessidade de alcanar entendimento mais complexo e integral do problema
da crise da gua em Aguascalientes. Os governos neste estado, entre 1992 e
2004, demonstraram no somente no discurso, mas tambm na orientao de
sua poltica hdrica disposio para implementar uma viso mais prxima aos
princpios da GIRH. Com a Lei da gua do Estado de Aguascalientes (Laea),
publicada em 2000, tratou-se de avanar nesta nova orientao da poltica
hdrica no estado. Contudo, isto somente foi conseguido de maneira frgil, j
que efetivamente h evidente apego ao que ditado pela prpria CNA e pela
Lei de guas Nacionais com relao ao alcance da incumbncia das entidades
federativas na gesto da gua, segundo a qual as autoridades dos estados federativos
em matria hdrica devem limitar-se a gesto de obras hidrulicas para uso
agrcola e industrial, contratao dos servios de saneamento e responsveis pelo
melhoramento, e assistncia aos rgos operadores de gua potvel e esgoto, e
tambm promover tcnicas agrcolas para economia do consumo de gua.
Isto tambm acontece pelo lado da participao social, uma vez que a Laea no
tem instncias com participao vinculante, permanente e ativa, e a participao
limita-se a uma funo consultiva no processo de tomada de decises, a partir
de representao simplesmente simblica.

18. Conhecida agora como Proativa Meio Ambiente CAASA, subsidiria do grupo empresarial francs Veolia.

Redes de Poltica e Desenho de Estratgias para Superar a Crise da gua: os casos dos
aquferos do vale de Len, Guanajuato e do vale de Aguascalientes, no Mxico

| 187

Sob a gide do governo estadual particularmente, a partir de 2005, quando


Luis Armando Reynoso assume o governo do estado e se inicia a renovao da
direo geral no Inagua ocorre nova mudana significativa de orientao.
Esta mudana foi particularmente negativa devido falta de envolvimento com o
trabalho participativo do Cotas do aqufero do vale de Aguascalientes, como tambm
em relao ao fato de no assumir totalmente os compromissos como os que
sugere o Plano Integrado de Manejo da gua no Aqufero Interestadual (Pimagua)
elaborado pelo Cotas a partir do Masas. Tudo isto apesar de os integrantes do
Cotas decidirem que o diretor do Inagua fosse designado seu presidente ou seja,
a prpria autoridade em nvel estadual. Esta nova administrao governamental
acreditou em uma gesto voltada para a oferta, na qual o investimento em obras
hidrulicas foi milionrio, e utilizou-se modelo de tomada de decises somente
aberto aos grupos organizados mais fortes e sem formulao de poltica que
considere a integrao entre os diferentes usos da gua.19
A orientao da poltica hdrica para a oferta em Aguascalientes tambm
se manifesta na falta de coordenao entre as dependncias governamentais do
estado como a Comisso de Desenvolvimento Agropecurio ou a Secretaria de
Desenvolvimento Econmico , uma vez que a ao conjunta ocorre em programas
que, em vez de reduzirem efetivamente a demanda do recurso, buscam tornar mais
eficiente a produo agrcola ou industrial sem diminuir a demanda efetiva de
recurso hdrico. Neste sentido, identifica-se pouca integrao entre as estratgias
setoriais para reduzir as extraes de gua com outras aes e programas de
desenvolvimento regional impulsionados pelo prprio governo do estado, como
o caso das polticas habitacional e de fomento turstico ou de projetos especficos
de urbanizao, os quais parecem ser estratgias que continuam incentivando a
presso sobre o aqufero.20
O quadro 2 resume as caractersticas da rede de polticas dos dois casos, nas
quais se comparam os principais aspectos ao longo de dois perodos marcados
pela implementao de reformas para as legislaes estatais, nas quais se tentou
incorporar princpios da GIRH a partir de 2000.

19. o exemplo do distrito de Rega 001, de Pabelln de Arteaga, uma vez que durante o governo de Luis Armando
Reynoso se investiram cerca de US$ 42 milhes para seu encanamento. Porm, esta obra no est considerando o
potencial uso futuro desta gua para consumo humano. Os agricultores da rea alegam que talvez a nica coisa que
se esteja estimulando com esta ao aumentar os hectares de irrigao, mas no estimulam o abandono da extrao
da gua tanto da barragem como dos poos includos no distrito. O projeto de ecoturismo denominado de Cristo
Roto, relacionado com a barragem de Plutarco Elas Calles corao deste distrito , tambm entra em conflito com
o potencial uso desta gua.
20. O exemplo destes o chamado Projeto Estratgico Sul (PES), o qual consiste em um empreendimento na zona da
ex-fazenda de Peuelas (comunidade ao sul, limite entre o municpio de Aguascalientes e o de Encarnacin de Daz, em
Jalisco) para ser transformada em zona exclusiva, de alto valor imobilirio, com perfil de negcios e lazer.

188 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

QUADRO 2

Configurao da rede de polticas dos dois estudos de caso (1989-2008)

Gesto elementar da rede

Dimenses

Caso do aqufero do vale de Len

Caso do aqufero do vale de Aguascalientes

1989-1999

1989-1999

2000-2008

2000-2008

Comunidade Transio da rede fechada Rede ampliada


e poltica
para a ampliada
permanece o domnio
no primeiro grau de dos empresrios locais.
influncia poltica esto Consolida-se tambm
os empresrios locais uma elite de funcionrios
principalmente, os profissionais (formao
curtidores e os industriais tcnica) no setor da gua.
de calados.
organizaes de produ consolida-se coeso tores agrcolas e pequenos
entre empresrios e a proprietrios participam
elite poltica por meio mais que ejidatarios,
do PAN.
principalmente por meio
dos Cotas.
partidos de oposio,
sindicatos, organizaes os grupos ou movimentos
setoriais clientelistas contrrios a transferir
inclusive civis prximos gua a Len de fora de
elite social e econmica seu aqufero (trasvase)
e de corte conservador, tornam-se visveis, mas
que participam no segundo so excludos das decises.
plano opinam sobre os
o BM colabora e financia
assuntos da crise de gua.
atividades dos Cotas
de Guanajuato e da
Comisso Estadual de
gua de Guanajuato
(CEAG).

Transio da rede fechada Rede ampliada


para a ampliada
grupos de industriais e
participao primor- produtores agropecurios,
dialmente governamental inclusive alguns pequenos
no primeiro momento, proprietrios, so levados
somente ampliada no em considerao para
subsetor de gua potvel o processo de tomada
para a empresa privada de decises e so os
qual se outorga a principais beneficirios
concesso do servio. dos programas governamentais para melhorar
no primeiro grau de
a produo e reduzir a
influncia est o Executivo
demanda de gua.
estadual e o governo
municipal da capital; com os partidos polticos
a mudana poltica, so e algumas organizaes
ampliados os partidos sociais participam do
polticos representados debate em torno da
na cmara municipal e crise de gua.
nos cabildos.
registra-se incipiente
polticos de carreira participao de atores
dividem o poder com no tradicionais.
alguns empresrios.
O BM e a Organizao
algumas organizaes Meteorolgica Mundial
sociais fazem-se presentes, colaboram e financiam
como as associaes atividades dos Cotas/
profissionais, os pais OAE e da Inagua.
de famlia, os sindicatos,
como tambm outras
organizaes abertamente
oportunistas e clientelistas.

Institucionali- a legislao local est formaliza-se na Lei


zao da rede concentrada no subsetor da gua do Estado de
de gua potvel e esgoto. Guanajuato (LAEG) de
2000 uma orientao
h fortalecimento e real
bsica para a GIRH por
direo do Sapal por parte
meio do sistema estatal
de seu conselho diretor.
de planejamento hdrico
particularmente, trata-se e da participao social
de criar condies que por meio dos Cotas e
deem maior autonomia do CEH.
com relao ao centralismo
ocorre forte valorizao
governamental exercido
relacionada profissiopela CNA.
nalizao dos corpos
tcnicos, no mbito do
monitoramento e do
planejamento hdrico
a partir da CEAG.

a legislao local em
matria hdrica desenha-se de modo a introduzir
a participao privada
no subsetor de gua
potvel e esgoto.

Laea de 2000, com


perspectiva intersetorial,
mas tendo autoridade
limitada e que no
instrumenta a participao social.

os atores concentram-se
na disputa altamente
politizada pela pertinncia
da participao privada
no subsetor da gua
potvel da cidade capital.

mudanas na legislao
hdrica a favor do modelo
de participao privada.
em 2005, promove-se
a participao social
por meio dos Cotas,
mas posteriormente
se entra em impasse
centralizador.
(Continua)

Redes de Poltica e Desenho de Estratgias para Superar a Crise da gua: os casos dos
aquferos do vale de Len, Guanajuato e do vale de Aguascalientes, no Mxico

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(Continuao)

Dimenses

Caso do aqufero do vale de Len

Caso do aqufero do vale de Aguascalientes

1989-1999

1989-1999

2000-2008

No mbito de outros
subsetores, somente se
conta com estruturas e
instncias para apoiar o
saneamento e conceder
apoios a partir dos
programas federais
dirigidos para a reduo
da demanda de gua.

H incremento considervel no investimento em


infraestrutura hidrulica,
a partir de 2005.

2000-2008

Institucionali- a orientao prtica da


zao da rede poltica hdrica trata de
aproximar-se do paradigma
da GIRH, a partir de 1995,
desde a CEAG.

para avanar no saneamento, aceita-se o Manual


de procedimentos sobre
o manejo adequado dos
resduos do curtume e a
instalao do Conselho
cria-se sistema de plade Bacia do Rio Turbio.
nejamento hdrico estatal
e de participao social o Sapal adquire certa
com os Cotas e o CEH. autonomia poltica ante
os empresrios locais.

Funo da Influncia e negociao. Influncia, negociao e Coordenao, alocao, Coordenao,alocao,


rede
comeo de cooperao. influncia e negociao. influncia e negociao.

Relaes de poder na rede

Natureza das
disputas a
partir de
interesses
e valores
(coalizes)

a coalizo dominante
a encabeada pelos
empresrios, que com os
funcionrios do governo
local buscam a importao de gua de outras
bacias de Len, de forma
a assegurar os nveis de
produo.
surge uma disputa entre
atores locais e a CNA
por maior autonomia
estatal em matria de
planejamento hdrico.

Instrumentos Empresrios ocupam as


e recursos de principais posies de
poder
deciso poltica, inclusive
so eles que dirigem o
Sapal, por meio de seu
conselho diretor.

Elaborao do autor.

fortalece-se a coalizo
que busca assegurar a
gua para uso produtivo
em Len, mas surgem
grupos que defendem
o acesso gua como
direito humano e levantam
a necessidade de proteger
a sustentabilidade dos
aquferos.

domina a disputa no
subsetor de gua potvel
entre uma coalizo que
favorece a participao
privada e outra que se
ope a este modelo.

o governo do estado
trata de introduzir na
prtica manejo integral
dos assuntos da gua e
manifesta-se disputa apega-se a uma orienentre gerentes de gua tao limitada ditada
do Sapal diante de em- pela CNA.
presrios curtidores que
buscam obter prerrogativas
para no atender aos
compromissos com o
saneamento.
a classe poltico-empresarial de Len
fortalece sua posio
dominante por meio da
Presidncia da Repblica,
com o ento presidente
Vicente Fox.

os atores promotores
da participao privada
mantm-se nas posies
polticas importantes e
contam com o apoio
poltico e financeiro da
Federao por intermdio
da CNA e de instncias
a instrumentao
internacionais, como
de sistema estatal de
o BM.
planejamento hdrico,
com participao social, os grandes agrupamentos
fortalece a posio de setoriais de agroprodutores,
Guanajuato perante agroindustriais e pecuaa CNA.
ristas convertem-se nos
principais interlocutores
do governo.

permanece a disputa
no subsetor de gua
potvel relacionado
participao privada, mas
com baixa de intensidade.
estrutura-se disputa entre
conceitos relacionados aos
melhores instrumentos e
estratgias para superar
a crise de gua entre
aqueles que preferem
a gesto da oferta e os
que enfatizam a gesto
da demanda.

o apoio ao modelo
de participao privada
mantm-se por parte de
atores de vrios nveis
de governo.
empresrios da construo e imobilirios
ascendem ao governo
e prefeitura municipal
de Aguascalientes.
mantm-se os grandes
agrupamentos setoriais
produtivos como principais interlocutores com
o governo.

190 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

4 CONCLUSES

Em ambos os estudos de caso, h clara disputa entre atores que defendem ideias
divergentes em relao sobre-explorao do aqufero, bem como ao uso e
conservao do recurso. Apesar de nos ltimos vinte anos se terem assumido estratgias
para fazer frente crise da gua em nvel local expressa na escassez , os resultados
tm sido limitados, porque os grupos polticos que defendem a gesto da gua
como bem econmico tm capturado o processo de desenho institucional. De sua
parte, evidente que os grupos rivais que defendem o princpio de que o acesso
a gua um direito humano e o princpio de sustentabilidade tm obtido avano
limitado sobre este dito desenho e o resultado das polticas pblicas.
Os vencedores nesse conflito so os prprios atores sociais responsveis
pelos maiores volumes de extrao de gua e que obtm os maiores lucros deste
aproveitamento. No entanto, tambm deve se destacado que tem ocorrido busca
de maior autonomia em relao ao governo federal e que foram criados espaos
institucionalizados de participao mais abertos e prximos aos atores locais diretamente afetados, os quais poderiam ser potencialmente janelas de oportunidade
para que se possam estabelecer estratgias e acordos efetivos que consigam melhores
resultados a mdio prazo.
Com as reformas implementadas no setor da gua no Mxico e as estratgias
seguidas pelos atores locais nas duas regies estudadas, durante as duas dcadas
nas quais se concentrou este trabalho, verifica-se mudana no padro geral da
governana concernente ao subsistema de poltica ou seja, na configurao dos
arranjos de autoridade, a partir da qual se tomam as decises e se enquadram as
polticas hdricas nos diferentes limites territoriais em que se localiza a ao pblica.
Porm, as estratgias, produto destas mudanas, ainda no conseguiram deter a
sobre-explorao e a contaminao dos aquferos e de outros corpos de gua
superficiais porque as aes e as polticas continuam sendo baseadas em perspectivas
setoriais, que carecem de viso integral e no apresentam cenrios claros para o
futuro. As decises pblicas no deixam de ser centralizadas e, neste sentido, no
conseguem integrar nem representar a todos os atores sociais e econmicos.
Precisamente, os pequenos proprietrios agrcolas, os ejidatarios, os pequenos
industriais e os usurios domsticos no adotam as estratgias elaboradas pela autoridade e pelos atores econmicos poderosos. Portanto, em ambos os casos, apresenta-se
cenrio de redes de poltica fragmentadas, no qual cada ator se comporta de acordo
com suas prprias necessidades e interesses imediatos. Esta configurao da rede
de polticas reproduz a concentrao de poder e a debilidade institucional para
incentivar a participao da maioria dos usurios, bem como refora tendncia a
favorecer padres de comportamento de influncia e negociao entre os membros
da elite, e a marginalizar as possibilidades de cooperao entre os possveis

Redes de Poltica e Desenho de Estratgias para Superar a Crise da gua: os casos dos
aquferos do vale de Len, Guanajuato e do vale de Aguascalientes, no Mxico

| 191

interessados. As polticas e estratgias dirigidas oferta, apoiadas em mecanismos


de mercado e baseadas na perspectiva que classifica a gua como bem econmico,
no tm sido capazes de reduzir de maneira satisfatria o nvel de consumo, e
tampouco gerar tomada de conscincia na sociedade sobre a responsabilidade dos
diferentes atores sociais no projeto de reduzir a extrao. Os principais problemas
continuam sendo a centralizao, a limitada participao social e a distribuio
seletiva dos benefcios.
REFERNCIAS

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192 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


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an assessment. In: (Ed.). SABATIER, P. A. Theories of the policy process. San
Francisco: Westview Press, 1999. p. 117-166.

CAPTULO 8

AS ESTRATGIAS DA SOCIEDADE FRENTE AOS


PROCESSOS DE PRIVATIZAO DA GUA:
CONQUISTAS E DESAFIOS NO URUGUAI1
Ana Domnguez2
Marcel Achkar3
Gabriela Fernndez4

RESUMO

Este captulo aborda o caminho percorrido pela Comisso Nacional em Defesa da gua
e da Vida (CNDAV) no Uruguai como movimento social que possui uma experincia
enriquecedora com um conjunto de conquistas frente ao avano privatizador dos sistemas
de proviso de gua e esgotamento sanitrio no pas. Entre estas conquistas se destacam:
a organizao de ao com estratgias participativas e com integrao de conhecimentos
para propor uma reforma constitucional, o desenvolvimento de uma campanha nacional
e a obteno do apoio de 65% dos eleitores no ano de 2004, assim como a aprovao
pelo parlamento uruguaio, por unanimidade, da Lei de Poltica Nacional de gua em
novembro de 2009. Estas conquistas incluem no somente a definio de um conjunto
de princpios que devero reger as polticas de gua e esgoto, mas tambm a estratgia
de se constituir em um movimento propositivo que fomenta iniciativas que surgem de
populaes locais comprometidas com suas bacias hidrogrficas.
1 INTRODUO

A partir de uma viso fortemente orientada pelo paradigma dos negcios, tem se tentado
converter a gua em um bem econmico mercantil e, portanto, limitar seu acesso s
pessoas que no esto em condies de enfrentar os custos dos servios de gua potvel,
da rede de esgoto e do tratamento de guas servidas. A gua, que na maioria dos pases
tem sido considerada historicamente como um bem pblico, se converteu em objeto
1. Traduzido do original em espanhol por Raony Silva Nogueira e Maria da Piedade Morais.
2. Docente e pesquisadora do Laboratrio de Desenvolvimento Sustentvel e Gesto Ambiental de Territrio, do Instituto
de Ecologia e Cincias Ambientais da Faculdade de Cincias da Universidade da Repblica do Uruguai (UdelaR). Integrante
do Programa Uruguai Sustentvel, Redes Amigos da Terra Uruguai.
3. Docente e pesquisador do Laboratrio de Desenvolvimento Sustentvel e Gesto Ambiental de Territrio, do Instituto
de Ecologia e Cincias Ambientais da Faculdade de Cincias da UdelaR. Integrante do Programa Uruguai Sustentvel,
Redes Amigos da Terra Uruguai.
4. Docente e pesquisadora do Laboratrio de Desenvolvimento Sustentvel e Gesto Ambiental de Territrio, do Instituto
de Ecologia e Cincias Ambientais da Faculdade de Cincias da UdelaR. Integrante do Programa Uruguai Sustentvel,
Redes Amigos da Terra.

194 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

de acumulao privada (Villagmez, 2006), em grande parte como resultado dos


processos de neoliberalizao implementados desde a dcada de 1980 (Querol, 2003).
Por exemplo, a gua tem sido includa nas negociaes internacionais de comrcio e
investimentos por meio da rea de servios na Organizao Mundial de Comrcio (OMC)
e da assinatura de tratados bilaterais de livre comrcio (Achkar et al., 2000). Estima-se
que, entre 1990 e 2002, 30% dos US$ 19,3 bilhes em emprstimos concedidos pelo
Banco Mundial para o financiamento dos servios de abastecimento de gua e esgoto
estavam condicionados privatizao desses servios (Paz e Larrain, 2007).
Essa mudana na concepo do acesso gua como um bem pblico ou social para
um bem econmico mercantil est configurada em vrios documentos das instituies
financeiras internacionais. Mas esta viso foi consolidada em nvel poltico a partir da
Conferncia de Dublin sobre gua e Meio Ambiente de 1992, que estabeleceu como
condies para o manejo dos recursos hdricos a formalizao e especificao da
propriedade por parte dos Estados e a implementao de polticas de recuperao de custo
total dos servios de gua para melhorar a eficincia do servio e gerar recursos para o
reinvestimento (ONU, 1992). Um passo adicional foi dado a partir de 2005, com a
crescente introduo do princpio de reconhecer o valor econmico da gua nas polticas
nacionais que estabelecem a necessidade de se implementar mecanismos de fixao de
preos com base no custo total para o ano de 2025.
Apesar dos fracassos dessas polticas em muitos pases, o Banco Mundial
continua assegurando que a privatizao e a fixao de tarifas com base nos custos
totais expandiram o acesso de toda populao gua limpa e ao esgotamento sanitrio
(Achkar e Domnguez, 2009). Atualmente, alguns sistemas de privatizao da gua
integram modelos de propriedade e gesto mediante contratos com empresas
privadas para a gesto dos servios de gua potvel e esgoto, mediante uma cobrana
de administrao e concesses de muito longo prazo (Dourojeanni e Jouravlev,
2002). Quase metade dos projetos de privatizao de gua entre 1996 e 1997 se
basearam em contratos de concesso a longo prazo (Uwe, 2003); em alguns casos
tambm se produziu a privatizao do domnio da gua, atravs da concesso de
diretos de uso vitalcio, privatizao dos direitos de gua e privatizao total do
sistema de distribuio e tratamento.
Maude Barlow (Barlow, 2002) sustenta que com o respaldo do Banco Mundial
algumas multinacionais se dedicam a monopolizar o controle dos servios
pblicos de abastecimento de gua nos pases em desenvolvimento, disparando
os preos em detrimento dos habitantes e tirando partido do desespero com que
o Terceiro Mundo busca resolver seus problemas. Segundo a autora, as intenes
so clarssimas: a gua deve ser tratada como qualquer mercadoria e seu uso deve
ser regulado pelos princpios que regem o mercado. As empresas transnacionais
identificaram a possibilidade de converter a oferta de servios de gua e esgoto
que, no melhor dos casos, havia sido um negcio muito modesto para as empresas

As Estratgias da Sociedade Frente aos Processos de Privatizao da gua:


conquistas e desafios no Uruguai

| 195

privadas historicamente, em uma oportunidade para ampliar e renovar seus


sistemas de acumulao de lucros. Para isto, necessitam do controle do monoplio
natural do abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio, e contam para
este objetivo com a ideologia pacientemente construda durante a era neoliberal de
desprestgio do Estado no cumprimento de funes de gesto de servios pblicos.
Tambm contam com a debilidade e a fragilidade da maior parte dos governos nos
pases no industrializados, que muitas vezes esto dispostos a entregar facilmente
o patrimnio das sociedades locais (Davis, 2005). Em relao a isto, durante os
ltimos trinta anos as reformas neoliberais tiveram profundas influncias, no
somente em relao gua mas tambm sobre o meio ambiente e as polticas
ambientais na Amrica Latina (Liverman e Vilas, 2006), incluindo uma srie de aes
conduzidas a alcanar uma aceitao passiva da mudana da gua como sendo um
bem social para uma mercadoria. Por meio da OMC se tende a dar nfase privatizao dos servios de gua e recuperao total dos investimentos motivo pelo
qual, e apesar de que, os governos locais e nacionais so os que tradicionalmente
continuam subsidiando o desenvolvimento dos sistemas de oferta de gua.
Estas polticas tm concorrido para que os custos dos servios, uma vez privatizados,
sejam mais elevados para os usurios (Wolf, 2007).
Agora, para combater as resistncias que esse processo necessariamente gera
e para aprofundar a aceitao destas polticas entre os governos em escala global,
tem-se criado duas instituies que, apesar e para alm de suas caractersticas
formais, cumprem funes em grande parte ideolgicas: o Frum Mundial de
guas e a Global Water Partnership (GWP). O Frum Mundial da gua foi
criado em 1996 com o objetivo de consolidar um espao onde as empresas possam
apresentar, frente os representantes dos Estados, as virtudes da gesto privada da
gua com a meta de consolidar o processo de privatizao. Desde sua primeira
edio, em 1997, este frum se realiza a cada trs anos, a ltima ocorreu em
Marselha, em maro de 2012 (FMA, 2012), e sua agenda pr-privatizao tende
a gerar uma srie de movimentos alternativos de rejeio, incluindo fruns paralelos organizados por movimentos sociais e entidades da sociedade civil. De sua
parte, a GWP, criada tambm em 1996, parte do mesmo processo. integrada
por mltiplas organizaes regionais, com o objetivo de obter uma rede mundial
de ao local que permita instalar nos mbitos locais a definio da gua como
uma mercadoria, as vantagens da privatizao e a necessidade da cobrana pelo
uso da gua como instrumento de conservao do recurso (GWP, 2012).
Nesse contexto, este captulo analisa o caso particular do Uruguai, um pas
no qual, apesar dos esforos investidos pelos governos neoliberais da dcada de
1990 para implementar alternativas privatizadoras, a resistncia da populao a tais
polticas permitiu reverter a situao. Desde 2002 se conseguiu modificar o processo
e consolidar uma viso alternativa da gua, fundada na noo de que a gua um

196 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

direito humano fundamental e em uma estratgia de gesto participativa da gua e do


territrio que a produz (Red Vida, 2003). Neste contexto complexo e contraditrio,
no Uruguai, em 2002, surgiu a Comisso Nacional em Defesa da gua e da Vida
(CNDAV), um movimento social que obteve uma experincia enriquecedora com um
conjunto de realizaes frente ao avano privatizador dos sistemas de oferta de gua
e esgoto (Achkar, Domnguez e Pesce, 2005). Entre estas realizaes se destacam: a
organizao de aes com estratgias participativas e a integrao de diversos conhecimentos para propor uma reforma constitucional que proibisse a privatizao da gua
e permitisse a recuperao dos servios privatizados, para as quais se desenvolveu uma
campanha nacional que obteve o apoio de 65% dos eleitores em 2004. Posteriormente,
se conseguiu tambm que o Parlamento uruguaio aprovasse por unanimidade uma
Lei de Poltica Nacional de guas em novembro de 2009.
O captulo comea com um breve panorama da gesto dos servios de gua e
esgotamento sanitrio no Uruguai, para depois discutir a poltica de privatizao destes
servios e a resposta organizada pela CNDAV, e conclui com uma srie de reflexes
acerca dos desafios que a implementao do direito humano a gua enfrenta no pas.
2 A GESTO DOS SERVIOS DE GUA POTVEL E ESGOTAMENTO SANITRIO
NO URUGUAI

A Repblica Oriental do Uruguai localiza-se no sudeste da Amrica do Sul, entre


os paralelos 30 e 35 de latitude sul e os meridianos 53 e 58 de longitude oeste.
Limita-se a norte e a leste com a Repblica Federativa do Brasil e a oeste com a
Repblica Argentina. Possui uma rea total de 318.413 km rea terrestre = 176.215
km, rea de guas jurisdicionais = 16.799 km, rea insular no rio Uruguai = 105
km, rea do Mar Territorial = 125.057 km, rea do Rincn de Maneco = 237 km.
A populao total em 2004 era de 3.301.732 pessoas, mas as projees indicaram
um pequeno aumento para 3.356.584 pessoas em 2010 (INE, 2009).
Historicamente o pas tem apresentado nveis elevados de cobertura dos
servios bsicos de gua e esgoto. A gesto deste servio tem estado a cargo
da empresa estatal Obras Sanitrias do Estado (OSE) desde 1950, exceto a gesto de
esgotamento sanitrio de Montevidu, que est a cargo da Prefeitura Municipal
de Montevidu. O servio de abastecimento de gua potvel atende aproximadamente 2.996.750 habitantes por meio de 756.282 conexes, com uma cobertura
de mais de 96% da populao urbana. Por sua vez, as conexes de esgoto da OSE
superam 220 mil, o que implica uma cobertura global de esgoto coletivo em centros
urbanos excetuando Montevidu de aproximadamente 43%. No Departamento
de Montevidu, onde a gesto est a cargo da Intendncia, a cobertura de esgotamento
domiciliar na zona urbana de 91% (INE, 2009). A eficincia fsica atual da gesto
da gua potvel se estima entre 79% e 68%, devido principalmente a perdas em
conexes, rede de distribuio e adutoras. A eficincia comercial varia na mesma faixa.

As Estratgias da Sociedade Frente aos Processos de Privatizao da gua:


conquistas e desafios no Uruguai

| 197

A quantidade de medidores funcionando, dividida entre o nmero total de


conexes de gua, de 96,6%, e o consumo mdio de gua residencial mensal em
2009 foi de 8,5 m/unidade habitacional (OSE, 2010). A OSE opera estaes de
tratamento de diversas tecnologias em funo da populao servida e das condies
dos corpos receptores, a saber: estaes de pr-tratamento, lodo ativado, aerao
prolongada, lagoas facultativas e aeradas e trincheiras de oxidao. O tratamento
de guas residuais de Montevidu consiste em uma estao de pr-tratamento
que realiza a disposio final mediante um emissrio subaqutico no rio da Prata.
3 A PRIVATIZAO DOS SERVIOS DE GUA E ESGOTO NO URUGUAI
E AS RESISTNCIAS

Em 1992 sucedeu-se o primeiro caso de privatizao dos servios pblicos de abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio no pas. Ele ocorreu a leste do
Arroio Maldonado no departamento de mesmo nome, ante o qual se registraram
um conjunto de denncias da populao local que no tiveram eco nas autoridades
polticas da poca. Desde esse ano se foi consolidando a ativao da empresa
privada guas da Costa, filial da empresa transnacional Suez Lyonnaise des Eaux, de
origem francesa, sem considerar o posicionamento da sociedade local. O segundo
caso de privatizao foi registrado em 1999, com a instalao da empresa Uragua,
filial da transnacional guas de Bilbao, que comeou a operar nas principais zonas
urbanas do restante do Departamento de Maldonado (Domnguez, 2003).
Frente eventualidade de que o processo de privatizao desses servios
pblicos bsicos avanara no sul do pas, que se formou, no fim do ano 2000,
a Comisso em Defesa da gua e do Esgotamento Sanitrio da Costa de Ouro e
Pando, no Departamento de Canelones. Posteriormente, integrantes desta comisso
local decidiram fazer contato com o sindicato da OSE, a Federao de Funcionrios
da OSE (FFOSE), com o objetivo de discutir a possibilidade de cooperar para frear
o avano do processo privatizador. Existia, ento, um conjunto de elementos que
alertavam a populao e os trabalhadores da empresa estatal sobre: o avano dos
processos privatizadores que se apresentavam em outros pases da regio; a perda
de soberania por parte do Estado sobre a gesto de um recurso imprescindvel
para a vida e a sade se este processo continuasse se estendendo; a possibilidade
iminente de aumento nas tarifas, que o que ocorre quando as empresas privadas
assumem a prestao de um servio; e a perda de fontes de trabalho e de direitos
sindicais, entre outros aspectos. Neste contexto complexo, em uma reunio realizada
em 2002 entre os vecinos,5 os trabalhadores sindicalizados e o Programa Uruguai
Sustentvel, Redes Amigos da Terra Uruguai, criou-se a CNDAV para consolidar
uma estratgia frente privatizao (Achkar, Domnguez e Pesce, 2009).
5. Vecinos o nome dado localmente aos membros da comunidade.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

4 AS PROPOSTAS DA COMISSO NACIONAL EM DEFESA DA GUA E DA VIDA

A CNDAV conseguiu mobilizar a participao de mais de quarenta organizaes,


que se comprometeram a estabelecer uma estratgia para enfrentar o processo de
privatizao. Esta estratgia inclua a redao de uma reforma constitucional do
Artigo no 47 (Da defesa do meio ambiente) e a solicitao de sua incluso em
um plebiscito a ser realizado em conjunto com as eleies nacionais, previstas
para 31 de outubro de 2004 (CNDAV, 2002). A redao do texto de reforma
constitucional integrava instncias polticas de discusso, privilegiava o funcionamento em plenrio da CNDAV e se apoiou em uma equipe tcnica designada
para realizar a redao dos acordos polticos e avaliar as alternativas tcnicas dos
acordos polticos para sua apresentao em plenrio. Com esta metodologia
de trabalho, foi possvel em um curto espao de tempo, de julho a outubro de
2002, dispor do texto final acordado por consenso por todas as organizaes
integrantes da CNDAV.
O texto da reforma constitucional proposta integrava uma srie de aspectos
concatenados. Partindo da gua como sendo um recurso natural essencial para a
vida, estabelecia que o acesso aos servios de gua potvel e coleta de esgoto
um direito humano fundamental. Para assegurar o cumprimento destes aspectos
ticos sobre a gua, a resoluo se apoiava em cinco pilares bsicos que deveriam
definir a Poltica Nacional de guas (Achkar, 2003):
1) O servio de esgotamento sanitrio e abastecimento de gua potvel seria
prestado exclusiva e diretamente por pessoas jurdicas estatais.
2) Na prestao do servio de gua potvel e coleta de esgoto se deveriam
antepor primeiramente razes de ndole social sobre as de ordem econmica.
3) A gesto sustentvel dos recursos hdricos deve ser solidria com as
geraes futuras.
4) O domnio pblico das guas deve ser confirmado como domnio
pblico hidrulico.
5) Os usurios e a sociedade civil participaro em todas as instncias de
planejamento, gesto e controle dos recursos hdricos, estabelecendo-se
as bacias hidrogrficas como sendo as unidades bsicas.
Desse ponto de vista prtico de ordenamento, o texto apresentava quatro
eixos operacionais orientados para garantir o cumprimento destes princpios
(CNDAV, 2002):
1) Defender a conservao e, portanto, a disponibilidade do recurso: para
isto se estabelecia a necessidade de uma Poltica Nacional de guas e
se determinavam os princpios que deveriam ser cumpridos (Inciso 1).

