Informe I Contexto

INFORME FINAL
CONVENIO 4800002397 DE 2007
AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO POR MOVIMIENTOS EN MASA,

AVENIDAS TORRENCIALES E INUNDACIONES EN EL VALLE DE ABURR.
FORMULACIN DE PROPUESTAS DE GESTIN
JULIO 2009
INFORME FINAL
CONVENIO 4800002397 DE 2007

LIBRO I
CONTEXTO TERICO Y METODOLG ICO
JULIO 2009

INFORME FINAL
CONVENIO 4800002397 DE 2007
MEDELLN
Ejecucin
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBI A
SEDE MEDELLN
FACULTAD DE ARQUITECTURA, Escuela del HABITAT
FACULTAD DE MINAS, Escuela de Ingeniera Civil y Escuela de Geociencias y Medio
Ambiente
Un Proyecto de
MUNICIPIO DE MEDELLN
REA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURR
MUNICIPIO DE ENVIGADO
CORANTIOQUIA
JULIO 2009
CRDITOS
AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO POR MOVIMIENTOS EN MASA, AVENIDAS

TORRENCIALES E INUNDACIONES EN EL VALLE DE ABURR. FORMU LACIN DE
PROPUESTAS DE GESTIN
Un proyecto de
Alonso Salazar Jaramillo

Alcalde
Carlos Hernando Jaramillo Arango
Director de Planeacin
Mauricio Facio Lince Prada

Director
Alejandro Gonzlez Valencia
Subdirector Ambiental
Jos Diego Gallo Riao

Alcalde
Juan Diego Len Toro
Secretario de Planeacin
CORANTIOQUIA
Lus Alfonso Escobar Trujillo

Director General
Juan Lzaro Toro Murillo
Subdirector (e) Ecosistemas
Ejecucin
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA SEDE MEDELLN
Facultades de Arquitectura y Minas
Coordinador General
Ingeniero Gelogo Jos Humberto Caballero A.
Equipo de trabajo
Grupo de Amenaza por Movimientos en Masa
Coordinador
Ingeniero Gelogo Hernn Eduardo Martnez C.
Ingeniero Civil Jorge Esteban Alarcn G., Ingeniero Civil Robinson Andrs Giraldo Z.
Ingeniero Civil Gabriel Jaime Zapata G.
Grupo de Amenaza por Inundaciones y Avenidas Torrenciales
Coordinadores
Ingeniero Gelogo Jos Humberto Caballero A.
Ingeniero Gelogo Albeiro de Jess Rendn R.
Ingeniera Geloga Carolina Garca L., Ingeniero Gelogo Juan Fernando Giraldo G.
Ingeniero Gelogo Juan Carlos Ortiz, Ingeniera Geloga Claudia Pelez
Grupo Vulnerabilidad y Riesgo
Coordinadora
Sociloga Franoise Coup
Estudio de vulnerabilidad y formulacin de propuestas de gestin
Antroploga Elizabeth Arboleda G., Arquitecta Mnica E. Meja Escalante, Arquitecta

Yonaira Lainez P.
Estudio de la vulnerabilidad
Economista Juan Guillermo Cardona B., Ingeniera Civil Lina Mara Vidal, Sociloga Olga
Elena Jaramillo G.
Supervisoras del censo
Arquitecta Luz Mayury Otlvaro M., Economista Cristina A. Henao M.
Sistema de Informacin Geogrfica

Coordinador
Especialista en SIG Andrs Cardales B.
Ingeniero Mecnico Gustavo Adolfo Lpez V., Ingeniera Forestal Mnica M. Corts R.
Asesores
Ingeniero Gelogo Marco Fidel Gamboa R.
Abogado Germn Ros A.
INTERVENTORES
Ingeniero gelogo Mario Flrez Arroyave, Ingeniero Gelogo Martn Molina

Ingeniero Gelogo Edier Vicente Aristizabal G.
CORANTIOQUIA
Ingeniero Gelogo Francisco Leoz M.
Ingeniera Civil Carmen Cecilia Lpez
PORTADA
Fotografas:
Edier Aristizabal G.
Mario Florez A.
Hernando Lpez
Humberto Caballero A.
Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e

inundaciones en el Valle de Aburr. Formulacin de Propuestas de gestin del riesgo.
PRESENTACIN GENERAL
Este informe es el resultado final de un convenio suscrito inicialmente entre la Universidad

Nacional de Colombia, el Municipio de Medelln y el rea Metropolitana del Valle de
Aburr, con el propsito de estudiar regionalmente las amenazas por movimientos en
masa, avenidas torrenciales e inundaciones como base para el diseo de polticas
pblicas de gestin del riesgo en la regin metropolitana. Por razones admi nistrativas se
haba excluido del estudio al municipio de Envigado, lo que se vio como un problema
desde el comienzo de los trab ajos pues es muy claro para el equipo de la Universidad y
los interventores que la gestin del riesgo , requiere un enfoque regional independiente.
Por fortuna esto fue igualmente comprendido por el municipio de Envigado y la
Corporacin Autnoma Regional para el Centro de Antioquia (CORANTIOQUIA) y se
pudo hacer la inclusin del territorio mencionado durante el curso del estudio.
Inicialmente el proyecto se identific como convenio 480000 178 de 2007 pero
posteriormente fue cambiado a convenio 480000 2397 de 2007 por razones
administrativas del municipio de Medelln, lo que se consign en el documento respectivo.
Este informe contiene los resultados del trabajo de un equipo conformado por la
Universidad de acuerdo con las exigencias de los temas convenidos y de la concepcin
del riesgo como resultante de la combinacin de las condiciones de amenaza y
vulnerabilidad a que pueden estar sometidas personas o comunidades.
El rea de estudio lo conforman los diez municipios ubicados en el territorio del Valle de
Aburr, nueve de los cuales hacen parte del rea Metropolitana del Valle de Aburr
(AMVA) y el municipio de Envigado. El estudio se hizo con base cartogrfica 1:10.000 de
propiedad de Empresas Pbl icas de Medelln y suministrada por el AMVA. Para el
municipio de Medelln se hizo un anlisis adicional a escala 1: 5.000 y cuya cartografa fue
aportada por el ente territorial directamente.
La mayor parte de la informacin de base para los estudios fue suministrada por el AMVA,
el municipio de Medelln, el municipio de Envigado y los dems municipios del valle
involucrados en este estudio.
Para su presentacin se dividi en cuatro grandes partes que se entregan con el nombre
de Libros, cada uno de ellos conteniendo todos los aspectos referentes al tema tratado en
particular. En cada uno de los Libros y Captulos de este informe se hace referencia
especfica a la informacin secundaria utilizada y a las respectivas fuentes.
En el Libro I se tratan los a spectos conceptuales y metodolgicos que orientaron los
estudios; en el Libro II se presentan las amenazas consideradas; en el libro III se presenta
la discusin correspondiente a Vulnerabilidad y Riesgo y se adjunta un anexo en el cual
se detallan todos los aspectos tenidos en cuenta para la caracterizacin ; en el Libro IV se
hacen las propuestas de Gestin del Riesgo con las que se concluye este estudio; al final
de este tomo se presenta como anexo un captulo dedicado al Sistema de Informacin
Geogrfica en el cual se hacen las aclaraciones pertinentes para el adecuado uso de la
informacin cartogrfica producida.

De igual manera se entregan dos CD, uno que contiene todo el informe con los cuatro
libros la cartografa que los acompaa y los datos que sir vieron de base a los estudios. El
segundo CD tiene todo lo referente al sistema de informacin geogrfica.
Para la evaluacin de la amenaza se utilizaron metodologas diferentes segn el tipo de
fenmeno.
Para los movimientos en masa o derrumbes se util iz un mtodo
probabilstico de inteligencia artificial conocido como Redes Neuronales (RNA) lo que
supone un avance significativo en la estimacin de esta amenaza , ya que hasta la fecha
solo haban sido utilizado mtodos directos altamente dependientes de l criterio subjetivo
de expertos o conocedores del tema. El hecho de que en Medelln se hayan elaborado
mapas de amenaza con la participacin de tcnicos desde hace dos dcadas permite
afirmar que con este estudio , se da un paso significativo en el conoci miento del
comportamiento de laderas muy particulares como las del Valle de Aburr que estn
siendo sometidas a fuertes presiones urbansticas. Nuevas metodologas plantean
igualmente nuevas problemticas que debern ser abordadas tanto por acadmicos como
por autoridades territoriales y administradores de los procesos urbansticos.
Como se dijo antes, el estudio se hizo a escala regional (1:10.000) y tiene el propsito
principal de servir de base a las autoridades municipales en la elaboracin y revisin de
sus planes de ordenamiento territorial, constituyndose de esta manera en una
herramienta fundamental para la planeacin del desarrollo urbano de los municipios de la
regin metropolitana.
Con el fin de homogenizar el tratamiento de esta problemtica a todo el valle de Aburr,
se hacen propuestas importantes que implican cambios de actitud de las diferentes
autoridades responsables del hecho urbano. Se elimina el uso de algunos trminos
consagrados en los textos oficiales y que pueden, en ocasiones, in ducir confusiones en
los acadmicos, las autoridades y las comunidades. Se decidi no utilizar el concepto de
amenaza baja, media y alta y se prefiri el de criticidad numerada de 1 a 5 con el fin de
evitar las confusiones que genera la clasificacin trad icional mencionada. No se usa el
concepto de zonas de alto riesgo no recuperable por considerar que es un trmino mas
relacionado con los conceptos de vulnerabilidad y riesgo aceptable , adems de las
dificultades legales que el trmino genera.
Como era de esperarse, el mapa regional resultante brinda un panorama de las
amenazas que no es del todo coincidente con los modelos construidos de tiempo atrs en
los distintos municipios. Se dan varias situaciones que debern ser analizadas
cuidadosamente por acadmicos, autoridades y curadores urbanos entre otros. Se
identificaron tres situaciones diferentes que deben ser tenidas en cuenta :
Polgonos clasificados como de amenaza alta o de alto riesgo no recuperable en

los Planes de Ordenamiento Territorial que tienen criticidad 4 o 5 en el nuevo
mapa.
Polgonos clasificados como de amenaza alta o de alto riesgo no recuperable en

los Planes de Ordenamiento Territorial que tiene criticidad 1, 2 o 3 en el nuevo
mapa.
Polgonos con criticidad 4 o 5 en el nuevo map a que no eran considerados antes

como zonas con amenaza media o alta.
ii

Una categora especial la conforman las unidades de pendientes fuertes y escarpadas

que bordean el Valle que por razones del uso adecuado que tienen no presentan
condiciones de criticidad alta en el modelo probabilstico que se utiliz pero que pueden
ser igualmente susceptibles a movimientos en masa si se someten a procesos de
ocupacin urbana o suburbana y cuya desestabilizacin o mal manejo pueden tener
implicaciones serias en el comp ortamiento torrencial de las quebradas en las zonas
medias y bajas donde habitan grandes cantidades de poblacin.
Es importante tener en cuenta estos resultados ya que pueden tener implicaciones
importantes para la toma de decisiones sobre el planeamiento del desarrollo urbano
posterior.
Para las avenidas torrenciales y las inundaciones se adopt, de comn acuerdo con los
interventores, una metodologa basada en la investigacin geomorfolgica. Para las
quebradas y corrientes que tenan estudios hidrolg ico e hidrulicos anteriores, fueron
cartografiadas como lo indicaban los mencionados estudios; para las dems se procedi a
definir, con la ayuda de la cartografa disponible a escala 1:10.000 y su procesamiento
digital, las reas potencialmente inundables.
Se hizo fotointerpretacin de todas las llanuras de inundacin, se revisaron las bases de
datos disponibles sobre eventos ocurridos en el pasado y se fue a campo en la bsqueda
de la evidencia morfolgica y sedimentolgica de la inundacin. A partir de la
confrontacin de toda esta informacin se produjo el mapa de inundaciones,
clasificndolas en inundaciones rpidas e inundaciones lentas atendiendo a las
condiciones de gradiente de la corriente de agua y a los antecedentes histricos.
Terminado el mapa referido aparecieron nuevos estudios de inundaciones de algunas
quebradas, como la Garca, que no fueron articulados al mapa regional por las dificultades
que representaba para el proyecto e n los aspectos relacionados con la vulnerabilidad ya
que las investigaciones de campo de de este componente se hicieron teniendo como base
la cartografa inicialmente suministrada por el equipo de amenaza.
En casos como el anotado se pueden entender como para el caso relatado en
movimientos en masa cuando no existen coincidencias entre los polgonos comnmente
aceptados por el municipio en sus Planes de Ordenamiento Territorial y los mapas
generados por este proyecto.
En este punto es conveniente aclarar que los estudios geomorfolgicos de las
inundaciones es apenas un complemento a los estudios de detalle que requieren y
ameritan todas y cada una de la cuencas del valle de Aburr dado sus niveles de
ocupacin por poblacin vulnerable al fenmeno. Las autoridades metropolitanas y
municipales debern incluir en sus p lanes estos trabajos de detalle tan necesarios, en
especial ahora que se piensa en el establecimiento de sistemas metropolitanos de alertas
tempranas, dotadas de tecnologa de ltima generacin para la deteccin y estudio de las
lluvias en esta zona.
Las Avenidas torrenciales por su parte, son fenmenos menos conocidos y poco
estudiados para las condiciones naturales de este valle pero que cada vez se hacen mas
frecuentes a medida que se deterioran las condiciones ambientales por los procesos de
iii

ocupacin. Varios eventos de este tipo, ocurridos en los ltimos aos ilustran bien las
implicaciones de esta amenaza .
Las Avenidas torrenciales son amenazas complejas de segundo o tercer orden puesto
que para que ocurran se debe dar la coincidencia en tiempo y lu gar de al menos tres
condiciones hidrolgicas y geomorfolgicas . Otro punto que se destaca en esta
presentacin es que bajo el trmino Avenidas Torrenciales pueden quedar englobados
varios procesos que aunque similares en sus efectos, pueden tener dinmic as distintas.
Para este estudio se utiliza el trmino global ya que la informacin histrica disponible y la
falta de estudios sedimentolgicos detallados no permiten separarlos.
De acuerdo con lo que pudo establecerse, una avenida torrencial se da cuand o se
conjugan tres factores: altas precipitaciones concentradas y con alta intensidad en
cuencas de tamao moderado, disponibilidad inmediata de sedimentos preferentemente
finogranulares que aumentan la densidad de los fluidos y altos gradientes que permit en
que estos flujos se desplacen a altas velocidades incorporando escombros de todo tipo.
Cuando este tipo de fluidos y su carga de sedimentos de todo tamao alcanzan zonas
ms amplias y de menor pendiente deposita su carga generando desastres por
sedimentacin.
En el Valle de Aburr se dan las combinaciones de factores para que generen este tipo de
fenmenos. En el mapa que acompaa este informe se muestra la distribucin de los
sitios con mayor probabilidad de ser afectados por avenidas torrenciales tan to en su zona
de recorrido como de acumulacin.
El Libro III, denominado Vulnerabilidad y riesgo se hace la presentacin detallada ddel
proceso de formulacin de la metodologa que se desarrollo con base en las
formulaciones tericas disponibles y en el anlisis de las condiciones especficas de las
poblaciones vulnerables en el Valle de Aburr y Medelln. Como podr verse fue un
desarrollo complejo con mltiples aportes y ensayos hasta llegar al modelo propuesto.
En este libro se presenta el resultad o de la caracterizacin de la vulnerabilidad y el riesgo
para los 9 municipios del Valle de Aburr basados en el censo de zonas con Riesgo R4 y
R5 resultantes del procesamiento de la informacin de las tres amenazas y de la
vulnerabilidad estimada a distin tas escalas. Muy importante destacar que los municipios
quedan con un diagnstico claro de su situacin especfica que servir de sustento a las
actuaciones de las autoridades en materia de Gestin del Riesgo . Se presenta, de igual
manera, un anlisis general para la regin metropolitana en su conjunto. Para el caso
especfico de Medelln se hicieron variaciones en la metodologa de estimacin de la
vulnerabilidad y el riesgo debido a que las condiciones diferentes de este municipio el cual
contaba, de tiempo atrs, con un censo de poblacin incondiciones de riesgo; en este
libro se detalla el mtodo empleado para este caso.
El Libro IV contienes los lineamientos de poltica para la gestin metropolitana del riesgo.
Se inicia con una serie de consideraci ones importantes sobre los fundamentos y principios
planteados a nivel internacional, nacional y regional y que enmarcan el p lan de gestin de
riego que se hace como gran conclusin de este trabajo.
Se parte de un enfoque metodolgico innovador pues se en tiende que para una adecuada
poltica de gestin del riesgo es necesario establecer el contexto en que esta puede darse
iv

para de esta manera superar la poltica pblica enfocada solo a la atencin, que es muy
importante, pero que puede resultar insuficiente en el contexto de una regin tan grande
afectada de manera grave pro las dinmicas de desplazamiento de poblacin que se da
en el pas y que normalmente tien en como destino los municipios de Valle de Aburr, en
particular Medelln, Bello e Itag.
El Plan de Gestin se formula entonces con un enfoque de derechos, a nivel de
asentamiento y teniendo como marco rector los procesos de ordenamiento territorial en el
entendido que la Prevencin al ocupar el suelo es la mejor alternativa sostenible en el
largo plazo.
Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones

en el Valle de Aburr. Formulacin de propuestas de gestin del riesgo.
LIBRO 1
INTRODUCCION
AL LIBRO 1
ANTECEDENTES, MARCO CONCEPTUAL, MARCO LEGAL Y NORMATIVO Y
METODOLOGIA
El Libro 1 del estudio Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa,

avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburr. Formulac in de propuestas de
gestin se concibe como una contextualizacin y conceptualizacin del tema.
Contiene cinco captulos articulados entre s:
- El captulo 1 Antecedentes de la gestin del riesgo en Colombia, en Antioquia, en la
regin metropolitana y en sus municipios ilustra un proceso que se fundamenta en una
estrecha relacin entre los eventos calificados como desastres en los ltimos 60 aos, la
expedicin de leyes y normas del orden internacional, nacional, regional y local, la
realizacin de estudios sobre amenaza, vulnerabilidad y riesgo, y la formulacin de
polticas en la materia. Contribuye a la contextualizacin de la gestin actual en el tiempo
y el espacio, y seala la articulacin entre s de los dos captulos siguientes que, por
motivos de anlisis, se presentan en forma separada .
- El captulo 2 plantea el Marco conceptual: luego de un breve anlisis de la evolucin de
las teoras sobre la problemtica de los riesgos, se hace referencia al proceso de
formulacin de los conceptos en el contexto planteado en el captulo 1, p ara finalmente
precisar los conceptos bsicos sobre los cuales se fundamenta el presente estudio.
- El captulo 3 entrega el Marco legal y normativo en el cual se debe formular los
lineamientos de polticas pa ra la gestin del riesgo.
- El captulo 4, Proceso metodolgico presenta una corta sntesis del proceso
metodolgico que atraviesa todo el estudio y que se desarrollar en cada una de las fases
del proceso.
- El captulo 5 contiene la Bibliografa general correspondiente a los Libros 1, 3 y 4.
Libro 1. Introduccin.
Libro I Capitulo I
ANTECEDENTES DE LA GESTIN DEL RIESGO

Tabla de contenido
1.
2.
INTRODUCCIN ................................ ................................ ................................ ........ 1

Antes de las grandes tragedias. ................................ ................................ .............. 3
2.1
Del inicio de los procesos de urbanizacin hasta 1950. ................................ ....... 3
2.2
De 1950 a 1970. ................................ ................................ ................................ .. 3
2.3
De 1970 a 1983. ................................ ................................ ................................ .. 5
2.3.1
La regin metropolitana ................................ ................................ ................ 5
2.3.2
La regin metropolitana y el Oriente cercano ................................ ............... 6
2.3.3
La problemtica de los riesgos. ................................ ................................ .... 6
3. A partir de las grandes tragedias EN 1983 ................................ .............................. 9
3.1. El terremoto de Popayn en 1983 ................................ ................................ ........... 9
3.2
La erupcin del Ruiz en 1985 ................................ ................................ .............. 9
3.2.1
A nivel nacional: ................................ ................................ ......................... 10
3.2.2
En Antioquia: ................................ ................................ .............................. 10
3.2.3 En Medelln y la regin metropolitana: ................................ ............................ 10
3.3.
El deslizamiento de Villa Tina en 1987 y las inundaciones de 1988 .................. 11
3.3.1. A nivel nacional: ................................ ................................ ......................... 12
3.3.2. En Medelln y la regin metropolitana: ................................ ........................ 12
4. DE LOS AOS 90 hasta la PROMULGACIN DE LA ley 388 de 1997 .................. 14
4.1
Los eventos: ................................ ................................ ................................ ...... 14
4.1.1
Dos grandes desastres ................................ ................................ ............... 14
4.1.2
Las tragedias de la cotidianidad ................................ ................................ . 15
4.2. Los cambios y la produccin legal y normativa de la dcada de los aos 90 ..... 15
4.2.1
A nivel nacional: ................................ ................................ ......................... 16
4.2.2
En Medelln y la regin metropolitana: ................................ ........................ 17
4.3. Algunos estudios................................ ................................ ................................ ... 18
5. A PARTIR DE la PROMULGACION DE LA Ley 388 de 1997 ................................ . 19
5.1. Los eventos ................................ ................................ ................................ ....... 19
5.1.1. El principal evento al inicio de este periodo ................................ .................... 19
5.1.2. Algunos otros eventos. ................................ ................................ ............... 20
5.2. La Ley 388 de 1997 y algunos importantes desarrollos posteriores. ..................... 20
5.2.1
La Ley 388 de 1997 o Ley de Ordenamiento Territorial .............................. 20
5.2.2. Decreto 93 de 1998 ................................ ................................ .................... 22
5.2.3
Plan Nacional de Desarrollo del ao 2006 ................................ .................. 24
5.2.4. Microzonificacin ssmica en Medelln ................................ ............................ 26
5.2.5. Red Riesgos ................................ ................................ ................................ .. 27
5.3. Algunos estudios ................................ ................................ ............................... 28
6. CONCLUSIONES ................................ ................................ ................................ ..... 33
6.1. La concepcin del riesgo ................................ ................................ ...................... 33
6.2. La importancia del medio ambiente ................................ ................................ ....... 33
6.3. Las alternativas de intervencin ................................ ................................ ............ 34
6.4. La participacin comunitaria y el trabajo interinstitucional ................................ ..... 34
6.5. Preguntas pendientes ................................ ................................ ........................... 35
Libro 1. Captulo 1.

Lista de Tablas
Tabla 1 Distribucin de las principales consecuencias de los eventos en el Valle de
Aburr Periodo 1900- 2006 Fuente: AMVA. Base de datos Desinventar. .......................... 2
Tabla 2. Estudios desarrollados a travs d el PNUD ................................ ........................ 19
Tabla 3 Algunos estudios sobre la problemtica de los riesgos en Medelln y el AMVA .. 29
Libro 1. Captulo 1.
ii

1. INTRODUCCIN
La gestin del riesgo en Colombia, en Antio quia y en la regin metropolitana del Valle de
Aburr obedece a un proceso que se inicia en los aos cincuenta, a la par con el
crecimiento de las principales ciudades del pas, y se desarrolla lentamente con base en
una estrecha relacin entre los eventos calificados como desastres, la expedicin de
normas del orden nacional, regional y local , la realizacin de estudios y la formulacin de
polticas.
El primer captulo del Libro 1 que contiene una sntesis de este proceso , pretende
contextualizar el estudio Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa,
avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburr. Formulacin de propuestas de
gestin del riesgo y se elabora a partir de los siguientes documentos:
-
El Captulo 2 Polticas urbanas y zonas de riesgo del trabajo Sistematizacin de la

intervencin de la Administracin Municipal de Medelln en dos barrios localizados en
zonas de riesgo, elaborado por la Universidad Nacional de Colombia para el PNUD
en 1993 y el Captulo II del estudio Identificacin y caracterizacin socio - econmica y
geotcnica de las zonas de alto riesgo no recuperable de la ciudad de Medelln ,
realizado por la Escuela del Hbitat de la misma Universidad, para el SIMPAD del
Municipio de Medelln en 2005 , ambos coordinados por Franoise Coup;
Las reflexiones del ingeniero Mario Flrez, presentadas en la Cuarta Conferencia de

Gestin del riesgo en el Valle de Aburr , realizada en septiembre de 2007, con
motivo de la conmemoracin de los 20 aos de la tragedia de Villa Tina.
Esta mirada sobre el proceso de los ltimos 60 aos es necesaria para construir
propuestas que incorporen las enseanzas del pasado y las lecciones aprendidas de:
-
Los grandes eventos, como los sismos o las erupciones volcnicas, que son
inevitables, pero cuyas consecuencias se podran haber mitigado con base en
estudios y conocimientos de los fenmenos naturales y sociales, en educacin y
preparacin de la poblacin, y en adecuados procesos de planificacin del territorio ,
evitando as por lo menos la prdida de vidas;
Los eventos de diferentes magnitudes que se producen diariamente por un

desacertado manejo de las amenazas naturales, por la ocupacin de l os cauces de
ros y quebradas, de zonas inundables y de laderas inestables, todo lo anter ior
acentuado por la precariedad de los asentamientos desarrollados al margen de la
planeacin urbana y regional, por el deterioro de los ecosistemas, las deficiencias en
la prestacin de los servicios, las construcciones con escasa confiabilidad tecnolgi ca,
la poca participacin y organizacin de la poblacin, entre otros aspectos.
Es importante insistir sobre el hecho de que estos eventos menores y frecuentes aportan
un nmero elevado de vctimas y de prdidas econmicas que superan con creces las
consecuencias de los grandes desastres y que justifican la apremiante necesidad de una
gestin integral del riesgo con intervenciones sobre las amenazas y las vulnerabilidades
en los asentamientos urbanos y rurales .
Libro 1. Captulo 1.

Esta afirmacin se confirma con los sigui entes datos seleccionados a ttulo de ejemplos:
-
A escala nacional:
El ao pasado, 1.101.315 personas resultaron afectadas por desastres naturales en

Colombia, cifra que duplica el promedio de vctimas en los ltimos cinco aos. Segn la
Cruz Roja Colombiana, 231 habitantes perdieron la vida, 663 resultaron heridos, 12.329
familias perdieron la totalidad de sus viviendas y 50.439 ms, de forma parcial 1
(Ministerio de Educacin, 2008).
-
A escala metropolitana:
Tabla 1 Distribucin de las principales consecuencias de los eventos en el Valle de
Aburr Periodo 1900- 2006 Fuente: AMVA. Base de datos Desinventar .
% de
% de
Municipio
Registros
% de Muertos
Viviendas
Afectados
afectadas
Caldas
165
3.33%
1.71%
1.13%
La Estrella
152
0.76%
0.62%
1.22%
Sabaneta
161
0.30%
1.98%
1.16%
Envigado
332
2.34%
0.00%
1.86%
Itag
363
2.04%
7.17%
3.46%
Medelln
5257
79.50%
76.02%
79.40%
Bello
272
5.82%
12.04%
8.79%
Copacabana
103
0.76%
0.14%
1.76%
Girardota
138
1.06%
0.00%
0.87%
Barbosa
69
4.08%
0.32%
0.35%
Total
7012
100.00%
100.00%
100.00%
- A escala municipal:
Slo en Medelln, en 1987, se inventariaron 74 asentamientos subnormales ocupados por
unas 152.000 personas; en 1997, 87 asentamientos , con 250.000 habitantes; y en la
actualidad, se estima que existen unos 125 asentamientos subnormales , entre los cuales
muchos son caracterizados como zonas de alto riesgo no recuperable y en stos, que
presentan las condiciones ms preocupantes, viven unas 35.000 familias compuestas por
133.812 personas. (SIMPAD- Universidad Nacional, 2005)
Este panorama que alcanza a sealar una tendencia al incremento de los riesgos y de las
problemticas que generan, justifica este primer captulo que considera cuatro cortos
periodos en los cuales se presentan importantes cambios: el anlisis parte de la situacin
antes de los grandes desastres cuando se consolidan nuevos asentamientos, algunos en
zonas de riesgo; analiza el periodo comprendido entre los aos 1983 y 1990 durante el
cual se presentan varias trag edias en Colombia; se detiene en la dcada de los aos 90
1
Tomado de http://www.mineducacion.gov.co/cvn/1665/article -115152.html, Informe al 24 de Enero

de 2008
Libro 1. Captulo 1.

hasta la promulgacin de la Ley 388 de 1997; y concluye con un anlisis de la situacin al

principio del siglo XXI.
Este recorrido a travs del espacio y del tiempo permit ir construir, en el captulo 2, el
marco conceptual en el cual se desarrolla el estudio; sintetizar, en el captulo 3, el marco
legal y normativo para las propuestas de gestin; y formular, en el captulo 1 del Libro 4, el
enfoque y los criterios que orientan el estudio.
2. ANTES DE LAS GRANDES TRAGED IAS.

2.1 Del inicio de los procesos de urbanizacin hasta 1950.
En este periodo de inicio del acelerado proceso de urbanizacin en Colombia, se
constituyen entidades responsables de enfrentar la problemtica de la vivienda, como los
Fondos de Vivienda Obrera o Popular (Leyes 46 de 1918 y 61 de 1936), el Banco Central
Hipotecario (1932), el Instituto de Crdito Territorial (1939), entidades que, a partir de su
creacin y durante medio siglo, sufrirn permanentes transformaciones y , a pesar de sus
funciones, prestarn poca atencin a la problemtica del riesgo.
2.2 De 1950 a 1970.

El trnsito de la poblacin rural a la urbana es el gran cambio que empieza en Colombia
en la segunda mitad del siglo XX, a la par con la profundizacin del modelo econmico
capitalista que, a travs de la industria, la extraccin minera y los cultivos parcelarios de
caf, modifica la matriz de desarrollo econmico y la configuracin espacial de las
regiones y las ciudades.
En 1950, una misin del Banco Mundial, pr esidida por Lauchlin Currie, reporta que
Colombia no ha formado un mercado interno y que el pas est fraccionado en cuatro
entidades econmicas y comerciales claramente delimitadas y di ferenciadas: el centrooriente, la regin de Antioquia, el Gran Cauca y la costa Atlntica. Estas regiones
disponen de recursos agropecua rios para ser autosuficientes y de materias primas para
desarrollar autnomamente sus fuentes energticas e industriales. De hecho, entre ellas,
solamente se registra el comercio de mercan cas que soportan el alto costo del transporte
(entre otras, la sal, el azcar, el petrleo y sus derivados).
Con el transcurrir del siglo, aumentan las migraciones hacia Bogot, Medelln, Cali y
Barranquilla, los centros de las regiones mencionadas, y se consolidan procesos de
industrializacin que ayudan a construir una imagen de pas. Medelln se configura
entonces como centro indiscutible de la regin antioquea, que comprenda adems del
actual departamento de Antioquia, los departamentos de Choc, C rdoba, y los tres del
Eje Cafetero.
As a partir de los aos 50, en esta regin, la poblacin expulsada del campo por la
violencia y/o atrada por la ciudad se acerca a los centros industriales de Medelln, Bello e
Libro 1. Captulo 1.

Itag, ocupa algunos barrios obreros producidos por empresas como Coltejer, Fabricato o
Pilsen, pero sobre todo barrios populares localizados en sitios entonces perifricos o en
reas centrales degradadas, lo que contribuye a la consolidacin de asentamientos con
rasgos comunes: la autoproduccin del espacio y de la vivienda, la irregularidad en la
tenencia, la precariedad de la construccin y las formas organizativas ligadas a culturas
tradicionales.
Durante estos 20 aos, especialmente en Medelln, se establecen mecanismos para:
-
Promover acciones de renovacin urbana que provocan desalojos masivos de los

barrios centrales hacia la periferia y que permiten recuperar espacios para otros
sectores sociales y para el desarrollo de actividades culturales, comerciales o
industriales; e
Implementar polticas de construccin de grandes conjuntos residenciales destinados

a albergar la poblacin migrante, constituyendo una nueva ciudad dotada de redes de
servicios y comunicaciones, pero marcada por una profunda segregacin socio espacial.
En efecto, la poltica de vivienda se centra en la produccin de habitaciones para sectores

populares, con subsidios del capital estatal y programas de crdito. Alcanza el objetivo
econmico de apoyar la industria de la construccin y los sectores capitalistas vincu lados
al financiamiento de los programas, pero fracasa en sus objetivos sociales porque la clase
media se apropia de la vivienda producida para los sectores populares que se concentran
en la periferia.
Durante este periodo, las Empresas Pblicas de Medel ln, creadas mediante Acuerdo 58
de 1955, orientan el desarrollo de la ciudad legal y promueven el control de las
urbanizaciones piratas (Ley 66 de 19 68) que empiezan a proliferar en las zonas
nororiental y noroccidental de Medelln. Slo 5 aos ms tarde, el Acuerdo 46 de 1960
crea la Oficina de Planeacin y le entrega la responsabilidad de regular, controlar y
promover el desarrollo de la ciudad en los aspectos fsicos, sociales, econmicos y
poltico- administrativos.
En relacin con la problemtica d e los riesgos, algunas primeras acciones se exponen a
continuacin:
-
En 1958, el Comit de Barrios de las Empresas Pblicas de Medelln se constituye en

un programa de habilitacin, ordenamiento y mejoramiento de viviendas y barrios
marginados, y dotacin de servicios de acueducto, alcantarillado, energa y telefona
que, para su puesta en marcha, requiere slo la organizacin de la comunidad y la
existencia de vas o senderos en el asentamiento. En 1964, el mencionado comit se
transforma en el Fondo Rotatorio de Habilitacin de Barrios y en la Divisin de
Habilitacin de Vivienda de las Empresas Pblicas de Medelln. Estos programas
consolidan ms del 40% de la ciudad y merma n el riesgo de deslizamientos por el mal
manejo de las aguas.
Libro 1. Captulo 1.

