PE Compet Final

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
DEPARTAMENTO REGIONAL DE OPERACIONES 3

DIVISIN DE PASES 5 (RE3/OD5)
LA COMPETITIVIDAD DEL PERU DESPUES DE LA DECADA DE

REFORMAS: DIAGNOSTICO Y PROPUESTAS
Por: Alberto Melo (RE3/OD5)
NOTA:
Este trabajo se benefici enormemente de la lectura
cuidadosa que hizo Eduardo Lora (RES) de dos versiones previas y
de sus agudos comentarios. Sin embargo, el autor es responsable
por los errores que permanezcan. El autor tambin agradece el
apoyo recibido de Ana Mara Rodrguez en su carcter de Jefe de
RE3/OD5.
2- -
INDICE
INTRODUCCION .............................................................................................................. 1
I.
LOS RECURSOS DEL PERU ............................................................................... 16

A.
B.
C.
II.
Los recursos naturales ..................................................................................... 17

1.
Los recursos minerales ........................................................................... 17
2.
Los recursos pesqueros........................................................................... 17
3.
El gas natural .......................................................................................... 18
4.
Los recursos hidroelctricos................................................................... 18
5.
Los recursos forestales ........................................................................... 18
6.
Los suelos y dems factores de potencialidad agrcola.......................... 20
7.
El petrleo .............................................................................................. 21
8.
Conclusin: recursos naturales y ventajas comparativas ....................... 21
Los recursos humanos ..................................................................................... 23
Los recursos de capital .................................................................................... 30
LA PRODUCTIVIDAD .......................................................................................... 33
III. LA EFICIENCIA DE LOS MERCADOS ............................................................. 43

A.
B.
C.
Los mercados financieros ................................................................................ 44

El mercado de trabajo...................................................................................... 60
Las transacciones con los mercados externos ................................................. 65
IV. LA INFRAESTRUCTURA FISICA ...................................................................... 71

A.
B.
C.
D.
V.
Las telecomunicaciones................................................................................... 71
La generacin, la transmisin y la distribucin de energa elctrica............... 75
La infraestructura de transporte....................................................................... 78
Conclusiones. La agenda comn a los sectores de infraestructura................. 85
LA TECNOLOGIA ................................................................................................. 87
A.
B.
La innovacin tecnolgica en las empresas..................................................... 87

La utilizacin de las tecnologas de la informacin en el Per ....................... 94
3- VI. LA ESTABILIDAD MACROECONOMICA ....................................................... 99
VII. LAS INSTITUCIONES ......................................................................................... 115

A.
B.
C.
D.
E.
F.
G.
Una apreciacin global de las instituciones peruanas ................................... 116

El marco legal general y el marco legal para la actividad econmica........... 118
La inestabilidad en las reglas de juego .......................................................... 121
La administracin de justicia......................................................................... 125
La administracin pblica en el poder ejecutivo........................................... 137
El riesgo poltico ........................................................................................... 144
Puntos para la agenda .................................................................................... 145
VIII. A MANERA DE CONCLUSION: LAS AREAS PRIORITARIAS DE

ACCION Y LA AGENDA DE TEMAS CRUCIALES ...................................... 155
A.
B.
La condicin necesaria de cualquier estrategia ............................................. 155

Presentacin unificada de la agenda de temas cruciales ............................... 155
BIBLIOGRAFIA............................................................................................................. 162
LA COMPETITIVIDAD DEL PERU DESPUES DE LA DECADA DE

REFORMAS: DIAGNOSTICO Y PROPUESTAS
Por: Alberto Melo (RE3/OD5)
INTRODUCCION
Entre 1966 y 1990 la economa peruana se contrajo a una tasa promedio anual de 0,8 por
ciento (Carranza et al., 2001). Esta etapa de contraccin de largo plazo tuvo su fase
culminante en el lustro 1986-1990, perodo en el cual los desequilibrios
macroeconmicos hicieron crisis dando por resultado una hiperinflacin devastadora y
una deuda externa que salt de un promedio de 14,5 por ciento del PIB en 1969-1975 a
56,2 por ciento en 1986-1989. En esta ltima fase, el PIB per cpita se contrajo a una
tasa promedio anual de 6,6 por ciento. El Per vivi entonces la peor crisis econmica de
su historia moderna. A partir de 1990, el gobierno del presidente Fujimori di un vuelco
a esta situacin al llevar a trmino un vigoroso programa de estabilizacin
macroeconmica y reforma estructural y restablecer las relaciones con la comunidad
financiera internacional. El programa de estabilizacin corrigi los principales
desequilibrios macroeconmicos. Las reformas estructurales removieron diversos
obstculos al funcionamiento de los mercados y a la inversin privada. La normalizacin
de relaciones con los actores claves del mercado financiero internacional reabri el
acceso al crdito externo y a los flujos de capital privado. En el perodo 1993-1997, estos
flujos fueron el motor de una intensa fase de auge econmico, la primera en tres dcadas
que se bas en la inversin privada y que tuvo un carcter no inflacionario1. El brillante
desempeo de la economa en este perodo aliment la esperanza de que, por fin, el Per
ya haba tomado la senda de un crecimiento econmico sostenido, basado en una
estructura econmica en que los incentivos de mercado haban pasado a ser dominantes y
en que, a pesar de algunas desviaciones e inconsecuencias, el tono dominante de la
poltica macroeconmica evidenciaba una preocupacin considerable por garantizar la
estabilidad sobre la base de la prudencia fiscal y la disciplina monetaria.
Desafortunadamente, el auge result ser profundamente vulnerable al reflujo de los
capitales privados extranjeros de corto plazo. Cuando ste se produjo, la economa entr
en una fase de atona. El crecimiento econmico en el cuatrienio 1998-2001 fue magro.
La tasa promedio anual de crecimiento del PIB real fue 1,6 por ciento y la inversin
privada cay de 20,5 por ciento del PIB en 1997 a 15,1 por ciento en el 2001. Las
esperanzas surgidas en la fase previa se vieron frustradas. En lugar del anhelado
crecimiento, se asisti al escenario de una economa que, habiendo sido lder en el
proceso de reforma estructural y contando, por lo tanto, con una estructura de incentivos
bsicamente sana, pas a caracterizarse, hasta bien avanzado el 2002, por una respuesta
dbil, incierta y vacilante de la inversin privada. Cul es la explicacin de este
escenario de ausencia de inversin y crecimiento tan desconcertante para muchos? El
1
En la fase de auge 1993-97 la tasa de inflacin cay sistemticamente de 73,5 por ciento en 1992 a 8,5 por
ciento en 1997.
La competitividad del Per despus de la dcada de reformas: diagnstico y propuestas
propsito de este documento es hacer una contribucin a la bsqueda de las respuestas a

esta pregunta. La tesis que se propone es que una parte de la explicacin yace en el
hecho de que la economa peruana tiene dificultades notables de competitividad en
la nueva economa globalizada. Para sustentar esta tesis, el documento formula un
diagnostico del estado de competitividad de la economa peruana. Sobre la base del
diagnstico, el documento procede a presentar una propuesta acerca de las reas
prioritarias en las que debe concentrarse la poltica pblica en el prximo quinquenio
(2002-2007) para elevar el grado de competitividad de las empresas peruanas.
Este trabajo es el tercero en una serie que tiene por objeto analizar las dificultades de
competitividad de cuatro pases andinos, a saber, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela.
Los dos primeros estudios de la serie tuvieron por objeto analizar los problemas de
competitividad de la economas ecuatoriana (vase Melo, 2002a) y colombiana (vase
Melo, 2002b). En los trabajos se emplea la misma metodologa para el diagnstico de la
competitividad. La metodologa opera con la siguiente definicin amplia del concepto de
competitividad: competitividad es la capacidad que tienen las empresas de una economa:
(i) de producir bienes de mejor calidad, dado el precio, o (ii) de producir los bienes a un
precio ms bajo, dada la calidad, o (iii) de producir bienes de alta calidad con
caractersticas nicas altamente valoradas por los consumidores del bien en cuestin.
En segundo lugar, la metodologa empleada tiene en cuenta el hecho de que la aplastante
mayora de los bienes producidos por las empresas de los pases mencionados
corresponden, en trminos del esquema conceptual de Porter (1998), a ventajas
comparativas y modos de competir basados (i) en la abundancia de los recursos naturales
y/o en el bajo costo del trabajo o (ii) en el mejor de los casos, en la productividad y en la
eficiencia en la elaboracin de productos estandarizados. En otras palabras, se tiene en
cuenta el hecho de que las economas de los cuatro pases estn en una suerte de
combinacin de las dos etapas iniciales en el desarrollo histrico de su competitividad;
una combinacin de la etapa de competitividad basada en la abundancia y costo de los
factores y la etapa siguiente, basada en la inversin de capital fsico. El tipo de
produccin caracterstico de la tercera etapa, basada en el capital humano, la innovacin
y el conocimiento, no es inexistente, pero est confinada a una proporcin menor de
bienes y servicios y todava est lejos de ser el rasgo caracterstico de la estructura
productiva.
En tercer lugar, la metodologa se basa en otras dos premisas centrales. La primera
premisa es que la competitividad de las empresas en economas como las mencionadas
arriba depende de la productividad y de los costos de produccin y transporte de sus
productos. En la medida en que su nivel de produccin por unidad de capital invertido es
ms alto y en la medida en que sus costos son ms bajos, las empresas son ms
competitivas. La segunda premisa es que la productividad y los costos son los elementos
resultantes de una suma vectorial multidimensional en la cual entran un conjunto muy
amplio de prcticas econmicas y sociales que, no slo van ms all de lo que sucede en
las empresas individuales, tomadas aisladamente, sino que constituyen y moldean el
contexto en que las empresas individuales toman las decisiones de asignacin de los
recursos. En otras palabras, lo que la segunda premisa postula es que la competitividad

(o la carencia de ella) es un atributo sistmico de una economa nacional2.
En desarrollo de la segunda premisa la metodologa postula que los elementos principales
que contribuyen a la determinacin de la competitividad de una economa nacional son
(i) el monto de sus recursos productivos (determinados en parte por la situacin
geogrfica del pas); (ii) la calidad y productividad de los mismos; (iii) la eficiencia con
que operan sus mercados; (iv) el estado de su infraestructura; (v) la capacidad de
innovacin tecnolgica de sus empresas y la productividad de su sistema nacional de
innovacin3; (vi) la percepcin existente entre los inversionistas acerca de su estabilidad
macroeconmica de largo plazo; (vii) la fortaleza de sus instituciones y (viii) la
percepcin de los inversionistas acerca de su estabilidad poltica de largo plazo.
Grfico 1.1
Posiciones de los pases de Amrica Latina y el Caribe en el Informe de
Competitividad Global 2002-2003 del Foro Econmico Mundial
20
Chile
Trinidad and Tobago
Uruguay
Costa Rica
Mexico
Brazil
Panama
Dominican Republic
Peru
Colombia
El Salvador
Jamaica
Argentina
Venezuela
Guatemala
Paraguay
Ecuador
Nicaragua
Honduras
Bolivia
Haiti
37
20
37
42
43
42
45
46
50
52
54
54
56
57
60
63
68
70
72
73
75
76
78
80
10
20
30
40
50
60
70
80
90
En su Informe de Competitividad Global (ICG), 2002-2003, el Foro Econmico Mundial

(FEM)4, clasific al Per en la posicin 54 en su muestra de 80 pases (vase el Grafico
1.1). Entre los pases de Amrica Latina y el Caribe incluidos en la muestra, el Per
ocup la novena posicin. Como lo muestra el Grfico 1.2, tomado de Lora (2002a), esta
2
Tal como se explica en Melo (2002a), la intuicin que est detrs del carcter sistmico del concepto de
competitividad se puede ilustrar por medio un experimento conceptual simple. Imagine la empresa ms
productiva de Silicon Valley y suponga que dicha empresa acta en un mercado no monoplico. Se trata,
presumiblemente, de una empresa que es lder mundial en su campo, con la fuerza de trabajo ms calificada
e innovadora, el equipo gerencial ms eficiente y creativo; una empresa que produce bienes de alta calidad
a un costo ms bajo que el de sus competidores, con la tecnologa y el equipo de capital ms avanzados.
Traslade esa empresa al pas promedio de Amrica Latina y formule una hiptesis razonable acerca de lo
que pasara con su productividad y sus costos, es decir, con su capacidad de competir.
3
El concepto de sistema nacional de innovacin se explica en el capitulo VI.
4
Cf. Cornelius y Schwab (2003).
posicin intermedia en materia de competitividad entre los pases latinoamericanos es

congruente con el nivel de ingreso del pas. Una estimacin economtrica permiti
determinar que, en efecto, la posicin de competitividad del Per coincide con la que le
correspondera dado el nivel de su Producto Interno Bruto5. La posicin mencionada no
es, sin embargo, satisfactoria. El anlisis de los factores determinantes de la
competitividad del Per que se va a presentar en el resto de este documento demuestra
claramente que el pas tiene problemas serios de competitividad que requieren un
esfuerzo maysculo para ser superados.
Grfico 1.2
Comparacin entre la posicin de competitividad observada y la posicin esperada
dado el nivel de ingreso
Posicin alcanzada
Posicin esperada
Chile
Trinidad and Tobago
Uruguay
Costa Rica
Mexico
Brazil
Panama
Dominican Republic
Peru
Colombia
El Salvador
Jamaica
Argentina
Venezuela
Guatemala
Paraguay
Ecuador
Nicaragua
Honduras
Bolivia
Haiti
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Diagnstico y agenda amplia. En los primeros siete captulos de este documento se

analiza el estado de la economa peruana desde el punto de vista de los ocho factores
mencionados arriba como principales determinantes sistmicos de la competitividad. El
diagnstico se utiliza para construir una propuesta de agenda que contiene los temas que
deben ser objeto de la poltica pblica en una estrategia de elevacin de la
competitividad. La manera en que se procede es la siguiente: cada uno de los captulos
empieza con un diagnstico del estado de la economa peruana desde el punto de vista de
una dimensin particular de la competitividad6. Despus de que se discute el diagnstico
de un tema especfico, se pasa a una seccin titulada puntos para la agenda en la cual se
identifican las medidas de poltica y las acciones que pueden contribuir a superar las
dificultades encontradas en el diagnstico. Las propuestas de medidas y acciones se
presentan de una manera unificada por medio de un cuadro sinptico que se presenta en
breve. Este expediente visual permite al lector hacer una lectura rpida de dichas
5
Los ejercicios economtricos en que se basa dicha estimacin fueron realizados por el Departamento de
Investigacin del Banco Interamericano de Desarrollo.
6
Con excepcin del captulo VII, en que se discuten dos dimensiones, a saber, la influencia de las
instituciones sobre la competitividad del Per y la dimensin del riesgo poltico.
propuestas. Por cuanto cubre todos los temas que surgen en el diagnstico, a esta agenda
se le denomina agenda amplia. Como acaba de sealarse, el desarrollo y justificacin
detallados de sus distintos componentes se encuentra en las secciones puntos para la
agenda de los distintos captulos. Para facilitarle al lector la ubicacin de dichas
secciones se informa a continuacin las pginas en que ellas se encuentran para cada uno
de los temas tratados.
Indice de las secciones Puntos para la agenda
Tema
Los recursos naturales, las ventajas comparativas y la estrategia de desarrollo
La calidad de la educacin
La reforma del sistema de capacitacin laboral
La fragmentacin de las cadenas de produccin
La cultura empresarial peruana
El mercado de crdito y el sistema bancario
El mercado de capitales
El mercado de trabajo
El rgimen de comercio exterior y la poltica comercial
Las telecomunicaciones
La infraestructura de energa elctrica
La infraestructura de carreteras
Los puertos
Los aeropuertos
El transporte frreo
Las privatizaciones
La innovacin tecnolgica en las empresas
Las tecnologas de la informacin y la comunicacin
La agenda para el ajuste fiscal
La agenda para reducir la vulnerabilidad frente a las perturbaciones externas
La inestabilidad en las reglas de juego para el sector privado
La corrupcin administrativa
La reforma del sistema judicial
La modernizacin del Estado
La reduccin de los trmites administrativos
La poltica de competencia
Pgina
22
29
29
41
42
55
59
65
69
75
77
79
83
84
84
86
92
98
106
113
145
149
151
152
154
154
Y para que el lector tenga una primera aproximacin al contenido de la agenda amplia, el
cuadro sinptico que viene a continuacin resume las medidas de poltica y las acciones
que le sirven de contenido. Las propuestas se refieren a 19 reas de la poltica pblica
conectadas en distintos grados y de diversas maneras con el tema de la competitividad.
Los temas no son presentados en orden de importancia sino en el orden en que son
discutidos en los captulos I a VII de este documento.
Agenda amplia para la elevacin de la competitividad del Per