As Estratgias da Sociedade Frente aos Processos de Privatizao da gua:


conquistas e desafios no Uruguai

| 199

2) Defender a propriedade pblica do recurso: para isto se estabelecia constitucionalmente o domnio pblico hidrulico (inciso 2).
3) Determinar que os servios pblicos de esgotamento sanitrio e abastecimento de gua potvel devem ser prestados por pessoas jurdicas
estatais, como nico mecanismo que assegura as prioridades das razes
de ordem social (inciso 3).
4) Evitar as exportaes de gua bruta, assegurando que seja o Parlamento o
rgo competente para autorizar o fornecimento a outro pas por razes
de solidariedade, evitando a mercantilizaro da gua (inciso 4).
4.1 A metodologia utilizada pela CNDAV

A Constituio da Repblica Oriental do Uruguai regulamenta os mecanismos para


modificar seu texto. As propostas devem ingressar por iniciativa popular ou por
via parlamentar. O caminho escolhido pela CNDAV foi portanto um plebiscito
com a participao dos cidados e no pela via parlamentar, o que exigiu a coleta
de assinaturas de mais de 10% dos cidados habilitados a votar (247 mil pessoas).
Em 30 de outubro de 2003 foram entregues 282.791 assinaturas que habilitavam o
recurso de plebiscito para o ano seguinte, junto com a eleio presidencial prevista
para aquele ano. Em junho de 2004 foi confirmado pela Corte Eleitoral que as
assinaturas apresentadas habilitavam o recurso (Domnguez, 2010).
A confirmao da Corte imps CNDAV passar a uma nova etapa e iniciar
uma campanha eleitoral para conseguir a aprovao da reforma. Os mecanismos
utilizados na campanha incluam a capacitao dos membros da CNDAV para
difundir a proposta, a realizao de seminrios e oficinas em todo o pas, com a
participao de trabalhadores, vecinos, docentes, ativistas sociais, ambientalistas,
profissionais, vereadores etc. e a organizao de atividades de debates com parlamentares de diferentes foras polticas. Alm disso, a comisso se dedicou a convocar
continuamente conferncias de imprensa com todos os meios de comunicao do
pas, e a promover debates em sindicatos, nos bairros e em geral em todas aquelas
instncias onde se tratava o tema da gua. A participao ativa de organizaes
sociais, religiosas, sindicais, polticas etc., que mantm posio diversa e inclusive
divergente em muitos aspectos, foi possvel graas ao elemento unificador dos
postulados da reforma constitucional que eram amplamente compartilhados.
Durante todo o ano de 2004 se trabalhou difundindo informao sobre os
alcances da Reforma Constitucional, enfocando seus diferentes aspectos: jurdicos,
sociais, econmicos, polticos e ambientais. Nesse perodo a CNDAV dedicou-se
descentralizao das funes com a criao de Casas em Defesa da gua, em nvel de
bairro e local, alm de Comisses de Defesa da gua e da Vida, em escala departamental, enquanto aprofundava o trabalho em conjunto com os sindicatos e com o

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Plenrio Intersindical de Trabalhadores da Conveno Nacional de Trabalhadores


(PIT/CNT). O enfoque da CNDAV enfatizava a horizontalidade, promovendo a
participao aberta nas comisses da gua para toda organizao social, poltica,
religiosa, cultural que adote os princpios do texto da reforma constitucional
e o exerccio democrtico para abordar a gesto de recursos naturais em bacias
hidrogrficas. Esta estratgia possibilitou a aproximao dos atores locais com o
processo de proposta de reforma constitucional, contribuindo para a compreenso
do projeto por parte desses atores, o que facilitou a divulgao da campanha em
todo o territrio nacional (Achkar, Domnguez e Pesce, 2004).
Alm de trabalhar a escala nacional, a CNDAV desenvolveu uma estratgia de
difuso da campanha em nvel internacional, com o objetivo de que outros movimentos sociais organizados em torno de objetivos similares se informassem sobre os
princpios sustentados na proposta de reforma constitucional, em especial a proposta
de propiciar que o acesso gua potvel seja um direito humano reconhecido.
Esta linha de trabalho internacional possibilitou uma aproximao com outras
organizaes de diversas regies do mundo que enriqueceram significativamente o
debate nacional. Ademais, isto permitiu a outras organizaes conhecer o processo
uruguaio e avaliar se o instrumento utilizado pela via da democracia direta podia
ser vivel em seus prprios pases. Este duplo aspecto da estratgia da CNDAV, a
escala nacional e internacional, estreitou laos de cooperao e de debate, o que
enriqueceu o contedo da campanha e permitiu a participao de integrantes da
CNDAV em diversos eventos onde convergiam delegados de diferentes pontos do
planeta afetados pelos processos de privatizao da gua. A partir do intercmbio
de informao, foram gerados documentos e material visual que continham os
aspectos mais significativos das aes das empresas transnacionais: tarifas altas, com
a consequente perda de acesso gua segura, por parte das populaes mais pobres,
assim como os efeitos ambientais negativos produzidos por sistemas ineficientes
de gesto, falta de investimentos comprometidos, corrupo etc.
Como resultado, e apesar dos intentos oficiais e de diferentes setores corporativos para minimizar sua importncia, em 2004 se obteve a incluso na agenda
nacional de um tema por demais estratgico e transcendente: a necessidade de
avanar para uma gesto sustentvel da gua como bem pblico e dos servios
de gua e coleta de esgoto como um direito humano.
4.2 O resultado do plebiscito e o processo posterior

O plebiscito ocorreu simultaneamente com a eleio presidencial de 31 de outubro


de 2004, vencida pelo candidato da coalizo Encuentro Progressista Frente Amplio
Nueva Mayora, Tabar Vzquez. Interessantemente, enquanto Vzquez havia
recebido 50,45% dos votos, a proposta de reforma constitucional foi apoiada por
64,7% dos cidados habilitados a votar, obtendo, assim, uma adeso das mais altas

As Estratgias da Sociedade Frente aos Processos de Privatizao da gua:


conquistas e desafios no Uruguai

| 201

registradas no pas para este tipo de evento. Entre outras questes substantivas, o
plebiscito conseguiu incluir na Constituio Nacional a proibio de privatizar os
servios de gua e esgoto e requisitar a retomada por parte do Estado das empresas
que haviam sido privatizadas na dcada anterior. Contudo, j durante os debates
em 2004, a CNDAV havia resolvido manter-se ativa depois deste plebiscito, a
fim de defender a implementao na prtica do contedo da Nova Constituio.
Por seu turno, a CNDAV entendeu que era fundamental iniciar um processo de
contato, debate e busca de pontos em comum com as novas autoridades do Estado.
Em especial, a CNDAV entendia que o novo contexto poltico gerava um potencial
de oportunidades para conseguir os principais objetivos pretendidos na campanha,
principalmente: i) a recuperao das empresas de gua potvel e esgotamento
sanitrio privatizadas pelo Estado; ii) o avano na direo da implementao da
Poltica Nacional de guas; e iii) a racionalizao da estrutura jurdica para tornar
efetivos os novos postulados constitucionais.
Sem dvida, a dinmica do processo poltico nacional conduziu para que as
novas autoridades do Estado realizassem uma leitura diferente do processo e rejeitassem, a princpio, o caminho do dilogo e a construo conjunta que a CNDAV
defendia. Neste sentido, j em 2005 a comisso havia identificado ao menos trs
elementos preocupantes em relao ao cumprimento dos princpios introduzidos
com a reforma constitucional. Em primeiro lugar, existiam severas dificuldades para
a criao de um espao de dilogo entre a CNDAV e as autoridades do governo.
Em segundo lugar, existiam limitaes operacionais importantes para se organizar
uma agenda de trabalho que conduziria a elaborao de uma Poltica Nacional
de guas orientada pelos novos princpios constitucionais. E, em terceiro lugar,
a emisso, em 20 de maio de 2005, de um decreto presidencial pelo Conselho de
Ministros, que habilitava a permanncia das empresas transnacionais que operavam
no pas, uma deciso que estava em franca contradio com a deciso soberana
dos cidados que haviam votado a reforma constitucional em outubro de 2004.
O novo contexto colocado pelo rumo tomado pelas autoridades obrigou a uma
avaliao da situao por parte da CNDAV. Em particular, ficava claro que a aplicao
prtica dos contedos da Nova Constituio no seria uma tarefa simples nem automtica, e que, pelo contrrio, apresentava uma srie de novos desafios para a comisso.
Por um lado, a recuperao das reas privatizadas implicaria em um confronto entre
as empresas transnacionais e a sociedade uruguaia. Estas empresas, apesar de estarem
afetadas por uma srie de problemas, que incluam o descumprimento de contratos
e o cometimento de delitos sociais e ambientais, e tambm apesar de aps o plebiscito se encontrarem operando em situao de inconstitucionalidade, pressionavam o
governo para que permitisse sua permanncia em territrio nacional, contrariando os
princpios da reforma constitucional. A CNDAV comeou a pressionar pela retomada
imediata desses servios por parte do Estado e pela aplicao em todos os seus termos

202 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

da Nova Constituio. Por outro lado, tornou-se evidente que a construo de uma
Poltica Nacional das guas, por si s uma tarefa de alta complexidade, enfrentaria
muitos obstculos, pois historicamente as autoridades e os equipamentos tcnicos
das instituies governamentais se haviam negado a participar de sua elaborao.
Finalmente, um terceiro desafio de grande relevncia seria o de racionalizar a estrutura
jurdica institucional e adequ-la ao contedo da Nova Constituio. Deveria se resolver
especialmente uma srie de contradies existentes na Constituio e no marco legal
e regulamentar pr-existente, o que se constitua agora em uma prioridade.
Os esforos realizados deram fruto e, em junho de 2005, se conseguiu, finalmente, estabelecer e consolidar um espao de dilogo e trabalho entre a representao
parlamentar de Frente Amplio, membro principal da coalizo vencedora do poder
executivo, e a CNDAV. O dilogo estabelecia uma srie de pontos centrais para a
agenda de debate, que incluam a recuperao por parte do Estado da gesto dos
servios de abastecimento de gua potvel e coleta de esgoto em todo o pas e a oferta
de elementos jurdicos para tornar efetivos os novos postulados constitucionais em
relao ao controle e gesto dos recursos hdricos. Outros pontos principais eram:
a necessidade de passar para uma legislao que convertesse o conjunto das guas
superficiais e subterrneas em parte do domnio pblico estatal; o estabelecimento
de prioridades para o uso da gua por regies, bacias ou sub-bacias para garantir
uma gesto sustentvel da gua e a preservao do ciclo hidrolgico, e, assegurar a
igualdade de acesso aos servios de gua potvel e esgotamento sanitrio. A agenda
de discusso proposta pela CNDAV buscava tambm aprofundar a discusso social
para avanar na construo de uma Poltica Nacional de guas com a participao
popular, a conservao e proteo do meio ambiente e a restaurao da natureza,
maximizando o aproveitamento dos recursos hdricos e minimizando os impactos
ambientais, com o ordenamento do territrio, o que implica tornar compatveis os
usos do solo nas bacias hidrogrficas, j que estas passam a se constituir nas unidades
territoriais de planejamento e gesto.
Em relao aos desafios anteriores, o processo de dilogo e as atividades relacionadas da CNDAV tem conduzido a avanos importantes tendo em conta o objetivo
central de implementar o direito humano gua como poltica pblica efetiva.
4.3 Os avanos da CNDAV

A CNDAV tem tido em sua histria uma integrao dinmica e no estvel. Muitas
das organizaes participantes tm estado presentes em diferentes etapas e algumas
delas tm participado das primeiras etapas, se retiraram em algum perodo e voltaram
a se integrar posteriormente. Esta complexa dinmica no impediu a manuteno
do foco no objetivo programtico concreto da comisso, que especificamente
o de conseguir implementar na prtica o conjunto de postulados do texto da
reforma constitucional. Entre os principais avanos da CNDAV se inclui, como se

As Estratgias da Sociedade Frente aos Processos de Privatizao da gua:


conquistas e desafios no Uruguai

| 203

indicou anteriormente, a prpria instalao do tema da gua no debate nacional,


o que se obteve com as atividades intensas realizadas entre os anos 2002 e 2005, a
mobilizao permanente da sociedade em defesa de seus bens naturais at a data
de fechamento deste captulo e a crucial aprovao da reforma constitucional no
plebiscito de outubro de 2004.
A avaliao realizada pela CNDAV a de que a etapa que comeou em 2005
esteve orientada ao trabalho sistemtico para obteno da implementao total dos
princpios estabelecidos pela Nova Constituio, para concretizar na prtica a noo
de que o acesso gua um direito humano. Uma atividade central da comisso
tem sido a de contribuir para a formao da cidadania e para assegurar o acesso
informao, com a finalidade de garantir que a participao social na poltica pblica
possa ser uma realidade efetiva. Na realidade, este aspecto constitui atualmente o
desafio mais importante que o pas enfrenta em um futuro imediato, o de gerar e
fazer crescer os espaos de participao para defender os resultados obtidos.
5 CONCLUSES E DESAFIOS

A reforma constitucional em 2004, apoiada massivamente por 64,7% dos cidados


habilitados a votar, incorpora uma viso holstica dos servios de gua e esgoto e de
gua e meio ambiente em geral. Esta viso ficou incorporada no Artigo no 47 da
Constituio da Repblica Uruguaia (Da defesa do meio ambiente), que estabeleceu
os aspectos fundamentais para orientar uma Poltica Nacional das guas. Entre os
aspectos tericos que foram levados em considerao na elaborao desta viso,
est o fato de que para o ordenamento do territrio se requer tornar compatveis os
usos do solo nas bacias hidrogrficas, j que estas passariam a constituir as unidades
territoriais de planejamento (Dourojeanni, Jouravlev e Chvez, 2002; Achkar et al.,
2004; Domnguez, 2007). O estabelecimento de prioridades para o uso da gua por
regies, bacias ou sub-bacias um dos objetivos a serem alcanados dentro da gesto
sustentvel dos recursos hdricos e da preservao do ciclo hidrolgico (Kerkhoff e
Lebel, 2006). Mediante a conservao e proteo do meio ambiente e a restaurao
da natureza, se pode maximizar o aproveitamento dos recursos, minimizando os
impactos ambientais (Folke et al., 2005). A reforma tambm estabeleceu que este
mecanismo de gesto sustentvel ser muito mais factvel de se implementar se as
guas superficiais e subterrneas continuarem formando parte do domnio pblico
estatal e no ficarem sob o sistema de concesso a empresas privadas. Igualmente,
se estabelece que para assegurar a igualdade no acesso aos servios de gua e esgoto
imprescindvel que na prestao destes servios se anteponham razes de ndole
social s de ordem econmica. Ou seja, que no prevaleam interesses que coloquem
em risco a populao de baixa renda, o que s possvel se os servios de gua e
esgoto forem prestados exclusiva e diretamente por pessoas jurdicas estatais, tal
como o que estabelece a reforma constitucional aprovada.

204 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Contudo, apesar dos resultados alcanados e do alto grau de adeso pelo sim
reforma, a CNDAV j havia resolvido se manter ativa depois do plebiscito, a fim
de defender a criao de leis que dessem contedo real reforma constitucional.
Alm disso, foi e continua sendo fundamental manter os necessrios contatos e espaos
de debate com as autoridades do Estado, especialmente levando em considerao
a mudana poltica registrada nas eleies nacionais de 2004, que possibilitou o
acesso ao governo a uma fora poltica que assumiu pela primeira vez a conduo
nacional com mais de 50% de apoio. Os aspectos centrais deste debate permanente
com as autoridades so, principalmente, aqueles que se vinculam ao controle e
gesto dos recursos hdricos, que requerem que os parlamentares tratem os elementos
jurdicos necessrios para tornarem efetivos os novos postulados constitucionais.
Isto foi particularmente importante para fazer cumprir o mandato do plebiscito,
que proibia a privatizao e ordenava a renacionalizao dos servios de gua e
esgoto, porm em um contexto em que as empresas privadas seguiam operando
no pas todavia nos anos 2005 e 2006.
Em nvel nacional, a CNDAV continuou realizando seminrios e oficinas
referentes a: i) alcances da Nova Constituio na gesto dos recursos hdricos;
ii) avanos na implementao de uma Poltica Nacional das guas participativa;
e iii) novos desafios que se apresentavam devido dinmica do processo poltico.
Como se explicou em pargrafos anteriores, a CNDAV compreendeu desde o
comeo que a reforma constitucional por si s no seria suficiente, e a deciso de
aprofundar a mobilizao e o debate pblico conduziu eventualmente deciso do
governo nacional de reestatizar os servios de gua potvel e esgotamento sanitrio
nas reas que haviam sido privatizadas, o que conduziu sada das empresas transnacionais de gua que operavam no Uruguai, o que finalmente ocorreu nos anos
de 2005 e 2006. A comisso tambm foi um ator determinante para a eventual
criao, em 2006, da Direo Nacional de guas e Esgotamento Sanitrio (Dinasa
Dinagua desde 2010), no Ministrio da Habitao, Ordenamento Territorial e Meio
Ambiente (MVOTMA), um passo frente na busca de se conseguir o objetivo de
uma Poltica Nacional de gua. A CNDAV tem um papel importante na criao
da Dinasa, pois faz parte da Comisso de Assessoria de guas e Esgoto (Coasas),
criada para garantir a participao social no desenvolvimento e na implementao
de polticas pblicas para este setor. A Coasas foi precisamente o mbito em que
se elaborou o projeto de lei regulamentar do Artigo 47 da Constituio, que aps
ser analisado pelo governo nacional foi finalmente aprovado pelo parlamento em
15 de setembro de 2009. A lei regulamentar do Artigo 47 incorporou especificamente as polticas de gua, que incluem o domnio das guas, a gesto por bacias
e a integralidade do ciclo hidrolgico. Por seu turno, a CNDAV tem sido tambm
um ator ativo e determinante na redao do Projeto de Lei (PL) no 18.610, para
uma Poltica Nacional das guas, um debate que aconteceu entre 2006-2009 e que
conduziu finalmente aprovao por unanimidade da lei no parlamento em 2009.

As Estratgias da Sociedade Frente aos Processos de Privatizao da gua:


conquistas e desafios no Uruguai

| 205

No processo de mudana poltica e institucional foram introduzidas


modificaes relativas s competncias para alguns temas dentro da organizao
institucional do Estado. Por exemplo, a Lei de Prestao de Contas estabeleceu
que a partir de janeiro de 2008 as competncias em recursos hdricos passariam
da Direo Nacional de Hidrografia do Ministrio de Transporte e Obras Pblicas
(MTOP) para a Dinasa do MVOTMA, j que o que se quer alcanar a juno
do monitoramento da qualidade e quantidade da gua em um mesmo ministrio.
A partir desse conjunto de mudanas, tambm se comeou a trabalhar na
formao dos Conselhos Regionais de Recursos Hdricos em funcionamento a
partir de 2012 , com a tarefa de elaborar os planos regionais de recursos hdricos.
Estes conselhos so: os do rio Uruguai, o da lagoa Mern e o do rio de La Plata
e de sua frente martima. Tambm se estimula a criao dos Comits de Bacias
Hidrogrficas para a gesto dos recursos hdricos. Aqui cabe destacar o importante
papel da CNDAV na instalao dos primeiros comits de bacia no Uruguai, o que
aconteceu entre 2010-2012. Como exemplo, existe um Comit de Bacia na Lagoa
de Sauce (Maldonado), um incio de Comit de Bacia na Lagoa de Rocha (Rocha),
onde atualmente participa um conjunto de atores que busca formas alternativas
de gerir o territrio da bacia. Tambm est se avanando na criao dos comits
na Bacia do Rio Santa Luca e na Bacia do Rio Negro.
nesse contexto que esto sendo apresentados no Uruguai um conjunto
de oportunidades para pensar a gesto da gua com toda sua complexidade
territorial a partir de lgicas diferentes das tradicionais, mesmo que estas lgicas
nem sempre se encontrem formalmente desenvolvidas, j que se trata de um
processo em desenvolvimento. Os debates que continuam tendo lugar no plano
social, com relao gesto da gua so fundamentais e do novos significados a
categorias analticas, como ambiente, territrio, bens da natureza e participao,
entre outras, as quais so necessrias para repensar o processo de busca de formas
concretas para transformar o princpio do direito humano gua em realidades
institucionais e de poltica pblica que permitam sua implementao efetiva.
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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

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CAPTULO 9

TARIFAS SOCIAIS E JUSTIA SOCIAL NO ACESSO


AOS SERVIOS DE ABASTECIMENTO DE GUA E
ESGOTAMENTO SANITRIO NO BRASIL
Ana Lucia Britto1

RESUMO

Na perspectiva de uma gesto da gua socialmente justa nas cidades brasileiras,


fundamental a discusso dos modelos tarifrios efetivamente inclusivos ou de formas
de subsdios para se garantir a continuidade do acesso aos servios pela populao
de baixa renda. Este captulo se prope a analisar os modelos tarifrios e as tarifas
sociais praticadas hoje nas cidades brasileiras, discutindo sua capacidade de promover
acesso universal aos servios com equidade e justia social. Com base nesta discusso,
prope-se uma reflexo sobre as formas possveis de garantir este acesso.
1 INTRODUO

Observando os ndices de cobertura dos servios de abastecimento de gua e


esgotamento sanitrio no Brasil, verifica-se que, se, por um lado, eles apontam
uma tendncia para a universalizao, por outro lado, eles revelam que permanece
um pequeno percentual de deficit. Em mdias e grandes cidades este deficit pode
significar dezenas ou centenas de milhares de pessoas sem acessos a estes servios
bsicos de saneamento, revelando situaes que podem ser caracterizadas como
de injustia ambiental. De fato, o complexo quadro dos servios de saneamento
ambiental no Brasil pode ser mais bem caracterizado por duas dimenses:
i) a permanncia das desigualdades de acesso, atingindo os grupos mais vulnerveis,
isto , os pobres urbanos que vivem nas periferias, nas favelas e nos loteamentos
irregulares; ii) o surgimento de novas desigualdades sociais no acesso aos servios
de saneamento, geradas tanto pelo impacto diferenciado dos custos dos servios
sobre a renda familiar, quanto pela qualidade dos servios diretamente associadas
s reas mais valorizadas e privilegiadas das cidades.
No Brasil, apesar da ampliao importante dos sistemas de abastecimento de
gua, decorrente de investimentos e programas desenvolvidos na ltima dcada, a
1. Professora do Programa de Ps-Graduao em Urbanismo (PROURB) da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (FAU)
da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Pesquisadora do Observatrio das Metrpoles.

210 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

realidade do acesso aos servios complexa. Hoje ter as redes de gua no seu bairro
no significa para o morador de baixa renda ter acesso com qualidade aos servios.
Muitos moradores, por no poderem pagar as tarifas cobradas pelos servios, optam
por formas de abastecimento irregulares (conexes clandestinas nas redes, poos
artesianos no caso do abastecimento de gua), com consequncias negativas tanto
para eles mesmos (uso de gua contaminada, por exemplo), quanto para o bom
funcionamento dos sistemas.
Assim, na perspectiva de uma gesto da gua socialmente justa nas cidades
brasileiras, fundamental a discusso dos custos dos servios sobre a renda familiar.
Mesmo em um possvel contexto de servios universalizados, a discusso dos modelos
tarifrios efetivamente inclusivos ou de formas de subsdios fundamental para se
garantir a continuidade do acesso aos servios. Vale lembrar que o problema no
afeta apenas o Brasil, mas tambm outros pases, mesmo na Europa. O tema da
capacidade de pagamento dos usurios (affordability) e do impacto das tarifas para
os usurios nas faixas de renda mais baixa vm sendo objeto de anlise de diferentes
pesquisadores. Destaca-se o estudo realizado por Fitch e Price na Inglaterra e no
Pas de Gales em 2002, aps a privatizao da prestao dos servios, demonstrando
que a populao nas faixas de renda inferiores gasta mais para ter acesso aos servios
que o conjunto da populao, e chamando ateno para a necessidade de tarifas
sociais inclusivas (Fitch e Price, 2002). Mais recentemente uma srie de estudos
vem sendo realizada por Barraqu sobre o tema, colocando em questo os modelos
tarifrios existentes na Frana, e sua capacidade de garantir ao mesmo tempo
sustentabilidade econmica dos servios e promover justia social (Barraqu, 2011).
A Lei no 11.445/2007, que regulamenta a prestao dos servios de saneamento no
Brasil, estabelece, no seu Artigo 29, que os servios pblicos de saneamento
bsico tero a sustentabilidade econmico-financeira assegurada, sempre que
possvel, mediante remunerao pela cobrana dos servios. Esta lei indica ainda
que podero ser adotados subsdios tarifrios e no tarifrios para os usurios e as
localidades que no tenham capacidade de pagamento ou escala econmica suficiente para cobrir o custo integral dos servios. Este trabalho se prope a analisar
os modelos tarifrios que hoje mediam o acesso aos servios de abastecimento de
gua e esgotamento sanitrio das famlias de baixa renda nas cidades brasileiras,
discutindo sua capacidade de promover justia social e ambiental.
2 O FINANCIAMENTO DOS SERVIOS DE GUA E ESGOTOS: SUBVENES E
MODELO TARIFRIO

Na perspectiva da gesto economicamente sustentvel dos servios, alguns economistas, como aqueles ligados s agncias multilaterais, defendem sistemas tarifrios
que promovam uma utilizao mais moderada da gua, possibilitando uma reduo
dos custos de produo no longo prazo, e um uso racional dos recursos hdricos.

Tarifas Sociais e Justia Social no Acesso aos Servios de Abastecimento de gua e


Esgotamento Sanitrio no Brasil

| 211

Em uma concepo da gua como mercadoria, eles se opem aos financiamentos


pelos impostos e s subvenes, na medida em que estas alternativas se afastariam
do que seria uma utilizao tima dos recursos financeiros. Ainda nesta perspectiva,
os defensores desta concepo de gesto economicamente sustentvel consideram
que os usurios dos servios devam arcar com a totalidade dos custos e os consumos
suprfluos devem ser penalizados com tarifas mais elevadas.
Considerando que essa viso vem sendo cada vez mais difundida, as subvenes
ou subsdios pblicos no setor de saneamento bsico ainda so bastante usuais em
diferentes regies do mundo. Em grande parte dos pases, foi e continua sendo o
Estado que majoritariamente financia as infraestruturas para o abastecimento de
gua e o esgotamento sanitrio, com recursos arrecadados de diferentes impostos
e taxas. Estas subvenes referem-se aos investimentos iniciais, mas tambm ao
funcionamento, manuteno e reparao das infraestruturas existentes.
No Brasil, at o incio da dcada de 1970, as subvenes e os subsdios pblicos
constituam a principal fonte de financiamento dos investimentos e do custeio dos
servios pblicos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. O problema
das tarifas era at ento relegado a um plano secundrio. Apesar das formulaes
do Cdigo de guas de 1930 relativas taxa de retorno, no arranjo institucional
existente, no havia a instituio de tarifas, sendo os servios cobrados por taxa, que
decrescia com o aumento do consumo, o que estimulava o desperdcio. A primeira
crtica mais consistente a este modelo foi formulada no mbito do Banco Nacional
da Habitao (BNH), no final dos anos 1960. O diagnstico feito por este banco
sobre o setor apontava como problemas: a ausncia de recursos financeiros; a
aplicao de recursos existentes a fundo perdido e de maneira pulverizada; a ao
mal coordenada de uma multiplicidade de rgos submetidos a interferncias
polticas e burocrticas; a atribuio aos municpios, elo mais fraco da estrutura
poltico-administrativa, da tarefa de execuo de obras de implantao e a
explorao das redes; a inexistncia de um sistema tarifrio adequado e realista.
Esse diagnstico, com nfase na questo do financiamento dos servios, serviu
de base para a criao do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS), integrado ao
Sistema Financeiro da Habitao (SFH), pelo qual eram repassados para o setor
de saneamento recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS).
Os principais objetivos do SFS eram: viabilizar o acesso aos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio para qualquer aglomerao urbana do pas,
inclusive aquelas com menor nmero de populao e aquelas com predomnio
de populao de baixa renda. Isto se daria pela criao de um sistema financeiro
adequado para a mobilizao e repartio racional dos recursos, e pela operao
por uma mesma companhia de um conjunto de sistemas municipais. Para cada
estado, foram criadas, ao longo dos anos 1960 e 1970, companhias estaduais de
saneamento bsico (CESBs), empresas de economia mista, geridas pelo direito

212 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

privado, em que o estado era o acionista majoritrio. Ressalta-se ainda, neste


modelo, a nfase na adoo de um sistema tarifrio realista, que fosse suportado
pelas comunidades, e ao mesmo tempo permitisse a manuteno e a expanso
das redes locais (Fiszon, 1990; Costa, 1994). Como assinalam Rezende e Heller
(2008), havia no setor uma cultura de defesa do retorno dos investimentos a partir
da tarifao dos servios. Os autores indicam que os servios autnomos de gua
e esgoto (SAAEs) foram precursores deste modelo, introduzindo a cobrana de
taxas progressivas com o consumo.
O Plano Nacional de Saneamento Bsico (Planasa) foi um instrumento de
operao do SFS criado em 1971, para racionalizar os investimentos no setor e
ampliar significativamente a cobertura de servios em um prazo de dez anos. Para
atingir a meta de ampliao da cobertura dos servios, o Planasa se baseava na
performance financeira das empresas concessionrias, isto , em sua capacidade
de atingir o equilbrio econmico e financeiro. Isto significava que as CESBs
deveriam implantar tarifas adequadas, que permitissem a remunerao do capital
aplicado, a melhoria e a expanso dos servios, e reduo de custos operacionais.
Os critrios para fixao de tarifas foram precisados, em 1978, pelo Decreto-Lei
federal no 82.587, de 6 de novembro de 1978. Este determinava que as tarifas
deveriam cobrir os custos totais (despesas de explorao, amortecimento e depreciao das instalaes) e uma taxa de retorno de at 12% ao ano (a.a.) do capital
investido, retomando portanto um princpio formulado no Cdigo de guas.
Por este sistema tarifrio, as CESBs deveriam ser capazes de cobrir os custos
derivados de amortizao e encargos (juros e correo monetria) dos emprstimos
que o BNH lhes havia concedido.
Nesse contexto, o Planasa estimulava as CESBs a se organizarem e agirem como
empresas privadas, orientando seus investimentos para setores que proporcionassem
mais rentabilidade, ou um retorno mais rpido do capital investido. O aumento
da produtividade era colocado como um elemento essencial sade financeira
das empresas e como condio para obteno de financiamentos junto ao SFH.
Este privilegiava projetos que apresentavam garantias de rentabilidade econmica.
Para viabilizar o acesso aos servios dos municpios mais pobres, as CESBs
deveriam aplicar um sistema de subsdios cruzados e redistribuio de investimentos. Segundo a proposta do Planasa, a redistribuio deveria ser feita em trs
nveis diferentes: no nvel federal, adaptando os juros dos emprstimos riqueza
da regio e dos municpios e modelando os investimentos a fundo perdido; no
nvel dos estados, pelas CESBs, estabelecendo uma tarifa nica para todos os
municpios que haviam concedido os servios, favorecendo assim aquelas que os
custos de operao seriam mais elevados; e entre os grupos sociais, estabelecendo
tarifas diferenciadas e realizao uma subveno cruzada.

Tarifas Sociais e Justia Social no Acesso aos Servios de Abastecimento de gua e


Esgotamento Sanitrio no Brasil

| 213

As CESBs criadas no mbito do Planasa passaram, progressivamente, a adotar


um modelo tarifrio na forma de blocos crescentes que subsiste at hoje.
Neste modelo, so estabelecidos faixas ou blocos de quantidade mensal consumida
de gua, com tarifas crescentes por metro cbico consumido para as faixas mais
altas. Segundo Andrade (2009, p. 490), um estudo feito na dcada de 1980, que
procurou identificar como as estruturas tarifrias das empresas de saneamento no
Brasil tinham sido estabelecidas, verificou que os departamentos comerciais daquelas
empresas tinham escolhido arbitrariamente as tarifas que geravam aquele equilbrio.
O modelo de blocos crescentes permanece dominante no Brasil at hoje,
adotado por CESBs, servios pblicos municipais e empresas privadas. Geralmente,
h uma cobrana de um consumo mnimo obrigatrio referente a primeira faixa
de consumo, que , s vezes, de 10 m3, outras vezes, de 20 m3, variando entre as
empresas. Como assinala Andrade, a cobrana de uma quantidade mnima pode ser
interpretada como uma taxa de acesso ou de entrada no sistema, cobrada ao usurio
que se conecta a ele (Andrade, 2009, p. 490). Para que este modelo funcione,
preciso que haja hidrometrao, ou seja, que o consumo seja medido. Contudo, a
medio mensal do consumo (instalao do hidrmetro, leitura e emisso da conta
correspondente ao valor consumido) tem um custo elevado, e dados de 2008 do
Sistema Nacional de Informaes em Saneamento (SNIS) mostram que muitos
prestadores de servios no Brasil no conseguem colocar em prtica este sistema
(Brasil, 2010).
Na ausncia de medio, o consumo pode ser estimado. Este consumo
geralmente calculado de acordo com as caractersticas fsicas do domiclio, como a
sua rea, ou nmero de quartos, a quantidade de pontos de consumo, entre outros
indicadores. A cobrana pelo servio de esgoto se faz, em geral, adicionando-se
conta de gua um valor que corresponde a uma porcentagem daquela conta,
muitas vezes, de 100%.
A justificativa para tarifas crescentes no caso brasileiro explicada pela necessidade de redistribuir renda real, cobrando-se tarifas menores aos usurios pobres
e tarifas maiores para os no pobres e, ainda, desestimular consumos excessivos.
Existe, todavia muitas controvrsias sobre a capacidade real deste modelo de levar
uma ajuda efetiva aos mais pobres.
Segundo Smets, autor que desenvolve uma extensa anlise de sistemas
tarifrios em diferentes pases da Europa, da frica, das Amricas e da sia, esse
seria um modelo de solidariedade entre grandes e pequenos consumidores que d
a cada usurio o direito de adquirir uma primeira faixa de consumo a um preo
baixo, e busca levar, porm de forma bastante imperfeita, uma ajuda especfica
para os mais pobres. Smets (2004) demonstra que as tarifas por blocos crescentes
so favorveis aos domiclios com poucas pessoas, poucos eletrodomsticos,

214 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

ou que as famlias passam muito tempo fora e no so necessariamente pobres, como


residncias secundrias. Por sua vez, este modelo penaliza as famlias numerosas,
pobres ou ricas (Smets, 2004).
No contexto urbano, esse modelo tarifrio pode ser favorvel para as
populaes pobres cujo consumo, em funo do tamanho da casa e da ausncia de
equipamentos domsticos, reduzido; ele desfavorvel a famlias pobres urbanas,
com um nmero maior de pessoas que moram no mesmo domiclio (coabitao),
que dispem de certo conforto domstico mas ainda assim apresentam baixa renda,
tendncia que vem se consolidando no contexto das grandes cidades brasileiras.
Na mesma linha da argumentao de Smets, Andrade assinala que nem sempre
quem gasta pouca gua pobre e quem gasta muita gua rico ou no pobre.
Uma tarifao com este tipo de base de raciocnio, certamente estar subsidiando
o consumo de gua de quem no precisa de proteo social e punindo o pobre
com uma tarifa mais alta pelo maior consumo de gua. Em situaes nas quais
isto ocorre, o usurio pobre estar subsidiando o consumo do rico, o inverso do
desejado (Andrade, 2009, p. 490). Corroborando esta ideia, Smets mostra que o
modelo de tarifas por blocos crescentes cria um subsdio em favor dos domiclios
que consomem menos, sejam eles pobres, sejam ricos (Smets, 2008; 2004).
Em outro trabalho, Andrade e Lobo (1996, p. 28) reforam essa perspectiva,
mostrando que o aumento no subsdio aos pobres via reduo da tarifa cobrada
no primeiro bloco tambm aproveitado pelos consumidores no pobres, os quais
tm o seu consumo no primeiro bloco agora calculado a uma tarifa menor, o que
lhes beneficia.
Na discusso das formas de solidariedade entre usurios que oriente um
sistema tarifrio, Smets (2004) indica ainda a possibilidade de construo de
outra forma, baseada na diversificao do valor das tarifas por tipo de usurio
(industrial, comercial, pblico e residencial). Neste formato, adotado no Brasil,
as categorias de usurios industriais e comerciais pagam tarifas mais elevadas,
subsidiando os usurios residenciais.
De toda forma, Smets e Andrade convergem para a ideia de que, se o objetivo
garantir a equidade e o acesso universal aos servios, protegendo os usurios pobres
de uma desconexo voluntria por incapacidade de arcar com os custos das tarifas,
a soluo seria adotar mecanismos tarifrios especficos voltados para promover o
acesso aos servios destes usurios com baixa capacidade de pagamento. Andrade
(2009) enfatiza como soluo uma tarifa social especfica para eles (como vrias
empresas de saneamento brasileiras j o fazem) ou/e a adoo de tarifas estabelecidas
por um mtodo de precificao que considere especificamente o desejo de se fazer
com que as tarifas sejam menores para os usurios de menor rendimento mensal.

Tarifas Sociais e Justia Social no Acesso aos Servios de Abastecimento de gua e


Esgotamento Sanitrio no Brasil

| 215

Henri Smets faz uma taxonomia dos diferentes mecanismos voltados para a
promoo do acesso aos servios de populaes pobres e vulnerveis, identificando
duas formas de ajuda aos usurios de baixa renda ou mais vulnerveis: i) uma
reduo das tarifas (ajuda a priori); ou ii) uma ajuda financeira para pagar a tarifa
(ajuda a posteriori). Na primeira ajuda, encontram-se as tarifas sociais, alternativa
que adotada no Brasil para viabilizar o acesso aos servios da populao mais
pobre. Smets e outros autores so favorveis a este mecanismo, como caminho para
viabilizar o acesso dos usurios de baixa renda aos servios, os autores argumentam
que os servios devem ser fixados em funo de um teto mximo de 3% ou 4%
da renda dos usurios (Smets, 2004).
3 TARIFAS SOCIAIS NO BRASIL: O QUE DETERMINA A LEI NO 11.445/2007 E A
SUA REGULAMENTAO

O setor de saneamento levou quase vinte anos para definir uma estrutura de regulamentao e regulao com as regras de funcionamento para a prestao de servios.
Depois desses anos de discusso e diferentes propostas apresentadas, em janeiro
de 2007, foi aprovada a Lei no 11.445 que vem finalmente estabelecer um marco
regulatrio para o setor. Em 21 de junho de 2010, foi estabelecido pelo presidente
da Repblica o Decreto no 7.217, que regulamenta a referida lei. A lei e seu decreto
de regulamentao trazem aspectos centrais para o reordenamento institucional da
prestao dos servios de saneamento. Na Lei no 11.445/2007, existe um captulo
referente a aspectos econmicos e sociais da prestao de servios (captulo VI),
que aborda diversos elementos do modelo tarifrio. No Artigo 29 do captulo IV,
a Lei no 11.445/2007 estabelece que os servios pblicos de saneamento bsico
tero a sustentabilidade econmico-financeira assegurada, sempre que possvel,
mediante remunerao pela cobrana dos servios:
I de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio: preferencialmente na forma
de tarifas e outros preos pblicos, que podero ser estabelecidos para cada um dos
servios ou para ambos conjuntamente;
II de limpeza urbana e manejo de resduos slidos urbanos: taxas ou tarifas e outros preos
pblicos, em conformidade com o regime de prestao do servio ou de suas atividades;
III de manejo de guas pluviais urbanas: na forma de tributos, inclusive taxas, em
conformidade com o regime de prestao do servio ou de suas atividades.

A instituio das tarifas, preos pblicos e taxas para os servios de saneamento


bsico, na mesma legislao, devem observar as seguintes diretrizes:
I prioridade para atendimento das funes essenciais relacionadas sade pblica;
II ampliao do acesso dos cidados e localidades de baixa renda aos servios;
III gerao dos recursos necessrios para realizao dos investimentos, objetivando
o cumprimento das metas e objetivos do servio;

216 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

IV inibio do consumo suprfluo e do desperdcio de recursos;


V recuperao dos custos incorridos na prestao do servio, em regime de eficincia;
VI remunerao adequada do capital investido pelos prestadores dos servios;
VII estmulo ao uso de tecnologias modernas e eficientes, compatveis com os
nveis exigidos de qualidade, continuidade e segurana na prestao dos servios;
VIII incentivo eficincia dos prestadores dos servios.

Ainda nesse artigo fica definido, no pargrafo segundo, que podero ser
adotados subsdios tarifrios e no tarifrios para os usurios e localidades que
no tenham capacidade de pagamento ou escala econmica suficiente para cobrir
o custo integral dos servios.
No Artigo 30, sobre a estrutura de remunerao e cobrana dos servios
pblicos de saneamento bsico poder levar em considerao os seguintes fatores:
I categorias de usurios, distribudas por faixas ou quantidades crescentes de
utilizao ou de consumo;
II padres de uso ou de qualidade requeridos;
III quantidade mnima de consumo ou de utilizao do servio, visando garantia
de objetivos sociais, como a preservao da sade pblica, o adequado atendimento
dos usurios de menor renda e a proteo do meio ambiente;
IV custo mnimo necessrio para disponibilidade do servio em quantidade e
qualidade adequadas;
V ciclos significativos de aumento da demanda dos servios, em perodos distintos;
VI capacidade de pagamento dos consumidores.

O Artigo 31 refere-se aos subsdios necessrios ao atendimento de usurios


e localidades de baixa renda, estabelecendo que esses subsdios dependero das
caractersticas dos beneficirios e da origem dos recursos:
I diretos, quando destinados a usurios determinados, ou indiretos, quando
destinados ao prestador dos servios;
II tarifrios, quando integrarem a estrutura tarifria, ou fiscais, quando decorrerem
da alocao de recursos oramentrios, inclusive por meio de subvenes;
III internos a cada titular ou entre localidades, nas hipteses de gesto associada e
de prestao regional (Brasil, 2007).