En 1962, el Decreto Nacional 374 plantea que los Concejos deben fijar los permetros
urbanos o las zonas de accin urbana dentro de estos permetros. () Por defecto las
zonas que no son objeto de accin urbana deberan ser terrenos destinados a la
conservacin y la proteccin ecolgica. Este Decreto se constituye en la primera
referencia a la urbanizacin en terrenos no aptos para la construccin.
En el mismo periodo, se organiza la Accin Comunal para que la comunidad sea ms

autogestora y ejecutora de proyectos de mej oramiento.
2.3 De 1970 a 1983.

En este periodo, el capital financiero se afianza con el capital inmobiliario y el sector de la
construccin que el Plan de Desarrollo de Las 4 Estrategias (1972) del gobierno de
Misael Pastrana convierte en el motor de la e conoma nacional y fortalece con la creacin
de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (Decreto 667 de 1972). En este marco, se
reactiva la construccin para sectores medios y altos con recursos del UPAC. Pero, por
los niveles de inflacin, los costos de l os crditos y el incremento del precio de los
insumos, la poblacin de bajos ingresos slo logra comprar un lote en urbanizaciones
piratas prohibidas desde la promulgacin de la Ley 66 de 1968, o acudir a la invasin, y
asume procesos de autoconstruccin o de construccin diferida en el tiempo.
Luego, el Plan Para cerrar la brecha del gobierno de Alfonso Lpez Michelsen (1975)
insiste en el desarrollo urbano y en la necesidad de enfrentar los problemas de la ciudad a
partir de las reas Metropolitanas y de las Empresas de Desarrollo Urbano , como
respuesta a las tendencias a la conurbacin y a los desarrollos no planificados .
2.3.1
La regin metropolitana
Esta situacin se observa en la regin metropolitana del Valle de Aburr donde los
municipios que limitan con Medelln, Bello y Copacabana al Norte, Envigado e Itag al
Sur, evidencian la tendencia a conformar una sola urbe y desarrollan estrechas
relaciones.
Con base en esta constatacin y en las directivas de la Ley 61 de 1978 , la Asamblea de
Antioquia crea el rea Metropolitana del Valle de Aburr, AMVA , mediante Ordenanza 34
de 1980.
Simultneamente, la Oficina de Planeacin de Medelln se convierte en Departamento
Administrativo de Planeacin Metropolitana.
Libro 1. Captulo 1.

2.3.2
La regin metropolitana y el Oriente cer cano
Pero este fenmeno trasciende la regin metropolitana y se extiende al Oriente cercano.

En efecto, entre 1970 y 1983, la presin ejercida por los mercados de tierra, capital y
mano de obra y la consecuente urbanizacin en el Valle de Aburr, generan la bsqueda
de nuevos espacios de expansin : el Valle de San Nicols, por su proximidad, por la
estructura de costos de la tierra y de la mano de obra, y por los equipamientos
disponibles, permite la desconcentracin de las unidades productivas existentes y se
convierte en receptor de nuevas empresas y en beneficiario de inversiones pblicas
orientadas a mejorar la conexin con el Valle de Aburr. En consecuencia, la estructura
productiva agrcola tradicional del Valle de San Nicols cede ante la presin de la
industria, el comercio, los servicios y la vivienda.
En 1973, la administracin departamental orienta un esfuerzo supramunicipal , con la
creacin de un grupo de trabajo del Valle de Aburr y el Oriente cercano ; y paralelamente,
el Departamento Nacional de Planeacin contrata un estudio sobre el crecimiento regional
de los Valles de Aburr y Rionegro, que d a las primeras pautas para el ordenamiento
territorial de los dos valles
Como respuesta a la conurbacin, e n el marco de los Decretos 3104 de 1979 y 1306 de
1980 que reglamentan la preparacin de los planes de desarrollo , en 1983 se elabora el
Plan de Desarrollo de Antioquia, y en 1985, articulado a ste, el Plan de Desarrollo
Metropolitano del Valle de Aburr, para la consolidacin de la metrpoli . Ambos planes
reconocen la conurbacin e inclusive la relacin con el Oriente cercano, pero no contienen
acciones concretas de desarrollo institucional de la relacin.
2.3.3
La problemtica de los riesgos.
En este periodo, la problemtica de los riesgos se ev idencia en los siguientes eventos:

-
Sismos importantes en 1973 y 1979 , entre los cuales se destaca el de Tumaco en

diciembre de 1979 con prdidas de vidas y bienes no precisadas y con la desaparicin
de la isla El Guano y de la poblacin de San Juan de La Costa (Meyer, 1990; Meyer y
Rodrguez, 1997); sismos similares a los que haban ocurrido en 1938, 1961 y 1962 , y
ledos en el marco de las preocupaciones por los riesgos ssmicos de la regin ,
formuladas por consultores internacionales en los estudios previos a la construccin
de las centrales hidroelctricas de Ituango y Riogrande;
Problemas geolgicos y geotcnicos y deslizamientos por factores fsicos y antrpicos,

en el barrio Santo Domingo Savio (1974) , en condiciones parecidas a las de Media
Luna (1954);
Movimientos en masa como los 343 registrados entre 1977 y 1988, especialmente en
la Comuna 8, donde el de Villa Tina, en 1987, ser el ms destacado por su gran
impacto en la ciudad y por el alto nmero de vctimas (Ver: Numeral 2);
Libro 1. Captulo 1.

Problemas hidrolgicos por las crecidas de 39 quebradas afluentes del Ro Medelln

(La Santa Elena, La Iguan, La Loca, La Mina , entre otras) y 599 inundaciones
destructoras, en el mismo periodo.
En este contexto, se destacan algunos avances en materia de gestin del rie sgo, los
cuales estn poco articulados entre s, provienen de diferentes instancias y se presentan
en orden cronolgico, diferenciando las medidas adoptadas a nivel nacional para
enriquecer el marco legal y las decisiones tomadas localmente :
2.3.3.1 Normas adoptadas en el pas:

-
El Decreto- Ley 2068 de 1974 incluye en las funciones de la Defensa Civil prevenir y
controlar desastres, colaborar en la conservacin del orden y la seguridad, y promover
y entrenar a la comunidad para actuar en caso de emergencia.
La Ley Orgnica de Desarrollo Urbano (Ley 61 de 1978) , ya mencionada, plantea que

la orientacin del desarrollo en las reas urbanas se har dentro de un equilibrio
regional y de conservacin ecolgica (). Sin abordar directamente el tema de los
desastres y sin intervenir en las fuerzas del mercado, da va libre a la autoconstruccin
de vivienda.
La Ley 09 de 1979, conocida como Cdigo Sanitario Nacional, aborda la problemtica

ambiental con sus Decretos Reglamentarios 02 de 1982 y 2206 de 1983 sobre
contaminacin atmosfrica; 1594 de 1984 sobre usos del agua y residuos lquidos;
2104 de 1983 sobre residuos slidos; y 2105 del mismo ao sobre sustancias
orgnicas. Adems plantea la necesidad de crear Comits Locales de Emergencia.
El Decreto- Ley 3489 de 1982 define un desastre como toda situacin de emergencia
que altere gravemente las condiciones de la vida cotidiana en un rea geogrfica
determinada o regin del pas y que requiere de la especial atencin de organismos
del Estado y de otros de carct er humanitario o de servicio social (artculo 2). Las
causas de las emergencias pueden ser fenmenos naturales o artificiales de gran
violencia; sucesos infaustos, nicos o repetibles, enfermedades epidmicas, hostilidad
o conflictos armados internos o e xternos (artculo 3). Sobre esta base, organiza el
Comit Nacional de Emergencias (artculo 4) y otorga funciones a los Comits
Regionales y Locales (artculo 13) que deben articularse con entidades y
organizaciones locales, y preparar los anlisis de vul nerabilidad, planes de
contingencia y planes de emergencia.
Define, por primera vez, algunos conceptos bsicos: el anlisis de vulnerabilidad es el
inventario de los recursos humanos, tcnicos, financieros y materiales, as como de
las caractersticas de la comunidad (), realizado con el objeto de poder determinar
los eventuales efectos de distintas modalidades de desastres y sealar la manera
como puede responderse a esta situacin (artculo 15).
El Plan de Contingencia es el conjunto de normas y pro cedimientos generales
basados en los anlisis de vulnerabilidad que facilitan atender oportuna y
Libro 1. Captulo 1.

adecuadamente una posible situacin de desastre en una jurisdiccin dada (artculo

23).
El Plan de Emergencia se plantea como el conjunto de normas especfi cas de
carcter sustantivo y procedimental que determinan las responsabilidades de las
entidades pblicas y dems personas naturales y jurdicas en la atencin de
desastres. (Artculo 25).
-
La Ley 12 de 1982 establece las zonas de reserva agrcola y plant ea que el permetro
urbano no podr excederse de manera tal que incorpore suelos necesarios para la
conservacin de los cursos de agua, el control de procesos erosivos y zonas de
proteccin forestal.
2.3.3.2 Decisiones locales:

-
En Medelln, el Acuerdo 21 de 1975 crea el Centro Habitacional para Calamidades

Pblicas, adscrito a la Secretara de Gobierno, para resolver los problemas de
albergue transitorio, en respuesta a las dificultades enfrentadas el ao anterior con el
trgico deslizamiento del Barrio Santo Do mingo Savio.
El Acuerdo 38 de 1981 del Concejo de Medelln crea el programa del Cordn Verde
para controlar la expansin urbana con proyectos de reforestacin en las laderas,
considerando que Los asentamientos clandestinos no son problemticos en si
mismos por el hecho de transgredir el derecho de propiedad; lo son ms por ser
caticos, sin alternativas de mejoramiento econmico y social. Lo son por desatender
las caractersticas geolgicas de la tierra y por crear situaciones de hecho como
consecuencias del desequilibrio social, para el cual no se estn dando soluciones
estructurales.
Entre los aos 1970 y 1983, el acelerado proceso de urbanizacin requiere, adems de la
construccin de vivienda de inters social nueva, una atencin creciente a la d otacin de
equipamientos e infraestructura, a la adecuacin de espacios pblicos, al mejoramiento
barrial, y a partir de la Conferencia de Vancouver (1976), a procesos de autoconstruccin.
En conclusin, hasta los primeros aos de la dcada de los 80, es pertinente sealar
que los desastres se consideran como fenmenos aleatorios frente a los cuales es
necesario definir procesos de atencin y algun os mecanismos de control; que el riesgo, tal
como lo concebimos hoy, tiende a confundirse con la amenaza e in teresa slo en la
medida en que afecta los procesos de urbanizacin ; la planificacin obedece a pocos
estudios y se define an con mapas geolgicos a escala 1:50.000, publicados en 1963 ; y
es evidente la carencia de poltica oficial para la identificacin y el manejo de las zonas de
riesgo, a pesar de todas las tragedias ocurridas.
Libro 1. Captulo 1.

3.
A PARTIR DE LAS GRAN DES TRAGEDIAS EN 1983
Las grandes tragedias que ocurren durante los aos 80 en Colombia, cada una por sus
caractersticas, marcan la forma de concebir la gestin del riesgo, y por lo tanto, de
actuar.
3.1. El terremoto de Popayn en 1983

El terremoto de Popayn en 1983, con una intensidad de 5.5 en la escala de Richter , ha
tenido las siguientes consecuencias: 102 personas muertas, 228 heridas, 6.680 afe ctadas
y 2.500 viviendas destruidas (Gueri, 1983) ; y desencadena una serie de medidas que se
refieren a la problemtica ambiental y especialmente a los sismos, y que contribuyen a
considerar la problemtica de los sismos a los cuales se haba prestado esca sa atencin
en el pas, a prevenir los desastres, a atender la poblacin damnificada y a reconstruir las
estructuras afectadas despus de eventos.
Es pertinente mencionar que, luego de esta tragedia, se toman las siguientes medidas:
-
La Ley 11 de 1983 autoriza al Gobierno para legislar en materia de construcciones

sismorresistentes y lleva a la expedicin del Decreto - Ley 1400 de 1984, conocido
como Cdigo Colombiano de Construcciones Sismorresistentes o como compendio de
normas para las construcciones p osteriores a 1984, sobre la base de una zonificacin
del pas, establecida en funcin de los riesgos ssmicos y geolgicos.
El Decreto 1547 de 1984 crea el Fondo Nacional de Calamidades para la atencin de

las necesidades que se originan en catstrofes , y obtiene una respuesta inmediata en
Antioquia donde el sector de la salud asume un liderazgo en materia de prevencin y
atencin de desastres.
El Decreto 2342 crea el Comit Regional de Emergencias que empieza a trabajar

durante el invierno siguiente.
El Decreto Municipal 346 de 1984 crea en Medelln el rea de Atencin de Desastres

como dependencia directa de las Secretaras de Salud Pblica y Bienestar Social, en
respuesta a la Ley 09 de 1979 y al Decreto - Ley 3489 de 1982.
3.2
La erupcin del Ruiz en 1985
Con la erupcin del crter Arenas del Nevado del Ruiz, la destruccin casi total del
municipio de Armero y la afectacin de poblaciones en la vertiente occidental de la
cordillera como Chinchin por flujos de lodo o lahares, la muerte de 25.000 personas y la
afectacin de otras 297.044 (Audefroy, 2003), las medidas mencionadas en el numeral
anterior se precisan a diferentes niveles:
Libro 1. Captulo 1.

3.2.1 A nivel nacional:

Se estructura el Programa Nacional de Prevencin de Desastres y Atencin de
Calamidades Pblicas y se constituye la Oficina Nacional de Prevencin y Atencin de
Emergencias, ONAD, adscrita a la Presidencia de la Repblica para la identificacin de
riesgos, la prevencin tcnica, la preparacin para la atencin post - desastre y las tareas
de reconstruccin y rehabilitacin .
Esta Oficina atendi numerosas tragedias sin marco legal, hasta la promulgacin de la
Ley 467 de 1988 y del Decreto 919 de 1989 que le dieron vida jurdica, pero trabaj en la
elaboracin de los conceptos de riesgo, desast re, amenaza y vulnerabilidad que son
fundamentales en los anlisis posteriores .
3.2.2 En Antioquia:
Con la Ordenanza 51 de 1986, e l Departamento de Antioquia crea el Fondo de
Prevencin y Atencin de Calamidades y Desastres , FOPREVE, adscrito a la Se cretara
de Desarrollo Comunitario para adelantar estudios de riesgos, disear cdigos y normas y
preparar planes de evacuacin ; posteriormente, con el Decreto 1265 de 1986, asigna la
responsabilidad de elaborar programas de prevencin de amplia cobertura , levantar el
mapa de riesgos naturales en Antioquia, adelantar gestiones comunitarias educativas y
organizativas y confeccionar un cdigo de sismoresistencia de fcil comprensin.
3.2.3 En Medelln y la regin metropolitana:
-
El Decreto 15 de 1985 define las zonas de riesgo potencial por la ocurrencia de

desastres naturales, e identifica 300 hectreas destinadas a la reforestacin .
El Decreto 450 de 1985 establece unas zonas de emergencia por la desestabilizacin

de rocas en El Picacho y en Nuevos Horizontes. Es el primer reconocimiento oficial
de que los desastres ocurren principalmente al interior de los asentamientos y sus
causas se deben a las inadecuadas prcticas constructivas y al manejo del territorio
dado por los pobladores.
Los estudios geotcnicos realizados discriminan las zonas de riesgo; precisan los
conceptos de zonas estables, potencialmente inestables, e inestables no
aprovechables; y permiten la formulacin de polticas de reubicacin y rehabilitacin
de asentamientos populares, que se plasmarn en el Plan de Desarrollo en 1989.
El Decreto 857 del mismo ao establece el Programa de Rehabilitacin de Barrios

Subnormales, adscrito a la Secretara de Desarrollo Comunitario .
El Decreto 520 de 1986 plantea la necesidad de construir albergues para alojamiento

de emergencia.
Libro 1. Captulo 1.
10

En 1986, el Decreto Metropolitano 377 crea el Comit Operativo Metropolitano de

Emergencias, COME, para elaborar anlisis de vulnerabilidad , planes de contingencia
y emergencia, y para atender las diferentes fases de un desastre.
El Plan de Desarrollo de Medelln , adoptado como Acuerdo 71 de 1987, en su captulo

9, asume el Decreto 15 de 1985 y propone integrar los esfuerzos del Estado y de la
comunidad para elevar la calidad de vida, disminuir los desequilibrio s sociales y limitar
la expansin urbana, integrando a la ciudad los asentamientos sin mayores problemas
de terreno y algunas zonas de riesgo por inundaciones y deslizamientos.
Procede a un inventario de las zonas de riesgo y detecta 74 asentamientos
subnormales ocupados por unos 152.000 habitantes. Plantea entonces el traslado de
1385 viviendas por riesgo geolgico y define que, en los barrios subnormale s, la
Administracin emprender el saneamiento bsico, dotacin de acueducto y
alcantarillado; controlar efectivamente los riesgos geolgicos de inundaciones y
deslizamientos, prohibiendo el asentamiento de poblacin en las zonas de alto riesgo
y restringiendo la ocupacin de sectores de riesgo potencial .
Agrega que en aquellos casos en que el asentam iento est en zonas de alto riesgo
de deslizamiento o inundacin, la Administracin no slo no har inversiones y
proyectos, sino que proceder al desalojo de los pobladores, suministrndoles
alternativas viables para solucionar su problema de vivienda y p rocediendo al control y
proteccin ambiental de estas zonas . En esta perspectiva, el Plan fortalece CORVIDE
como entidad responsable de la produccin de vivienda popular , que desarrolla unos
20 proyectos urbansticos para la relocalizacin de unas 6.000 f amilias.
El programa de Rehabilitacin de Asentamientos Subnormales se inscribe en este

Plan de Desarrollo y busca mitigar la vulnerabilidad y el riesgo, contempla la
realizacin de estudios, la dotacin de servicios pblicos y de equipamiento social y
comunitario, la ejecucin de obras de infraestructura, y confiere un papel importante a
la Secretara de Desarrollo Comunitario y a la Divisin de Habilitacin de Vivienda de
las Empresas Pblicas.
Este programa permite el desarrollo de acciones de mejorami ento en Moravia y luego
en los barrios 13 de Noviembre, 8 de Marzo, 20 de julio, entre otros.
En conclusin: durante este periodo, se reconoce la magnitud de la problemtica de las

zonas de riesgo en el pas y sus relaciones con el hbitat popular, y se f ormulan polticas
para la reubicacin y el mejoramiento de los asentamientos populares. Pero es claro que
an se confunde el riesgo con la amenaza y que sta se limita a la que generan
movimientos en masa y/o inundaciones.
3.3.
El deslizamiento de Villa Tina en 1987 y las inundaciones de 1988
La tragedia de Villa Tina que ocurre el domingo 27 de septiembre de 1987 en una zona
que no haba sido calificada previamente como de alto riesgo , cobra la vida de ms de
Libro 1. Captulo 1.
11

500 personas 2, destruye varias manzanas en las laderas del Cerro Pan de Azcar y
requiere la reubicacin de numerosas familias.
Unos meses despus, en 1988, se presentan graves inundaciones en varias cuencas del
Valle de Aburr, y particularmente en Medelln.
Estas dos situaciones promueven impor tantes transformaciones en la concepcin del
riesgo, al trascender el riesgo intrnseco del barrio para considerar las amenazas que
pueden provenir de reas vecinas , y al concebir las laderas y las quebradas como
factores de riesgo.
Inicialmente, la administracin municipal toma medidas para enfrentar la tragedia y para
prevenir nuevos desastres. En esta perspectiva , promueve la reubicacin de unas 500
familias del sector de Villa Tina en varios programas que se desarrollan en los aos
siguientes: 2 manzanas en San Blas entregadas por la Dicesis, el barrio Hctor Abad
producido por la Corporacin Minuto de Dios, los barrios Villa Caf, Centenario Lasallista
y San Andrs auto- construidos bajo las orientaciones de la Corporacin Antioquia
Presente, y la primera etapa de El Limonar, un programa de CORVIDE.
Simultneamente, CORVIDE y el INDERENA emprenden la reforestacin de 80 hectreas
del Cerro Pan de Azcar para controlar los procesos erosivos y la expansin urbana con
una barrera ecolgica, y el Municipio de Medelln cancela las acequias que suministraban
agua a varios asentamientos humanos en el mismo Cerro .
En el proceso posterior a la tragedia , se consolida la cooperacin internacional con la
firma del convenio Col 88/010 entre el Programa de las N aciones Unidas para el
Desarrollo, PNUD, y el Municipio de Medelln , para el anlisis de las amenazas y de la
vulnerabilidad y para el manejo integral de actividades de prevencin y atencin de
emergencias.
Adems, alternan decisiones de entidades del o rden nacional, regional y local, en
procesos que son a veces complementarios, pero genera lmente independientes entre
ellos, como se observa a continuacin:
3.3.1. A nivel nacional:

-
La Ley 46 de 1988 y el Decreto 919 de 1989 definen el Sistema Nacional d e Atencin

y Prevencin de Desastres, obligan a los alcaldes a crear Comits de Emergencia y
fortalecen el concepto de prevencin en la planificacin.
3.3.2. En Medelln y la regin metropolitana:
La base de datos de desastres internacionales, EMDAT, de la Universidad Catlica de Lovaina en

Blgica menciona 640 muertos (Rivera, 2006) y considera an este evento como uno de los 10
ms importantes del mundo, ocurridos en reas urbanas.
Libro 1. Captulo 1.
12

En respuesta a ambas tragedias, el Proyecto de Acuerdo 135 de 1987 propone la

creacin de un Instituto para la Defensa de las Laderas de Medelln , para manejar en
forma adecuada los problemas geolgicos, geotcnicos y de orden social de las
laderas, sin tener que seguir actuando bajo las presiones cada vez q ue ocurre una
emergencia.
Sin embargo, los participantes en un Taller organizado por el Concejo de Medelln y el
Centro de Estudios del Hbitat Popular, CEHAP, de la Universidad Nacional para
evaluar el proyecto, consideran que, sin crear un nuevo ente, es necesario articular las
entidades existentes, abarcar todas las zonas de riesgo e incluir un enfoque socio econmico.
Al principio del ao 1988, se suscribe un convenio entre el Instituto de Crdito

Territorial y el Municipio de Medelln para desarro llar conjuntamente diferentes
programas de vivienda destinados a la poblacin asentada en zonas de riesgo : uno de
estos programas, ya mencionado, es El Limonar en San Antonio de Prado.
El Decreto Municipal 401 de 1988 reforma el Decreto 15 de 1985 y ampl a las zonas
de alto riesgo potencial con base en una conceptualizacin del riesgo que se precisa a
partir de estos eventos de 1987 y 1988.
Luego de estas inundaciones, la Administracin Municipal de Medelln prohbe la

explotacin de algunas canteras (De creto 560 de 1988); crea el Fondo Metropolitano
de Emergencias, FOME, para atender damnificados (Decreto 562 del mismo ao) ; y
reglamenta el funcionamiento de refugios (Decreto 632 de 1988).
Los Planes de Ordenamiento Territorial de las Zonas Norte y Sur del Valle de Aburr
(Acuerdos Metropolitanos 05 y 06 de 1988) , desarrollados por el AMVA y coordinados
por la arquitecta Stella Salazar, buscan un equilibrio entre el medio natural y el
espacio construido y se constituyen en una herramienta para la ordena cin del
territorio y para la prevencin de desastres en sus reas de jurisdiccin .
El Plan de Desarrollo de Medelln de 1989, que no fue aprobado, aborda temas como
la congelacin de terrenos para la expansin urbana, la reformulacin del programa
del Cordn Verde, la delimitacin de zonas para reforestacin y proteccin ecolgica,
la rehabilitacin de asentamientos populares urbanos y suburbanos, la reubicacin
masiva de familias localizadas en zonas de alto riesgo y difcil recuperacin, y el
manejo de la subnormalidad para su incorporacin a la ciudad formal.
El plan considera la problemtica de la violencia cuyo diagnstico ha sido
simplificado y de la informalidad que se ha tomado como sinnimo de ilegalidad en
la construccin de vivienda, la pr oduccin y distribucin de bienes y la prestacin de
servicios.
Ante el incremento de los desarrollos no - planificados de la ciudad y de la economa

informal, el Decreto Municipal 244 de 1989 crea el Comit Asesor de Vivienda Popular
con el fin de establecer mecanismos para rehabilitar zonas subnormales, definir
Libro 1. Captulo 1.
13

programas de reubicacin, evitar y controlar los asentamientos en zonas de riesgo y

disear programas de atencin a damnificados.
-
En esta perspectiva, el Decreto 249 de 1989 declara unas zonas de alto riesgo
potencial de desastres, ordena la desocupacin de las mismas, e identifica 525
familias a reubicar.
En conclusin: Con la tragedia de Villatina, se inicia un proceso en el cual las ciencias

aplicadas asumen un rol importante en el diagnstico de los fenmenos de inestabilidad
de las vertientes del Valle de Aburr, de los eventos de torrencialidad de las quebradas y
de la amenaza ssmica, en un marco de dficit y mala calidad de la informacin que
dificulta el trabajo. Los instrumentos tcnicos producidos para la gestin del riesgo, pero
centrados en las amenazas por movimientos en masa, sirvieron como base para la
delimitacin de las zonas de riesgo en Medelln.
En el contexto de las diferentes tragedias mencionadas, se precisa la concepcin de los
riesgos y las formas de intervencin; se revisa la poltica de vivienda y se introducen
elementos tendientes a la transformacin del Estado con la Constitucin de 1991.
4. DE LOS AOS 90 HASTA LA PROMULGACIN DE LA LEY 388 DE 1997
En los aos 90, adems de nuevos eventos (3.1.), se presentan importantes cambios en
el pas, los cuales tienen incidencia en la gestin del riesgo (3.2.).
4.1
Los eventos:
4.1.1 Dos grandes desastres

Es pertinente mencionar que en este periodo ocurr en dos nuevos importantes desastres:
-
Los sismos del Atrato Medio, conocidos como el terremoto de Murind, en 1992,
cuando por primera vez en Colombia, el Sistema Nacional de Atencin y Prevencin
de Desastres acude al Decreto 919 de 1989 para entregar a los comits regionale s de
Antioquia y del Choc la gestin del proceso, y as, descentralizar sus funciones y
permitir a los dos Departamentos asumir conjuntamente funciones operativas y de
reconstruccin.
El terremoto de Tierradentro, con una intensidad de 6.4 en la escala de Richter, en

1994, que afecta unos 10.000 kilmetros cuadrados en 15 municipios del suroccidente
colombiano y ocasiona la muerte o desaparicin de unas 1.100 personas (Wilches Chaux, 2000), en una regin habitada por poblacin indgena y escenario de conflictos
asociados a factores religiosos, territoriales, polticos y culturales, a la presencia de
grupos armados, y a los cultivos de uso ilcito.
Este desastre de gran impacto ambiental por la destruccin de 40.000 hectreas, la
ocurrencia de ms de 3000 deslizamientos y la necesidad de reubicar 1600 familias,
Libro 1. Captulo 1.
14

es atendido por una institucin creada para atender la emergencia y la reconstruccin,

inicialmente llamada Corpopaeces y luego Nasa Kiwe . La situacin es de tal magnitud
que requiere la declaratoria de la emergencia ecolgica, consagrada en el artculo
215 de la Constitucin de 1991 , y finalmente conduce a la expedicin de la Ley 218 de
1995, Ley Pez, para extender los beneficios fiscales y arancelarios de municipios
como Neiva y Popayn que reci bieron directamente el impacto patrimonial del
desastre, con la creacin de incentivos econmicos para la recuperacin por
desastres naturales.
4.1.2 Las tragedias de la cotidianidad
Adems de los eventos que retienen la atencin del mundo, ocurren much as tragedias
que, a pesar de sus causas, que tienden a agravarse con la ocupacin de laderas y
caadas y con la densificacin de asentamientos en zonas inestables o inundables , y a
pesar de sus consecuencias sobre la vida y los bienes de una poblacin crec iente, slo
son efmeras noticias locales.
A ttulo de ejemplo, es pertinente citar algunas, todas ocurridas durante este periodo, slo
en sectores aledaos a Villa Tina :
-
En octubre de 1988, un movimiento en masa ocasiona la destruccin de 4 viviendas;
El 26 de septiembre de 1989, la vspera del primer aniversario de la tragedia de Villa

Tina, un deslizamiento destruye una guardera y causa la muerte de 4 nios ;
El 8 de diciembre de 1992, otro deslizamiento, en forma de flujo de lodo, destruye un

tanque comunal y 6 viviendas;
El 10 de octubre de 1993, un nuevo movimiento en masa afecta gravemente el hogar

de ancianos Domingo Iturrate;
En septiembre de 1996, en el sector El Pcifico del barrio 13 de Noviembre, al lado de

Villa Tina, un flujo de detritus pone en peligro la vida y los bienes de una poblacin
recin llegada al sitio;
El 16 de mayo de 1996, un flujo de lodo causa la muerte de 2 personas y destruye

varias viviendas.
Y entre los aos 2003 y 2007, se presentaran 105 deslizamientos menores.
4.2.
Los cambios y la produccin legal y normativa de la dcada de los aos 90
El periodo se inicia con importantes cambios para el pas, algunos de los cuales inciden
en la gestin del riesgo:
-
La aprobacin de la Reforma Urbana que se discuta desde 1970,
Libro 1. Captulo 1.
15

La promulgacin de la Constitucin de 1991 y
La puesta en marcha del proceso de descentralizacin.
En sntesis, y en relacin con los temas de inters para este estudio, se destacan los
siguientes avances:
4.2.1 A nivel nacional:
-
La Ley 09 de 1989 o Ley de Reforma Urbana fortalece la planificacin local; entrega a

los alcaldes el manejo de la problemtica habitacional y exige el cumplimiento de la
funcin social de la propiedad privada.
As, en la perspectiva del presente trabajo, es importante sealar que los Municipios
adquieren la obligacin de integrar los asentamientos subnormales a la ciudad formal
y los alcaldes son responsables de la elaboracin de un inventario de los
asentamientos humanos que presentan alto riesgo para sus habitante s en razn de su
ubicacin en sitios anegadizos o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que
presenten condiciones insalubres para la vivienda (artculo 56).
El Decreto 919 de 1989 organiza el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin

de Desastres y plantea algunos temas de especial importancia para el presente
trabajo, como el del Sistema Integrado de Informacin, y la necesidad de vincular a las
operaciones en caso de desastre a las entidades y personas que hicieron estudios de
vulnerabilidad; adems define algunos conceptos como el de desastre que se
considera como el dao grave o la alteracin grave de las condiciones normales de
vida en un rea geogrfica determinada, causada por fenmenos naturales y por
efectos catastrficos de la accin del hombre en forma accidental, que requiera por
ello, la especial atencin de los organismos del Estado y de otras entidades de
carcter humanitario o de servicio social .
El Plan Nacional de Desarrollo La Revolucin Pacfica para el periodo 1990- 1994

muestra que muchos conceptos construidos en las ltimas dos dcadas se incorporan
a la planificacin y a la definicin de los objetivos de la poltica ambiental: () Mejorar
la calidad de vida en los centros urbanos; reorientar los procesos de ocupacin del
territorio con el fin de desestimular la ocupacin del espacio a expensas de reas
naturales frgiles y/o estratgicas; ajustar y fortalecer la gestin ambiental con
mejores arreglos institucionales y jurdicos; articular el proceso de gestin ambiental
con el de prevencin de desastres en todos los mbitos de la planificacin .
En este contexto, la Ley 02 de 1991 modifica el artculo 56 de la Ley 09 de 1989 y

obliga los alcaldes a mantener actualizados los inventarios de zonas de riesgo y a
optar por reubicar los pobladores o rehabilitar los asentamientos. Para ello, el gobierno
promulga la Ley 03 del mismo ao y establece el Sistema Nacional de Vivienda de
Inters Social, sin definir los estndares de calidad.
Libro 1. Captulo 1.
16

Luego de la promulgacin de la Constitucin de 1991, se plantea la poltica ambiental

del pas (Documento DNP 2544 , 1991), incluyendo la prevencin de desastres y el
fortalecimiento de la planificacin.
Posteriormente, se promulga la Ley 99 de 1993 que crea el Ministerio del Medio

Ambiente, reordena el sector pblico encargado de la gestin y conservacin del
medio ambiente y los recursos naturales renovables, y or ganiza el Sistema Nacional
Ambiental, SINA. En este marco, la gestin del riesgo adquiere una dimensin
ambiental.
4.2.2 En Medelln y la regin metropolitana:

Se toman algunas decisiones tendientes a adecuarse a los cambios definidos a nivel
nacional o inclusive, en algunos casos, a adelantarse a estos cambios:
-
En este periodo, contina el convenio Col 88/010 y se inicia el convenio Col 94/012,
para fortalecer la gestin del riesgo y definir los lineamientos para la elaboracin del
Plan Estratgico para la Prevencin y A tencin de Desastres.
Ambos convenios contribuyen a la evaluacin de las amenazas asociadas a
fenmenos naturales; incorporan el concepto de prevencin en la planeacin y el
desarrollo de la ciudad, y se constituyen en modelo para otros municipios del pas con
la elaboracin de una metodologa para la zonificacin de la amenaza, la
vulnerabilidad y el riesgo que, aos ms tarde, ser aplicada, con algunas
innovaciones, en el PIOM de la quebrada La Iguan (Ver: Numeral 4).
Adems estos estudios han permitido desarrollar conocimientos en torno a las
condiciones y limitaciones que ofrece el medio natural para adelantar ac ciones y
programas de mejoramiento barrial y rehabilitacin (Flrez, 2007)
El Decreto 498 de 1990 ordena el traslado de algunos sectores de Villa Tina y el PinalLa Arenera a San Antonio de Prado, donde CORVIDE desarrolla el proyecto El
Limonar, con 2425 soluciones de vivienda.
El Acuerdo 38 de 1990 o Estatuto de Planeacin, Usos del Suelo, Urbanismo y

Construccin, en Medelln y la regin metropolitana , plantea una importante normativa
para la ciudad informal y pretende frenar la disminucin de las esp ecificaciones en las
normas y restituir condiciones de habitabilidad, lo que implica formular programas de
vivienda nueva y de mejoramiento barrial, e intervenir en los asentamientos no
controlados.
En el marco de la Constitucin de 1991, se elabora un proyecto de Acuerdo para el

Estatuto Metropolitano del Ambiente que hace nfasis en la importancia de los
estudios geolgicos y geotcnicos para la evaluacin de los riesgos, y de los retiros de
quebradas. En su artculo 226, d efine el riesgo ambiental como todo hecho, obra y
omisin que ocasiona amenaza inminente para la comunidad en su vida, en su
Libro 1. Captulo 1.
17

integridad fsica y social, en su salud, en sus bienes o en la calidad ambiental bsica a

que tiene derecho, conforme con los principios constitucionales .
-
El Decreto 295 de 1992 declara unas zonas de alto riesgo geolgico y ordena la
reubicacin de sus habitantes.
El Acuerdo Metropolitano 09 de 1993 ampla el permetro urbano e incorpora 674,35

hectreas a la zona urbana de Medelln, de tal manera que 185.000 p ersonas en 78
sectores entran a ser parte de la ciudad formal.
En octubre del mismo ao, ante las especiales condiciones coyunturales de deterioro
y la particular condicin de riesgo de su territorio , se formula el Plan Integral de
Mejoramiento de Barrios Subnormales en Medelln, PRIMED, como proyecto piloto de
rehabilitacin urbana y mejoramiento de vivienda, en sectores como Nuevos
Conquistadores, el Pan de Azcar y el Picacho. Se logra as la construccin de una
serie de obras de proteccin y mitigaci n y la incorporacin de varias hectreas como
zonas de riesgo recuperable.
Posteriormente, en 1993, se crea el Instituto Mi Ro con el fin de enfrentar la

problemtica del ro Medelln y de sus afluentes, y en particular los riesgos de
inundaciones y deslizamientos en los cauces.
En 1994, el AMVA realiza una reforma interna, para su adecuacin a la Ley 128 del
mismo ao, que establece la estructura administrativa de las reas Metropolitanas , y
se convierte en la mxima autoridad ambiental y de planeacin del Valle de Aburr.
Igualmente en 1994, el Acuerdo 14 crea el Sistema Municipal para la Prevencin y

Atencin de Desastres, SIMPAD, en Medelln.
4.3. Algunos estudios

En este periodo, se consolida la tendencia identificada en el periodo anterior y, c on
aportes de la cooperacin internacional, a travs del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo, PNUD, y por iniciativa local, se producen nuevos trabajos sobre la
problemtica, entre los cuales, en la perspectiva del presente estudio, es pertinente citar
los siguientes:
Libro 1. Captulo 1.
18

Tabla 2. Estudios desarrollados a travs del PNUD
Fecha
Tema
1988 La amenaza y la vulnerabilidad en el anlisis de
riesgos: la microcuenca de la quebrada La Iguan
1988 Informes del Proyecto Col 88/010
1994 Intervenciones y aspectos programticos:

sistematizacin de experiencias
1996 Mitigacin de riesgos en Medelln: lineamientos para la
elaboracin del Plan Estratgico para la Prevencin y
Atencin de Desastres en Medelln
Autores
Alcalda de Medelln y
PNUD, Proyecto Col
94/012
PNUD, Proyecto Col
88/010
PNUD
SIMPAD
Municipio de Medelln
5. A PARTIR DE LA PROMULGACION DE LA LEY 388 DE 1997

Este cuarto y ltimo periodo, se inicia con una referencia a algunos eventos, y
especialmente al terremoto del Eje Cafetero, que marcan el periodo posterior a la
promulgacin de la Ley 388 de 1997 , o Ley de Ordenamiento Territorial (4.1.), luego
analiza los desarrollos que se plantean en el marco de esta Ley, haciendo nfasis en Red
Riesgos (4.2.), y concluye con la sntesis de los principales adelantos logrados,
especialmente en materia de estudios e investigaciones (4.3.).
5.1.
Los eventos
5.1.1. El principal evento al inicio de este periodo

El principal evento de este periodo es el terremoto del Eje Cafetero en enero de 1999, que
es el desastre ms complejo sufrido por el pas, porque afecta considerablemente a 28
municipios de 5 departamentos , y entre stos Armenia y Pereira; deja 1.230 personas
muertas, 5.300 heridas, y 200.000 afectadas. (Audefroy, 2003)
El gobierno nacional implementa entonces un modelo especfico de gestin para la
atencin y la reconstruccin, como ya lo haba hecho cuando ocurrieron los desastres de
Popayn, Armero y Tierradentro . Crea una figura paraestatal para coordinar el proceso: el
Fondo para la Reconstruccin y el Desarrollo Social del Eje Cafetero , FOREC.
Adems, para financiar la reconstruccin, mantiene el impuesto a las transacciones
financieras que inicialmente haba sido creado bajo el Estado de Emergencia Econmica
y Social en noviembre de 1998 para aliviar la crisis del Sistema Financiero , y lo destina
totalmente a los proyectos de reconstruccin del eje cafetero por un perodo determinado.
Libro 1. Captulo 1.
19

Este proceso de atencin y recon struccin es uno de los ms estudiado s, pero tambin
criticados: en efecto, algunos sealan que el FOREC se plante como un modelo apoltico
que gener dinmicas polticas.
5.1.2. Algunos otros eventos.
Como en periodos anteriores, se presentan numerosos desastres de impacto local, entre
los cuales se puede citar los siguientes, a ttulo de ejemplo:
-
Avenida Torrencial de la quebrada El Barro en el municipio de Bello. Este evento

ocurrido el 6 de octubre de 2005 que tuvo como consecuencia la muerte de 42
personas la destruccin de 6 viviendas ubicadas muy prximas al cauce de la
quebrada, inundando vas y que gener un fenmeno de pnico colectivo a escala
municipal, hecho relativamente nuev o para este tipo de situaciones (H. Lpez
presentacin Cuarta Conferencia de Gestin del riesgo en el Valle de Aburr ,
realizada en septiembre de 2007).
El 31 de mayo de 2008 un movimiento en masa ocurrido en barrio El Socorro de

Medelln, durante un periodo de intensas lluvias, ocasiona prdida de 28 vidas
humanas y bienes, quedando ms de 300 familias damnificadas. El mismo da se
producen unas 300 llamadas de emergencia para sealar eventos dispersos en las
laderas y las quebradas de Medelln;
5.2. La Ley 388 de 1997 y algunos importantes desarrollos posteriores.

5.2.1 La Ley 388 de 1997 o Ley de Ordenamiento Territorial
La Ley 388 de 1997 merece especial atencin en el presente estudio porque plantea el
marco legal en el cual se deben inscribir los lineamientos de polticas metropolitanas y
municipales para la gestin del riesgo.
Esta Ley establece la obligatoriedad para todos los municipios del pas, aunque con
diferentes niveles de complejidad, de formular un Plan de Ordenamiento Territorial y de
incluir la dimensin ambiental con, entre otros temas, el anlisis de los riesgos, en los
procesos de ordenamiento territorial municipal, en una perspectiva regional .
El artculo 5 plantea que El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un
conjunto de acciones poltico - administrativas y de planificacin fsica concertadas,
emprendidas por los municipios o distritos y reas metropolitanas, en ejercicio de la
funcin pblica que les compete, dentro de los lmites fijados por la Constitucin y las
leyes, en orden a disponer de instrumentos efici entes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccin y regular la utilizacin, transformacin y ocupacin del
espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socio - econmico y en armona con
el medio ambiente y las tradiciones hist ricas y culturales. (Ley 388, 1997)
Libro 1. Captulo 1.
20

El artculo 15, de especial importancia para este estudio, precisa que las normas
urbansticas regulan el uso, la ocupacin y el aprovechamiento del suelo y definen la
naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbansticas indispensables para la
administracin de estos procesos. Para ello, las clasifica en tres niveles:
-
Las normas estructurales que prevalecen sobre las dems normas y se refieren a la
clasificacin del suelo, a las actuaciones y tratamientos u rbansticos, a las unidades
de actuacin, a las directrices para los planes parciales y a las reas de proteccin y
conservacin de los recursos naturales y paisajsticos, las que delimitan zonas de
riesgo y en general, todas las que conciernen al medio a mbiente.
Las normas urbansticas generales que permiten establecer usos e intensidad de

usos del suelo, as como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelacin,
urbanizacin, construccin e incorporacin al desarrollo de las diferentes zonas
comprendidas dentro del permetro urbano y suelo de expansin
Las normas complementarias entre las cuales est la localizacin de terrenos cuyo
uso es el de vivienda de inters social y la reubicacin de asentamientos humanos
localizados en zonas de alt o riesgo.
En su artculo 10, la Ley presenta las determinantes de los planes de ordenamiento

territorial que los municipios y distritos debern tener en cuenta y que constituyen normas
de superior jerarqua, en sus propios mbitos de competencia y de acu erdo con la
Constitucin y las leyes.
As, el AMVA recibe la facultad de definir las orientaciones metropolitanas de
ordenamiento territorial en torno a las materias de alcance metropolitano, que deberan
ser de obligatorio cumplimiento para el desarrollo de los planes de ordenamiento territorial
de cada uno de los municipios de la regin metropolitana. Desafortunadamente, a pesar
de iniciativas anteriores y de un acelerado proceso de acercamiento, las regiones del
Occidente y del Oriente no se consideran.
Los municipios formulan sus planes o planes bsicos de ordenamiento territorial que se
analizan en el captulo 3 del Libro 3, y cuentan con la aprobacin de las autoridades
ambientales: el AMVA para las zonas urbanas de 9 municipios (con excepcin de
Envigado); y CORANTIOQUIA para las zonas rurales de todos los municipios y el
municipio de Envigado.
La lectura de estos planes es indispensable para comprender la clasificacin de su suelo
y las acciones proyectadas para su desarrollo, lo que requiere una mirada desde nociones
generales y comunes a su ordenamiento territorial para comprender cmo cada municipio
entiende su desarrollo territorial , teniendo en cuenta reglamentaciones y planes de mayor
jerarqua.
El presente estudio hace referencia ms detallada a esta Ley en los captulos 3 Marco
legal y normativo y 4 Criterios para la orientacin del estudio del Libro 1; se refiere a ella
Libro 1. Captulo 1.
21

para analizar los planes de ordenamiento de todos los municipios en el captulo 3 del
Libro 3; y la considera como el marco de las propuestas de gestin en el Libro 4.
En este contexto, se presentan algunos importantes elementos nuevos:
5.2.2. Decreto 93 de 1998
El Decreto 93 de 1998, por medio del cual se adopta el Plan Nacional para la Prevencin
y Atencin de Desastres, PNPAD, es igualmente fundamental para el presente estudio;
pretende contribuir a evitar o reducir las prdidas de vidas y los efectos sobre los bienes
materiales y ambientales de los colombianos, como consecuencia de los riesgos y de los
desastres de origen natural o antrpico en el territorio nacional.
Para ello, plantea 3 objetivos bsicos:
-
La reduccin de riesgos y prevencin de desastres;
La respuesta efectiva en caso de desastre; y
La recuperacin rpida de zonas afectadas .
Para mejorar la accin del Estado y de la sociedad para alcanzar estos objetivos , es
indispensable profundizar en el conocimiento de las amenazas de origen natural y
causadas por el hombre, analizar el grado de vulnerabilidad de los asentamientos
humanos y determinar las zonas de riesgo, con el fin de identificar los escenarios
potenciales de desastre, y formular las medidas para prevenir o mitigar sus efectos
mediante el fortalecimiento institucional y a travs de las acciones de mediano y corto
plazo que se establecen en los procesos de planificacin del desarrollo a nivel sectorial,
territorial y de ordenamiento a nivel municipal.
Sobre esta base, plantea las cuatro estrategias que se tendrn en cuenta en la
formulacin de los lineamientos para las polticas de gestin del riesgo en la regin
metropolitana del Valle de Aburr :
5.2.2.1 El conocimiento sobre riesg os de origen natural y antrpico.

La investigacin y el conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrpico constituyen
la base para la toma de decisiones y para la incorporacin del criterio de prevencin y
mitigacin en los procesos de planificaci n. Su desarrollo debe ser una de las prioridades
del SNPAD en todos sus niveles.
5.2.2.2.
La incorporacin de la prevencin y reduccin de riesgos en la planificacin.
La prevencin y mitigacin de riesgos como criterio de planificacin debe esta r presente

en los procesos de toma de decisiones sobre el futuro econmico y social de los
Libro 1. Captulo 1.
22

municipios, los departamentos y la nacin. Los instrumentos de planificacin existentes,

sean regionales, urbanos o sectoriales, son fundamentales para garantizar in versiones
ms seguras y ms benficas desde el punto de vista social y econmico .
-
Esto implica incorporar criterios de prevencin y seguridad en los planes de desarrollo

a travs de 3 subprogramas:
- Elaboracin de instrumentos, metodologas y normas para la consideracin del
riesgo como determinante en la toma de decisiones;
- Formulacin por las entidades sectoriales, de programas y proyectos para que la
estimacin y mitigacin de riesgos sean consideradas en los planes de inversin y
gestin; y
- Formulacin por las entidades territoriales, de planes, programas y proyectos para
la reduccin de riesgos y asignacin de recursos para la prevencin y atencin de
desastres
Implica adems tratar los asentamientos humanos y la infraestructura localizados en

zonas de riesgo con 6 subprogramas:
- Elaboracin de inventarios de poblacin y viviendas en riesgo a nivel municipal, lo
que ratifica la Ley 9 de 1989;
- Impulso de programas de reubicacin, mejoramiento y proteccin de vivienda y del
entorno en zonas de riesgo;
- Promocin de reglamentacin de usos del suelo y ordenamiento territorial con
fines preventivos y de mitigacin de riesgos ;
- Elaboracin de normas de seguridad y reglamentos de diseo y construccin de
edificaciones y e infraestructura de lneas vitales ;
- Intervencin y reduccin de la vulnerabilidad de centros urbanos, edificaciones
indispensables e infraestructura de lneas vitales existentes ;
- Estudio y promocin de la aplicacin de seguros para la proteccin de los bienes y
servicios individuales y colectivos.
Implica finalmente articular la poltica ambiental y la poltica de prevencin de

desastres.
Para ello, se debe incorporar la informacin sobre amenazas, vulnerabilidades y
riesgos en los diagnsticos y perfiles ambientales a nivel nacional, regional y local;
considerar la mitigacin de riesgos y la prevencin de desastres en los estudios de
impacto y los planes de manejo ambiental de los proyectos de infraestructura ; y
promocionar estudios de aptitud ambiental a nivel municipal considerando el riesgo
como restriccin o determinante para la planificacin del hbitat y del desarrollo
urbano. Se debe poner en marcha programas de saneamiento bsico y de proteccin
ante amenazas ambientales de carcter biolgico e industrial, impulsar planes
proteccin y de ordenamiento y manejo de cuencas hidrogrficas deterioradas y
fortalecer el trabajo institucional para la prevencin y manejo de incendios forestales .
5.2.2.3 El fortalecimiento del desarrollo institucional.
Libro 1. Captulo 1.
23

Es necesario promover acciones de fortalecimie nto del desarrollo institucional a nivel de

las entidades nacionales y de las que conforman los comits regional y local a travs de
procesos de concertacin a nivel nacional y de procesos descentralizados y participativos
con las entidades territoriales. Estas acciones deben estar dirigidas a impulsar y coordinar
la elaboracin y aplicacin de instrumentos organizativos, de gestin institucional y de
trabajo que garanticen el funcionamiento y el cumplimiento de los objetivos del Sistema
Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres.
5.2.2.3 La socializacin de la prevencin y la mitigacin de desastres.

Para efectos de incorporar una actitud preventiva en la cultura y una aceptacin de las
acciones de prevencin del Estado por parte de la comunidad, se debe desarrollar un
proceso de socializacin de la prevencin y la mitigacin de desastres por parte de las
entidades competentes del orden nacional en coordinacin con las entidades territoriales.
5.2.3 Plan Nacional de Desarrollo del ao 2006
El Plan Nacional de Desarrollo, como instrumento de planificacin nacional determina que
"la gestin ambiental y del riesgo en Colombia deben hacer parte fundamental de la
construccin social del territorio, entendida como la relacin que las personas establ ecen
con su comunidad y con el medio en el que habitan, relacin en la que configuran y
reconfiguran los espacios geogrficos de la nacin ." (PND, 2006; 333)
En efecto, la recurrencia de emergencias y desastres de menor intensidad, y la

eventualidad de ocurrencia de desastres de gran magnitud 3, demuestran que las
polticas pblicas para la gestin del riesgo deben fortalecerse y orientarse no slo
a la atencin sino, prioritariamente, a la prevencin. Esta ltima, asociada con
reducir y mitigar vulnerabil idades actuales y en la no generacin de nuevos
escenarios de riesgo. (PND, 2006: 359).
Para ello es indispensable la adopcin de los Planes de Ordenamiento por los diferentes
entes territoriales, donde la gestin del riesgo debe incorporarse, asunto pla nteado en el
Plan Nacional de Desarrollo donde explicita incluir en ellos la identificacin de riesgos
potenciales asociados a los usos del suelo, a la provisin de bienes y servicios
ambientales y a las diferentes actividades econmicas de las regiones y del pas. El
riesgo deber ser considerado un determinante ambiental ms dentro de los procesos de
planificacin y al momento de definir los usos del suelo ." (PND, 2006: 341)
As mismo, el Plan Nacional de Desarrollo presenta unos componentes y estrategi as para
la gestin del riesgo:
Se entiende como desastr es de menor intensidad los que tienen un impacto local. Los desastres
de gran intensidad son aquellos que requieren la actuacin del gobierno nacional para su atencin,
tales como terremotos, erupciones volcnicas y tsunami s.
Libro 1. Captulo 1.
24

5.2.3.1.
Identificacin y monitoreo del riesgo; informacin y divulgacin
A travs de las entidades que integran el Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de

Desastres, SNPAD, avanzar en tres estrategias principal es:
-
Ampliacin y actualizacin de las redes de monitoreo y alerta temprana (ssmica,

volcnica e hidrometeorolgica) y generacin de conocimiento;
Sistema integrado de informacin del SNPAD
Cultura, educacin e investigacin para la gestin integral del riesgo.
Para generar una cultura tendiente a la gestin integral del riesgo, el SNPAD en cabeza
de la DPAD, promover a travs de los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial y de Educacin, el desarrollo de acciones tendientes a la inc orporacin de la
gestin del riesgo en la Educacin Ambiental 4.
5.2.3.2.
Reduccin del Riesgo (Prevencin y mitigacin)
Hacia el ao 2010, se pretende avanzar en las siguientes lneas :

-
Incorporacin de la reduccin del riesgo en la planificacin d el desarrollo.
Seguimiento a la inversin pblica e intercambio de experiencias en gestin del riesgo
5.2.3.3.
-
Desarrollo de Polticas y fortalecimiento institucional
Vulnerabilidad fiscal y transferencia del riesgo
El Estado puede presentar nive les insostenibles de exposicin y afectacin ante la

ocurrencia de desastres, que sobrepasen la capacidad de recuperacin o absorcin del
impacto del evento, comprometindose as la estabilidad econmica y social del pas. Por
tanto, se busca reducir la vulnerabilidad fiscal del Estado a travs de estrategias
enfocadas a bajar el nivel esperado de prdidas (medidas de mitigacin y prevencin) y
fomentando mecanismos para la transferencia del riesgo.
El Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio d e Hacienda y Crdito Pblico
definirn estrategias financieras que permitan viabilizar la transferencia del riesgo para los
4
Desde el ao 1994, se incorpor el concepto de la prevencin de los desastres en la Educacin Ambiental,

esto a travs del artculo 5 de la Ley 115 de 1994, al consagrar como uno de los fines de la educacin, la
adquisicin de una conciencia para la conservacin, proteccin y mejor amiento del medio ambiente, de la
calidad de vida, del uso racional de los recursos naturales, de la prevencin de desastres, dentro de una
cultura ecolgica y del riesgo y la defensa del patrimonio cultural de la Nacin. Este artculo es rescatado
en los considerandos del Decreto 1743 del mismo ao.
Libro 1. Captulo 1.
25

sectores pblico y privado. De manera particular, desarrollarn estrategias para la

transferencia del riesgo, mejorando los niveles de cobertura y eficiencia en aseguramiento
de infraestructura pblica. Asimismo, formularn polticas que incentiven el aseguramiento
individual o colectivo 5 de viviendas.
Para el sector agropecuario, se adelantarn actividades relacionadas con el desar rollo y
evaluacin de aseguramiento para el manejo del riesgo fiscal de la Nacin ante desastres
naturales de origen climtico (PND, 2006: 361)
5.2.4. Microzonificacin ssmica en Medelln
Los estudios de microzonificacin ssmica en Medelln se inici an desde mediados de la
dcada de los 90; el primer estudio se adelant en 1996 como parte del programa del
PNUD Col 88/ 010 brindando elementos fundamentales que permitieron cambiar la
percepcin que se tena de esta amenaza en la ciudad y se inicia la instrumentacin de la
ciudad para as tener un mejor visn cientfica del problema.
En 1999 se adelanta un nuevo estudio, que partiendo del anterior, microzonifica el rea
urbana de Medelln presentando un panorama mas claro de las variables ssmicas y s u
influencia en los procesos urbansticos de la ciudad
En 2002 se hace la microzonificacin ssmica de los municipios del Valle de Aburr y en
2007 se refina la informacin con un nuevo estudio que incluye a dems de la
microzonificacin evala en form a detallada el riesgo en toda la zona.
A pesar de los estudios de microzonificacin ssmica mencionados, en los Acuerdos 62 y

46 de 1999 y 2006, que formularon el POT para la ciudad de Medelln, solo tienen un
artculo que indica que cualquier construcci n que se levante en la ciudad, debe ceirse a
las disposiciones sealadas en el Cdigo de Sismoresistencia y sus Decretos
reglamentarios, sin incorporar como instrumento de gestin del riesgo los avances hechos
en materia de conocimiento de la amenaza y r iesgo por sismo en la ciudad y la regin
metropolitana. Hay que decir sin embargo, que los municipios del Valle de Aburr han
incorporado, durante la revisin de sus respectivos Planes de ordenamiento las
conclusiones de los estudios a que se ah hecho refe rencia antes.
Para el caso de Medelln, e l Decreto 638 de 1999 reglament la obligatoriedad de
incorporar los resultados del estudio de Instrumentacin y Microzonificacin Ssmica
realizado para la ciudad; pero fue derogado parcialmente mediante el De creto 143 de
2000, al no tener el aval de la comisin asesora permanente.
Este caso ilustra bien una problemtica para la gestin del riesgo en la regin
metropolitana que, no obstante contar con un avanzado conocimiento de su territorio y
El pas cuenta con algunos estudios y experiencias en aseguramiento colectivo, como en el caso
de Manizales.
Libro 1. Captulo 1.
26

tener una de las mejores redes de acelergrafos de America latina, no ha convertido en

instrumento de gestin urbanstica este conocimiento
5.2.5. Red Riesgos
Si la Ley 388 de 1997 marca el inicio de un nuevo periodo para la gestin del riesgo en el
pas, la formulacin de Red Riesgos y los estudios que se mencionan en el numeral 4.3
de este mismo captulo deben orientar esta gestin en la regin metropolitana .
En el ao 2005, el rea Metropolitana del Valle de Aburr contrat la consultora de un
instrumento estratgico Diseo del Sistema Metropolitano para la Atencin y
Recuperacin de Desastres del Valle de Aburr 6 para los diez municipios que lo integran.
A partir del anlisis de la situacin organizacional en el Valle de Aburr frente a la
reduccin de desastres y emergencias, mas la identificacin de las condiciones de riesgo
de la regin, se realiz el diseo del sistema que se denomin Red para la Gestin del
Riesgo en el Valle de Aburr Red Riesgos, el cual sobre un marco conceptual de la
gestin integral del riesgo incorpora entre otros aspectos, los de recurso humano,
tecnolgicos, jurdicos, costos, de sostenibilidad, el anlisis y formulacin de un fondo de
calamidad y la estrategia de implementacin. Como instrumentos de la Red, se formul el
Plan Regional de Gestin del Riesgo del Valle de Aburr y se dise el Sistema Integrado
de Informacin7
Red Riesgos aporta dos elementos fundamentales:
-
El Plan Regional que est constituido por seis programas integrados por 30 proyectos
formulados, que a su vez incorporan 95 componentes que corresponden a las
acciones que se deben ejecutar para la reduccin de desastres.
El Sistema Integrado de Informacin para la captura, administracin y publicacin por

Internet de informacin tanto alfanumrica como geogr fica, con el fin de dar soporte a
los diferentes procesos de gestin.
El consultor realiz el diagnstico, la evaluacin y el anlisis de la situacin organizacional

y normativa, tanto a nivel municipal como regional ; identific algunos elementos que
impiden la correcta orientacin, formulacin de una poltica eficiente y efectiva en la
gestin del riesgo en el Valle de Aburr, como los siguientes:
-
La prevencin, atencin y recuperacin de desastres ha sido tradicionalmente

abordada en trminos de sus e fectos: el desastre; y por lo tanto, las acciones han
buscado ms la su solucin de estos efectos que de las causas.
Contrato 517 de 2005

Diseo del Sistema Metropolitano para la Prevencin, Atencin y Recuper acin de Desastres del
Valle de Aburr. Plan Regional para la Gestin del Riesgo en el Valle de Aburr. Red Riesgos. Red
para la Gestin del Riesgo en el Valle de Aburr. rea Metropolitana del Valle de Aburr
Consorcio Consultor INGETEC IGR 2007. 5 tomos.
7
Libro 1. Captulo 1.
27

Existen deficiencias en el control del riesgo que tiende a aumentar por la ocupacin no
planificada del suelo, presionada por su escasez en el centro del valle que impulsa la
expansin de las inversiones hacia sus extremos, y a la vez, la expansin de sectores
marginales hacia los bordes oriental y occidental.
Se presentan tambin deficiencias en la reduccin del riesgo actual. En efecto, el

conocimiento de los mltiples escenarios de riesgo en la regin no ha sido suficiente
para impulsar la accin pblica tanto con medidas fsicas como no fsicas.
Falta un lenguaje comn. Los anlisis de las normas y de los instrumentos de gestin
como los Comits Locales de Prevencin y Atencin de Desastres, CLOPAD, los
Planes de Emergencia, los P lanes de Ordenamiento Territorial y los Planes de
Desarrollo, entre otros, permiten identificar una terminologa confusa y redundante,
que dificulta un desarrollo prctico del tema y entrega mensajes equivocados a los
usuarios de estos instrumentos.
La crisis institucional tiene un peso considerable porque g ran parte de las acciones de
prevencin y atencin de desastres produce resultados positivos en el corto plazo. Sin
embargo esta prioridad opaca el desarrollo de acciones de reduccin de riesgos que
son las que producen los efectos reales de prevencin de desastres.
Con base en este diagnstico , la Red para la Gestin del Riesgo se disea como un
sistema organizacional de carcter interinstitucional para orientar y coordinar las polticas
y acciones de anlisis y reduccin de riesgos, as como las de preparacin y ejecucin de
la respuesta y recuperacin en caso de desastre y emergencia en el Valle de Aburr.
Se estructura el Plan Regional para la gestin del Riesgo, y con base en elementos de
gerencia moderna, se disea n procesos que, en conjunto, estn enmarcados en las lneas
de accin de la gestin integral del riesgo :
-
Anlisis de riesgos
Reduccin de riesgos
Transferencia del riesgo
Organizacin para la gestin
Preparacin y ejecucin de la respuesta
Preparacin y ejecucin de la recuperacin.
5.3.
Algunos estudios
A partir de 1997 y hasta la fecha, en respuesta a los eventos que se han presentad o y a
las consideraciones sobre la problemtica de los riesgos que se incorporan en la
legislacin y la normatividad, se desarrollan numerosos procesos de investigacin entre
Libro 1. Captulo 1.
28

los cuales se destacan los siguientes estudios que precisan el estado del arte y definen
metodologas para la evaluacin del riesgo en Medelln y en el resto de Municipios que
conforman la regin metropolitana del Valle de Aburr:
Tabla 3 Algunos estudios sobre la problemtica de los riesgos en Medelln y el A MVA
Fecha
Tema
1997 A instancias de la ley 388, el MVA tiene la facultad
de producir las Orientaciones metropolitanas de
ordenamiento territorial en torno a las materias de
alcance metropolitano, que deberan ser de obligatorio
cumplimiento para el desarrollo de los planes de
ordenamiento territorial de cada uno de los municipios
del Valle de Aburr.
1998 Conformacin de la Red Hidrometeorolgica, con el
objetivo de monitorear 10 quebradas crticas: La
Iguan, La Santa Elena, La Doa Mara , entre otras.
Es un nuevo marco para el desarrollo de
investigaciones en torno al tema.
1999 Reevaluacin de la amenaza ssmica del rea urbana
de la ciudad de Medelln
Incluye los Registros de la Red Acelerogrfica de
Medelln y demuestra que las distintas unidades
geotcnicas de Medelln, compuestas por depsitos
de vertiente con distintos grados de meteorizacin,
depsitos aluviales y aluvio- torrenciales, y suelos
residuales resultantes de la meteorizacin de rocas
gneas y metamrficas, presentan respuestas muy
diferentes en caso de sismo.
1999 Instrumentacin y microzonificacin ssmica del rea
urbana de Medelln.
Estudia la geomorfologa general del rea urbana y
propone unidades geomorfolgicas que se retomarn
para la microzonificacin del Valle de Aburr. Los
resultados no quedaron incluidos en el Plan de
Ordenamiento Territorial en la definicin de las zonas
de riesgo y el problema ssmico an no se incorpora al
anlisis de la ciudad, ms all de recomendar normas
de construccin.
Divide Medelln en 14 zonas homogneas y define los
respectivos parmetros de diseo.
1999 Taller para la identificacin de puntos cr ticos de
deslizamiento e inundacin, y actividad es, programas
y proyectos de los Comits Barriales de Emergencia
de Medelln
Proceso participativo previo a la formulacin de los
POT
Libro 1. Captulo 1.
Autores
AMVA
SIMPAD y
Universidad EAFIT
Grupo de Sismologa
de Medelln
INTEGRAL,
Universidad Nacional
de Colombia,
Universidad EAFIT e
INGEOMINAS
SIMPAD y Comits
Barriales de Medelln
29

Fecha
Tema
1999 Taller de evaluacin regional del riesgo en la Regional
Nor- Occidente
Promueve la incorporacin de los riesgos en los
Planes de Ordenamiento Territorial en Antioquia,
Choc y Crdoba.
2001 Criterios ambientales para la vivienda y el hbitat en el
Valle de Aburr
Analiza las metodologas utilizadas para la evaluacin
de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo en los 10
municipios de la regin metropolitana, y los avances
de los Planes de Ordenamiento Territorial en el tema .
2002 Anlisis de las vulnerabilidades frente a diferentes
2003 amenazas
Evaluacin de riesgos en cuencas urbanas
Proyecto Piloto de la microcuenca de la Quebrada La
Iguan, PIOM.
Revisa la metodologa propuesta por el convenio COL
88/010 entre el PNUD y la Alcalda de Medelln, para
definir la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo ; ajusta
esta metodologa e incorpora los SIG .
2003 Planes Estratgicos Corregimentales, o Plane s ECO.
Evalan los riesgos naturales segn el Plan de
Ordenamiento Territorial de Medelln e identifican los
factores de amenazas de origen tecnolgico y
antrpico en las zonas rurales del Municipio.
2003 Sistema de Gestin Ambiental Municipal, SIGAM
(etapas 1 y 2)
2004 Sistema de Gestin Ambiental Municipal , SIGAM, o
Agenda Ambiental de Medelln (etapas 3 y 4).
Define y analiza las variables y los indicadores para la
evaluacin del componente ambiental y formula
estrategias relacionadas con los recursos naturales
como favorecer la prevencin y la disminucin de los
factores de vulnerabilidad en las comunidades y los
asentamientos humanos, aplicar tecnologas de
planeacin, monitoreo y contro l y fortalecer la
capacidad estratgica del SIMPAD, de las redes y los
sistemas de alertas tempranas, y para ello, promover
los programas de investigacin y evaluacin de los
factores de amenaza y vulnerabilidad.
2004 Diagnstico Integral de Ciudad para la Equidad, DICE
Incorpora los SIG y realiza un anlisis multivariable a
partir de la identificacin de diferentes ndices de
amenaza y de vulnerabilidad global, que permite
definir el nivel de probabilidad en la evaluacin integral
del riesgo y se fundamenta en lineamientos para la
Libro 1. Captulo 1.
Autores
COLCIENCIAS,
DAPARD y
Universidad EAFIT
CEHAP, Universidad
Nacional de Colombia
Escuela de
Geociencias,
de Colombia
CEHAP, Universidad
GAIA y Francisco
Correa
Idea- UN de Medelln
CEHAP, Universidad
30