Desafos
I. Cmo aprovechar de
una manera ms eficiente y
en
una
perspectiva
Polticas y acciones
1.
2.
Deben desarrollarse los encadenamientos hacia delante asociados

con los productos bsicos que el pas produce.
Los encadenamientos en cuestin deben desarrollarse en la

estratgica de desarrollo los
recursos
naturales del
Per?
3.
4.
5.
6.
7.
8.
II. Cmo fortalecer los

recursos
de
capital
humano?
1.
2.
III. Cmo enfrentar la
1.
perspectiva de producir bienes con mayor valor agregado y con

mayor incorporacin de la tecnologa y el conocimiento
modernos.
Los encadenamientos deben desarrollarse alrededor de un criterio
estratgico central: la viabilidad de mercado de las nuevas
producciones.
El sector pblico y el sector privado peruanos deben disear una
estrategia conjunta de desarrollo de encadenamientos especficos
en cada una de las industrias de exportacin basadas en recursos
naturales.
Las reglas de juego de esta asociacin publico-privada deben ser
claras y rigurosas. La regla de oro es que el sector pblico puede
contribuir con recursos pblicos pero en el marco de normas que
excluyan los comportamientos de bsqueda de rentas por parte
del sector privado.
Los recursos pblicos deben orientarse a la produccin de los
bienes pblicos necesarios para hacer posibles los
encadenamientos en cuestin.
La poltica de apoyo al desarrollo de los encadenamientos debe
incorporar una dimensin explcita de desarrollo regional.
Debe ponerse especial atencin a la creacin de las condiciones
econmicas generales que hacen posible los encadenamientos
deseados. Estas condiciones incluyen: (i) la apertura de la
economa al comercio exterior y a la inversin extranjera; (ii) la
mejora de la calidad de la educacin mediante las medidas
propuestas en la seccin II de esta agenda amplia; (iii) el
estmulo la innovacin tecnolgica y la adopcin de nuevas
tecnologas importadas (vanse las medidas que se proponen en
la seccin XII de esta agenda amplia) y (iv) el estmulo a la
utilizacin de las tecnologas de la comunicacin y la
informacin en los distintos sectores productivos y de servicios
(vanse las medidas que se proponen en la seccin XIII de esta
agenda amplia). En la promocin de estas condiciones generales
hay un campo de accin para la poltica pblica y en conexin
con ellas surgen necesidades importantes de generacin de bienes
pblicos.
Mejorar la calidad de la educacin mediante una reforma de las
escuelas publicas basada en los siguientes principios:
(a) La asignacin de los recursos debe estar ligada a los
resultados.
(b) Los padres de familia deben tener voz efectiva en la
administracin de las escuelas.
(c) Debe darse a las familias la capacidad de escoger las
escuelas para sus hijos.
(d) Las escuelas deben tener autonoma para organizar su
actividad acadmica y administrar sus recursos.
Reformar el sistema de capacitacin de la fuerza de trabajo
mediante:
(a) Reforma de la legislacin laboral para reducir los
incentivos a la contratacin temporal de la mano de
obra.
(b) Introduccin de incentivos a la inversin en capacitacin
por parte de las empresas.
(c) Introduccin de competencia en la oferta de
capacitacin.
Es necesario propiciar una asociacin estratgica entre el sector

fragmentacin de las
cadenas de produccin?
2.
IV. Cmo estimular la

transformacin
de
la
cultura empresarial?
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
V.
Cmo
elevar
la
eficiencia del mercado de
crdito y cmo expandir la
oferta de crdito?
1.
pblico, el sector privado y el sector cientfico-tecnolgico

(universidades, institutos de investigacin y entidades afines) con
el objetivo de trabajar conjuntamente hacia el fortalecimiento de
las cadenas.
Realizar diagnsticos detallados de las cadenas productivas ms
relevantes para identificar los problemas de cada cadena como un
todo y los de cada uno de sus eslabones. Con base en los
diagnsticos se pueden disear planes de fortalecimiento de las
cadenas.
Diagnstico del estado actual del gobierno corporativo en las
empresas peruanas.
Difusin de las prcticas de buen gobierno corporativo
reconocidas internacionalmente y la promocin de su adopcin
por parte de las empresas.
Promocin de las llamadas prcticas gerenciales de alto
desempeo.
Establecimiento del Sistema Nacional de la Calidad, con la
misin de promover estrategias de mejoramiento de la calidad.
Organizar un Programa de Aseguramiento de la Calidad con la
misin de promover que las empresas obtengan la Certificacin
Internacional en normas ISO y
Utilizar la cooperacin tcnica internacional para organizar
programas de entrenamiento de empresarios peruanos en los
pases industriales sobre temas de frontera en gerencia, con
nfasis especial en la capacitacin de los pequeos y medianos
empresarios.
Profundizar la legislacin en materia de represin a las prcticas
restrictivas de la competencia.
Mejora sustancial del marco legal de proteccin de los derechos
de los acreedores mediante:
(a) La reforma del rgimen de bienes dados en garanta.
Puede derogarse el rgimen actual de la prenda y
sustituirse por una Ley de Garantas Reales Mobiliarias
que abarque todas las operaciones destinadas a
garantizar crditos.
La ley y su reglamentacin
deberan: (i) ampliar la constitucin de garantas para
incluir todas las operaciones de crdito y tipos de bienes
y acreedores; (ii) establecer un orden de prioridades de
los acreedores, con base en un registro simple de los
avisos de garanta; (iii) modernizar el sistema de registro
de estos avisos de garanta y (iv) hacer posible la toma
de posesin por parte del acreedor de los bienes dados
en garanta y la venta de los mismos, con una
intervencin judicial mnima. Es importante que la Ley
de Garantas incluya los siguientes bienes como
susceptibles de ser utilizados como garanta: los bienes
tangibles; los derechos como los que surgen de patentes
y marcas; los bienes intangibles como las cuentas por
cobrar, los crditos sin garanta y los vales de tarjetas de
crdito; las carteras de crdito con garanta real (por
ejemplo, las carteras hipotecarias inmuebles de un
banco) y los bienes muebles adheridos a un inmueble.
(b) Reforma de la legislacin para el manejo de las quiebras
de las empresas con el fin de establecer: (1) la no
imposicin de la suspensin automtica sobre los activos
2.
3.
VI. Cmo desarrollar los

mercados de capital?
1.
2.
en caso de reorganizacin; (2) que se d prelacin a los

acreedores con garanta en el pago de las deudas y (3) el
derecho de los acreedores a ser consultados en el
proceso de reorganizacin.
Incrementar la competencia en el sistema financiero mediante:
(a) Informacin pblica amplia de las tasas de inters que
cargan los bancos.
(b) Regulaciones que permitan que los intermediarios
financieros distintos a los bancos puedan ofrecer
servicios de pagos.
(c) Creacin de la Agencia de Defensa del Consumidor de
Servicios Financieros.
Fortalecimiento de la regulacin y la supervisin en las siguientes
reas:
(a) Supervisin consolidada de los grupos econmicos. En
esta materia, la SBS debe: (i) establecer criterios de
informacin
homogneos
para
las
empresas
pertenecientes a un mismo conglomerado y (ii)
establecer visitas de inspeccin conjuntas con otros
organismos reguladores (por ejemplo, la CONASEV)
para lograr un mejor control de las distintas empresas
pertenecientes a un conglomerado dado.
(b) Administracin de los riesgos que enfrentan los
intermediarios. En la administracin de los riesgos de
crdito es necesario moverse gradualmente hacia
esquemas del tipo de los que se estn adoptando en el
nuevo Acuerdo de Basilea, en los cuales se delega en
los propios bancos la responsabilidad de desarrollar los
modelos de evaluacin del riesgo de crdito. Por otra
parte, en materia de riesgos de liquidez, se requiere: (i)
una evaluacin ms estricta, por rangos de plazos, de los
descalces entre activos y pasivos; (ii) una evaluacin
ms exhaustiva de las polticas internas de los bancos
para el manejo de liquidez; (iii) una evaluacin ms
cuidadosa de los indicadores de concentracin de los
pasivos. Finalmente, en materia de riesgos operativos,
se requiere: (i) que los bancos establezcan unidades
responsables de la identificacin y el control de los
riesgos operativos y (ii) definir patrones para determinar
los riesgos asociados con la utilizacin de las
tecnologas de la informacin y con otras tecnologas
operativas bancarias.
(c) Supervisin por parte de los agentes privados del
mercado sobre las actividades de los intermediarios.
Debe establecerse la obligacin de que los
intermediarios suministren al mercado informacin
veraz, oportuna, verificable y transparente sobre su perfil
de riesgo y sus polticas de control del riesgo.
Desarrollar nuevos instrumentos que garanticen una oferta
creciente de recursos financieros de largo plazo.
En particular, desarrollar el mercado secundario de hipotecas a
travs de la titulizacin de las mismas, para lo cual se requiere:
(a) La uniformizacin de la documentacin relacionada con
las hipotecas.
(b) La armonizacin de las diversas reglas relacionadas con
la titulizacin.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
VII. Cmo elevar la

eficiencia del mercado de
trabajo?
(i)
VIII.
Cmo elevar la
eficiencia del comercio
exterior?
(i)
(ii)
(c) Un tratamiento tributario ms uniforme de los valores

respaldados por hipotecas (en comparacin con los otros
valores).
(d) Mejora en los procedimientos de titulacin de tierras y
(e) Un proceso ms flexible y expedito de ejecutar, en casos
de insolvencia, las garantas otorgadas por los
prestatarios.
Fomento de los fondos de inversin de capital de riesgo.
Diseo de medidas para la proteccin del accionista minoritario.
Creacin de un mercado accionario especial para las empresas
medianas y pequeas.
Desarrollo del mercado de derivados.
Revisin de algunos aspectos de la regulacin que constituyen
una traba al desarrollo del mercado y
Mejora de las normas de gobierno de las corporaciones.
Cambios en las reglas de operacin de los fondos de pensiones,
tales como los siguientes:
(a) Permitirles colocar una proporcin mayor de sus
recursos en el exterior.
(b) Flexibilizar las regulaciones sobre los lmites de
inversin.
(c) Permitir que una sociedad administradora pueda hacerse
cargo de dos o ms fondos de pensiones.
(d) Reducir las excesivas cargas administrativas y
simplificar las regulaciones.
(e) Disear e implantar disposiciones que conduzcan a un
mayor grado de competencia entre las sociedades
administradoras existentes.
Evitar un retroceso hacia la legislacin laboral inflexible que
prevaleci antes de las reformas.
Consolidar y profundizar los avances hechos mediante nuevas
medidas como:
(a) La reduccin sustancial de los costos de despido para los
nuevos contratos de trabajo. Esta medida se puede
combinar con medidas que estaran orientadas a
transformar el impacto de los costos de despido en el caso
de los contratos ya existentes. Por ejemplo: (1) abrirles a
las empresas la opcin de pagar la Compensacin por
Tiempo de Servicios con cursos de capacitacin siempre y
cuando sean solicitados por el trabajador y se lleven a
cabo en las instituciones de capacitacin que el propio
trabajador escoja; (2) abrirles a los trabajadores la opcin
de cambiar el derecho a indemnizacin por el valor de
cursos de capacitacin en la institucin de capacitacin
que el trabajador escoja.
(b) La reduccin de la participacin de los trabajadores en las
utilidades de las empresas
(c) La reduccin de las contribuciones a la seguridad social.
(d) La eliminacin del Impuesto Extraordinario de
Solidaridad.
Estabilizar la estructura arancelaria. Adoptar una estructura
simple de cuatro niveles. Los cuatro niveles podran ser cero,
cinco, diez y veinte por ciento. Los tres primeros niveles seran
para bienes de capital, bienes intermedios y bienes finales,
respectivamente. Se dejara el nivel del 20 por ciento para ciertos
IX. Cmo mejorar la

eficiencia
de
las
telecomunicaciones?
X. Cmo mejorar la
eficiencia
del
sector
elctrico?
XI. Cmo mejorar la

infraestructura
de
transporte?
10
productos sensibles tales como los bienes agrcolas y algunos

bienes industriales como las confecciones. La estructura
arancelaria tendra una alta concentracin (digamos, ms del 95%
de las partidas arancelarias) en los tres primeros niveles.
(ii)
Definir como estrategia general de negociaciones comerciales la
de formar un bloque comn con los pases de la CAN para los
siguientes procesos de negociacin: (a) con Brasil y
MERCOSUR, hacia la formacin de un rea de libre comercio de
Amrica del Sur y (b) hacia la constitucin del Area de Libre
Comercio de las Amricas (ALCA).
(iii)
Eliminar las sobretasa arancelarias para el sector agrcola. La
eliminacin debe estar acompaada, sin embargo, de la puesta en
prctica de una estrategia de elevacin de la productividad
agropecuaria
(iv)
Eliminar los dos tipos de barrera no arancelaria que an
subsisten: (a) los requisitos de contenido local que el gobierno ha
establecido en conexin con los programas gubernamentales de
nutricin y (b) las provisiones que favorecen a los proveedores
locales en las compras de bienes y servicios hechas por el
gobierno.
(i)
Reformas institucionales que garanticen la independencia de
OSIPTEL.
(ii)
Promocin de la competencia en el sector
(iii)
Desarrollo de una poltica de interconexin que d por resultado
un uso eficiente de la red existente y que genere una entrada
eficiente de nuevas empresas.
(i)
Garantizar la independencia y capacidad de accin autnoma de
OSINERG.
(ii)
Completar el proceso de privatizacin de las empresas estatales
de generacin y distribucin.
(iii)
Que los representantes de las compaas de distribucin y de los
clientes grandes no regulados tengan derecho a voto en los
COES.
(iv)
Remover la asimetra existente en el mercado al por mayor entre
las empresas distribuidoras y las empresas generadoras, asimetra
que ahora opera en desmedro de las primeras.
A. En carreteras
(i)
Fortalecer la independencia del rgano regulador.
(ii)
Simplificar el esquema institucional del sector empezando con la
disminucin del nmero de agencias que operan en el mismo y
con la aclaracin de la divisin de competencias y funciones entre
el menor nmero de entidades resultantes de la simplificacin.
(iii)
Eliminar la ejecucin directa de obras por parte de las entidades
pblicas.
(iv)
Avanzar en la integracin fsica con los pases vecinos y con los
dems pases de Amrica del Sur por medio de la participacin en
IIRSA.
B. En puertos
(i)
Promover el proceso de concesiones de los puertos.
(ii)
Adecuar el esquema de concesiones a la estructura desigual de
tamao y capacidad de los puertos.
C. En aeropuertos.
(i)
Privatizarlos bajo la modalidad de contratos de manejo o darlos
en concesin al postor que minimice los subsidios que el Estado
debera otorgar.

XII. Cmo incrementar la
innovacin tecnolgica en
las empresas peruanas?
XIII. Cmo incrementar la

difusin y utilizacin ms
amplias de las tecnologas
de la informacin y la
comunicacin (TIC)?
11
(i)
Elevar la calidad de la educacin mediante la implantacin de las

medidas propuestas en la seccin II de esta agenda amplia.
(ii)
Crear un ambiente favorable a la inversin privada y a la
competencia en el mercado mediante la implantacin de las
medidas propuestas en las secciones VI, VII, XIV, XV y XVIII
de esta agenda amplia.
(iii)
Establecer incentivos a la inversin en investigacin y desarrollo
en las empresas.
(iv)
Estimular las formas de asociacin entre las empresas privadas,
particular (pero no nicamente) entre empresas pequeas y
medianas, en las que se tome ventaja de las economas de
aglomeracin y/o de las externalidades y economas de escala
resultantes de la cooperacin. Estimular, en particular, las
aglomeraciones locales de empresas y la cooperacin entre las
empresas que pertenecen a la misma cadena de produccin.
(1) Desarrollo de un marco legal y de polticas favorable a la inversin en
general y a la inversin en las TIC en particular. En cuanto a lo primero,
es preciso implantar las medidas que se proponen en las secciones VI, VII,
XIV y XV de esta agenda amplia. En cuanto a lo segundo, es preciso
enfatizar: (i) la necesidad de que se protejan los derechos de propiedad
intelectual; (ii) la necesidad de que se reduzcan los aranceles para la
introduccin de bienes y equipo de capital que incorporen las TIC; (iii) la
necesidad de crear condiciones favorables para la expansin de la oferta de
capital de riesgo; (iv) la necesidad de reducir el nmero de procedimientos
administrativos ante el Estado para la creacin y registro de nuevas
empresas; (v) la necesidad de mantener una poltica de libertad total en
materia de contenidos intelectuales y grficos en los sitios y pginas de
Internet; (vi) la necesidad de que se establezca por Ley que las rdenes de
compra hechas a travs de Internet tienen el carcter de contratos con
fuerza legal, como una manera de promover el comercio electrnico.
(2) Compromiso concreto y factual del gobierno con la utilizacin de las
mencionadas tecnologas. Esto se puede lograr si el gobierno establece
que:
(i) Todas las entidades que prestan servicio al pblico le brinden a los
ciudadanos la opcin de solicitar y recibir estos servicios a travs de
Internet cuando quiera que ello sea tcnicamente posible y
administrativamente razonable y
(ii) Todas las entidades del sector pblico con presupuesto por encima
de un cierto umbral tengan la obligacin de establecer y mantener un sitio
de Internet para proveer informacin al pblico de una manera
transparente y atender consultas de los ciudadanos.
(iii) Se modifiquen los criterios de toma de decisin en materia de
adquisicin de bienes y contratacin de servicios por parte de la
administracin pblica, para que se tenga en cuanto no slo el criterio del
bajo costo sino tambin la incorporacin de tecnologas innovativas y
avanzadas en los bienes y servicios demandados por el gobierno.
(iv) La promocin de la utilizacin ms intensiva posible de las TIC
en las escuelas pblicas, particularmente en los niveles primario y
secundario
XIV. Cmo asegurar la

estabilidad
(3) Promocin de la competencia tanto en los mercados de provisin de las