O Decreto no 7.217, de 21 de junho de 2010, que regulamenta a Lei


no 11.445/2007 avana no sentido do estabelecimento de tarifas sociais inclusivas,
indicando no Artigo 47 que a estrutura de remunerao e de cobrana dos servios
poder considerar os seguintes fatores:

Tarifas Sociais e Justia Social no Acesso aos Servios de Abastecimento de gua e


Esgotamento Sanitrio no Brasil

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I capacidade de pagamento dos consumidores;


II quantidade mnima de consumo ou de utilizao do servio, visando garantia
de objetivos sociais, como a preservao da sade pblica, o adequado atendimento
dos usurios de menor renda e a proteo do meio ambiente;
III custo mnimo necessrio para disponibilidade do servio em quantidade e
qualidade adequadas;
IV categorias de usurios, distribuda por faixas ou quantidades crescentes de
utilizao ou de consumo;
V ciclos significativos de aumento da demanda dos servios, em perodos distintos; e
VI padres de uso ou de qualidade definidos pela regulao (Brasil, 2010).

A partir do exposto, extraem-se dois aspectos fundamentais da Lei no 11.445/2007


referentes aos sistemas tarifrios: i) as tarifas devem cobrir no somente os custos de
explorao e manuteno dos servios, mas tambm as inverses necessrias para o
desenvolvimento dos sistemas e a substituio das infraestruturas obsoletas (assim
como a justa remunerao da empresa prestadora, no caso da delegao dos servios);
este aspecto referendado pelo Artigo 29 da lei; ii) os sistemas tarifrios devem ser
inclusivos, garantindo o acesso de todos aos servios e promovendo a equidade; a lei
assegura que uma diretriz do sistema tarifrio a ampliao do acesso dos cidados e
localidades de baixa renda ao servio. Todavia, a lei no incisiva sobre como garantir
a promoo desta diretriz. Segundo a lei podero ser adotados subsdios tarifrios e
no tarifrios para os usurios e localidades que no tenham capacidade de pagamento
ou escala econmica suficiente para cobrir o custo integral dos servios (Brasil, 2007,
Artigo 29 pargrafo 2o, grifos nossos). Da mesma forma, o Artigo 47 do Decreto de
Regulamentao estabelece que a estrutura de remunerao e cobrana dos servios
poder considerar a capacidade de pagamento dos consumidores (Brasil, 2010).
4 TARIFAS SOCIAIS PARA GUA E ESGOTAMENTO SANITRIO PRATICADAS
NO BRASIL

Considerando um possvel cenrio futuro de universalizao das redes de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, a questo do acesso aos servios com
qualidade permanece. Ter as redes no seu bairro no significa para o morador de
baixa renda ter acesso de qualidade aos servios. Como mencionado anteriormente,
hoje, muitos moradores, por no poderem pagar pelos servios, optam por formas
de abastecimento irregulares (conexes clandestinas nas redes, poos artesianos no
caso do abastecimento de gua). Como eles no pagam as tarifas, no so reconhecidos pelos prestadores dos servios como usurios dos sistemas. Assim, nestas
reas, as redes instaladas deixam de ter manuteno e operao adequadas, o que
compromete a qualidade geral dos sistemas. Uma questo que parece, portanto,

218 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

central como garantir o direito ao acesso destes moradores aos servios, bem
como uma gesto em uma lgica de equidade. imperativo, portanto, a discusso
de polticas diferenciadas, voltadas para a garantia do acesso aos servios para os
estratos de usurios situados nas faixas de baixa renda. O princpio de igualdade de
tratamento dos usurios no impede que se considere a capacidade de pagamento
destes usurios, e seja estabelecida uma perequao tarifria, para que os servios
de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio sejam acessveis a todos.
A forma adotada mais frequentemente no Brasil para incorporar esses usurios
aos sistemas ainda o estabelecimento de tarifas sociais. Muitos autores consideram
que, se bem equacionadas, elas podem viabilizar o acesso aos servios dos usurios
mais pobres, sem com isto, afetar o equilbrio financeiro do prestador de servios.
No mbito de estudo realizado ao longo de 2009, levantaram-se os modelos
de tarifas sociais praticados pelas CESBs, pelos servios municipais e pelos
prestadores privados. As informaes das companhias estaduais foram obtidas
pelos seus sites ou de contatos telefnicos. No que diz respeito aos servios
municipais, as informaes foram procuradas junto Associao Nacional dos
Servios Municipais de Saneamento (Assemae), mas a associao no dispe
destes dados sistematizados. Optou-se assim por levantar de forma ilustrativa
as informaes de alguns servios municipais, sendo escolhidos os SAAEs mais
antigos e mais consolidados e que atendem municpios maiores. As informaes
foram obtidas pelos sites destes servios e/ou de contatos telefnicos. No que diz
respeito aos servios prestados por empresas privadas, recorreu-se ao estudo feito
pelo Consrcio INECOM e pela Fundao Getulio Vargas (FGV) (Consrcio
INECOM e FGV, 2008).
4.1 Modelos tarifrios das companhias estaduais

Entre as CESBs predominam um modelo de tarifa social adaptado estrutura de


cobrana por blocos crescentes de consumo. Assim, as tarifas sociais da maior parte
das CESBs beneficiam as famlias que consomem at 10 m3 por ms. Algumas
companhias ampliam esta faixa de consumo, fornecendo gua mais barata para os
usurios que consomem at 20 m3 ou 25 m3 por ms (Empresa Baiana de guas
e Saneamento S.A. Embasa; Saneamento de Gois Saneago). Consumindo
acima destas faixas, os usurios perdem o direito tarifa social e passam a pagar os
valores da tarifa normal. Na Companhia de Saneamento do Paran (Sanepar), por
exemplo, o consumo mensal de gua do usurio beneficiado pela tarifa social dever
ser de at 10 m3. O volume excedente a este consumo at o limite de 2,5 m3/ms
por pessoa residente no imvel ser cobrado pelo valor do metro cbico da tarifa
social vigente; ultrapassando este limite, o excedente ser calculado pelo valor do
metro cbico da tarifa normal. No caso da Companhia de Saneamento de Minas
Gerais (Copasa), os beneficirios da tarifa social tm um desconto sobre a tarifa

Tarifas Sociais e Justia Social no Acesso aos Servios de Abastecimento de gua e


Esgotamento Sanitrio no Brasil

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normal que varia segundo a faixa de consumo, variando de 55% para um consumo
de at 10 m3 a 41% para um consumo entre 14 m3 e 15 m3. A Companhia de
Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (SABESP) adota um sistema de tarifas
sociais e tarifas para moradores de favelas que incluem redues com relao tarifa
normal para todas as faixas de consumo.
4.2 Modelos tarifrios dos servios pblicos municipais

Nos servios pblicos municipais, os modelos tarifrios no divergem muito dos


modelos das CESBs, porm alguns se destacam. O Servio Municipal de Saneamento Ambiental (Semasa) de Santo Andr-SP define a categoria residencial social
destinada a habitaes populares com ligaes de gua providas de hidrmetro.
Para ser beneficiria da tarifa social, a famlia deve morar em uma das reas definidas
como zona especial de interesse social (Zeis) no plano diretor. Nesta classe residencial
social, as tarifas so organizadas em seis categorias de blocos crescentes.
Em Diadema, o Programa de Tarifa Social da Companhia de Saneamento
de Diadema (SANED) assegura o direito aos servios essenciais de gua e esgoto
populao carente, cuja renda per capita no domiclio seja inferior a R$ 137.
Para obter o benefcio, o usurio passa por uma avaliao socioeconmica feita
pelo SANED. A tarifa social d abatimento de 37% a 61% no valor da conta de
gua, dependendo da faixa de consumo. Outra vantagem concedida pelo programa
se refere possibilidade de parcelamento de dbitos, sem cobrana de juros ou
correo monetria.
Em Uberlndia-MG, a tarifa social do DMAE beneficia famlias com renda
at 2 salrios mnimos (SMs), residentes em domiclio na condio de locatrias,
comodatrias ou proprietrias de apenas um imvel. Esta tarifa oferece iseno
total aos usurios cadastrados com consumo mensal at 20 mil litros. A tarifa social
se aplica apenas a imveis residenciais que possuem ligao de gua regularizada.
O cadastramento das famlias feito pela diretoria assistencial da Secretaria do
Trabalho e do Desenvolvimento Social (STDS). Esta tarifa vlida para o decorrer
de doze meses e as famlias devem ficar atentas ao prazo de renovao. O aviso
sobre a necessidade de renovao emitido pelo DMAE com dois meses de antecedncia para evitar problemas de atendimento, devido aos trmites burocrticos.
O benefcio pode ser cancelado antes dos doze meses, caso a mdia de consumo
seja superior a 20 mil litros, por dois meses consecutivos ou trs meses alternados.
Em Novo Hamburgo-RS, existem trs diferentes tarifas sociais. A especial
isenta as famlias que tm renda mensal per capita de at R$ 137 e estejam no
Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico). A tarifa social residencial
beneficia famlias que vivem em imveis com at 60 m de rea e consomem at
10 m, o excedente ser tarifado como tarifa residencial bsica.

220 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

4.3 Modelos tarifrios dos prestadores privados

Entre os prestadores privados, a tarifa social geralmente corresponde a uma


porcentagem da tarifa residencial normal, que, em mdia, para as empresas
estudadas, situa-se entre 50% e 60%, considerando um consumo-teto para sua
aplicao entre 10 m e 20 m mensais. Este benefcio, porm, no est presente
em todos os casos. De um total de 34 concessionrias examinadas neste estudo,
treze possuem uma tarifa social explcita, o que equivale a 38% da amostragem.
E, alm disso, verifica-se que, em geral, estes programas tm baixa cobertura,
ou seja, os usurios cadastrados nesta categoria representam uma pequena
porcentagem em relao ao total de clientes residenciais (em torno de 5% ou
menos). Segundo a informao coletada, as empresas que apresentam tarifa
social correspondem aos municpios de Limeira, Palmas (Saneatins), Mirassol,
Mau, Niteri, Mairinque, Campos dos Goytacazes, Petrpolis, Cachoeiro de
Itapemirim, Arajos, Campo Grande, Itapema e Paranagu. Portanto, a tarifa
social um instrumento que se utiliza em menos da metade das participaes do
setor privado (PSPs) examinadas e, quando est presente, possui uma cobertura
muito baixa com critrios de focalizao deficientes. Somente em casos pontuais,
como Limeira (SP) e Cachoeiro de Itapemirim (ES), e em perodos recentes, tm
sido implementados programas em conjunto com os municpios, com tendncia
a melhorar o impacto que possui a tarifa social sobre a populao carente destas
localidades (Consrcio INECOM e FGV, 2008, p. 244).
Uma questo central que se coloca hoje, nos trs modelos de prestao de
servios, quem pode se beneficiar da tarifa social, isto , como os prestadores
definem o perfil do usurio de baixa renda, e como um usurio nestas condies pode
reivindicar este direito da tarifa social. Cada prestador define as condies de forma
diferenciada. Os documentos exigidos para se cadastrar nesta categoria nem sempre
so facilmente obtidos pelos usurios, e a falta de informao faz com que muitos
moradores de baixa renda da cidade no reivindiquem seus direitos. Na pesquisa
realizada, observou-se que nem todos os prestadores apresentam claramente nos
seus respectivos sites as informaes necessrias para que o usurio possa identificar
os procedimentos necessrios para ter direito tarifa social. Seria necessria uma
pesquisa de campo mais aprofundada, para verificar in loco, nos espaos de atendimento
aos usurios, como os prestadores atendem demanda por incluso na tarifa social.
Apesar disso, a anlise mostrou que as CESBs, os servios pblicos municipais
e os prestadores privados estabelecem critrios bastante diferenciados para que um
usurio dos servios possa reivindicar o direito tarifa social. Grande parte dos
prestadores estipula critrios que combinam renda e condies da moradia (rea
construda, consumo de energia, localizao em rea definida como de especial
interesse social etc.). Outros prestadores beneficiam usurios cadastrados em
programas sociais como o Bolsa Famlia.

Tarifas Sociais e Justia Social no Acesso aos Servios de Abastecimento de gua e


Esgotamento Sanitrio no Brasil

| 221

Desse modo, para que as tarifas sociais fossem efetivamente inclusivas,


seria necessrio que o prestador de servios dispusesse de uma boa caracterizao
social dos usurios do servio. A partir desta caracterizao e do conhecimento
da capacidade de pagamento poderiam ser definidas tarifas e isenes de acordo
com a categoria social do usurio. Todavia, so poucos os prestadores de servios
que dispem deste tipo de cadastro.
O Instituto de Defesa do Consumidor (IDEC) faz crticas aos modelos de
tarifas sociais existentes. A primeira o estabelecimento de um limite de tempo
para se beneficiar do programa. Segundo o instituto, se por um lado, aceitvel
que haja uma reavaliao peridica da situao econmica da famlia para verificao da necessidade de participao no programa social, por outro lado, no deve
haver um limite de tempo mximo para que uma famlia de baixa renda possa ter
acesso s tarifas sociais, dado que a pobreza no Brasil um problema estrutural e,
portanto, precisa de medidas de longo prazo (IDEC, 2007, p. 15).
Outra exigncia inadequada, segundo o IDEC, a de que o usurio seja
adimplente. Se no for dada pessoa a possibilidade de parcelamento ou do perdo
de sua dvida, este critrio inadmissvel posto ser limitante do acesso ao programa
social daqueles que mais necessitam: a situao de inadimplncia geralmente decorre
das mesmas dificuldades financeiras que fazem necessrio o acesso tarifa social
(IDEC, 2007, p. 15).
Observa-se ainda que os valores das tarifas sociais so bastante variados, o
que resulta em situaes com maior ou menor capacidade de incluso dos usurios
pobres. Por sua vez, mesmo sendo um caminho adequado a extenso das tarifas
sociais aos beneficirios dos programas sociais, como o Bolsa Famlia, verifica-se
que, apesar dos significativos avanos desse programa, ainda existem pobres
excludos destes benefcios, mesmo em reas urbanas, vivendo em situao de
extrema vulnerabilidade e incapazes de pagar pelo acesso aos servios de gua e
esgoto, qualquer que seja o valor.
A Lei no 11.447/2007 regulamenta as condies da continuidade da prestao
dos servios (interrupo, cortes etc.) no seu Artigo 40, mas o tema do volume mnimo
a ser fornecido a famlias vivendo em situao de precariedade no foi tratado com a
necessria profundidade. O pargrafo terceiro do Artigo 40 indica que a interrupo
ou a restrio do fornecimento de gua por inadimplncia a estabelecimentos de sade,
a instituies educacionais e de internao coletiva de pessoas e ao usurio residencial
de baixa renda beneficirio de tarifa social dever obedecer a prazos e critrios
que preservem condies mnimas de manuteno da sade das pessoas atingidas.
No esto claras quais seriam as condies mnimas, nem a garantia de fornecimento
de volume de gua a este usurio beneficirio de tarifa social. O decreto de regulamentao da Lei no 11.445/2007 tambm no avana neste sentido.

222 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

A despeito disso, se o direito gua no parece completamente garantido na


forma da Lei no 11.445, movimentos sociais como o Frum Nacional de Reforma
Urbana (FNRU) e a Frente Nacional de Saneamento Ambiental (FNSA) defendem
que o acesso a gua um direito humano fundamental. Este direito gua e ao
saneamento foi reconhecido na Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU), de
28 de julho de 2010, sem nenhum voto contra. Os pases que se opunham, como
Estados Unidos, Grcia e Japo se abstiveram; o Brasil votou a favor.
5 CONSIDERAES FINAIS

A instituio de tarifas sociais, baseadas no volume consumido pelo usurio,


hoje o mecanismo mais difundido no Brasil como adequado para promover o
uso racional da gua e garantir o acesso aos servios da populao mais pobre.
Porm, as polticas de tarifas sociais existentes ainda se mostram, na maior parte
dos casos, insuficientes, tanto para garantir a universalizao do acesso aos servios
de saneamento ambiental, quanto para viabilizar a equidade e a justia social na
sua prestao. A discusso de um sistema tarifrio inclusivo passa pela definio
de mecanismos para controlar a lgica do mercado e promover a equidade, tais
como: obrigao do prestador de atender o usurio que demanda a ser conectado;
proibio da desconexo de imveis ocupados; obrigao dos prestadores de
servios em assistir de maneira particular os usurios vulnerveis de baixa renda.
Evidentemente os modelos de tarifas sociais existentes no Brasil precisam ser
aperfeioados. Todavia, pode-se extrapolar o debate sobre o sistema de tarifas sociais
e buscar a lgica que o orienta. Na perspectiva jurdica, os servios de abastecimento
de gua e esgotamento sanitrio so servios pblicos; funo do Estado garantir
seu fornecimento aos cidados. Eles destinam-se a satisfao da coletividade em
geral, mas so fruveis singularmente pelos administrados. Segundo Meirelles (2000),
o direito administrativo brasileiro afirma a existncia de dois tipos de servios
pblicos e duas formas de financiamento para eles: i) os servios pblicos designados
como uti universi, de utilizao ou utilidade universal, prestados de forma abstrata,
difusa, a toda coletividade, sem particularizao ou individualizao da prestao e
remunerados por via necessariamente tributria (sade pblica, educao pblica,
segurana pblica, limpeza pblica, calamento e outros); ii) os servios pblicos
cuja prestao especifica, mensurvel, individual, ou seja, se apresenta de forma
material ao usurio sendo sua fruio no homognea para todos os usurios, que
podero utiliz-los em intensidades diversas, de acordo com a necessidade de cada
um, sendo remunerados por taxas ou tarifas (energia eltrica, telefonia, gs, gua
encanada e transporte coletivo).
Nessa perspectiva, legitimada pelo direito administrativo brasileiro, se um
consumidor quer determinada a quantidade de gua, deve pagar para obt-la e seu
consumo s tem como restrio o seu oramento pessoal. Este carter especfico

Tarifas Sociais e Justia Social no Acesso aos Servios de Abastecimento de gua e


Esgotamento Sanitrio no Brasil

| 223

dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio pode conduzir a


uma lgica da gua como mercadoria, vendida e comprada de acordo com o poder
aquisitivo do comprador, comprometendo o acesso a um bem essencial, e ferindo o
direito a este servio como um direito de cidadania. Considerada como mercadoria,
a gua tambm passa a ser um produto com tratamento diferenciado segundo a
capacidade de pagamento do consumidor, gerando, com efeito, um mercado
estratificado da gua segundo alguns critrios, tais como: eficincia (quantidade de
redes disponibilizadas ao acesso dos usurios); qualidade (pureza da gua disponvel,
incluindo aqui o mercado de purificadores de gua); e quantidade (capacidade de
pagamento por volume de gua disponvel). As tarifas sociais, ainda que busquem
garantir o direito de cidadania, no escapam lgica da gua como mercadoria.
So exatamente esses aspectos de mercantilizao da gua que esto na base
das novas desigualdades sociais no acesso a este bem fundamental para a reproduo
humana. Este estudo refere-se ao uso da gua para as necessidades humanas fundamentais, tais como: beber, cozinhar, tomar banho, fazer a higiene pessoal etc. Ou seja,
fala-se da gua como um direito humano coletivo, direito de cidadania, que deve ser
garantido a todos e a todas, relacionado a questes de sade pblica, em quantidade
socialmente definida como necessria para cobrir todas as necessidades bsicas de
reproduo social, sem qualquer distino de classe, cor, sexo, idade. A gua como
direito coletivo deve ser um fator de coeso social pelo fato do seu acesso expressar
uma condio de igualdade de todos os cidados. Para esta finalidade, a gua no
pode ser tratada como mercadoria, portanto, no pode ser objeto de compra e venda
segundo o poder aquisitivo dos consumidores. Por estranho que possa parecer esta
posio, em razo da fora hegemnica do paradigma da gua-mercadoria, existem
alternativas de financiamento pelo fundo pblico (do oramento pblico ou de
fundos especficos para esta finalidade), ou de diferentes formas de subsidiariedade,
para garantir o acesso universal a um volume mnimo de gua, sem cobrana de
tarifa, em quantidade suficiente para a reproduo social.
Os prestadores dos servios de saneamento no Brasil tendem a refutar o debate
sobre o acesso a um volume mnimo de gua gratuito para garantir a sobrevivncia
e isto se refletiu nos debates que envolveram a aprovao da Lei no 11.445/2007.
Considera-se, porm, que o debate no est superado. fundamental o aprofundamento da discusso em torno dos paradigmas que sustentam o atual modelo
de financiamento dos servios de saneamento, o questionamento da concepo
da gua-mercadoria que est na base deste modelo de financiamento, e avaliar as
possibilidades de se caminhar na direo da desmercantilizao da gua, entendida
aqui como a sua afirmao de um direito coletivo, como elemento fundamental
da reproduo social. Nesse sentido, faz-se necessrio um amplo debate sobre as
alternativas de financiamento que fundamentem uma gesto pautada em princpios
de justia social e de justia ambiental.

224 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

REFERNCIAS

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2007. v. 2.

CAPTULO 10

ELEMENTOS PARA UMA AVALIAO CRTICA DO


PROGRAMA BRASILEIRO DE FORMAO E
MOBILIZAO SOCIAL PARA CONVIVNCIA COM
O SEMIRIDO UM MILHO DE CISTERNAS
RURAIS (P1MC)
Uende Aparecida Figueiredo Gomes1
Priscilla Cordeiro de Miranda2
Joo Luiz Pena3
Cidoval Morais de Sousa4
Beatriz Susana Ovruski de Ceballos5

RESUMO

A partir da problematizao das aes e perspectivas do Programa de Formao e


Mobilizao Social para Convivncia com o Semirido Um Milho de Cisternas
Rurais (P1MC) e do trabalho da Articulao no Semirido Brasileiro (ASA),
com base em evidncias empricas que dialogam com um referencial terico, o
presente estudo identificou tenses entre as concepes e as prticas do programa
e apresenta uma agenda para discusso. Pondera-se que, na dimenso tecnolgica
da utilidade do servio, o programa cumpre seus propsitos imediatos. No entanto,
na dimenso pedaggica-cidad, h sintomas que indicam um paulatino esvaziamento da proposta.
1 INTRODUO

O suprimento de gua doce de boa qualidade essencial para a qualidade de vida das
populaes humanas, para o desenvolvimento econmico e para a sustentabilidade
dos ciclos no planeta. A gua no o nico elemento indispensvel e importante
para o desenvolvimento de uma regio, mas, entre todos os componentes que
1. Doutora pelo Programa de Ps-Graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da Universidade
Federal de Minas Gerais (SMARH/UFMG).
2. Mestra em cincia e tecnologia ambiental pela Universidade Estadual da Paraba (UEPB).
3. Pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
4. Professor da UEPB, vinculado ao Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional.
5. Professora adjunta da UEPB.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

fazem parte de determinado ecossistema, talvez seja o principal a servir como elo
entre os diferentes compartimentos (EPA, 2009). O Brasil se destaca em termos
quantitativos pela sua capacidade hdrica. Porm, a distribuio de suas fontes de
gua heterognea. A variabilidade climtica anual e sazonal significativa e, como
condicionante da disponibilidade hdrica, constitui-se em fator importante para a
sustentabilidade das atividades socioeconmicas (Tucci, Hespanhol e Netto, 2001).
O Semirido brasileiro (SAB) tem apenas 3% das guas doces do pas, mas
abriga uma populao de 20.858.264 pessoas, o que significa quase 12% da
populao nacional. Deste total, mais de 40% vivem na zona rural. Duas caractersticas histricas marcam a regio: secas peridicas prolongadas, que ocorrem
aproximadamente a cada dez anos, e a escassez anual de gua durante o perodo de
estiagem (Viera, 2002; Blank, Homrick e Assis, 2008). o semirido mais chuvoso
do planeta, com uma pluviosidade mdia anual de 750 mm/ano (variando, dentro
da regio, de 250 mm/ano a 800 mm/ano). Entretanto, as chuvas so irregulares
e se concentram em poucos meses do ano. Alm disso, so frequentemente interrompidas por veranicos, e a evaporao provoca o tpico quadro de balano hdrico
negativo, o que precariza, fortemente, as condies de vida na regio.
O subsolo formado em 70% de sua rea por rochas cristalinas pr-cambrianas,
o que dificulta a infiltrao da gua e a consequente formao de mananciais perenes.
A composio geolgica, portanto, influencia na qualidade das guas subterrneas
e superficiais, que tendem a ser salinas e duras, e nem sempre adequadas para
consumo (Malvezzi, 2007).
As secas foram e ainda so o principal obstculo ao crescimento e melhoria
do bem-estar das populaes da regio, provocando grandes desequilbrios econmicos, sociais e ambientais, que atingem, principalmente, os habitantes dispersos
da zona rural. A Organizao Mundial de Sade (OMS) destaca que todas as
pessoas, em quaisquer estgios de desenvolvimento e condies socioeconmicas,
tm direito a um suprimento adequado de gua. Por isso, o fenmeno se apresenta como desafio s polticas que visam ao desenvolvimento local sustentvel
(OMS, 2001).
Em primeiro lugar porque, no caso do Semirido brasileiro, as secas carregam,
historicamente, uma marca poltica negativa. Seu enfrentamento sempre se pautou
por polticas paliativas, assistencialistas e eleitoreiras, que longe de resolverem o
problema da escassez hdrica, asseguraram a manuteno histrica de grupos
oligrquicos no poder. E, em segundo, porque, tambm historicamente, as solues
tcnicas apresentadas de combate s secas, como a construo de barragens e audes,
ou de poos artesianos, concentravam mais do que distribuam a gua um bem
comum, patrimnio da humanidade, no privatizvel.

Elementos para uma Avaliao Crtica do Programa Brasileiro de Formao e Mobilizao


Social para Convivncia com o Semirido um milho de cisternas rurais (P1MC)

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A busca de solues tecnolgicas para o fornecimento de gua aos habitantes


do SAB deve, de um lado, oferecer garantias de sustentabilidade, de tal forma
que as atividades econmicas e sociais desenvolvidas tenham continuidade e
dinmicas independentemente da existncia ou no de um evento de seca; e, de
outro, assegurar o fim das privaes que comprometem a experincia das liberdades instrumentais, sem as quais no h desenvolvimento nos termos definidos
por Sen (2000), apoiados neste trabalho. Assim, neste contexto, em 2001, a
Articulao no Semirido Brasileiro (ASA) idealizou o Programa de Formao e
Mobilizao Social para Convivncia com o Semirido Um Milho de Cisternas
Rurais (P1MC). A ASA uma rede de organizaes formada em 1999, durante a
realizao do Frum Paralelo da Sociedade Civil III Conferncia das Partes da
Conveno das Naes Unidas para o Combate Desertificao (COP3), realizada
em Recife, Pernambuco, Brasil, e, na atualidade, congrega mais de setecentas
organizaes com atuao no Semirido brasileiro.
No ano de 2003, o P1MC ganhou novo impulso ao ser includo no programa
governamental Fome Zero. Neste ano, o P1MC institucionalizou-se, sob responsabilidade da Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SESAN),
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Por meio
de um convnio pactuado entre governo federal e ASA, a Unio passou a apoiar
e financiar programas de construo de cisternas e formao de multiplicadores
(Brasil, 2008).
Embora a construo de cisternas de placas6 nucleie as aes do P1MC, seus
objetivos so mais amplos, uma vez que perpassam a mobilizao, participao
e formao da populao beneficiada para convivncia com o Semirido.
Nessa perspectiva, as aes propaladas pela ASA por meio do P1MC buscam o
desenvolvimento de um processo de formao para convivncia com o Semirido
que tem como referncia a construo de estruturas de captao de gua de chuva,
apresentando como objetivo maior a mobilizao da populao do Semirido
brasileiro. Orientao importante no trabalho realizado pela ASA refere-se
6. Cisternas de placas so construdas a partir de placas de cimento pr-moldadas. Cobertas, recebem e armazenam
a gua da chuva por meio de um sistema de calhas acoplado aos telhados. As cisternas construdas pelo P1MC tm
capacidade para armazenar 16 mil litros de gua. De acordo com ASA (s. d.), o volume de 16 mil litros foi estimado a
partir de pesquisa realizada pela Fundao Luterana de Diaconia (FLD), organizao que financia projetos e programas
sociais em todo o Brasil, e refere-se ao consumo de gua, para beber e cozinhar, de uma famlia com cinco pessoas,
num perodo de oito meses (intervalo probabilstico de pluviosidade na regio). A rede de organizaes ainda observa
que, para que a cisterna tenha saturado sua capacidade de armazenamento, faz-se necessria, considerando-se os
telhados das casas com rea mnima de 40 m, uma pluviosidade de 500 mm por ano mdia de precipitao da regio.
Em relao rea dos telhados, a Embrapa Semirido junto ao Grupo de Pesquisa Cisternas das Universidades Estadual
da Paraba e Federal de Campina Grande recomenda, para o Nordeste semirido, com ndices pluviomtricos mnimos de
at 200 mm, reas entre 56 m2 e 60 m2. Segundo os pesquisadores, reas menores de telhados no seriam suficientes
para completar os 16 mil litros nos anos crticos.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

forma de ao da rede, que, alm de se colocar como agente interlocutora da


populao rural do Semirido, principalmente no que concerne captao de
recursos, constri espaos e meios pelos quais esta populao tem a possibilidade
de se formar, acessando informaes, participando das discusses, elaborando,
apresentando e testando suas propostas.
No intuito de refletir sobre esse processo de formao, este captulo apresenta
elementos para uma avaliao crtica do P1MC e do trabalho da ASA a partir da
anlise da integrao e incorporao dos conhecimentos tcnicos aos saberes
tradicionais das comunidades beneficiadas. Nesse sentido, buscou-se a discusso
dos resultados empricos por meio de um arcabouo terico composto pelos aportes
da ecologia dos saberes, tomando por base o discutido por Santos (2006), e pelo
conceito de bricoleur desenvolvido por Lvi-Strauss (1976), a fim de debater sobre
os processos que visam fazer com que as comunidades rurais se apropriem de novos
conceitos e os apliquem cotidianamente. De igual maneira, procedeu-se avaliao
da interferncia que as prticas tradicionais exercem no processo de sensibilizao
da populao. A este referencial terico foram incorporados os aportes de Sen
(2000), que aborda a expanso das liberdades como caminho para o fortalecimento
das aes humanas.
Para Santos (2006, p. 102), a ecologia de saberes baseia-se no reconhecimento
da pluralidade de saberes heterogneos, da autonomia de cada um deles e da
articulao sistmica, dinmica e horizontal entre estes saberes. Segundo o autor,
o conhecimento interconhecimento, reconhecimento, autoconhecimento.
Considera-se que os saberes tradicionais forjados e exercidos nas comunidades
estudadas so relevantes para a formao de sua identidade ambiental/cultural,
no podendo ser alterados em curto prazo por processos de formao pontuais.
Estes processos so ferramentas de integrao e incorporao dos conhecimentos
tcnicos aos saberes tradicionais.
Lvi-Strauss (1976) conseguiu expor por intermdio da linguagem escrita
esse pensamento, recorrendo ao bricoleur.7 Para ele, o bricoleur torna compreensvel
um acontecimento ao conferir-lhe uma estrutura de inteligibilidade, uma estrutura
simblica. Torna-o compreensvel sem explicar tal acontecimento. O universo
instrumental do bricoleur fechado, e a regra de seu jogo arranjar-se sempre
com os meios-limite de que dispe. Assim, cada um dos objetos que constitui o
seu tesouro ir estabelecer uma relao entre si para definir um conjunto a realizar,

7. Bricoleur, do francs, significa uma pessoa que faz todo o tipo de trabalho; trabalhos manuais. Bricolagem, na
antropologia, tem o sentido de trabalho que se utiliza de tcnica improvisada, adaptada ao material e s circunstncias.

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Social para Convivncia com o Semirido um milho de cisternas rurais (P1MC)

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de modo que o todo e a parte constituem uma s e mesma realidade; o subjetivo


e o objetivo no so separados.
Ao mesmo tempo, o P1MC tambm tem como importante caracterstica a
ampliao do acesso agua. E o acesso gua uma das condies para que as
pessoas vivam com qualidade e exeram suas liberdades. Para Sen (2000), a expanso
das liberdades (oportunidades econmicas, liberdades polticas, servios sociais,
garantias de transparncias, segurana protetora) importante para o desenvolvimento por duas ordens de razo: a avaliao a apreciao do progresso tem
que ser feita em termos do alargamento da liberdade das pessoas e a eficcia a
qualidade do desenvolvimento depende da ao livre dos indivduos. O que as
pessoas podem efetivamente realizar depende, assim, do conjunto das liberdades
e condies de que dispuserem para viver com qualidade. O acesso igualitrio ao
bem comum gua uma dessas condies.
2 O PROBLEMA

Advoga-se, aqui, que o acesso gua de qualidade e em quantidade suficiente gera


transformaes profundas na vida das pessoas: diminui a incidncia de doenas,
reorganiza as relaes familiares, libera mulheres e crianas para outras atividades
(estudar, brincar, cuidar do lar e das crianas, atender a roa, participar de grupos
comunitrios), permite a diversificao da produo garantindo, com isto, a
segurana alimentar e rompe com a dependncia poltica dos carros-pipa e de
outras fontes de gua sob domnio privado, favorecendo condies de vida cidad
(Brasil, 2010).
Atualmente busca-se o desenvolvimento na regio por meio de um novo
paradigma: a convivncia com o Semirido, tendo como perspectiva a emancipao
social dos indivduos. O fator primordial para que a convivncia ocorra o acesso
gua, que gera transformaes profundas na vida das famlias ao reorganiz-las
ante a nova realidade de gua disponvel e da garantia de alimentos, liberta-as
da dependncia poltica e desperta-as para a cidadania e para a organizao
comunitria (Brasil, 2010).
De acordo com Silva (2006), do ponto de vista da dimenso econmica, a
convivncia a capacidade de aproveitamento sustentvel das potencialidades naturais
e culturais em atividades produtivas apropriadas ao meio ambiente, e representa
uma mudana paradigmtica, uma vez que supera a orientao de combate seca
e seus efeitos. O autor complementa ainda que a ASA expressa a aglutinao de
sujeitos que assumem, nesse momento histrico, o protagonismo na defesa de uma
poltica alternativa de convivncia com o Semirido, contrapondo-se a velhas e

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

decadentes oligarquias sertanejas, s foras empresariais que reproduzem a explorao


socioambiental da regio e ao tecnicismo burocrtico do Estado (Silva, 2006).
A captao da gua de chuva uma alternativa para se conviver com a regio
semirida. Para que a gua de chuva seja consumida com segurana, faz-se
necessria a execuo de um manejo higinico do sistema de sua captao e manejo
como um todo o uso de bomba manual para retirar de forma higinica a gua,
desde o telhado, passando pelos dutos, at a cisterna at o seu consumo final,
aps a desinfeco nas residncias antes de beber (Andrade Neto, 2003; Xavier,
2010). Para obter um manejo adequado dos sistemas e suas cisternas nas comunidades beneficiadas, indispensvel a introduo da educao ambiental (EA)
como ferramenta integradora importante na transferncia de novas tecnologias,
facilitando ou intermediando sua apropriao.
Segundo Jacobi (2003), isso implica a necessidade de fortalecer o direito
ao acesso informao e educao ambiental em uma perspectiva integradora,
baseada na conscientizao, mudana de comportamento, capacidade de autoavaliao e participao. Entretanto, tradicionalmente as famlias das zonas rurais
agrupadas em pequenas comunidades ou povoados desenvolvem e compatibilizam
saberes prprios de seu ambiente, clima e manejo de seus recursos. Estes saberes,
s vezes conflitantes com os dominantes e experimentais, esto arraigados de tal
maneira na cultura das pessoas que criam pontos de tenso quanto apropriao
de novas prticas.
Com o propsito de ampliar a abrangncia das anlises, o ncleo emprico
da pesquisa representado pelo estudo dos processos que se materializaram na
comunidade rural denominada Buraco, localizada no municpio de Chapada
do Norte, Minas Gerais, e dos processos observados na comunidade de Poos das
Pedras, municpio de So Joo do Cariri, Paraba.
3 ASPECTOS METODOLGICOS

Buraco um ncleo comunitrio rural do municpio de Chapada do Norte, Vale


do Jequitinhonha, Minas Gerais. Compartilham o espao da comunidade cerca de
quarenta famlias. A precariedade das condies de vida deste ncleo populacional
exacerbada pela falta de acesso ao saneamento bsico, em especial naquilo que
envolve o abastecimento de gua. Compem as fontes de suprimento de gua
para a populao 33 cisternas construdas na comunidade pela ASA, por meio do
P1MC, e um poo raso. As figuras 1 e 2 so imagens da comunidade e de uma
das cisternas construdas. As figuras 3 e 4 retratam o poo raso e a gua por ele
disponibilizada populao local.

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Social para Convivncia com o Semirido um milho de cisternas rurais (P1MC)

FIGURA 1

Comunidade do Buraco, Vale do Jequitinhonha, Minas Gerais

Fonte: Arquivos dos autores.

FIGURA 2

Cisterna construda na comunidade do Buraco

Fonte: Arquivos dos autores.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

FIGURA 3

Fonte de gua aspectos gerais

Fonte: Arquivos dos autores.

FIGURA 4

Fonte de gua aspectos gerais

Fonte: Arquivos dos autores.