Fecha
2004
2005
2005
2005
2006
2006
2006
Tema
participacin de las unidades territoriales de menor
dimensin en los procesos de planeacin de la ciudad.
Define criterios ambientales a partir de estudios
anteriores (SIGAM, Plan de Accin Ambiental y
Agenda Ambiental); incorpora estudios como los de
microzonificacin ssmica, indicadores de salud
pblica, estratificacin social, acceso a equipamientos
urbanos de atencin, entre otros; y construye una
informacin cartogrfica que refleja la calidad
ambiental y a la vez permite sustentar la aplicacin del
principio de precaucin.
Microzonificacin ssmica de los municipios del Valle
de Aburr y definicin de las zonas de riesgo por
movimientos en masa e inundacin en el Valle de
Aburr.
Complemento del estudio realizado por el municipio de
Medelln
Representaciones socioculturales y relaciones
sociales en la pervivencia de los ecosistemas
estratgicos y en la generacin del riesgo en la
cuenca media de La Iguan, Corregimiento de San
Cristbal
Define los conceptos asociados a los riesgos y a las
amenazas en las reas rurales.
Diseo del Sistema Metropolitano para la prevencin,
atencin y recuperacin de desastres del Valle de
Aburr. Red Riesgos
Cubre los 10 municipios de la regin metropolitana
Ver: algunos detalles en este captulo.
Indicadores para la gestin de riesgos.
Incorpora los conceptos y acuerdos epistemolgicos
definidos en la cumbre de Barcelona en 2003 y los
estudios recientes sobre riesgo, financiados por el BID
y asesorados por la CEPAL.
Plan integral para la gestin del riesgo en las zonas de
alto riesgo no recuperable de Medelln.
Definicin de las competencias y responsabilidades de
los entes municipales y establecimiento del plan de
accin e intervencin en estas zonas.
Identificacin y anlisis de las caracte rsticas socioculturales y geotcnicas en las zonas de alto riesgo no
recuperable de Medelln.
Identificacin de 35.000 hogares en las zonas de alto
riesgo no recuperable, y caracterizacin de sus
condiciones de vida.
Sistema integral de alertas tempranas, SIATA.
Libro 1. Captulo 1.
Autores
AMVA
CEHAP, Universidad
Financiacin de
COLCIENCIAS
AMVA e INGETEC
Idea- UN- Manizales

Financiacin del BID
SIMPAD y
Universidad EAFIT
SIMPAD,
CORANTIOQUIA y
de Colombia
SIMPAD
31

Fecha
2006
2006
2006
2007
2007
Tema
Centralizacin de las redes de monitoreo para la
prevencin de emergencias en Medelln y la regin
metropolitana.
Plan de manejo y gestin integral de los cerros
tutelares de Medelln.
Generacin de espacios pblicos para el desfrute
pasivo, la educacin ambiental, la preservacin del
patrimonio arqueolgico, el control de la expansin
urbana y la mitigacin de riesgos.
Proyecto Intervencin Integral en el barrio Moravia.
Programa que da respuesta a un proceso entre la
comunidad y el Municipio y a la Resolucin 31 de
2006 del Ministerio del Interior y de Justicia, por medio
de la cual se declara la calamidad pblica en razn de
las condiciones ambientales y de salubridad .
Traslado de 1614 viviendas a las urbanizaciones en
proceso de construccin en Nueva ciudadela de
Occidente en el sector de Pajarito y a algunos
edificios del mismo sector de Moravia.
Proyectos Urbanos Integrales, PUI, en la zona
nororiental y la comuna 13.
Modelo de recuperacin de ecosistemas urbanos
crticos, para mejorar las viviendas y la gestin del
riesgo, con la construccin de obras de mitigacin
frente al riesgo hidrolgico y geolgico.
Estudio presente cuyo objetivo es dotar a la autoridad
ambiental metropolitana y a los municipios del Valle de
Aburr de herramientas de planificacin mediante
estudios de amenaza, vulnerabilidad y riesgos
generados por movimientos en masa, inundaciones y
avenidas torrenciales, y formulacin de propuestas de
gestin para su incorporacin en los Planes de
Ordenamiento Territorial
Autores
Secretara del Medio

Ambiente de Medelln
Gerencia del Macroproyecto y actores

asociados como
operadores.
Empresa de
desarrollo urbano,
EDU
AMVA, Municipios de
Medelln y Envigado y
CORANTIOQUIA
Adems, en la Sede de Manizales, el I nstituto de Estudios Ambientales de la Universidad

Nacional de Colombia ha realizado un trabajo pionero al cual el presente estudio har
numerosas referencias: la formulacin de Indicadores para la gestin de riesgos que
incorpora los conceptos y acuerdos epistemolgicos definidos en la cumbre de Barcelona
en 2003 y estudios recientes sobre el riesgo, financiados por el BID y asesorados por la
CEPAL.
Por otro lado, algunas de las munic ipalidades de la regin metropolitana han adelantado
estudios de detalle de sus condiciones geotcnicas y los han incorporado en sus Planes
de Ordenamiento Territorial como marco normativo para la gestin local del riesgo. El
Municipio de Itag microzonif ic el territorio tradicionalmente considerado como de alta
amenaza y produjo un estudio detallado que permite un alto de certeza sobre las reas
Libro 1. Captulo 1.
32

que requieren la gestin local con mas urgencia. De igual manera Envigado ha
adelantado estudios de detalle en parte de su territorio, con alto valor para la adecuada
gestin
6.
CONCLUSIONES
Este recorrido por 60 aos de historia evidencia la estrecha relacin entre los eventos, la
expedicin de normas del orden nacional, regional y local, la realizacin de estu dios y la
formulacin de polticas y permite sacar algunas conclusiones generales:
6.1. La concepcin del riesgo

Los riesgos dejan de concebirse como fenmenos aleatorios para estudiarse como
resultados de la relacin entre diferentes tipos de amenazas en el territorio y condiciones
de vulnerabilidad que afectan el entorno, la vivienda y la poblacin.
En esta perspectiva y en la prctica, los gelogos inicialmente llamados a estudiar las
situaciones de riesgo, hoy trabajan con profesionales de las cienc ias sociales,
econmicas y polticas y con arquitectos, ingenieros forestales, ambientales
Adems, de contar con un marco legal establecido a nivel nacional, regional y municipal,
el tema de la gestin del riesgo se trata como un concepto de planificaci n de desarrollo.
Sin embargo, quedan muchas preocupaciones como: porqu los desastres se presentan
en zonas que tienen caractersticas similares a muchos otras ?; porqu la problemtica
de los servicios pblicos debe analizar se con base en consideracion es tanto de la
amenaza como de las diferentes expresiones de vulnerabilidad ?; porqu los programas
de mejoramiento in situ y los de reubicacin requieren la definicin de criterios que
orienten la toma de decisiones?.
Las respuestas a estas inquietudes y a muchas otras, exigen estrechar la articulacin
entre la poltica ambiental, la de vivienda, en especial la de vivienda de inters social, y la
poltica de prevencin de desastres; e incorporar los resultados en los procesos de
planificacin del desarrollo y del territorio, con base en trabajo interinstitucional,
interdisciplinario y participativo.
6.2. La importancia del medio ambiente

En este periodo, se ha formulado un conjunto de normas ambientales, especialmente
despus de la Constitucin de 1991 y se han desarrollado estudios que abordan
diferentes temas con enfoques conceptuales y metodolgicos que se fortalecen y
contribuyen a conocer mejor la realidad.
Libro 1. Captulo 1.
33

Por un lado, la problemtica de los riesgos se analiza cada vez ms en su complejidad y

en una perspectiva ambiental y por otro lado, los temas ambientales se posicionan a
pesar de las presiones sobre el suelo, a pesar de la velocidad de las transformaciones de
las zonas urbanas, rurales y de expansin, y a pesar de las dificultades para definir las
zonas de amenaza con criterios claros y compartidos.
6.3. Las alternativas de intervencin

A lo largo de estos 60 aos, han predominado intervenciones orientadas a la atencin
posterior a desastres o a eventos calificados de menores, y poco se ha hecho en
materia de prevencin. Esta tendencia se evidencia cuando se considera la manera de
tratar la problemtica de la vivienda, como un bien expuesto a diferentes amenazas.
En un primer momento, cuando la ciudad apenas se consolida, las intervenciones se dan
desde una concepcin asistencialista.
Luego, en la dcada del 60, cuando predominan las teoras sobre marginalidad, las
intervenciones se plantean en trminos de erradicacin de tugurios y despus de la
Conferencia de Vancouver, en trminos de autoconstruccin, al reconocer el papel de
los sectores populares y la incapacidad financiera del Estado para afrontar la magnitud de
los procesos de urbanizacin y los requerimientos del desarrollo.
Posteriormente, en el contexto de las grandes traged ias, se hace nfasis en programas de
reubicacin.
Y finalmente, desde la Consejera Presidencial y el PRIMED, y hoy con recursos del Plan
Colombia, la gestin oscila entre programas de mejoramiento barrial con dotacin de
servicios y mitigacin de riesgos con obras, y programas de reubicacin.
6.4. La participacin comunitaria y el trabajo interinstitucional

Es importante sealar que, en el tiempo considerado, la participacin comunitaria y su
relacin con las instituciones se han transformado en su co ncepcin y aplicacin:
-
Pasa de ser una relacin en la cual la comunidad recibe una intervencin en su

espacio fsico, con algunas obras de infraestructura, a ser una relacin ms dinmica
de interaccin para la formulacin y la ejecucin de proyectos conc ertados.
Hoy, la participacin se considera como un proceso social amplio que debera

fortalecer la organizacin comunitaria y mejorar sus condiciones de vida, y
simultneamente, debera incidir en una mejor relacin con las entidades pblicas, lo
que requiere un sistema de informacin abierto, planeacin concertada, presupuestos
participativos, coordinacin interinstitucional...
Libro 1. Captulo 1.
34

6.5. Preguntas pendientes

Si bien la evolucin de la concepcin de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo es
importante en un periodo relativamente corto, an queda mucho por hacer y numerosas
preguntas requieren respuesta, entre las cuales se destaca n las siguientes:
-
Cmo unificar el lenguaje y construir conceptos y metodologas compartidos?
Cmo proceder con las debi lidades del sistema de informacin?
Cmo lograr centrar la gestin en la prevencin cuando ha sido necesario atender

tantas tragedias, y cuando la atencin es polticamente ms rentable?
Cmo controlar el uso del suelo ante las presiones de una pob lacin de escasos
recursos y frecuentemente desplazada, y de urbanizadores en busca de espacios para
construir?
Cules deben ser los criterios de intervencin?
Cmo realizar los estudios necesarios cuando algunos consideran que la regin est
sobre- diagnosticada?
Cmo plantear las polticas de intervencin de las administraciones municipales , del

AMVA como autoridad responsable de la planificacin y del medio ambiente, y de
CORNATIOQUIA como autoridad ambiental, ante la magnitud y la complejidad de l os
problemas que identifica y caracteriza el presente estudio?
Libro 1. Captulo 1.
35
/LEUR,&DSLWXOR,,
0$5&2&21&(378$/
$PHQD]D YXOQHUDELOLGDG \ ULHVJR SRU PRYLPLHQWRV HQ PDVD DYHQLGDV WRUUHQFLDOHV H

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ODHVWUHFKDLQWHUDFFLyQHQWUHORVHYHQWRV ODFRQFHSWXDOL]DFLyQ\ODQRUPDWLYLGDG\PRVWUDU
TXHORVHYHQWRV\HVSHFLDOPHQWHORVJUDQGHVGHVDVWUHVFRQGXFHQDODIRUPXODFLyQGHXQ
PDUFRWHyULFR \ DODSUHFLVLyQGHOD OH\\ODQRUPDDQLYHOQDFLRQDOUHJLRQDO\ORFDO
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SUHVHQWH HVWXGLR \ OR KDFH FRQVLGHUDQGR HO SURFHVR TXH KD OOHYDGR D ODV SUHFLVLRQHV
FRQFHSWXDOHV TXH SHUPLWHQ HO HQIRTXH DFWXDO GH OD SUREOHPiWLFD GH ORV ULHVJRV \ OD
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SUHVHQWH HVWXGLR VH IRUPXOD HO SULPHU FDStWXOR GHO /LEUR *HVWLyQ GHO ULHVJR TXH
FRQWLHQH HO GRFXPHQWR PDUFR SDUD OD JHVWLyQ GHO ULHVJR HQ OD UHJLyQ PHWURSROLWDQD GHO
9DOOHGH$EXUUi
$GHPiV HV LPSRUWDQWH DJUHJDU TXH DOJXQRV GHVDUUROORV WHyULFRV \ FRQFHSWXDOHV FRPR
WDPELpQPHWRGROyJLFRVVHHQWUHJDQGHWDOODGDPHQWHHQHOPRPHQWRHQTXHHOGHVDUUROOR
GHOSUHVHQWHHVWXGLRORUHTXLHUH
,1752'8&&,1
/D FRQFHSWXDOL]DFLyQ VREUH GHVDVWUHV \ ULHVJRV HV IXQGDPHQWDO HQ HO SUHVHQWH HVWXGLR
HVSHFLDOPHQWH SRUTXH VH FRQVWLWX\H HQ OD EDVH VREUH OD FXDO UHSRVD WRGR HO WUDEDMR
WHQGLHQWH D LGHQWLILFDU OD DPHQD]D OD YXOQHUDELOLGDG \ HO ULHVJR \ SRUTXH GLUHFFLRQD HO
SURFHVRPHWRGROyJLFR\DGHPiV RULHQWDODIRUPXODFLyQGHSROtWLFDVS~EOLFDVHQWRUQRDO
WHPD \ OD JHVWLyQ GHO ULHVJR SRU ODV DXWRULGDGHV UHVSRQVDEOHV \ ORV GHPiV DFWRUHV
VRFLDOHV
3HURHVWDFRQFHSWXDOL]DFLyQ H[LJHSUHFLVLRQHVFRQIRUPD XQFXHUSRWHyULFRHQ XQDHWDSD
GH HODERUDFLyQ \ FRQVROLGDFLyQ TXH UHIOHMD GLIHUHQWHV HQIRTXHV \ SHUVSHFWLYDV HQ
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GHFRKHUHQFLD\VROLGH]HQIUHQWDODFRPSOHMLG DG
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\ PRGHORV PiV FRPSOHMRV KROtVWLFRV H LQWHU R WUDQVGLVFLSOLQDULRV TXH HMHUF HQ LQIOXHQFLD
GHFLVLYD HQ ORV DQiOLVLV GH OD DPHQD]D \ OD YXOQHUDELOLGDG HQ HO GLVHxR GH LQVWUXPHQWRV
FRPR ORV VLVWHPDV GH LQIRUPDFLyQ JHRJUiILFD \ HQ ODV HVWUXFWXUDV FUHDGDV \ ODV
HVWUDWHJLDV LGHQWLILFDGDV SDUDODJHVWLyQGHORVULHVJRV
(VWHGHVDUUROORFRQFHSWXDOFRLQFLGHHQHOWLHPSRHQODVHJXQGDPLWDG GHOVLJOR;;\ HQOD
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LQGHIHQVLyQ H LQVHJXULGDG TXH HV QRWRULD HQ XQ JUDQ SRUFHQWDMH GH OD SREODFLyQ
ODWLQRDPHULFDQD \ HVWi DVRFLDGD D ORV LPSDFWRV DGYHUVRV GH OD FR\XQWXUD HFRQyPLFD
/,%52&$3,78/2

internacional, a condiciones de vida alteradas en trminos sociales, culturales,

econmicos y polticos, al modelo de desarrollo que se ha consolidado a partir de los aos
80, y a las preocupaciones por el cambio climtico, es decir, a asuntos que enmarcan ,
refuerzan y, a la vez, trascienden las amenazas y las vulnerabilidades que son temas del
presente estudio. Esta percepcin se confirma tambin a escala local , en numerosos
hogares, con el aumento de la informalidad y de diversas expresiones de precariedad, con
las variaciones en las formas de contratacin y en los salarios reales, y con algunas
reformas en la provisin de servicios bsicos de salud, educacin y proteccin social por
parte del Estado, y, a pesar de que estas situaciones no son tan n uevas para la poblacin
de escasos recursos en Colombia, inciden en el temor ante la probabilidad de sufrir
variaciones an ms negativas en la calidad de vida.
2. CONCEPCIONES EN EVOLUCIN
2.1.
Antecedentes
La cultura judeo- cristiana predominante en Colombia ha desarrollado una concepcin

segn la cual un desastre, como consecuencia de fenmenos de la naturaleza como
inundaciones, terremotos, rayos y tormentas, es un a expresin de la voluntad divina,
asimilada a un castigo motivado por malos comportamientos o por pecados , al cual slo
escapan unos pocos justos.
As Voltaire, en su poema Sobre la catstrofe de Lisboa, pregunta qu queda de los
sermones si la religiosa ciudad de Lisboa sufre una destruccin, mientras la licenciosa
Pars danza?; cules pecados justifican la ira de Dios; y qu crmenes han cometido los
nios que mueren en los brazos de sus madres :
In answer to the half-formed cries of their dying voices,
At the frightful sight of their smoking ashes,
Will you say: "This is result of eternal laws
Directing the acts of a free and good God!"
Will you say, in seeing this mass of victims:
"God is revenged, their death is the price for their crimes?"
What crime, what error did these chi ldren,
Crushed and bloody on their mothers' breasts, commit?
Did Lisbon, which is no more, have more vices
Than London and Paris immersed in their pleasures?
Lisbon is destroyed, and they dance in Paris!
Una situacin muy similar se plantea con quienes c onsideran los desastres como
productos ineludibles de una naturaleza que expresa su furia , se venga de la manera
cmo el hombre la explota, y se convierte en una fuerza superior e incontrolable.
Esta concepcin del desastre sigue incidiendo en el pensamie nto individual y colectivo de
gran parte de la poblacin, como lo seala la National Science Foundation (1999) , y tiene
lgicas consecuencias en la gestin del riesgo: en efecto, en la medida en que la
amenaza es inevitable y procede de un ser superior que ste sea Dios o la naturaleza ,
LIBRO 1. CAPITULO 2

slo es pertinente desarrollar un trabajo asistencialista posterior a la ocurrencia de un

evento.
2.2.
El enfoque de las ciencias naturales : desde los desastres.
En Amrica Latina, las ciencias naturales empiezan a incidir en el contexto cultural

planteado en el numeral anterior y hacen los primeros aportes al tema; consideran los
desastres como sinnimos de eventos fsicos extremos como terremoto, erupcin
volcnica o huracn y por lo tanto, los nombran desastres naturales cuya importancia es
funcin de la severidad, magnitud e intensidad del evento fsico (Maskrey, 1998, citando
a Lavell, 1992).
En consecuencia, la investigacin de los desastres se centra en el estudio de los
procesos geolgicos, meteorolgicos, hidrolg icos y otros procesos naturales que
generan amenazas naturales, un trmino utilizado para describir la probabilidad de
ocurrencia de un evento fsico extremo en un lugar y perodo determinados. (Maskrey,
1998)
Este enfoque, an cercano a la concepcin del desastre entendido como producto de la
ira divina o de fuerzas naturales , est asociado a la imagen de fenmenos naturales
imponentes, incontrolables e inevitables, que interrumpen procesos sociales , econmicos
y polticos "normales", que se asimilan a las amenazas y que, de alguna manera, estn
desligados de toda responsabilidad de la sociedad.
Sin embargo, como la sociedad puede sufrir prdidas de vidas y bienes que son variables,
se introduce una nueva consideracin: la magnitud de un desastre o del riesgo no es
necesariamente funcin de la magnitud de la amenaza . (Maskrey, 1998)
En otros trminos, cuando la palabra desastre se menciona, acuden a la mente riesgos
naturales tales como terremotos, huracanes, inundaciones y sequas. Estos eventos, sin
embargo, son apenas agentes naturales que transforman la condicin humana vulnerable
en un desastre. Los riesgos en s mismos no constituyen desastres, sino ms bien
factores que influyen en la ocurrencia de un desastre. Otros dos factores son esenciales :
el efecto del evento sobre la gente y su medio, y las actividades humanas que
incrementan su impacto. (Cuny, 1983)
2.3.
El enfoque de las ciencias aplicadas.
Bajo la influencia de ciencias aplicadas como la ingeniera, en los aos 70 y 80, la

reflexin anterior lleva a afirmar que, para poder hablar de desastre, es necesario que
haya un impacto medible en la sociedad, su economa o el medio ambiente.
Esta constatacin introduce diferentes tipos de aproximaciones a la problemtica:
-
Algunos consideran ent onces los eventos extremos como catalizadores que
transforman una condicin vulnerable en desastre . (Maskrey, 1998)
LIBRO 1. CAPITULO 2

Otros definen el desastre como un evento inesperado que causa alteraciones intensas
a elementos expuestos como la morfologa urbana, los sistemas constructivos, las
redes de infraestructura y los sistemas vitales, y que impacta diferen temente en el
tiempo y el espacio. Incorporan el concepto de vulnerabilidad y empiezan a definir el
riesgo como funcin tanto de la amenaza como de la vulnera bilidad (Davis, 1978;
Romero y Maskrey, 1983).
En esta lnea, y en estrecha relacin con amenazas especficas, los investigadores
introducen entonces la vulnerabilidad y desarrollan m etodologas para incidir en los
sistemas constructivos y los asentamientos humanos: por ejemplo, sealan que las
viviendas no reforzadas de adobe son vulnerables a terremotos (Maskrey y Romero,
1985) o que los asentamientos en las llanuras son vulnerables a inundaciones, etc.
(Maskrey, 1985).
Problemas semnticos impiden entonces la adopcin de una terminologa comn y

ocasionan confusiones. Muchos cientficos naturales, por ejemplo, utilizan el trmino
riesgo como sinnimo de amenaza, mientras que los mdicos tienden a asimilar el riesgo
a la vulnerabilidad para definir factores como la mala alimentacin o el agua contaminada.
-
En respuesta a esta dificultad y buscando mayores precisiones, en 1980, un grupo de

trabajo de la UNDRO desarrolla un modelo conceptual de riesgo que se expresa como
R = Re * El, donde Re = A * V donde
- El riesgo (R) es el nmero de vidas perdidas, personas heridas, daos a
propiedades y disrupcin de actividades econmicas, esperado a raz de un
fenmeno natural determinado y, por ende, producto de un riesgo especfico y de
elementos en riesgo;
- El riesgo especfico (Re) es el grado de prdida esperado de un fenmeno
natural particular, como un producto de la amenaza y la vulnerabilidad;
- Los elementos en riesgo ( El) son la poblacin, las edificaciones, las obras civiles,
las actividades econmicas, los servicios pblicos, las utilidades, la infraestructura,
etc., en riesgo en un rea determinada;
- La amenaza natural (A) es la probabilidad de ocurrencia de un fenmeno natural,
potencialmente peligroso, dentro de un perodo determinado en un r ea dada;
- La vulnerabilidad (V) es el grado de prdida experimentado por un elemento o
grupo de elementos en riesgo, debido a la ocurrencia de un fenmeno natural de
una determinada magnitud, expresado en una escala de O (sin daos) a 1
(destruccin total). (UNDRO, 1980).
Omar Daro Cardona (1992) desarrolla u n modelo que tiene alguna similitud con el
anterior, y que se sintetiza en la siguiente expresin:
LIBRO 1. CAPITULO 2

Riet = t (Hi, Ve) donde

- Hi es la probabilidad de ocurrencia de una amenaza de intensidad " i";
- Ve es la probabilidad para un elemento "e" de ser susceptible a prdida, debido a
una amenaza de intensidad " i";
- t es un perodo determinado;
- Riet es la probabilidad de que un elemento " e" sufra una prdida como
consecuencia de una amenaza de intensidad "i" en un perodo "t".
Con base en lo anterior, es claro que El enfoque de las ciencias aplicadas difiere del
enfoque de las ciencias naturales en el hecho de que se centra en el impacto y efecto de
los eventos asociados a las amenazas, y no en el evento mismo. Sin embargo, es preciso
subrayar que el enfoque considera que las amenazas siguen siendo la causa de los
desastres, mientras que el concepto de vulnerabilidad est utilizado solamente para
explicar el dao, las prdidas y otros efect os (Maskrey, 1998). Las compaas de seguro
no son ajenas a esta nueva perspectiva porque requieren cuantificar las prdidas y los
daos en caso de que ocurra un evento, y especialmente un sismo.
En este contexto, el objetivo de muchas investigaciones de las ciencias aplicadas ha sido ,
adems del estudio del impacto de las amenazas, y con base en ste, el diseo de
medidas estructurales para reducir las prdidas causadas por eventos extremos y para
implementar estrategias de prevencin, como la construccin de obras de proteccin en
las laderas o en los cauces de quebradas, o la planificacin del desarrollo urbano . Estas
intervenciones consideran entonces un nuevo aspecto: la mitigacin; y se fundamentan en
el reconocimiento de las responsabilidades sociales y polticas de los diferentes actores
en la gestin del riesgo.
2.4.
El enfoque de las ciencias sociales.
Un segundo cambio de nfasis se produ ce en los mismos aos, cuando los

investigadores sociales empiezan a cuestionar algunos supuestos implcitos de sus
colegas de las ciencias aplicadas acerca de la vulnerabilidad.
La investigacin social, en los Estados Unidos, se enfoca en el impacto de eventos
asociados con diferentes tipos de amenazas en la organizacin social (Maskrey 1998).
Como uno de los primeros aportes en esta lnea, se cita e l estudio de Prince sobre los
efectos de la explosin de un buque de municiones en el muelle de Halifax, en Nueva
Escocia, en 1920.
Sin embargo, la misma sociologa norteamericana cuestiona la definicin de
vulnerabilidad, como un valor objetivo, representando prdida o dao , y sugiere que un
desastre slo ocurre cuando los daos producidos por un evento exceden la capacidad de
LIBRO 1. CAPITULO 2

resistencia y recuperacin de una determinada poblacin , lo que implica que la

vulnerabilidad no puede ser medida, ni definirse, sin hacer referencia a la capacidad de la
poblacin para absorber, responder y recuperarse del evento . (Maskrey 1998)
As, Otros investigadores exploraron los procesos causales de la vulnerabilidad,
utilizando las teoras sociales de marginalidad y dependencia que estuvieron de moda en
los aos 70. Ellos plantearon que la vulnerabilidad es generada por determinados
procesos econmicos, sociales y polticos y, por lo tanto, l a redefinieron como el grado en
que factores socio- econmicos y socio- polticos afectan la capacidad de una poblacin
para absorber y recuperarse del impacto de un evento asociado con una amenaza
determinada. (Maskrey, 1998, citando a Westgate, O Keefe, 1976) Entregan evidencias
de que las prdidas en los pases ricos son menores que en los pases pobres, y que en
los estratos altos de los mismos pases pobres , son menores que en los estratos bajos, a
pesar de resultar de amenazas con caractersticas similares .
Profundizando en la misma lne a, en Amrica Latina, otros i nvestigadores (Caputo et al.,
1985; Maskrey, 1985, 1989) realizan estudios de casos y demuestran que, debido a
procesos sociales, econmicos y polticos fcilmente identificables, gran parte de la
poblacin rural y urbana vive en un estado de vulnerabilidad ms o meno s permanente,
caracterizado por espacios fsicos susceptibles a diversas amenazas; situaciones de
viviendas inseguras; gran fragilidad en sus economas familiares y colectivas; ausencia de
servicios sociales bsicos; falta de acceso a la propiedad y al crdito; presencia de
discriminacin tnica, poltica o de otro tipo; convivencia con recursos de aire y agua
contaminados; altos ndices de analfabetismo y ausencia de oportunidades de educacin,
etc.
Se da entonces un paso importante y un cambio radical en la definicin de la
vulnerabilidad: la magnitud de un desastre dej de ser considerada como funcin de las
prdidas y daos ocasionados por un evento extremo; considerndose como funcin de
los procesos en la economa poltica que generan la vulnerabilidad, empujando la
responsabilidad para la ocurrencia de los desastres hacia el centro del mbito poltico,
econmico y social (Hewitt, 1983).
Los desastres empiezan entonces a ser estudiados como problemas no resueltos del
desarrollo (Maskrey, 1998, citando a Wijkman, Timberlake, 1984) o como perodos de
crisis en el marco de procesos sociales preexistentes en una sociedad (Maskrey, 1998,
citando a Lavell, 1992).
A partir de este momento, los anlisis se contextualizan en sociedades en crisis afectadas
por eventos previsibles, e incorporan los patrones de amenaza y los de vulnerabilidad, y
en stos ltimos, incluyen tanto los procesos histricos que generan la vulnerabilidad,
como las prdidas y los daos asociados a amenazas especficas.
Esta redefinicin de la vulnerabilidad, pasando de una medida objetiva de prdida o dao,
a una medida relativa de la capacidad de una poblacin de absorber un impacto y
recuperarse de una prdida o un dao, plantea limitaciones para los modelos
conceptuales inspirados en las ciencias aplicadas, y conduce a intentos de analizar y
clasificar la vulnerabilidad y formular nuevos modelos de riesgo. As Wilches- Chaux
LIBRO 1. CAPITULO 2

(1989) propone una clasificacin de la vulnerabilidad en trmin os de diez componentes o

factores de vulnerabilidad, que son tiles para la caracterizacin de los asentamientos
afectados por diferentes amenazas, y se analizarn detalladamente en el captulo 1 La
vulnerabilidad del Libro 3.
Otro sistema de clasificac in, propuesto por Ratick (1994) define la vulnerabilidad en
trminos de:
-
Exposicin: la interseccin de la actividad humana, el uso del suelo y el medio

ambiente construido con los patrones de amenaza;
Resistencia: la capacidad de una sociedad y el me dio ambiente construido a resistir el

impacto de los eventos amenazantes;
Resiliencia o capacidad de recuperacin: la capacidad de una sociedad de

recuperarse despus del impacto;
Recuperacin: la capacidad de una sociedad de reconstruir despus de un desastre;
Aprendizaje: la capacidad de una sociedad de aprender de los desastres ocurridos;
Adaptacin: la capacidad de una sociedad de cambiar sus patrones de conducta a raz

de la ocurrencia de desastres
Posteriormente, Omar Daro Cardona retomar elementos de esta clasificacin y de otras

reflexiones ya mencionadas, que, enriquecidos en el transcurso del presente estudio,
sern incorporados al informe.
2.5.
Algunos modelos
Como resultados de los procesos anteriores, algunos investigadores proponen n uevos

modelos conceptuales del riesgo:
2.5.1. Modelo de presin y liberacin
Este modelo, propuesto por Blaikie et al. (1996) y precisado por Mansilla (2000) , hace
nfasis en las relaciones entre las estructuras sociales, econmicas y polticas global es,
llamadas "causas de fondo", con fenmenos como la urbanizacin , el deterioro ambiental
y los problemas institucionales , considerados como "presiones dinmicas" que afectan a
sociedades determinadas, y " condiciones inseguras" especficas que se manifies tan en un
ambiente fsico local, un entorno econmico y una sociedad , todos frgiles y vulnerables,
y, en el otro lado del modelo, las amenazas . Estas relaciones son dinmicas y dialcticas
en la medida en que cambios en un elemento modifica las condicione s de los dems.
En la frmula que establece que el riesgo es funcin de la amenaza y la vulnerabilidad, se
supera la asimilacin de la vulnerabilidad a una prdida material, para introducir una
LIBRO 1. CAPITULO 2

llamada "progresin de vulnerabilidades ", desde lo global hacia lo especfico. (Maskrey,

1998, citando a Cannon, 1994; Blaikie et al., 1996) , y adems reconocer la complejidad de
esta variable en la cual la pobreza juega un papel importante, pero no necesariamente
dominante.
La figura 1 ilustra este modelo y lo contextualiza en el numeral 3.3 de este mismo
captulo.
2.5.2. Modelo de acceso

Mientras que el modelo de " presin y liberacin" tiene un enfoque estructuralista porque
enfatiza en la vulnerabilidad como un resultado inevitable de " procesos dinmicos" y de
"causas de fondo", el modelo de acceso (Sen, 1981; Chambers, 1989; Winchester, 1992)
adopta una visin de adentro hacia afuera, y explora las barreras y los canales que
afectan el acceso de una unidad familiar a activos y recursos, a lo largo del tiempo,
generando procesos de acumulacin o desacumulacin de bienes y reservas.
En este modelo, los activos s on:
-
Activos humanos que se refieren al nmero de miembros de la familia disponibles para

el trabajo y a sus condiciones en educacin y salud;
Activos productivos familiares como la vivienda, las tierras, los equipos, los anmales y
los utensilios domsticos, entre otros;
Activos productivos comunales entre los cuales se considera el a cceso a la tierra, al

agua y a otros recursos de propiedad comunal.
Demandas que se plantean sobre otras familias, la comunidad, los patrones, el