TIC como en los mercados de los servicios de telecomunicaciones e
informtica.
(i)
Llevar a trmino el ajuste fiscal, mediante:
(a) Reforma del rgimen tributario.

macroeconmica?
(ii)
(iii)
XV. Cmo superar la

inestabilidad de las reglas
del juego para la actividad
econmica privada?
(i)
(ii)
12
(b) Determinacin del nivel de gasto en los presupuestos

anuales durante el perodo de ajuste en funcin de los
objetivos anuales para el supervit primario estructural.
(c) Adopcin de las provisiones necesarias para que la
descentralizacin administrativa y fiscal del pas sea
fiscalmente responsable.
(d) Reforma de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal.
(e) Provisiones para el manejo ordenado de los pasivos
contingentes del sector pblico
(f) Fortalecimiento institucional y tcnico del manejo de la
deuda externa
Reducir la vulnerabilidad de la economa frente a las
perturbaciones externas originadas en el carcter voltil de los
flujos de capital, en los cambios no anticipados en los trminos de
intercambio o en las variaciones bruscas en la demanda de las
exportaciones peruanas, mediante:
(a) Disciplinada puesta en prctica de una poltica fiscal
contracclica.
(b) Fortalecer la regulacin y la supervisin del sistema
financiero.
(c) Mantener el rgimen de tasa de cambio flexible con
intervencin del banco central.
(d) Perfeccionar el sistema de conduccin de la poltica
monetaria basado en la inflacin como blanco directo.
Transformar el clima de expectativas adversas que ha frenado la
recuperacion de la inversin mediante:
(a) Reformas institucionales que creen los incentivos para
que los gobernantes eviten los cambios arbitrarios a las
reglas de juego para la actividad econmica del sector
privado.
(b) Reforma inmediata del mecanismo de salida de las
empresas del mercado para hacerlo ms expedito.
Reformar el poder judicial con el objetivo de fortalecer su
independencia e imparcialidad, mediante medidas como las
propuestas en la seccin XVII de esta agenda.
Reforma institucional que consagre la independencia de los
organismos reguladores mediante una Ley Orgnica de los
Organismos Reguladores que incluya las siguientes provisiones:
(a) Se deberan separar claramente las funciones de de
definicin de polticas y las funciones de regulacin.
Las primeras corresponderan al poder ejecutivo y las
segundas a los organismos reguladores.
(b) Autonoma presupuestal efectiva para las agencias
reguladoras.
(c) La conformacin de directorios cuyos miembros
cumplan estrictas condiciones tcnicas y profesionales;
sean nombrados por el poder ejecutivo y confirmados
por la Comisin de Organismos Reguladores del
Congreso y slo puedan ser removidos con el
consentimiento de sta y por causales graves.
(d) Los miembros de los directorios no seran
representantes del poder ejecutivo y, por lo tanto, no
responderan ante ste por su gestin sino que lo haran
ante la Comisin de Organismos Reguladores del
Congreso y ante la Contralora General de la Repblica.
(e) Los perodos de los directores seran ms largos que el
XVI. Cmo eliminar la

corrupcin?
13
del presidente de la Repblica y seran escalonados.

(f) Los organismos reguladores deben ser sometidos al
escrutinio de la ciudadana mediante normas precisas de
transparencia y rendicin de cuentas.
(iii)
Adelantar una campaa para comprometer a los partidos polticos
y dems fuerzas que suscribieron el Acuerdo Nacional de julio
del 2002 a mantener la estabilidad de la legislacin econmica.
(iv)
Eliminar la excesiva proliferacin de legislacin secundaria.
(v)
Perfeccionar los contratos de estabilidad legal y, en particular, de
estabilidad tributaria.
(vi)
Reformar el servicio civil para crear una administracin pblica
basada en funcionarios de carrera con alta competencia tcnica.
(vii)
En el periodo de transicin hacia un sistema judicial imparcial e
independiente, crear, dentro del Ministerio Pblico, una Fiscala
Especial que tenga como funcin garantizar un marco de
estabilidad jurdica para las empresas.
(viii)
Introducir mecanismos de arbitraje y resolucin de disputas entre
el gobierno y las empresas
(i)
Incrementar la vigilancia y la represin legal de las prcticas
corruptas:
(a) Elevar las penas de crcel para los delitos de corrupcin
administrativa y enriquecimiento ilcito.
(b) Constituir un organismo estatal especializado y de alto
nivel para combatirla, una Fiscala Especial para la
Lucha Contra la Corrupcin.
Para garantizar la
independencia de este organismo, el fiscal especial que
lo encabece debera ser escogido conjuntamente por el
Presidente y el Congreso Nacional y responder por su
gestin ante esos dos poderes. El organismo deber tener
amplias facultades legales para procesar funcionarios
acusados de corrupcin y suficientes recursos
presupuestales para poder reclutar personal altamente
calificado
(ii)
Incrementar la transparencia en al administracin pblica:
(a) Cada entidad del sector pblico debe suministrar
informacin pblica amplia y de fcil acceso acerca de
sus actividades y decisiones.
(b) Aprobar una Ley de Acceso Libre a la Informacin del
Sector Pblico, que obligue a la administracin pblica a
proveer la informacin que los ciudadanos y los medios
de comunicacin soliciten.
(c) Establecer la obligacin de que los candidatos a las
posiciones electivas en el poder ejecutivo y en el
Congreso y los ciudadanos nombrados para cargos altos
en la administracin del Estado publiquen sus
declaraciones de renta y patrimonio.
(d) Establecer la obligacin de que los partidos polticos y
las organizaciones de campaa de los candidatos a
cargos de eleccin popular publiquen informes
detallados y auditados de sus finanzas, en los cuales se
identifiquen las personas y organizaciones que hayan
contribuido a las campaas.
(iii)
Introducir reformas del servicio civil como las propuestas en
la seccin XVIII de esta agenda. Medidas que
profesionalicen la carrera de la administracin pblica; le den
un sentido de independencia a los funcionarios pblicos;
XVII. Cmo reformar el

poder judicial?
XVIII. Cmo modernizar

el Estado?
14
introduzcan mecanismos de concurso para acceder a

posiciones tcnicas en la administracin; introduzcan escalas
de salarios y polticas de ascensos basadas en el mrito; los
niveles ms altos de remuneracin que sean posibles y reglas
precisas en materia de conflictos de inters.
(iv)
En los procedimientos de compras y de otorgamiento de
contratos, se deben fortalecer las facultades legales y la
capacidad tcnica de la Contralora General de la Nacin
(previa una reforma interna de esta entidad, si ello fuese
necesario) para supervisar los procesos de licitaciones. Se
debe hacer uso intensivo, adems, del Internet para la
difusin sin restricciones de la informacin sobre
oportunidades de contratos y licitaciones, condiciones de los
concursos y decisiones que se tomen en dichas materias.
(v)
Participacin de la ciudadana en la supervisin de la
ejecucin del presupuesto por parte de las entidades pblicas.
Se deben establecer por ley comits de supervisin
ciudadana ante los cuales los funcionarios responsables de
las entidades pblicas daran cuenta peridicamente de su
gestin. Estos comits se construiran en cada entidad
pblica, empezando inicialmente con los ministerios y
organismos pblicos descentralizados del orden nacional y
procediendo luego, cuando las condiciones estn maduras
para ello, a propagarlos gradualmente a los niveles regional y
local.
(a) Lucha contra la corrupcin en el sistema judicial. Para que esta lucha
sea eficaz pero no se libre a costa de la independencia del Poder
Judicial, las acciones para erradicar la corrupcin deben ser
supervisadas por un Consejo Mixto pblico-privado que tenga
facultades legales precisas y acotadas de intervencin, por un tiempo
estrictamente limitado, y que est constituido en partes iguales por:
(1) representes del poder judicial (una tercera parte); (2)
representantes del poder ejecutivo y del Congreso (que sumen
tambin una tercera parte) y (3) por representantes de la sociedad civil
y del sector privado empresarial (que sumen la restante tercera parte).
(b) Desarrollo de la capacidad de auto-gobierno responsable y eficiente
de las instituciones judiciales.
a. Reforma del servicio civil que incluya:
1. Unificacin de las planillas y de la informacin del
personal disponible, bajo patrones comunes a todo el
aparato estatal, para permitir una conduccin planificada
de la gestin de recursos humanos del Estado y un
control efectivo de sus implicaciones fiscales.
2. Puesta en marcha de polticas e instrumentos de
incentivos, compensacin, capacitacin y redistribucin
de efectivos, que permitan conciliar la estabilidad con
una gestin eficaz y eficiente de los recursos humanos
del Estado.
b. Reorganizacin del poder ejecutivo.
(1) Racionalizacin del aparato administrativo del Estado,
reduciendo el nmero de entidades y eliminando funciones
redundantes.
(2) Racionalizacin y simplificacin de las estructuras
organizativas de los ministerios y organismos pblicos
descentralizados, fortaleciendo la capacidad de los ministerios
sectoriales para formular y desarrollar polticas.
XIX. Cmo profundizar

la competencia en los
mercados?
15
(3) Fortalecimiento de la autonoma de las entidades reguladoras.

(4) Reorganizacin de las dependencias desconcentradas de la
administracin central para articularse con el proceso de
creacin y desarrollo de los gobiernos regionales.
(5) Reduccin de los costos de transaccin en las relaciones entre
el Estado y las empresas.
Desarrollar la legislacin tendiente a regular la concentracin
econmica. En particular, desarrollar la legislacin sobre las
fusiones de empresas.
La agenda de temas cruciales. La agenda amplia que acaba de esbozarse tiene la virtud
de que presenta un panorama de los problemas y obstculos que es preciso entrar a
superar y de las medidas de poltica y acciones que pueden contribuir a resolver los
problemas y a remover los obstculos. Tiene, sin embargo, el serio defecto de que los
temas no estn jerarquizados en orden de importancia, ni los problemas y obstculos en
orden de gravedad. Una agenda en ese estado de elaboracin no permite todava, por lo
tanto, definir prioridades para una estrategia.
El Per tiene numerosas carencias en casi todas las dimensiones que determinan el grado
de competitividad del pas. Y los recursos para enfrentarlos son escasos. De ah la
importancia de pensar y actuar con un criterio estratgico. De ah, por lo tanto, la
importancia de distinguir entre lo meramente importante, lo muy importante y lo
crucialmente importante. El gran desafo del pensamiento estratgico consiste en
lograr acertar en la tarea de hacer estas distinciones y, de esta manera, iluminar
eficazmente la accin prctica.
El documento utiliza la distincin entre lo importante, lo muy importante y lo
crucialmente importante como categoras de clasificacin de los problemas desde el
punto de vista estratgico. Por medio de la aplicacin de estas categoras, se hace un
esfuerzo de identificar un subconjunto pequeo de reas crucialmente importantes para el
avance de la competitividad del pas. La tesis que se sostiene es que las reas as
categorizadas son aqullas en que yacen los obstculos ms grandes al progreso de la
competitividad de las empresas peruanas en la situacin histrica actual. El sealamiento
de dichas reas y de las tareas que deben llevarse a cabo en cada una de ellas constituye
el contenido de lo que se va a denominar la agenda de temas cruciales. Esta agenda
contiene los temas o reas prioritarias en que la sociedad peruana y la poltica pblica
deben concentrar sus esfuerzos para avanzar ptimamente, en el horizonte temporal del
prximo quinquenio, hacia una elevacin significativa de la competitividad del pas.
La presentacin anticipada de la agenda de temas cruciales es un dispositivo apropiado
para resumir las principales conclusiones de este trabajo. La identificacin de los temas
cruciales est, en efecto, directamente ligada al diagnstico que se hace en los captulos I
a VIII de este documento. El diagnstico demuestra que los principales obstculos a
la competitividad del Per residen en cuatro reas, a saber: (i) el rea de las
instituciones (en el sentido preciso que se explica a continuacin); (ii) la calidad de la
educacin y la escasa inversin existente en la capacitacin laboral de los
trabajadores; (iii) las limitaciones de la infraestructura de transporte y (iv) las
limitaciones del sector financiero y del mercado de capitales.
16
El tema de las instituciones ocupa un lugar central en el diagnstico presentado en este

documento. El diagnstico seala que los mayores obstculos a la competitividad se
encuentran en el plano institucional. En particular, tres factores de tipo institucional
constituyen limitaciones maysculas a la actividad productiva de las empresas. Dichos
factores son: (i) la inestabilidad en las reglas de juego para la actividad econmica del
sector privado, (ii) la corrupcin en la administracin pblica y (iii) la carencia de un
sistema judicial imparcial y eficaz.
En consonancia con los problemas puestos de relieve en el diagnstico, la agenda de
temas cruciales est organizada en torno a un grupo de seis tareas estratgicas en las
cuales debe concentrarse el esfuerzo de poltica pblica para que el Per eleve su
competitividad en el horizonte del prximo quinquenio. Dichas tareas son las
siguientes:
1. Eliminar la inestabilidad en las reglas de juego para la
actividad econmica del sector privado.
2. Elevar la calidad de la educacin e incrementar la
capacitacin laboral.
3. Mejorar la infraestructura de transporte.
4. Eliminar la corrupcin en la administracin pblica.
5. Continuar la reforma de la administracin de justicia
con el objetivo central de constituir el poder judicial en
un bastin de seguridad jurdica para la actividad
econmica privada.
6. La realizacin de las reformas del sistema financiero
que hagan posible un acceso ms amplio al crdito y de
las reformas del mercado de capitales que faciliten la
financiacin de la inversin en capital fijo.
La agenda de medidas y acciones para materializar estos objetivos es, por definicin, la
agenda de temas cruciales. Por la propia manera en que se construye, la agenda de temas
cruciales es, simplemente, un subconjunto de la agenda amplia. Se trata del subconjunto
de sta ltima que se relaciona con los temas que se acaban de enumerar. En trminos
concretos, la agenda en cuestin est constituida, entonces, por las secciones XV, II, XI,
XVI, XVII, V y VI de la agenda amplia, enumeradas en el orden de importancia
jerrquico que se les asigna en el diagnstico y no en el orden de exposicin seguido
en la agenda amplia.
Las medidas de poltica y las acciones que constituyen el contenido especfico de la
agenda de temas cruciales se presentan de manera sinptica en el ltimo captulo del
documento.
I.
LOS RECURSOS DEL PERU
17
En este captulo se hace un inventario de los recursos con que cuenta la economa
peruana. La primera seccin discute la dotacin de recursos naturales; la segunda los
recursos humanos y la tercera los recursos de capital.
A.
Los recursos naturales
El Per tiene una rica dotacin de recursos naturales. Entre los recursos naturales se
destacan por su abundancia los minerales, los recursos pesqueros, el gas natural, las
condiciones naturales requeridas para la generacin de energa hidroelctrica, los
bosques, la potencialidad agrcola asociada con sus suelos y el petrleo. A continuacin
se examinan brevemente las caractersticas de estos recursos.
1.
Los recursos minerales
El Per posee reservas sustanciales de minerales. Los ms importantes son el cobre, el

plomo, el zinc, el estao, la plata, el oro, el hierro y el molibdeno. El pas posee el 8,8
por ciento de las reservas mundiales de plata; el 6,1 por ciento de las reservas mundiales
de cobre; el 3,3 por ciento de las reservas mundiales de estao; el 2,8 por ciento de las
reservas mundiales de zinc y el 0,8 por ciento de las reservas mundiales de oro. Es
apenas natural que, con estos niveles de reservas minerales, el Per sea una potencia
minera a nivel mundial. El pas, en efecto, el segundo productor mundial de plata; el
tercer productor mundial de estao, plomo y zinc; el quinto productor mundial de cobre y
el octavo productor mundial de oro7. El Per produce el 16 por ciento de la produccin
mundial de estao; el 11,2 por ciento de la produccin mundial de plata; el mismo
porcentaje de la produccin mundial de zinc; el 5,7 por ciento de la produccin mundial
de oro y el 4,1 por ciento de la produccin mundial de cobre. La industria minera
peruana es competitiva a nivel mundial. De acuerdo con el Instituto Fraser8, el Per esta
clasificado en el octavo puesto a nivel mundial desde el punto de vista de su carcter
atractivo como destino de la inversin minera; en el undcimo puesto desde el punto de
vista del potencial de sus polticas mineras y en el duodcimo puesto desde el punto de
vista de su potencial mineral. La minera genera el 45 por ciento de las exportaciones
peruanas y el 17,6 por ciento del ingreso tributario del pas.
2.
Los recursos pesqueros
La parte sur-oriental del ocano Pacifico, particularmente a lo largo de las costas de

Chile, el Per y el Ecuador, es la regin del planeta con la mayor biomasa de recursos
marinos. Es tambin la regin con el mayor potencial de crecimiento para la pesca. Es,
por lo tanto, una zona estratgica para la industria mundial de la pesca, especialmente si
se tiene en cuenta que la biomasa marina mundial est declinando.
Los estimativos de la biomasa total y de la correspondiente a las especies pelgicas
particulares que habitan las aguas superficiales y el mar abierto frente a la costa peruana
7
En Amrica Latina, el Per es el primer productor de oro, estao, plomo y zinc y el segundo productor de
plata y cobre. Sin duda, un pas lder en minera metlica en la regin.
8
Citado por Quijandra (2002).
18
(principalmente, la anchoveta y la sardina) han sido muy variables9. Por ejemplo, en