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Social para Convivncia com o Semirido um milho de cisternas rurais (P1MC)

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A compreenso dos processos de formao e das mudanas de hbitos proporcionadas com a atuao do P1MC na comunidade foi subsidiada por um arcabouo
emprico constitudo por quatro entrevistas abertas realizadas com beneficirios do
programa, nove questionrios fechados respondidos pelos moradores e por duas
visitas comunidade.
Por seu turno, a comunidade de Poos das Pedras, municpio de So Joo
do Cariri, Paraba, possui 25 famlias em residncias dispersas, no beneficiada
com rede de abastecimento de gua e saneamento bsico e a fonte predominante
de abastecimento constituda por um barreiro, o rio Tapero, e cisternas instaladas tambm por meio do trabalho da ASA em algumas residncias. A gua do
rio Tapero usada apenas para dessedentao animal e para fins menos nobres
(lavar roupa, lavar a casa, descarga, irrigao de subsistncia), pois o rio recebe
os esgotos de cidades prximas. A comunidade possui uma escola que tem uma
nica professora e funciona em regime multisseriado (da 1a 5a srie), apenas no
turno da manh.
Nessa localidade, foram realizados seminrios e oficinas de educao ambiental,
com enfoques em temas como manejo sustentvel de sistemas de captao de guas de
chuva, desinfeco da gua antes de beber e sade da famlia. No total. realizaram-se
dezesseis encontros (Oliveira, 2009), com a participao contnua de onze famlias,
as quais foram novamente entrevistadas um ano depois (Miranda, 2011).
A anlise das respostas aos questionrios fechados possibilitou uma avaliao
das condies de sade das famlias, do grau de escolaridade, da situao de higiene
das residncias, das medidas de captao e manejo da gua de beber e tratamento da
gua de consumo. Por meio das entrevistas abertas, foi possvel verificar a apropriao
dos conceitos relativos convivncia com o Semirido pelos entrevistados. Aps a
entrevista formal, a equipe prolongava sua permanncia nas casas conversando com
os moradores, que se sentiam assim mais livres para expor suas opinies pessoais.
4 RESULTADOS E INFERNCIAS
4.1 O que dizem as informaes levantadas?

A avaliao dos questionrios torna mais evidente a precariedade de acesso aos


servios de saneamento nas comunidades. Em Buraco, oito dos nove entrevistados
no dispem de instalaes hidrossanitrias e fazem suas necessidades fisiolgicas
no mato. O outro morador dispe de uma fossa. Oito entrevistados queimam o
lixo produzido pela famlia, j que o Estado no oferece comunidade nenhum
mecanismo de coleta de resduos, e seis sujeitos j observaram a presena de ratos
no domiclio.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Em quatro domiclios da comunidade de Buraco, a telha de barro; em


seis o piso cimentado; em outros dois domiclios o piso de cho batido. Cinco
domiclios so de adobe e dois, de pau a pique. A precariedade das condies dos
domiclios cria pontos de tenso em relao capacidade do P1MC de alterar
as condies de vida na comunidade, mesmo que o processo seja pautado em
aes de formao. O relato de um dos beneficirios entrevistados retrata uma
situao desoladora. Ainda que tenha se esforado para construir sua cisterna,
no pde usufruir do benefcio por ela proporcionado, j que sua casa desabou,
ocasionando danos estrutura da cisterna, conforme relatado pela beneficiria e
retratado na figura 5:
, eu, assim, eu nem tem como contar vocs, sabe? Porque quando ns fizemos a
caixa a casa nossa tava trincando, mas eu pensei que ela no ia cair agora... muito,
di demais. Eu carreguei o qu? Acho que 80 sacos de cimento pra cada, no sei
assim (...) guardei l na casa dele e de l carregava l pra casa, a guardei e constru a
minha caixa e a o meu corao doeu porque minha casa caiu e minha caixa tambm,
que a parede caiu em cima dela, agora t l daquele jeito. Eu no gosto nem de
ir l pra olh pra caixa... que di, a gente sofrer tanto pra ter a caixa da gente pra
depois cair, no... o tanto que a gente penou pra t fazendo aquelas tampas, pra t
carregando as tampas.
FIGURA 5

Cisterna danificada em decorrncia de desabamento do domiclio

Fonte: Arquivos dos autores.

tambm atribuda s condies do domiclio, em especial ao estado do


telhado, a resistncia utilizao da gua armazenada na cisterna. A contaminao
da gua ao entrar em contato com o telhado da casa descrita por uma entrevistada:
A gua da chuva pra ns, ns acha muito importante, t ajudando ns muito, s que
aqui em casa mesmo a gua da caixa ns no usa pra fazer comida e nem pra beber, por
causa que ela... o telhado aqui muito ruim e s vezes a gua cai e cai muito preta na
caixa, a ns no usa ela. S usa ela pra lavar a roupa, pro banho, a ns usa ela (...).

Em So Joo do Cariri, Paraba, a avaliao dos questionrios socioculturais


sobre sade da famlia revelou que os entrevistados mantm prticas de higiene inadequadas. Em 80% das casas, a limpeza do quintal e a da prpria residncia precria.

Elementos para uma Avaliao Crtica do Programa Brasileiro de Formao e Mobilizao


Social para Convivncia com o Semirido um milho de cisternas rurais (P1MC)

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Animais so livremente criados nas proximidades da cisterna que armazena a gua


para consumo, e o lixo guardado no quintal, em reas prximas cozinha.
Sob o prisma do abastecimento de gua, as cisternas de placa construdas pelo
P1MC podem ser conceituadas como tecnologias alternativas e individuais. Tudela
(1981; 1982) ressalta que toda tecnologia incorpora e determina um conjunto de
valores, uma determinada estruturao das relaes sociais e uma concreta viso
do mundo. por isso que, segundo o autor, quando uma opo tecnolgica
implantada, tende a reproduzir a estrutura sociocultural de onde foi gerada. A reflexo
proposta por Tudela (1981; 1982) conduz a uma anlise do P1MC que evidencia
o carter conflituoso das avaliaes do programa. Ao mesmo tempo que o P1MC
fortalece uma mudana de paradigma em direo convivncia com o Semirido
por meio de uma tecnologia criada pelos prprios sertanejos coerente, portanto,
com o modelo de sociedade no qual foi gerado , o programa tambm traz em seu
bojo a utilizao de uma tecnologia em que o indivduo o principal responsvel
pela manuteno e operao do sistema, esvaziando assim a responsabilidade do
Estado de promover o acesso gua em qualidade e quantidade.
Do ponto de vista emprico, conforme apresentado no prosseguimento do
texto, tal anlise corroborada pela constatao de que a populao exalta o programa
e que, por vezes, relaciona sua concretizao interferncia divina. Isto contrasta
com as anlises relativas s aes, ou ausncia delas, voltadas manuteno da
qualidade da gua, o que leva a concluir que a gua disponibilizada pela cisterna
dificilmente atende aos padres de potabilidade institudos pelo Ministrio da
Sade por meio da Portaria no 2.914/2011 (Brasil, 2011).
Nas falas a seguir, transcries de entrevistas realizadas na comunidade de
Buraco permitem observar como os sujeitos se referem chegada do P1MC a
esta comunidade.
A gente pensava s que ns num tinha a caixa ainda, mas a gente pensava que um
dia acontecia da gente ter a caixa, e agora a gente tem (...).
A pra ns foi um milagre. Um milagre porque fez a caixa, pegou gua da goteira e
serviu muito pra ns (...).

Em contraste, os dados empricos indicam que, embora tenha ocorrido


um momento de capacitao, os beneficirios ainda mantm prticas higinicas
inadequadas, sugerindo que os processos de formao no conseguiram sensibilizar a
populao em relao necessidade e forma correta de se tratar a gua. No Vale
do Jequitinhonha, embora oito dos nove entrevistados assegurem tratar a gua, e
destes, cinco afirmem clorar a gua, observa-se que este tratamento no ocorre de
forma sistemtica e que existe dificuldade de compreenso em relao s razes
da utilizao do cloro e sua relao com o processo de desinfeco. Supe-se que
estes conhecimentos no foram apropriados efetivamente pela populao, o que
indica falhas nos processos de formao.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Uma possvel explicao para estas limitaes decorre das diferenas entre
os sistemas de crenas de tcnicos e da populao beneficiria. Enquanto o pensamento destes autores, o pensamento das instituies e o dos tcnicos tendem a
separar, analisar e purificar os elementos, a cincia dos povos tradicionais se apoia
em sistemas de crenas diferentes. Em outras palavras, o pensamento tradicional,
para construir as suas representaes do mundo, baseia-se no jogo simblico das
metforas e metonmias. Lvi-Strauss (1976) conseguiu expor este jogo simblico
por meio da linguagem escrita, recorrendo ao bricoleur:
o bricoleur o que executa um trabalho usando meios e expedientes que denunciam
a ausncia de um plano preconcebido e se afastam dos processos e normas adotadas
pela tcnica. Caracteriza-o especialmente o fato de operar com materiais fragmentrios
j elaborados, ao contrrio, por exemplo, do engenheiro que, para dar execuo ao
seu trabalho, necessita da matria-prima (Lvi-Strauss, 1976, p. 37).

Ao desconsiderar essas particularidades, verifica-se a reduo da assimilao das


novas prticas discutidas nos processos de capacitao, como as recomendadas para o
tratamento de gua. Tambm nas comunidades do Cariri paraibano, observaram-se
processos semelhantes: os entrevistados afirmaram compreender a importncia do
processo de desinfeco da gua antes do consumo; entretanto, apenas 20% realizam
a clorao da gua, usando o hipoclorito regularmente. A desinfeco da gua
seria essencial, pois, das onze famlias, quatro no possuem cisternas e dependem da
gua de um barreiro construdo pelos moradores, que imprpria para consumo.
Frequentemente observam-se episdios diarreicos em crianas e idosos. Mesmo nestas
condies, os usurios no fazem a desinfeco, e usam a decantao e coao para
limpar a gua. No associam diarreia ao uso de gua contaminada.
Para o setor tcnico, a diarreia transmitida pela contaminao feco-oral
(transmisso hdrica e relacionada com a higiene), por exemplo, via ingesto de
gua contaminada, de mos sujas, pratos e copos sujos, e est fortemente associada
ao nvel da limpeza domstica (Goldman, Pebley e Beckett, 2001; Heller, 1995).
Entretanto, sistemas de crenas diferentes que no acreditam na origem microbiana
das doenas infecciosas permanecem comuns nessas comunidades rurais. Sade,
para o senso comum dessas populaes, est intrinsecamente conectada a Deus,
disponibilidade de gua e fartura de alimentos. De um modo geral, vrus,
bactria e protozorio, seres somente visveis atravs do microscpio, no fazem
parte do mundo fsico e sociocultural de muitos dos indivduos que vivem nessas
comunidades rurais.
Ainda em relao preservao da qualidade da gua, h de se ressaltar que
os bices para integrao das reas de saneamento e sade so reconhecidamente
obstculos para a melhoria das condies de vida no Brasil (Heller, 1998), contexto
que suplanta as aes do P1MC e se reflete na ausncia ou atuao insuficiente dos

Elementos para uma Avaliao Crtica do Programa Brasileiro de Formao e Mobilizao


Social para Convivncia com o Semirido um milho de cisternas rurais (P1MC)

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profissionais das equipes do Programa de Sade da Famlia. A comunidade estudada


em Minas Gerais, naquele momento, no tinha acesso ao Programa de Sade da
Famlia, e, entre os habitantes do Cariri paraibano, ntida a insatisfao com os
agentes de vigilncia ambiental (Avas) e com o Programa de Sade da Famlia.
Entre as questes levantadas pelos moradores, encontram-se a m qualidade do
atendimento, o fato de os agentes passarem na comunidade apenas uma vez por
ms e a falta de qualificao destes profissionais: seu cotidiano no inclui abordar
nas suas falas a associao de qualidade da gua com a sade, a importncia da
origem da gua de beber e de sua desinfeco antes do uso e os cuidados com a
cisterna, entre algumas das questes relacionadas com a gua. Alguns no sabem
ou no tm segurana quanto simples metodologia de adicionar duas gotinhas
de hipoclorito de sdio para cada litro de gua.
A anlise do Programa de Sade da Famlia nas duas comunidades remete
questo do acesso aos servios pblicos pelas camadas da populao de baixa renda.
Estes grupos populacionais esto, no Brasil, ou excludos ou expostos a servios de
qualidade precria, o que fere o princpio da equidade, que ainda no ascendeu
agenda pblica brasileira na dimenso que lhe cabida.
A equidade no uma questo trivial quando se avaliam as polticas voltadas
melhoria da qualidade de vida para as populaes do Semirido, dadas as
condies sociais desta regio. Paim (2011), tomando como referncia a rea de
sade, observa que a equidade tem sido contemplada de forma progressiva, j que
considera a distribuio desigual de danos, riscos e determinantes entre grupos
sociais, etrios e tnicos. O autor, tomando como referncia Elias (2005), aborda
a equidade luz da justia social, conforme apresentado a seguir:
A noo de equidade se associa de modo diverso igualdade e, sobretudo, justia,
no sentido de propiciar a correo daquilo em que a igualdade agride e, portanto,
naquilo que a justia deve realizar. Tomada nesse sentido, a equidade requer igualdade
para produzir efeitos, pois se constitui justamente em corretora da situao igualdade,
na medida em que a adoo desse recurso se revele imperfeita diante dos objetivos
da promoo da justia (Elias, 2005, p. 291, apud Paim, 2011).

Do ponto de vista socioeconmico, constatou-se que, das nove famlias do


Vale do Jequitinhonha que responderam ao questionrio, seis recebem algum
auxlio do governo, cinco so beneficirias do Programa Bolsa Famlia e uma recebe
aposentadoria rural. Para sete famlias, a renda per capita inferior a R$ 70, o que
as situa entre os 16,2 milhes de miserveis brasileiros (Brasil, 2011).
A dependncia em relao aos programas pblicos, que direta ou indiretamente proporcionam transferncia de renda, tambm foi observada em So Joo do
Cariri. Um aspecto emblemtico reside no fato de que os questionrios mostraram
que as cisternas construdas na comunidade so todas provenientes de programas

240 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

sociais, como o Programa Um Milho de Cisternas (P1MC), do fundo rotativo


(ASA e diocese local), entre outros exceo de uma cisterna que a moradora
construiu com recursos prprios, mas que no era adequada, pois tratava-se de
uma caixa dgua que foi transformada em reservatrio. As poucas famlias sem
cisternas no tinham condies financeiras de constru-las e esperavam a contemplao pela prefeitura.
Para Silva (2006), a misria e a pobreza da maioria da populao do Semirido
alimentam os processos de subordinao com base no clientelismo poltico,
mantendo os domnios das elites socioeconmicas. Estas condies caracterizam
um quadro estrutural que tem implicaes nas polticas de abastecimento de gua
propostas para a regio, elevando os desafios para alcance de objetivos tais como os
do P1MC um programa de abastecimento de gua que busca inserir a promoo
do acesso em um processo mais amplo, voltado ao fortalecimento das populaes
rurais difusas no Semirido.
4.2 Limites e tenses

Em Minas Gerais e na Paraba, as conversas informais e a observao de campo


colocaram a equipe mais prxima da realidade das famlias, gerando uma interao
mais dinmica e legtima com o seu dia a dia. Por meio destes processos, foram
identificadas as maiores variveis desta pesquisa e os principais focos de tenses,
como sero expressos a seguir.
Durante as conversas informais, os participantes falavam da dificuldade em
incorporar novas tcnicas de manejo da gua e da cisterna. As prticas exercidas
nas comunidades h anos (captao da gua de barreiro, uso do balde para retirar
a gua na cisterna e no desinfetar a gua antes de beber) fazem parte da cultura
destas pessoas, que, sobretudo, acreditam na sua eficincia e segurana. Como so
acostumadas a lidar com a falta de gua tanto no aspecto quantitativo quanto qualitativo, acreditam que, diante da possibilidade de ter gua limpa em seu quintal por
meio da introduo das cisternas, seus problemas foram resolvidos, no havendo a
necessidade de mais mudanas para elevar a qualidade de uma gua que consideram
pura em contraposio a uma situao passada de extrema precariedade.
Apesar de ressaltarem a importncia da desinfeco da gua antes do consumo
como forma de garantir a segurana de sua qualidade, nenhum dos nove entrevistados em Chapada do Norte fez referncia ao hipoclorito de sdio, enquanto que
em So Joo do Cariri apenas 20% dos entrevistados afirmaram tratar a gua de
beber, regularmente, com hipoclorito de sdio.
Outro aspecto importante para a manuteno da qualidade da gua armazenada na cisterna envolve a utilizao de barreiras sanitrias. Barreiras sanitrias so
sistemas que combinam aspectos construtivos, equipamentos e mtodos operacionais

Elementos para uma Avaliao Crtica do Programa Brasileiro de Formao e Mobilizao


Social para Convivncia com o Semirido um milho de cisternas rurais (P1MC)

| 241

na busca de estabilizar as condies ambientais, minimizando a probabilidade de


contaminao por microrganismos patognicos ou outros organismos indesejveis.
No que tange ao uso dos sistemas de captao e armazenamento de gua de chuva
em cisterna, so consideradas barreiras sanitrias a limpeza dos telhados e dos
dutos antes das primeiras chuvas, a limpeza da cisterna uma vez ao ano, o desvio
das primeiras guas de cada evento de chuva, porque lavam o telhado e so as mais
sujas, a utilizao de bombas para retirada de gua, a desinfeco da gua no seu
ponto final de consumo, nas residncias, e antes de beber (Andrade Neto, 2004).
Tanto em Minas Gerais quanto na Paraba, os relatos dos entrevistados sugerem
que os processos de formao em relao utilizao das barreiras sanitrias
alcanaram relativa efetividade. Na comunidade localizada em Minas Gerais, oito
dos nove entrevistados asseguraram realizar o desvio da primeira gua de chuva;
e todos afirmaram limpar o entorno da cisterna. No entanto, seis entrevistados
declararam utilizar balde para retirada da gua. Na Paraba, os entrevistados informaram, tambm, realizar o desvio das primeiras guas de cada chuva e manter o
entorno da cisterna limpo, mas, em seguida, alegaram no fazer o desvio em todas
as chuvas por estarem fora de casa ou por esquecimento, e o quintal apresentava
acmulo de lixo e criaes de animais prximo s cisternas.
5 CONSIDERAES FINAIS

As duas referncias empricas apresentadas aqui como ponto de partida para a


definio de uma avaliao crtica do P1MC permitem inferir, em um plano mais
geral, que, no quesito satisfao, o programa vai muito bem, obrigado. No h,
nos discursos coletados, queixas, reclamaes ou crticas diretas s cisternas como
tecnologia de armazenamento de gua ou ao trabalho conduzido pela ASA. Segundo
estes autores, este um aspecto significativo. No entanto, preciso ponderar que,
se na dimenso tecnolgica da utilidade do servio, o programa cumpre, por
assim dizer, seus propsitos imediatos (assegurar gua de qualidade para beber), na
dimenso pedaggica-cidad, h sintomas que preocupam. O primeiro deles diz
respeito qualidade e eficcia da apropriao social dos princpios norteadores do
P1MC. O que se constata que, na compreenso geral, o programa um benefcio
da assistncia pblica, e no uma conquista cidad. As noes de qualidade tcnica
conflitam com prticas tradicionais de cuidado. Os processos de educao no
fixam compromissos, a no ser para a conformao de um discurso de convenincia
poltico-social, inadequado s diferentes situaes e atores. Outro problema est
relacionado participao e adeso filosofia do programa. No h registro, nas
duas comunidades, de aes espontneas ou mobilizao que no tenham sido
estimuladas ou induzidas pelos atores gestores. E, nesse sentido, a participao
tem natureza pragmtica: o que est em jogo o benefcio.

242 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

H uma ausncia de articulao do P1MC com o conhecimento tradicional


das comunidades rurais. preciso saber como as comunidades rurais esto
entendendo, elaborando e se apropriando das mensagens e saberes transmitidos
nas aes oficiais do programa. O que se percebe que as intervenes esto sendo
realizadas sem o necessrio conhecimento da cultura das comunidades rurais e o
reconhecimento de como a especificidade cultural do grupo influencia no xito
do trabalho. Deve-se ter em mente que cada comunidade rural de uma regio
um caso, e, portanto, que se devem traar estratgias e prticas diferenciadas para
o desenvolvimento de atividades com cada uma delas. No agindo deste modo,
o P1MC se articula como mais uma poltica que prima por homogeneizar as
aes, incorrendo nos mesmos erros de outras polticas pblicas implementadas
no Semirido brasileiro.
Em sntese, e como agenda para discusso, registra-se aqui a impresso de
que a implantao do PIMC, particularmente nas reas estudadas, descurou da
participao e de que o modelo de transferncia da tecnologia, por sua natureza
unidirecional, no levou em considerao os saberes tcnicos e valores locais,
apresentando como resultado o seguinte quadro: i) baixa apropriao, particularmente
dos cuidados relativos qualidade da gua; ii) baixo envolvimento com os princpios
do projeto e o seu esprito transformador; iii) a compreenso de gua longe da
ideia de bem comum e instrumento de cidadania; e iv) desvio de finalidade
(cisternas usadas para outros fins).
Ao problematizar as aes e perspectivas do P1MC e do trabalho da ASA
com base em evidncias empricas que dialogam com um referencial terico, foi
possvel identificar tenses entre as concepes e as prticas do programa e apresentar uma agenda para discusso que poder nortear novos trabalhos acadmicos
e, eventualmente, mudanas na atuao dos atores que conduzem sua elaborao e
execuo. So evidentes as possibilidades, o carter inovador e a contraposio do
programa s velhas e decadentes prticas desenvolvidas sob a gide da perspectiva
de combate seca. Menos bvio, por seu turno, so os reais alcances do P1MC e
a capacidade do programa para efetivar uma proposta de formao e mobilizao
para convivncia com o Semirido.
REFERNCIAS

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Elementos para uma Avaliao Crtica do Programa Brasileiro de Formao e Mobilizao


Social para Convivncia com o Semirido um milho de cisternas rurais (P1MC)

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BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR

FREIRE, P. Pedagogia do oprimido. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2006.

CAPTULO 11

CAPS: PELA GUA, COM A COMUNIDADE


OS COMITS DE GUA POTVEL E ESGOTAMENTO
SANITRIO E A GESTO SOCIAL DE UM BEM
COMUM NA NICARGUA1
Rosibel Kreimann2

RESUMO

Este captulo apresenta uma anlise comparada da gesto social da gua na Nicargua,
luz da experincia dos comits de gua potvel e esgotamento sanitrio
(CAPS), organizaes comunitrias que atuam para levar gua a 23% da populao do pas. A investigao verifica se a gesto da gua ocorre de modo coletivo
e como esta afetada pelo contexto geogrfico em que se encontram os comits.
Para isto, realizaram-se entrevistas com atores governamentais e no governamentais,
em nvel nacional, e trabalhos de campo em duas localidades selecionadas:
o CAPS El Edn, na periferia urbana do departamento de Managua; e o CAPS El
Chompipe, localizado na zona rural do departamento de Matagalpa.
1 INTRODUO

Este captulo aborda o tema do acesso gua como direito humano sob a perspectiva de que a gua um bem comum. Por bem comum, entendem-se aqueles
bens coletivos e intergeracionais (gua, solos, sementes, conhecimentos, ideias,
diversidade cultural, atmosfera etc.), naturais ou sociais, palpveis ou intangveis;
herdados coletivamente que no so exclusivos de uma gerao e, em alguns casos,
nem das pessoas, porque so fundamentais para a vida do planeta em suas diferentes expresses (Kreimann e Stuart, 2009, p. 6). Examinar-se- esta discusso
luz da experincia dos comits de gua potvel e esgotamento sanitrio (CAPS),3
na Nicargua.
A Nicargua um pas da Amrica Central que conta com uma das mais
recentes legislaes sobre recursos hdricos: a Lei Geral de guas Nacionais (Lei
no 620/2007), regulamentada pelo Decreto no 106/2007. Esta lei alm de fortalecer
1. Traduzido do original em espanhol por Raony Silva Nogueira e Maria da Piedade Morais.
2. Doutoranda em antropologia cultural e social pela Universidade Livre de Berlim.
3. Em espanhol, Comits de Agua Potable y Saneamiento (CAPS).

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

certos aspectos dos servios de gua e esgoto e consolidar a Empresa Nicaraguense


de gua e Esgoto (Enacal),4 responsvel por estes declarou o domnio pblico de
todo o recurso hdrico no pas e privilegiou o uso da gua para fins humanos. A lei
tambm criou diversos instrumentos e instituies, e introduziu o planejamento e
os instrumentos de gesto como aspectos bsicos para o cuidado e o uso deste vital
recurso. Entre estes aspectos, pode-se mencionar a Poltica Nacional dos Recursos
Hdricos, o regime de concesses, licenas e autorizaes, o sistema de informao
sobre a gua, a cobrana de taxas pelo uso para a extrao e pelo descarte ,
o pagamento por servios ambientais (PSA) e a poltica de incentivos para promover
a eficincia na utilizao da gua (Asociacin Mundial para el Agua, 2011, p. 89).
Os CAPS esto constitudos por grupos de homens e mulheres eleitos pela
comunidade, que se encarregam de organizar a populao, bem como de coordenar
aes com outras instncias presentes na comunidade e/ou no municpio, com o
objetivo de realizar arranjos organizacionais e operacionais para levar os servios
de gua e esgoto para os domiclios. Em 2010, aprovou-se e regulamentou-se a
Lei dos CAPS, que fornece o respaldo legal para estas organizaes comunitrias
que se mantiveram encarregadas de administrar e manter em funcionamento os
servios de gua e esgoto em reas rurais e urbanas perifricas (Asociacin Mundial
para el Agua, 2011, p. 89).
Este captulo apresenta sntese do trabalho de pesquisa sobre o modelo organizacional comunitrio que caracteriza os CAPS e seu desenvolvimento no contexto
institucional e jurdico que estava sendo alterado no pas, que busca garantir o
acesso e a distribuio da gua prioritariamente para o consumo humano.
2 A PROBLEMTICA DA GUA NA NICARGUA

A crise de gua no planeta, provocada pela contaminao, pela mudana climtica e


pelo crescimento demogrfico explosivo, de tal magnitude que quase dois bilhes
de pessoas vivem em regies que sofrem pela insuficincia de gua. Segundo algumas
estimativas, em 2025, dois teros dos habitantes do planeta enfrentaro a escassez
de gua (Barlow, 2008, p. 1). Neste contexto, a Nicargua o pas mais extenso da
Amrica Central, com 129.494 km2, e o menos habitado, com 5.102.048 habitantes, e que possui 48% de sua populao abaixo da linha de pobreza apresenta
ainda cobertura de 63,4% para os servios de gua potvel (INEC, 2005, p. 15).
Esta situao destaca o relevante papel social que os CAPS cumprem, j que estes
atendem a aproximadamente um quarto da populao e trabalham para levar
gua s comunidades em setores rurais e da periferia urbana, em que o governo
no tem presena.
4. Em espanhol, Empresa Nicaraguense de Acuedutos y Alcantarillados (Enacal).

CAPS: pela gua, com a comunidade os comits de gua potvel e esgotamento


sanitrio e a gesto social de um bem comum na Nicargua

| 247

O pas possui 153 municpios localizados em quatorze departamentos e duas


regies autnomas. No interior dos departamentos, a diviso administrativa so os
municpios; cada um conta com uma sede municipal e um prefeito. O municpio
a unidade-base da diviso poltico-administrativa da Nicargua e, por definio
da Constituio da Repblica, gozam de autonomia poltica, administrativa e
financeira (Artigo 177). Ou seja, os municpios tm a capacidade de eleger suas
autoridades (autogovernar-se), para organizarem-se com o objetivo de cumprir as
funes que as leis lhes ditam e para construir suas estratgias de desenvolvimento,
em prol dos cidados que habitam seus territrios (Prado, 2009, p. 3).
A Nicargua conta com rede hidrolgica que cobre 7,7% do territrio,
composta por 21 bacias, 85 rios que juntos possuem 6.695 km de comprimento ,
47 lagoas e dois lagos, que, no total, tm extenso de 10.033 km2. O principal
problema detectado em nvel ambiental relacionado aos recursos hdricos a
deteriorao da qualidade e da quantidade de gua, primeiro, pela contaminao
de guas superficiais e despejos domsticos e industriais e, segundo, pelos altos
ndices de desmatamento das bacias.
Os dados oficiais de cobertura apresentados pela Comisso Nacional de gua
Potvel e Esgotamento Sanitrio (Conapas) estimam que o acesso a fontes de gua
segura de 76,7% em nvel nacional, 95,5% na rea urbana e 52,8% na rea rural
(Coda, 2011, p. 32). As opes mais frequentes na rea rural so fontes de gua
no seguras como poos (30,8%) e rios (29,3%), no total 60,1%. Atualmente,
esto ocorrendo processos de degradao e, inclusive, seca destas fontes, motivos
pelos quais as comunidades rurais esto enfrentando srios problemas para terem
acesso gua (Acevedo, 2007, p. 20).
Existem vrias instituies responsveis pela oferta de servios de gua e
esgoto no pas. Em nvel estatal, a Empresa Nicaraguense de gua e Esgoto abastece
aproximadamente 60% dos usurios. Outras empresas do governo desconcentradas
e menores que a Enacal operam no nvel dos departamentos, como a Empresa de
guas de Matagalpa (AMAT) e a Empresa de guas de Jinotega (EMAJIN). Por sua
vez, 26 municpios pequenos atendem diretamente a 10% da populao, e os 30%
restantes so atendidos por organismos da sociedade civil (Cuerpo de Ingenieros de los
Estados Unidos de Amrica, 2001, p. 7); desta ltima porcentagem, aproximadamente
23% (1 milho e 200 mil habitantes) so atendidos pelos CAPS (Coda, 2007, p.1).
Baseado na nova Lei das guas, em 2010, foi nomeado o primeiro diretor da instituio encarregada de regular o setor, a Autoridade Nacional da gua (ANA), e espera-se
que se invista em oramento e infraestrutura necessria para que este organismo possa
funcionar plenamente. No princpio, est previsto que a ANA receba oramento de mais
de US$ 800 mil em 2012 (Asociacin Mundial para el Agua, 2011, p. 89). Trata-se de
alteraes importantes no contexto institucional em que se desenvolve a atuao dos CAPS.

248 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

2.1 A evoluo do setor de gua na Nicargua e o surgimento dos CAPS

Antes de 1995, os governos locais eram responsveis pelo abastecimento de gua


nas sedes de departamentos e municpios grandes e mdios. Em 1979, foi criado
o Instituto Nacional de gua e Esgoto (INAA), encarregado de exercer todas as
tarefas associadas ao servio em nvel nacional: fixao de polticas e estratgias,
planejamento, formulao de projetos, construo, operao, manuteno e
administrao dos sistemas de gua potvel e esgotos urbanos e rurais (OPS,
2007, p. 29). De 1992 a 1996, iniciou-se o processo de desconcentrao do INAA
e impulsionou-se projeto-piloto com treze prefeituras de dois departamentos
(Matagalpa e Jinotega) para a administrao de aquedutos urbanos propriedades do
INAA. Em 1998, estabeleceu-se novo marco legal para os servios de gua potvel
e saneamento, criando-se a Lei Geral de Servios de gua Potvel e Esgotamento
Sanitrio e estabelecendo-se pautas que atendiam poltica de Estado, no sentido
de buscar maior eficincia na prestao do servio, promover a descentralizao,
reduzir o tamanho das instituies de governo e sua dependncia financeira
do tesouro e abrir espaos de participao para o setor privado (op.cit., p. 30).
Estas mudanas se deram no contexto da implementao de uma srie de medidas
propostas pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) na dcada de 1990, quando
o pas entrou em perodo de privatizao do setor de gua. Isto ocorreu em um
quadro de processo de desconcentrao das responsabilidades pelos servios bsicos
para os departamentos; em 1998, foi criada uma empresa autnoma do Estado que
se encarregaria de abastecer as reas rural e urbana, a anteriormente mencionada
Enacal. Se antes era o INAA que cumpria todas as funes do setor ou seja, de
regulador, de prestador de servio e, inclusive, de ministrio , tomou-se a deciso
de que a Enacal seria a prestadora do servio e o INAA converter-se-ia em INAA
Ente Regulador, limitado estritamente funo regulatria, mesmo que na prtica
tenha tido desempenho muito limitado neste papel (Quirs, 2005, p. 8). Por sua
vez, na Enacal, criou-se a Diviso de Ateno para os Aquedutos Rurais (GAR)
que operava em nvel local nas unidades de operao e manuteno (Unom) , mas,
em 2004, foi realizada transferncia da responsabilidade pelos aquedutos rurais da
Enacal para o Fundo de Investimento Social de Emergncia (Fise).
Ademais, h os sistemas de gua potvel na rea rural que haviam sido criados
desde a dcada de 1980, mediante convnios com diferentes organismos de
cooperao; processo no qual se selecionavam as pessoas com maior liderana nas
comunidades para formar os CAPS em nvel local. Como j se mencionou, nas
zonas rurais da Nicargua, 60% das pessoas obtm sua gua dos rios ou escavando
poos, mas medida que os rios e os poos esto secando estes esforos se tornam
mais rduos e os poos devem ser perfurados cada vez mais a uma profundidade
maior, devido descida dos lenis freticos. Encontrar fontes de gua seguras
com suficiente caudal difcil, em razo da contaminao por causas humanas

CAPS: pela gua, com a comunidade os comits de gua potvel e esgotamento


sanitrio e a gesto social de um bem comum na Nicargua

| 249

(industrias, dejetos do cultivo de caf etc.) e por causas naturais (arsnico nas zonas
vulcnicas). A tarefa dos CAPS precisamente a busca de gua a partir de fontes
superficiais ou poos. Na realidade, estes comits no so experincia exclusiva
da Nicargua, j que na Amrica Central existem 20 mil comunidades rurais
abastecidas por estes organismos comunitrios. E 25% da populao da Amrica
Central (cerca de 10 milhes de pessoas) recebem por esta via comunitria a gua
que bebem e com a qual cozinham, se banham e regam suas plantaes. Ainda
que no existam dados oficiais, estima-se que na regio existam 24 mil juntas de
gua, que tm diferentes nomes em cada pas, mas que trabalham com a mesma
lgica e estrutura. So cerca de 10 mil na Guatemala, 5 mil em Honduras, 219 em
El Salvador, 25 mil na Costa Rica e 1.505 no Panam. Na Nicargua, h mais de
5.100 CAPS, principalmente em comunidades da costa do Pacfico e alguns nos
limites da fronteira agrcola (Kreimann, 2010, p. 25). A estrutura destes comits
geralmente composta de um presidente, um vice-presidente, um tesoureiro, um
fiscal e um secretrio como j se referiu eleitos pela comunidade.
3 O CONCEITO DE BEM COMUM PARA ANALIZAR A GESTO DOS CAPS

As abordagens para a anlise da gesto da gua so numerosas. Em nvel


ambiental, entre outras perspectivas, para abordar o tema da gesto de gua, cabe
mencionar a da cidade sustentvel (Haughton e Hunter, 1994; Hough, 1995), a
da ecologia sustentvel, assim como a da centralidade do governo no que se refere
poltica ambiental (Crenson, 1974). Nas correntes que enfatizam a sociedade
civil, tambm se pode encontrar uma diversidade de enfoques, desde o da anlise
dos movimentos sociais com as temticas da identidade, da eleio racional dos
indivduos ou das estruturas sociais em que esto inseridos, at os que adotam a
noo de capital social para a anlise dos vnculos sociais e das normas compartilhadas nas organizaes por exemplo, Putnam, Leonardi e Nanetti (1994) , ou
a percepo dos atores sociais como sociedade civil de maneira mais ampla.
Em nvel da gesto local, as perspectivas que podem ser retomadas para a problemtica
abordam o tema a partir dos governos municipais (Ziccardi, 1997), por meio das
relaes intergovernamentais (Rodrguez, 1999; Wright, 1997), ou referindo-se
aos servios pblicos e participao privada (Batley, 1992). Por intermdio destas
referncias, possvel avaliar o papel dos governos na gesto dos problemas pblicos
nas cidades. Diversos estudos de gesto local foram desenvolvidos para analisar a
participao dos cidados nas diferentes problemticas das cidades como o de
Baiocchi (2006).
Na tica dessa pesquisa, adota-se perspectiva que enfatiza os grupos sociais
no necessariamente vinculados com instituies estatais, que de maneira autnoma
geram os recursos de uso comum. Neste sentido, adota-se a perspectiva de Elinor
Ostrom sobre o bem comum, que argumenta que para obter uso dos recursos

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

naturais que no levem superexplorao no necessrio que a gesto esteja


nas mos do Estado ou do mercado, mas que os grupos sociais sejam capazes de
construir e desenvolver normas comuns para obter a utilizao sustentvel dos
recursos compartilhados. Desde 1990, tem-se publicado numerosos trabalhos
que descrevem as instituies de propriedade coletiva de forma semelhante a esta
abordagem, sendo relevante para este tema o estudo de Ostrom (2000).
A perspectiva terica dessa autora parte de abordagem muito diferente dos
que desenvolvem outras correntes que analisaram a ao coletiva em relao aos
recursos de uso comum por exemplo, a da tragdia dos bens comuns de Garret
Hardin (1968), cujo argumento que sempre que muitos indivduos utilizam ao
mesmo tempo um recurso escasso, produz-se degradao do ambiente potencialmente terminal. Similarmente, a teoria do jogo do dilema do prisioneiro muito
utilizada nas cincias econmicas , que constitui formalizao do argumento da
tragdia dos bens comuns, sugere a impossibilidade de que exista cooperao
entre seres racionais. Uma terceira perspectiva nesta linha a da ao coletiva de
Mancur Olson (1965), a partir da qual se revela a dificuldade de conseguir que os
indivduos persigam seu bem-estar comum, abandonando ou adiando seu bem-estar
individual. Segundo Ostrom (2000, p. 37), estas perspectivas invocam a imagem
de indivduos indefensos presos em processo inexorvel de destruio de seus
recursos, o que conduz implicao de que ou os governos centrais devem controlar
os recursos naturais ou se deve impor o direito de propriedade privada para evitar
a tragdia dos recursos que seguem sendo geridos como propriedade comum.
Este autora renega estes argumentos e prope que, pelo contrrio, possvel a
gesto eficiente dos recursos comuns por parte das comunidades.
No marco dessa discusso, o conceito central analtico adotado na pesquisa
o da gesto social da gua, que permite definir trs eixos da ao coletiva dos
CAPS, os quais garantem que as comunidades satisfaam suas necessidades de
gua: o capital social, as formas de acesso ao recurso e a autonomia em relao a
outros atores. No primeiro eixo de anlise sobre a presena e o desenvolvimento do
capital social, refere-se a como os membros dos CAPS desenvolvem viso comum
da problemtica da gua, relaes de confiana e mecanismos de prestao de contas
para realizar aes com apoio da populao, o que lhes permitem incidir em outros
atores para manejar o sistema de gua e fortalecer a organizao comunitria (Prez,
2004, p. 128). A escolha de variveis de pesquisa realizou-se retomando a proposta
de Letcia Merino Prez (2004) em sua pesquisa sobre o uso comum das florestas
no Mxico; modelo construdo baseado na proposta de Elinor Ostrom (2000)
para estudar o nvel de xito de organizao social que gerencia recurso natural.
O quadro 1 apresenta sntese da relao entre o conceito central, os eixos de anlise
e as diferentes variveis e subvariveis escolhidas para sua operacionalizao.