Estado, las organizaciones no gubernamentales, etc.; y
Reservas en dinero, bienes o alimentos.
El modelo demuestra que es probable que hogares con pocos bienes y recursos
disponibles o en reserva, y con escasas posibilidades de acceso a recursos colectivos o a
procesos de redistribucin o de reciprocidad, tengan una baja capacidad de absorber el
impacto de una amenaza y de recuperarse de ella. Por lo tanto, seala niveles
diferenciados de vulnerabilidad entre hogares en una poblacin determinada, a n cuando
la amenaza y la vulnerabilidad fsica son iguales. En efecto, las condiciones cambian en
funcin de la capacidad de convertir reservas en activos (por ejemplo, vender una tierra
para obtener dinero en efectivo), de la dependencia de un solo medio de vida como un
negocio familiar, o del acceso a redes de apoyo social o familiar.
El modelo insiste finalmente en que la vulnerabilidad no puede considerarse como
sinnimo de pobreza: en efecto, la pobreza se refiere a necesidades bsicas
insatisfechas, y la vulnerabilidad, a una falta de capacidad de defenderse y de superar
una crisis (Chambers, 1989).
LIBRO 1. CAPITULO 2

2.6.
Enfoque holstico
Los modelos conceptuales desarrollados bajo el enfoque social enfatizan en las variables
y procesos que configuran los patrones de vulnerabilidad. Pero subrayan tanto las causas
sociales de los riesgos, que algunos tienden a perder de vista las amenazas y las
interrelaciones entre amenaza y vulnerabilidad.
La investigacin reciente ha vuelto a prestar mayor atencin a las amenazas en una visin
holstica del riesgo (Winchester, 199 2; Blaikie et al., 1996; Lavell, 1996; Lavell, Franco,
1996; Mansilla, 1996; Maskrey, 1994, 1996, etc.).
Una investigacin, utilizando el modelo de acceso (Winchester, 1992), defini el riesgo
como una relacin dinmica entre
-
Amenazas,
Vulnerabilidades,
Prdidas y daos, y
Estrategias de adaptacin, en el marco de una determinada unidad social como el

hogar.
Esta definicin empieza a cuestionar el concepto de riesgo como un valor objetivo y

absoluto, porque incide en que la percepcin y valoracin del riesgo por la poblacin , y las
estrategias de gestin adopt adas determinen el valor social del riesgo.
A la vez, hace nfasis en el hecho de que las estrategias de gestin de la poblacin estn
estrechamente relacionadas con la frecuencia, magnitud, predecibilidad y oportunidad de
ocurrencia de las prdidas o daos, como resultado de la interaccin entre amenazas y
vulnerabilidades. As, una serie de prdidas pequeas sucesivas puede erosionar la
capacidad de gestin de una poblacin, hasta el punto de precipitar una crisis, de la
misma manera que una prdida eventual de gran magnitud. Adems, una poblacin
podra adaptar sus estrategias de gestin para enfrentar prdidas regulares y frecuentes ,
como una inundacin anual, lo que sera imposible frente a una erupcin volcnica con un
periodo de recurrencia de quinientos aos.
Es posible caracterizar las relaciones dinmicas entre vul nerabilidades y capacidades,
amenazas y oportunidades, prdidas y activos, mitigacin y sobrevivencia como
escenarios de riesgo, en el contexto de una determinada unidad social, que puede ser
desde un hogar hasta toda una sociedad.
El concepto de escenarios de riesgo insiste en que la poblacin no es slo una vctima
pasiva de amenazas naturales y de vulnerabilidades estructurales , sino que activamente
desarrolla estrategias que, en el peor de los casos, son estrategias de sobrevivencia, para
mitigar las prdidas y los daos. Como tal, el riesgo se configura entonces en el encuentro
de procesos, tanto naturales como sociales, con las unidades sociales y sus estrategias
de gestin.
LIBRO 1. CAPITULO 2

Las estrategias de gestin de la poblacin pueden ser de diferentes tipos y algunos

autores las sintetizan en los siguientes trminos :
-
Mitigacin de amenazas, con la construccin de obras de proteccin, la estabilizacin

de laderas, el control de los cauces, etc.
Reduccin de la vulnerabilidad fsica o tcnica o de la exposicin, con reubicacin de

asentamientos en lugares seguros, reforzamiento de estructuras, etc., y con el
desarrollo de planes de contingencia para emergencias.
Reduccin de la vulnerabilidad econmica, facilitando el acceso a recursos o a la

diversificacin de los medios de trabajo , aumentando los activos y las reservas,
diversificando las estrategias de produccin o de ingreso, promoviendo la migracin a
zonas con mejores posibilidades econmicas, etc.
Reduccin de la vulnerabilidad social; con intervenciones tendientes al mejoramiento

de la salud o de la educacin de los miembros de la familia, con el fortalecimiento de
las redes de apoyo mutuo familiares o comunales, entre otras acciones.
Reduccin de la vulnerabilidad cultural, con una lectura de la amenaza, la

vulnerabilidad y el riesgo que facilite la evolucin de estrategias positivas de
mitigacin, en vez de generar fatalismo.
Reduccin de la vulnerabilidad poltica, con formas de organizacin social y poltica

que mejoren la capacidad de negocia cin de la poblacin para acce der a servicios,
lneas de crdito, activos, etc. (Wilches - Chaux, 1989; Wnchester, 1992; Maskrey,
1994; Blaikie et al., 1996).
3. . CONSTRUCCION DE CO NCEPTOS
Con base en el recorrido por el proceso de formulacin de diferentes concepciones
sintetizadas en el numeral 2 , se detalla aqu la evolucin en la elaboracin de cada uno de
los conceptos sobre los cuales se ha planteado la gestin del riesgo:
3.1.
Desastre
El concepto de desastre ha sido el punto de partida en las refle xiones sobre amenaza,
vulnerabilidad y riesgo y ha tenido diferentes acepciones: inicialmente ha sido asimilado a
una calamidad, una catstrofe o una tragedia como eventos ineludibles , luego a un
fenmeno natural peligroso o a una amenaza frente a la cual puede haber algn tipo de
gestin, hasta llegar a la concepcin de fenmeno complejo en el cual confluyen aspectos
de orden natural y expresiones de las formas de adaptacin de las comunidades a su
entorno.
LIBRO 1. CAPITULO 2
10

La evolucin de este concepto de desastre eviden cia entonces cambios en la manera

cmo los seres humanos y sus comportamientos pasan de tener una incidencia nula en la
generacin de desastres a una en la cual incide la intervencin humana y es necesario
operativizar el concepto para establecer directrices de prevencin y atencin con el
criterio de priorizar situaciones crticas (Alcntara - Ayala, 2002). En los aos 60 , los
desastres eran eventos incontrolables en los cuales la sociedad sufre dao severo,
interrumpiendo todas o algunas de sus funcione s esenciales (2002: 110). Ya para los
aos 70, se reconoce en su definicin la interaccin entre fenmenos fsicos extremos y
un grupo humano vulnerable, lo que provoca alteracin y destruccin, prdida de vidas y
de medios de subsistencia. Finalmente, en los aos 90, declarados el Decenio
Internacional para la Reduccin de Desastres Naturales , el desastre se define como
suceso que causa alteraciones intensas en las personas, los bienes, los servicios y el
medio ambiente, excediendo la capacidad de resp uesta de la comunidad afectada
(UNDRO, 1993), como una seria alteracin del funcionamiento de la sociedad,
causando prdidas generalizadas de vidas humanas, materiales o ambientales, las cuales
exceden la capacidad de la sociedad afectada de sobrelleva rlas empleando slo sus
propios recursos. (Alcntara- Ayala, 2002: 111), o como ...una situacin de dao grave
que altera la estabilidad y las condiciones de vida en un ecosistema -o sea, de una
comunidad de seres vivos -, dada ante la presencia de una en erga o fuerza
potencialmente peligrosa. (Vargas, 2002:13)
El Banco Interamericano de Desarrollo, BID, (2003), en una sntesis de elementos
anteriores y una clara orientacin hacia la gestin, considera que un desastre es una
situacin o un proceso social que se desencadena como resultado de la manifestacin de
un fenmeno de origen natural, tecnolgico o antrpico que, al encontrar condiciones
propicias de vulnerabilidad en la poblacin, causa alteraciones intensas, graves y
extendidas en las condiciones normales de funcionamiento de la comunidad ,
representadas por la prdida de vida y salud de la poblacin , la destruccin, prdida o
inutilizacin total o parcial de bienes de la colectividad y de los individuos , as como daos
severos en el ambiente, y, por lo tanto, requiere una respuesta inmediata de las
autoridades y de la poblacin para atender los afectados y restablecer los umbrales
aceptados de normalidad y bienestar.
En esta misma lnea, Wilches- Chaux (1998) plantea que los desastres son la
manifestacin de riesgos no manejados que atraviesan el da a da , pues las fronteras
entre los desastres y la vida cotidiana se vuelven cada vez ms borrosas. () El desastre
se convierte en la condicin permanente de existencia de las comunidades, y la
responsabilidad de enfrentar la situacin recae casi totalmente sobre los hombros de los
gobiernos y las organizaciones locales y de esas mismas comunidades .
La gestin del riesgo se complejiza a la luz de este concepto , pero se fortalece tambin al
llenarse de alternativas para la construccin de herramientas que vinculen las esferas que
interactan en la ocurrencia de desastres y en la configuracin de escenarios de riesgo.
LIBRO 1. CAPITULO 2
11

3.2.
Amenaza.
Inicialmente, el concepto de amenaza natural se formula como la probabilidad evaluada

de ocurrencia de un fenmeno que genere daos en vidas o bienes, dentro de un periodo
de tiempo especfico y para un rea determinada.
En una perspectiva ms amplia que tra sciende los fenmenos naturales, se define como
la probabilidad de ocurrencia dentro de un perodo de tiempo especfico y para un rea
determinada de un fenmeno de origen natural, tecnolgico o provocado por el hombre
con consecuencias potencialmente destructoras . (Brabb 1984, Cardona 1988 en
Hermelin M, 1995)
Con el tiempo y a la luz de los procesos estudiados, el concepto se precisa. As, en 1993,
la UNDRO define la amenaza como un factor externo a la comunidad o a un sistema
expuesto, representado por la potencial ocurrencia de un fenmeno o accidente
desencadenante, el cual puede producir un desastre al manifestarse ; y en 1996, Allan
Lavell plantea que las amenazas son eventos fsicos latentes, o sea probabilidades de
ocurrencia de eventos fsicos dainos en el futuro, y pueden clasificarse genricamente
de acuerdo con su origen, como naturales, socio- naturales o antropognicos.
En efecto, segn su origen, las amenazas naturales se clasifican en:
-
Amenazas naturales, entre las cuales estn las geolgicas, como sismos y terremotos,
erupciones volcnicas, mar emotos o tsunamis, deslizamientos y avalanchas,
hundimientos, erosin terrestre y costera, etc. ; y las hidrometeorolgicas o climticas ,
como huracanes, tormentas tropicales, tornados y trombas, granizadas y tormentas
elctricas, fenmeno de El Nio, tempe raturas extremas, sequas, incendios forestales
espontneos, inundaciones, desbordamientos, etc.
Amenazas socio- naturales que, reconociendo la incidencia de la accin humana en el

entorno y las estrechas relaciones existentes entre sistemas sociales y na turales,
se expresan a travs de fenmenos que parecen ser productos de la dinmica de la
naturaleza, pero que en su ocurrencia o en la agudizacin de sus efectos, interviene la
accin humana. De hecho, existen amenazas aparentemente naturales, como las
inundaciones, las sequas o los deslizamientos, que muchas veces son provocadas
por la deforestacin, el manejo inadecuado de los suelos, la desecacin de zonas
inundables y pantanosas, o la construccin de obras de infraestructura sin las
precauciones ambientales adecuadas. (Wilches- Chaux, 1998: 22- 23)
Amenazas antrpicas, cuyo factor disparador depende de las actividades humanas o

de las prcticas culturales, y que pueden ser sociales, tecnolgicas, ambientales, de
salud y seguridad pblica.
Al respecto, es pertinente agregar que si se estiman estas alteraciones en forma

agregada y la relacin entre el cambio climtico global y el incremento en la severidad de
amenazas asociadas con fenmenos atmosfricos (Pelling, 2003), se puede afirmar que
hay incertidumbres mayores para considerar las inundaciones, los deslizamientos, las
avenidas torrenciales y las avalanchas como amenazas naturales. Por lo tanto, mientras
LIBRO 1. CAPITULO 2
12

exista tal incertidumbre, es importante reconocer la estrecha relacin entre amenazas y

vulnerabilidad y sus dinmicas.
Al mencionar las actividades humanas que incrementan las amenazas o que favorecen su
aparicin, se plantea una discusin sobre cmo incorporar estas prcticas en el anlisis
de la amenaza, entendiendo que su existencia tambi n incide en la vulnerabilidad de los
asentamientos. Algunas de estas actividades o prcticas con gran impacto son:
-
Manejo inadecuado de las cuencas hidrogrficas.
Minera subterrnea.
Destruccin de ecosistemas.
Sobre- explotacin de los suelos y cu erpos de agua.
Contaminacin atmosfrica.
Las amenazas as definidas constituyen un reto para la humanidad: son aquellas que
tienen su origen en la dinmica propia del Planeta Tierra que, como sabemos, no es una
roca esttica, sino un planeta dinmico y en permanente transformacin. Normalmente los
seres humanos no intervenimos en la ocurrencia de estos fenmenos, ni tampoco
estamos normalmente en capacidad prctica de evitar que se produzcan (aunque en el
pasado se crea, por ejemplo, que deshollinand o o limpiando peridicamente las
chimeneas de los volcanes , se poda evitar sus erupciones y en nuestra poca , se ha
experimentado con el bombardeo a los huracanes en su origen para evitar que
evolucionen y con la inyeccin de vapor a presin para lubr icar fallas geolgicas activas
y evitar as la liberacin abrupta de tensin que provocan los terremotos) . (WilchesChaux, 1998: 22)
3.3.
Vulnerabilidad.
Este trmino expresa qu tant a puede ser la afectacin por un fenmeno, teniendo en
cuenta aspectos como el grado de exposicin de la poblacin y de los asentamientos
humanos, la fragilidad social frente a las amenazas, y la capacidad de recuperacin de los
impactos de un evento (Cardona, 2001). Dadas las interrelaciones entre estos aspectos,
se plantean como formas de entender la vulnerabilidad.
En otros trminos, la UNDRO (1993) define la vulnerabilidad como el factor interno de
una comunidad expuesta (o de un sistema expuesto) a una amenaza, resultado de sus
condiciones intrnsecas para ser afectada e incapacidad de soportar el evento o
recuperarse de sus efectos ; Blaikie et al. (1996) consideran que la vulnerabilidad se
refiere a las caractersticas de una persona o un grupo, que afectan su capacidad de
anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza natural; Wong et
al. (1997), preocupados por la cuantificacin de los posibles efectos de la materializacin
de una amenaza, definen la vulnerabilidad como la medida de la susceptibilidad o la
predisposicin intrnseca de los ele mentos expuestos a sufrir dao s o prdidas.
LIBRO 1. CAPITULO 2
13

Otras definiciones de vulnerabilidad se formulan en funcin de factores fsicos que son

biolgicos, geolgicos, climticos, de factores socio - econmicos como la densidad de
poblacin, la calidad de la infraest ructura, la organizacin social, las actividades
econmicas y sistema poltico; y, finalmente, del factor capacidad de respuesta expresado
en prevencin, sistemas de alerta temprana y de mitigacin, capacidad de ayuda y de
intervencin (Peduzzi, 2000; Deli ca- Willison y Willison, 2004).
Sin embargo, aunque estas definiciones de vulnerabilidad intentan enfocar la atencin
sobre el desastre anticipando su ocurrencia y haciendo nfasis en la prevencin, no
logran establecer las relaciones que existen entre l as amenazas por la forma de
interaccin de los seres humanos con su entorno (Vidal, 2007). Segn Wilches - Chaux
(1998: 45) ...los factores ambientales de la vulnerabilidad pueden analizarse como
amenaza, como vulnerabilidad o como desastre, lo cual demues tra que en la gestin del
riesgo no existen lmites perfectamente definidos entre unos conceptos y otros y, por lo
tanto, es necesario que la construccin de modelos conceptuales y metodolgicos para
evaluar la amenaza y la vulnerabilidad implique una ref lexin sobre ello.
En tanto la vulnerabilidad se refiere necesariamente a una relacin entre sistemas
sociales y naturales, al hablar de vulnerabilidad fsica, econmica, poltica, educativa,
institucional, cultural, etc. , se ha cuestionado que se plantee n como tipos de
vulnerabilidad y no como perspectivas para abordarla , pues no se trata de la suma de
componentes sino de una red de relaciones (Vidal, 2007). La vulnerabilidad, entendida
como debilidad frente a las amenazas... y como incapacidad de recupe racin despus de
que ha ocurrido un desastre..., no slo depende de la vecindad fsica de las poblaciones a
las fuentes de amenazas, sino de otros mltiples factores de distinta ndole, todos
presentes en las comunidades. Por eso hablamos de la existencia de una vulnerabilidad
global. (Wilches- Chaux, 1998: 44)
Wilches- Chaux, desde 1989, aborda la vulnerabilidad global desde diferentes
dimensiones que se precisarn en el Libro 3 sobre vulnerabilidad, y por lo tanto, slo se
enuncian en este captulo. S on las dimensiones natural, fsica, econmica, social, poltica,
tcnica, ideolgica, cultural, educativa, ecolgica (ambiental, en otros documentos) e
institucional, y estn en permanente dinmica.
Desde otra perspectiva, aunque en una lnea similar, Aysan (1993), propone algunos
aspectos de la vulnerabilidad que relaciona con carencias:
-
Falta de acceso a recursos (vulnerabilidad econmica).
Desintegracin de patrones sociales (vulnerabilidad social).
Falta de estructuras institucionales fuertes a ni vel nacional y local (vulnerabilidad

organizacional o institucional).
Falta de acceso a informacin y conocimiento (vulnerabilidad educativa).
Falta de conciencia pblica (vulnerabilidad motivacional).
LIBRO 1. CAPITULO 2
14

Acceso limitado a representacin y poder poltico (v ulnerabilidad poltica).
Ciertas creencias y costumbres (vulnerabilidad cultural).
Edificaciones dbiles (vulnerabilidad fsica).
Estos aspectos pueden corresponder con variables para manejar en la evaluacin de la

vulnerabilidad, pero pueden agruparse, segn la propuesta de Cannon (1993) en
articulacin con la propuesta de Cardona (2001), en la exposicin, la fragilidad y la
capacidad de respuesta.
La definicin de variables para caracterizar o evaluar la vulnerabilidad plantea una
aproximacin a la problemtica que contribuye a la gestin del riesgo desde aspectos
puntuales, prcticos y articulados para fortalecer los programas existentes y generar
nuevas alternativas. Sin embargo, para una gestin que dialogue con las posturas
sistmicas de las relaciones entre sistemas sociales y naturales es importante identificar
el contexto de causalidades que configuran la vulnerabilidad como proceso , y entre las
cuales estn el acelerado proceso de urbanizacin, el crecimiento demogrfico durante
las ltimas dcadas del siglo XX, los factores asociados al desarrollo econmico (Uitto,
1998; Mansilla, 2000). As, los diagnsticos sealan una crisis profunda y creciente y
estiman, por ejemplo, que en el mundo en desarrollo, el 28% de la poblacin urbana vive
CAUSAS DE
FONDO
PRESIONES DINMICAS
CONDICIONES
INSEGURAS
Ambiente fsico frgil:
AMENAZAS
Falta de:
Acceso
limitado a:
- Poder
- Estructuras
- Recursos
Ideologas:
- Sistemas
poltic os
Instituciones locales
Entrenamiento
Habilidades apropiadas
Inversiones locales
Libertad de prensa
Normas tic as en la vida
pblica
- Localizaciones
peligrosas
- Edific ios e
infraestructura sin
proteccin
Frgil economa focal:
Macrofuerz as:
- Subsistencias en riesgo
- Bajos niveles de
ingresos
Sociedad vulnerable:
- Rpido c rec imiento

poblacional
- Rpida urbanizacin
- Gastos en armas
- Grupos en riesgo
- Falta de instituciones
locales
Acciones pblicas:
Terremotos
Vientos fuertes
Inundaciones
Erupcin
volcnica
Deslizamiento,
DESASTRE
Sequa
S
Virus y peste
Figura 1. Modelo de presin y liberacin . Fuente: Blaikie et al. (1996: 48).
bajo la lnea de la pobreza. En frica sub - Sahariana, esta cifra es del orden del 42%. Las
cifras agregadas, sin embargo, ocultan las grandes diferencias. L os pases con los
porcentajes ms altos de poblacin urbana bajo la lnea de pobreza incluyen Bangladesh
(86%), Etiopa (60%), Ghana (59%), Nepal (55%) y Per (49%) (Uitto, 1998: 13- 14).
LIBRO 1. CAPITULO 2
15

Como ilustracin de las reflexiones anteriores, se presenta el mod elo de Blaikie et al

(1966), al cual ya se hizo referencia en el numeral 2.3.1.
La vulnerabilidad significa una propensidad de sufrir dao, pero a la vez, una medida de
las dificultades que enfrenta una sociedad para recuperarse del dao sufrido. La
vulnerabilidad, en cualquiera de sus distintas expresiones , es socialmente construida. A
la vez que se expresa en condiciones de inseguridad, cada expresin es en s, el
resultado de procesos sociales complejos, ntimamente relacionados con las modalidades
de desarrollo o no- desarrollo histrico o actual, de la sociedad bajo anlisis (Blaikie et al,
1996; Lavell, 1999)
Hoy, en Amrica Central y El Caribe, la perspectiva de la vulnerabilidad como proceso
tiende hacia la lectura de las dinmicas socio- ecolgicas de interaccin a travs de la
identificacin de unos sndromes que se manifiestan en aspectos biticos, fsicos, socio econmicos y polticos y que son relacionados causalmente (Manuel - Navarrete et al.,
2007). El documento citado identifica tres crculos viciosos que incrementan la
vulnerabilidad frente a desastres asociados a fenmenos hidrometeorolgicos, que
pueden adaptarse a los fenmenos considerados en el presente estudio. Dos crculos
viciosos tienen que ver con los procesos de urbanizacin marcados por la carencia de una
efectiva planeacin de los usos del suelo y por la ocupacin de reas de amenaza por
hogares de bajos ingresos. El tercero considera la degradacin y transformacin de los
ecosistemas por fuera de los permetros urbanos como sus fuerzas conductoras
principales, y lleva a plantear que la vulnerabilidad debe ser entendida en el contexto de
las interacciones humano- ambientales, con una lectura integral del territorio por fuera de
los lmites poltico- administrativos.
Como se muestra en el esquema siguiente, este modelo conceptual se detiene en los
aspectos que se enuncian a continuacin :
-
Pobreza y marginalizacin socio - econmica.
Fragilidad democrtica e institucional.
Urbanizacin rpida, no regulada , ni planificada.
Conformacin de asentamientos de tugurios y ocupacin de zonas de amenaza.
Crecimiento demogrfico.
Migracin de reas rurales a reas urbanas.
Incremento de la poblacin afectada por desastres.
Transformacin de ecosistemas , tendiente al deterioro.
Intensidad creciente de eventos hidrometeorolgicos que causan desastres.
LIBRO 1. CAPITULO 2
16

Dao econmico creciente debido a desastres.
Falencias en la comunicacin efectiva de conocimiento cientfico.
Expansin de la frontera agrcola, y prcticas en el sector agropecua rio.

These syndrome oriented studies explore in detail the root causes of the informal
processes of land occupation, housing construction, job creation, and service and
infrastructure provision that absorb the avalanches of migrants flowing to urban area s in
Latin America. They show the multiple dimensions of urbanization including its
connection to the rural realities and the historical processes of socio -economic exclusion
which shape the growth of cities in Latin American countries . (Manuel- Navarrete, 2007:
215).
Figura 2 Modelo que contextualiza la vulnerabilidad . Fuente: Manuel- Navarrete et al. (2007: 211).
3.4.
Riesgo
El riesgo se ha definido inicialmente como la probabilidad de prdidas o como las

prdidas estimadas. Sin embargo, hoy, se considera ms pertinente hablar del riesgo
como una funcin de la vulnerabilidad y de la amenaza.
El anlisis del riesgo inicia con la evaluacin de la amenaza y se incorpora a la
planificacin fsica del territorio. Este enfoque mis mo conduce a une gestin tecnocrtica
que se centra en el detonante del desastre, es decir en la amenaza.
LIBRO 1. CAPITULO 2
17

Ms adelante, el reporte Natural disasters and vulnerability an alysis de la UNDRO lleva

a que el riesgo se obtiene como resultado de la modelaci n probabilstica de la amenaza
y de la estimacin del dao que puede sufrir un sistema , a partir de informacin emprica
o de manera analtica.
Luego, por iniciativa de La Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en
Amrica Latina, La Red, en 1996, se precisa la nocin de gestin del riesgo, en
reemplazo de las nociones de prevencin y mitigacin de riesgos , y manejo o
administracin de desastres (Lavell , 2006). La gestin del riesgo se concibe entonces
como un proceso social complejo cuyo fi n ltimo es el control, la reduccin, la previsin y
la prevencin permanente del riesgo en la sociedad, integrado al logro de pautas de
desarrollo humano, econmico, ambiental y territorial sostenibles (Lavell , 2003). Desde
esta perspectiva, se plantea la nocin de proceso de gestin del riesgo en
contraposicin a la nocin del ciclo de los desastres.
Hoy, se asume que las amenazas y las vulnerabilidades que constituyen el riesgo, son
dinmicas y cambiantes en el tiempo, y que requieren decisin pol tica, gestin social,
desarrollo econmico, y sostenibilidad ambiental .
Con este grado de complejidad, el riesgo es difcil de evaluar y su evaluacin se
constituye en un reto para cualquier estudio.
4. CONCEPTOS ADOPTADOS EN EL PRESENTE ESTUDIO.
El presente estudio trasciende los anlisis de amenaza , vulnerabilidad y riesgo, y tiende
hacia la gestin del riesgo.
En esta perspectiva, en el marco de la Constitucin de 1991, con un enfoque de derechos
y una orientacin hacia los asentamientos humanos (Ver: detalles en el Captulo 1 del
Libro 4), la gestin del riesgo se inscribe en la confluencia de 3 sistemas:
-
El Sistema Nacional de Planeacin, coordinado por el Departamento Nacional de

Planeacin, que debe armonizar los planes de desarrollo nacional, dep artamentales y
municipales, as como la accin de los Consejos Territoriales de Planeacin ;
El Sistema Nacional Ambiental, coordinado por el Ministerio del Ambiente, Vivienda y

Desarrollo Territorial (MAVDT), que define las responsabilidades del nivel cen tral
(Ministerio), del nivel regional (Corp oraciones Autnomas Regionales) y del nivel
municipal, con dos importantes instrumentos: el Plan de Ordenamiento Territorial
Municipal y el Plan de Desarrollo Municipal . Para este estudio, el Plan de
Ordenamiento Territorial es el ms importante y se analiza desde la perspectiva legal
y normativa en el Captulo 3 y como Documento marco para la gestin del riesgo en
la regin metropolitana del Valle de Aburr del presente estudio en el Captulo 1 del
Libro 4.
LIBRO 1. CAPITULO 2
18

El Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres (SNPAD) que, a

partir de la Ley 46 de 1988, orienta las acciones del Estado y de la sociedad civil para
la prevencin y mitigacin de riesgos y para la atencin y recuperacin en caso de
desastre, con dos instrumentos: los Planes Locales de Emergencia y Contingencias
(PLEC) y los Planes Territoriales (departamentales) de Prevencin y Atencin de
Desastres (PTPAD).
Adems, y despus de revisar el proceso de desarrollo conceptual, el presente estudi o no

es ajeno, ni puede serlo, a estudios y procesos de gestin del riesgo que han generado
importantes adelantos en el mundo, en Amrica Latina, en Colombia y en la regin
metropolitana del Valle de Aburr, como los siguientes:
-
Los trminos y acuerdos epistemolgicos definidos en las ltimas cumbres mundiales

de Ro de Janeiro y Barcelona;
Los trabajos de La Red para la Gestin Local del Riesgo en Amrica Latina, y los
estudios coordinados por Gustavo Wilches - Chaux, y su texto Auge, cada y
levantada de Felipe Pinillo, mecnico y soldador o Yo voy a correr el riesgo (1998),
en los cuales la gestin del riesgo es un conjunto de procesos que se p odran
tambin llamar gestin de la sostenibilidad, mediante una posicin crtica que aporta
al anlisis del riesgo desde una ptica de desarrollo integral y que tiene como punto
de partida la comprensin de los desastres como fenmenos socialmente
construidos. As, entender el riesgo en general, y particularmente la vulnerabilidad
que le es asociada, desde una perspectiva de derechos es urgente e implica superar
la visin de la escala micro (el hogar, la vivienda, los funcionarios pblicos, las
organizaciones comunitarias e inclusive sociales) para llegar hasta una escala macro
en la cual una accin que contrib uya a disminuir cualquier desventaja de la poblacin ,
constituye un aporte a la gestin del riesgo. Por ello es necesario aumentar la
capacidad de la comunidad para transformar precisamente esas condiciones
causales antes de que ocurra un desastre ( Wilches- Chaux, 1990).
El proyecto regional de reduccin de riesgos de capitales andinas Capitales andinas

(2007), como la ms importante oportunidad que nuestras ciudades han tenido de
dialogar, compartir conocimiento y aprovechar la experiencia del otro p ara revisar,
relativizar, confirmar o impulsar el propio desarrollo . (PNUD, 2007)
El Programa de informacin e indicadores de gestin de riesgos, desarrollado por el

Banco Interamericano de Desarrollo, BID, la Comisin Econmica para Amrica
Latina, CEPAL, y el Instituto de Estudios Ambientales, IDEA, de la Universidad
Nacional de Colombia en 2003 y 2004; el Taller internacional sobre gestin del riesgo
a nivel local, sobre el caso de Manizales, Colombia ; y los Observatorios para el
desarrollo sostenible, que tuvieron lugar en Manizales, Colombia, en el ao 2006. En
efecto, En Colombia, los municipios comienzan a promover la vinculacin conciente
de los ciudadanos e instituciones en los procesos de planificacin del desarrollo
sostenible. Las Agendas Ambientales Locales articuladas a la Agenda Local 21, los
Planes de Accin Ambiental Local y los Observatorios son los principales
instrumentos con los que cuenta la ciudadana para la participacin ciudadana .
LIBRO 1. CAPITULO 2
19

Los desarrollos de la Direccin General para la Prevencin y Atencin de Desastres,

DGPAD;
En el contexto metropolitana, los documentos de Red Riesgos entregados en 2007

por INGETEC al rea Metropolitana del Valle de Aburr ;
En el contexto del municipio de Medelln, los estudios promovidos por el SIMPAD en

2005, entre otros.
En este contexto, entonces, el equipo responsable del presente trabajo asume los
conceptos que ya haba adoptado en el trabajo Identificacin y anlisis de las familias
ubicadas en zonas de alto riesgo no recuperables de la c iudad de Medelln.
Caractersticas geotcnicas y socio - culturales (2006) y que coinciden con los de los
estudios desarrollados en Manizales y los de Red Riesgos.
El riesgo, definido como la probabilidad de prdidas futuras, es el resultado de la
existencia de un peligro latente asociado con la posibilidad de que se presenten
fenmenos peligrosos y de unas caractersticas propias o intrnsecas de la sociedad que
la predisponen a sufrir daos en diversos grados (Cardona, 2003: 5), y representa la
probabilidad de que ocurra un desastre y las consecuencias sociales y econmicas
esperadas tras la ocurrencia de un evento determinado.
Se trata entonces de evitar los desastres:
Un desastre es una situacin o un proceso social que se desencadena como resultad o
de la manifestacin de un fenmeno de origen natura l, tecnolgico o provocado por el
hombre que, al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad (prdida de vidas, de
bienes) en una poblacin, causa alteraciones intensas en las condiciones normales de
funcionamiento de la comunidad (2003: 5)
Pero prevenir, adems de intentar evitar que los desastres ocurran , es minimizar el
impacto que puedan tener sobre el ambiente, los asentamientos humanos y sus
habitantes. Para ello, hay que actuar sobre la amenaza y sobre la vulnerabilidad:
El concepto de amenaza se refiere a un peligro latente o factor de riesgo externo de un
sistema o de un sujeto expuesto (2003: 8) o a la probabilidad de ocurrencia de un evento
con una cierta intensidad, en un sitio espe cfico y en un periodo de tiempo.
La vulnerabilidad se entiende como un factor de riesgo interno que matemticamente
est expresado como la factibilidad de que el sujeto o sistema expuesto sea afectado por
el fenmeno que caracteriza la amenaza . (2003: 8); es la condicin en virtud de la cual
una poblacin est expuesta o en peligro de estar afectada por un fenmeno natural o
antrpico, y hace tambin referencia a la capacidad de una comunidad para recuperarse
de los efectos de un desastre.
La vulnerabilidad se puede abordar desde diferentes dimensiones, -11 para WilchesChaux (1989), 9 en los documentos de Cardona (2001), y 4 en el trabajo de la Escuela del
LIBRO 1. CAPITULO 2
20