1978 se estimo la biomasa total de anchoveta en 4,8 millones de toneladas. El estimativo
cay a 0,5 millones de toneladas en 1983. Posteriormente se recuper y tuvo
fluctuaciones hasta 1991, ao en el cual registr un crecimiento fuerte. En 1994 alcanz
el mximo histrico de 13,5 millones de toneladas pero cay de nuevo a 8,8 millones en
1995.
La pesca en la costa peruana es vulnerable a las fluctuaciones climticas asociadas con
los fenmenos de El Nio y la Nia. Estos fenmenos se caracterizan por cambios en las
temperaturas ocenicas y en la direccin de las corrientes marinas y estos cambios alteran
las condiciones en que los cardmenes se reproducen y migran. La combinacin de
cambio climtico y captura excesiva por parte de la industria pesquera puede producir
resultados catastrficos, como ya sucedi con el malhadado colapso de la pesca de
anchoveta que ocurri a principios de la dcada de los setenta.
3.
El gas natural
El Per tiene reservas de gas natural de 8,7 trillones de pies cbicos y una produccin de
aproximadamente 14,8 billones de pies cbicos. El nivel de produccin va a aumentar
fuertemente en los prximos aos con la entrada en operacin del yacimiento de
Camisea, el ms grande de Amrica Latina. Este yacimiento contiene entre 9 y 13
trillones de pies cbicos de gas y ms de 600 millones de barriles de gases naturales
lquidos. Con el tiempo, Camisea producir entre 400 y 500 millones de pies cbicos de
gas natural por da y 50.000 barriles de condensados por da. El otro yacimiento de gas
importante es el de Aguayta cuyas reservas se estiman en 440 millones de pies cbicos.
4.
Los recursos hidroelctricos
La cordillera de los Andes forma una divisoria continental que separa al territorio
peruano en dos sistemas hidrogrficos, a saber, el sistema del Pacifico que consiste de
ros de longitud relativamente corta y el sistema del Atlntico cuyos ros forman parte de
la cuenca del Amazonas. Desde el punto de vista de la generacin de energa elctrica, el
ro mas importante del Per es el Rimac que desemboca en el ocano Pacifico despus de
atravesar las reas metropolitanas de Lima y El Callao. Hay trece plantas hidroelctricas
que se alimentan del Rimac y sus tributarios. La generacin de energa elctrica es
vulnerable a las fluctuaciones en los patrones de lluvias.
5.
Los recursos forestales
En el Per, el rea cubierta de bosques es 74,8 millones de hectreas10. El 92,6 por ciento
de dicha rea est localizada en la regin de la selva amaznica; 4,2 por ciento en la
Costa y 3,2 por ciento en la Sierra. El Per tambin tiene una variedad amplia de
ecosistemas boscosos. El bosque tropical amaznico tiene una enorme variedad de
especies. Sin embargo, esta heterogeneidad hace que la explotacin comercial de la selva
9
Esta discusin de los recursos pesqueros se apoya en Agenda:PERU (2001).

Esta descripcin de los recursos forestales se basa en Agenda: PERU (2001) y en Charpentier e Hidalgo
(1999).
10
19
peruana sea ms difcil que la de otros tipos de bosque. La selva peruana produce un
promedio de 150 metros cbicos de madera por hectrea, pero, de esa cantidad,
solamente 2 metros cbicos por hectrea corresponden a especies viables
comercialmente. Esta circunstancia genera incentivos hacia una cantidad de corte
altamente selectiva. Sucede con frecuencia, por ejemplo, que se destruyen reas extensas
de bosque slo para cortar algunos pocos rboles que pertenecen a las especies
comercialmente viables.
Los recursos forestales no estn siendo adecuadamente conservados. La tasa de
deforestacin ha alcanzado el nivel alarmante de 0,010 hectreas por habitante por ao11.
Los mtodos de corte y quema y despeje de los bosques para abrirle campo a la actividad
agrcola y ganadera son la causa principal de la deforestacin. Estos dos mtodos son
responsables de la destruccin del 80 por ciento de la biomasa que se pierde cada ao, el
total de la cual se estima en 40 millones de metros cbicos. A estos mtodos les sigue en
poder devastador el uso de la madera como combustible, que representa el 17 por ciento
de la perdida de biomasa; la degradacin de las cuencas de los ros; la erosin de las
faldas de las montaas y, finalmente, tanto el cultivo de coca como los intentos de limitar
su produccin12. En este contexto, se genera, adems, un efecto de causacin circular,
pues varias de las causas de deforestacin se ven reforzadas a su vez por la deforestacin
misma. As, la desaparicin de los bosques causa erosin de los suelos, degradacin de
las cuencas de los ros, prdida de la biodiversidad y cambios en los patrones climticos.
A los factores mencionados se suma la falta de un marco legal e institucional adecuado
para el manejo de los recursos forestales.
Desde el punto de vista de la superficie de bosque, se estima que las prcticas
mencionadas en el prrafo anterior dan por resultado la destruccin, cada ao, de 260.000
hectreas (GRADE, 2000). El Grfico 1.3 muestra la evolucin del rea deforestada a lo
largo del perodo 1985-2000.
11
Esta tasa es 3,3 veces ms alta que la tasa promedio mundial (0,003) y tambin se compara
desfavorablemente con la de Amrica Latina y el Caribe (0,004) y la de Brasil (0,006).
12
El cultivo de coca trae consigo la destruccin de las reas boscosas para abrir campo al cultivo. A este
efecto se suma la polucin de los suelos y de los ros por medio de las sustancias qumicas utilizadas para
el procesamiento de la hoja de coca. Pero tambin los intentos de erradicar el cultivo son destructivos por
efecto de los defoliantes que se usan para tal propsito.
20
Grafico 1.3
Superficie deforestada del bosque amazonico
(miles de hectareas)
10000
9560
9000
8254
8000
6948
7000
6000
5642
5000
4000
3000
2000
1000
0
1985
1990
1995
2000
En comparacin con la rapidez del proceso de deforestacin, los esfuerzos de

reforestacin son extremadamente limitados. Se estima que, de las 8,5 millones de
hectreas que haban sido deforestadas hasta 1996, slo 430.000 hectreas, es decir, el 5,1
por ciento, han sido reforestadas.
6.
Los suelos y dems factores de potencialidad agrcola
De acuerdo con Hamann y Paredes (1991), solamente el 5,9 por ciento del territorio
peruano es adecuado para la agricultura13. Aproximadamente el 2,9 por ciento de dicho
territorio estaba siendo cultivado a mediados de los noventa (Agenda: PERU, 2001). Las
condiciones para la agricultura varan de acuerdo con la regin del pas que se considere.
La Costa es un desierto donde la agricultura depende de la construccin de obras de
irrigacin. Por esta razn, en esta regin slo el 4,9 por ciento de la tierra es cultivada.
El rea cultivada de la Costa representa, sin embargo, el 22 por ciento de toda la tierra
cultivada y genera el 60 por ciento de la produccin agrcola. La sierra andina tiene un
clima y una topografa hostiles a la agricultura. La tierra agrcola representa el 6 por
ciento de la superficie total de la sierra y una proporcin importante de ella es utilizada
para pastos. La agricultura serrana se caracteriza por tener rendimientos extremadamente
bajos. Las tierras aptas para la agricultura en la regin de la selva representan menos del
uno por ciento del total de las tierras aptas para la agricultura en el Per. Ms all de la
llamada ceja de selva, las condiciones no favorecen ni a la agricultura ni a la ganadera.
De acuerdo con GRADE (2000), la agricultura peruana tiene altos costos ambientales y
stos estn relacionados con la erosin de los suelos, la prdida de fertilidad de la tierra,
la degradacin de las tierras de pastoreo y el uso excesivo de herbicidas y pesticidas.
13
Este examen de los recursos agrcolas del Per se basa en Hamann y Paredes (1991), GRADE (2000) y
Agenda:PERU (2001).
21
GRADE cita el testimonio del Instituto Nacional de Recursos Naturales del Per,
(INRENA), segn el cual, en 1995, la superficie afectada por problemas de erosin
severa alcanzaba los 8 millones de hectreas, siendo la sierra la que presenta un mayor
porcentaje de este total (72,5 por ciento). Es bien sabido que la erosin de los suelos con
aptitudes agrcolas reduce la fertilidad de la tierra y, por ende, afecta negativamente su
productividad.
7.
El petrleo
De acuerdo con la Agencia de Informacin de Energtica de los Estados Unidos (2002),

las reservas petroleras del Per se estiman en 324 millones de barriles. En la parte inicial
de la dcada de los ochenta, la produccin era de alrededor de 200.000 barriles por da.
Ha venido declinando desde entonces. En los ltimos tres aos fue: 106.000 barriles por
da en 1999; 100.000 barriles por da en el 2000 y 96.000 barriles por da en el 2001.
Puesto que el consumo interno es de alrededor de 180.000 barriles por da, sto significa
que el Per se ha convertido en una importador neto de cantidades significativas de
petrleo. El Per produce crudos pesados e importa crudos livianos. El gobierno estima
que para mantener las reservas al nivel actual se requieren inversiones en exploracin y
produccin entre US$112,5 y US$150 millones anuales hasta el 2005. Para duplicar las
reservas a 700 millones de barriles se requerira una inversin anual entre US$287
millones y US$360 millones.
8.
Conclusin: recursos naturales y ventajas comparativas
Las ventajas comparativas del Per se basan principalmente en sus recursos naturales. La
evidencia a favor de este aserto es bien conocida. Una pieza clave de dicha evidencia es
el porcentaje de las exportaciones peruanas basadas en recursos naturales. El Grfico 1.3
permite visualizar las diferencias de estructura entre los pases cuyas ventajas
comparativas se basan en los recursos naturales y los pases cuyas ventajas estn
asociadas a la produccin manufacturera. El Grfico muestra, en efecto, la estructura de
las exportaciones de varios conjuntos de pases y de algunos pases individuales. Cada
barra completa representa la totalidad de las exportaciones de un pas o conjunto de
pases. La parte oscura de la barra representa la participacin porcentual de las
exportaciones de productos primarios dentro de las exportaciones totales y la parte ms
clara la participacin porcentual de las exportaciones manufactureras. Los pases y
grupos de pases se ordenan de abajo hacia arriba en orden de creciente importancia de
las exportaciones de productos primarios. Empezando desde abajo, se tiene la estructura
de exportacin de los pases cuyas ventajas comparativas residen en la manufactura, que
aqu estn representados por los pases industrializados del Este de Asia (en los cuales,
alrededor del 88 por ciento de las exportaciones son de productos manufactureros) y por
el conjunto de todos los pases industrializados (para los cuales alrededor del 71 por
ciento de las exportaciones son manufacturas). Luego viene la Amrica Latina como un
todo, para la cual 48 por ciento de las exportaciones son manufactureras y 52 por ciento
son de productos primarios. A continuacin vienen los pases individuales seleccionados
para esta muestra. Primero se encuentra el grupo constituido por los tres pases de la
regin con ms alto porcentaje de exportaciones de manufacturas, a saber, Mxico,
Republica Dominicana y Jamaica.
En ellos predominan las exportaciones
22
manufactureras, aunque los porcentajes de stas son inferiores a los de las exportaciones
manufactureras del Este de Asia14. Finalmente, se incluye en el grafico a los cinco pases
de la Comunidad Andina de Naciones, los cuales, con excepcin de Colombia, son pases
cuyas exportaciones manufactureras son inferiores al 20 por ciento. Al interior de este
sub-conjunto (y tambin de toda la muestra), el Per es el tercer pas ms altamente
dependiente de las exportaciones primarias.
Grafico 1.4
Estructura de las exportaciones
Ecuador
Venezuela
Peru
Bolivia
Colombia
Manuf.
Jamaica
Primary
Rep. Dom.
Mexico
Lat. Am.
Developed
E. Asia NICs
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Esta evidencia simplemente confirma la afirmacin hecha en la introduccin segn la

cual la mayora de los bienes producidos por el Per corresponden a ventajas
comparativas y modos de competir basados en la abundancia de los recursos naturales y/o
en el bajo costo del trabajo.
Puntos para la agenda. Qu implicaciones tiene este peso de los recursos naturales en
las ventajas comparativas para el desarrollo de una estrategia de competitividad peruana?
Es la abundancia de recursos naturales una suerte de maldicin que condena al Per al
destino inescapable de ser por siempre un pas atrapado en un estadio rezagado de
desarrollo econmico? El tema ha sido objeto de controversia. Una corriente influyente
de pensamiento encabezada en la literatura econmica moderna por Singer (1950) y
Prebisch (1959) ha sido tradicionalmente muy escptica acerca de las posibilidades que
tienen las economas ricas en recursos naturales de lograr un nivel avanzado de desarrollo
econmico. Prebisch y Singer plantearon la hiptesis de que los pases exportadores de
materias primas enfrentan una tendencia de largo plazo hacia el deterioro sistemtico de
sus trminos de intercambio con respecto a los pases productores de bienes industriales y
sostuvieron que esta es una condicin estructural adversa para su desarrollo econmico.
14
Los porcentajes son 78, 77 y 69 por ciento, respectivamente.
23
Tambin sostuvieron que los pases cuya economa se basa en los recursos naturales
enfrentan oportunidades limitadas para el progreso tcnico en comparacin con aquellos
cuyas economas se basan en las manufacturas. De Ferranti et al. (2001) sostienen, por el
contrario, que la experiencia histrica de pases ricos en recursos naturales, tales como
Australia, Canad, Finlandia, Suecia y los Estados Unidos, comprueba que la existencia
de una rica dotacin de recursos naturales es una condicin favorable al desarrollo
econmico si se combina con la bsqueda diligente y la adopcin de nuevas tecnologas
apropiadas a dicha dotacin de recursos. Adems, aaden de Ferranti et al., la evidencia
disponible sugiere que el desarrollo de los recursos naturales no impide el desarrollo
manufacturero o de otras actividades basadas en el conocimiento. La leccin recurrente
de los pases que se han desarrollado con base en sus recursos naturales es la necesidad
de generar un alto nivel de capital humano y una capacidad nacional de aprendizaje e
innovacin.
Lo que se necesita es desarrollar gradual (pero diligentemente) los encadenamientos
hacia adelante asociados con los productos bsicos que el Per produce, empezando con
aquellos en los cuales ya tiene una presencia exportadora importante (minerales, pesca y
algunos productos agrcolas). Los encadenamientos en cuestin deben desarrollarse en la
perspectiva de producir bienes con mayor valor agregado y con mayor incorporacin de
la tecnologa y el conocimiento modernos. Los encadenamientos deben desarrollarse
alrededor de un criterio estratgico central: la viabilidad de mercado, es decir, la
rentabilidad, de las nuevas producciones. Para operacionalizar esta idea el sector pblico
y el sector privado peruanos deben disear una estrategia conjunta de desarrollo de
encadenamientos especficos en cada una de las industrias de exportacin basadas en
recursos naturales. Esta estrategia requiere como condicin indispensable el concurso y
participacin activa del sector privado. Sin embargo, las reglas de juego de esta
asociacin publico-privada deben ser claras y rigurosas. La regla de oro es que el sector
pblico puede y debe contribuir con recursos pblicos pero en el marco de normas que
excluyan de plano los comportamientos de bsqueda de rentas por parte del sector
privado. Los recursos pblicos deben orientarse a la produccin de los bienes pblicos
necesarios para hacer posibles los encadenamientos en cuestin. Adicionalmente, es
fundamental que en un pas tradicionalmente hipercentralizado como es el Per, la
poltica de apoyo al desarrollo de los encadenamientos incorpore una dimensin explcita
de desarrollo regional.
Debe ponerse especial atencin a la creacin de las condiciones econmicas generales
que hacen posible los encadenamientos deseados. Estas condiciones incluyen: (i) la
apertura de la economa al comercio exterior y a la inversin extranjera; (ii) la mejora de
la calidad de la educacin; (iii) el estmulo a la innovacin tecnolgica y la adopcin de
nuevas tecnologas importadas y (iv) el estmulo a la utilizacin de las tecnologas de la
comunicacin y la informacin en los distintos sectores productivos y de servicios. En la
promocin de estas condiciones generales hay un campo de accin muy grande para la
poltica pblica y en conexin con ellas surgen necesidades importantes de generacin de
bienes pblicos.
B.
Los recursos humanos
24
El Per es un pas de 25,2 millones de habitantes en el cual la poblacin crece a una tasa
promedio anual de 1,7 por ciento. La fuerza de trabajo se estima en 10,7 millones de
personas y est creciendo a una tasa promedio anual de 2,6 por ciento.
El 90 por ciento de los adultos sabe leer y escribir. La escolarizacin primaria de los
nios entre seis y doce aos es 91 por ciento y la escolarizacin secundaria de los nios
entre 12 y 17 aos es 55 por ciento. La escolaridad promedio de la poblacin
econmicamente activa (adultos mayores de 23 aos) es 8,7 aos. El Grfico 1.5 muestra
que, desde el punto de vista de este indicador, el Per ocupa el cuarto puesto en una
muestra de diecisis pases de Amrica Latina y el Caribe y el primer puesto entre los
pases de la Comunidad Andina15. Cuando este indicador se toma en relacin con el nivel
de ingreso del pas, se encuentra (vase el Grafico 1.5) que el nivel de educacin de la
poblacin econmicamente activa (PEA) es ms alto que el que le correspondera dado
dicho nivel de ingreso 16 . Esto es una indicacin de que el problema no yace
principalmente en el nivel medio de educacin sino en la calidad de la educacin y en la
productividad del trabajo.
15
Los datos para Argentina y Uruguay utilizados en la Grafica 1.5 son solamente para la poblacin urbana
y los datos para la Republica Dominicana corresponden a 1996.
16
El Grfico 1.5 es apenas uno de un conjunto de grficos tomados de Lora (2001). En la mayora de ellos,
el grfico presenta no slo la informacin del valor observado de la variable de inters sino tambin el
valor pronosticado para dicha variable dado el valor del PIB del Per, con base en ejercicios de regresin
realizados por el Departamento de Investigacin del BID. Para la interpretacin de estos grficos, el lector
debe tener en cuenta que la barra correspondiente al Per representa el valor observado y la distancia entre
el eje vertical y el pequeo rectngulo representa el valor pronosticado de la variable. Si esta distancia es
mayor que la longitud de la barra (es decir, si el rectngulo aparece separado de la barra y, por lo tanto, a la
derecha de la misma), esto significa que el valor pronosticado de la variable es ms alto que el observado,
lo cual equivale a decir que el valor observado es menor que el que le correspondera al Per dado el nivel
de su Producto Interno Bruto. En estos casos, el grfico provee tambin la informacin acerca de la brecha
cuantitativa existente entre el pronstico y el valor observado. El valor de la brecha se da en trminos
porcentuales. Por otra parte, si la distancia entre el eje vertical y el pequeo rectngulo es menor que la
longitud de la barra, el rectngulo necesariamente se superpone sobre la barra. En estos casos, el valor
observado de la variable en cuestin es ms alto que el que le correspondera al Per, dado su nivel de
Producto Interno Bruto y el valor de la brecha es negativo. A manera de ejemplo, en el Grfico 1.5 la
brecha es negativa lo cual significa que el valor observado para la variable aos de educacin de la PEA
es mayor que el valor esperado dado el nivel de ingreso.
25
Grafico 1.5
Aos de educacion de la poblacion economicamente activa, 1998-2000
Argentina
Panam
Uruguay
PER
VENEZUELA
Mxico
Costa Rica
ECUADOR
COLOMBIA
Paraguay
El Salvador
Brasil
BOLIVIA
Honduras
Nicaragua
Guatemala
Fuente: BID. Departamento de Investigacion
3.5
4.5
5.5
6.5
7.5
8.5
9.5
10.5
Los avances significativos del Per en la cobertura cuantitativa en materia educativa son
an ms evidentes cuando se mira el grado de escolaridad de la poblacin joven. El
grfico 1.6 muestra que en el Per los jvenes entre 16 y 18 aos de edad tienen una
escolaridad promedio de 9,4 aos. Tambin muestra el grafico que este nivel es ms alto
que el que le correspondera al pas dado su nivel de ingreso. Desde el punto de vista de
este indicador, el Per ocupa el tercer puesto en la misma muestra de diecisis pases de
la regin a que se hizo referencia en el prrafo anterior y es, adems, el mejor colocado
de los pases andinos.
26
Grafico 1.6
Aos de educacion de la poblacion de 16 a 18 aos
Uruguay
Argentina
PER
Panam
BOLIVIA
Mxico
ECUADOR
VENEZUELA
COLOMBIA
Paraguay
Costa Rica
Brasil
El Salvador
Honduras
Nicaragua
Guatemala
4.5
5.5
6.5
7.5
8.5
9.5
Fuente:BID, Departamento de Investigacion.
Los indicadores disponibles son consistentes con la hiptesis de que el problema de