CAPS: pela gua, com a comunidade os comits de gua potvel e esgotamento


sanitrio e a gesto social de um bem comum na Nicargua

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QUADRO 1

Indicadores da gesto social da gua


Conceito central

Variveis

Capital social: relaes sociais das comunidades


humanas que permitem aes coordenadas para
a realizao dos objetivos.

Subvariveis
Viso compartilhada sobre os objetivos dos
CAPS, o funcionamento do sistema e a relao
da organizao com outros atores na realidade
da comunidade.
Experincia organizacional prvia no CAPS.
Os benefcios da administrao comunitria da
gua versus as desvantagens.

Gesto social da gua:


ao coletiva dos CAPS,
que por meio de seu
capital social, formas
de acesso ao recurso e
autonomia em relao a
outros atores permite
que as comunidades satisfaam suas necessidades
de gua.

Formas de acesso gua: dependncia da


gua por parte das comunidades para sua
subsistncia.

Autonomia dos CAPS em relao a outros


atores: articulao dos CAPS com os atores
governamentais e no governamentais em
um marco jurdico-institucional que lhes
permite determinar coletivamente as formas
de acesso gua

Apropriao do recurso com determinadas


estratgias de ao relacionadas com o tempo,
o lugar, a tecnologia, o tipo de propriedade da
terra e a quantidade de gua.
Fiscalizao interna: as sanes e a superviso
permitem que os mecanismos sejam apropriados
s capacidades das pessoas e ao contexto e
objetivem cumprimento assegurado das normas.

Influncia do marco jurdico-institucional


vigente nas relaes entre os CAPS e os atores
vinculados sua gesto.
Determinao coletiva dos CAPS no tocante s
formas de acesso ao recurso, na sua relao
com outros atores governamentais e no
governamentais, para definir suas formas de
gesto social.

Elaborao da autora.

4 A PARTICIPAO NA GESTO SOCIAL DA GUA EM DUAS COMUNIDADES

O trabalho de pesquisa foi realizado com dois estudos de caso e entrevistas com
informantes-chaves.5 O primeiro caso que se considerou o do CAPS El Edn
na periferia urbana, localizado na comunidade com este nome, no departamento
de Managua, a 26 quilmetros da capital. Este comit se localiza no municpio
de Ticuantepe, a 8 quilmetros de sua sede municipal. Na comunidade, habitam
250 famlias, das quais 150 so abastecidas pelo comit e cerca de oitenta, pela
Enacal, enquanto outras vinte famlias se abastecem em um poo de gua nas
proximidades (Silva, 2009, p. 5).
O segundo estudo de caso corresponde ao CAPS El Chompipe, localizado na
comunidade com este nome. Esta se encontra em zona rural, a 30 quilmetros da
5. Para maior entendimento a respeito da estratgia metodolgica e dos informantes-chaves, ver apndice.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

sede do municpio de Muy Muy, no departamento de Matagalpa. O departamento


tem populao de 473.445 habitantes, com 36% de populao urbana (INEC,
2005, p. 63). Trinta e cinco porcento da populao do departamento so abastecidos
pela AMAT (Lockwood, 2002, p. 29), e os 65% restantes, por vrios CAPS.
Na comunidade de El Chompipe, habitam 39 famlias que so abastecidas pelo
comit, enquanto no municpio de Muy Muy no qual se localiza a comunidade
funciona um total de 33 CAPS.
4.1 O capital social como base da organizao dos CAPS

Em ambos os estudos de caso, os fatores que impulsionaram a organizao


comunitria ao redor da gua foram: i) a percepo de que os benefcios do manejo
comunitrio de gua so maiores que as desvantagens; ii) a viso compartilhada
sobre a problemtica da gua; e iii) a experincia organizacional prvia de vrios
membros dos CAPS. Neste sentido, o capital social refere-se a noo de que os
membros destes comits possuem viso comum da problemtica da gua, o que
conduz tambm ao desenvolvimento de mecanismos de prestao de contas e ao
estabelecimento de relaes de confiana, que lhes permitem executar aes com o
apoio da populao para gerir o sistema de gua e, tambm, fortalecer a organizao
comunitria. Nas palavras de vrios(as) integrantes do CAPS El Edn:
Tem acontecido uma mudana bastante grande, porque antes a comunidade se
abastecia nesses trs olhos de gua que eram bastante possantes, mas no chegavam
mediante encanamento, pois cada pessoa deveria ir buscar a gua com carretas, ou
carroas puxadas por bois, e s vezes as mulheres traziam baldes de gua cabea.
O projeto foi realizado com mo de obra da comunidade, e ento as coisas comearam
a melhorar (CAPS El Edn, 2009).

De modo similar, membros do CAPS El Chompipe declararam que H uma


satisfao relacionada gua porque as pessoas percebem claramente que existem
problemas e que temos de buscar solues para estes problemas; o comit satisfaz
esta necessidade (CAPS El Chompipe, 2009).
Outro fator relevante relacionado com o desenvolvimento do capital social
em ambos os contextos foi a experincia organizacional prvia que possuam alguns
lderes dos CAPS, especialmente no que se refere organizao de trabalhos e
unio de seus membros. Por exemplo, a presidenta do CAPS El Chompipe conta
com liderana estabelecida em nvel comunitrio, representante de diversas organizaes e tem recebido inmeros treinamentos de organizaes no governamentais
(ONGs). Em suas palavras, Minha luta tem se concentrado no que a rede de
verdade (...) eu vou assumindo cargos mais elevados, vo me elegendo, por minha
experincia talvez, para outras responsabilidades (CAPS El Chompipe, 2009).
Por sua vez, o presidente do CAPS El Edn reconhecido na comunidade como
lder com formao religiosa evanglica, capacitado em temas de produo, graas

CAPS: pela gua, com a comunidade os comits de gua potvel e esgotamento


sanitrio e a gesto social de um bem comum na Nicargua

| 253

qual a populao o identifica como algum preparado e capaz para organizar os


trabalhos do comit. Em suas palavras:
Chegavam em minha casa, e me diziam: Quer trabalhar conosco? Precisamos
de algum que nos ajude, algum assim como voc, que tenha iniciativa, que nos d
mais ideias de como fazer as coisas melhor. Voc tem experincia, tem trabalhado
com a igreja e todas essas coisas (CAPS El Edn, 2009).

Em suma, entre os principais elementos motores para a manuteno da


organizao em ambas as comunidades, destaca-se a existncia de percepo
compartilhada de que os esforos realizados para gerir a gua so valiosos porque
melhoram a qualidade de vida nas comunidades , como tambm de um acordo
geral em relao s lideranas identificadas pelas prprias comunidades. Contudo,
este ltimo ponto tambm fonte de tenses, e uma problemtica compartilhada
pelas organizaes tem sido precisamente o tema da liderana e da falta de substituio, j que vrios membros dos CAPS permanecem durante vrios perodos
seguidos no cargo sem que haja renovao. Por sua vez, outro problema importante
identificado que apesar de que os membros destes comits tendem a concordar
sobre a importncia da problemtica da gua e de dar continuidade s organizaes
a carga de trabalho que implica participar nestas tende a constituir obstculo
importante para o fortalecimento dos CAPS a mdio e longo prazo.
4.2 Fiscalizao interna e formas de acesso gua na gesto cotidiana dos CAPS

Alm de existirem regras e limites de atuao bem definidos em relao gesto


comunitria da gua, os CAPS devem ser capazes de fiscaliz-los e faz-los cumprir.
Segundo Ostrom (2000, p. 273), enfrentam-se diversos problemas para regular
recurso de acesso aberto como a gua por exemplo, para determinar quem se
beneficia deste acesso e de que maneira. Neste sentido, para entender a forma de
organizao comunitria, importante conhecer aquelas regras de conhecimento
comum que no esto escritas, que se aplicam localmente sem ser parte de estrutura
jurdica formal. Por exemplo, em ambos os CAPS, verificou-se que um mecanismo
essencial para a sustentabilidade e a superviso a cota que se cobra para comprar
materiais e dar manuteno ao sistema. Dessa maneira, alm de poder funcionar
autonomamente com relao a outras instituies governamentais e no governamentais , os comits contam com ferramenta para envolver as pessoas no tema,
seja fiscalizando a realizao dos pagamentos, seja solicitando trabalho voluntrio
se no se puder pagar.
No caso do CAPS El Edn, a percepo dos membros de que a cobrana da
cota constitui mecanismo de superviso muito importante para o xito da organizao comunitria. No somente se consegue cobrir os gastos oriundos da gesto
do servio, como tambm quando se conta com excedentes econmicos estes se
empenham para suprir outras necessidades da comunidade, como compor defeitos

254 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

nas portas ou na cerca da escola. Por sua vez, dado o grau de legitimidade que
alcanam para desenvolver ao demonstrar que so organizaes com capacidade
de gesto, os CAPS conseguem instituir regras e mecanismos para gerir o acesso
gua na comunidade. Como sugere Ostrom em relao a processos similares
de gesto comunitria de recursos, estas organizaes adquirem a capacidade de
decidir quem fica includo e deve contribuir com recursos e quem fica excludo
e como exclu-lo... para monitorar a conduta e punir aqueles que infringem as
normas (Ostrom, 2000, p. 271). Por exemplo, em relao s normas para regular
o acesso e a distribuio, o CAPS El Chompipe percebeu a necessidade de estabelecer regras para enfrentar os problemas do baixo fluxo no vero. A presidenta
deste CAPS destacava que em pocas de baixo caudal decidimos na comunidade
planejar (...) mantemos os registros fechados durante o dia, e a noite enchamos o
tanque (CAPS El Chompipe, 2009).
No caso de ambos os CAPS, os espaos mais amplos para a tomada de
decises so as assembleias comunitrias, nas quais cada comit e a respectiva
populao discutem sobre questes como o montante da cota, as atividades s
que se destinar o que foi arrecadado, as normas que devem determinar os usos
permitidos da gua, assim como as sanes que se impem aos infratores destas e
os perodos de aplicao. Das entrevistas realizadas, depreende-se que, em geral,
se procura convidar toda a populao a participar nestas assembleias, que tm
periodicidade regular, mas flexvel e determinada pela necessidade. Por exemplo,
os membros do CAPS El Edn (2009) destacaram que Sempre os cartazes esto
sendo postos em partes diferentes da cidade, para que se saiba quando haver a
assembleia. Dependendo se h problemas, so realizadas periodicamente, duas,
trs assembleias por ano, mas se no h problemas, no fazemos mais de uma por
ano. Uma das funes principais das assembleias a de tratar os problemas de
cobrana no marco de discusso coletiva, como destacam membros do CAPS El
Chompipe: Decidimos em uma assembleia, os gestores dos comits possuem um
acordo com as pessoas. E qual o acordo? Que devem pagar uma cota mensal pela
gua para dar manuteno ao projeto, que eles concordaram que, se no pagam a
gua, sabem que se lhes pode cortar o fornecimento. Dessa maneira, os problemas
de cobrana levando-se em considerao as diferentes capacidades de pagamento
das famlias solucionam-se na base de acordos realizados nas assembleias comunitrias e em negociaes pessoais com quem apresenta problemas. Por exemplo,
concede-se perodo de tempo maior para quem no possui recursos para cumprir
com a cota, enquanto em alguns casos se permite que o pagamento da dvida se
faa com trabalho de manuteno do sistema de gua.
Dessa forma, os CAPS contam com mecanismos que lhes permitem evitar
a excluso da populao do acesso gua at mesmo quando as famlias tm
problemas para pagar pelo servio. Contudo, quando os problemas de pagamento

CAPS: pela gua, com a comunidade os comits de gua potvel e esgotamento


sanitrio e a gesto social de um bem comum na Nicargua

| 255

apresentam outras causas menos genunas ou se d inadimplncia ou atraso


reiterado do pagamento da cota, os comits podem recorrer a mecanismos como
a denncia pblica das pessoas que no cumprem incluindo-se a informao da
quantidade de dinheiro devido, como aconteceu em caso reportado pelo CAPS El
Edn. Por sua vez e em relao a este ltimo ponto , ainda que a permanncia
nas assembleias no possa proibir-se por razes de falta de pagamento, na prtica,
possvel que chegue a limitar a participao destas, o que, por sua vez, um
mecanismo de superviso do cumprimento das normas. Como destaca o encarregado
da manuteno do CAPS El Edn:
O que o faz [que no paga], o faz sob advertncia; a ordem da comunidade que
se corte a gua nestes casos de inadimplncia. Desde j, se quando se corta a gua a
pessoa vem ao comit para solicitar seu religamento, concedida esta oportunidade,
mas se voltarem a deixar de pagar outra vez, suspenso o acesso gua (CAPS El
Edn, 2009).

Nesse sentido, importante destacar que as sanes aplicadas com flexibilidade


e de forma gradual so o produto de negociao com a populao. Este processo
guarda similaridades significativas com as concluses extradas por Ostrom em
algumas de suas pesquisas, nas quais descobriu que
dependendo da gravidade e do contexto da infrao, considera-se que aqui reca o
cerne do problema: nas organizaes slidas, a superviso e a penalizao no esto
nas mos de autoridades externas, mas sim nas dos prprios participantes. As sanes
iniciais so baixas, implicando que, ao fazer cumprir as regras, aumenta a confiana
dos indivduos em que no esto sendo enganados (Ostrom, 2000, p.154).

Em relao a isso, percebe-se que importante para a gesto dos CAPS


estudados a existncia de limites claramente definidos sobre os direitos para extrair
a gua. Se as regras no esto claras, o potencial destrutivo da gua como recurso
comum pode implicar sua superutilizao (Ostrom, 2000, p. 150). Isto pode ser
observado na comunidade El Edn, em que devido combinao de numerosa
populao e escassas fontes de gua os usos permitidos da gua esto bem definidos
e limitados: beber, cozinhar e tomar banho. A irrigao est proibida, e se for
encontrado algum morador utilizando gua para regar, lhe cortado o abastecimento
de gua, embora lhe seja dada a oportunidade de voltar a conectar-se, com o qual se
estabelece sistema de sanes graduais.
Outro aspecto de destaque que a localizao dos CAPS implica tambm
diferenas na maneira como ocorre sua gesto. A localizao nas proximidades do
El Edn da sede municipal em zona de periferia urbana facilita a gesto cotidiana
do sistema de gua, como a declarao a seguir comprova:
Nos beneficia sim, estar perto da sede municipal e da capital do pas para a gesto
por exemplo, podemos nos mobilizar rapidamente para conseguir o material que nos

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

faz falta para qualquer situao, qualquer defeito no encanamento, samos rpido, e
estamos a quanto? A 5 ou 6 quilmetros de Ticuantepe. Se estivssemos um pouco
mais distantes de Ticuantepe, a coisa seria mais difcil, ento a proximidade nos
facilita o trabalho, no mesmo dia o problema resolvido (CAPS El Edn, 2009).

Por sua vez, a localizao do CAPS El Edn na rea de amortecimento de uma


rea natural protegida fato favorvel para a proteo das florestas e do recurso
hdrico local, j que o desmatamento nesta regio est impedido juridicamente.
O caso da gesto cotidiana do CAPS El Chompipe diferente, pois este se encontra
distante da sede do departamento e est localizado em rea eminentemente rural,
na qual no se conta com a presena do Estado. Nesta regio, encontra-se o total
de 22 CAPS, os quais encontram sua fora na formao da Rede Municipal, que
participa de um comit de desenvolvimento municipal (CDM).
Em suma, os CAPS tm sido capazes de desenvolver mecanismos de fiscalizao
interna que lhes permitem ter gesto adequada da gua, para a qual envolvem as
comunidades na superviso do cumprimento das normas e na implementao de
sanes para quem viol-las. Necessariamente, a performance dos comits est em
parte determinada por uma srie de questes, como sua localizao periurbana
ou rural, o tipo e volume das fontes de gua as quais tm acesso, o tamanho da
populao que atendem e a distncia relacionada aos centros urbanos e aos rgos
de deciso poltica do Estado; elementos que influenciam na definio de estratgias
de gesto em todos os seus aspectos. Desde o comeo, os CAPS esto diante do
mesmo tipo de condicionamentos tcnicos e ambientais que as empresas de servios
tradicionais como o requisito de manuteno e a expanso dos sistemas para cobrir
as necessidades da populao, os efeitos do desmatamento sobre as fontes de gua,
ou o impacto dos perodos de seca sobre a disponibilidade de gua. Neste sentido,
medidas como a distribuio com racionamento (turno ou rodizio), a aplicao
de sanes pela violao das normas de uso da gua em perodos de vero, ou a
implementao de projetos de reflorestamento e conservao de fontes de gua
que ambos os comits efetuam ajustam-se s problemticas que encontram em
seus territrios. Referente ao ltimo ponto, identifica-se lgica de gesto de bem
comum em ambos os CAPS, porque existe reconhecimento compartilhado no
interior das comunidades sobre a importncia da sustentabilidade ambiental para
conservar as fontes de gua. As dinmicas de conservao so importantes para
sustentabilidade mnima da gua utilizada nos sistemas, j que um dos comits
est localizado em uma zona rural e o outro, em uma zona de amortecimento, que
pertence a uma rea natural protegida.

CAPS: pela gua, com a comunidade os comits de gua potvel e esgotamento


sanitrio e a gesto social de um bem comum na Nicargua

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4.3 A autonomia dos CAPS em relao a outros atores

Nesta seo, analisa-se a influncia do marco jurdico-institucional vigente sobre


as relaes existentes entre os CAPS e outros atores vinculados gesto da gua em
diferentes nveis, bem como sobre sua capacidade de determinar coletivamente as
formas de acesso ao recurso. Os atores ligados gesto incluem instncias estatais
em nveis local e nacional, principalmente as prefeituras municipais, a Enacal e o
Ministrio dos Recursos Naturais. Por sua vez, analisa-se tambm a vinculao dos
comits com outros atores, como as ONGs envolvidas na construo de sistemas de
gua potvel e as agncias financiadoras externas. Ademais tambm em nvel no
governamental , encontrarem-se diferentes grupos comunitrios, entre os quais
sobressai a influncia que os comits de poder comunitrio (CPC), instalados no
territrio por mandato governamental, tem sobre a gesto que realizam as organizaes comunitrias incluindo-se os CAPS. Neste sentido, interessa analisar
a capacidade de gesto comunitria que estes comits apresentam; entendidas
como organizaes comunitrias independentes do governo, que desenvolvem seu
trabalho respondendo s necessidades da populao.
No caso do El Edn, o quadro jurdico-institucional principal da gesto
a delimitao da rea como reserva natural protegida.6 Entre outras questes, a
existncia da reserva pe o CAPS local em vinculao estreita com atores governamentais e no governamentais relacionados com sua administrao, alm da relao
com a Enacal, que tem responsabilidade pelos servios de gua e esgoto na regio.
Neste sentido, em entrevistas com os integrantes deste comit, observou-se que a
demarcao da reserva considerada como positiva, j que permite a proteo do
recurso hdrico de que faz uso a comunidade. Contudo, tanto no El Edn como
no El Chompipe, as comunidades acham que o acesso s fontes de gua problemtico, uma vez que geralmente estas se encontram em propriedades privadas que
os CAPS no podem comprar porque no possuem respaldo institucional nem
recursos. Com frequncia, ambos os comits dependem do sucesso de negociaes
pessoais para terem acesso s nascentes de gua; negociaes que as vezes terminam
em imposies por parte dos proprietrios privados das terras para as organizaes
comunitrias. Desse modo, apesar de estes atores privados no possurem papel
formal na gesto, so determinantes para esta.
No caso do CAPS El Chompipe, a dinmica fundamental em relao ao
contexto jurdico-institucional tem estado marcada pela busca pela obteno
de representao jurdica, particularmente mediante a iniciativa de trabalho em
redes que finalmente conduziram aprovao da Lei dos CAPS, em 2010.
Como destacou a presidenta do El Chompipe:
6. A Reserva El Chocoyero foi criada em 1993, por intermdio do Decreto no 1.935/1993, instituda como rea
protegida, situada no municpio de Ticuantepe, departamento de Masaya. Em 1995, Ticuantepe passou a ser
jurisdio do departamento de Managua.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Em nvel municipal, a luta que ns travamos pelo menos para obter a personalidade
jurdica7 como rede, para amparar o restante dos comits, porque a verdade que
sabemos que nossos comits esto no ar. Por meio deste reconhecimento legal, vamos
poder atuar em outros projetos; neste momento, ns estamos funcionando de fato,
mas sem direito (CAPS El Chompipe, 2009).

Nesse sentido, a influncia de atores governamentais sobre a gesto dos CAPS


tambm com frequncia determinante. No caso do El Edn, por exemplo, houve
tentativa de substituio da liderana deste comit por parte do CPC regional
instalado pelo governo. A liderana do CPC tentou utilizar os fundos do CAPS para
outros projetos no relacionados com a gesto da gua, o que foi impedido pela
ao conjunta da populao e do CAPS. Nas palavras do presidente do El Edn
(2009), Me informaram em uma assembleia na comunidade de que (a liderana
do CPC) estava buscando apoios para se apoderar dos fundos do comit, mas
ningum apoiou, porque isto seria confrontar a todos.
Em relao a esse ltimo acontecimento, deve destacar-se que no se trata de
fato isolado. Segundo alguns estudos recentes (Prado, 2008; Stuart, 2009a), os fatos
persecutrios a partir das organizaes comunitrias instauradas pelo governo para
com as formadas pela liderana local como os CAPS so de carter sistemtico
devido ao objetivo governamental de estabelecer sistema que obedea desde a base
ao partido no poder, a Frente Sandinista de Liberao Nacional (FSLN), tendo o
objetivo de que esta vinculao se d em todos os nveis, do municipal ao nacional.
Como j foi referido, os CAPS so formados geralmente por lderes histricos das
comunidades. Naqueles casos em que estes lderes esto ligados ao FSLN e so
selecionados pelo governo local como membros do CPC, podem-se desenvolver
sinergias nas comunidades que permitam a continuidade do trabalho dos CAPS
sem conflitos. No entanto em casos em que a filiao poltica contrria, quando
os lderes no se reconhecem como membros do partido, ou se identificam
com a frente, mas so crticos das prticas do governo , surgem confrontaes e
com frequncia ocorre a tentativa de substituio dos lderes dos CAPS. Estes so
exemplos de tendncia que busca, alm do discurso governamental de incluso e
consenso, a implementao de poltica de imposio da agenda governamental que
inclui a cooperao/imposio de lderes favorveis a esta poltica.
Por um lado, o surgimento dos CAPS encontra-se estreitamente relacionado
com o nvel de presena das instituies governamentais encarregadas de gerir a
gua em cada lugar. No caso da comunidade El Edn, a Enacal; e na comunidade
7. So trs as formas de representao legal que podem amparar os comits de gua potvel e esgotamento sanitrio (CAPS)
na Nicargua: associao de moradores por meio da Lei no 475, de participao cidad, publicada em 19 de dezembro
de 2003; cooperativas por intermdio da Lei no 499, publicada em 17 de janeiro de 2005; e personalidade jurdica com
a Lei no 147, publicada em 29 de maio de 1992, que ampara a existncia de organizaes no governamentais (ONGs)
sem fins lucrativos. Esta ltima foi escolhida por integrantes dos CAPS como a que outorga maior segurana jurdica, no
contexto de reunies da Rede Nacional, em 2009.

CAPS: pela gua, com a comunidade os comits de gua potvel e esgotamento


sanitrio e a gesto social de um bem comum na Nicargua

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El Chompipe, a Empresa de guas de Matagalpa. A comunidade de El Edn


est localizada em um municpio em processo de urbanizao, em cujos arredores
opera a Eacal; portanto, no surpreende que existam somente dois CAPS em nvel
municipal neste lugar. Por outro lado, a comunidade de El Chompipe encontra-se
em rea rural na qual a AMAT no tem presena, e no surpreendente que se
tenham formado 33 CAPS, os quais se organizaram em rede local. Isto exemplifica
a colocao de que a localizao na zona rural aspecto essencial tanto no
surgimento como no nvel de organizao obtido pelos CAPS, j que a ausncia
de instncia estatal de gesto da gua pode ser fator que favorece o surgimento de
organizaes comunitrias, que frequentemente estabelecem alianas em rede em
nvel municipal. Cabe tambm destacar que tampouco existem vnculos sistemticos
com instituies de governo para apoiar o trabalho dos comits. Por outro
lado, enquanto o CAPS El Edn opera somente em nvel local, o de El Chompipe
tem presena em nveis comunitrio, municipal e nacional, o que seguindo a
anlise de Ostrom (2000) supe a possibilidade de maior durabilidade no tempo
derivada da organizao em diversos nveis de trabalho dos grupos comunitrios.
Em resumo, na aprendizagem a partir dos dois estudos de caso e das
entrevistas realizadas com representantes de instituies governamentais e no
governamentais, percebeu-se que existe percepo generalizada entre a populao
sobre a legitimidade adquirida pelos CAPS por meio de suas atividades para suprir
uma necessidade bsica, como o acesso gua potvel. Mesmo nos casos em
que os membros dos CAPS possuem vnculo com um partido poltico, em geral
a demanda e a vigilncia da populao impede que a organizao comunitria
seja guiada por preferncias partidrias. Contudo, esclarece-se que os comits no
esto isentos de problemas nem so uma panaceia em todos os aspectos, uma vez
que tambm se aprendeu, por observao prpria em encontros, comunidades e
por meio de entrevistas com ONGs ver tambm Stuart (2009b) e Prado (2009)
, que existem casos em que estas organizaes realizam gesto inadequada, com
processos pouco transparentes e democrticos, as vezes determinada mais por
interesses pessoais ou por compromissos com partidos polticos que com as
necessidades comunitrias. Em casos como estes, o tema da fiscalizao interna
para o uso adequado dos recursos, ou a renovao regular dos lderes eleitos podem
tornar-se truncados. Portanto, a realidade dos milhares de CAPS que existem no
pas, que se explorou neste trabalho mediante a anlise dos casos especficos, parece
apresentar grande diversidade. H casos, como os analisados nesta pesquisa, em
que estas organizaes so fortemente legitimadas pela populao e bem-sucedidas,
e outros em que mesmo sendo reconhecidos pelas comunidades devido a
importncia de seu trabalho os CAPS esto afetados por severos problemas em
seus mecanismos de gesto e participao.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

5 CONSIDERAES FINAIS

Neste captulo, abordou-se o tema da gua como direito humano, a partir da


concepo de bem comum defendido pelas organizaes comunitrias que geram
o lquido vital na Nicargua. A concepo da gesto dos servios bsicos de gua e
esgoto no contexto dos CAPS tal como surge da pesquisa com estas organizaes,
assim como com representantes das instituies estatais est determinada
pela viso que existe na Nicargua acerca da responsabilidade do Estado no setor
de gua. Este tema atualmente objeto de ampla discusso no interior das redes de
CAPS em nveis municipal e nacional. O discurso utilizado em nvel pblico por
estas redes enfatiza o direito a gua, j que este conceito incorpora crtica lgica
neoliberal que impulsiona polticas nas quais os usurios da gua so reduzidos
a clientes, em vez de cidados com direitos. Estas polticas neoliberais implementadas a partir da dcada de 1990 parecem ter tido muita influncia, como
sugere a retirada do Estado das reas rurais e das periferias urbanas da Nicargua,
j que as empresas pblicas priorizaram as zonas urbanas nas quais a remunerao
econmica pelo servio mais rentvel. Esta retirada do Estado, por sua vez,
parece ter proporcionado espao que permitiu o surgimento de formas autnomas
de organizao do acesso gua, como so os CAPS em nvel comunitrio.
importante esclarecer que o nvel de autonomia alcanado pelos CAPS
est relacionado com os nveis de influncia que o contexto poltico atual exerce
na atuao destes. Em definitivo, o que demandam os integrantes dos CAPS
presena do Estado que apoie sua gesto, e no substituio de seu papel como
organizaes comunitrias, que esto legitimadas no territrio por diversas razes,
particularmente pela liderana social e tcnica de seus membros, mais do que pela
filiao a um partido poltico. Existem importantes obstculos a estes nveis de
autonomia, pois no contexto nacional o governo prioriza a execuo de aes por
meio de mecanismos verticais, com os quais, em alguns territrios, a participao
de organizaes civis como os CAPS s vezes entra em concorrncia com o
trabalho que realizam as organizaes avalizadas pelo partido no poder. Por isto,
necessrio pensar em estratgias que permitam estabelecer trabalho conjunto entre
as organizaes e instituies estatais e no estatais que intervm externamente e
os CAPS em nvel local. Estes ltimos contam com alto grau de legitimidade nas
comunidades por sua experincia prtica na gesto da gua por exemplo, sua
capacidade para abordar problemticas ambientais, organizacionais e tcnicas.
A legitimidade dos comits tambm decorre do reconhecimento da populao
liderana de seus membros, que tem assumido a responsabilidade de suprir necessidade bsica, como o caso do acesso gua em situao de ausncia do Estado.
Percebeu-se na pesquisa que fatores como uma viso compartilhada sobre
os principais problemas que afetam o acesso gua em nvel local, a experincia
organizacional prvia dos lderes sociais e a percepo generalizada de que os

CAPS: pela gua, com a comunidade os comits de gua potvel e esgotamento


sanitrio e a gesto social de um bem comum na Nicargua

| 261

benefcios derivados da gesto comunitria da gua so maiores que as desvantagens


permitem explicar como se deu o fortalecimento do capital social dos CAPS por
intermdio do desenvolvimento e da consolidao de redes de relacionamento
com outros atores, que lhes permitiram ter xito na organizao comunitria.
Em ambos os casos estudados, esclarece-se que a gesto da gua est determinada
por questes como o acesso tecnologia e s fontes de gua disponveis em cada
lugar; porm, os CAPS tm sido capazes de desenvolver estratgias para superar estas
dependncias, incluindo-se a implementao de normas para a regulao dos usos
da gua, a fiscalizao interna, a capacidade de cobrana das cotas e a aplicao de
sanes a quem no cumpre com as normas por meio das assembleias comunitrias.
A gesto da gua nos CAPS considerados neste estudo realizada a partir da
lgica do bem comum, ainda que a localizao em dois contextos diferentes seja
fator importante para explicar a diferena entre seus nveis de organizao. Ambos os
CAPS enfrentam desafios de carter tcnico, como so a obsolescncia dos sistemas,
a necessidade de ampliaes para obter maior cobertura da populao, bem como
problemas de carter ambiental tais como a escassez de gua em perodos de vero,
ou a contaminao e o desflorestamento que afetam as fontes de gua. Entretanto, o
desenvolvimento de redes com outros atores, o estabelecimento de estratgias claras
para ter acesso gua e o trabalho autnomo dos CAPS como organizaes sociais
permitiram o abastecimento de gua para as comunidades de maneira sustentvel em
nmero crescente de localidades. Como j se esclareceu, esta autonomia relativa e
varia entre os diferentes CAPS, uma vez que por exemplo, no caso de El Chompipe,
localizado em rea rural existe maior crescimento da organizao autnoma com
respeito ao poder poltico, tanto em nvel municipal como nacional por exemplo
no caso de El Edn, que est localizado na periferia urbana e possui maior interao
com as instituies pblicas como a Enacal , ou as novas instncias de participao
local que respondem ao governo como os CPCs.
Um obstculo importante que limita a autonomia na gesto o fato de que
o acesso s fontes de gua se encontra restrito, j que geralmente estas fontes esto
localizadas em propriedades privadas que os CAPS no podem comprar, pois no
possuem respaldo institucional nem fundos prprios que lhes permitam cobrir os
custos. Por isto, tem de negociar com os donos dos terrenos para posteriormente
construir os sistemas de gua; tarefa que embora seja respaldada por sua legitimidade
comunitria, no conta com o apoio da legislao. possvel que esta situao se
modifique no futuro, uma vez que a Lei dos CAPS aprovada em 2010 introduz
novo contexto institucional para esta problemtica que os comits enfrentam.
Por ltimo, em relao ao tema da autonomia, esclarece-se a partir deste estudo
que os CAPS, semelhana de outras instituies, enfrentam tambm srios
problemas organizacionais, como a falta de sucesso geracional ou de transparncia
interna nas eleies de autoridades e na gesto dos fundos.

262 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

A abordagem de Ostrom (2000) referncia para a discusso sobre o conceito


de autonomia; a autora afirma que a capacidade de tomar decises coletivas em
nvel comunitrio acarreta melhor gesto que aquela regulamentada pela presena
estatal. necessrio analisar este conceito luz da realidade em que se desenvolve
o trabalho dos CAPS na Nicargua; contexto caracterizado pela falta sistemtica de
presena por parte do governo no setor da gua. Na prtica, existe uma retirada por
parte do Estado especialmente em zonas rurais e nas periferias urbanas , motivo
pelo qual os CAPS tm se organizado em nvel comunitrio, como estratgia de
sobrevivncia da populao.
Essa ausncia de vnculos com os atores governamentais que caracteriza muitos
dos CAPS embora lhes outorguem margem de ao para o trabalho autnomo ,
tambm significa desvantagem para estes organismos comunitrios, j que
estes carecem de respaldo institucional em nveis jurdico, monetrio ou tcnico.
Na evoluo do setor de gua no pas, percebe-se que esta falta de respaldo institucional se agravou a partir da dcada de 1990, com a implementao de medidas
neoliberais como a privatizao. No perodo atual, a posio do governo nacional
a de se opor privatizao; todavia, persiste na prtica falta de vinculao das
instituies governamentais com o trabalho que os CAPS realizam em nvel das
comunidades. Neste contexto, os atores principais que trabalham apoiando estes
comits so ONGs que recebem recursos da cooperao internacional.
Em ambos os CAPS estudados, pode-se registrar reivindicao sobre a
necessidade de maior apoio estatal e no caso do CAPS El Chompipe, o mais bem
organizado, h tambm reivindicao pelo reconhecimento pblico da gesto
que estas organizaes realizam no pas. Neste sentido, a nova Lei Geral de guas
Nacionais referente regulao da gua no pas e a Lei dos CAPS em relao
s formas de gesto e natureza destas organizaes comunitrias, com sua lgica
social caracterstica, distintas das ONGs e de outros agrupamentos da sociedade
civil constituem passo positivo na direo correta.
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CAPS: pela gua, com a comunidade os comits de gua potvel e esgotamento


sanitrio e a gesto social de um bem comum na Nicargua

| 267

APNDICE

ESTRATGIA METODOLGICA

Realizou-se a primeira etapa do trabalho de campo recolhendo 22 entrevistas com


informantes-chaves de diferentes instituies governamentais, no governamentais e
comits de gua potvel (CAPS), em nvel nacional, para esclarecer dessa maneira a
rede de atores em relao ao tema da gesto da gua. Alm das entrevistas com encarregados destas instituies do setor de gua, participao social ou gesto de polticas
pblicas, foram de grande utilidade diversos informes que a Rede Nacional de CAPS
havia publicado como apoio ao processo de incidncia poltica que desenvolviam os
comits. Os membros dos CAPS entrevistados ao longo de todo o territrio nacional,
proporcionaram informao valiosa para ter um contexto geral das diversas experincias,
com as oportunidades e as dificuldades que enfrentam.
Uma vez selecionados os casos para a segunda etapa do trabalho de campo, em
2009, foram realizadas dez entrevistas com atores-chaves que forneceram a informao
que faltava. Os dois estudos de caso selecionados foram considerados pertinentes
pelos contextos de localizao e pelas caractersticas organizacionais que apresentavam.
O primeiro caso o do CAPS El Edn, que se encontra em comunidade na periferia
urbana do municpio de Ticuantepe, em processo de conurbao com a capital do
pas. Alm disso, esta na zona de amortecimento da Reserva Natural Chocoyero-el
Brujo, na qual esta localizado o maior lenol aqufero da Nicargua e da Amrica
Central. Neste caso, interessava observar as dinmicas sociopolticas geradas como
produto da localizao, que implicam processos de urbanizao e degradao
ambiental na reserva, em que relevante o trabalho do comit em relao ao manejo
da gua para garantir o consumo humano e, tambm, a sustentabilidade do recurso.
O segundo caso o do CAPS El Chompipe, localizado na zona rural, que
tem a particularidade de estar inserido em diferentes estgios de organizao em
nveis municipal e nacional. O comit expressa interesse em estabelecer relao
com o Estado, ao exercer seu trabalho como organizao comunitria, mas exige
que o governo desempenhe suas funes como ente pblico. Em nvel municipal,
pertence Rede de gua de Muy Muy, que se apresenta como a mais organizada
do pas desde sua fundao, em 2005. A rede agrupa 33 CAPS, que atuam no
municpio por intermdio dos comits de desenvolvimento municipal (CDMs),
instaurados no pas mediante a Lei de Participao Cidad, para operar como
instncias representativas em nvel de governo local para a tomada de decises.
Enquanto o El Chompipe faz parte da Diretiva da Rede Nacional de CAPS, a partir
da qual se impulsionam processos para seu fortalecimento organizacional e jurdico.