Hbitat de la Universidad Nacional para el SIMPAD (2005) - que son 5 en el presente

estudio y que, en su conjunto, dan cuenta de la vulnerabilidad global:
-
Dimensin fsico- espacial, con los temas de la vivienda y sus condiciones, y del
entorno en el territorio, incorporando aspectos de las vulnerabilidades fsicas y
ambientales de Wilches- Chaux;
Dimensin social, con los aspectos de demografa, migracin, educacin, salud,

seguridad alimentaria y organizacin;
Dimensin econmica, con los temas de empleo, ingreso, tenencia, entre otros;
Dimensin cultural, con los asuntos de representacin del riesgo, comunicaciones y

acciones en la materia;
Estas 4 primeras dimensiones se trabajan especialmente a escala micro, con base en
los datos del censo.
Dimensin institucional, analizada a escala macro.
De esta manera, se procede para la caracterizaci n de la vulnerabilidad en la regin

metropolitana del Valle de Aburr, a escala micro (Libro 3, Captulo 2) y a escala meso y
macro (Libro 3, Captulo 3).
Asumiendo la relacin entre los problemas del modelo de desarrollo y la vulnerabilidad,
sin descartar la importancia de considerar las dimensiones de la vulnerabilidad, se
consideran los tres factores determinantes de la vulnerabilidad global, identificados por
Omar Daro Cardona. Estos factores integran las diferentes reas que estn
interrelacionadas de manera transversal en el marco normativo de los planes de
ordenamiento territorial, y que se incorporarn al modelo (Libro 3, captulo 1):
-
La exposicin que es la condicin de susceptibilidad que tiene el asentamiento

humano de ser afectado por estar en el rea de influencia de los fenmenos
peligrosos y por su falta de resistencia fsica ante los mismos . Abordar la exposicin
implica entonces dar cuenta de las personas, los elementos y los sistemas (redes y
procesos) expuestos a la amenaza por su loc alizacin. As, una vez definidas las
zonas de amenaza, se establecer el grado de exposicin de acuerdo con la distancia
de las personas, los elementos y los sistemas con respecto al rea de influencia de la
amenaza: a mayor cercana, mayor criticidad.
La fragilidad social que se refiere a la predisposicin que surge como resultado del
nivel de marginalidad y segregacin social del asentamiento humano y de sus
condiciones de desventaja y debilidad relativa por factores socio - econmicos. As,
en la fragilidad, el presente estudio analizar las condiciones de las personas, los
elementos y los sistemas expuestos y evaluar de qu son capaces para asimilar los
cambios generados por el hecho desestabilizador.
LIBRO 1. CAPITULO 2
21

La falta de resiliencia (tambin expresada com o la debilidad en la capacidad de

respuesta y recuperacin) que expresa las limitaciones de acceso y movilizacin de
recursos del asentamiento humano, su incapacidad de respuesta (en caso de que
ocurra un evento) y sus deficiencias para absorber el impacto (2003: 10). Este factor
requiere anlisis y evaluacin de la inversin en gestin del riesgo, de la capacidad
institucional, del grado de asociacin de la poblacin, entre otros aspectos.
Nota: estos aspectos se desarrollan en el captulo 1 del Libro 3 y se aplican en los
captulos 2 y 3 del mismo Libro 3.
Con ambos enfoques, es fundamental dejar claro que la vulnerabilidad es dinmica , y que
cualquier intervencin, planeada o no, puede introducir cambios que afectan el riesgo y
por lo tanto los procesos de gestin del mismo.
La gestin del riesgo, tema fundamental en el presente estudio, hace referencia a un
complejo proceso social cuyo objetivo ltimo es la reduccin o control del riesgo en la
sociedad. puede entenderse como el conjunto de elementos , medidas y herramientas
dirigidas a la intervencin de la amenaza o la vulnerabilidad, con el fin de reducir los
riesgos existentes o que puedan generarse en el futuro (2003: 12), con la participacin
organizada de todos los actores de la sociedad y sin limitarse a tomar medidas de
prevencin, mitigacin, atencin y recuperacin , para incorporar intervenciones en ciencia
y tecnologa, informacin, comunicacin, educacin, participacin.
La gestin del riesgo se plantea entonces con un enfoque de desarrol lo y de derechos, a
escala de los asentamientos humanos, tal como se desarrolla en el captulo 1 del Libro 4.
LIBRO 1. CAPITULO 2
22
Libro I Captulo III
MARCO LEGAL Y NORMATIVO

PARA LA GESTIN DEL RIESGO

Tabla de contenido
1. MARCO LEGAL Y NOR MATIVO INTERNACIONAL
1.1. NORMAS INTERNAC IONALES DE OBLIGATOR IO CUMPLIMIENTO EN C OLOMBIA EN

RELACIN CON EL TEMA DE LOS DERECHOS.
1.2. NORMAS AMERICAN AS Y LATINO- AMERICANAS SOBRE E L DERECHO A LA VIVIE NDA 5

1.3. DOCUMENTOS INTE RNACIONALES DE REFER ENCIA PARA LA GESTI N DEL RIESGO 5
1.4. DOCUMENTOS INTE RNACIONALES DE REFERENCIA P ARA EL REASENTAMIENT O.
2. MARCO LEGAL Y NOR MATIVO NACIONAL Y RE GIONAL.
2.1. NORMAS SOBRE PR EVENCIN, ATENCIN Y MITIGACIN D E DESASTRES
2.2. LEYES Y NORMAS SOBRE LA GESTIN DEL RIESGO EN COLOMBIA.

2.2.1. La gestin del riesgo en la Constitucin poltica de Colombia.
2.2.2. Documentos CONPES
2.2.3. Documentos del gobierno central
2.2.4. Normas sobre gestin del riesgo en Antioquia
2.2.5. En la regin metropolitana
15
15
17
19
21
22
2.3. NORMAS SOBRE OR DENAMIENTO DEL TERRI TORIO ASOCIADAS A LA GESTIN DEL
RIESGO
23
2.4. NORMAS SOBRE ASENTAM IENTOS HUMANOS, VIVI ENDA Y CONSTRUCCIN EN
ZONAS DE ALTO RIESGO
28
2.5. NORMAS SOBRE RE ASENTAMIENTO.
31
2.6. ORIENTACIONES D EL DEPARTAMENTO NACI ONAL DE PLANEACIN P ARA LOS

PLANES SECTORIALES Y ESPECIALES DEL SISTEMA DE ATENCIN Y PREVENCI N DE
DESASTRES.
31
LIBRO I.CAPITULO 3

Lista de Tablas
Tabla 1 Normas internacionales con enfoque de derechos ................................................................ 2
Tabla 2 Normas regionales sobre el derecho a la vivienda .................................................................5
Tabla 3 Polticas internacionales para la gestin del riesgo ................................................................ 6
Tabla 4 Polticas internacionales sobre reasentamiento .....................................................................6
Tabla 5 Inventario de normas sobre prevencin, atencin y mitigacin de desastres ........................8
Tabla 6 Artculos de la Constitucin Poltica de Colombia asociadas a la gestin del riesgo ...........15
Tabla 7 Acciones e indicadores para garantizar la s ostenibilidad ambiental ....................................18
Tabla 8 Polticas nacionales para la gestin del riesgo .....................................................................20
Tabla 9 Inventario de normas sobre la ge stin del riesgo en Antioquia ............................................21
Tabla 10 Orientaciones metropolitanas para la gestin del riesgo. ...................................................22
Tabla 11 Inventario de normas sobre ordenamiento del territorio asociadas a la gestin del riesgo 24
Tabla 12 Normas relevantes para asentamientos humanos, vivienda y construccin, en zonas de
alto riesgo en suelo urbano................................................................................................................28
alto riesgo en suelo rural ....................................................................................................................30
Tabla 14 Inventario de planes sectoriales .........................................................................................33
LIBRO I.CAPITULO 3
ii

La formulacin de lineamientos de poltica para la gestin del riesgo debe inscribirse en el

marco de las leyes y las normas internacionales a escala mundial y latino - americana
(numeral 1), nacionales, regionales y locales, en una perspectiva de derechos humanos
en general, y especficamente de los derechos a una vivienda digna y a un ambiente
sano.
Para ello, el presente captulo se inicia con las normas internaciona les y considera,
adems de las normas de obligatorio cumplimiento sobre derechos (1.1.), las normas
americanas y latino- americanas sobre el derecho a la vivienda (1.2.) y sobre la gestin
del riesgo (1.3.), y las normas internacionales sobre reasentamient o (1.4.)
Luego, el captulo contina con las leyes y las normas nacionales agrupadas por temas,
destacando los siguientes por su importancia en este estudio: la prevencin, atencin y
mitigacin de desastres (2. 1.), la gestin del riesgo (2.2.), el ordenamiento territorial (2.3.),
los asentamientos humanos, la vivienda y la construccin en zonas de riesgo (2.4.), el
reasentamiento (2.5.) y los planes sectoriales (2.6.).
Estas leyes y normas son las que soportan el enfoque y los criterios del presente estu dio.
Nota: Las normas expedidas en cada uno de los municipios de la regin metropolitana del
Valle de Aburr se analizan en el Captulo 3 del Libro 3 porque se consideran como
aspectos de la gestin municipal y se incorporan al anlisis de la vulnerabili dad
institucional.
1. MARCO LEGAL Y NORMAT IVO INTERNACIONAL

Colombia ha suscrito varios tratados, convenciones, pactos y declaraciones
internacionales que tienen implicaciones en la gestin del riesgo y que se sintetizan a
continuacin.
1.1. Normas internacionales de obligatorio cumplimiento en Colombia en relacin

con el tema de los derechos .
Las reflexiones se inician con la Declaracin Universal de los Derechos Humanos en 1948
y se precisan, en orden cronolgico, especialmente en relacin con las poblaciones cuyos
derechos han sido vulnerados.
LIBRO I.CAPITULO 3
Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburr.
Formulacin de Propuestas de gestin del riesgo.
Tabla 1 Normas internacionales con enfoque de derechos

NORMAS INTERNACIONALES
Norma
Tema
Contenido
Declaracin
Primer acuerdo
Universal de los
fundamental
Artculo 25 (1). Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su
Derechos
internacional sobre
familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica
y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo,
Humanos.
los derechos
enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de prdida de sus medios de subsistencia por
Asamblea General humanos.
de la ONU,
Reconoce el derecho circunstancias independientes de su voluntad.
10- 12- 1948
a la vivienda.
Convencin sobre
Resolucin 429 (V)
Artculo 21. En materia de vivienda y en la medida en que est regida por leyes y reglamentos o sujeta
el Estatuto de
28- 07- 1951
a la fiscalizacin de las autoridades oficiales, los Estados Contratantes concedern a los refugiados
que se encuentren legalmente en sus territorios el trato mas favorable posible y en ningn caso menos
Refugiados
Vigencia desde
favorable que el concedido generalmente en las mismas circunstancias a los extranjeros.
1951
22- 04- 1954.
Violaciones a los derechos econmicos, sociales y culturales:
70. El fracaso de un Estado Parte del Pacto de cumplir con una obligacin del Convenio, ser
considerado como una violacin al Pacto en Derecho Internacional.
Principio de
Limburgo sobre la
Implementacin
del Pacto
Internacional de
Derechos
Econmicos,
Sociales y
Culturales. 1986
Lista til de actos

sobre comisin y
omisin por parte de
los Estados, que
pueden resultar en
violaciones de los
Derechos
Econmicos,
Sociales y Culturales
Comit de
Derechos
Observacin general
N 4 sobre el derecho
LIBRO I.CAPITULO 3
71. Al determinar la causa de este fracaso, se tendra en cuenta el hecho de que el Pacto admite una
margen de discrecin para que el Estado Parte seleccione los medios para llevar a cabo sus objetivos,
y que existen factores situados ms all de un control razonable que pueden afectar seriamente su
capacidad para aplicar determinados derechos.
72. Se considerar que el Estado Parte comete una violacin al Pacto si, por ejemplo:
no logra adoptar una medida exigida por el Pacto;
no logra remover, a la mayor brevedad posible y cuando deba hacerlo, todos los obstculos que
impidan la realizacin inmediata de un derecho;
no logra aplicar con rapidez un derecho que el Pacto exige;
no logra, intencionalmente, satisfacer una norma internacional mnima de realizacin, generalmente
aceptada, y para cuya satisfaccin esta capacitado;
adopta una limitacin a un derecho reconocido en el Pacto por vas contrarias al mismo;
retrasa, deliberadamente, o detiene la realizacin progresiva de un derecho, a menos que acte
dentro de los lmites permitidos en el Pacto o que dicha conducta se deba a una falta de recursos o a
una fuerza mayor;
no logra presentar los informes exigidos por el Pacto.
Artculo 11 (1). Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un
nivel de vida adecuado para si y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una
Norma
Econmicos,
Sociales y
Culturales,
ECOSOC
Comit de
Derechos
Econmicos,
Sociales y
Culturales,
ECOSOC
(Marco del Pacto
Internacional de
Derechos
Econmicos,
Sociales y
Culturales,
PIDESC, vigente
desde 03- 011976 y firmado por
Colombia)
Pacto
Internacional de
Derechos civiles y
polticos, PIDCP.
(COHRE, 2006)
Actos de comisin
y omisin
considerados
como violaciones
del derecho a una
vivienda adecuada
Tema
a una vivienda
adecuada. 1991
Observacin general
N 7 sobre desalojos
forzosos, adoptada
por el Comit de los
Derechos
Econmicos,
Sociales y Culturales
1997.
Prohibicin de los
desalojos forzosos
para proteger a las
personas de la
interferencia ilegal o
arbitraria en su
hogar.
Informacin
extractada de
(COHRE, 2006, 83)
Contenido
mejora continua de las condiciones de su existencia. Los Estados Parte tomarn medidas apropiadas
para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la
cooperacin fundada en el libre consentimiento.
Los desalojos forzosos son incompatibles con los requerimientos del Pacto.
Un desalojo forzoso es el retiro permanente o temporal contra la voluntad de indivi duos, familias y/o
comunidades de los hogares y/o tierras que stos ocupan, sin la disposicin de, y acceso a, formas
legales de proteccin. Sin embargo la proteccin de desalojos forzosos no aplica a desalojos llevados
a cabo por la fuerza de acuerdo con la Ley y en conformidad con las disposiciones de los Convenios
Internacionales de los Derechos Humanos.
En casos donde el desalojo sea considerado como justificado, ste debera llevarse a cabo en estricto
cumplimiento de las disposiciones relevantes del Derecho Internacional de Derechos Humanos y de
acuerdo a los principios generales de razonabilidad y proporcionalidad.
Los desalojos no deberan resultar en individuos que se queden sin hogar o que se conviertan en
personas vulnerables a la violacin de otros derechos humanos. Cuando aquellas personas no estn
en capacidad de proporcionarse una vivienda por s mismas, el Estado Parte debe tomar todas las
medidas apropiadas para garantizar que estn disponibles viviendas adecuadas alternativas, una
reubicacin o el acceso a tierras productivas, cuando sea el caso.
Artculo 17
(1). Nadie ser objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o
su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputacin.
(2) Toda persona tiene derecho a la proteccin de la ley contra esas injerencias o esos ataques.
Actos de comisin:
Llevar a cabo, patrocinar, tolerar o apoyar la prctica de desalojos forzosos.
Adopcin de una legislacin o poltica claramente inconsistentes con las obligaciones del derecho a la
vivienda, particularmente cuando stas resultan en carencia de hogar, mayores niveles de vivienda
inadecuada, inhabilidad de las personas para pagar una vivienda. []
Construir o permitir la construccin de viviendas en lugares inseguros o contaminados que amenacen
la vida y la salud de futuros ocupantes. [].
Actos de omisin y de fracaso en la accin:
LIBRO I.CAPITULO 3
Norma
Tema
Contenido
Fracaso al tomar medidas apropiadas como se requiere en el Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales.
Fracaso en reforma o revocacin de una legislacin consistente con el Pacto.
Fracaso en hacer cumplir una legislacin inherente a la satisfaccin y reconocimiento del derec ho a la
vivienda.
Fracaso en la intervencin en el mercado de la vivienda, especialmente en lo que tiene que ver con
alquileres, control de alquileres, subsidios de alquiler, asuntos de seguridad en la tenencia y prevencin
de la especulacin excesiva.
Fracaso al incorporar e implementar el mnimo de estndares internacionales aceptados para lograr
satisfacer el derecho a la vivienda.
Fracaso al proporcionar la infraestructura y los servicios bsicos) agua, electricidad, drenajes,
alcantarillado, etc).
Fracaso al prohibir o prevenir acciones individuales o civiles que contribuyan a las violaciones del
derecho a la vivienda por parte de cualquier persona capaz de cometer dichos actos.
Fracaso al utilizar todos los recursos disponibles para la satisfaccin de estos derechos.
Fracaso al integrar y considerar de manera absoluta las implicaciones para el derecho a la vivienda al
desarrollar polticas macro econmicas que tengan un impacto sobre las esferas sociales relacionadas
con la vivienda; y el fracaso al suministrar reportes como se requiere en los Artculos 16 y 17 del
PIDESC.
LIBRO I.CAPITULO 3

Las referencias anteriores destacan en primera instancia la relacin estrecha entre los
derechos econmicos, sociales , culturales y ambientales y el derecho a la vivienda; se
refieren especficamente a la situacin de la poblacin desplazada y a los desalojos
forzosos; y sealan las responsabilidades , por omisin o comisin, de los Estados en la
materia.
1.2. Normas americanas y latino- americanas sobre el derecho a la vivienda

Normas definidas en Amrica o en Amrica Latina ratifican las normas anteriores y se
expresan en declaraciones suscritas por Colombia .
A continuacin, se destacan dos textos que hacen referencia a l derecho a la vivienda,
articulado a los dems derechos:
Tabla 2 Normas regionales sobre el derecho a la vivienda
NORMAS REGIONALES SOBRE EL DERECHO A LA VIVIENDA
Norma
Tema
Contenido
Declaracin
Americana de
los Derechos y
Deberes del
Hombre, en la
Novena
Conferencia
Internacional
Americana
1948.
Derechos de residencia, a
la salud y a la propiedad
Protocolo de San
Salvador,
adicional a la
Convencin
Americana sobre
Derechos
Humanos en
materia de
Derechos
Econmicos,
Sociales y
Culturales. 1988
Ciertos artculos se
refieren al derecho a la
propiedad y a la vivienda
y, como tales, deben ser
invocados al realizar
reclamaciones sobre
vivienda dentro del
Sistema Interamericano.
(COHRE, 2006: 76).
Artculo VIII: Toda persona tiene el derecho de fijar

su residencia en el territorio del Estado que es
nacional, de transitar libremente y no abandonarlos
sino por su voluntad.
Artculo XI. Toda persona tiene derecho a que su
salud sea preservada por medidas sanitarias y
sociales, relativas a la alimentacin, el vestido, la
vivienda y la asistencia mdica, correspondiente al
nivel que permitan los recursos pblicos y los de su
comunidad.
Artculo XXIII. Toda persona tiene derecho a la
propiedad privada correspondiente a las necesidades
esenciales de una vida decorosa, que contribuya a
mantener la dignidad de la persona y del hogar.
Prembulo []. si bien los Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales han sido reconocidos en
anteriores instrumentos internacionales, tanto del
mbito universal como regional, resulta de gran
importancia que stos sea n reafirmados,
desarrollados, perfeccionados y protegidos en
funcin de consolidar en Amrica, sobre la base del
respeto integral a los derechos de la persona, el
rgimen democrtico representativo de gobierno as
como el derecho de sus pueblos al desarrol lo, a la
libre determinacin y a disponer libremente de sus
riquezas y recursos naturales
Artculo 11.1. Toda persona tiene derecho a vivir en
un medio ambiente sano y a contar con servicios
pblicos bsicos.
1.3. Documentos internacionales de referencia para la gestin del riesgo

Algunos organismos internacionales , y en este caso, latino - americanos, que han
orientado la gestin del riesgo con base en su experiencia o por las implicaciones
LIBRO I.CAPITULO 3

econmicas y financieras del tema, han elaborado documentos q ue se constituyen en

referentes para Colombia.
Tabla 3 Polticas internacionales para la gestin del riesgo
POLITICAS INTERNACIONALES PARA LA GESTION DEL RIESGO
Ttulo
Institucin o autor
Tema general
Instrumentos de apoyo
Conceptos bsicos.
Agencia Suiza para
para el anlisis y la
Evaluacin cualitativa de riesgos.
el Desarrollo y la
gestin de riesgos
Fenmenos naturales y desastres en Nicaragua.
Cooperacin,
naturales en el mbito
Clasificacin, identificacin y evaluacin de reas
COSUDE
municipal de
con amenazas hidrolgicas, por terrenos
Managua. Nicaragua. inestables, derrumbes, coladas, volcanes, riesgos
Nicaragua: Gua para la
2002
ssmicos.
municipalidad. 2002.
Polticas pblicas para
la reduccin de la
vulnerabilidad frente a
los desastres naturales
y socio- naturales.
2002.
CEPAL, Divisin de
medio ambiente y
asentamientos
humanos.
Jorge Enrique
Vargas.
Chile. 2002
Conceptos bsicos.
Reduccin de la exposicin: Los planes de
ordenamiento territorial.
Instrumentos financieros de proteccin frente a
los riesgos de desastre.
Lineamientos para planes de contingencia,
reconstruccin.
Marco institucional para la prevencin de
desastres.
Estos ltimos documentos aportan elementos conceptuales y metodolgicos para la

prevencin de desastres, la evaluacin de la amenaza, la gestin del riesgo y la
organizacin institucional.
1.4. Documentos internacionales de referencia para el reasentamiento.

En estrecha relacin con los numerales anteriores y teniendo en cuenta la problem tica
que existe en Colombia, el tema del reasentamiento de poblacin cobra especial
importancia y ha sido tratado en dos Directrices del Banco Mundial.
Tabla 4 Polticas internacionales sobre reasentamiento
POLITICAS INTERNACIONAL ES SOBRE REASENTAMIENTO
Ttulo
Institucin o autor
Tema general
OD 4.30. Directriz
Descripcin de la poltica y los procedimientos del
operacional del Grupo
Banco Mundial sobre rea sentamiento
involuntario, y de las condiciones que los
del Banco Mundial
Banco Mundial
prestatarios deben cumplir en las operaciones que
sobre reasentamiento
traen aparejados reasentamientos involuntarios.
involuntario. 1990.
OP 4.12. Manual de
operaciones del Banco
Polticas elaboradas para uso del personal del
Banco Mundial, sobre el reasentamiento
Mundial. 12- 2001.
Banco Mundial
involuntario.
Reasentamiento
involuntario.
Todas las leyes y normas sealadas en los numerales anteriores tienen desarrollos
especficos en Colombia y en Antioquia, como se puede observar a conti nuacin.
LIBRO I.CAPITULO 3

2. MARCO LEGAL Y NORMATIVO NACIONAL Y REGIONAL.

El marco legal y normativo colombiano para la gestin del riesgo y los dems temas
articulados entre s y pertinentes en el presente estudio se fundamenta en las normas
internacionales mencionadas en el numeral anterior, en las leyes y las normas nacionales,
regionales y metropolitanas y en algunos estudios recientes.
Su construccin ha implicado revisar leyes, decretos, reglamentaciones, acuerdos ,
normas y directrices nacionales, regionales y loc ales que tienen incidencia en la
prevencin, mitigacin y atencin de desastres , la gestin del riesgo, el ordenamiento
territorial, los asentamientos humanos, el reasentamiento, y los planes sectoriales.
2.1. Normas sobre prevencin, atencin y mitigac in de desastres

El primer tema que se revisa es el de la prevencin, atencin y mitigacin de desastres,
antes de analizar, en el numeral siguiente, el de la gestin del riesgo tal como se plantea
en una concepcin ms integral.
LIBRO I.CAPITULO 3
Tabla 5 Inventario de normas sobre prevencin, atencin y mitigacin de desastres

ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO
Normas sobre las responsabilidades del nivel local en relacin con el riesgo
Norma
Nombre o tema
Contenido
Cdigo Nacional de Recursos
Decreto- Ley
Establece en los artculos 31 y 32, la obligacin de tomar las medidas para prevenir y controlar
Naturales Renovables y de
emergencias ante peligros para el medio ambiente.
2811 de 1974
Proteccin al Medio Ambiente
Decreto 1547
de 1984
Ley 46 1988
Ley 09 de
1989
Creacin del Fondo Nacional de

Calamidades
Creacin y organizacin del
Sistema Nacional para la
Prevencin y Atencin de
Desastres; otorgamiento de
facultades extraordinarias al
Presidente de la Repblica
Definicin de la responsabilidad
de las autoridades municipales
de reforma urbana en cuanto a la
seguridad de los habitantes de
las zonas urbanas ante los
peligros naturales.
LIBRO I.CAPITULO 3
Crea el Fondo Nacional de Calamidades, bajo la responsabilidad del Ministerio de Hacienda,

como una cuenta especial de la Nacin con independencia patrimonial, administrativa,
contable y estadstica con fines de inters pblico y asistencia social, y dedicado a la atencin
de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad o de naturaleza
similar.
Define la elaboracin del Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres y su
contenido.
Crea y conforma el Comit Nacional para la prevencin y atencin de desastres y se ordena la
conformacin de comits regionales y locales de emergencias.
El captulo III establece las reglas jurdicas para el manejo de desastres.
Artculo 2. Los Planes de Desarrollo incluirn los siguientes aspectos:
1. Un plan y un reglamento de usos del suelo y cesiones obligatorias gratuitas, as como
normas urbansticas especficas;
2. Un plan vial, de servicios pblicos y de obras pblicas;
3. Un programa de inversiones que incluir primordialmente los servicios de suministro de
agua, alcantarillado, energa, gas, telfono, recoleccin y disposicin tcnica de basuras, vas
y transporte, empleo, vivienda, educacin, salud, seguridad pblica, recreacin, suministro de
alimentos y otros, segn las condiciones especiales de cada entidad territorial;
4. La reserva de tierras urbanizables necesarias para atender oportuna y adecuadamente la
demanda por vivienda de inters social y para reubicar aquellos asentamientos humanos que
presentan graves riesgos para la salud e integridad personal de sus habitantes.
CAPITULO IV. De la proteccin a los moradores en los proyectos de renovacin urbana.
Artculo 39. Son planes de renovacin urbana aquellos dirigidos a introducir modificaciones
sustanciales al uso de la tierra y de las construcciones, para detener los procesos de deterioro
fsico y ambiental de los centros urbanos, a fin de lograr, entre otros, el mejoramiento del nivel
de vida de los moradores de las reas de renovacin, el aprovechamiento intensivo de la
infraestructura establecida de servicios, la densificacin racional de reas para vivienda y
servicios, la descongestin del trfico urbano o la conveniente rehabilitacin de los bienes
histricos y culturales, todo con miras a una utilizacin ms eficiente de los inmuebles urbanos
y con mayor beneficio para la comunidad.
Norma

Nombre o tema
Contenido
Artculo 40. Cuando el ocupante sea el propietario del inmueble, segn conste en el respectivo
folio de matrcula inmobiliaria, y el proyecto de renovacin sea de vivienda, ste tendr
derecho a que le escrituren y entreguen una o ms viviendas en el mismo sitio, cuya rea total
ser igual al resultado de dividir el avalo administrativo especial total del inmueble adquirido o
expropiado, descontando el valor de los gravmenes, por el costo por metro cuadrado del rea
desarrollada a la misma fecha del avalo. Si el rea que resultare fuere inferi or a la de una
solucin mnima del Instituto de Crdito Territorial, podr completar el rea faltante al mismo
costo y con las mismas condiciones de financiacin que ese Instituto otorga a la vivienda
popular o de inters social. Podr tambin adquirir un rea adicional a dicho faltante, pero en
ese evento el precio de lo adicional y las condiciones de financiacin sern las del mercado.
Cuando el proyecto de renovacin no incluya viviendas, tendr derecho a reubicacin en una
zona urbanizada, en un lote o vivienda cuya rea se determinar segn la frmula anterior,
pudiendo completar faltantes o efectuar adiciones con arreglo a las mismas normas anteriores.
Lo anterior sin perjuicio de que el propietario opte por recibir el pago en los trminos previstos
en el Captulo III de la presente ley o aporte su inmueble en calidad de socio a la sociedad que
adelante el plan o a un contrato de cuentas en participacin.
Artculo 41. Cuando los ocupantes no pudieren demostrar su calidad de propietarios del
inmueble pero s la de poseedores, se estimar el valor de dicha posesin y de las mejoras
que acreditaren con el objeto de aplicar a dichos ocupantes las mismas reglas previstas en el
artculo anterior.
La entidad adquirente o expropiante estar obligada a encontrarles una solucin satisfactoria,
preferiblemente en el mismo sector, con cargo a los recursos del Fondo de Rehabilitacin de
Inquilinatos.
Los ocupantes de que tratan los dos incisos anteriores tendrn derecho preferencial a la
adjudicacin de una vivienda por parte de cualquier entidad estatal que adelante un plan de
vivienda, sin sujecin a sorteos, siempre y cuando cumplan los requisitos exigidos por esa
entidad.
Artculo 56. Los alcaldes y el Intendente de San Andrs y Providencia procedern a leva ntar,
en el trmino mximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, un
inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en
razn a su ubicacin en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de
otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda, y reubicarn a estos habitantes
en zonas apropiadas, con la participacin del Instituto de Crdito Territorial. Adems, tomarn
todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a
ser usado para vivienda humana.
LIBRO I.CAPITULO 3

Nombre o tema
Contenido
Norma
Se podrn adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante
enajenacin voluntaria directa o mediante expropiacin, en los trminos de la presente ley.
Cuando se trate de la enajenacin voluntaria directa, se podr prescindir de las inscripciones
en el folio de matrcula inmobiliaria de que trata el artculo 13 de esta ley. Los inmuebles y
mejoras as adquiridos podrn ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren
reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasar a ser un bien de uso pblico bajo la
administracin de la entidad que lo adquiri.
Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehsan abandonar el sitio,
corresponder al alcalde o al Intendente de San Andrs y Providencia ordenar la
desocupacin con el concurso de las autoridades de polica, y la demolicin de las
edificaciones afectadas. Esta orden se considerar, para todos los efectos, como una orden
policiva en los trminos del Cdigo Nacional de Polica.
Decreto
Nacional 919
1989
Reglamentado
por los
Decretos 1424
vigente, 2636
derogado
2056
derogado.
01 derogado
por el Decreto
540 de 1998.
Y por el
Decreto 540
vigente
Organizacin del Sistema

Nacional para la Prevencin y
Atencin de Desastres.
(se establece la obligatoriedad
de trabajar en prevencin de
riesgos naturales y tecnolgicos,
especialmente en disposiciones
relacionadas con el ordenamiento
urbano, las zonas de alto riesgo y
los asentamientos humanos y se
crea el Sistema Nacional de
Desastres, determinando las
responsabilidades, estructura
organizativa, mecanismos de
coordinacin e instrumentos de
planificacin y financiacin del
Sistema a escalas
Nacional, regional y local.
Se incluye adems el
componente de prevencin de
desastres en los planes de
desarrollo de las entidades
territoriales y se define el papel
LIBRO I.CAPITULO 3
Artculo 8. Anlisis de Vulnerabilidad. Para los efectos del Sistema Integrado de Informacin,
todas las entidades pblicas o privadas encargadas de la prestacin de servicios pblicos, que
ejecuten obras civiles de gran magnitud o que desarrollen actividades industriales o de
cualquier naturaleza que sean peligrosas o de alto riesgo, as como las que especfic amente
determine la Oficina Nacional para la Atencin de Desastres, debern realizar anlisis de
vulnerabilidad, que contemplen y determine la Oficina Nacional para Atencin de Desastres,
debern realizar anlisis de vulnerabilidad, que contemplen y determinen las probabilidades
de la presentacin de desastres en sus reas de jurisdiccin o de influencia, o que puedan
ocurrir con ocasin o a causa de sus actividades, y las capacidades y disponibilidades en
todos los rdenes para atenderlos.
Artculo 9. Medidas de proteccin. Todas las entidades a que se refiere el artculo precedente,
debern tomar las medidas de proteccin aplicables como resultado del anlisis de
vulnerabilidad. La Oficina Nacional para la Atencin de Desastres fijar los plazos y las
condiciones mnimas de proteccin.
Artculo 10. Sistemas y equipos de informacin. La Oficina Nacional para la Atencin de
Desastres sealar orientaciones y criterios sobre los sistemas y equipos de informacin que
deben utilizarse para el diagnstico y la prevencin de los riesgos y, en especial, los mtodos
de medicin de variables, los procedimientos de anlisis y recopilacin de datos, y los dems
factores que aseguren uniformidad.
Artculo 11. Planeamiento de operaciones en caso de situaciones de desastre.
Las entidades o personas obligadas a realizar anlisis de vulnerabilidad debern participar en
las operaciones en caso de situaciones de desastre, conforme a los planes especficos de
accin, y de acuerdo con la naturaleza de su objeto y funciones, y su rea de jurisdiccin o
10
Norma