recursos humanos del Per no yace en la cobertura cuantitativa de la educacin sino en la
calidad de la misma. As, por ejemplo, una clasificacin de la calidad de la educacin en
11 pases de Amrica Latina hecha con base en informacin del Banco Mundial y de los
Ministerios de Educacin de los pases di por resultado que, desde el punto de vista de
la calidad de la educacin, el Per se ubic en el penltimo puesto de la muestra (vase el
Grafico 1.7)17. Por otra parte, en las encuestas para el Informe de Competitividad Global
(ICG) del Foro Econmico Mundial (FEM) 2001-2002, el Per qued entre los diez
pases peor colocados desde el punto de vista de la calidad de las escuelas pblicas, al
ubicarse en la posicin 66 en una muestra de 75 pases.
17
Yendo de izquierda a derecha, las cuatro barras que el Grfico 1.7 muestra para cada pas ilustran el
puesto obtenido por dicho pas cuando se considera, respectivamente, el conjunto del sistema escolar
nacional; el sistema escolar de la zona metropolitana de las grandes ciudades; el sistema escolar urbano
(incluyendo tambin el de las pequeas ciudades) y el sistema escolar rural. La posicin del pas en el
grfico est determinada por la longitud de la barra para el sistema escolar nacional.
27
Grafico 1.7
Clasificacion de la calidad de la educacin en 11 paises
(escala: mejor=1; peor=11)
12
Nacional
Clasificacion
10
Megaciudad
Urbano
Rural
ra
s
H
on
du
om
PE
R
in
ic
an
ue
la
ne
z
ol
iv
B
Ve
R
.D
Mejor
ia
ay
ra
gu
Pa
x
ic
o
M
C
ol
om
bi
a
si
l
B
ra
C
hi
le
en
tin
a
A
rg
Peor
Otro indicador disponible para apreciar comparativamente la calidad de la educacin

peruana es el resultado de los exmenes de matemticas y ciencias para estudiantes de 66
pases. En el Grfico 1.8 se presentan los resultados para una muestra de 11 pases de
Amrica Latina y el promedio obtenido por los estudiantes de los pases industriales. En
esta comparacin, Per resulta ser el ltimo.
Grafico 1.8
Calificaciones promedio obtenidas en examenes de matematicas y ciencias
5
5
P. industriales
C. Rica
4.4
4.2
4.1
4.1
4
4
3.8
3.6
3.5
Ecuador
Bolivia
Chile
El Salvador
Argentina
Colombia
Venezuela
Brasil
Mexico
Peru
0
28
Adicionalmente, de acuerdo con el Instituto Apoyo y el CIPE (2002), el Per, al igual

que Honduras, la Republica Dominicana, Bolivia y Venezuela, se encuentran a la cola de
la regin latinoamericana tanto en el rea de matemticas como en el rea de lenguaje
(p. 2).
Los avances y limitaciones del Per en materia de capital humano se pueden resumir
adecuadamente haciendo referencia al nivel general de desarrollo humano de sus
habitantes, utilizando para ello el Indice de Desarrollo Humano propuesto por el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2001). El valor de este ndice para
el Per en 1999 fue 0,743, considerablemente inferior al del pas lder de la regin
(Barbados) cuyo ndice fue 0,864 y muy por debajo del lder mundial (Noruega) cuyo
ndice fue 0,939. El Per ocup el puesto 73 entre los 162 pases para los cuales se
calcula el Indice y est clasificado como un pas de desarrollo humano medio. Entre los
pases andinos, el Per ocup el cuarto puesto.
La inversin de las empresas en capacitacin laboral. Una de las causas de la deficiente
acumulacin de capital humano existente en el Per es la escasa inversin de las
empresas en la capacitacin laboral y profesional de sus trabajadores. El Cuadro 1.1,
tomado de CAF (2002) 18 , muestra que la probabilidad de que los trabajadores de las
distintas categoras reciban capacitacin por parte de las empresas donde trabajan es una
de las ms bajas en Amrica Latina.
Cuadro 1.1
Probabilidad de recibir capacitacin
Trabajadores no Trabajadores
Supervisores
calificados
calificados
Venezuela
Bolivia
Argentina
Per
Brasil
Ecuador
Colombia
Chile
10
22
25
25
29
37
40
67
35
50
55
42
35
48
78
73
40
55
45
40
65
45
60
70
Tcnicos
40
75
65
45
77
42
79
73
Fuente: CAF (2002)
En una muestra de veinte pases latinoamericanos y del Caribe, el Per es uno de los siete
pases en que las empresas asignan una menor prioridad a la inversin en capacitacin y
formacin especializada de su personal (vase el Grfico 1.8.A). Uno de los factores
determinantes de esta conducta es la legislacin laboral existente. Como acertadamente
lo sugiere el Banco Mundial (2000), en la medida en que el rgimen laboral desestimula
la contratacin de trabajadores permanentes e incentiva la contratacin temporal (ver la
discusin de este tema en el captulo III), en esa misma medida desestimula tambin la
inversin de las empresas en capacitacin, es decir, genera un equilibrio que es subptimo tanto para los trabajadores como para las empresas.
18
Quienes, a su vez, utilizan como fuente al Banco Interamericano de Desarrollo (2001).
29
Grafico 1.8.A
Inversin en capacitacin y formacin especializada
Brasil
Chile
Argentina
Mxico
Costa Rica
Venezuela
El Salv ador
T& T
Uruguay
Nicaragua
Jamaica
Ecuador
Rep. Dominicana
PER
Panam
Colombia
Paraguay
Boliv ia
Guatemala
Honduras
Fuente: World Economic Forum (2001)
Puntos para la agenda. La necesidad de elevar la calidad de la educacin y de

incrementar la capacitacin laboral, como medios para aumentar el capital humano del
Per se combinan para constituir una de las reas crucialmente importantes de la
agenda que este documento propone para la estrategia peruana de competitividad.
Por esta razn, estos dos temas forman parte de la agenda de temas cruciales.
Para mejorar la calidad de la educacin es necesario trabajar, en la perspectiva de
mediano plazo, hacia una reforma del sistema educativo que se base en el cambio de los
incentivos de los agentes relevantes en los procesos educativos. Es necesario alinear los
incentivos en el sentido de favorecer la calidad y la eficiencia. Para tal efecto, la reforma
de las escuelas pblicas debe basarse en los siguientes principios: (i) la asignacin de
recursos debe estar ligada a los resultados de tal manera que las escuelas que ofrezcan
una educacin de mayor calidad (medida por el desempeo de sus estudiantes en pruebas
acadmicas normalizadas) reciban una mayor cantidad de recursos presupuestales y los
profesores que tengan mejor desempeo reciban un salario ms alto; (ii) los padres de
familia deben tener voz efectiva en la administracin de las escuelas; (iii) debe darse a las
familias la capacidad de escoger las escuelas para sus hijos sobre la base de amplia
informacin sobre el desempeo de los estudiantes de las distintas escuelas en exmenes
generales normalizados y (iv) las escuelas deben tener autonoma para organizar su
actividad acadmica y administrar sus recursos.
El otro frente estratgico para la elevacin del capital humano es la reforma del sistema
de capacitacin de la fuerza de trabajo. Existe poca inversin en capacitacin y
especializacin de la mano de obra por parte de las empresas y el sistema de capacitacin
se basa casi exclusivamente en la labor de la entidad estatal, el SENATI, que funciona
30
como un proveedor con gran poder de mercado que suministra el servicio de capacitacin
de una manera centralizada. Tres reformas son esenciales para la transformacin del
sistema de capacitacin: (i) la reforma de la legislacin laboral para reducir los incentivos
a la contratacin temporal de la mano de obra; (ii) introduccin de incentivos a la
inversin en capacitacin por parte de las empresas y (iii) la introduccin de competencia
en la oferta de capacitacin.
En lo que se refiere a la introduccin de incentivos a la inversin de las empresas en
capacitacin, dos tipos de medidas pueden tomarse: (i) subsidios directos a la
capacitacin de trabajadores desempleados y (ii) establecer que los gastos que las
empresas hagan en capacitacin de sus trabajadores sean deducibles de los impuestos a la
nmina o de los impuestos a las ganancias de las empresas.
En lo que concierne a la introduccin de competencia en el mercado de capacitacin,
debe establecerse un sistema en el que, con base en los recursos originados en el
impuesto ya existente a la nomina para capacitacin, las empresas tengan cuentas
corrientes en el sistema de capacitacin y puedan pagar con cargo a sus cuentas los
servicios de los proveedores de capacitacin que ellas escojan en un mercado competitivo
en que participen no solamente SENATI sino las entidades privadas proveedoras de
capacitacin debidamente acreditadas por una entidad pblico-privada independiente. En
este esquema, las otras responsabilidades del Estado deben ser las de estimular la
competencia, proveer informacin, pagar por los servicios prestados y fijar normas de
calidad para el servicio de capacitacin (Lora, 2001).
C.
Los recursos de capital
El capital es un factor muy escaso en la economa peruana. El nivel de acumulacin de

capital es modesto como puede apreciarse en el Grfico 1.9. El grfico presenta los
valores que tena el acervo de capital por trabajador en 1992 para una muestra de pases
que incluye a cuatro pases desarrollados, un pas recientemente industrializado (Corea) y
siete pases latinoamericanos. Los valores estn tomados de la muy conocida base de
datos construida por Heston y Summers (sin fecha). El acervo de capital peruano por
trabajador es el segundo ms bajo en la muestra. El grfico permite apreciar tambin la
brecha existente entre el nivel de la acumulacin de capital en los pases desarrollados y
el nivel existente en el Per. El acervo de capital por trabajador del Canad, por ejemplo,
es 5,3 veces ms alto que el del Per.
31
Grafico 1.9
Acervo de capital por trabajador (miles de dolares de 1985)
0
10
15
20
25
30
35
40
45
Canada
$44.97
Japon
$41.29
Alemania
$41.12
Francia
$37.46
Venezuela
$18.29
Corea
$17.99
Ecuador
$15.81
Colombia
$12.74
Chile
$11.31
Argentina
Peru
Bolivia
50
$10.95
$8.52
$5.34
El tamao de las empresas. Una manera indirecta de apreciar la escala modesta de la

acumulacin de capital en el Per es por medio del examen del tamao tpico de las
empresas. El Grfico 1.10 muestra el tamao promedio de las veinticinco empresas ms
grandes en los pases desarrollados, en los pases del sureste asitico, en el conjunto de
Amrica Latina y en 13 pases individuales de esta regin. La comparacin del tamao
de las empresas peruanas con el promedio de las empresas en otras regiones del mundo
caracterizadas por un mayor desarrollo de la acumulacin de capital no requiere
comentario adicional: la empresa grande promedio de los pases desarrollados tiene un
capital 78,1 veces mayor que la empresa grande promedio del Per y la empresa grande
promedio de los pases del sureste de Asia es 22,2 veces ms capitalizada que la empresa
grande peruana.
32
Grafico 1.10
Valor promedio de los activos de las 25 empresas mas grandes
(miles de US$)
Pases desarrollados
Sudeste Asitico
AMRICA LATINA
Brasil
Mxico
Chile
Argentina
Venezuela
Colombia
Per
El Salvador
Costa Rica
Panam
Nicaragua
Honduras
Guatemala
10,000
14,000,000
3,982,546
1,174,702
6,280,798
4,603,380
1,683,048
1,326,523
735,729
248,746
179,218
53,282
46,597
36,748
30,753
28,288
18,018
100,000
1,000,000
10,000,000
100,000,000
Fuente: Clculos de RES-BID basados en WorldScope y Amrica Economa
Llama la atencin, por otra parte, que el tamao promedio de la empresa grande peruana
sea 6,6 veces inferior al tamao promedio de la gran empresa latinoamericana pues uno
esperara que dichos tamaos fuesen similares. Esta circunstancia hace sospechar que en
el Per existe una relativa atomizacin de la acumulacin de capital. Esta conjetura se
fortalece cuando se compara el tamao promedio observado de las empresas grandes
peruanas con el tamao que se esperara dado el nivel del PIB peruano, estimado este
ltimo tamao mediante un ejercicio economtrico de regresin. El Grfico 1.11
presenta los resultados de dicha regresin para siete economas latinoamericanas y la
comparacin con los tamaos observados. De acuerdo con dichos resultados, el valor de
los activos de la empresa grande peruana promedio debera ser 164 por ciento ms alto
que el valor efectivamente observado.
33
Grafico 1.11
Comparacion entre el valor observado de los activos de la empresa grande promedio y el
valor estimado dado el PIB del pais
13%
Brasil
Mxico
Chile
Argentina
98%
Venezuela
Colombia
Per
100,000
211%
Esperado para el tamao de la economa