CAPTULO 12

ACESSO SOCIAL GUA E POLTICAS PBLICAS:


O CASO DAS MESAS TCNICAS DE GUA
NA VENEZUELA1
Miguel Lacabana2

RESUMO

A gesto do servio de gua potvel e esgotamento sanitrio tem-se alterado


em alguns pases, de formas centradas no Estado ou no mercado para outras de
carter sociocntrico. Estas ltimas assumem diversas formas, como o caso das
organizaes comunitrias denominadas de mesas tcnicas de gua (MTAs) na
Venezuela. As MTAs adquiriram uma importncia fundamental para solucionar o
acesso a esse servio nos setores populares, ao mesmo tempo que se converteram
em uma instncia de participao e gesto que tem gerado uma nova institucionalidade, com grande protagonismo destes setores. Entretanto, a experincia das
mesas tcnicas, apesar dos xitos alcanados, no est isenta de conflitos, tanto
na oferta dos servios como na participao e na autonomia destas organizaes.
1 INTRODUO

Na Venezuela, as novas instituies, assim como as polticas de incluso social


originadas da Constituio de 1999,3 tiveram e continuam tendo um grande
potencial de transformao e emancipao. Trata-se de instrumentos que permitem
a abertura de espaos para construir e fortalecer a autonomia da organizao
popular e contribuir para a construo de cidadania e de uma dinmica poltica que
coloca os setores populares em um lugar central do processo poltico venezuelano.
Contudo, permanece vigente a pergunta de que tipo de poder se pode construir a
1. Traduzido do original em espanhol por Raony Silva Nogueira e Maria da Piedade Morais.
2. Professor e pesquisador do Centro de Estudos do Desenvolvimento (Cendes) da Universidade Central da Venezuela
e da Universidade Nacional de Quilmes, Argentina.
3. Com a vitria do presidente Hugo Rafael Chvez Fras nas eleies de 1998, inicia-se uma nova fase da luta
pela hegemonia na Venezuela, na qual os setores populares apresentam um papel determinante na construo de
um projeto nacional democrtico-popular. A partir deste momento, e com os acontecimentos dos ltimos anos, fica
claro que o conflito sociopoltico enfrenta dois modelos diferentes e reflete esta nova fase na luta pela hegemonia.
Um dos primeiros passos neste processo foi a promulgao, em 1999, da nova Constituio da Repblica Bolivariana
da Venezuela (Venezuela, 1999). Nela, est configurado o novo projeto nacional: passa-se da democracia representativa
para a democracia participativa. Ela contm postulados fundamentais para uma poltica nacionalista, como ocorre em
relao ao petrleo (impede-se sua privatizao) e gua (declara-se bem de domnio pblico), entre outras atividades,
ficando de lado os postulados neoliberais que haviam orientado a poltica do pas desde a dcada de 1980.

270 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

partir de organizaes que, embora tenham desenvolvido certo grau de autonomia


poltica, continuam, por um lado, dependendo do Estado central, enquanto, por
outro lado, muitas pertencem ao mbito microlocal.
No obstante se registre um importante avano da democracia na tomada de
decises pela comunidade e na construo do poder popular, o processo no est
isento de conflitos pelo uso dos recursos, pelo controle poltico e, em definitivo, pelo
poder nestes territrios. Entre estas organizaes de nvel microlocal, encontram-se
as mesas tcnicas de gua (MTAs), organizaes comunitrias contempladas na
Lei Orgnica para a Oferta dos Servios de gua Potvel e Esgotamento Sanitrio
(LOPSAS) (Venezuela, 2001), cujo objetivo promover a participao da populao
na soluo do acesso a estes servios.
Com a entrada em vigncia da LOPSAS e as mudanas introduzidas nas
empresas pblicas de oferta de gua e esgoto (EPPAS), juntamente com a ao
das MTAs, tem-se construdo um novo tipo de relao comunidade-Estado, que
no est mediada por atores privados nem por organizaes no governamentais
(ONGs). Esta nova relao contribui decididamente para a construo do que ser
chamado neste estudo de um novo governo participativo da gua na Venezuela,
bem como para combater a vulnerabilidade social dos setores populares no acesso
ao servio de gua potvel e esgotamento sanitrio (SAPS).
Como se tem desenvolvido esse processo, que formas tem tomado, como
tem sido a participao comunitria, no s na melhoria do acesso, mas tambm
na tomada de decises, e qual a percepo que os setores populares tm desta
experincia a preocupao central deste captulo, que possui como base diversos
trabalhos de pesquisa realizados na ltima dcada (Lacabana et al., 2008; Lacabana,
Cariola e Carrodeguas, 2004).
Nesses trabalhos, utilizaram-se simultaneamente instrumentos quantitativos
e qualitativos na coleta de informaes necessrias para a anlise. Os casos foram
selecionados com base na experincia de vrios anos de trabalho, em diferentes
comunidades (barrios) de setores populares da Venezuela e tambm na interao
com as EPPAS em Caracas e sua interface periurbana, em cidades do interior e em
reas semirrurais. Os casos analisados so de barrios de invasin,4 os mais antigos
com aproximadamente setenta anos de fundao. O barrio de invasin mais recente
tem apenas sete anos de existncia no momento de elaborao deste captulo.
No obstante todos os casos tenham em comum o problema da gua, por
sua condio de barrios de invasin, o grau de consolidao destes introduz diferenas significativas, pois alguns possuam canalizao de gua e um abastecimento
4. Barrios de invasin so assentamentos autoconstrudos por seus habitantes em terras pblicas ou privadas, invadidas
com tal finalidade.

Acesso Social gua e Polticas Pblicas: o caso das mesas tcnicas de gua
na Venezuela

| 271

com certo grau de regularidade (casos consolidados), enquanto outros (invases


recentes) tinham acesso gua por meio de projetos comunitrios impulsionados
pelas empresas pblicas prestadoras do servio de gua potvel e esgotamento
sanitrio atravs das MTAs, como uma poltica de Estado. Tambm necessrio
apontar que os casos possuem diferentes graus de complexidade tanto no que se
refere soluo do problema da gua, quanto no que concerne situao interna
das comunidades e de suas organizaes e os conflitos que se deflagram nelas.
A primeira parte deste captulo trata das mudanas no marco regulatrio
dos servios de gua e esgoto, assim como do papel das MTAs no novo modelo
de gesto do SAPS, denominado de governo participativo da gua na Venezuela.
A segunda parte descreve, com base em pesquisas qualitativas, os sucessos e os
conflitos nas aes das MTAs em prol do acesso social gua. Finalmente, no
marco da luta pela hegemonia poltica, este estudo faz reflexes sobre a participao,
a autonomia e a democracia nas MTAs e o seu papel na construo do poder
popular e de um novo modelo de pas.
2 O NOVO MODELO DE GOVERNO PARTICIPATIVO DA GUA NA VENEZUELA

O debate sobre a governabilidade dos servios de gua potvel e esgotamento


sanitrio se associam, de um lado, a um modelo de servio privado (regulado ou no
regulado) e, por outro, a servios sob controle pblico. Estes dois modelos prevaleceram
durante mais de um sculo, complementados, em alguns casos, por formas que
incorporavam, mas em menor medida, o controle popular ou comunitrio, segundo
cada caso (Castro, 2005).
A partir da dcada de 1980, e como parte da adoo das polticas ligadas
ao Consenso de Washington, assistiu-se a uma forte confrontao para mudar o
modelo de governabilidade centrado no Estado para um centrado no mercado.5
O resultado mais geral foi a privatizao destes servios com base no que Castro
(2005) chama de uma racionalidade mercantil, e no uma racionalidade econmica
que invertia a ordem das prioridades: no se tratava de assegurar a melhoria do
servio, e sim a rentabilidade econmica das novas empresas, independentemente
de sua contribuio em relao a esta melhoria (Budds e McGranahan, 2003).
O princpio de mais mercado e menos Estado que prevaleceu em muitos
pases da Amrica Latina aprofundou a vulnerabilidade dos cidados diante da
discricionariedade da gesto do servio, dando lugar, em alguns casos, a fortes
conflitos que acarretaram a resistncia privatizao e a definio de um sistema
5. Pode-se dizer que as transformaes introduzidas no campo da gesto dos recursos naturais e de servios pblicos
essenciais a partir da dcada de oitenta, especialmente mediante as polticas de desregulamentao, liberalizao e
privatizao constituem uma tentativa de descentrar o sistema de governabilidade tradicionalmente fundado sobre a
premissa do papel regulador do Estado e recentr-lo sobre a base dos princpios do livre mercado (Castro, 2005, p. 6).

272 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

de oferta de gua e esgoto com maior controle social. Sem dvida, a decomposio
do Consenso de Washington e os resultados negativos das polticas associadas a ele
deram lugar a uma acumulao de foras sociais que, em maior ou menor medida,
permitiram recriar processos democrticos participativos na Amrica Latina; neste
contexto, tambm se coloca em prtica um novo modelo de governo dos servios
de gua e esgoto sociocntrico perante a dupla servio privado no regulado versus
servios sob controle pblico.6 Nesta mudana para um modelo mais participativo,
inserem-se as novas propostas sobre a gerncia da gua na Venezuela.
Para compreender o funcionamento do SAPS na Venezuela, necessrio fazer
referncia ao seu marco regulatrio, o qual relativamente recente e possui sua base
legal na Constituio de 1999, por um lado, e, por outro, na Lei Orgnica para
a Prestao do Servio de gua Potvel e Esgotamento Sanitrio (LOPSAPS) de
2001. O novo modelo institucional aprovado implica uma mudana fundamental
na viso e na gesto do servio de gua e esgoto, na qual a presena do Estado
em algumas fases do servio e a participao popular so elementos substanciais.
Nesse sentido, no que se refere ao SAPS, necessrio destacar pelo menos trs
aspectos que a Constituio venezuelana de 1999 consagra. Primeiro, a democracia
participativa e protagonista (Prembulo, Artigos 70 e 182); segundo, a proteo do meio
ambiente e o desenvolvimento sustentvel como premissas de polticas de Estado (Artigos
127 e 128); e, terceiro, um princpio largamente debatido e objeto de controvrsias:
a propriedade do recurso gua. O Artigo 304 estabelece que Todas as guas so bens
de domnio pblico da Nao e insubstituveis para a vida e o desenvolvimento. A lei
estabelecer as disposies necessrias a fim de garantir sua proteo, seu aproveitamento
e sua recuperao, respeitando as fases do ciclo hidrolgico e os critrios de ordenamento
do territrio (Venezuela, 1999, Artigo 304, traduo nossa).
Alm disso, a LOPSAPS estabeleceu um marco regulatrio coerente, estvel
e permanente. Entre 1991 e 1999, foram gerados mais de cem instrumentos que
regulavam o setor, e havia uma desordem, em relao s competncias dos nveis
municipal, estatal e central, que gerou uma crise permanente no setor de gua,
uma crise de organizao (Francisco, 2005). A LOPSAPS estabeleceu um novo
esquema institucional que divide as funes de coordenao, regulao e gesto,
a transferncia do servio para os municpios e a possibilidade de constituir um
tipo de organizao denominada MTA.
As MTAs, enquanto organizaes comunitrias, contribuem para a participao dos cidados no SAPS e, de fato, se transformaram em um mecanismo
6. Um enfoque centrado na sociedade pertinente para este propsito, j que permite o exame de modelos de governana
alternativos queles que se baseiam principalmente em estruturas hierrquicas (como o Estado) ou no mercado.
Estes modos alternativos dependem menos de instrumentos de polticas de cima para baixo e se referem necessidade
de identificar meios interativos de organizao social (Allen, Dvila e Hofmann, 2005, p. 28, traduo nossa).

Acesso Social gua e Polticas Pblicas: o caso das mesas tcnicas de gua
na Venezuela

| 273

fundamental para a organizao das comunidades, o acesso social gua, a poltica


de oferta do servio e o funcionamento das EPPSAS.7
A formao das MTAs para solucionar o acesso ao SAPS se impulsiona a partir
das EPPSAS, no marco das polticas de incluso social que fortalece o governo
como parte da estratgia de desenvolvimento social. So formas de participao
que buscam superar a viso assistencialista, paternalista e clientelista que tem marcado
por dcadas a relao da sociedade com o Estado, fortalecendo o papel e as
responsabilidades das prprias comunidades para melhorar suas condies de vida.
Essas organizaes canalizam a participao das comunidades para obter,
melhorar, manter e vigiar um servio de gua e esgoto de qualidade para seus
assentamentos, assim como para criar uma cultura da gua que valorize e cuide deste
recurso. A relao destas organizaes com os organismos pblicos, principalmente
com as EPPAS, est baseada em uma viso de corresponsabilidade e identidade com
o servio. Ou seja, as comunidades no somente demandam um servio e o utilizam,
mas tambm ajudam a constru-lo e so parte dele. Neste processo de construo
do servio, em que as comunidades participam desde o diagnstico inicial8 e da
elaborao do projeto at uma contnua tarefa de vigilncia, as comunidades vo
construindo simultaneamente uma rede de relaes e valores que contribuem para
a construo da cidadania.
Essa estratgia participativa tem contribudo decisivamente com o grande
objetivo de ampliar o acesso da populao gua potvel e ao esgotamento sanitrio
e, tambm, de cumprir antecipadamente com as metas do milnio na Venezuela.9
Ademais, incidiu de maneira positiva na construo de uma cidadania social
mediante o fortalecimento dos tecidos comunitrios e o desenvolvimento de uma
nova institucionalidade, entendida como uma nova rede de relaes comunidade-Estado
que se inicia com as MTAs, e, igualmente, contribuiu com o objetivo de criar uma nova
cultura da gua10 (Lacabana e Cariola, 2005).
7. Embora a proposta organizativa das MTAs remonte ao perodo 1993-1996, durante o governo municipal do prefeito
de Caracas, professor Aristbulo Isturz, ela foi recuperada e posta novamente em vigor a partir de 1999, com a nova
gesto das empresas pblicas provedoras do servio de gua potvel e esgotamento sanitrio.
8. A metodologia de trabalho das MTAs consiste nos aspectos explicitados a seguir. Elaborao do plano ou croquis:
representao em um mapa do barrio, do setor ou do casario, com suas respectivas redes de gua potvel e de esgoto,
com o objetivo de evidenciar os problemas. Censo de gua: reunio de toda a informao sociodemogrfica necessria
para enfrentamento dos problemas detectados. Diagnstico-projeto: colocao em prtica da soluo do problema
levantado, mediante um plano que permita articular os recursos existentes e, se estes no forem suficientes, buscar
organizadamente aqueles que so necessrios.
9. As metas do milnio foram avaliadas no decorrer de 2005 pela Organizao das Naes Unidas (ONU), com a finalidade
de observar os avanos e introduzir, quando fosse o caso, correes s diretrizes e s polticas estabelecidas para cumprir
com estas metas. Neste contexto, o caso da Venezuela resulta de sumo interesse, visto que as metas de acesso gua
potvel, programadas para 2015, foram alcanadas em 2005. Como exemplo, a cobertura de gua potvel na Regio
Metropolitana de Caracas aumentou de 86%, em 1998, para 95%, em 2004 (Venezuela, 2005).
10. A nova cultura da gua refere-se ao processo educacional em torno dos diretos e das responsabilidades no uso
deste servio, que, tambm, integram a cultura da cidadania. Tm-se desenvolvido importantes campanhas nas escolas,
especialmente de nvel primrio, embora no se possa afirmar que se tenha avanado substancialmente nesta direo.

274 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

A maturidade alcanada pelas MTAs11 tem permitido que elas no somente


se encarreguem de realizar um diagnstico participativo de suas comunidades,
mas tambm de levar adiante a execuo de propostas concretas para solucionar os
problemas detectados. Neste sentido, a experincia do Fundo de Financiamento de
Projetos Comunitrios, pelo qual se financiam os projetos propostos pelas MTAs,
fundamental.12 Este fundo designa recursos para as MTAs para serem investidos
em projetos que as comunidades tenham desenvolvido e lhes permite participar
diretamente na alocao de recursos e na administrao direta destes recursos com a
participao da matriz C.A. Hidrolgica de Venezuela (HIDROVEN). Esta poltica
tem sua base no Artigo 170 da Constituio venezuelana, que outorga s comunidades a participao no desenvolvimento e na execuo de polticas pblicas, de
acordo com os princpios de cogesto, autogesto, coordenao, interdependncia,
cooperao e corresponsabilidade cidad (HIDROVEN, 2006).
A aplicao desses princpios ao desenvolvimento do SAPS deu lugar a
mudanas importantes no sistema, que podem se resumir em dois grandes processos em curso. Um se refere ampliao do servio com maior equidade no
marco de uma nova viso da empresa pblica provedora do servio, que incluiu
a criao de uma gerncia de assuntos comunitrios; o outro, incorporao da
participao comunitria na gesto do servio e no objetivo de desenvolver uma
nova cultura da gua. Neste sentido, uma das principais caractersticas do SAPS
seu carter participativo. A participao entendida e implementada no como
um tipo de participao instrumental, mas como uma efetiva e responsvel das
comunidades no desenho de polticas e na gesto do servio pelas MTAs e dos
conselhos comunitrios de gua (CCAs), a organizao de segundo grau em que
se agrupam as mesas que possuam um fornecimento comum ou, dito de outra
forma, que pertenam a comunidades adjacentes.13
Um aspecto quantitativo notvel que atualmente existem mais de 8 mil
MTAs, agrupadas em mais de 180 conselhos comunitrios de gua, onde interagem
cerca de 7 mil representantes destas mesas para solucionar os problemas comuns e
apresentar propostas s empresas prestadoras do servio. Estes conselhos se renem
todos os anos para realizar planejamentos estratgicos que vo alm da prestao
do servio e se situam no nvel da participao protagonista e na construo do
poder popular (apndice).
11. Em setembro de 2010, realizou-se o VII Encontro Nacional das Mesas Tcnicas de gua, com a presena de
representantes das mais de 8 mil mesas existentes na Venezuela (apndice). Para isto, desenvolveram-se previamente
encontros e conselhos comunitrios de gua.
12. Esse fundo foi aprovado, em 2005, pelo presidente Chvez, por meio do Ministrio do Poder Popular para o Meio
Ambiente, e est destinado C. A. Hidrolgica de Venezuela (HIDROVEN) a holding das empresas pblicas regionais
de oferta de gua potvel e esgoto , sendo de sua responsabilidade.
13. A gesto comunitria funciona por meio das MTAs e tambm dos conselhos comunitrios. Por exemplo, na rea
Metropolitana de Caracas atendida pela Hidrocapital, participam as MTAs de vrios setores, localizados em uma mesma
zona abastecida pela mesma rede e pelo mesmo ciclo de oferta (Hidrocapital, 1991).

Acesso Social gua e Polticas Pblicas: o caso das mesas tcnicas de gua
na Venezuela

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3A
 S MESAS TCNICAS DE GUA: O ACESSO SOCIAL GUA PERANTE A
VULNERABILIDADE SOCIAL

A anlise das experincias das MTAs parte de dois princpios bsicos: i) que se est
na presena de contnuos processos de democratizao e construo de comunidade,
que tendem a uma maior incluso dos setores populares. Estes processos no
esto isentos de conflitos, particularmente pela permanncia de velhas prticas
e luta pelo poder em nvel microlocal; e ii) as MTAs so organizaes de base,
com forte apoio do Estado, que abrem espaos para a participao popular e o
aprofundamento da democracia14 e possuem importantes nveis de autonomia
em sua atuao.
Com o intuito de solucionar o problema do acesso gua, os setores populares
tm passado por diferentes etapas para obt-la: da coleta da gua de crregos e
bicas pblicas, recebida atravs de mangueiras, comprada ou ofertada por rgos
pblicos por meio de caminhes-pipa, passando pela luta reivindicativa perante o
Estado para ter acesso ao servio, ou acesso parcial ao servio por redes domiciliares
(em alguns casos, formalizado com medidores), at, finalmente, a constituio de
MTAs e a elaborao de projetos comunitrios para diminuir a precariedade do
servio ou ter acesso a ele.
Em todos os casos analisados, comprova-se que as MTAs, enquanto organizaes comunitrias de base, tm exercido um papel fundamental como instrumentos no s para solucionar um problema fundamental, como o acesso aos
servios de gua e esgoto, mas tambm como um meio para apoiar as comunidades
no lado organizacional, na construo da cidadania e na abertura de espaos de
comunicao e interao dentro da comunidade, com outras organizaes e com
o Estado, por meio de diversos organismos, mas destacando as EPPAS como suas
principais interlocutoras.15 Nesse sentido, as MTAs tm operado como um
mecanismo idneo para ajudar a constituir redes sociais, pois no apenas interagem
com outras organizaes comunitrias, mas tambm sua experincia e atuao tm
sido decisivas para a formao de novas organizaes, especialmente os conselhos
comunitrios, que so as organizaes de construo da autogesto comunitria e
a instncia para resolver os problemas da comunidade.16

14. A democracia para ns uma coisa muito simples: todo o processo de transformao de relaes de poder
em relaes de autoridade compartilhada. E isto no s no espao pblico; tambm na famlia, na rua, na escola, na
fbrica (de Sousa Santos, 2005, p. 60, traduo nossa).
15. Como resultado das polticas neoliberais dos anos 1990, os setores populares foram relegados ao isolamento
socioterritorial, no sentido de sua excluso do mercado de trabalho, da vida poltica e at da possibilidade de atravessar
fisicamente os limites de seus habitat. Contudo, a partir de 1999, as novas polticas pblicas foram abrindo espaos
que permitiram a participao destes setores na soluo de seus problemas microlocais e, alm disso, se transformaram
em protagonistas fundamentais da vida poltica da Venezuela (Cariola e Lacabana, 2005).
16. Embora haja antecedentes, como a Constituio de 1999, os conselhos locais de planejamento, os conselhos
paroquiais e comunitrios, foi em abril de 2006 que se promulgou a lei dos conselhos comunitrios.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Dado que o problema da gua tem sido uma constante nos setores populares,
as MTAs nascem de uma necessidade sentida nas comunidades que a de regularizar o acesso ao servio. Este processo semelhante em todos os casos mesmo
quando as caractersticas de cada um introduzem algumas diferenas. A formao
das MTAs convoca a comunidade de forma ampla e esta participa de assembleias
para a designao de seus membros. Geralmente se visualiza um forte compromisso das pessoas, no isento de conflitos e certo ceticismo de outras pessoas, que
geralmente desaparece quando se comea a ver que as aes das MTAs apresentam
resultados positivos.
Quando essas aes se concretizam em um projeto comunitrio, a participao aumenta, embora, como ser visto mais adiante, tambm ocorram grandes
conflitos associados administrao dos recursos monetrios e outros menores
por desavenas pessoais. Na etapa prvia de formao e incio das atividades das
MTAs, que inclui a realizao do cadastro, censo da populao, croquis das redes e
desenho do projeto, obtm-se uma boa participao, principalmente dos membros
da MTA. Em contrapartida, particularmente importante a maior participao
e o consenso do conjunto da comunidade quando o projeto recebe os recursos
monetrios para sua execuo.17 Este projeto se transforma no s em um instrumento material para solucionar total ou, com mais frequncia, parcialmente18 o
problema da gua, mas tambm em um fato simblico19 que agrega a comunidade,
convocando-a a participar de diversas atividades, fortalecendo a cidadania e a
autoestima coletiva e pessoal.
Terminado o projeto e alcanado o objetivo de melhorar o acesso ao servio
de gua, a participao nas atividades da MTA estanca-se e pode-se falar de um
patamar de participao (Lacabana et al., 2008) em que esta cresceu, mas depois no
se ampliou, e tudo aquilo que tem relao com as atividades da MTA assumido
por uma ou poucas pessoas ligadas ou no organizao inicial.20
17. Nas palavras de um entrevistado: Bom, aqui, todavia, ainda existe algum, na verdade, que ainda apresenta essa
apatia. No, eu no vou a essa reunio, o que isso. Mas quando se convoca so coisas fortes, coisas por decidir em
relao aos projetos, coisas importantes a que ns nos dedicamos bastante. Sim, assiste maioria, quase a maioria da
comunidade (Lacabana et al., 2008, traduo nossa).
18. Parcialmente, no sentido de que no possvel ter acesso a um servio disponvel 24 horas todos os dias, como nas
reas formais da cidade, por questes tcnicas relativas tanto ao sistema de gua quanto ao contexto fsico no qual
se assentam as comunidades populares.
19. Como fato social que orienta a interpretao do mundo que os sujeitos sociais envolvidos na situao apresentam
a respeito de seu entorno imediato e mediato.
20. Essa uma constatao do trabalho de pesquisa realizado em profundidade em seis casos de diferentes reas do
pas (Lacabana et al., 2008). Tambm Lander (2010, p. 21, traduo nossa) apresenta uma percepo similar, quando
afirma: Mas ainda nas reas de mais xito persistem problemas. As polticas orientadas a transformar as empresas
de gua, de empresas estatais tradicionais em empresas propriamente pblicas (ou seja, do pblico, de todos e todas),
e o impulso dos processos organizativos em torno da gua, como tm sido as mesas tcnicas de gua e os conselhos
comunitrios, destacam-se, tanto na Venezuela como no exterior, como algumas das experincias democrticas mais ricas
deste processo. Sem dvida, hoje a lgica expansiva destes fecundos processos organizativos parece haver se interrompido;
h um desgaste inegvel na capacidade de resposta das EPPAS e uma perda da iniciativa nas comunidades organizadas.

Acesso Social gua e Polticas Pblicas: o caso das mesas tcnicas de gua
na Venezuela

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Em alguns casos, trata-se de certas formas de operao microlocal do servio,


como a abertura e o fechamento de registros; em outros, a MTA espera obter o
faturamento e a cobrana do servio, mas no quer se responsabilizar pela parte
operacional que se imagina nas mos da Hidrocapital. Por esta atividade, esta mesa
trmica cobrar uma porcentagem do faturamento e, por sua vez, as pessoas envolvidas tero uma renda pelos trabalhos realizados. Este um aspecto que pode ser
observado como uma maior participao da comunidade na operao do servio
ou, tambm, como certa privatizao ou terceirizao microlocal do trabalho
e um potencial foco de conflitos entre a comunidade e a MTA pelo pagamento
das atividades que seus membros21 realizam.
Quando o projeto termina, enfraquece a participao geral, e as atividades
ficam nas mos de uma s pessoa. Ocorre ento um processo no qual a condio
de lder comunitrio parece transformar-se, no imaginrio da comunidade,
na de funcionrio da empresa de proviso do servio, justamente pelas funes
operacionais que o lder cumpre. Tambm aconteceram casos nos quais lderes
comunitrios passaram a formar parte destas empresas. Embora estes exemplos
paream indicar que a participao acaba reduzida a questes operacionais e, de
certa maneira, estreitamente ligada operao das empresas provedoras, tambm
se destaca que se tem alcanado um nvel maior de envolvimento e participao
que no tem retorno e permaneceu na memria coletiva como um ativo poltico
e social para o futuro.22
Esse patamar de participao no significa uma valorao negativa da MTA
por parte dos membros da comunidade, e sim contra os objetivos mais gerais,
que no se reduzem apenas melhoria do acesso gua, mas tambm a questes
fundamentais, como o fortalecimento de uma nova cultura da gua pela valorizao do recurso, o no desperdcio, o pagamento da tarifa social e a preparao
para enfrentar contingncias individuais ou coletivas relacionadas com o servio.
Embora esta situao trate dos limites que as reivindicaes por servios em termos
de participao possuem, h de se destacar os impactos positivos e fundamentais
21. Nas palavras de dois entrevistados de diferentes comunidades a respeito da participao: 1.Aqui bem, agora
mesmo, ns temos doze registros aqui dentro, verdade, mas o trabalho aqui dentro voluntrio, o que temos que
fazer de forma voluntria, ento o registro antes o manejava o senhor Luis, ele tambm esteve bastante envolvido na
luta e isso, ento um dia ele veio e me entregou o registro, que estava cansado que no sei que, na verdade so doze
registros (...) e ento meu marido e eu estamos abrindo os registros e o meu filho de quatorze anos passa com um
caderno e recolhe a colaborao e pe as pessoas para assinar (). 2. Eu fui uma que fui discutir com Romel, ento
ele me disse: Mami no culpa minha porque algum me desligou a bomba! Ento ele no tem quem o ajude, faz
tudo sozinho, se tem que dividir, ento no h comunicao com ele, porque a ele lhe colocam a culpa e na realidade
que as pessoas so muito espertas (Lacabana et al., 2008).
22. (...) Sempre tomaram, como posso dizer, como exemplo a mesa tcnica de gua; sempre esto fazendo consulta,
sempre pedem assessoria. Assim pode ser feito? Como se deve fazer? Por que se deve fazer? E tudo isso, sempre h
uma consulta da mesa tcnica de gua e por isso penso que se estabeleceu um precedente poltico e social dentro
da comunidade, porque fomos os primeiros em nvel nacional a administrar o dinheiro, fomos os primeiros a dar esta
oportunidade de mostrar que o povo sbio. A demonstramos que ns do povo, somos sbios, de que no s os
polticos e os profissionais so sbios, mas tambm o povo sbio (Lacabana et al., 2008).

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

para a organizao popular, as pessoas e as comunidades que derivam da criao


e do funcionamento das MTAs.
O primeiro e mais direto desses impactos a melhoria do acesso ao servio,
embora na maior parte dos casos no se obtenha um servio regular e dirio.
Por sua vez, este acesso acarreta melhorias na vida cotidiana das famlias e na
sade das comunidades, sobretudo se est complementado tambm com projetos
de esgotamento sanitrio. Outro aspecto que deve ser ressaltado em todos os
casos estudados a ampliao da obra para alm dos objetivos iniciais, como
consequncia do compromisso da comunidade para assumir parte das tarefas
que os projetos demandam e da poupana de recursos que permitem realizar
estas ampliaes.23
Nesse processo, visualiza-se tambm outro aporte das comunidades, talvez
mais intangvel, mas nem por isso menos importante, que o conhecimento e
as propostas para melhorar a implementao do projeto. o que neste estudo se
denominou de encontro de saberes, que se d com maior intensidade nos barrios
mais consolidados, tanto pela experincia em participao de seus habitantes e
lderes comunitrios, quanto pelo conhecimento detalhado das infraestruturas
existentes e dos problemas que os afetam. Este encontro um aporte de duas
mos, pois fortalece os saberes e o conhecimento tcnico dos habitantes do barrio,
assim como de tcnicos e profissionais das EPPAS. Alm disso, deve-se ver como
um impacto positivo sobre a comunidade toda vez que o resultado destes aportes
se converte em um produto objetivo, o que tambm se expressa positivamente
no nvel subjetivo. O crescimento da autoestima pelos resultados alcanados o
principal exemplo deste efeito positivo.24
Outros fatores de impacto positivo em todos os casos estudados foram a
tendncia a resolver os problemas coletivamente, o fortalecimento do sentido de
pertencimento comunidade e a motivao para participar de outras organizaes e
projetos comunitrios, assim como de misses sociais e diversas atividades coletivas.
Um ponto importante a relao das MTAs com os conselhos comunitrios, que
nem sempre harmnica e tem dado lugar a uma discusso sobre a necessidade
ou no de as MTAs permanecerem ao longo do tempo cumprindo as funes

23. Um caso emblemtico nesse sentido a Califrnia II, um assentamento na periferia de uma capital do interior do pas,
onde a administrao dos recursos pela comunidade e sua participao nos trabalhos permitiram uma ampliao da rede
para toda a comunidade em relao ao projeto inicial, que s contemplava uma cisterna e uma fonte de gua coletiva.
24. Olhe, isso [sobre mudanas de nvel pessoal], se te digo isso de forma emocional, de verdade, eu sinto uma grande
mudana () bastante significativa, pois sinto uma mudana, eu voltei ou seja, estou vivendo outro tipo de vida, quer
dizer, outra etapa de minha vida. Eu me sinto mais seguro, sinto mais vontade de continuar vivendo, me sinto com
mais vontade de continuar trabalhando tanto por minha comunidade como pelo meu projeto poltico, revolucionrio;
volto a repetir, por meu projeto bolivariano estou disposto a qualquer coisa, como for e quando for (Lacabana et al.,
2008, traduo nossa).

Acesso Social gua e Polticas Pblicas: o caso das mesas tcnicas de gua
na Venezuela

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que vinham executando anteriormente, ou se devem se incorporar aos conselhos


comunitrios, e estes levarem adiante as funes que aquelas cumpriam.25
A respeito desse ltimo ponto, h um consenso bastante generalizado
sobre a necessidade da permanncia das MTAs, que coincide com a valorizao
positiva de sua experincia por duas vias distintas. A primeira refere-se s conquistas, experincia, s aprendizagens, organizao etc. obtidas por prticas
desenvolvidas pelas MTAs. Nesta via, cabe destacar o papel destas na construo
de redes sociais, especialmente no desenvolvimento de novas organizaes e
no fortalecimento do tecido social comunitrio. A segunda via referencia uma
questo mais poltica: a conscincia do papel destas organizaes na construo
do poder popular. Embora se possa pensar nos limites polticos que possui a
atuao das MTAs por sua especificidade reivindicativa, tambm parece claro
que se est caminhando em direo ao acesso ao poder por parte dos setores
populares, entendido como fora de transformao da sociedade, de acordo
com o objetivo especfico destes setores. Pode-se afirmar que esta experincia
fica registrada na conscincia e na condio de sujeitos sociais e, por isso, h
um avano na construo do poder popular. Contudo, para que este poder seja
real, preciso transcender da participao na soluo dos problemas cotidianos
das comunidades para o conhecimento e a tomada de decises em escala macro.
Esta situao remete novamente aos limites polticos das reivindicaes por
servios. A partir da experincia das pessoas, no presente, h uma valorao
positiva das MTAs, e espera-se que, no futuro, continuem existindo, pois se
considera que contriburam e continuaro a faz-lo, em direo construo
do poder popular.
Um aspecto relevante a ser citado a relao positiva e altamente valorizada
com as empresas pblicas provedoras do servio e com a HIDROVEN, pois so
instituies com um grande compromisso comunitrio, o que as diferencia de
outros rgos do Estado. Nesta relao, destaca-se o acompanhamento destas
empresas na formao e na capacitao por meio de cursos e oficinas sobre aspectos
comunitrios, administrativos e tcnicos dos projetos.
A nova institucionalidade que se desenvolve a partir das polticas pblicas
inclusivas e da criao das MTAs marca uma nova relao com o Estado e, tambm,
ocasiona uma institucionalidade interna, microlocal, por meio das redes de organizaes
geradas para atender s situaes que assim o requereram (terra, sade, energia,
trabalho etc.), e tem consequncias positivas na interao pessoal dos habitantes
dos barrios, na identificao com sua comunidade e, como foi dito, na autoestima
25. Na medida em que a Lei dos Conselhos Comunitrios (Venezuela, 2006) os define como a instncia de participao,
articulao e integrao das diversas organizaes comunitrias, coloca-se em dvida a permanncia das MTAs como
organizaes independentes, especialmente no uso dos recursos que, se supe, deveriam ser destinados aos bancos
comunitrios, que so os rgos financeiros destes conselhos.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

pessoal e coletiva. Em referncia a este ltimo aspecto, necessrio ressaltar a liderana feminina, pois as mulheres tm sido agentes fundamentais na luta pela gua e
na organizao, no desenvolvimento e nas realizaes das MTAs. Nesta atuao, as
mulheres que participam destas experincias comunitrias fortaleceram sua autoestima
e passaram a ter uma nova viso de seu papel na comunidade e na sociedade.26
No marco da implementao dos projetos comunitrios e de atuao das MTAs,
necessrio um enfoque de gnero que resgate o papel das mulheres e dos homens.
As anlises de gnero partem de um princpio bsico: a diferena sexual se transforma
com o tempo, e no sistema vigente, em desigualdade social. Pode-se afirmar, apesar de
algumas limitaes, que, a partir da experincia de organizao e participao associada
s MTAs, a desigualdade de gnero parcialmente27 revertida e as mulheres ocupam
um lugar relevante na organizao comunitria e na construo do poder popular,
embora seja necessrio discutir os limites deste ltimo processo.
Uma meno particular sobre a participao dos jovens faz-se necessria.
Em poucos casos, destaca-se uma direo muito jovem formada por homens e
mulheres, equitativa em termos de gnero, mas no isenta de conflitos, e que, embora
s vezes tenha sido posta em discusso justamente pela questo geracional, tem
obtido importantes avanos nos projetos de gua e esgoto, assim como no desenvolvimento de outras atividades e organizaes para a comunidade. Na prtica, est
claro que so produzidas mudanas na percepo que os jovens tm de seu entorno
microlocal, da importncia que sua atividade possui e de certo reconhecimento da
comunidade por seu trabalho. Isto no significa que os problemas que os jovens
possuem na comunidade sero solucionados, pois os trabalhos desenvolvidos por
eles so muito pontuais e espordicos. Com isso, gera-se uma tenso importante
com o trabalho voluntrio, pois em torno dele se desenrolam alguns conflitos
importantes e com intensidades diversas, dependendo do nvel de complexidade
26. Nas palavras de uma integrante de uma MTA: As mulheres tm algo to grande e participativo que ns mulheres
temos o poder, o poder que no possuamos antes por exemplo: uma mulher antes no saa de sua casa, se saa,
era para lavar, passar e cozinhar, mais nada. Mas, hoje em dia, ns mulheres nos arrumamos e nos valorizamos.
Eu te digo, por experincia prpria, que sou uma mulher que vive sozinha com meus filhos; meu filho j tem vinte anos.
Eu no vivo com meu marido e tenho sido uma mulher e um homem e eu no posso parar de trabalhar, teho de seguir
adiante, de executar, de lutar, de ser uma lutadora social para a comunidade, para a reserva, para o que me aparece
e para colaborar com as pessoas para ajudar. Eu no estou dizendo que estou velha, que me doem as pernas, no.
Para tudo h seu tempo, porque antes ns mulheres estvamos submissas, mas agora no, ns temos o poder, a fora,
a virtude e o esprito fortalecido para seguir adiante, somos ouvidas; uma mulher agora tem com o que e consegue a
soluo (Lacabana et al., 2008, traduo nossa).
27. Parcialmente, pois, embora as mulheres tenham tido um papel preponderante, pode-se perceber certa diviso do
trabalho por gnero. Mesmo naqueles casos em que elas tiveram um papel fundamental na luta pela gua (El 70 e
Campo Rico) e participaram em postos-chave da organizao, h tarefas, como lidar com o dinheiro, que ficam nas
mos dos homens. As mulheres assumem outras funes mais relacionadas com as atribuies tradicionais preparar
as comidas para os trabalhadores, por exemplo. Alm disso, geralmente as mulheres expressam que sua participao
se v limitada pelas tarefas domsticas e pelo cuidado com os filhos. No raro ver a participao de mulheres da
terceira idade que esto mais tempo na comunidade e que, de certa forma, possuem maior autonomia e tempo para
participar das tarefas comunitrias, alm do conhecimento dos problemas da comunidade. Embora as tarefas mais
pesadas sejam assumidas pelos homens, em uma clara relao com sua condio masculina, no raro ver mulheres
participando tambm nessas destas tarefas.