Nombre o tema
Contenido
de las Corporaciones Autnomas influencia.
Regionales en asesorar y
Artculo 12. Elementos del planeamiento de operaciones en caso de situaciones de desastre.
colaborar con las entidades
En el planeamiento de las operaciones en caso de situaciones de desastre se tendrn en
territoriales para los efectos de
cuenta, principalmente, los siguientes aspectos:
que trata el artculo
a) Tipos de desastres.
6, mediante la elaboracin de
b) Autoridades responsables
inventarios y anlisis de zonas de c) Funciones de las entidades, organismos y personas.
alto riesgo y el diseo de
d) Identificacin de la amenaza, es decir de la probabilidad de que ocurra un desastre en un
mecanismos de solucin.
momento y en un lugar determinado.
e) Anlisis de la vulnerabilidad de la poblacin, los bienes y el medio ambiente amenazados, o
sea la determinacin de la magnitud en que son susceptibles de ser afectados por las
amenazas.
f) Evaluacin del riesgo, mediante la relacin que se establezca entre amenaza y condiciones
de vulnerabilidad,
g) Preparacin de planes de contingencia.
h) Formulacin de programas de educacin y capacitacin con participacin comunitaria.
i) Inclusin de la dimensin de prevencin en los planes de desarrollo.
j) Provisin de suministros.
k) Lugares utilizables durante el desastre y formas de utilizacin.
l) Los dems que seale la Oficina Nacional para la Atencin de Desastres.
Artculo 18. Definicin de desastre. Para efectos del presente estatuto, se entiende por
desastre el dao grave o la alteracin grave de las condiciones normales de vida en un rea
geogrfica determinada, causada por fenmenos naturales y por efectos catastrficos de la
accin del hombre en forma accidental, que requiera por ello de la especial atencin de lo s
organismos del Estado y de otras entidades de carcter humanitario o de servicio social.
El Captulo I define y organiza el Sistema Nacional para la Atencin y Prevencin de
Desastres, y el Captulo II establece el rgimen jurdico de las situaciones de desastre.
Igualmente, define la situacin de calamidad pblica y sus consecuencias jurdicas.
Directiva 33
de
1990.
Presidencia de
la Repblica.
Ley 99 de
Creacin del Sistema de

Desastres.
Por medio de la cual se establece la responsabilidad de las entidades pblicas en el Sistema

de Prevencin y Atencin de Desastres
Creacin del Ministerio del Medio
Fundamentos de la poltica ambiental colombiana.
LIBRO I.CAPITULO 3
11
Norma
1993

Nombre o tema
Contenido
Principios y orientaciones del Ministerio del Medio Ambiente y del Sistema Nacional Ambiental,
Ambiente; reordenamiento del
de las Corporaciones Autnomas Regionales.
sector pblico encargado de la
gestin y conservacin del medio Estructura del Ministerio del Medio Ambiente.
ambiente y los recursos naturales Integracin del Consejo Nacional Ambiental.
Licencias Ambientales.
renovables; organizacin del
Funciones de las entidades territoriales y de la planificacin ambiental.
Sistema Nacional Ambiental,
Modos y procedimientos de participacin ciudadana.
SINA.
Artculo l.- Principios Generales Ambientales. La poltica ambiental colombiana seguir los
siguientes principios generales:
9. La prevencin de desastres ser materia de inters colectivo y las medidas tomadas para
evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia sern de obligatorio cumplimiento.
Artculo 5.- Funciones del Ministerio del Medio Ambiente:
1. Formular la poltica nacional en relacin con el medio ambiente y los recursos naturales
renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y
de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales renovables y del medio ambiente;
2. Regular las condiciones generales para el saneamiento del medio ambiente, y el uso,
manejo, aprovechamiento, conservacin, restauracin y recuperacin de los recursos
naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades
contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural;
De igual manera y segn el Artculo 31, las CARS deben realizar actividades de anlisis,
seguimiento, prevencin y control de desastres.
Ley 60 de
1993
Decreto 1292
de 1994
Decreto 969
de 1995
Normas orgnicas sobre

distribucin de competencias y
recursos, al tenor de los artculos
151 y 288 de la Constitucin
poltica de 1991, y distribucin de
recursos segn los artculos 356
y 357 y otras disposiciones.
Reestructuracin del Ministerio de
Salud
Organizacin y reglamentacin
de la Red Nacional de Centros de
Reserva para la Atencin de
LIBRO I.CAPITULO 3
Determina que el componente de Prevencin y Atencin de Desastres debe quedar incluido

en las destinaciones de las participaciones a los municipios.
Establece las funciones de la Subdireccin de Urgencias Emergencias y Desastres, entidad

dependiente de la Direccin Nacional para el Desarrollo de Servicios de Salud.
Se organiza la Red Nacional de Centros de Reserva para la Atencin de Emergencias, como
un instrumento del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, confor mado
por el conjunto de los Centros de Reserva y Centros de Respuesta Inmediata ubicados en el
12
Norma
Ley 322 de
1996
Ley 388 de
1997

Nombre o tema
Contenido
territorio nacional.
Emergencias.
Creacin del Sistema Nacional de
Bomberos de Colombia
Ley de Ordenamiento Territorial,

o nueva Ley de Reforma Urbana
que modifica las Leyes 9 de 1989
y 3 de 1991
(Ver: numeral anterior)
Ley 400 de
1997
Decreto 093
de 1998 de la
Presidencia de
la Repblica
Adopcin del Estudio General de

Amenaza Ssmica de Colombia.
Decreto 93 de
1998
Adopcin del Plan Nacional de

Desastres (PNPAD)
Adopcin del Plan Nacional para

la Prevencin y Atencin de
Desastres.
Directiva
Presidencial
005 de 112001.
Decreto 4466
de 2007
Artculo 1. La prevencin de incendios es responsabilidad de todas las autoridades y de los

habitantes del territorio colombiano.
Artculo 2. Se establece en esta norma que es obligacin de los municipios la prestacin del
servicio y los Concejos municipales, a iniciativa de los alcaldes, asignarn los recursos
correspondientes.
Artculo 4. El Sistema Nacional de Bomberos de Colombia pertenece al Sistema Nacional
para la Prevencin y Atencin de Desastres.
Esta Ley, ya menciona en el numeral anterior en la perspectiva del ordenamiento territorial,
establece como uno de sus objetivos, la prevencin de desastres en asentamientos de alto
riesgo.
Por ello son acciones urbansticas la ordenacin del territorio para evitar este tipo de
situaciones. El artculo 10 estipula que son normas determinantes en la elaboracin de los
POT, las normas relacionadas con la conservacin y proteccin del medio ambiente, los
recursos naturales y la prevencin de amenazas y riesgos naturales.
Esta ley permite, en el futuro, expedir actualizaciones de las normas sismo - resistentes
colombianas por intermedio de decretos reglamentarios.
El PNPAD define los objetivos, principios, estrategias y programas de la poltica nacional. Los
tres objetivos bsicos de la poltica son:
Reduccin de riesgos y prevencin de desastres.
Respuesta efectiva en caso de desastres.
Recuperacin rpida de zonas afectadas.
Se solicita la elaboracin de los Planes Sectoriales para la actuacin en caso de un desastre
sbito nacional.
Valor de la Vivienda,
Vivienda de Inters Social.
Conceptos
LIBRO I.CAPITULO 3
PROGRAMA 2: Manejo y tratamiento de asentamientos humanos y de infraestructura

localizados en zonas de riesgo.
Subprograma: Elaboracin de inventarios de vivienda en riego a nivel municipal. (Ley 9 de
1989).
Subprograma: Impulso de programas de reubicacin, mejoramiento y protecci n de vivienda y
del entorno en zonas de riesgo.
13
Norma

Nombre o tema
Contenido
Subprograma: Promocin de reglamentacin de usos del suelo y ordenamiento territorial con
fines preventivos y de mitigacin de riesgos.
Subprograma: Elaboracin de normas de seguridad y reglamentos de diseo y construccin
de edificaciones e infraestructura de lneas vitales.
Subprograma: Intervencin y reduccin de la vulnerabilidad de centros urbanos, edificaciones
indispensables e infraestructura de lneas vitales existentes.
Subprograma: Estudio y promocin de la aplicacin de seguros para la proteccin de los
bienes y servicios individuales y colectivos.
LIBRO I.CAPITULO 3
14

Desde la promulgacin del C digo Nacional de Recursos Naturales Renovables en 1974,

se ha consolidado la intervencin en materia de prevencin, atenc in y mitigacin de
desastres, a travs de una serie de etapas entre los cuales, se destacan los siguientes
hitos:
- La constitucin de un fondo de calamidades
- La creacin y posterior organizacin del Sistema Nacional de Prevencin y Atencin
de Desastres
- La definicin de la responsabilidad de cada municipio frente a sus zonas de riesgo
- La articulacin del Sistema de Planeacin con el Sistema Nacional Ambiental
- El establecimiento de la Red Nacional de Centros de Reserva para la atencin de
emergencias
- La creacin del Sistema Nacional de Bomberos
- La promulgacin de la Ley de Ordenamiento Territorial que se menciona en el numeral
2.3. y
- La formulacin y adopcin del Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres.
2.2. Leyes y normas sobre la gestin del riesgo en Colombia.

2.2.1. La gestin del riesgo en la Constitucin poltica de Colombia.
La Constitucin poltica de Colombia de 1991, formulada despus de que el pas haya
sufrido grandes tragedias, hace varias referencias a la gestin del riesgo y a temas que le
son asociados, como se puede observar en la sntesis que se presenta a continuacin:
Tabla 6 Artculos de la Constitucin Poltica de Colombia asociadas a la gestin del riesgo
CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA
Artculos
Contenido
Las autoridades de la Repblica estn instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y dems
Artculo 2
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes s ociales del
Estado y de los particulares.
Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirn la misma
proteccin y trato de las autoridades y gozarn de los mismos derechos,
libertades y oportunidades sin ninguna discriminacin p or razones de sexo, raza,
origen nacional o familiar, lengua, religin, opinin poltica o filosfica.
El Estado promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y
Artculo 13
adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado proteger especialmente a aquellas personas que por su condicin
econmica, fsica o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionar los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
La familia es el ncleo fundamental de la sociedad. Se constituye por vnculos
Capitulo II.
naturales o jurdicos, por la decisin libre de un hombre y una mujer de contraer
De los
matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla.
derechos
sociales,
El Estado y la sociedad garantizan la proteccin integral de la familia. La ley podr
econmideterminar el patrimonio familiar inalienable e inembargable. La honra, la dignidad
y la intimidad de la familia son inviolables.
cos y
culturales
LIBRO I.CAPITULO 3
15

CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA

Contenido
Artculos
Articulo 42.
Artculo 49
Artculo 51
Artculo 58
Artculo 64
Artculo 79
Artculo 80
Artculo 95
numeral 8
Artculo
215
Artculo
311
Artculo
313
Artculo
315
numeral 2
La atencin de la salud y el saneamiento ambiental son servicios pblicos a cargo

del Estado.
Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijar las
condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promover planes de
vivienda de inters social, sistemas adecuados de financiacin a largo plazo y
formas asociativas de ejecucin de estos programas de vivienda.
La propiedad es una funcin social que implica obligaciones. Como tal, le es
inherente una funcin ecolgica.
Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de
los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de
educacin, salud, vivienda, seguridad social, recreacin, crdito, comunicaciones,
comercializacin de los productos, asistencia tcnica y empresarial, con el fin de
mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.
Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano.
Corresponde al Estado planifi car el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales, as como prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental,
imponer las sanciones legales y exigir la reparacin de los daos causados.
Son deberes de la persona y el ciudadano:
8. Proteger los recursos culturales y naturales del pas y velar por la conservacin
de un ambiente sano.
Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artculos 212 y 213
que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
econmico, social y ecolgico del pas, o que constituya grave calamidad pblica,
podr el Presidente con la firma de todos los ministros declarar el Estado de
emergencia.
Al municipio como entidad fundamental de la divisin poltico- administrativa del
Estado le corresponde prestar los servicios pblicos que determine la ley,
construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su
territorio, promover la participacin comunitaria, el mejoramie nto social y cultural
de sus habitantes y cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y
las leyes.
Corresponde a los Concejos: 7. Reglamentar los usos del suelo....9. Dictar las
normas necesarias para el control, preservacin y defensa del patrimonio
ecolgico y cultural del Municipio.
Atribuciones del Alcalde: 2. Conservar el orden pblico en el municipio, de
conformidad con la ley y las instrucciones y rdenes que reciba del Presidente de
la Repblica y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de
polica del municipio.
En la Constitucin, es importante destacar el enfoque de derechos que el Estado , en sus

diferentes niveles, y de acuerdo con las normas internacionales, debe garantizar a toda la
poblacin y especialmente a la mas vulnerable ; y, adems, en estrecha relacin con la
gestin del riesgo, el derecho a una vivienda digna que ofrezca intimidad y seguridad al
hogar; el derecho a la salud y al saneamiento bsico; y el derecho a un ambiente sano.
Adems, la Constitucin define las responsabilidades de los diferentes actores.
LIBRO I.CAPITULO 3
16

2.2.2. Documentos CONPES

El Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social , CONPES, ha entregado tres
documentos CONPES en materia de gestin del ries go, por medio de los cuales formula
directrices generales de actuacin:
2.2.2.1.
CONPES 3146 de 2001
El documento por medio del cual se establece la estrategia para consolidar la ejecucin
del Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres, PNPAD, en el corto y mediano
plazo plantea la necesidad de articular el Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de
Desastres, SNPAD, el Sistema Nacional Ambiental, SINA y el Sistema Nacional de
Ciencia y Tecnologa, SNCyT, de fortalecer las instituciones responsables del tema y de
socializar la prevencin y mitigacin de los desastres.
Seala las fuentes de financiacin nacional y de cooperacin internacional para
programas y acciones en la materia.
Da instrucciones para la formulacin y el desarrollo de los Planes de Ordenamiento
Territorial (POT) y los Planes de Desarrollo de los municipios (PDM), y recomienda las
siguientes tareas:
-
El Ministerio de Desarrollo Econmico y la Direccin General de Prevencin y

Atencin de Desastres continuarn la evaluacin que adelantan sobre el manejo de
riesgos en los POT, formular n y desarrollarn un programa de apoyo y orientacin a
las entidades territoriales.
La Direccin General de Prevencin y Atencin de Desastres y las entidades tcnicas

del Sistema Nacional de Prevenci n y Atencin de Desastres producirn o
actualizarn los mapas temticos de amenazas en Colombia a partir de la informacin
disponible, y promovern el desarrollo o la actualizacin de estudios detallados de
riesgos en zonas crticas.
Los Ministerios de Desarrollo Econmico, de Medio Ambiente y de Agricultura y

Desarrollo Rural apoyarn a los entes territoriales en la definicin de estrategias para
el manejo de zonas con riesgo de inundaciones, deslizamientos y avalanchas.
El Ministerio de Desarrollo Econmico apoyar a los entes territoriales para el

desarrollo de estudios de microzonificacin ssmica en centros urbanos.
El Ministerio de Desarrollo Econmico y el Departamento Nacional de Planeacin

disearn una estrategia para apoyar a los entes territo riales en la elaboracin de los
estudios de vulnerabilidad funcional de las ciudades.
El MMA orientar a las Corporaciones Autnomas Regionales ( CAR) sobre sus

funciones de autoridad ambiental y apoyo tcnico a los entes territoriales en el manejo
LIBRO I.CAPITULO 3
17

de riesgos en los procesos de ordenamiento ambiental territorial. As mismo

promover la inclusin adecuada del tema durante el proceso actual de formulacin y
actualizacin de los Planes de Gestin Ambiental Regional (PGAR).
Adems, para la formulacin y desarr ollo de los Planes de Contingencia , recomienda
adelantar las siguientes tareas:
-
La Direccin General de Prevencin y Atencin de Desastres y la Defensa Civil

Colombiana brindarn apoyo a los Comits Regionales y Locales del SNPAD en la
formulacin y el desarrollo de los Planes de Contingencia a ser incluidos en los PDT.
La Direccin General de Prevencin y Atencin de Desastres, con el apoyo del

Ministerio de Cultura y Coldeportes , gestionar la expedicin de una norma que regule
la prevencin y manejo de contingencias en sitios de afluencia masiva de pblico y
promover su cumplimiento entre los entes territoriales.
Los Ministerios de Desarrollo Econmico, de Minas y Energa y de Comunicaciones,

apoyados en las Comisiones de Regulacin de Servicios Pbli cos, darn asesora y
supervisarn a las entidades prestadoras de servicios pblicos en el anlisis de riesgos y
la formulacin de Planes de Contingencia.
2.2.2.2.
CONPES 091 de 2005
El documento Metas y estrategias de Colombia para el logro de los objetivos de

desarrollo del milenio 2015 define indicadores y metas para cada uno de los objetivos . El
objetivo 7 Garantizar la sostenibilidad ambiental no define una lnea estrat gica, sino
una seria de intervenciones con sus respectivos indicadores para los asent amientos
humanos en zonas de restriccin alta, o de alto riesgo:
Tabla 7 Acciones e indicadores para garantizar la sostenibilidad ambiental
Acciones
Indicadores
1. Para proteger los ecosistemas
Cobertura de bosques naturales
Proporcin de superficie cubierta por bosque
natural y tasa de deforestacin
reas protegidas
Porcentaje de la superficie terrestre bajo
proteccin del Sistema de Parques Nacionales
Naturales
Planes de manejo socialmente acordados
Porcentaje de Parques con Planes socialmente
acordados
Consumo de CFC que agota la capa de ozono Consumo de CFC que agota la capa de ozono
(SAO)
2. 1. Para garantizar el saneamiento bsico
Porcentaje de hogares con acceso a agua
en zona urbana
mediante conexin a sistemas de acu educto.
Porcentaje de hogares conectados a sistemas
de alcantarillado
2. 1. Para garantizar el saneamiento bsico
Porcentaje de hogares con acceso a agua
en zona rural
mediante conexin a sistemas de acueducto
Porcentaje de hogares conectados a sistem as
LIBRO I.CAPITULO 3
18

de alcantarillado o a soluciones individuales

como pozos spticos o letrinas (por la condicin
de poblacin dispersa o la ubicada en
asentamientos de menos de 20 viviendas).
2.2.2.3.
CONPES 3501 de 2007
El documento Lineamientos de poltica para implementar un proceso de gestin integral

del riesgo en la zona de amenaza volcnica alta del volcn galeras , elaborado en 2007,
sugiere que la poblacin [] tendr la opcin de definir, en el corto y mediano plazo,
hacia donde se quiere reasentar sector urbano y/o rural en cualquier regin del pas
segn consideraciones socio - culturales y econmicas. Para esta determinacin, se
propondrn alternativas que se articulen con las polticas sectoriales y que incluyan no
solo la reubicacin fsica de las viviendas y de la infraestructura, sino tambin el
fortalecimiento del capital social, la sostenibilidad econmica, el acompaamiento
psicolgico y social, y el respeto a las condiciones culturales de la regi n (CONPES
3501, 2007: 10).
Para ello, el documento referido especficamente a la situacin generada por la amenaza
de erupcin del volcn Galeras en Nario, pero con aportes aplicables a otras condiciones
y circunstancias, orienta sobre:
-
El manejo de la contingencia, con acciones tendientes al fortalecimiento institucional, a

la adecuacin y conservacin de albergues temporales, al mantenimiento y suministro
de agua, al acompaamiento psicosocial, y a los planes de educacin y de
comunicaciones;
El momento de transicin con un plan de accin especfico, medid as econmicas y

actividades relacionadas con la gestin de tierras:
El proceso de reasentamiento, teniendo en cuenta aspectos como la operatividad del

reasentamiento, la organizacin de la demanda, la adquisicin de predios, el precio
del suelo y de las viviendas, los reasentamientos individuales o colectivos en reas
urbanas o rurales, las compensaciones, la preservacin de la identidad socio- cultural,
la prestacin de servicios de salud y educacin, el acompaamiento social de la
comunidad, la demolicin de inmuebles, el monitoreo y seguimiento al proceso, la
sostenibilidad del manejo de las reas liberadas y la sostenibilidad econmica y social.
2.2.3. Documentos del gobierno central

La tabla siguiente contiene una serie de textos que sintetizan los procedimientos
publicados por la Direccin de Desarrollo Territorial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, para incorporar la gestin del riesgo en el ordenamiento territorial a
travs de cuatro series:
-
Ambiente y Ordenamiento T erritorial,
LIBRO I.CAPITULO 3
19

Desarrollo Urbano,
Ley 388 de 1997 y
Poblacin, Ordenamiento y Desarrollo.
Adems, incluye varios instructivos entregados por el Departamento Nacional de

Planeacin.
Tabla 8 Polticas nacionales para la gestin del riesgo
POLITICAS NACIONALES PARA LA GESTION DEL RIESGO
Ttulo
Institucin o Autor
Tema general
Serie. Incorporacin de
la prevencin y la
reduccin de riesgos en
los procesos de
Gua metodolgica 1.
Ministerio de
Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial.
Direccin de
Colombia. 2005.
Serie. Procedimiento
de legalizacin de
asentamientos
humanos.
Gua Metodolgica 2.
Ministerio de
Direccin de
Colombia. 2005.
Serie. La gestin de
riesgos, un tema de
Ruta para la toma de
decisiones.
Instructivo.
Ministerio de
Viceministerio
Direccin de
Colombia. 2005.
Marco normativo e institucional.

Conceptos bsicos.
Metodologa para incorporar el riesgo en los
POT.
Glosario.
Otros estudios de referencia y contacto con
entidades que trabajan en el tema.
Problemtica de riesgos por regiones de
Colombia.
Marco legal.
Instructivo del procedimiento de legalizacin.
Estrategia de control al desarrollo de
asentamientos humanos de origen ilegal.
Estrategia para los asentamientos constituidos
por viviendas de inters social.
Glosario.
Conceptos bsicos.
El Plan de Ordenamiento Territorial: instrumento
para la gestin del riesgo.
La ruta para la incorporacin de la gestin del
riesgo en los planes de ordenamiento territorial
Memorias
Apoyo a la formulacin
y estructuracin del
programa
de reduccin de la
vulnerabilidad del
Estado frente a
desastres naturales.
DNP. Direccin de
Desarrollo urbano y
poltica ambiental.
Colombia. 2005.
Memorias de investigaciones relacionadas con la

vulnerabilidad del Estado frente a desastres
naturales. Temas:
Transferencia del riesgo.
Reduccin del riesgo.
Desarrollo de polticas y fortalecimiento
institucional.
Identificacin y monitoreo del riesgo.
Informacin y sensibilizacin en gestin del
riesgo.
Gua para orientar las

acciones e inversiones
en gestin local del
riesgo a nivel
municipal.
DNP - Direccin de
Desarrollo Urbano y
Poltica Ambiental
(DDUPA)
Programa para la
Reduccin de la
Vulnerabilidad Fiscal
del Estado ante
Desastres Naturales.
Conceptos bsicos.
Relacin entre la gestin local del riesgo y la
organizacin institucional.
Estrategias para la intervencin del riesgo.
Estructura de un Plan de Gestin Local del
Riesgo.
Financiacin de la gestin local del riesgo
Principales normas que ataen a las
responsabilidades del nivel local en cuanto a la
LIBRO I.CAPITULO 3
20

Ttulo
POLITICAS NACIONALES PARA LA GESTION DEL RIESGO

Institucin o Autor
Tema general
gestin del riesgo.
Colombia. 2006.
Matriz comentada de proyectos e iniciativas en

gestin local del riesgo.
2.2.4. Normas sobre gestin del riesgo en Antioquia

En el Departamento de Antioquia, tambin se formulan normas sobre el mismo tema:
Tabla 9 Inventario de normas sobre la gestin del riesgo en Antioquia
NORMAS SOBRE VIVIENDA EN ANTIOQUIA
Norma
Nombre o tema
Comentarios
Ordenanza
41
de 1995
.
Decreto
5329 de
1995
Ordenanza
22
de 1997
Decreto
3420 de
1997
Decreto
1394 de
Creacin del Sistema

Departamental de Prevencin,
Atencin y Recuperacin de
Desastres en Antioquia,
DAPARD.
Organizacin del Departamento

Administrativo del Sistema de
Prevencin, Atencin y
Recuperacin de Desastres en
Antioquia.
Creacin del fondo departamental
para la Prevencin, Atencin y
Recuperacin de Desastres y
para la poblacin victima y/o
desplazada por la violencia
Reglamentacin del fondo
departamental para la
Prevencin, Atencin y
Recuperacin de Desastres y
para la poblacin victima y/o
desplazada por la violencia
Determinacin de la nueva
estructura orgnica para la
LIBRO I.CAPITULO 3
Suprime la seccin de Prevencin y Apoyo a la

Atencin de emergencias FOPREVE.
Crea el Departamento Administrativo del Sistema
de Prevencin, Atencin y Recuperacin de
Desastres adscrito al despacho del gobernador,
establece sus funciones.
Crea Comisiones de trabajo, como apoyo al
Comit Regional y al Departamento Administrativo
del Sistema de Prevencin, Atencin y
Recuperacin de Desastres
Define:
Misin, finalidad, reas clave de resultado,
funciones.
Organiza la composicin de las comisiones
interinstitucionales.
Organiza los empleos creados para el
departamento en cargo y funciones.
Fondo con cuenta especial dentro del presupuesto
del departamento, por tanto no tiene
independencia econmica
Se define como un fondo de financiacin y
cofinanciacin en la investigacin, programas y
operaciones destinadas a prevenir y mitigar
desastres, y prestar apoyo econmico en
situaciones de desastres.
Los recursos del fondo no pierden su disponibilidad
de vigencia.
Establece los rganos de direccin y sus
funciones.
Se reestructura misin, visin y planta de personal
del Departamento Administrativo del Sistema de
21

Norma
2000
Decreto
727 de
2004
NORMAS SOBRE VIVIENDA EN ANTIOQUIA

Nombre o tema
Comentarios
Prevencin, Atencin y Recuperacin de
Administracin
Creacin de la Comisin para la
Prevencin, Mitigacin y Control
de Incendios Forestales en el
Departamento de Antioquia
Desastres.
Establece su conformacin y funciones de la
Comisin Para la prevencin, Mitigacin y Control
de Incendios Forestales en el Departamento de
Antioquia de acuerdo al Decreto No 2340 de 1997
expedido por el Ministerio del medio ambiente.
El Sistema Nacional de Prevencin, Atencin y Recuperacin de Desastres se replica en

Antioquia donde se crea y organiza el Sistema Departamental para la Prevencin,
Atencin y Recuperacin de Desastres, DAPARD; y se establece y reglamente un fondo
para atender emergencias.
2.2.5. En la regin metropolitana

Finalmente, para la regin metropolitana, es importante destacar Red Riesgos que est
vigente desde el ao 2007 y que se constituye en un referente fundamental para el
presente trabajo.
Tabla 10 Orientaciones metropolitanas para la gestin del riesgo.
POLITICA METROPOLITANA PARA LA GESTION DEL RIESGO
Ttulo
Institucin o Autor
Tema general
Red Riesgos
Diseo del Sistema
Metropolitano para la
Prevencin, atencin y
recuperacin de
desastres del Valle de
Aburr
LIBRO I.CAPITULO 3
AMVA
Los temas generales analizados por Red Riesgos

respecto a la normativa en prevencin y atenci n
de desastres son:
Directrices organizacionales del Decreto Ley
919 de 1989 en materia de Prevencin y Atencin
de Desastres en el nivel municipal.
Cumplimiento de las directrices legales en
materia de Prevencin y Atencin de Desastres en
los municipios del Valle de Aburr: Normas que
conforman los Comits Prevencin y Atencin de
Desastres, CLOPAD; diferencias jurdicas de los
actos administrativos de regulacin de los
CLOPAD; estructura de los CLOPAD ;
responsabilidades y coordinacin de los CLOPAD.
Antecedentes normativos en fondos financieros
Definicin y caractersticas del Sistema Nacional
Los principios de concurrencia, subsidiariedad y
complementariedad en el ejercicio de las
competencias al interior del Sistema Nacional para
la Prevencin y Atencin de Desastres.
Incorporacin del Sistema de Prevencin,
Atencin y Recuperacin de Desastres del Valle de
Aburr al Sistema Nacional: Ley es 99 de 1993 y
128 de 1994.
22

2.3. Normas sobre ordenamiento del territorio asociadas a la gestin del riesgo
El ordenamiento territorial es el marco en el cual se debe plantear la gestin del riesgo.
Por lo tanto, merece especial atencin en la revisin del proceso de definicin de las
normas a travs del tiempo y en el anlisis de las normas vigentes.
LIBRO I.CAPITULO 3
23
Tabla 11 Inventario de normas sobre ordenamiento del territorio asociadas a la gestin del riesgo
Norma
Nombre o tema
Contenido
Ley 135 de
1961, o ley de
reforma
agraria
Ley de Reforma Agraria.

El artculo 54 determina que el
Instituto de Reforma Agraria,
INCORA, podr adquirir tierras o
mejoras de propiedad privada de
los particulares y de entidades de
derecho pblico, y decretar la
expropiacin de stas,
Ley 128 de
1994
Ley Orgnica de las reas

Metropolitanas.
Ley 152 de
1994
Ley orgnica
de Plan de
Desarrollo.
Ley 388 de
1997
Establecimiento de los
procedimientos y mecanismos
para la elaboracin, aprobacin,
ejecucin, seguimiento,
evaluacin y control de los planes
de desarrollo tanto de la Nacin y
de las entidades territoriales,
como de los organismos pblicos
de todo orden.
Ley de Desarrollo Territorial, bajo

la responsabilidad del Ministerio
de Desarrollo Econmico.
LIBRO I.CAPITULO 3
Para dar cumplimiento a los fines de inters social y utilidad pblica definidos en la presente
Ley y en especial para ejecutar los siguientes programas se implementar lo siguiente:
11) Fundar ncleos de asentamientos humanos o aldeas, o ensanchar el permetro urbano de
poblaciones de menos de 20 mil habitantes, a solicitud del municipio respectivo, previo
concepto favorable de la Oficina de Planeacin Departamental (no tiene en esto injerencia el
municipio?).
12) Dotar de tierras a los habitantes de regiones afectadas por calamidades pblicas naturales
sobrevivientes.
15) Reforestar cuencas o microcuencas hidrogrficas que surtan de agua acueductos
municipales o veredales. En tal caso el municipio o los municipios interesados en le programa
de reforestacin, podrn solicitar al INCORA que inicie las negociaciones directas o el proceso
de expropiacin de los inmuebles rurales que se busca reforestar, siendo de cargo de los
municipios interesados proveer los recursos necesarios para pagar a los propietarios de los
predios afectados por el respectivo programa, el precio a la indemnizacin segn sea el caso.
Se estructura la naturaleza, organizacin y funcionamiento de las reas metropolitanas en el
pas.
Fija competencias y procedimientos para la elaboracin, aprobacin y seguimiento del P lan
Nacional de Desarrollo y de los planes de desarrollo de las entidades territoriales.
Artculo 41. Planes de accin en las entidades territoriales.
[] Para el caso de los municipios, adems de los planes de desarrollo regulados por la
presente Ley, contarn con un plan de ordenamiento que se regir por las disposiciones
especiales sobre la materia. El Gobierno Nacional y los departamentos brindarn las
orientaciones y el apoyo tcnico para la elaboracin de los planes de ordenamiento territorial.
En materia de planificacin, incluye la ratificacin de la sustentabilidad ambiental como
principio de actuacin de las autoridades de planeacin, enunciado en la Ley 99 de 1993, y la
necesidad de los planes de ordenamiento para los municipios.
Establece los procedimientos y mecanismos para la elaboracin, aprobacin, ejecucin,
seguimiento, evaluacin y control de los planes de desarrollo.
Establece mecanismos que promueven una mayor autonoma municipal. Como mecanismo
fundamental, obliga a los municipios a elaborar su Plan de Ordenamiento Territorial como
principal instrumento de desarrollo, que debe contener el conjunto de objetivos, directrices,
estrategias, metas, programas, actuaciones, y normas tendientes a orientar y adoptar el
desarrollo fsico del territorio y la utilizacin del suelo.
24
Norma
Decreto 2211
de 1997
Decreto 93 de
1998

Nombre o tema
Contenido
Reglamentacin del Fondo
Determina el objeto especfico, as como las fuentes de financiacin de este fondo.
Nacional de Bomberos de
Colombia.
Adopcin del Plan Nacional para
Se establecen los objetivos del Plan, as como los principios que orientan la accin de las
la Prevencin y Atencin de
entidades territoriales en relacin con la elaboracin, ejecucin y seguimiento del Plan.
Desastres.
Decreto 879
de 1998
Reglamentacin parcial de la Ley

388 de 1997.
Seala que las reas de amenazas y riesgos deben ser identificadas, delimitadas; que se
debe adelantar acciones para evitar la localizacin de actividades o asentamientos humanos
en dichas zonas, reubicarlos segn el caso, establecer restricciones y sanciones por
localizacin indebida, y aplicar acciones de manejo, recuperacin y prevencin.
Decreto 1504
de 1998
Espacio Pblico
Se reglamenta el manejo del espacio pblico en los planes de ordenamiento territorial.
Decreto 1507
de 1998
Ley 507 de
1999
Decreto 150
de 1999
Decreto 1686
de 2000
Ley 614 de
2000
Ley 715 de
2001
Aplicacin de los POT y los

planes parciales como
instrumentos de planificacin,
asociados a un territorio
delimitado
Modificaciones a la Ley 388 de
1997
Formulacin y adopcin de los
planes de ordenamiento territorial
Formulacin y adopcin de los
planes de ordenamiento territorial
Adicin a la Ley 388 de 1997 y
creacin de los comits de
integracin territorial para la
adopcin de los planes de
Normas orgnicas en materia de
recursos y competencias de
conformidad con los artculos
151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la
Constitucin Poltica y otras
LIBRO I.CAPITULO 3
Derogado por el Decreto Nacional 2320 de 2000.