164% (brecha)
1,000,000
10,000,000
Fuente: BID. Departamento de Investigacion
La carencia de otros estimativos del capital fsico del Per hace imposible extenderse
aqu sobre el tema. No obstante, en otros captulos de este trabajo se discuten aspectos
relevantes para el proceso de acumulacin de capital peruano. As, en el capitulo III se
examinan las caractersticas del mercado de capitales y en el capitulo IV se discuten las
caractersticas del componente del acervo de capital fsico representado por la
infraestructura productiva del pas.
Empero, la importancia del nivel de acumulacin de capital no debe ser sobreestimada.
Como lo subraya Stiglitz (1988), es cierto que, si un pas logra hacer aumentos
significativos en su acervo de capital, es probable que estos aumentos den por resultado
incrementos en el producto per cpita. Pero las diferencias en el producto per cpita entre
los pases desarrollados y los pases en desarrollo no se pueden explicar nicamente por
las diferencias en el acervo de capital. Una fuente importante de las diferencias entre los
dos tipos de pases yace en las diferencias en la eficiencia con la cual se utilizan los
acervos de capital disponibles. En otras palabras, el problema es no slo el volumen del
acervo de capital sino la productividad con que se emplea. Esto remite a la discusin del
prximo captulo.
II.
LA PRODUCTIVIDAD
A continuacin se utilizan dos maneras complementarias de aproximarse a una medicin

razonable de la productividad de la economa peruana. La primera manera es utilizar los
resultados de algunos ejercicios economtricos de estimacin del crecimiento de la
productividad total de los factores. Uno de estos ejercicios fue llevado a cabo por
Carranza et al. (2001). Los autores estimaron un modelo de contabilidad del crecimiento
econmico para el Per que incluye la contribucin del capital humano y llegaron a los
34
resultados que se presentan en el Cuadro 2.1. El principal hallazgo es que entre 1960 y
1999 la productividad total de los factores declin a una tasa promedio anual de 0,66 por
ciento. La productividad de los factores cay durante dos dcadas consecutivas (19711990) y la cada fue especialmente pronunciada en la dcada de los ochenta, perodo en
que se contrajo a una tasa promedio anual de 3,66 por ciento.
Cuadro 2.1
Resultados de un ejercicio de contabilidad de crecimiento econmico del Per
(tasas de crecimiento anuales promedio en porcentaje)
Periodo
contribucin del
contribucin del
Productividad total
capital fsico
capital humano
de los factores
1961-1970
2.14
2.07
1.11
1971-1980
2.53
2.30
-0.94
1981-1990
1.06
1.92
-3.66
1991-1999
1.49
1.77
0.91
1960-1999
1.80
2.02
-0.66
Fuente: Carranza et al. (2001).
Otro de estos ejercicios fue llevado a cabo por el Departamento de Investigacin del
BID19. El ejercicio consisti en calcular el crecimiento de la productividad total de los
factores para 22 pases de Amrica Latina y el Caribe en la dcada de los noventa y
compararla con el crecimiento promedio de la productividad para el conjunto de Amrica
Latina, para los pases desarrollados y para los pases del sureste de Asia. Los resultados
de las estimaciones y la comparacin se resumen en el Grafico 2.1. El Per es uno de
seis pases de la regin que tuvieron un crecimiento anual promedio positivo de la
productividad.
19
Ver Banco Interamericano de Desarrollo (2001a).
35
Grafico 2.1
Tasa de crecimiento promedio anual de la productividad total de los factores en la decada
de los noventa
Desarrollados
AMRICA LATINA
Sudeste Asitico
Chile
Argentina
Uruguay
Rep. Dominicana
PER
Barbados
Costa Rica
BOLIVIA
Brasil
Guatemala
Trinidad y Tobago
Panama
ECUADOR
Paraguay
El Salvador
Mxico
COLOMBIA
Nicaragua
VENEZUELA
Honduras
Jamaica
Hait
-5%
-4%
-3%
-2%
-1%
0%
1%
2%
3%
Fuente: Calculos RESBID
A pesar del crecimiento en la productividad en la dcada de los noventa, el nivel de la

productividad sigue siendo comparativamente bajo. Esto se puede observar en el Grfico
2.2, el cual muestra los residuos de una regresin en logaritmos del producto por
trabajador contra el capital por trabajador y el nivel promedio de educacin de la fuerza
de trabajo (a manera de variable sustituta del capital humano) para una muestra
transversal de veinte pases de Amrica Latina y el Caribe. Dichos residuos son un
estimativo de la diferencia entre la productividad de la economa peruana y la
productividad promedio de los pases de la regin. El grafico muestra que el Per es uno
de los ocho pases de la regin cuya productividad es inferior a la media y uno de cuatro
pases en que dicha desviacin negativa respecto de la media es ms grande20.
20
El Grafico 2.2 es tomado de Lora (2002).
36
Grafico 2.2
Residuos de una regresion del producto por trabajador contra el capital por
trabajador y la educacion
Brasil
Costa Rica
Guatemala
Colombia
Mxico
Rep. Dominicana
Argentina
Uruguay
El Salvador
Venezuela
T&T
Chile
Paraguay
Jamaica
Honduras
Panam
PER
Nicaragua
Ecuador
Bolivia
-0.8
-0.6
-0.4
-0.2
0.2
0.4
0.6
0.8
Una segunda manera, independiente de la anterior, de apreciar el nivel de la

productividad del trabajo es extrayendo las consecuencias de la informacin suministrada
por el Grfico 2.3. Este grfico muestra el porcentaje de la fuerza de trabajo con
calificacin universitaria que percibe salarios por debajo de un dlar por hora. Tal
porcentaje en el caso del Per es 31,76 por ciento y es el tercero ms alto de Amrica
Latina. Es apropiado concluir que una economa en que el mencionado porcentaje de los
trabajadores de la ms alta calificacin formal perciben salarios tan bajos es una
economa de baja productividad.
37
Grafico 2.3
Incidencia de personas que ganan menos de un dolar por hora en el total de personas
con educacion universitaria a finales de los noventa
52.09
Hon
Bol
32.34
31.76
30.57
Pases
PER
Nic
R.Dom
Svl
Ecu
Pry
Uru
Col
Bra
Pan
Chi
Ven
C.Rica
Mex
Arg
0
26.01
19.07
17.53
10.75
10.35
7.84
7
6.14
6.13
4.87
4.81
4.35
3.45
10
20
30
40
50
60
Fuente: Encuestas de Hogares.
Qu factores explican la baja productividad de la economa peruana? Las causas son

mltiples y su identificacin es precisamente el objeto del resto de este trabajo. En los
captulos III a VII se explorarn los determinantes estructurales, de disponibilidad de
infraestructura, tecnolgicos, macroeconmicos e institucionales que explican la baja
productividad de la economa peruana. Por la estrecha relacin existente entre
productividad y competitividad, dichos factores son tambin, al mismo tiempo, los que
explican los problemas de competitividad del Per. Sin embargo en el resto de este
captulo se explorarn algunos elementos que tambin contribuyen a explicar la
deficiente productividad de las empresas peruanas. Los elementos que se van a esbozar
son los siguientes: (i) el tamao del mercado; (ii) el tamao de las empresas; (iii) la
fragmentacin de las cadenas de produccin y (iv) algunos rasgos de la cultura
empresarial peruana que son adversos a una mayor productividad
El tamao del mercado peruano es pequeo. El tamao de la poblacin es, ciertamente,
un factor limitante pero no es la limitacin principal. La mayor limitacin es la
capacidad adquisitiva de aqulla. En el Per el ingreso nacional per cpita es US$2.080.
El 54, 8 por ciento de la poblacin es pobre (el 24,4 por ciento son pobres extremos y el
30,4 por ciento son pobres no extremos). La distribucin del ingreso es desigual. El 20
por ciento ms rico recibe el 48 por ciento del ingreso nacional y el 20 por ciento ms
pobre solamente el 6 por ciento. El coeficiente de Gini era 0,493 en el 2000. Un
mercado tan estrecho y de tan poca capacidad adquisitiva limita la posibilidad de
desarrollar economas de escala en la produccin para una industria manufacturera que,
en su mayor parte, no cuenta con el mercado externo como un destino para su produccin
pues no est en condiciones de competir exitosamente en l.
38
Las empresas son pequeas. Las microempresas y las pequeas empresas predominan
numricamente. El 96,1 por ciento de los establecimientos son microempresas; el 3,5 por
ciento son pequeas empresas; el 0,3 por ciento medianas empresas y el 0,1 por ciento
son grandes empresas. Pero, como se discuti en el captulo anterior, inclusive las
grandes empresas del Per son relativamente pequeas desde el punto de vista de los
patrones internacionales. Este predominio de la empresa muy pequea es un caso
extremo en Amrica Latina. En el Per, es mucha la gente que trabaja sola o es duea de
una empresa pequea (vase el Grfico 2.4). Adems, la mayora de las empresas
pequeas no son firmas de tipo moderno. Es obvio que una economa donde predominan
las empresas muy pequeas no puede ser una economa de alta productividad en muchas
ramas industriales. Las economas de escala son inaccesibles para la mayora de los
productores peruanos.
Grfico 2.4
Empleadores y Cuenta propias como % empleo
PER
Rep. Dominicana
Paraguay
Colombia
Bolivia
Honduras
Venezuela
Guatemala
Ecuador
Nicaragua
Panam
El Salvador
Brasil
M xico
Argentina
Costa Rica
Uruguay
Chile
Fuente: EEHH
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
La fragmentacin de las cadenas de produccin. Otro factor que contribuye a la baja

productividad es la fragmentacin de las cadenas de produccin existentes. Como ya se
dijo arriba, las cadenas de produccin tienen un carcter trunco principalmente porque,
partiendo de los sectores primarios, que es donde el pas ha tenido histricamente sus
ventajas comparativas, no se han desarrollado los encadenamientos hacia mayores niveles
de valor agregado que caracterizan las experiencias exitosas de otros pases. Se tiene, por
el contrario, una estructura econmica disyunta en que los sectores primarios y los
sectores no primarios que existen de hecho no tienen encadenamientos vigorosos.
La cultura empresarial. Finalmente, existen algunas caractersticas de la cultura
empresarial peruana que frenan el desarrollo de la productividad. Dejando de lado las
dos cuestiones fundamentales de la actitud de los empresarios ante la inversin en
innovacin tecnolgica y la actitud ante la inversin en capacitacin de los trabajadores,
39
que son tratadas en otros captulos, los rasgos ms notables son los siguientes: (i) la
prevalencia de la informalidad; (ii) la escasa preocupacin en torno a la calidad de los
productos; (iii) el carcter familiar y cerrado de la mayora de las empresas y (iv) la
escasa o casi nula puesta en prctica de las concepciones ms avanzadas acerca de cmo
relacionarse con el cliente final. Son caractersticas interrelacionadas y que se refuerzan
mutuamente. La discusin se va a concentrar en los factores (ii) y (iv).
El paradigma contra el cual hay que evaluar la cultura empresarial de cualquier pas en el
mundo contemporneo es la cultura empresarial del sector de vanguardia de la economa
mundial. Este sector de vanguardia, tipificado por las firmas de alta tecnologa de los
pases avanzados, se caracteriza por empresas: (1) donde se practica sistemticamente la
innovacin para producir bienes y servicios de mejor calidad, frecuentemente (aunque
que no necesariamente) a costos ms bajos; (2) que buscan diferenciar sus productos, es
decir, producir bienes con rasgos distintivos y nicos a los cuales los consumidores
atribuyen alto valor (lo cual les permite a las empresas extraer rentas, al menos
temporalmente); (3) que buscan llegar al consumidor final y, por lo tanto, cubren las
distintas etapas desde la produccin hasta la distribucin final, incluyendo el desarrollo
de los productos y el mercadeo de los mismos; (4) que desarrollan sus propias marcas
como elemento clave de diferenciacin; (5) que tienden a desarrollar diseos nicos para
sus productos; (6) donde los procesos de produccin tienden a ser sofisticados y a basarse
en la mejor tecnologa disponible en el mercado; (7) que estn orientadas hacia la
satisfaccin del consumidor; (8) que controlan las cadenas de distribucin de sus
productos; (9) que adoptan relaciones internas de trabajo flexibles, formas de relacin
que favorecen la iniciativa individual y el trabajo en equipo y (10) que operan con un
grado sustancial de delegacin de la autoridad y bajo la conduccin de gerentes
profesionales y competentes, remunerados normalmente en funcin de su desempeo.
No existen, desafortunadamente, estudios empricos sobre la cultura empresarial peruana.
Hay alguna evidencia, sin embargo, de que capas enteras de empresarios peruanos
pertenecen ms a la cultura de la bsqueda de proteccin, de subsidios y rentas que a la
cultura caracterizada por la disposicin al riesgo, a la innovacin y a la competencia
basada en aumentos de la productividad. Un indicio de sto es que no parece existir, por
ejemplo, una preocupacin importante en torno a la calidad de los productos. De acuerdo
con la Presidencia del Consejo de Ministros, PCM, (2002), el Per tiene el menor nmero
de empresas con sistemas de calidad certificados siguiendo la metodologa ISO 9000. La
segunda columna del Cuadro 2.2 muestra, con base en los datos de INDECOPI, el
nmero de empresas que han obtenido la certificacin ISO 9000 en Brasil, Colombia y el
Per. Obviamente, dado el tamao tan desigual de las dos ltimas economas respecto a
la primera, este indicador es imperfecto. Para tener un indicador que corrigiera por el
tamao de la economa, se calcul el nmero de empresas certificadas por billn de
dlares de PIB. Los resultados se muestran en la tercera columna. A la luz de ellos, es
claro que las empresas peruanas estn sustancialmente rezagadas respecto de las
brasileas y de las colombianas. De acuerdo con la PCM, parte de la explicacin yace en
que en la actualidad, no existe ninguna organizacin que impulse la calidad de manera
integral y promueva no slo la concientizacin sino el compromiso y la accin. No existe
una sociedad de profesionales practicantes de la calidad ni una sociedad de profesionales
40
de laboratorio que impulse prcticas de calidad en la investigacin productiva. La PCM

aade que, en forma sorprendente, los exportadores parecen estar incluso menos
concientizados con respecto a la calidad que los otros sectores.
Pas
Brasil
Colombia
Per
Cuadro 2.2
Nmero de empresas certificadas (ISO 9000)
Empresas certificadas
Empresas certificadas por
billn de dlares de PIB
6890
9,1
647
7,5
141
2,7
Dada la escasez de evidencia emprica basada en datos directos, la mejor fuente de