Acesso Social gua e Polticas Pblicas: o caso das mesas tcnicas de gua
na Venezuela

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e necessidade do setor, o que d lugar a percepes diversas e formas diferentes de


se envolver no trabalho comunitrio, em uma relao diretamente proporcional
entre necessidade e participao.
Na maioria dos casos, so observados conflitos importantes em relao aos
recursos financeiros alocados para os projetos. Em parte, estes conflitos tm relao
com o pagamento dos trabalhos, como foi visto antes, e tambm com a desconfiana
gerada, em alguns membros da comunidade, quanto ao seu uso, falta de acesso
direto a eles ou aos benefcios deles provenientes e, sem dvida, ao problema do
poder que se associa ao manejo desses recursos monetrios. Contudo, as MTAs
tm prestado contas tanto a suas comunidades quanto s EPPAS, com um sistema
de prestaes de contas semanal muito restrito, no qual o conflito tem uma base
mais subjetiva que real.
Essas reflexes no podem ser feitas margem destes dois importantes temas:
lideranas e controle social. Embora tenham surgido novas lideranas com uma clara
viso sobre a necessidade de impulsionar a formao, a participao e, em definitivo,
um novo modelo de pas, ainda se mantm prticas clientelistas e autoritrias que em
vrios casos se desenvolveram por um forte personalismo de lderes comunitrios,
que no querem responder ao controle social de suas comunidades, mas pretendem
manter uma relao direta com os rgos do Estado sem a mediao e o controle
comunitrios, o que, por sua vez, tambm alimenta a continuidade de prticas clientelistas e paternalistas. Estas situaes geram conflitos importantes e, novamente, se
relacionam ao manejo dos recursos e ao poder real e simblico derivado do controle
destes. Embora a anlise dos conflitos28 ressalte um aspecto cultural negativo sobre o
compromisso comunitrio e poltico, ou de certos limites da mudana cultural com
a persistncia do individualismo, tambm certo que o espao organizacional das
MTAs se torna um espao de construo de subjetividades e de imaginrios positivos,
assim como de um senso de pertencimento e identidade da poltica e do poltico.
Uma reflexo necessria frente a essa realidade se seria possvel construir o
poder popular isto , um tipo de poder popular com base nestas lideranas que
no transcendem o microlocal, que se entronizam nas novas organizaes comunitrias
sem romper com os velhos esquemas, deixando de lado a efetiva participao das
pessoas e dependendo diretamente do Estado.
28. Um aspecto que poderia exacerbar os conflitos a polarizao poltica, mas, na maioria dos casos, os responsveis
pelas MTAs e outros dirigentes comunitrios tm expressado a necessidade de que prevalea uma viso comunitria
acima das diferenas polticas, ajudando assim a fortalecer a participao e a organizao. Em uma entrevista:
No, aqui no metemos a poltica. Ns tratamos de no tocar estes temas polticos, porque cada um tem sua
simpatia e para no entrar em conflitos (), pois temos chavistas e h pessoas da oposio, mas todas esto de
acordo, queremos o trabalho, estamos interessados e h respeito e harmonia, cada um respeita a ideia do outro.
[Ela da oposio] ela colabora, vem trabalhar e vamos trabalhar (todos opinam igualmente), [no importa] o que
seja a pessoa, o importante que a pessoa trabalhe, tem sido a senhora uma das pessoas que levaram isto a peito
e tem cooperado desde o princpio (Lacabana et al., 2008, traduo nossa).

282 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

4 REFLEXES FINAIS SOBRE A PARTICIPAO, A AUTONOMIA E A DEMOCRACIA


NAS MTAS

As novas formas institucionais tiveram e continuam tendo um grande potencial


de transformao e emancipao, permitindo a criao de organizaes de base,
entre as quais se encontram as MTAs.
Por meio das MTAs e de outras organizaes comunitrias de base, abriram-se
espaos para construir e consolidar a autonomia popular e a cidadania no s em
termos de direitos e obrigaes, mas tambm na constituio de sujeitos polticos
e, portanto, da politizao do social, visto que no apenas se trata de se opor e
resistir, como tambm de elaborar a dinmica poltica e, principalmente, fazer com
que ela volte a ocupar um lugar central na sociedade.
Desse modo, recoloca-se a questo do poder no s no debate pblico, mas
tambm nas prprias organizaes sociais. A questo do poder vai alm de uma
interpretao de empoderamento que coloca estas organizaes e os setores que
representam em lugar individual ou grupal autogestionrio, com capacidade de
ao em seu mbito local, mas com pouca incidncia no conjunto da sociedade
ou seja, sem impacto nos processos de mudana do modelo social em nvel mais
geral. Por isso, no se trata somente de administrar o conflito social por meio destas
organizaes e congelar as relaes de poder fazendo destas organizaes grupos
de poder que apresentam suas prprias demandas e permitem a continuidade da
fragmentao do campo popular, mas tambm de construir o poder popular e um
novo modelo de pas. Embora estas potencialidades estejam presentes nos processos
descritos, nem sempre se avana neste sentido. O trabalho de campo realizado
permite constatar que, em alguns casos, as MTAs parecem limitar-se ou at mesmo
retroceder, tornando-se espaos de administrao e conteno do conflito social,
mas, em outros, se verifica que existe uma clara conscincia do papel que exercem
nos processos de transformao em curso.
Os processos de participao que se iniciaram na Venezuela, a partir da vigncia
da Constituio de 1999 e das polticas de incluso social implementadas a partir
de 2003, possuem uma forte ancoragem territorial. As novas formas de participao
popular impulsionadas pelas polticas pblicas tm uma caracterstica principal
referente ancoragem no territrio, visto que se constituem em e a partir de territrios
sociais, concebidos como espaos de vida das pessoas nos quais h uma expresso
definida das necessidades compartilhadas pelas comunidades (DElia, 2002).
Ao se abordar a dimenso territorial dos processos de democratizao em curso
na Venezuela, dos quais as MTAs fazem parte, necessrio assinalar tambm a revalorizao dos habitat populares, a reconstruo positiva das identidades populares,
a ruptura das fronteiras urbanas simblicas e o papel do Estado e da nao como
referncias de construo de identidade nacional e ampliao do mbito pblico.

Acesso Social gua e Polticas Pblicas: o caso das mesas tcnicas de gua
na Venezuela

| 283

Apesar dos avanos obtidos, no se pode deixar de assinalar que persistem perigos
para a autonomia, a democracia participativa e protagonista e os resultados alcanados
com a organizao comunitria. Entre os perigos, destacam-se: o controle social de
cima para baixo; a burocratizao da participao; a reintroduo ou permanncia do
clientelismo sob novas formas; a instrumentalizao partidria; a excluso de interesses
populares por manipulao das instituies participativas ou por falta de compromisso
da tecnocracia e da burocracia; a permanncia nas comunidades da cultura de urgncia,
do individualismo, das lideranas tradicionais, do personalismo em mais de uma
oportunidade desenvolvido no calor da prpria participao e a partir da alocao de
recursos de forma direta a indivduos. Saliente-se, ademais, em alguns casos, a criao
de organizaes de base ou a articulao destas organizaes, como so os conselhos
comunitrios, passando por cima das comunidades e rompendo a confiana delas,
ao no cumprirem com os objetivos propostos e com a transparncia na utilizao
dos recursos que lhes so destinados.
Como foi apontado, a luta pelo controle dos recursos se transforma em
um combate pelo poder nas comunidades e tende a desvirtuar os processos
de democratizao. Assim, fortalece-se a democracia, desejando-se alcanar a
democracia revolucionria (Venezuela, 2007), mas isto no possvel se no
h democracia interna nas organizaes. Se seus membros no so democratas,
necessrio revisar as aes, identificar as falhas e os obstculos e avanar na
construo do campo do popular.29
Nesse sentido, os processos de democratizao, construo da cidadania,
incluso social e, acima de tudo, emancipao abriram novos caminhos para a
liberao do potencial criativo e a mudana de valores nos setores populares. Estes
processos permitiram tambm a reconstruo do mundo cotidiano destes setores
e a redefinio positiva de sua subjetividade expressa, entre outras coisas, na
ampliao e no fortalecimento da autoestima, da aprendizagem, do intercmbio
de saberes e do desenvolvimento de novas identidades, mesmo quando persistem
conflitos, ameaas autonomia e uma certa paralisia na participao.
Finalmente, pode-se afirmar que a histria das MTAs construda a partir
da necessidade e da carncia que os setores populares esto submetidos em suas
condies de vida, da abertura de espaos para o exerccio da democracia por
meio das polticas pblicas inclusivas e da participao destes setores nestas
organizaes para solucionar seus problemas. Este processo gerou uma identidade
positiva das MTAs baseada nos avanos obtidos e na transparncia das aes, que,
em muitos casos, as diferencia de outras organizaes comunitrias, ao mesmo
29. Nesse sentido, as perguntas e as reflexes de Lander depois das eleies de 2010 so muito pertinentes a este
respeito. Dadas as experincias do socialismo do sculo XX, possvel um processo permanente de aprofundamento
da democracia sem a construo de um tecido social autnomo, se as organizaes sindicais e populares de diferentes
tipos esto colonizadas pelas estruturas do Estado e do partido? (Lander, 2010, p. 16, traduo nossa).

284 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

tempo em que esta diferena se projeta na relao entre comunidade MTA


e empresa hidrolgica, gerando um novo tipo de institucionalidade. Dessa forma,
a histria das MTAs se transforma em memria ativa, em experincia acumulada
dos setores populares na construo de uma nova democracia e de um modelo de
pas inclusivo e mais igualitrio.
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286 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

APNDICE

TABELA A.1

Resumo das mesas tcnicas de gua (1o trim. de 2011)


Empresa pblica
Hidroandes

Hidrocapital

Estado
Barinas

173

Trujillo

112

Distrito capital

257

Miranda

368

Vargas

Hidrocaribe

Hidrocentro

Nmero
de MTA

Total de
MTA
285

Nmero de
CCA
2
1

Total de CCA
3

Nmero de
representantes
10
8

0
721

33

42

687

96

Anzoategui

552

12

2.695

Nueva esparta

103

826

22

437

Sucre

171

981

Aragua

421

10

456

Carabobo

449

Cojedes
Hidrofalcon

Falcon

Hidrolago

Zulia

936

66

19

384
17

742

742

19

19

957

1.867

1.867

17

Hidrollanos

Apure

249

249

No possuem

No possuem

Hidropaez

Guarico

258

258

67

67

285

Hidrosuroeste

Tachira

587

587

24

guas de Monagas

Monagas

303

303

No possuem

No possuem

Hidrolara

Lara

430

430

guas de Ejido
Aguas de Merida

Merida

98
239

337

2
3

No possuem

No possuem
98
64
40

guas de Yaracuy

Yaracuy

344

344

Aguas de Portuguesa

Portuguesa

248

248

No possuem

No possuem

No possuem

Hidrobolivar

Bolivar

401

401

No possuem

No possuem

No possuem

CVG GGOSH

Amazonas

25

Delta amacuro

50

Total

8.609
Fonte: HIDROVEN (2011).

75
8.609

No possuem
No possuem
186

No possuem
186

No possuem
No possuem
7.170

CAPTULO 13

APROPRIAO DAS GUAS NO CIRCUITO DAS


GUAS MINERAIS DO SUL DE MINAS GERAIS,
BRASIL: MERCANTILIZAO E
MOBILIZAO SOCIAL1
Josiane Teresinha Matos de Queiroz2
Lo Heller3
Andra L. M. Zhouri4

RESUMO

Este estudo avalia os processos iniciais de envase de gua no Circuito das guas
do Sul de Minas Gerais pela empresa guas Minerais de Minas S.A., subsidiria
da Copasa, que a concessionria de servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no estado de Minas Gerais. Foram utilizadas entrevistas com
representantes da empresa e do movimento social local, visitas tcnicas e reviso
bibliogrfica. A discusso pautada no princpio da racionalidade ambiental,
confrontando-a com a racionalidade econmica capitalista. A anlise sugere
fragilidades socioambientais do paradigma adotado para a explorao da gua
no Circuito, em especial a contradio do envase da gua por uma prestadora de
servios coletivos de abastecimento de gua.

1. Este captulo integra a pesquisa de doutorado de Queiroz (2011), defendida junto ao Programa de Ps-Graduao em
Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). A pesquisa investiga
como o crescente consumo de guas envasadas no mundo demanda estudos e acompanhamentos de sua cadeia de
produo, consumo e descarte de embalagens. Por meio de estudo quali-quantitativo, investigaram-se diversos aspectos
relacionados s guas envasadas, com base no referencial terico de campo de Pierre Bourdieu, categorizando os agentes
que fazem parte deste campo. Identificaram-se as polticas pblicas que regem o campo e sua aplicao nos municpios
de Itabirito, Ouro Preto e Vespasiano, em Minas Gerais, que tambm foram selecionados para discutir a qualidade da
gua envasada e as percepes de consumidores. Foram identificadas as consequncias socioambientais geradas em
todo o processo de envase de gua, com uma discusso especfica sobre conflitos sociais no Circuito das guas do Sul
de Minas Gerais, representado em parte neste captulo. A pesquisa apresenta resultados que podem contribuir para a
implantao de polticas de melhorias do servio de abastecimento pblico de gua, alm de suscitar reflexes sobre
as implicaes do consumo de guas envasadas. Os autores agradecem ao Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq), agncia de fomento brasileira, pela bolsa de doutorado e doutorado sanduche na
Queens University, Canad, para a autora Josiane Teresinha Matos de Queiroz.
2. Ps-doutora em Saneamento pelo Departamento de Engenharia Sanitria e Ambiental (Desa) da UFMG.
3. Pesquisador do Centro de Pesquisa Ren Rachou (CPqRR), Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz).
4. Professora da Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da UFMG.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

1 INTRODUO

A gua, essencial vida, vem sendo alvo de processos de mercantilizao e de


privatizao, sob o manto do discurso aparentemente neutro do interesse pblico.
Entretanto, este discurso tem sido contestado no Circuito das guas do Sul de Minas
Gerais,5 do qual fazem parte os municpios de So Loureno, Caxambu, Lambari e
Cambuquira, possuidores de guas minerais consideradas as mais diversificadas do
planeta. Processos singulares nestes municpios tm revelado a fora do local contra
as prticas de uma empresa com atuao global6 em So Loureno e da subsidiria
da empresa de saneamento de Minas Gerais, com planos ambiciosos de envase de
gua nos outros trs municpios. Cidados locais vm se mobilizando na tentativa
de coibir atitudes ambientalmente predatrias na regio.
Neste captulo so apresentados os processos iniciais para o envase de gua
do Circuito de guas do Sul de Minas Gerais, representado pela empresa guas
Minerais de Minas S.A., subsidiria da Companhia de Saneamento de Minas
Gerais (Copasa), empresa do governo do estado, de economia mista, responsvel
pela concesso de centenas de sistemas de abastecimento de gua e com recentes
instalaes nos municpios de Caxambu, Lambari e Cambuquira, bem como no
municpio de Arax, para o envase de gua. Foram utilizados recursos de pesquisa
bibliogrfica, visitas tcnicas e entrevistas com representantes da empresa e de
uma organizao de mobilizao social da regio do Circuito de guas do Sul de
Minas Gerais.7
O captulo inicia-se pelo processo licitatrio, que gerou desde a concesso
at os planos de explorao da empresa, confrontando sua perspectiva com a viso
de um representante dos movimentos sociais. As relaes analisadas remetem
existncia de conflitos entre a racionalidade ambiental e a racionalidade econmica
capitalista. Como afirma Leff (2002), as contradies entre estas racionalidades
do-se por um confronto de diferentes valores e potenciais arraigados em esferas
5. Sobre a importncia das guas minerais para os municpios e a formao histrica do Circuito das guas do Sul de
Minas Gerais, ver (Guimares, 2009).
6. Sobre questes da mobilizao social e as aes da Nestl Waters no municpio de So Loureno, ver Ninis (2006)
e Queiroz (2011).
7. O percurso metodolgico para o presente captulo constituiu-se das seguintes etapas: pesquisa bibliogrfica, entrevistas
e visitas tcnicas s indstrias nos municpios de Caxambu, Lambari e Cambuquira. O municpio de Arax, localizado
no Tringulo Mineiro, no foi visitado. Foram enviados ofcios solicitando autorizao para as visitas tcnicas e para
a concesso de entrevistas com representantes da empresa, alm de contatos com representantes de movimentos
sociais da regio. Na guas Minerais de Minas S.A., a entrevista foi concedida pelo representante da empresa em
dezembro de 2007. O representante de um grupo de mobilizao social que atua na regio do Circuito de guas do
Sul de Minas Gerais foi entrevistado em janeiro de 2008. Suas identidades esto preservadas. As visitas nas indstrias
foram autorizadas para janeiro de 2008, nos municpios de Caxambu, Lambari e Cambuquira, com acompanhamento de
representantes da empresa. Entretanto, estas ainda no estavam operando, devido a obras de reformas e adequaes,
exceto em Caxambu, onde o envase estava sendo realizado em carter experimental e para suprir as necessidades
do governo estadual. Foi observado que grandes equipamentos importados de envase estavam sendo recebidos e
armazenados nas indstrias para posterior uso.

Apropriao das guas no Circuito das guas Minerais do Sul de Minas Gerais, Brasil:
mercantilizao e mobilizao social

| 289

institucionais e em paradigmas de conhecimento, e por meio de processos de


legitimao com que se defrontam diferentes agentes sociais.
Ressalta-se que este captulo parte da premissa acerca da existncia de uma
dualidade na percepo do usurio sobre a qualidade da gua de abastecimento
pblico. De um lado, a subsidiria da empresa oferecer gua envasada apoiada em
um marketing que reala sua qualidade e seus valores associados a um determinado
status social. De outro, a mesma prestadora de servios se apresenta igualmente
na mdia alegando distribuir uma das mais seguras guas do Brasil por meio de
sistema pblico e canalizado. Esta duplicidade de atuao e de oferta de produtos
gua envasada e gua canalizada tende a confundir a populao, gerando uma
desconfiana em relao ao discurso sobre a qualidade do sistema pblico de
abastecimento e distribuio de gua.
2 A GUA COMO DIREITO HUMANO: UMA QUESTO DE POLTICA PBLICA

A gua potvel um direito humano fundamental e se encontra no cerne de


uma crise diria que afeta vrios milhes de pessoas, entre as mais vulnerveis do
mundo. A preservao do direito humano gua um fim em si mesmo e um
meio de consubstanciar as prerrogativas mais genricas da Declarao Universal
dos Direitos Humanos e outros instrumentos com vnculo jurdico, incluindo o
direito vida, educao, sade e habitao (PNUD, 2006).
Cabe salientar que a Resoluo A/RES/64/292, da Organizao das Naes
Unidas (ONU), de 3 de agosto de 2010,8 ao declarar que o acesso gua potvel
e ao esgotamento sanitrio um direito humano essencial, espelha a preocupao
com a situao de que 884 milhes de pessoas no mundo no tm acesso a fontes
confiveis de gua e 2,6 bilhes de pessoas no dispem de esgotamento sanitrio
seguro. Estudos tambm indicam que cerca de 1,5 milho de crianas menores de
cinco anos morrem todos os anos no planeta por doenas relacionadas potabilidade
da gua e precariedade dos servios de saneamento (ONU, 2010).
Portanto, o reconhecimento da gua como um direito humano fundamental
implica responsabilizao do poder pblico pela garantia do acesso gua para
todos, indistintamente, em uma base no lucrativa. Contudo, os interesses das
grandes corporaes que operam com o comrcio da gua trabalham para que, ao
invs de um direito, a gua seja reconhecida como uma necessidade a ser provida
pela iniciativa privada e absorvida pela lgica mercantil (Barlow e Clarke, 2003;
Gleick, 2007; Irigaray, 2003; Le Monde diplomatique, 2003).

8. Disponvel em: <http://goo.gl/XM3mUj>. Acesso em: 15 ago. 2010.

290 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Existe uma oligarquia internacional da gua atuando mundialmente e produzindo conhecimento, dando a direo do discurso, influenciando a mdia e a agenda
mundial da gua. Poderosas empresas detm atualmente a posse de grandes reservas
de gua doce para envase, e empresas privadas prestadoras de servios coletivos
vm tambm demonstrando cada vez mais interesse no setor de envase de guas,
como as francesas Vivendi e Veolia (Petrella, 2002; 2003). Ribeiro (2009, p. 140)
complementa que o grave desequilbrio social gerado pelo modo hegemnico
atual faz com que a gua seja alvo dos denominados senhores da gua, bares da
gua ou capitalistas da gua, um grupo de dez corporaes internacionais que
dominam os servios da gua no mundo e tm tambm interesse no comrcio
da gua envasada.
Barlow e Clarke (2003) apresentam uma discusso sobre como envasar gua
se tornou a forma mais utilizada pelas indstrias que mais crescem mundialmente
e que so as menos regulamentadas mundialmente pelo poder pblico.9
No grfico 1 apresentada a evoluo do consumo mundial de gua envasada
a partir da dcada de 1970 at o ano 2000, com crescimento acentuado ao longo
da dcada de 1990.
GRFICO 1

Evoluo do consumo mundial de gua envasada consumo mundial (1970-2000)


(Em bilhes de litros)
100
84
80

60
7,5
40

20

2,5

1
Anos 1970

Incio dos anos 1980

Final dos anos 1980

2000

Fonte: Barlow e Clarke (2003) e De Paula (2003).

No grfico 2 so apresentadas as projees mundiais de consumo de guas


envasadas para 2013.

9. Sobre a discusso da regulamentao de empresas envasadoras de guas no mundo, ver Serra (2009).

Apropriao das guas no Circuito das guas Minerais do Sul de Minas Gerais, Brasil:
mercantilizao e mobilizao social

| 291

GRFICO 2

Projees globais de consumo para guas envasadas (2008-2013)


(Em bilhes de litros)
300
250

218

224

2008

2009

231

239

2010

2011

249

259

200
150
100
50
0

2012

2013

Fonte: Abinam (2009).

Portanto, o consumo mundial de guas envasadas aumenta vertiginosamente, a cada


ano, propiciando algumas indagaes sobre como e onde esses volumes sero explorados.
Apenas quatro grandes transnacionais, detentoras das marcas mais vendidas mundialmente Nestl, Danone, Coca-Cola e PepsiCo , totalizam cerca de 45% do volume
global de guas envasadas (Abinam, 2009). Conforme Barlow (2009), a Nestl possui
atualmente 16% do mercado mundial de guas envasadas; comercializa 12 bilhes de
litros por ano, e calcula-se que suas expectativas de crescimento de mercado variem entre
6% a 8% ao ano (a.a.). Com setenta diferentes marcas vendidas em 130 pases, a Nestl
a lder do setor.
Barlow e Clarke (2003) informam que as quatro transnacionais esto ampliando
suas operaes na Amrica Latina em busca de novas oportunidades em um mercado
em pleno crescimento. No Mxico, a Coca-Cola possui uma rede de dezessete empresas
envasadoras e a Pepsi possui seis. No Brasil, a Coca-Cola possui dezenove envasadoras
e tem projetos de expanso, assim como no Chile, onde domina o mercado com 31%.
Os autores acrescentam que, desde o estado de Chiapas, no Mxico, at Kerala na ndia, existe
uma crescente oposio popular contra a contribuio de ambas as empresas na dilapidao
e contaminao do sistema de gua local, que se devem, tambm, a operaes de envase.
A transnacional francesa Danone pretende aumentar sua atuao no Brasil e adquiriu
uma indstria em Jacutinga, Minas Gerais. A produo, j assumida pela Danone, deve
passar de 600 mil unidades dirias para 3 milhes. Fora da Europa, a empresa tem 60%
de seu faturamento principalmente na Amrica Latina, mais especificamente, no Mxico
e na Argentina (Abir, 2008).

292 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

No Brasil, alm das quatro maiores transnacionais que exploram guas envasadas
no pas, h o exemplo da empresa Copasa, concessionria estadual dos servios de gua e
esgotos, que obteve a concesso para explorar guas minerais tambm em municpios do
circuito mineiro por meio de sua subsidiria guas Minerais de Minas S.A.
Por seu turno, a crescente oferta mundial de gua envasada no pode ser considerada
como uma soluo definitiva para substituir o direito bsico da populao que carece de
gua potvel. A conservao do habitat natural dos mananciais de gua doce, a ampliao e
o melhoramento do sistema pblico de abastecimento de gua com qualidade certamente
constituem solues mais factveis e acessveis para a proviso segura e sustentvel de gua.
Gleick (2004) v os perigos do envase:
Temo que a disponibilidade de gua envasada como alternativa de gua limpa e
segura, freie as presses internacionais para proporcionar gua segura a todos os seres
humanos. (...). Pelos custos, pelos controles e pela equidade, a gua envasada pode ser
uma soluo temporria, mas nunca a substituio ao abastecimento pblico, porque
quem tem mais problemas de acesso, nos pases pobres, se veriam obrigados a pagar
altos preos a vendedores privados ou empresas de gua envasada (Gleick, 2004, p. 4).

Acselrad (2003) complementa que o processo de disputa pelo controle do acesso


e explorao da gua pela classe empresarial e as presses sobre as polticas pblicas10 so
enfrentados por agentes sociais que medem foras com a imposio de condicionalidades
pr-mercantis, a fim de buscar formas democratizantes na gesto da gua. A complexidade
dos mecanismos de apropriao e de resistncia pela gua constitui, portanto, um desafio
para pesquisadores e formuladores de polticas pblicas, na busca dos instrumentos
apropriados ao entendimento desta rede intricada de processos socioecolgicos e polticos
que pem a natureza no interior do campo dos conflitos sociais (Acselrad, 2003, p. 9).
3 O ENVASE DA GUA E OS CONFLITOS SOCIOAMBIENTAIS

Questes ambientais so socialmente construdas a partir da interao e do embate


entre os agentes sociais. Elas s passam a existir, de fato, quando a sociedade as reconhece como merecedoras de especial ateno. neste sentido que se pode afirmar que
a emergncia de uma determinada questo ambiental fruto do processo, sempre
dinmico, de formulao do problema, convencimento a respeito de sua importncia
e mobilizao para seu enfrentamento.
Zhouri (2008, p. 275) afirma que um conflito eclode quando o sentido e a utilizao de um espao ambiental por um determinado grupo ocorrem em detrimento
dos significados e usos que outros segmentos sociais possam fazer de seu territrio, para
com isso, assegurar a reproduo do seu modo de vida. A autora apresenta uma srie
de exemplos de projetos homogeneizadores do espao, e acrescente-se aqui o campo
10. Ver Queiroz (2011) acerca das polticas pblicas nacionais vigentes sobre o envase de gua.

Apropriao das guas no Circuito das guas Minerais do Sul de Minas Gerais, Brasil:
mercantilizao e mobilizao social

| 293

das guas envasadas, que tambm vem suscitando conflitos a partir de interesses
econmicos e geopolticos em vrias regies do planeta.
Superexplotao de aquferos, produo de insumos para as embalagens plsticas e
seu refugo e transporte do produto envasado so consequncias do mundo globalizado
e podem gerar conflitos e graves problemas socioambientais.11 Os danos so sentidos
por todos e, principalmente, pelas camadas mais vulnerveis da sociedade. A degradao
ambiental surge como um efeito da crise da civilizao moderna. Isto deve-se, em grande
parte, concepo restrita da natureza enquanto fonte de matrias-primas. Para Leff
(2002, p. 136), a racionalidade econmica gerou uma concepo do desenvolvimento
das foras produtivas que privilegiou o capital, o trabalho e o progresso tcnico como
fatores fundamentais da produo, desterrando de seu campo a cultura e a natureza.
As questes ambientais permitem contestar os custos socioambientais derivados de
uma racionalidade capitalista fundada no clculo econmico, na eficcia dos sistemas
de controle e previso, na uniformizao dos comportamentos sociais e na eficincia de
seus meios tecnolgicos. Com efeito, possvel identificar inmeros exemplos concretos
que demonstram o descompasso entre o tempo ecolgico regenerao da natureza,
ou seja, o tempo de recarga dos aquferos e o tempo da acumulao mercantil, um
dos impasses revelados tambm no conflito que emergiu no Circuito das guas do
Sul de Minas Gerais. Relatos de como a superexplorao de aquferos pode acarretar
prejuzos socioambientais ao redor do mundo, em pases como ndia, Estados Unidos,
Mxico, Brasil, Paquisto e em pases da frica, podem ser encontrados em ALMG
(2007a), Barlow (2009), Barlow e Clarke (2003), Gleick (2010), Herriz (2006),
PNUD (2006) e Shiva (2006).
Em todo o Brasil, conflitos em relao ao envase de gua comearam a germinar
a partir do momento em que algumas estncias hidrominerais viram seu patrimnio
hdrico comprometido pela m utilizao dos aquferos, pela industrializao e pelo
crescimento urbano desenfreado. Os exploradores de guas minerais beneficiam-se de
uma legislao dispersa e ultrapassada e atuam a partir de uma racionalidade que pouco
se preocupa com o esgotamento do recurso o tempo ecolgico de regenerao e os
conflitos decorrentes da sua explorao. A corrida ao ouro azul compreende a disputa
pelos mercados e a propriedade de fontes. A crescente demanda por requerimentos de
pesquisa e concesses de lavra de gua mineral no Departamento Nacional de Produo
Mineral (DNPM) mostra uma tendncia preocupante, pois o rgo dispe de poucos
tcnicos para esta anlise. A deficincia da fiscalizao, a impropriedade da legislao12
e a desinformao tcnica acerca do assunto contribuem para agravar a problemtica
que se observa em vrias estncias hidrominerais do Brasil (Guimares, 2009).

11. Queiroz (2011) apresenta exemplos das consequncias socioambientais do envase de gua.
12. Ver Queiroz (2011) acerca das polticas pblicas nacionais vigentes sobre o envase de gua.

294 |

O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

Cabe aqui esclarecer sobre pontos importantes em relao classificao da gua


como mineral13 uma das muitas classificaes que a gua envasada recebe conforme
parmetros estabelecidos pela legislao pertinente , que a tipologia de gua que est
no palco das discusses do presente captulo. Atualmente, no Brasil, guas minerais
so oficialmente aquelas consideradas, por sua composio qumica ou caractersticas
fsico-qumicas, benficas sade. Entretanto, a legislao probe qualquer meno sobre
quais seriam estes benefcios, conforme o Cdigo de guas Minerais de 1945, ainda
em vigor (Brasil, 1945). So obtidas diretamente de fontes naturais ou artificialmente
captadas, de origem subterrnea, caracterizadas pelo contedo definido e constante
de sais minerais e pela presena de oligoelementos e outros constituintes. Estas guas
subterrneas so especialmente enriquecidas em sais retirados das rochas e sedimentos
por onde percolam muito vagarosamente (Vaitsman e Vaitsman, 2005). Guimares
(2009) aponta que a gua mineral, regida pelo ordenamento jurdico brasileiro, est
ligada ao status que detinha a gua nas dcadas de 1930 e 1940, pois regulada ainda
como bem mineral. Isto gera algumas consequncias, como a facilidade da superexplotao e a dificuldade da fiscalizao, deixando espaos abertos a uma explorao
mercadolgica com incipiente poder regulador. Portanto, a gua mineral obedece a um
regime jurdico fixado forma regulamentadora de explorao dos recursos minerais,
concebida, consequentemente, como minrio, ou seja, a gua pode ser explorada at
a exausto de suas fontes. Como a prtica de minerao da gua no um problema
exclusivo no Brasil. Barlow (2009) argumenta que:
A atual prtica de minerao da gua diferente do uso sustentvel que funcionou
por vrias geraes. Hoje, a gua subterrnea vista como um recurso finito, como
um mineral um depsito a ser explorado at se esgotar, permitindo que o minerador
13. Uma das classificaes das guas minerais leva em conta o elemento qumico predominante, podendo receber uma classificao
mista as guas que apresentem mais de um elemento digno de nota, ou as que possurem elementos raros. O fluoreto no
mencionado no Cdigo de guas Minerais como critrio de classificao. No entanto, o Departamento Nacional de Produo
Mineral (DNPM) passou a considerar o fluoreto como elemento raro e digno de nota a partir do final da dcada de 1980,
o que possibilitou a classificao de vrias guas como mineral fluoretada. Desde ento, as guas antes classificadas como
potveis de mesa que no possuem as qualidades das guas minerais ganharam o status de mineral, devido deteco de
concentraes mnimas de fluoreto (Caetano, 2005). Serra (2009) informa que havia diversas guas potveis de mesa quando o
DNPM ainda no procedia classificao das guas minerais como fluoretadas. Aps este procedimento, ao final da dcada de
1980 e incio da dcada de 1990, diversas guas potveis de mesa foram reclassificadas como guas minerais fluoretadas.
O autor alerta ainda que os intrpretes do Cdigo de guas Minerais afrouxaram as rdeas, entendendo por bem permitir
novos parmetros de classificao das guas minerais, com base em interpretaes equivocadas do referido documento legal, o
que tambm acabou por contribuir substancialmente para a retirada de grande parte da eficcia do cdigo quanto classificao
das guas minerais. O DNPM passou a admitir modalidades de classificao das guas minerais no permitidas no cdigo.
Esta permisso foi e tem sido to liberal que corriqueiramente uma gua subterrnea com qualquer caracterstica atinge parmetros
mnimos para ser considerada mineral. A autora complementa: inverteu-se o estado das coisas, e a gua mineral, outrora exceo,
por ser rara, virou regra (Serra, 2009, p. 170). Bertolo (2006) frisa que o resultado prtico que qualquer gua subterrnea
pode ser classificada como gua mineral atualmente e acrescenta que h controvrsias sobre os benefcios ou malefcios
sade humana de algumas propriedades/constituintes da gua mineral, como a radioatividade. Alm disso, as caractersticas
de baixo pH (<6,0) e de baixo contedo de slidos dissolvidos (<100mg/L) so indicativos de que, aproximadamente, 50%
das guas minerais envasadas no Brasil provm de aquferos rasos e de curto tempo de trnsito, o que os caracterizam como
de elevada vulnerabilidade natural contaminao. Borges et al. (2006) e Rebouas (2004) relatam sobre a banalizao do
termo gua mineral. Segundo os autores, as demais guas envasadas so vendidas como guas minerais, fazendo com que as
caractersticas que tornam especiais as guas minerais, sejam confundidas pelos consumidores com as caractersticas da gua
natural ou gua potvel de mesa cuja classificao depende apenas da especificao de potabilidade.

Apropriao das guas no Circuito das guas Minerais do Sul de Minas Gerais, Brasil:
mercantilizao e mobilizao social

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se mude para novos locais, em vez de um recurso renovvel que deve ser protegido
e reabastecido. A minerao exponencial da gua subterrnea , em grande medida,
desregulamentada e ningum sabe quando o limite ser alcanado e o suprimento
esgotado em determinada comunidade ou regio (Barlow, 2009, p. 24).

O paradigma legal reinante no Brasil no consegue regular e evitar os conflitos


que podem emergir, como os ocorridos no Circuito das guas do Sul de Minas e
em outras regies com caractersticas similares, como o caso de Ibir, Campos do
Jordo, Po, Itapecerica da Serra, Serra Negra, guas de Lindia e guas de Santa
Brbara, em So Paulo, e Caldas Novas, em Gois (Guimares, 2009).
Leff (2002; 2006) sustenta que necessrio sobrepor racionalidade econmica
dominante uma nova ordem de ideias, uma racionalidade ambiental que congregue
alguns pressupostos fundamentais, como o reconhecimento da diversidade cultural, a
democracia e a gesto participativa, uma nova racionalidade produtiva e o consumo
consciente. A construo desta racionalidade ocorre em um campo conflitivo de
interesses e concepes diversos, que pe em jogo uma disputa sobre os sentidos da
sustentabilidade, problematizando o lugar do conhecimento, do saber e da tica.
4 O ENVASE DA GUA NO CIRCUITO DAS GUAS DO SUL DE MINAS

A seguir so abordados os aspectos do processo licitatrio que gerou a concesso


de explorao das guas minerais para a subsidiria da Copasa, denominada guas
Minerais de Minas S.A., e as pretenses para o envase de gua mineral no Circuito
das guas, nos municpios de Caxambu, Cambuquira e Lambari.
4.1 O processo licitatrio que resultou na concesso de explorao das
guas minerais

Guimares (2009) apresenta um relato detalhado com todos os instrumentos


jurdicos do processo licitatrio que resultou na concesso de explorao das guas
minerais nos municpios de Caxambu, Lambari e Cambuquira, no Circuito das
guas do Sul de Minas Gerais, e em Arax, no Alto Parnaba, para a Copasa.
O autor d nfase ao primeiro edital de 2001 e afirma:
O edital que se analisa, e seus consectrios sociais, um exemplo claro dessa distncia
entre os reais interesses pblicos e o interesse da administrao ou, mais estritamente,
o predominante interesse econmico que caracteriza certos agentes da administrao
pblica (Guimares, 2009, p. 137).