Reglamenta las disposiciones referentes a los planes parciales y a unidades de actuacin
urbanstica contenidas en la Ley 388 de 1997.
Derogado por el artculo 7 del Decreto Nacional 1788 de 2004.

Reglamenta la plusvala de que trata la Ley 388 de 1997.
Reglamenta parcialmente los artculos 20, 23 y 130 de la Ley 388 de 1997.
76.9. En prevencin y atencin de desastres.

Los municipios con la cofinanciacin de la Nacin y los departamentos podrn:
76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdiccin.
76.9.2. Adecuar las reas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicacin de
asentamientos.
76.11. Atencin a grupos vulnerables.
Podrn establecer programas de apoyo integral a grupos de poblacin vulnerable, como la
25
Norma
Acuerdo
Metropolitano
018 de 2001.
Decreto 932
de 2002
Ley 812 de
2003
Decreto 216
de 2003
Decreto 2201
de 2003

Nombre o tema
Contenido
poblacin
infantil,
ancianos,
desplazados
o madres cabeza de hogar.
disposiciones para organizar la
prestacin de los servicios de
educacin y salud, entre otros.
Adopcin del Proyecto Metrpoli
Instrumento legal y tcnico bsico para avanzar en el desarrollo sostenible del hbitat regional
2002- 2020: Hacia una
y en el bienestar general de la comunidad metropolitana.
ecorregin metropolitana
Incorpora los fundamentos, diagnstico y contenido estratgico.
educadora, gobernable,
El campo de intervencin: medio ambiente y recursos naturales incorpora la Lnea de Gestin:
sostenible, competitiva confiable
prevencin y manejo de riesgos y amenazas.
e integrada social y globalmente.
Reglamentacin parcial de la ley
388 de 1997.
Aprobacin del Plan Nacional de

Desarrollo 2003- 2006, Hacia un
Estado Comunitario
Determinacin de los objetivos, la

estructura orgnica del Ministerio
de Ambiente, Vivienda y
Reglamentacin de los usos del
suelo municipales
LIBRO I.CAPITULO 3
4. Manejo social del campo La eliminacin de las causas de los desequilibrios econmicos y
sociales regionales, mediante la atencin diferenciada al medio rural especialmente en las
regiones ms vulnerables, para lo cual se tendrn en cuenta los siguientes aspectos:
[] Zonas protectoras y de conservacin ambiental.
Zonas de nivel mximo de riesgo: inundaciones y deslizamientos, sismos y sequas. [].
En estas zonas se elaborarn planes quinquenales de desarrollo rural y reforma agraria que
armonicen las polticas macroeconmicas, sectoriales y las particularidades del desarrollo de
la regin e identifiquen los instrumentos a impulsar.
8. Prevencin y mitigacin de riesgos naturales
En el tema de prevencin y mitigacin de desastres, el Gobierno adelantar los siguientes
programas:
Se profundizar y divulgar el conocimiento en riesgos de origen natural y antrpico.
Se incluir la prevencin y mitigacin de riesgos en la planificacin y la inversin territorial y
sectorial.
Se buscar reducir la vulnerabilidad financiera del Gobierno ante desastres.
Se buscar optimizar los mecanismos de respuesta del Estado ante estos eventos.
El Gobierno Nacional, de acuerdo con sus competencias, podr financiar la terminacin de la
canalizacin y adecuacin de los arroyos que amenazan con desastres. En el mismo sentido
desarrollar programas para sus ejes ambientales.
Reforma del Ministerio de Medio Ambiente
Reglamenta el artculo 10 de la Ley 388 de 1997.
26

Nombre o tema
Contenido
Norma
Decreto 4002
de 2004
Decreto 1600
de 2005
Decreto 2181
de 2006
Reglamentacin de los artculos

15 y 28 de la Ley 388 de 1997.
Artculo 7. Procedimiento para aprobar y adoptar las revisiones. Todo proyecto de revisin y
modificacin del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos se someter
a los mismos trmites de concertacin, consulta y aprobacin previstas en los artculos 24 y
25 de la Ley 388 de 1997.
Ante la declaratoria de desastre o calamidad pblica, los trmites de concertacin
interinstitucional y consulta ciudadana del proyecto de revisin podrn ser adelantados
paralelamente ante las instancias y autoridades competentes.
Reglamentacin de las
disposiciones sobre licencias
urbansticas, reconocimiento de
edificaciones y legalizacin de
asentamientos humanos.
Reglamenta la expedicin de licencias de urbanismo y construccin con posterioridad a la

declaracin de situacin de desastre o calamidad pblica.
Planes Parciales
Se reglamentan parcialmente las disposiciones relativas a planes parciales contenidas en la

Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones en materia urbanstica
LIBRO I.CAPITULO 3
27

La tabla anterior presenta un panorama de l proceso que se inicia cuando la Ley de

Reforma Agraria de 1961 menciona la necesidad de responder a los requerimientos de la
poblacin despus de un desastre, con la constitucin de nuevos asentamientos. Este
proceso contina lentamente con la consolidacin del Sistema de Planeacin en sus
diferentes niveles, incluyendo la creacin de las reas metropolitanas, y se fortalece con
la aprobacin de la Ley 388 de 1997, Ley de Ordenamiento Territorial, a pesar de que
esta ley se centra en el nivel municipal, con nfasis en la problemtica urbana, sin
enmarcarse en una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial.
Nota: Por su importancia en el presente trabajo, la Ley de Ordenamiento Territorial se
menciona aqu donde es pertinente, pero se analiza en el captulo 1 del Libro 4 de
Gestin del riesgo.
Con el tiempo, los planes de desarrollo nacional y metropolitano incorporan algunos
artculos relacionados con el ordenamiento territorial en su relacin con la gestin del
riesgo, y la prevencin y atencin de desa stres.
2.4. Normas sobre asentamientos humanos, vivienda y construccin en zonas de

alto riesgo
En este numeral es pertinente considerar en forma independiente las normas que se
refieren a los asentamientos humanos, a la vivienda y a la construccin en zonas de alto
riesgo en suelo urbano (tabla 12) y en suelo rural (tabla 13)

alto riesgo en suelo urbano
ASENTAMIENTOS HUMANOS, VIVIENDA Y CONSTRUCCION
Norma general o relacionada con suelo urbano
Norma
Nombre o tema
Comentarios
Ley 02 de
1991
Modificacin de la Ley 9 de 1989

de Reforma Urbana en cuanto a
Vivienda de Inters Social.
LIBRO I.CAPITULO 3
Artculo 3. El artculo 44 de la Ley 9 de 1989,

quedar as:
"Entindese por viviendas de inters social todas
aquellas soluciones de vivienda cuyo precio de
adquisicin o adjudicacin sea o haya sido en la
fecha de su adquisicin:
a)Inferior o igual a cien (100) salarios mnimos
legales mensuales en las ciuda des en las cuales,
segn el ltimo censo del Departamento
Administrativo Nacional de Estadstica, DANE,
cuenten con cien mil (100.000) habitantes o
menos; b)Inferior o igual a ciento veinte (120)
salarios mnimos legales mensuales en las
ciudades en las cuales, segn el ltimo censo del
Departamento Administrativo Nacional de
Estadstica, DANE, cuenten con ms de cien mil
(100.000) pero menos de quinientos mil (500.000)
habitantes; c)Inferior o igual a ciento treinta y cinco
(135) salarios mnimos legales m ensuales en las
ciudades en las cuales, segn el ltimo censo del
Departamento Administrativo Nacional de
28

Norma
Ley 03 de
1991
Ley 546 de
1999
Ley 708 de
2001
Decreto
2015 de
2001
Decreto
1379 de
2002
Decreto
3169 de
2004

Nombre o tema
Comentarios

Vivienda de Inters Social,
establecimiento del subsidio
familiar de vivienda, reforma del
Instituto de Crdito Territorial, ICT
Normas en materia de vivienda ;
objetivos y criterios generales a
los cuales debe sujetarse el
Gobierno Nacional para regular
un sistema especializado para su
financiacin; creacin de
instrumentos de ahorro
destinados a dicha financiacin;
medidas relacionadas con los
impuestos y otros costos
vinculados a la construccin y
negociacin de vivienda y se
expiden otras disposiciones.
Establecimiento de normas
relacionadas con el Subsidio
Familiar para Vivienda de Inte rs
Social.
Rgimen especial que se aplica
para la expedicin de licencias de
urbanismo y construccin en
casos especficos.
Estadstica, DANE, cuenten con ms de quinientos

mil (500.000) habitantes.
"Lo anterior no obsta para que el Instituto
Geogrfico "Agustn Codazzi" o la entidad que
cumpla sus funciones, a peticin de cualquier
persona o entidad, establezca mediante avalo si
una vivienda o grupo de viviendas tiene o no el
carcter de vivienda de inters social".
Se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Inters
social, integrado por las entidades pblicas y
privadas que cumplan funciones con ducentes a la
financiacin, construccin, mejoramiento,
reubicacin, habilitacin y legalizacin de ttulos de
vivienda de esta naturaleza.
Vivienda de inters social

Artculo 26. Los planes de ordenamiento territorial
debern contemplar zonas amplias y suficientes
para la construccin de todos los tipos de vivienda
de inters social definidos por los planes de
desarrollo y por las reglamentaciones del Gobierno
de tal manera que se garantice el cubrimiento del
dficit habitacional para la vivienda de inters
social.
Se reglamenta la expedicin de licencias de

urbanismo y construccin con posterioridad a la
declaracin de situacin de desastre o
calamidad pblica.
Reconocimiento para expedicin

de licencias de construccin
Derogado por el artculo 78, Decreto Nacional

1600 de 2005. Se modifica parcialmente el
Decreto. 1052 de 1998.
Crditos para subsidio familiar de

vivienda de inters social
Se modifica parcialmente el Decreto 975 de 2004.
Decreto
1600 de
2005
Licencias urbansticasDisposiciones Generales
Decreto
4429 de
2005
Subsidio familiar de vivienda de

inters social
LIBRO I.CAPITULO 3
Derogado por el artculo 136 Decreto Nacional 564

de 2006. Por el cual se reglamentan las
disposiciones sobre licencias urbansticas,
reconocimiento de edificaciones y legalizacin de
asentamientos humanos.
Se modifican los Decretos 975 de2004, 3169 de
2004, 3111 de 2004 y 1526 de 2005 y se
establecen los criterios especiales a los que se
sujetar el otorgamiento de subsidios familiares de
vivienda de inters social con cargo a los recursos
de la Bolsa nica Nacional y se dictan otras
29

Norma

Nombre o tema
Comentarios
disposiciones.
Decreto
875 de
2006
Decreto
3200 de
2006
Subsidio familiar de vivienda

urbana
Se modifica parcialmente el Decreto 975 de 2004

inters social
Se modifican los artculos 9 y 22 del decreto 973

de 2005.
Decreto
3702 de
2006
Mejoramiento de Vivienda
Decreto
378 de
2007
Mejoramiento de Vivienda
Se modifican los decretos 975 de 2004 y 4429 de

2005 y se establecen los criterios para el desarrollo
de proyectos de mejoramiento de vivienda a travs
de la Bolsa nica Nacional.
Se modifica parcialmente el D ecreto 975 de 2004 y
se dictan otras disposiciones sobre mantenimiento
de vivienda.

alto riesgo en suelo rural
Norma general o relacionada con suelo rural
Norma
Nombre o tema
Comentarios
Decreto
1811 de
2003
Poltica de vivienda de inters

social rural.
Trata del control de inundaciones y subsidio a la

vivienda rural (Art. 9), adquisicin de tierras para
reubicacin de viviendas localizadas en zonas de
riesgo o afectadas por calamidad pb lica (Art. 31).
Derogado por el artculo 55 Decreto Nacional 973
de 2005. Se adiciona y se modifica parcialmente el
Decreto 1042 de 2003.
Decreto
973 de
2005
Subsidio familiar de inters social

Reglamentacin de las
condiciones
de postulacin y acceso al
subsidio de vivienda rural.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Se reglamentan parcialmente las Leyes 49 1990,
3 de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de
2002y 812 de 2003 en lo relacionado con el
subsidio familiar de vivienda de inters social rural.
Decreto
2480 de
2005.
Postulacin al subsidio
Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural.
Por el cual se establecen las condiciones de

postulacin y asignacin del subsidio de vivienda
rural y urbana a hogares afectados por desastre o
calamidad por eventos de origen natural.
Decreto
4427 de
2005

inters social
Reglamento operativo del programa de vivienda de

inters social rural.
Fijacin de los
criterios de elegibilidad,
viabilidad y requisitos para la
presentacin de proyectos de
vivienda rural por desastre
natural o calamidad pblica.
Consejo Asesor del Fondo Nacional de Regalas.
Licencias urbansticas en suelo

rural
Se reglamenta la expedicin de licencias

urbansticas en suelo rural y se expiden otras
disposiciones.
Ley 160 de
1994
Acuerdo
012 de
2005
Decreto 97
de 2006

Reforma Agraria y Desarrollo
Rural Campesino
LIBRO I.CAPITULO 3
30

Norma
Decreto
2299 de
2006
Decreto
4545 de
2006

Norma general o relacionada con suelo rural
Nombre o tema
Comentarios
Subsidios para vivienda de
inters social rural
Se modifica el Decreto 973 de 2005.
Subsidio de vivienda de inters

social rural
Se reglamenta el subsidio familiar de vivienda de

inters social en dinero o en especie para reas
rurales.
A nivel nacional, para las reas urbanas y rurales, se establece una poltica de vivienda
basada en el otorgamiento de subsidios.
Esta poltica es aplicable en procesos de gestin del riesgo que lleven a la reubicacin o
al reasentamiento de poblacin asentada en zona de amenaza alta , o al mejoramiento in
situ.
2.5. Normas sobre reasentamiento.

A nivel nacional, en la perspectiva de las directrices impar tidas por el Banco Mundial y
sealadas en la primera parte del presente captulo, el Departamento Nacional de
Planeacin ha formulado en documento Marco de poltica de reasentamiento (2004) en
el cual analiza la problemtica y orienta para el desarrollo de programas de
reasentamiento.
2.6. Orientaciones del Departamento Nacional de Planeacin para los planes

sectoriales y especiales del Sistema de Atencin y Prevencin de Desastres.
El DNP, a travs de la Direccin de Desarrollo Urbano y Poltica Amb iental, DDUPA, tiene
a su cargo el diseo, orientacin, coordinacin, seguimiento y evaluacin de las polticas
de desarrollo urbano, vivienda, medio ambiente , agua potable y saneamiento bsico, en
diferentes sectores.
En materia de gestin del riesgo que se considera [] un parmetro y componente de la
gestin del desarrollo, de la gestin del ambiente y la gestin global de la seguridad
humana como condicin imprescindible para el logro de la sostenibilidad .(Lavell et al,
2003), el DNP, en el Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010 Estado comunitario:
desarrollo para todos incluye el componente Gestin del riesgo para la prevencin y
atencin de desastres que se estructura en torno a cuatro ejes estratgicos:
-
Identificacin y monitoreo del riesgo; informacin y divulgacin,
Reduccin del riesgo (prevencin y mitigacin),
Desarrollo de polticas y fortalecimiento institucional, y
Reduccin de la vulnerabilidad fiscal y transferencia del riesgo.
LIBRO I.CAPITULO 3
31

El DNP adems busca desarrollar acciones que pueden clasificarse bajo los siguientes
tipos de gestin:
-
Gestin correctiva o compensatoria que consiste en la bsqueda de mecanismos

que permitan la reduccin del riesgo ya existente como producto de procesos
histricos de ocupacin del territorio.
Gestin prospectiva como un acto de control de la conformacin de situaciones de

riesgo futuro. A diferencia de la gestin correctiva, la gestin prospectiva establece
una relacin inmediata y directa con los procesos de planificacin del desarrollo al
considera el riesgo en la promocin de nuevos proyectos.
Gestin reactiva como proceso a travs del cual se busca dar una respuesta
adecuada a los momentos de crisis y cuyo objetivo es minimizar los impactos
asociados a dichas situaciones.
La estructura institucional se configura a travs de la Direccin de Prevencin y Atencin

de Desastres, DPAD, antes Oficina Nacional para la Atencin de Desastres, ONAD,
creada en 1989, mediante el Decreto Ley 919, con funciones relacionadas con:
-
El Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres,
El Sistema Integrado de Informacin como parte del Plan Nacional para la Prevencin
y Atencin de Desastres,
Las situaciones de desastres,
Los planes de accin especficos, y
Las otras entidades del Sistema.
La gestin integral del riesgo en la planificacin sectorial se considera desde los riesgos:
que afectan el accionar de las entidades del sector, los generados en la sociedad por el
accionar del sector, y los generados en la sociedad por la deficiencia en las med idas de
prevencin y mitigacin del sector frente a riesgos conocidos . Por ello, la Direccin de
Prevencin y Atencin de Desastres de Colombia configura los planes de gestin del
riesgo desde tres tipos de planes:
-
Planes sectoriales.
Planes escolares.
Planes de Emergencia y Contingencia que se convierten en una gua metodolgica

para la formulacin del plan local de eme rgencia y contingencia.
En la elaboracin de los Planes Sectoriales de Emergencia es necesario hacer mencin

al concepto de desastre sbito de cobertura nacional, catalogado como Evento Crtico
Nacional. Un desastre nacional es catalogado como Evento Crtico Nacional cuando la
LIBRO I.CAPITULO 3
32

cantidad de vctimas, las prdidas materiales y los problemas de orden pblico son, o
pueden llegar a ser, de enorme magnitud en un perodo de ocurrencia relativamente corto
y hace necesario la organizacin, coordinacin y asignacin de recursos a gran escala y
en forma inmediata de las instituciones, la comunidad nacional y muy posiblemente, de
organismos y agentes internacionales. Evento Crtico Nacional es una definicin poltica
autorizada por el Presidente de la Repblica que activa en forma inmediata una forma
especfica de organizacin, de procedimientos y actuaciones segn protocolos
previamente definidos. (Ministerio de Comunicaciones, 2006 : 6).
De conformidad con lo establecido en el Decreto 919 de 1989, las entidades nacionales
con responsabilidades en las situaciones de desastre deben elaborar planes especficos
de accin de acuerdo con la naturaleza de su objeto, sus funciones y su rea de
jurisdiccin o influencia. Para ello, el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de
Desastres expidi los Protocolos Nacionales o Guas de Actuacin del Alto Gobierno en
caso de un Evento Crtico Nacional , determinando la organizacin y los procedimientos
para la atencin de un evento severo nacional, estableciendo igualmente
responsabilidades sectoriales que se evidencian en los planes sectoriales . Son los
siguientes:
Tabla 14 Inventario de planes sectoriales
PLANES SECTORIALES
Sector
Plan sectorial
Contenido y objetivos
responsable
Objetivos del Plan.
Responsabilidades y funciones del Comit Sectorial
de Telecomunicaciones.
Indicadores de prevencin de emergencias del
Ministerio de
sector telecomunicaciones
Plan Sectorial de
Comunicaciones.
telecomunicaciones
Indicadores de atencin de emergencias del sector
2006
telecomunicaciones.
Estructura sectorial. Planes y acciones.
Aspectos normativos.
Anlisis de riesgos.
Plan Sectorial de
Objetivos de las Fuerzas Militares en Participacin
Ministerio de
Orden Pblico.
en prevencin y
defensa nacional
Participacin de las
Atencin desastres.
Comando general
fuerzas militares en
Estructura sectorial y responsabilidades.
fuerzas militares.
prevencin y
Anexo A: antecedentes de grandes desastres
2006
atencin desastres.
naturales en Colombia.
Objetivos del Plan.
Organizacin sectorial y Responsabilida des y
funciones.
Directorio de las seccionales.
Plan de
Ministerio de
emergencias
Inventario de gremios de empresas de transporte de
Transporte.
sectorial de
carga y pasajeros.
accesibilidad y
2006
Inventario de empresas de servicios martimos.
transporte
Inventario AEROCIVIL contactos aerolneas
regulares del pas que operan en el aeropuerto el
dorado. Aerolneas internacionales y nacionales.
Anexo contiene un formato Instituto Nacional de
LIBRO I.CAPITULO 3
33

Plan sectorial
Plan sectorial de
emergencia de
bsqueda,
salvamento y
rescate
Plan del sector

agropecuario para
la actuacin en
caso de un
desastre
nacional de
carcter sbito
Plan de evaluacin
de daos,
necesidades y
recursos
Plan del Grupo

Jurdico y
Econmico
LIBRO I.CAPITULO 3
PLANES SECTORIALES
Sector
Contenido y objetivos
responsable
Vas. Oficina de emergencias. Novedad en obras de
arte, para condensar lo referido Accesibilidad y
transporte.
Comit Operativo
Objetivos del Plan.
Nacional para la
Definir la organizacin sectorial y las
Atencin de
responsabilidades y funciones.
Desastres, CONAD.
Comisin Nacional
Anexo A: protocolos operativos de bsqueda,
Asesora de
salvamento y rescate.
Bsqueda,
Anexo B: directorio de entidades.
Salvamento y
Rescate, CNABSR.
2006.
Objetivos del Plan.
Definir la organizacin sectorial y las
responsabilidades y funciones.
Ministerio de
Indicadores.
agricultura y
- Coordinacin intrasectorial.
desarrollo rural
- Recursos requeridos y disponibles.
Direccin de
- Planes de accin especficos.
Desarrollo Rural
- Seguimiento y evaluacin de la gestin del
2006
riesgo.
- Normatividad y reglamentacin.
- Directorios de las entidades.
Fases de la evaluacin de desastres.
Objetivos del Plan.
Funciones de un grupo de apoyo de evaluacin.
reas de intervencin, sectores responsables y su
tem de actuacin: rea de factor humano, rea de
infraestructura, rea de factor econmico.
Formato para consolidar la evaluacin de daos.
Objetivos del Plan.
Organizacin responsabilidades y funciones
Conformacin del grupo jurdico y econmico.
Escenario jurdico y econmico.
Tipos de recursos econmicos para prevencin y
atencin de desastres: Traslado de recursos
provenientes del 1) Fondo de Compensacin
Interministerial; 2) Activacin cr dito contingente
para desastres de cobertura Nacional, acordado
entre el Gobierno Colombiano y el Banco Mundial; 3)
Adicin Ley de Presupuesto General de la Nacin. 4)
Donaciones nacionales e internacionales en especie
o en dinero.
34
Libro I Captulo IV
PROCESO METODOLGICO
La metodologa los caminos usados, las rutas definidas es siempre el resultado de mltiples movimientos, es
proceso y no estado; es aprendizaje y no respuesta; es
bsqueda y no receta. (Reguillo, 1996)
En el presente captulo del Libro 1, el proceso metodolgico se plantea de manera
sinttica a partir de un esquema sencillo porque se desarrolla con amplios detalles en el
Libro 2 para las amenaza por movimientos en masa, aven idas torrenciales e
inundaciones; en el Libro 3 para la vulnerabilidad, especialmente en el primer captulo ; en
el Libro 4 para la formulacin de los lineamientos de gestin de riesgo; y en el Libro 5 para
el Sistema de Informacin Geogrfica .
Este proceso que, por motivos de exposicin, se presenta de manera lineal, es de hecho,
un proceso dinmico y dialctico, que implica adelantar evaluaciones permanentes e ir y
venir entre los aspectos tericos y conceptuales y los aspectos metodolgicos e
instrumentales, la informacin disponible y los datos que requieren evaluacin o
construccin, el trabajo de campo y la s relaciones con los diferentes actores
comprometidos con el tema.
En efecto, como se observa en los tres captulos anteriores, el presente estudio aborda un
tema en permanente transformacin y desarrollo tanto en los aspectos conceptuales y
normativos, y en su interaccin, como en la relacin con los eventos que ocurren en el
mundo, en Colombia y en la regin metropolitana del Valle de Aburr.
Adems, enfrenta problemas de informacin que exigen la actualizacin de datos, la
bsqueda de informacin alternativa o el acceso a fuentes de circulacin restringida, la
nivelacin de las bases de datos entre municipios que enfrentan profundas diferencias en
su plataforma tecnolgica, en la disponibilidad de estudios y en sus conocimientos acerca
de las condiciones de su territorio y de quienes lo habitan .
Finalmente, en varios momentos, el trabajo de campo se ha desarrollado en condiciones
difciles por razones de orden pblico, por motivos climticos, por presiones de los
diferentes actores para que se estudie o se cense un asentamiento, o al contrario para
que no se haga presencia.
A pesar de ello, el esquema metodolgico que se adopt al inicio del pr oceso y que se
presenta a continuacin, se ha mantenido hasta el final.
1
CONSTRUCCIN
CONCEPTUAL Y
METODOLGICA
SOBRE EL RIESGO*
(Enfoque y contexto)
Vulnerabilidad
Recoleccin de
informacin
secundaria
Recoleccin de
informacin
primaria
Anlisis de la
informacin
Salidas de
reconocimiento
en campo*
Mapas preliminares
de vulnerabilidad
Preparacin y
ejecucin del
censo en zonas
de alta amenaza*
Validacin mediante
salidas de campo,
talleres, entrevistas a
funcionarios, etc.*
EVALUACIONES DE AMENAZAS Y VULNERABILIDAD:
Definicin de variables*, definicin de herramientas (redes neuronales,

lgica difusa, etc.), procesamientos y generacin de mapas definitivos.
Amenazas
Propuestas de
gestin desde la
vulnerabilidad
SIG Herramienta de Geoprocesamiento
EVALUACIN DEL RIESGO

(Cruce de Amenazas y
Vulnerabilidad)
3
Recoleccin de
datos e
informacin
secundaria
Inspecciones de
reconocimiento*
y validacin de
informacin en
campo
Mapa preliminar de
amenaza por inundacin
con base en estudios
previos
Mapa preliminar de
amenaza por movimiento
en masa con base en
estudios previos
Mapa preliminar de
amenaza por avenida
torrencial con base en
estudios previos
SIG Herramienta de
Geoprocesamiento
Calibracin
y/ o
validacin
mediante
salidas de
campo,
talleres,
entrevistas a
funcionarios,
etc.*
CONSTRUCCIN DE PROPUESTAS
CONJUNTAS DE GESTIN
4
Propuestas de
gestin desde
las amenazas
PROPUESTA DE
GESTIN INTEGRAL
DEL RIESGO
SIG Herramienta
de Gestin
Figura 1. Esquema metodolgico

Fuente: equipo de trabajo.
La explicacin del esquema es la siguiente:

El numeral 1 se refiere a la primera fase del trabajo y, concretamente, a la reflexin
conceptual y metodolgica articulada y desarrollada por todos los profesionales
responsables del estudio.
-
La reflexin conceptual se inicia con la revisin de la bibliografa existente a nivel

internacional, nacional, regional y local y permite la formulacin d el marco terico y
conceptual en el cual se inscribe todo el proceso.
La reflexin metodolgica, en estrecha relacin con la reflexin conceptual, aborda los

temas centrales que requieren desarrollos para c onocer y evaluar las amenazas por
movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones, las vulnerabilidades en
todas sus expresiones que demandan una aproximacin disciplinar, y en las que se
refieren a la exposicin de los asentamientos y sus sistem as, a las condiciones de
fragilidad de la poblacin y a la capacidad de respuesta y recuperacin.
Ambas reflexiones pasan por el anlisis de la informacin disponible sobre el estado del
arte, las dinmicas locales, los estudios realizados, las bases de d atos existentes y la
cartografa accesible.
Conducen tambin a una primera formulacin del enfoque y de los criterios del trabajo y a
su orientacin hacia la gestin, haciendo nfasis en un enfoque de derechos, con una
perspectiva de ordenamiento territo rial centrada en los asentamientos humanos.
Este proceso compartido se mantiene, especialmente en las salidas de campo y en
reuniones semanales, a pesar de que el grupo coordinado por el profesor Humberto
Caballero se divide para realizar los trabajos tendientes a producir el Libro 2 sobre
amenazas por movimientos en masa (sub - grupo coordinado por el profesor Hernn
Martnez) y por avenidas torrenciales e inundaciones (sub - grupo coordinado por los
profesores Humberto Caballero y Al beiro Rendn), y el Libro 3 sobre vulnerabilidad (subgrupo coordinado por la profesora Franoise Coup). Los sub- grupos desarrollan
entonces los estudios de amenaza con base en el esquema del cuadro de la izquierda
abajo en la figura 1, y los estudios de vulnerabilidad, acata ndo el planteamiento del
cuadro de la derecha, arriba en la misma figura.
El numeral 2 corresponde a la evaluacin de las amenazas y de la vulnerabilidad, en un
proceso compartido entre los profesionales, y a la elaboracin del mapa regional de
amenaza y de vulnerabilidad, como paso previo a la construccin del mapa de riesgo.
El numeral 3 permite definir el riesgo y elaborar el mapa correspondiente. Para ello, ha
sido necesario sostener amplias discusiones, adelantar actividades como talleres y
reuniones de trabajo, y analizar diferentes modelos interpretativos, con el fin de poder
formular propuestas de gestin que se inscriban en el ordenamiento territorial y que
suministren respuestas a los problemas encontrados .
Los numerales 4 y 5 conducen a la formulacin de los lineamientos de propuestas de

gestin que estn consignados en el Libro 4 y responden al enfoque y a los criterios
definidos en el primer captulo de este mismo libro ; adems dan cuenta de su discusin y
validacin con la participacin d e los actores comprometidos con el tema.
Ante la necesidad de desarrollar cada uno de estos numerales en el contexto y en

estrecha relacin con los aspectos conceptuales , el Libro 2 contiene la metodologa para
identificar y evaluar las amenazas; el Libr o 3, la metodologa para analizar la
vulnerabilidad; y el Libro 4, la metodologa para conocer el riesgo y formular las
propuestas de gestin.

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INFORME FINAL

CONVENIO 4800002397 DE 2007

AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO POR MOVIMIENTOS EN MASA,

CONVENIO 4800002397 DE 2007

AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO POR MOVIMIENTOS EN MASA,

CONTEXTO TERICO Y METODOLG ICO

AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO POR MOVIMIENTOS EN MASA,

AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO POR MOVIMIENTOS EN MASA, AVENIDAS

Alonso Salazar Jaramillo

Mauricio Facio Lince Prada

Jos Diego Gallo Riao

Lus Alfonso Escobar Trujillo

Antroploga Elizabeth Arboleda G., Arquitecta Mnica E. Meja Escalante, Arquitecta

Sistema de Informacin Geogrfica

REA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURR

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e

Este informe es el resultado final de un convenio suscrito inicialmente entre la Universidad

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e

Polgonos clasificados como de amenaza alta o de alto riesgo no recuperable en

Polgonos clasificados como de amenaza alta o de alto riesgo no recuperable en

Polgonos con criticidad 4 o 5 en el nuevo map a que no eran considerados antes

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e

Una categora especial la conforman las unidades de pendientes fuertes y escarpadas

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones

El Libro 1 del estudio Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa,

ANTECEDENTES DE LA GESTIN DEL RIESGO

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e

INTRODUCCIN ................................ ................................ ................................ ........ 1

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e

El Captulo 2 Polticas urbanas y zonas de riesgo del trabajo Sistematizacin de la

Las reflexiones del ingeniero Mario Flrez, presentadas en la Cuarta Conferencia de

Los eventos de diferentes magnitudes que se producen diariamente por un

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e

El ao pasado, 1.101.315 personas resultaron afectadas por desastres naturales en

Tomado de http://www.mineducacion.gov.co/cvn/1665/article -115152.html, Informe al 24 de Enero

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e

hasta la promulgacin de la Ley 388 de 1997; y concluye con un anlisis de la situacin al

2. ANTES DE LAS GRANDES TRAGED IAS.

2.2 De 1950 a 1970.

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e

Promover acciones de renovacin urbana que provocan desalojos masivos de los

Implementar polticas de construccin de grandes conjuntos residenciales destinados

En efecto, la poltica de vivienda se centra en la produccin de habitaciones para sectores

En 1958, el Comit de Barrios de las Empresas Pblicas de Medelln se constituye en

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e

En el mismo periodo, se organiza la Accin Comunal para que la comunidad sea ms

2.3 De 1970 a 1983.

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e

La regin metropolitana y el Oriente cer cano

Pero este fenmeno trasciende la regin metropolitana y se extiende al Oriente cercano.

La problemtica de los riesgos.

En este periodo, la problemtica de los riesgos se ev idencia en los siguientes eventos:

Sismos importantes en 1973 y 1979 , entre los cuales se destaca el de Tumaco en

Problemas geolgicos y geotcnicos y deslizamientos por factores fsicos y antrpicos,

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e

Problemas hidrolgicos por las crecidas de 39 quebradas afluentes del Ro Medelln

2.3.3.1 Normas adoptadas en el pas:

La Ley Orgnica de Desarrollo Urbano (Ley 61 de 1978) , ya mencionada, plantea que

La Ley 09 de 1979, conocida como Cdigo Sanitario Nacional, aborda la problemtica

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e

adecuadamente una posible situacin de desastre en una jurisdiccin dada (artculo