informacin sobre la cultura empresarial peruana son las encuestas para el ICG del FEM,
2001-2002. Algunos de los resultados dan una clara indicacin de las limitaciones
internas de dicha cultura. Considrese, por ejemplo, la variable presencia de las
empresas exportadoras en la cadena de valor, que busca medir hasta qu punto las
empresas exportadoras de un pas extienden su esfera de accin ms all de la
produccin, para cubrir aspectos como el desarrollo de los productos, el mercadeo y la
distribucin, es decir, buscan llegar lo ms cerca posible al consumidor final. En esta
variable, el Per se ubic en la posicin 61 en la muestra de 75 pases. Una variable
relacionada con la anterior es la variable grado de control de la distribucin
internacional que mide el grado en el cual el mercadeo y la distribucin internacional de
los productos de exportacin de un pas dado son controlados por las empresas del pas
(por oposicin a la situacin en que el mercadeo y la distribucin internacional se hacen
por medio de compaas extranjeras). En esta variable la posicin del Per es
relativamente buena: ocupa el puesto el 45 y es el quinto en Amrica Latina. En la
variable desarrollo de marcas propias, que busca medir el grado en el cual las empresas
que venden en el mercado internacional lo hacen con sus marcas propias (por oposicin a
hacerlo con marcas extranjeras), el Per ocup la posicin 59. En la variable capacidad
de innovacin, que mide el grado en el cual las empresas desarrollan sus propios
productos o procesos (por oposicin a la situacin en que compran la tecnologa a otras
compaas), el Per ocup la posicin 67. En la variable exclusividad del diseo de los
productos, que mide el grado en el cual los diseos son desarrollados por las propias
empresas (por oposicin a la adquisicin de los mismos por el mecanismo de licencia o,
simplemente, por la va de copiar los diseos), el Per obtuvo la posicin 71, es decir,
una de las cuatro ms bajas en la muestra de 75 pases; muy por debajo de los lderes de
la regin, que son Jamaica (posicin 20), Trinidad y Tobago (posicin 33) y Colombia
(posicin 39). En la variable sofisticacin de los procesos de produccin, que busca
medir el grado en el cual las empresas utilizan la mejor y ms eficiente tecnologa, el
Per qued en la posicin 62. En la variable grado de desarrollo del mercadeo, que
mide el grado de sofisticacin de las tcnicas de mercadeo utilizadas por las empresas de
un pas, el Per obtuvo la posicin 58. En la variable grado de orientacin hacia el
consumidor, que mide el grado en el cual las empresas ponen nfasis en la satisfaccin
del consumidor, el Per ocup el puesto 56. En la variable amplitud de los mercados
internacionales en que operan las empresas, el Per qued en la posicin 65. En lo que
41
se refiere a las variables que miden la flexibilidad de las relaciones internas de trabajo en
las empresas, el cuadro que ofrecen los resultados de las encuestas del ICG es variado.
En dos de las variables, el pas ocupa posiciones que, sin ser buenas, por lo menos no se
desvan mucho de su posicin global en la clasificacin general. Las variables en
cuestin son la variable grado en el cual la compensacin de los ejecutivos incluye
incentivos21 (por oposicin a la situacin en que se basa exclusivamente en el salario) y
la variable grado en que las empresas estn manejadas por gerentes profesionales (por
oposicin a la situacin en que la gestin de aqullas corre a cargo de miembros de la
familia propietaria). El Per ocup la posicin 55 en la primera variable y la posicin 57
en la segunda. En la variable disposicin a delegar la autoridad la posicin del Per
(64 entre 75) es considerablemente inferior.
A la luz de los anteriores resultados, la conclusin que se impone es que, aunque en el
Per hay, sin duda, empresas de vanguardia, modernas y eficientes, no son stas las que
le imprimen el tono caracterstico al paisaje empresarial sino ms bien la masa de
empresas rezagadas respecto de la cultura innovadora, flexible y productivista que
domina en los sectores de vanguardia de la economa global contempornea.
Las limitaciones internas de la cultura empresarial peruana se expresan, finalmente, en el
hecho de que entre las 64 empresas de Amrica Latina que la revista Amrica Economa
clasifica como globalmente competitivas, no aparece ni una sola empresa peruana. Las
64 empresas en cuestin pertenecen a seis pases y estn distribuidas geogrficamente de
la siguiente manera: el 40 por ciento son mejicanas, el 30 por ciento brasileas, el 16 por
ciento chilenas, el 9 por ciento argentinas, el 3 por ciento colombianas y el 2 por ciento
venezolanas.
Puntos para la agenda. Dos de los temas discutidos en este captulo son susceptibles de
ser influidos por la poltica pblica, a saber, la fragmentacin de las cadenas de
produccin y el estado de la cultura empresarial.
En el tema de las cadenas de produccin es necesario propiciar una asociacin
estratgica entre el sector pblico, el sector privado y el sector cientfico-tecnolgico
(universidades, institutos de investigacin y entidades afines) con el objetivo de trabajar
conjuntamente hacia el fortalecimiento de las cadenas. Se debe construir sobre la base
del trabajo ya avanzado por algunas entidades gubernamentales como PROMPEX22. La
primera tarea es realizar diagnsticos detallados de las cadenas productivas ms
relevantes. Los diagnsticos de cada cadena especfica deben identificar, para cada
eslabn de la respectiva cadena, el estado de las variables productivas, tecnolgicas,
organizacionales, financieras y de capacitacin de la fuerza laboral y gerencial. Los
diagnsticos servirn para identificar los problemas de cada cadena como un todo y los
de sus eslabones particulares. Sobre la base de la identificacin de los problemas se
21
Los incentivos a que se hace referencia son los empleados en los pases avanzados: bonificaciones por
buen desempeo; opciones de compra de acciones y similares.
22
PROMPEX ya ha hecho trabajo en las cadenas de los siguientes sectores: agrario; agro-industrial; textil y
confecciones; madera y sus manufacturas; cuero y calzado; pesca y acuicultura; manufacturas diversas y
artesanas.
42
podran disear planes de fortalecimiento de las cadenas y dentro de ellos definir las
formas relevantes y permisibles de intervencin de la poltica pblica y los actores
institucionales que deberan asumir la responsabilidad de acometer dichas intervenciones.
En el tema de la cultura empresarial el principio bsico de la poltica pblico es obvio:
corresponde al sector privado hacer el esfuerzo fundamental de transformar sus hbitos
empresariales si es que aspira a ganar terreno en los mercados globales contemporneos.
Pero el sector pblico puede ayudar asumiendo labores de coordinacin y de produccin
de bienes pblicos. En el corto plazo, el gobierno puede contribuir al desarrollo de las
siguientes tareas: (i) el diagnstico del estado actual del gobierno corporativo en las
empresas peruanas; (ii) la difusin de las prcticas de buen gobierno corporativo
reconocidas internacionalmente y la promocin de su adopcin por parte de las empresas;
(iii) la promocin de las llamadas prcticas gerenciales de alto desempeo; (iv) el
establecimiento del Sistema Nacional de la Calidad, con la misin de promover
estrategias de mejoramiento de la calidad; (v) la realizacin de un Programa de
Aseguramiento de la Calidad para promover que las empresas, de una manera masiva,
obtengan la Certificacin Internacional en normas ISO y (vi) utilizacin de los programas
de cooperacin tcnica multilaterales y bilaterales para organizar programas de
entrenamiento de empresarios peruanos en los pases industriales sobre temas de frontera
en gerencia, con nfasis especial en la capacitacin de los pequeos y medianos
empresarios.
III.
43
LA EFICIENCIA DE LOS MERCADOS
Esta parte del anlisis toma como punto de partida dos premisas. La primera es que las
empresas de una economa dada son ms eficientes y, por lo tanto, estn en mejores
condiciones de competir globalmente, cuando los mercados en que operan son ms
eficientes. La segunda premisa es que la eficiencia de los mercados puede verse
empeorada por la intervencin administrativa del Estado 23 o por la existencia de
estructuras de mercado en las cuales la competencia est restringida como ocurre cuando
existen monopolios (pblicos o privados) u oligopolios.
De una manera general, la intervencin excesiva del Estado en los mercados no es un
problema protuberante en el caso peruano. De haber sido uno de los pases con un grado
mayor de intervencin inadecuada del Estado, el Per paso, en la dcada anterior, a ser
una de las economas menos intervenidas de la regin. Es bien conocido que el Per fue
uno de los pases lderes en el proceso de reformas estructurales de los noventa, una de
cuyas metas centrales fue, precisamente, eliminar las formas de intervencin excesiva del
Estado en la economa por medio de la privatizacin de las empresas pblicas y la
liberalizacin del comercio exterior y de los mercados internos. El Grfico 3.1 muestra
como el Per es el segundo pas en Amrica Latina y el Caribe en trminos de la
extensin, rapidez y profundidad de las reformas estructurales tendientes al
establecimiento de una economa de mercado, medidas por el Indice de Reforma
Estructural desarrollado por Lora (1997).
Grafico 3.1
Indice de Reformas Estructurales
Bolivia
PERU
T&T
Jamaica
Argentina
Rep. Dominicana
Brasil
Chile
Paraguay
Nicaragua
Promedio regional
Colombia
El Salvador
Costa Rica
1985
Ecuador
Venezuela
Guatemala
1999
Mxico
Honduras
Uruguay
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
Fuente: Lora (2001).
23
Con excepcin de aquellos casos en que la intervencin sea necesaria para corregir fallas de mercado.
44
Un indicador certero del grado en el que el Per ha sido lder del proceso de reformas es
el hecho de que, a pesar de algunas inconsecuencias y tropiezos (sobre los cuales este
documento volver en captulos posteriores), el pas ocupa el segundo lugar en la regin
en la intensidad del proceso de privatizacin, medida por el valor acumulado de las
privatizaciones realizadas entre 1988 y 1999 como porcentaje del PIB (vase Grfico
3.2).
Grafico 3.2
Valor acumulado de las privatizaciones realizadas en 1988-1999 como porcentaje
del PIB de 1999
BOLIVIA
PER
Brasil
Argentina
El Salvador
Guatemala
Mxico
VENEZUELA
T&T
COLOMBIA
Nicaragua
Rep. Dominicana
Chile
Honduras
ECUADOR
Costa Rica
Paraguay
Uruguay
0%
5%
10%
15%
20%
25%
Otros autores coinciden en sealar la intensidad del proceso de reforma peruano.

Corrales (2000), por ejemplo, clasifica al Per en el grupo que l denomina
reformadores agresivos de la dcada de los noventa24. Empero, el proceso de reforma
peruano fue incompleto en aspectos importantes y ha sido, por otra parte, objeto de
retrocesos parciales, razn por la cual se justifica hacer un examen de algunos mercados
de la economa peruana con el propsito de identificar las distorsiones y rigideces que
aun estn afectando la asignacin eficiente de los recursos. A continuacin se examinan
el mercado financiero, el mercado de trabajo y el comercio exterior.
A.
Los mercados financieros
Esta seccin se divide en dos partes. En la primera parte se discuten las caractersticas
del mercado de crdito y del sistema bancario. En la segunda parte, se examina el
mercado de capitales.
El mercado de crdito y el sistema bancario. En los noventa, el sistema financiero
peruano fue objeto de una reforma profunda. Las principales medidas fueron la
24
Los otros pases que Corrales clasifica en el grupo de los reformadores agresivos son Argentina,
Bolivia, Chile y Mxico.
45
liberacin de las tasas de inters; la eliminacin de los bancos de fomento de primer piso;
la privatizacin de los bancos comerciales estatales; la reduccin de los encajes; la
eliminacin de los impuestos a la intermediacin financiera; la autorizacin legal para
establecer instituciones financieras de banca mltiple y la creacin del sistema privado de
pensiones. Como consecuencia de la reforma financiera, el sistema bancario super la
profunda crisis de desintermediacin financiera en que se haba sumido a finales de la
dcada de los ochenta por efecto de la hiperinflacin y de la crisis econmica de
entonces. La razn de la liquidez al PIB aument sostenidamente de 3,4 por ciento en
1990 a 25,2 por ciento en 1999. Gracias a ello, el crdito al sector privado aument de
6,1 por ciento del PIB en 1990 a 27,9 por ciento en 1999. Adicionalmente, la reforma di
por resultado la reduccin en las tasas de inters y en los mrgenes de intermediacin.
Cabe preguntarse, sin embargo, si la reforma y la recuperacion que le sigui han sido
suficientes para dotar al Per del sistema financiero que necesita para ser competitivo en
la economa global de la actualidad.
Este documento propone dos criterios para evaluar si el sistema financiero peruano
contribuye positivamente a la competitividad de la economa. El primer criterio es
evaluar en qu medida los mercados financieros peruanos cumplen cabalmente con su
funcin de canalizar los ahorros de las unidades econmicas superavitarias hacia la
satisfaccin de las necesidades de financiacin de las unidades econmicas deficitarias.
El segundo criterio consiste en examinar la relacin del sistema financiero con la
estabilidad macroeconmica con miras a evaluar si las reglas institucionales de operacin
del sistema financiero contribuyen a minimizar el potencial de inestabilidad que es
intrnseco a los sistemas financieros liberalizados, especialmente en economas pequeas
y abiertas que han liberalizado la cuenta de capitales de la balanza de pagos.
El sistema financiero peruano y la funcin de provisin de crdito. Con el fin de
evaluar en qu medida el sistema financiero cumple con su funcin de proveer crdito, es
apropiado tomar como punto de partida los indicadores de la disponibilidad de crdito en
la economa. El Grfico 3.3 presenta el crdito del sistema financiero al sector privado
como porcentaje del PIB para veinte pases de Amrica Latina y el Caribe en 1999. El
Per resulta ser uno de los seis pases de la regin donde dicha proporcin es mas baja, lo
cual sugiere que las empresas no financieras enfrentan una situacin de escasez de
crdito.
46
Grafico 3.3
Credito al sector privado como porcentaje del PIB, 1999
Panam
Chile
Bolivia
Ecuador
Nicaragua
Uruguay
T&T
El Salvador
Honduras
Brasil
Colombia
Rep. Dominicana
Jamaica
Paraguay
PER
Argentina
Guatemala
Costa Rica
Mxico
Venezuela
20
40
60
80
100
120
140
Fuente: Banco Mundial
Pero no slo la proporcin es baja sino que, adems, es inferior a la que le correspondera
al Per dado su nivel de ingreso. El Grfico 3.4 ilustra la comparacin entre los niveles
observados del crdito al sector privado como porcentaje del PIB y los valores estimados
con base en una regresin, para el caso de los pases andinos (y para el ao 2001). Se
encontr que, para el Per, el valor observado est 38 por ciento por debajo del valor que
le correspondera dado su nivel de ingreso.
Grafico 3.4
Comparacion del credito al sector privado observado (como porcentaje del PIB) al credito
estimado dado el nivel de ingreso, 2001
Chile
Uruguay
Bolivia
Brasil
Esperado para
su nivel de ingreso
Ecuador
Peru
38%
Brecha
Argentina
Colombia
96%
220%
Venezuela
10
20
30
40
50
60
70
47
La opinin de los empresarios peruanos confirma lo que los Grficos 3.3 y 3.4 sugieren.
De acuerdo con los resultados de las encuestas para el IGC 2001-2002, el Per es un pas
donde es difcil obtener crdito. El Per ocup la posicin 59 (entre 75) en la variable
facilidad de obtencin de prstamos, con una calificacin de 2,2 sobre 7. El Grfico
3.5 muestra la clasificacin relativa de los pases latinoamericanos con respecto a esta
variable y tambin ilustra que el mencionado valor observado para el Per est 14 por
ciento por debajo del que le correspondera dado su nivel de ingreso. Por otra parte, las
condiciones de acceso al crdito parecan estar deteriorndose a principios del 2001,
momento en que se practicaron las mencionadas encuestas. As, a la pregunta de si
durante el ultimo ao la obtencin de crdito para su empresa devino ms fcil o ms
difcil, las respuestas de los empresarios peruanos determinaron que el pas ocupara la
posicin 72 (entre 75) en la variable correspondiente.
Grafico 3.5
Indice de facilidad de obtencion de prestamos, 2001
Brasil
Panam
T&T
Chile
Paraguay
Uruguay
Rep. Dominicana
Argentina
COLOMBIA
Esperado para
su nivel de ingreso
El Salvador
VENEZUELA
Nicaragua
14%
PER
Costa Rica
Brecha
Mxico
Guatemala
Honduras
Jamaica
BOLIVIA
ECUADOR
Escala 7=mejor, 1=peor
Fuente: World Economic Forum 2001.
1.5
2.5
3.5
El problema que estos indicadores de escasez de crdito plantean es el siguiente: por qu

un sector financiero que fue objeto de una de las reformas ms ambiciosas de la regin,
tanto por la profundidad de los cambios realizados como por la velocidad con la que fue
llevada a cabo (Morris, 2000) slo ofrece crdito al sector privado (como proporcin del
PIB) en un monto que es 62 por ciento del que debera ofrecer dado el nivel de ingreso
del pas? En la discusin de esta cuestin es importante distinguir entre los problemas
relacionados con la fase recesiva que vivi la economa peruana entre 1998 y finales del
2001 y los problemas de tipo estructural que, de no solucionarse, seguirn actuando en la
nueva fase de ascenso de la economa que se inici en el 2002. Desde el punto de vista
de los factores cclicos que irrumpieron con la crisis financiera internacional de 19971998 y que se desencadenaron con la reduccin del crdito externo de corto plazo a los
bancos peruanos en el segundo semestre de 1998, por parte de sus acreedores
internacionales, la banca peruana est en un proceso de recuperacin que se manifiesta en
48
la mejora de sus indicadores de calidad de cartera y rentabilidad. Los bancos ms frgiles

no pudieron resistir la difcil situacin que sufri el sector desde finales de 1998 y
tuvieron que ser cerrados o fusionados en intervenciones del organismo supervisor que,
de una manera general, fueron acertadas y oportunas. Se ha venido operando, adems, un
proceso de recapitalizacin de los bancos y la recuperacin del sector real ha contribuido
a estabilizar el sistema financiero, el cual, en sus elementos esenciales, est preparado
para una nueva fase de crecimiento. En lneas generales, entonces, los factores cclicos
que aquejaron al sistema financiero estn en un proceso ms o menos avanzado de
solucin. Lo que este documento sostiene, sin embargo, es que la superacin de los
factores puramente cclicos que afectaron al sistema financiero en el cuatrienio 19982001 no va a transformar radicalmente la situacin estructural de escasez de crdito
ilustrada por los Grficos 3.3 y 3.4. En otras palabras, si no se solucionan los
determinantes ms profundos que obstaculizan la oferta de crdito un nuevo auge de la
economa dar por resultado, ciertamente, un aumento significativo del crdito al sector
privado como proporcin del PIB, pero nunca de la magnitud suficiente para cerrar la
brecha ilustrada en el Grfico 3.4 ni mucho menos para elevar dicho indicador a niveles
comparables con los de Chile y Bolivia, los lderes regionales en materia de crdito al
sector privado (vase el Grfico 3.3)25.
Entre los factores estructurales que contribuyen a explicar la insuficiencia estructural de
la oferta de crdito en el Per este documento desea destacar los siguientes: (1) la falta de
proteccin de los derechos de los acreedores y (2) las limitaciones a la competencia
derivadas de la estructura oligoplica del sector financiero peruano. En los prrafos
siguientes se discuten estos temas en el orden enunciado.
La falta de proteccin de los derechos de los acreedores. En el Per, la falta de
proteccin legal efectiva a los derechos de los acreedores es un serio problema y esto
tiene repercusiones profundas sobre el sistema financiero26. Los estudios empricos han
comprobado que en los pases donde existe proteccin de los mencionados derechos, ste
es un factor que incentiva tanto a los prestamistas como a los prestatarios a suscribir
contratos financieros y a someterse a sus clusulas. Como es bien sabido, el contrato de
crdito involucra a tres partes, a saber, el acreedor, el deudor y las instituciones que
vigilan y garantizan que las dos primeras partes cumplan sus compromisos. Si estas
instituciones son inadecuadas, el prestatario puede llegar a la conclusin de que los
beneficios que ha de recibir del incumplimiento del contrato superan a los costos de
incumplirlo. En particular, si no se protege el derecho del acreedor a recibir la propiedad
25
La meta de cerrar la brecha del 38 por ciento en la relacin del crdito al sector privado con respecto al
PIB, ilustrada en el Grfico 3.4, y la meta de elevarla a un nivel comparable con el de Chile y Bolivia
implican para el Per aumentos de una magnitud completamente distinta. En el primer caso, se tratara de
elevarla de 28 por ciento del PIB (el nivel ms alto que alcanz en el ciclo econmico anterior) a alrededor
del 45 por ciento, un incremento de aproximadamente 17 puntos porcentuales del PIB. En el segundo caso,
el aumento tendra que ser mucho mayor: la relacin en cuestin tendra que elevarse de 28 por ciento a,
por lo menos, 60 por ciento, un incremento de por lo menos 32 puntos porcentuales del PIB. Es difcil
esperar que los factores puramente cclicos de la recuperacion en curso, cualquiera resulte ser su fuerza
eventual, sean suficientes para operar el primer aumento. Es ms improbable todava que sean suficientes
para generar el segundo...
26
Esta discusin del papel que juegan los derechos de los acreedores sigue muy de cerca lo expuesto en
Banco Interamericano de Desarrollo (2001).
49
de la garanta en caso de incumplimiento por parte del deudor, el uso de garantas deja de
tener su efecto positivo en trminos de reduccin de las asimetras de informacin
existentes entre prestamistas y deudores. Si los prestamistas perciben que las normas
existentes no los protegen y que peligra la posibilidad de que puedan hacerse al control
de los activos dados en garanta, es probable que prefieran no otorgar el crdito. En estas
condiciones, lo que resulta es racionamiento del crdito con el consiguiente efecto de
reduccin de la produccin y del nivel de inversin en el sector real.
En el caso particular del Per, Galindo y Micco (2001) encontraron que, de los cuatro
derechos principales de los acreedores en las sociedades modernas cuando se presenta la
quiebra de un deudor, slo uno (el derecho a que en el proceso de reorganizacin se
cambie la administracin) est establecido en la legislacin (vase el Grfico 3.6). Los
tres restantes estn ausentes del marco normativo peruano 27 . Esto quiere decir que,
cuando los deudores incurren en quiebra, los intermediarios financieros acreedores
enfrentan una situacin en que los activos del deudor se inmovilizan, no se da prelacin a
los acreedores garantizados y los acreedores no controlan la reorganizacin.
Grafico 3.6
Derechos de los acreedorees en caso de quiebra del deudor
No suspensin
automtica sobre
los activos
Acreedores
asegurados son
pagados primeros
Consultar con los La administracin

acreedores la
se cambia en
reorganizacin
la reorganizacin
BOLIVIA
COLOMBIA
ECUADOR
PER
VENEZUELA
Nota : significa que el acreedor es protegido por la ley.