A antiga empresa pblica Companhia Mineradora de Minas Gerais (COMIG)


era legalmente a titular do direito de explorao das guas minerais, que, at junho de
2005, foram explotadas pela Supergua Empresa de guas Minerais S.A., do Grupo
Supergasbras. A Supergua foi a vencedora da licitao organizada pela COMIG
em 1980 e, desde de 1981, efetivava a explotao das guas minerais que levavam
os nomes de Caxambu, Lambari, Cambuquira e Arax. Em 2001, a COMIG

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

realizou a abertura de um novo edital, que apresentou pontos legalmente discutveis


e inconsistncias tcnicas para a explorao das guas. Alm dos problemas de ordem
ambiental que poderiam surgir, manifestaes populares, abaixo-assinados e representaes foram enviados s autoridades. A comunidade da cidade de So Loureno,
que j vivia problemas de explorao predatria de suas guas minerais, ingressou no
movimento dos municpios vizinhos. Depois de vrios conflitos, que culminaram
em uma ao civil pblica, e em meio s vrias manifestaes populares, o ento
governador do estado de Minas Gerais, Itamar Franco, decidiu pela anulao do
edital. Em 2005, a Supergua no renovou o contrato, devolvendo a concesso para
a COMIG, que fora transformada em Companhia de Desenvolvimento Econmico
de Minas Gerais (CODEMIG) (Guimares, 2009).
Um representante da mobilizao social atuante na regio esclarece sobre a
criao do grupo:
A mobilizao iniciou em 2001, exatamente em meio crise do edital de licitao das
guas minerais do circuito. No foi criada com este propsito. Foi criada com o propsito
de parte da instabilidade do circuito e parte de ao social. Com a crise em So Loureno,
ns diretamente j nos reportamos a So Loureno, com a superexplotao do aqufero,
constatado j por documentos. Eu tenho as provas do laboratrio Lamin etc. e tal.
(...). Fizemos muitos movimentos com todas as ONGs unidas da regio. Conseguimos
derrubar o edital em 2001, com Itamar Franco. Conseguimos provar que era um edital
com ilegalidades grandes. Ns derrubamos o edital de licitao. Em seguida comeamos,
ento, a lutar. Conseguimos que nesse edital tivesse no seu bojo a pesquisa das guas no
nvel de explorao etc. e tal, nvel de muitos estudos. Criamos certa polmica em torno
do assunto em diversas reunies na Assembleia Legislativa do estado, participando em
discusses com o Ministrio do Meio Ambiente em Braslia, tentando mudar a lei de
guas minerais, tirar o poder total de que a gua mineral no minrio, teria que estar
dentro dos recursos hdricos, inclusive junto com o Ministrio da Sade (Entrevista
concedida em 3 de janeiro de 2008).

Para Leff (2006), os movimentos e as prticas de agentes sociais, locais e globais


propiciam o desenvolvimento de novos direitos, econmicos, sociais, ambientais
e culturais. Ao analisar a fora dos movimentos sociais, ressalta:
influem na redefinio dos direitos de propriedade, assim como nas formas concretas de
posse, apropriao e aproveitamento dos recursos naturais. (...) as demandas pela socializao
da natureza que surgem destes movimentos vo alm da luta sobre a Terra e da reapropriao
dos meios de produo pelas classes despossudas ou exploradas (Leff, 2006, p. 466).

Parte desses movimentos so ainda, muitas vezes, instrumentos crticos


racionalidade econmica capitalista e possibilitam a seus agentes a ressignificao
da ordem social, a partir do reconhecimento de suas prticas como exerccio da
democracia. Portanto, estas prticas sociais representam alternativas que podem
propiciar a visibilidade dos agentes e de seus projetos, o que a racionalidade
econmica capitalista consegue em geral elidir.

Apropriao das guas no Circuito das guas Minerais do Sul de Minas Gerais, Brasil:
mercantilizao e mobilizao social

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Em fevereiro de 2006, a CODEMIG abriu outro edital para licitao de nova


empresa para explorao das guas minerais. Entretanto, houve um desinteresse
da iniciativa privada, por entender que a atividade no apresentaria lucratividade,
e nenhuma empresa se habilitou.
Em 1o de junho de 2006, o ento governador do estado de Minas Gerais,
Acio Neves, enviou Assembleia Legislativa o Projeto de Lei (PL) no 3.374, que
autorizava a criao de empresas subsidirias da Copasa. A Assembleia Legislativa
aprovou o projeto, criando a guas Minerais de Minas S.A. (Minas Gerais, 2007a).
Em um ciclo de debates realizado no Plenrio na Assembleia Legislativa
de Minas Gerais em 2007, um representante da mobilizao social disse que
a Copasa caminha para a privatizao, e que o patrimnio das guas minerais estaria
sendo entregue para o capital estrangeiro, com total omisso das autoridades.
Em contraponto defesa dos movimentos sociais, de que a gua mineral no deve
ser considerada como recurso mineral e sim como recurso hdrico, a associao
que rene as indstrias de envase afirmou que doa a quem doer, a lei tem que ser
cumprida. Na opinio do representante das indstrias, a Justia j teria decidido
que este um recurso mineral. Se vocs acham que as guas minerais no so
minerais, que entrem na Justia. A Abinam adora a Justia. Temos cara, endereo,
estamos aqui. Quando quiserem debater, nos chamem (ALMG, 2007b).
Portanto, de conhecimento e uma reivindicao de parte da sociedade,
sobretudo a que vivencia a situao da explorao das guas, a necessidade urgente
de atualizao da legislao vigente.
Um ponto a destacar a citada falta de lucratividade que teria levado a
iniciativa privada a desistir da explorao das guas minerais. Conforme Copasa
(2008), apesar da anlise pessimista das empresas do setor, o presidente da
Copasa garante a lucratividade do negcio. Segundo este, o litro da gua mineral
a ser explorada nos quatro municpios dever ser vendido aos intermedirios por
R$ 0,50. Considerando um potencial de 150 milhes de litros ao ano, a receita
bruta poder chegar a R$ 75 milhes. A taxa de retorno esperada para que o
negcio seja lucrativo de 5% a 10%. A direo da companhia prev que o novo
empreendimento representar uma receita adicional em torno de R$ 22 milhes
anuais. E complementa que um negcio pequeno para a Copasa, mas de alta
rentabilidade, ou seja, dever ser 20% maior do que a rentabilidade obtida com
a atividade de saneamento bsico (Copasa..., 2008).
Por exigncia da legislao estadual, o lucro lquido da subsidiria dever ser
aplicado em polticas de saneamento (Minas Gerais, 2007a). Alm da retomada
do envase, as estncias hidrominerais de Minas teriam seus parques de guas e
balnerios recuperados e reabertos para visitao pblica. As obras ficariam a cargo
da CODEMIG.

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

4.2 As intenes da subsidiria da Copasa guas Minerais de Minas S.A.

A empresa assumiu, em 2007, a explorao dos recursos hidrominerais das fontes


de Caxambu, Lambari, Cambuquira, na regio sul de Minas, e em Arax, no Alto
Parnaba. As trs primeiras fazem parte das poucas fontes do mundo a aflurem
naturalmente gasosas (Guimares, 2009).
Contudo, no municpio de Cambuquira, a empresa encontrou resistncias,
por motivos explicados por representante da mobilizao local:
Eu confrontei a Copasa em uma reunio. Disseram que eu tinha que provar, e eu
provei, em uma audincia pblica [sobre o processo de abertura de capital da Copasa].
E ento muito srio. Em quatro anos as empresas de saneamento no Brasil ficaram
privatizadas. Pela defesa das guas nunca fomos recebidos. mais fcil ser recebido
na Presidncia e nunca fomos recebidos pelo governador. O governo do estado no
se interessa, eu tenho 52 cartas idnticas do governo. Eu escrevo xingando e ele me
responde com a mesma carta (entrevista concedida em 3 de janeiro de 2008).

Segundo informaes da empresa, em 2006, a Copasa abriu seu capital em aes


na Bolsa de Valores de So Paulo. Nesta poca, os acionistas da empresa passaram
a ser o estado de Minas Gerais (59,77%), a Prefeitura de Belo Horizonte (9,67%)
e investidores pulverizados no mercado brasileiro e internacional em fundos de
penso,14 que detm o restante das aes (Copasa, 2006).
A escritura pblica de constituio de sociedade annima sob a denominao
de Copasa guas Minerais de Minas S.A. apresentava, na poca, acionistas internacionais, sendo suas siglas somente compreensveis por quem a elaborou (Minas
Gerais, 2007b).
Questionado sobre o fato de a nova atividade estar ou no vinculada abertura
de capital, o representante da empresa respondeu:
No, mesmo antes da nossa abertura de capital ns j pensvamos em explorar o
mercado de guas envasadas, no tem nada a ver com a abertura de capital. H mais
ou menos 7 anos a Copasa, ou mais de 7 anos, que a Copasa estuda e olhava com
carinho o mercado de guas envasadas, claro que ns pensvamos na gua tratada
da Copasa, ento fizemos alguns relatrios e comeamos com o copinho de gua
para brinde (entrevista concedida em 3 de janeiro de 2008).

Para conhecer as expectativas da populao local em relao empresa, vale


citar o representante da mobilizao social:
Como em tudo o que acontece no pas inteiro, muito fcil voc jogar informao
considerada certa em cima de pessoas que no detm conhecimento. muito fcil,
14. Chesnais (2008) discorre detalhadamente sobre o modo como investimentos financeiros dominam o capitalismo,
remodelando as relaes econmicas e polticas. O autor destaca tambm como os fundos de penso se beneficiam
das rendas de natureza especulativa e como estes fazem parte do capital concentrado internacionalizado e seus
desdobramentos, que contribuem para acelerar a crise ecolgica planetria.

Apropriao das guas no Circuito das guas Minerais do Sul de Minas Gerais, Brasil:
mercantilizao e mobilizao social

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voc faz um belo de um planfleto colorido, diz que vai ter o progresso na cidade,
como a Copasa fez. Ela fez quatro pginas, ela fez uma revista sobre a maravilha
que seria a explorao por aqui. A cidade acredita, porque no tem investimento.
O ltimo investimento que tivemos foi com Tancredo Neves, em reforma de
balnerio, do parque. Sucessivas administraes locais equivocadas, com
pessoas que no tm a capacidade de entender a importncia do turismo local
etc. e tal, que pode ser mostrado no mundo inteiro, no existe uma mentalidade
para isso. Ento com essa crise toda o momento certo para qualquer um se apossar
dessa riqueza fantstica que o circuito. Ento, inicialmente todo mundo se encanta,
a Copasa passa que a garrafa linda, que vai levar o nome da cidade para fora
enquanto todo mundo acredita, ns ento lanamos um jornal mostrando que no
nada disso, que por trs a vem uma superexplotao, no vai dar tempo do aqufero
se recompor. Se voc ver a tubulao, voc deve ter ido hoje, a tubulao tem uma
bitola grande muita coisa que j se espera o que vem (entrevista concedida em
3 de janeiro de 2008).

Segundo o representante da empresa, a subsidiria investiu em torno de


R$ 15 milhes para adequao s normas legais, modernizao dos equipamentos e marketing da nova marca:
Tm diversas inovaes, mas segredo estratgico principalmente em vasilhames. Onde
vamos inovar: vasilhames, segmentao e marketing. Vamos ter vasilhames diferentes
de tudo completamente que existe de gua no mercado. Vamos ter um marketing
diferente e a segmentao, pois vamos ter quatro guas e no podemos deixar que as
guas concorram entre elas. Segmentar cada gua para cada pblico, segmentar muito
interessante. Aproveitamos muito a caracterstica mineral da gua e o bem teraputico
que a gua mineral passa. Em Caxambu, a gua vai ser gua gourmet, gua que ajuda a
melhorar o paladar. gua Lambari, por ela ser uma gua que muito boa para intestino
e estmago ser trabalhada para o pblico jovem, para a balada. gua Cambuquira,
por ser extremamente rara e ser considerada a melhor gua do mundo e por ter uma
vazo muito pequena, ela ser a gua mais cara que ns vamos ter, considerada top
premium, top de linha, ento ns vamos coloc-la no segmento de elite, segmento top.
Ento, ns agregamos valor principalmente da caracterstica da gua, onde se elaborou
as garrafas, os rtulos e o preo (entrevista concedida em 27 de dezembro de 2007).

As declaraes da empresa podem ser lidas luz de Sahlins (2003), pois a gua
como mercadoria precisa ser agregada a valores distintos, despertando o fetiche. As coisas
no valeriam pela utilidade que elas realmente possuem, mas pelo valor distintivo, ou
seja, pelo valor simblico que elas adquirem no sistema de produo de mercadorias.
Ferrier (2001, p. 118) adverte que as envasadoras no vendem somente um
lquido para a sede, e sim um recipiente, que muito mais caro que o contedo, e
acrescenta: No mnimo 90% do custo real de uma garrafa em um ponto de venda
se deve a elementos diferentes da gua, ou seja, embalagem, transporte, marketing,
distribuio. Existe atualmente uma diversidade de embalagens, como as cravejadas de cristais, com tampas de ouro ou prata, dirigidas a pblicos especficos,

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

com design e assinatura de estilistas, diferentes tipologias e vindas de diferentes lugares,


ou seja, tudo para fidelizar o consumidor por meio da conquista de um desejo,
desprezando o fato de que o valor real est dentro da embalagem: a gua potvel.
Ao ser questionado sobre a realizao de estudos crenolgicos,15 o representante da empresa respondeu: Sim, pessoal da regio e literatura de um mdico,
mas no conversamos com ele (entrevista concedida em 27 de dezembro de
2007). Entretanto, o entrevistado no apresentou mais nenhum detalhe sobre a
realizao destes estudos. E continua sua fala sobre o pblico que pretende atingir:
Classes A e B queremos atingir, porque se voc for ver qual o mercado de gua
no Brasil ano passado, foi de 10 bilhes de litros de gua envasada. Estamos com
150 milhes no mximo, vamos comear com 90 milhes, com 0,8% do mercado.
Nossa vazo muito pequena, ento nosso preo tem que ser elevado pela qualidade,
por ser um produto raro, pela qualidade, ento tem que ter um preo mais elevado
(entrevista concedida em 27 de dezembro de 2008).

Para Bourdieu (1979, p. 433, traduo nossa), as diferentes classes sociais


podem ser categorizadas e diferenciadas conforme a sua distncia em relao aos
bens de necessidade primria. A necessidade bsica compete com o desejo de
distinguir-se socialmente da apresentao de um estilo que simbolize status social.
Por esta razo, o consumo em questo converte-se em uma categoria importante
ao se pensar sobre as correlaes entre as diversas classes sociais e de como estas
sentem a disparidade no acesso gua de qualidade e como se diferenciam em
valores, comportamento e perspectivas.
Importante registrar que, em 2008, a empresa concedeu entrevista a um jornal
e disse que garrafas de gua de 500 ml j podiam ser encontradas no mercado
ao preo mdio de R$ 3,50 e completou: quem no quer ou no pode ser
chic, entretanto, consegue comprar uma garrafinha comum por R$1,50 (gua...,
2008). O excerto confirma uma estratgia mercadolgica que tem como alvo um
pblico com maior poder aquisitivo, associando o consumo da gua envasada a
15. A crenologia o ramo da medicina que estuda a aplicao e utilizao de guas minerais para a preveno e cura de
doenas. Trata do estudo da natureza das fontes de gua mineral. A crenoterapia (grego krenen = fonte, therapeia = tratamento),
relaciona-se crenologia e consiste na aplicao teraputica das guas minerais e de seus gases. Este uso conhecido desde a
Antiguidade, no antigo Egito, na China, ndia e Mesopotmia, entre outros locais. As fontes e termas da antiga Roma ficaram
clebres no mundo inteiro (Guimares, 2009).
E ainda segundo o autor:
O advento dos grandes laboratrios farmacuticos, lobbies intensos, criou uma idia de declnio ao estudo da crenologia
e aos efeitos da crenoterapia. Departamentos e disciplinas que tratavam do assunto, existentes em vrias instituies
de ensino do pas, foram paulatinamente extintos, em razo da existncia de novas drogas presentes no mercado, de
efeito mais rpido e melhores resultados (Guimares, 2009, p. 67).
Existem na literatura estudos que atestam benefcios proporcionados sade pela gua mineral. No entanto, necessrio
salientar que esta gua apresenta propriedades quando bebida diretamente da fonte. Os efeitos benficos diminuem
muito rapidamente quando a gua envasada, pois parte de suas propriedades teraputicas se perdem, e suas emanaes
radioativas logo se dissipam. Ver: Gonsalves (1936), Camargo ([1981]), Lopes (1956), Brando e Brando (1958),
Mouro (1997), Mercier (2000). A biblioteca pblica da Thermas Antnio Carlos, no municpio de Poos de Caldas, em
Minas Gerais, possui um grande acervo sobre a temtica.

Apropriao das guas no Circuito das guas Minerais do Sul de Minas Gerais, Brasil:
mercantilizao e mobilizao social

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um certo status social. Ou seja, a empresa visa destinar seu produto a pessoas com
maior poder aquisitivo, em detrimento daqueles que no podem pagar pela gua.
Questionado sobre a possibilidade de envase em embalagens com volume
maior, como o garrafo de 20 litros, o representante da empresa responde:
O garrafo considerado, para as guas Minerais de Minas, um problema, isso no
para o mercado de guas minerais. O grande segmento de guas minerais est no
garrafo, onde o pessoal consegue o maior lucro, ns da guas Minerais de Minas
olhamos diferente. O garrafo tem um problema serssimo que o de higiene. Ele
reutilizado por volta de 30 a 50 vezes. Ento, a partir do momento que voc compra
um garrafo, aquele garrafo j passou na casa do fulano de tal, j passou numa penitenciria, num hospital, ou seja, j pode ter passado por diversos locais. A higienizao
que feita nestes garrafes pelas fbricas deixa a desejar. O transporte destes garrafes,
se pensar em higiene, deixa a desejar, o depsito, os locais onde ele fica depositado,
deixa a desejar. Ento, e, alm disso, ele vende uma quantidade grande de gua por
um preo muito barato, ento voc vulgariza uma gua nobre, a partir do momento
que voc coloca gua nobre como as nossas em garrafo. Ento vulgariza aquela
gua, diminui o valor dela, desvaloriza a gua. Ento ns tivemos que pensar, ns
temos uma gua de elite, uma gua de excelente qualidade, porque que ns vamos
coloc-la em um garrafo? Ento ns temos que pensar em um garrafo diferente,
ou seja, um garrafo que no passou por outros lugares, que tenha uma higienizao
excelente que te d toda uma garantia que ali dentro est uma gua de qualidade e
tambm no seja de 20 litros, o nosso ser de 15 litros. Ento nosso garrafo vai ser
PET e depois que voc consumir, ele vai virar uma bolinha a voc vai me devolver,
eu vou recolher ele e eu vou te dar outro garrafo, ou seja, ningum tocou naquele
garrafo (entrevista concedida em 27 de dezembro de 2007).

A empresa entende que as propostas so solues inovadoras e tecnolgicas


para os problemas sanitrios e ambientais decorrentes do processo de envase
de gua. Entretanto, em toda a cadeia de produo, incluindo a fabricao de
embalagens plsticas, at a distribuio da gua envasada, so geradas consequncias
socioambientais graves que podem prejudicar a sade humana e ambiental. Leff
(2002; 2004; 2006) alerta que a tecnologia desempenhou uma importante funo
instrumental na racionalidade capitalista, na qual se omitem os efeitos destrutivos
sobre os recursos naturais e a qualidade ambiental.
A empresa garante que vai trabalhar apenas com as vazes espontneas de cada
fonte e que tem projetos de proteo das reas de recarga. Sobre possveis atitudes de
superexplotao por parte da empresa, o representante da mobilizao social adianta:
A presso para parar de trabalhar muito grande. Muita gente saiu porque preferiu
no ter mais aborrecimentos. J avisei Copasa. Vou fazer a contagem dos caminhes,
dos engradados e um engradado a mais que passar eu vou imediatamente interditar
aquilo tudo, vou ao Ministrio Pblico, vamos proteger o que existe. O trabalho
nosso no cessa nunca (entrevista concedida em 3 de janeiro de 2008).

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

A empresa estuda a possibilidade de exportao e informa que est negociando


a exportao da gua Caxambu. Em dezembro ltimo, a guas Minerais de Minas
S.A. fez algumas incurses na China, Austrlia e em alguns pases da Europa a fim
de sondar o mercado externo (Copasa, 2009). As guas de Caxambu e Cambuquira
encontram-se entre as trs melhores do mundo, segundo pesquisa da Revista Exame
(Copasa, 2009). Entretanto, na viso do representante da mobilizao social:
A explorao teria que ser artesanal, explorao artesanal como era feita anteriormente.
No nos interessa levar essa gua para fora. Eles querem exportar para os Emirados
rabes, eles querem levar para Dubai. No nos interessa levar grandes quantidades.
Queremos o turista aqui. Ns vamos ficar pior do que estamos, s que agora a cidade
comeou a se conscientizar com os jornais, com as palestras que fizemos, esto
comeando a ver que vai ser contra a gente e no a favor. Nosso trabalho reconhecido
no exterior, temos vrias matrias publicadas em vrios jornais internacionais.
Mas aqui, temos que brigar por espao para sensibilizar a populao (entrevista
concedida em 3 de janeiro de 2008).

A ideia de modernidade baseada apenas na racionalidade econmica significa


uma antitradio, ou seja, a derrubada dos costumes e das crenas, a sada dos
particularismos e a entrada do universalismo, ou ainda, a sada do estado natural e
a entrada na idade da razo. A racionalidade capitalista molda as diferentes esferas
do corpo social: os padres tecnolgicos, as prticas de produo, a organizao e
os aparelhos do Estado (Leff, 2002, p. 124).
Leff (2002; 2006) sugere que, a partir de uma nova racionalidade, os princpios
econmicos e tecnolgicos, uma vez que esto fundados em uma racionalidade
em que prevalece o econmico, tero que ser redefinidos e normalizados
pelas condies ecolgicas e polticas e pelos princpios da diversidade cultural e
da equidade social ambientalista. Estes novos valores incluem os limites do meio
ambiente e articulam outros princpios materiais e simblicos para a base da
produo, implicando tambm novos instrumentos de avaliao e execuo, para
que os sujeitos possam ter melhores condies de participao e de representatividade.
Com isso, refora-se a cidadania, pois assim se possibilitam melhores chances de
participao no debate poltico.
No caso em tela, entretanto, representante da mobilizao social alega que
houve impedimentos para acompanhar as obras da empresa em Cambuquira:
Hoje, depois da instalao da tubulao, a cidade foi convidada a visitar a obra, e
eu tenho recebido telefonemas. Est todo mundo se unindo apavorado, dizendo que eu
tinha razo desde o comeo, e o que o problema vai comear a existir. Caxambu no
tem reao nenhuma, Lambari no tem reao nenhuma. Est todo mundo quieto.
Membros que trabalhavam com a gente, pessoas de alta capacidade que nos ajudavam,
hoje trabalham para as empresas. Ento existe todo um trabalho que vem dando
resultados, menos em Cambuquira. Em Cambuquira, eles no esto conseguindo

Apropriao das guas no Circuito das guas Minerais do Sul de Minas Gerais, Brasil:
mercantilizao e mobilizao social

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nada, no que sejamos mais rgidos, porque o povo aqui aceita qualquer coisa.
Mas por alguma coisa que aconteceu, eles foram l e tentaram misturar o gs das
fontes, misturar as fontes e tudo mais, e vrias pessoas tentaram embargar o pessoal
da Copasa, bater, etc. e tal. Mesmo porque ns entramos contra a Copasa no saneamento.
prefeito assinou com a Copasa, ns contratamos um advogado, entramos contra a
Copasa no saneamento e ns proibimos a entrada da Copasa aqui. A cidade inteira
cooperou com 10, 20 centavos, batia na porta o dia inteiro para pagar o advogado.
Conseguimos bloquear a entrada da Copasa e queremos o servio municipal.
A nossa gua no gua de rio gua da serra, gua pura e era isso que eles queriam
a Copasa, queria pegar a gua do rio e jogar na cidade e pegar a gua da serra e
engarrafar ento, bloqueamos a entrada da Copasa antes de acontecer. O povo da
cidade, o povo mais simples me procurou, e pedia que entrasse, que protegesse o
povo, que iria onerar muito, ia dobrar o valor se fosse a Copasa e no o sistema
municipal e a cidade est totalmente desprovida de recursos sem incentivo ao
turismo, sem trabalho, sem nada, tudo abandonado (entrevista concedida em
3 de janeiro de 2008).

As aes locais vm ao encontro do que afirma Escobar (2005) a respeito de uma


inverso da lgica do pensamento, ao sugerir um deslocamento do foco dominante
para uma reflexo sobre a importncia do lugar para a cultura, a natureza e a economia.
As aes do local se convertem em foras polticas efetivas em defesa do lugar e das
identidades baseadas no lugar. Para transformar o conhecimento local em poder e
este poder em projetos concretos, necessrio tornar visveis mltiplas lgicas locais
de produo de culturas e identidades, prticas ecolgicas e econmicas que emergem de
comunidades de todo o mundo. Com isso no se pretendem apartar os lugares e as
culturas locais da dinmica da histria, mas produzir diferentes significados de economia
e de natureza, que possam desestabilizar os espaos mais seguros de poder que vm
determinando os rumos da histria.
Quanto questo da gesto do abastecimento pblico de gua em Cambuquira,
cabe recorrer a Ribeiro (2009) no que diz respeito s variveis para uma governana
da gua e como as mobilizaes sociais podem ser uma varivel complexa.
Complementa o autor:
Nada disso ter valor se o Estado for impermevel s demandas sociais. Por isso
necessrio criar instituies que assimilem as sugestes dos foros de participao
popular. Os operadores estatais devem ser treinados a ouvirem pontos de vista externos
lgica estatal e a ponderar suas aes de modo que as solues tcnicas sejam
moldadas pelas demandas sociais. Mesmo entre tcnicos progressistas frequente a
repulsa s demandas apresentadas pelos movimentos sociais. preciso requalificar
esse pessoal para que busquem alternativas tcnicas a demandas sociais. Os tcnicos
necessitam assimilar as vozes da participao social e ponder-las luz da capacidade
de interveno que o conhecimento acumulado permite introduzir na resoluo de
um problema (Ribeiro, 2009, p. 118).

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

H uma viso reducionista das questes ambientais, que separa a natureza


dos povos e de seus diferentes saberes. Um exemplo da racionalidade econmica
o discurso em torno da escassez de gua, com o intuito de justificar a sua
privatizao. A racionalidade imposta no favorece um dilogo com outros saberes.
Em Caxambu, na visita tcnica, ao ser questionado sobre os planos para
o parque de Lambari, um dos representantes da empresa respondeu: Aquilo
ali uma Etipia! Temos sim, um projeto onde os turistas tero tranquilidade para beber gua da fonte. Vamos colocar vidro separando as fontes.16
Nos municpios integrantes do Circuito das guas do Sul de Minas, a populao
tem o hbito e o costume de recolher gua das fontes e em todos eles existem
horrios especficos estipulados para que a populao possa fazer uso das fontes
sem a necessidade de pagar ingresso para entrada nos parques. Vale aqui apresentar
fotos de moradores locais recolhendo gua nas fontes dos parques. Na figura 1,
apresenta-se a placa que estabelece os horrios gratuitos e, na figura 2, pode-se
perceber que a populao usa seu direito de coletar gua para consumo nas fontes
em Lambari.
FIGURA 1

Placa com horrios gratuitos para coleta de gua das fontes no parque de Lambari (jan. 2008)

Fonte: Arquivo pessoal de Josiane Teresinha Matos de Queiroz.

16. Informao verbal anotaes feitas em visita tcnica em 4 de janeiro de 2008.

Apropriao das guas no Circuito das guas Minerais do Sul de Minas Gerais, Brasil:
mercantilizao e mobilizao social

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FIGURA 2

Moradores recolhendo gua dentro do parque de Lambari (jan. 2008)

Fonte: Queiroz (2011).

FIGURA 3

Moradores aguardando para recolher gua dentro do parque de Cambuquira (jan. 2008)

Fonte: Queiroz (2011).

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

As figuras 3 e 4 retratam a populao de Cambuquira aguardando a abertura


do parque para recolher gua das fontes, conforme os horrios estipulados nos
portes laterais do parque.
FIGURA 4

Placas afixadas nos portes laterais, indicando os horrios estipulados para recolhimento
de guas das fontes do parque de Cambuquira (jan. 2008)

Fonte: Arquivo pessoal de Josiane Teresinha Matos de Queiroz.

A declarao vem ao encontro do que foi dito no ciclo de debates ocorrido


em 2007, na Assembleia Legislativa de Minas Gerais, ocasio em que representantes das mobilizaes sociais defenderam, ainda, um projeto sustentvel para o
Circuito das guas. Este projeto teria como objetivo, entre outros, o resgate do uso
medicinal das guas. Para o representante da mobilizao social, o envasamento
da gua mineral deve ser uma atividade secundria, pois no gera emprego nem
renda, alm de o envase provocar a perda do valor teraputico da gua.
Em relao a essa afirmativa, cabe informar que a seguinte instruo estava
afixada no dia da visita tcnica, na entrada da fonte Mayrink, localizada no parque
de Caxambu, em uma das fontes de concesso de envase da Copasa:
importante assinalar que a gua mineral seja tomada na fonte, pois seus efeitos
benficos diminuem muito rapidamente quando levadas para casa, pois ocorre
floculao e seus elementos ativos precipitam no fundo do recipiente, perdendo assim
parte de suas propriedades teraputicas. Suas emanaes radioativas logo se dissipam.17
17. Reproduo de placa no Parque das guas de Caxambu, visualizada durante a visita tcnica realizada em 4 de
janeiro de 2008.

Apropriao das guas no Circuito das guas Minerais do Sul de Minas Gerais, Brasil:
mercantilizao e mobilizao social

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Portanto, os dizeres da instruo esto contra o processo de envase e, tambm,


vo contra a premissa de que a gua mineral envasada pode continuar com as mesmas
propriedades que tem a gua consumida diretamente das fontes.
Na finalizao da entrevista com o representante da empresa, este sinaliza a
atuao da guas Minerais de Minas S.A. diante da nova realidade, uma vez que
o discurso oficial defende a ideia de que o consumidor no precisa recorrer gua
mineral e a Copasa garante que a gua da rede de abastecimento de qualidade:
Ns temos que, existem diversos tipos de gua, ns temos ento uma gua bruta,
uma gua tratada, uma gua natural da fonte e uma gua natural mineral. A Copasa
tem a melhor gua tratada do mundo e vai continuar tendo. excelente para tomar
banho, cozinhar, beber, a melhor gua para se hidratar com ela, uma gua boa para
os dentes, uma gua maravilhosa. A gua mineral muito melhor que esta gua
tratada maravilhosa, gua de muito mais qualidade e essa gua vai ser, todo o nosso
marketing vai ser em cima das caractersticas da gua, como eu j te falei, a segmentao.
Ento ns vamos separar tambm a gua da Copasa das guas minerais, voc no
vai ver mais, voc vai continuar vendo a Copasa fazendo a propaganda institucional
dela. Na hora que for a propaganda das guas minerais. Eu estou vendo que voc est
confundindo as coisas, hoje existe aqui as guas Minerais de Minas e existe a Copasa,
que completamente independente. Ento, as guas Minerais de Minas vai ter a
sua propaganda do produto, aqui Copasa uma instituio, vai ter uma propaganda
institucional. Voc vai ver na propaganda de produto relacionando o prazer de beber
uma gua de qualidade. Voc vai ver na instituio, na propaganda da Copasa, uma
gua da Copasa que traz sade, traz sade, ento, vai ter uma diferenciao. Como
a Copasa est vendo isso? Hoje eu vejo, o corpo tcnico da Copasa, inclusive eu,
fui dar uma palestra na ltima reunio do conselho administrativo, que feita com
todos os gerentes. A Copasa v com muito orgulho, a Copasa v com muito orgulho
a subsidiria guas Minerais de Minas, porque ela est vendo ali que vem um
produto de qualidade e que ela, Copasa, conseguiu criar uma empresa que tambm
trabalha com qualidade. Ento, hoje, todos os comentrios que se faz com a gente,
so comentrios mais de orgulho (entrevista concedida em 27 de dezembro de 2007).

Diante da nfase na separao entre a subsidiria e a Copasa, o entrevistado


foi questionado que a guas Minerais de Minas S.A. uma subsidiria da Copasa,
ao que respondeu:
Mas completamente independente da Copasa. uma subsidiria, o nico dono dela
a Copasa, mas atua de forma completamente diferente, completamente desvinculada
da Copasa. Tudo meu nem tem, nem posso ter, por lei, minha responsabilidade
diferente, minha comunicao diferente, minha jurdica diferente (entrevista
concedida em 27 de dezembro de 2007).

Ao que a pesquisadora insiste: ento o consumidor, ele no vai enxergar


o vnculo com a Copasa? Obtendo-se a seguinte resposta: No produto no,
mas institucionalmente vai. Tenta-se novamente argumentar: pois , mas a...,

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O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:


uma explorao terica e emprica

sendo interrompida com a resposta: A propaganda institucional das guas


Minerais de Minas a vai sair Copasa governo de Minas, mas na propaganda do
produto Caxambu, Cambuquira, Lambari e Arax guas Minerais de Minas
(entrevista concedida em 27 de dezembro de 2007).
A ltima pergunta ao representante da empresa foi: O consumidor pode
desconfiar ento da gua que recebe em casa, por que nem todo mundo pode
comprar gua mineral para consumir? Ento, ns que utilizamos a gua da Copasa,
bebemos a gua da Copasa. Concorda comigo? E a resposta foi:
E vo continuar utilizando, porque a melhor gua tratada do mundo, pode
beber ela tranquilamente, depois de ter lavado a caixa dgua voc pode beber ela
tranquilamente. Ento vai continuar bebendo, voc vai ver as guas Minerais de
Minas vo chegar com preo um pouco elevado, exatamente para diferenciar, a
nossa gua mineral de qualidade, ela vai vir com um preo intermedirio, mais
caro que outras marcas no mercado como a (...) que na verdade gua natural
e no mineral. At pelo preo vai se segmentar (entrevista concedida em 27 de
dezembro de 2007).

Jordo (2008, p. 12) expressa sua preocupao ao indagar: E agora,


qual a melhor gua? A que a Copasa capta no rio, trata e distribui, com toda
sua experincia e garantia de qualidade? Ou a gua mineral tradicional que
a mesma Copasa capta no subsolo, envasa e distribui, com a mesma garantia
de qualidade?
5 CONSIDERAES FINAIS

A mercantilizao da gua uma caracterstica do atual modelo econmico que


vem predominando na economia capitalista, podendo ser observada por meio
de diversas formas, como na lgica mercantil e na privatizao da prestao dos
servios de saneamento, na venda da gua para irrigao e no envase da gua para
consumo humano.
E, quanto ao envase, no somente o chamado Circuito das guas tem sido
vtima deste processo, mas tem surgido grande profuso de exploradores das guas,
modalidade de negcio que se alastra, transformando gua em a melhor gua
do universo. O reconhecimento do Circuito das guas, conforme sugere Ninis
(2006), como patrimnio da humanidade, pela importncia de suas guas e pela
singularidade mundial da localidade, com suas fontes diferenciadas, poderia levar
a um processo de preservao destas fontes.
Diante do apresentado, percebe-se que novos modelos paradigmticos se
colocam, revelando a necessidade de mudana para enfocar novas questes, que
hoje so fruto da sociedade de massa, caracterizada pelo consumo em massa,

Apropriao das guas no Circuito das guas Minerais do Sul de Minas Gerais, Brasil:
mercantilizao e mobilizao social

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pela produo em massa, e por uma consequente depauperao da qualidade de


vida de parcela da populao. O comprometimento das mobilizaes sociais, por
meio de estratgias para defender o direito gua e a disseminao de suas atuaes
e intenes, so importantes para informar ao pblico as aes de empresas que
incutem novas necessidades populao. Necessidades estas que podem acarretar
consequncias socioambientais negativas e maiores excluses sociais, por no
propiciar o acesso a todos.
Este captulo apresentou dilogos entre a viso socioambiental e a viso
econmica, em um processo de apropriao de fontes de gua no Circuito das
guas do Sul de Minas Gerais, que representam a singularidade do local. Este
processo est em andamento, a mobilizao social clama por estudos sobre o que
este circuito tem a oferecer, principalmente para a prpria populao ali residente,
levando-se em considerao suas necessidades sem expropriao dos significados
que a gua tem para estas pessoas. Portanto, este estudo, alm de problematizar o
importante fenmeno mundial do envase da gua, pode ser considerado tambm
como um convite para futuras pesquisas no circuito mineiro, a fim de que
outras racionalidades sejam acolhidas para alm dos preceitos prprios e nicos da
racionalidade econmica capitalista, pois a gua mineral para o turismo, para a
localidade, para a sade ou para a industrializao em massa, para a exportao
de grandes volumes?
A construo de uma racionalidade ambiental apoia-se na reviso da
racionalidade econmica, que se tem fundido no princpio da escassez e
movida pelas foras do capital. Esta seria substituda por outra viso, fundada
em novos valores e princpios, em que foras materiais se renam mobilizao de elementos humanos, n