Fuente : Lopez-de-Silanes(20021) y Galindo y Micco (2001).
Por otra parte, la legislacin existente en relacin con los bienes dados en garanta por los
deudores de las entidades financieras es defectuosa. De acuerdo con Fleisig et al.
(2000) 28 , dadas las limitaciones legales que existen para ofrecer bienes muebles en
garanta, en el Per, en la prctica, slo se utilizan para esta funcin los bienes inmuebles,
27
Los otros tres derechos relevantes son: (1) la no imposicin de suspensin automtica sobre los activos
en caso de reorganizacin; (2) el derecho de los acreedores con garantas a cobrar en primer lugar en caso
de quiebra y (3) el derecho a ser consultados en el proceso de reorganizacin.
28
Citado en Morris (2000).
50
a travs del dispositivo de una hipoteca sobre los mismos. Esto significa, como bien lo
subraya Morris (2000), que las personas que no poseen bienes inmuebles tienen menos
posibilidades de acceder al crdito as cuenten con otros tipos de bienes que podran
ofrecer en garanta de un prstamo tales como maquinaria, insumos, mercancas, cuentas
por cobrar, etc. Adems, en caso de incumplimiento por parte del deudor, la ejecucin de
bienes dados en garanta es lenta y costosa debido, entre otros factores, a la ineficiencia
del sistema judicial. En procesos de tal lentitud, los bienes muebles ven reducido su
valor econmico o, inclusive, pueden perderlo por completo.
El Per es, pues, uno de los pases de Amrica Latina en que la proteccin efectiva a los
derechos de los acreedores es muy escasa. Esto se puede ilustrar por medio del Indice de
Proteccin Efectiva elaborado por Galindo y Micco (2001) y presentado en el Grfico 3.7
para los pases desarrollados, para los pases del sureste de Asia, para el conjunto de
Amrica Latina y el Caribe y para veintids pases individuales de la regin. El grfico
muestra que el Indice para el Per tiene un nivel inferior al promedio de Amrica Latina.
Esta situacin constituye un desestmulo a la oferta de crdito y contribuye a que las tasas
de inters sean ms altas. Esto ltimo, por cuanto el mayor riesgo que corren las
entidades financieras en un contexto de escasa proteccin a sus derechos como
acreedores tiende inevitablemente a reflejarse en el costo del crdito.
Grafico 3.7
Indice de proteccin efectiva de los acreedores, 2000-2001
Sudeste Asitico
Paises desarrollados
Amrica Latina
Uruguay
T&T
Chile
Belice
Costa Rica
Panama
Jamaica
Nicaragua
Venezuela
Rep. Dominicana
Brasil
PERU
El Salvador
Hait
Ecuador
Paraguay
Honduras
Mxico
Guatemala
Colombia
Bolivia
Argentina
0.00
0.10
0.20
Fuente: Galindo y Micco (2001) , La Porta et al (2000) y Kauffman et al. (2001).
0.30
0.40
0.50
0.60
La competencia en el sistema bancario. En cuanto al segundo de los factores

estructurales arriba anotados, el relacionado con el carcter oligoplico del mercado de
crdito, el hecho es que el sistema financiero peruano es altamente concentrado. Despus
de las fusiones, adquisiciones y liquidaciones de instituciones financieras que han
ocurrido desde 1998, se ha llegado a una situacin en que los cuatro bancos ms grandes
51
tienen en sus activos el 64 por ciento de los prstamos otorgados por todo el sistema y,
por el lado de los pasivos, controlan el 76 por ciento de los depsitos.
El mencionado grado de concentracin constituye un elemento desfavorable a la
competencia y no cabe duda de que es necesario crear un ambiente de mayor
competencia entre los intermediarios financieros. Sin embargo, para tener una
apreciacin exacta de la estructura de mercado del sistema financiero peruano es preciso
tener en cuenta dos elementos adicionales. El primero es el papel que ha venido jugando
la banca de propiedad extranjera. La situacin pre-existente a la reforma financiera de
los noventa, en la cual haba restricciones al ingreso de la inversin extranjera en el sector
financiero, daba por resultado una estructura oligoplica an ms rgida que la actual.
Con la entrada de la inversin extranjera al sistema bancario en los noventa, como
consecuencia de la privatizacin de los bancos estatales, aument el grado de
competencia en el sistema. En consecuencia, si bien es cierto que la estructura sigue
siendo oligoplica, tambin es cierto que la presencia de los bancos de capital extranjero
ha sido un factor de aflojamiento y disolucin parcial de la estructura ms rgida que
precedi a las reformas de los noventa. El segundo elemento a tener en cuenta en este
contexto es que el proceso de consolidacin que se ha venido viviendo tambin tiene
aspectos positivos para la eficiencia del sistema financiero. En efecto, la reduccin del
nmero de intermediarios hace posible que los intermediarios que continan operando se
beneficien de mayores economas de escala en comparacin con la situacin precedente
de menor consolidacin. Estas mayores economas de escala deberan conducir a una
reduccin de los costos de intermediacin financiera, circunstancia que puede dar por
resultado una reduccin en las tasas de inters que los bancos cobran por los prstamos, si
los intermediarios trasladan a sus clientes, al menos en parte, las reducciones de costo en
cuestin. Pero para que se materialice este efecto positivo sobre los costos financieros de
las empresas se requiere precisamente que se incremente el nivel de competencia entre el
nmero presumiblemente menor de bancos que permanezcan en el sistema.
El sistema financiero peruano y la estabilidad macroeconmica. La cuestion de si el
sistema financiero est operando bajo reglas institucionales que permitan minimizar el
potencial de inestabilidad que le es inherente en las condiciones de una economa
pequea y abierta en que la cuenta de capitales ha sido liberalizada es esencialmente
equivalente a la pregunta de si la regulacin y la supervisin del sistema financiero estn
diseadas para minimizar la inestabilidad financiera. Se trata, entonces, de ver si el
marco regulador y los organismos que lo hacen cumplir son lo suficientemente
desarrollados como para poner lmites a los comportamientos microeconmicos que
originan las llamadas burbujas financieras en las fases de auge del ciclo econmico. Hay
dos aspectos que son especialmente importantes. En primer lugar, es necesario evaluar si
el marco regulador est diseado de tal manera que fortalezca los incentivos que
impulsan a los bancos a evitar el riesgo excesivo. En segundo lugar, es preciso
determinar si los organismos reguladores estn dotados de los instrumentos legales (y
poseen la competencia tcnica) para (1) detectar cuando un banco ha sobrepasado los
lmites del comportamiento prudente y, como consecuencia de ello, est en camino de
enfrentar problemas de insolvencia y (2) para tomar las medidas necesarias para resolver
este tipo de situaciones y/o situaciones en que la insolvencia de los intermediarios en
cuestin haya desembocado en la quiebra.
52
El consenso internacional en materia de regulacin financiera se expresa en el paradigma

de regulacin que ahora es dominante en los pases industriales y que descansa
principalmente en la prescripcin de que los bancos tengan un nivel de capitalizacin
suficiente para respaldar sus activos de riesgo. La pieza central de este enfoque,
conocido como el enfoque de Basilea, es el requisito de que los bancos deben tener un
mnimo de capital en relacin con los riesgos que enfrentan. El indicador ms utilizado
es la razn mnima del capital a los activos, que fue fijada en 8 por ciento por el primer
Acuerdo de Basilea29. En este aspecto, el Per estableci un requisito ms exigente que
la norma de Basilea: la normatividad vigente requiere que los bancos tengan una relacin
de 9,1 por ciento entre el capital y los activos. Esta fue una decisin acertada por cuanto
los sistemas financieros de los pases en desarrollo son, de una manera general, ms
frgiles que los de los pases desarrollados. Otro indicador utilizado en los marcos
reguladores de muchos pases es la razn del capital a los activos, ajustada por riesgo. La
norma internacional para este indicador es el valor de 12,0 por ciento, que es, por
ejemplo, el valor mnimo obligatorio en los Estados Unidos. En el caso del Per, el
indicador en cuestion tambin es ms exigente que dicha norma internacional: la razn
del capital a los activos, ajustada por riesgo, debe ser 12,7 por ciento.
Para calibrar cun severa es la regulacin de un pas determinado y compararla con la de
otros pases se acostumbra utilizar, adems de los ndices ya mencionados, los siguientes:
(1) el ndice de severidad de los requisitos de capital, el cual, adems de la adhesin a los
requisitos de Basilea, incluye las limitaciones al apalancamiento potencial30; (2) El ndice
de regulacin del capital, que combina el ndice anterior con otro que mide el tipo de
activos que pueden contar para la razn del capital a los activos y (3) el ndice de
restricciones relacionadas con la propiedad y con el tipo de actividades en que puede
participar un banco, el cual, como su nombre lo indica se calcula con base en las
restricciones establecidas sobre el rango de actividades que pueden adelantar los bancos y
los requisitos que debe cumplir una persona para ser propietaria de un banco. En la
medida en que la regulacin bancaria es ms severa los ndices mencionados son ms
altos. Para efectos comparativos, el Cuadro 3.1 presenta los valores para las dos razones
del capital a los activos y para los tres ndices mencionados para ocho pases, a saber, los
Estados Unidos y siete pases de Amrica Latina, incluyendo al Per.
29
30
Brasil
Bolivia
Chile
Mxico
Per
Venezuela
EE UU
Razn mnima del capital a los

activos (%)
Razn del capital a los activos
ajustada por riesgo (%)
Indice de severidad de los
requisitos de capital
Argentina
Cuadro 3.1
Indicadores de regulacin bancaria
11,5
11,0
10,0
8,0
8,0
9,1
10,0
8,0
16,4
15,8
11,4
12,3
13,0
12,7
14,0
12,0
6,0
3,0
5,0
3,0
4,0
5,0
2,0
4,0
A partir de este punto, el anlisis se basa en gran medida en Stallings y Studart (2002).
La definicin precisa se encuentra en Barth et al. (2001).

Indice de regulacin del capital
Indice de restricciones a
propietarios y a actividades
Fuente: Barth et al. (2001)
8,0
1,8
6,0
2,5
8,0
3,0
5,0
2,8
7,0
3,0
6,0
2,0
2,0
2,5
53
6,0
3,0
El Cuadro 3.1 muestra cmo, desde el punto de vista de la severidad de la regulacin,

ninguno de los ocho pases de la muestra es uniformemente superior a los dems. Para
generar una sola medida que permitiese clasificar a los ocho pases en un continuo de
menor a mayor severidad de la regulacin, Stallings y Studart (2002) construyeron un
ndice resumen, el Indice Global de Regulacin31. El Grfico 3.8 muestra los valores de
este Indice para los pases de la muestra. El grfico sugiere que el marco regulador del
sector financiero peruano posee un grado de severidad intermedio, no siendo uno de los
ms severos pero tampoco uno de los ms laxos.
Grafico 3.8
Indice Global de Regulacion del sistema financiero
6
5.5
5
4.5
4
3.5
3
Argentina
Bolivia
Mexico
Brasil
Peru
Chile
Venezuela
EE UU
2.5
Sin embargo, tambin es necesario evaluar la supervisin bancaria pues es bien sabido
que el mejor marco regulador es de poca utilidad si las regulaciones no se hacen cumplir.
En este orden de ideas, Stallings y Studart (2002) desarrollaron tambin el Indice Global
de Supervisin que se muestra en el Grfico 3.9 para los ocho pases de la muestra en
cuestin. En este ndice el desempeo del Per es mejor que en el Indice Global de
Regulacin como quiera que ocupa el tercer puesto en la severidad de las normas y de la
conducta de la autoridad supervisora.
31
Para construir este ndice, Stallings y Studart dividieron los valores de cada fila por el promedio de la fila
y luego sumaron los valores correspondientes a cada pas. El resultado de la suma es el Indice Global de
Regulacin.
54
Grafico 3.9
Indice Global de Supervision del sistema financiero
9.5
9
8.5
8
7.5
7
6.5
6
Brasil
Mexico
Peru
Argentina
EE UU
Chile
Venezuela
Bolivia
5.5
El valor calculado para el Indice Global de Supervisin es una indicacin de que el

rgano supervisor peruano est entre los mejores de Amrica Latina, opinin que es
frecuente encontrar entre los especialistas en el tema. Sin embargo, esto no quiere decir
que no existan problemas y desafos por resolver. Morris (2001) anota, por ejemplo, que
la experiencia de aplicacin de las nuevas normas contenidas en la Ley General del
Sistema Financiero y Orgnica de la Superintendencia de Banca y Seguros no ha sido
muy exitosa si se toma en cuenta el nmero de bancos que han tenido problemas
recientemente y la forma de manejar las distintas crisis (p. 29). La mencionada Ley, que
fue promulgada para mejorar el marco legal para el tratamiento de las crisis bancarias,
establece una serie de parmetros para que la Superintendencia de Banca y Seguros
(SBS) intervenga y resuelva casos de iliquidez e insolvencia de instituciones financieras.
Se buscaba que las nuevas disposiciones (1) permitieran a la SBS anticiparse a los
problemas antes de que estos se manifestaran en un deterioro del desempeo financiero
de los bancos y (2) le dieran la capacidad de proceder en forma expeditiva para resolver
situaciones de quiebra bancaria. Pero, de acuerdo con Morris (2001), ninguna de las
crisis recientes de instituciones financieras se manej estrictamente dentro de lo
establecido en el marco legal. Las situaciones de insolvencia de los bancos Repblica,
Latino, Norbank y Nuevo Mundo fueron manejadas de manera ad hoc y en varios de
estos casos se crey necesario promulgar leyes especiales. Adems, los mecanismos
vigentes en la ley incorporan incentivos a evitar la liquidacin de un banco insolvente
pues permiten prolongar la intervencin de un banco por un periodo relativamente largo y
llevar a cabo recapitalizaciones con recursos del Fondo de Seguro de Depsitos. Morris
tambin sugiere que la SBS posiblemente no cuenta con informacin oportuna de la
verdadera situacin del sistema financiero. O que tambin puede suceder que, si la tiene,
no puede anticiparse a los problemas, ya sea por presiones polticas o de grupos de
inters (p. 30).
55
La opinin empresarial tiende a avalar la hiptesis de que la regulacin y la supervisin

del sistema financiero peruano son de una calidad relativamente buena. As, los
resultados de las encuestas para el ICG 2001-2002 colocan al Per en el grupo de ocho
pases de la regin con mejor regulacin y supervisin. Adicionalmente, los clculos del
Departamento de Investigacin del BID, basados en ejercicios de regresin dieron por
resultado que el valor del indicador generado por las mencionadas encuestas es ms alto
que el que le correspondera al Per dado su nivel de ingreso (vase Grafico 3.10).
Grafico 3.10
Calidad de la regulacin y la supervision del sistema financiero, 2001
Chile
Argentina
T&T
Brasil
Uruguay
Panam
Costa Rica
PER
BOLIVIA
Rep. Dominicana
El Salvador
Jamaica
COLOMBIA
Mxico
VENEZUELA
Paraguay
Guatemala
Honduras
Nicaragua
ECUADOR

1.5
2.5
3.5
4.5
5.5
6.5
Puntos para la agenda. Tanto la brecha existente entre el indicador de crdito al sector
privado como proporcin del PIB para el Per y el valor de este indicador para los pases
lderes de la regin (vase el Grfico 3.3) como el hecho de que la mencionada relacin
est 38 por ciento por debajo del valor que le correspondera al Per, dado su nivel de
ingreso, ponen de presente que la escasez de crdito es uno de los mayores obstculos
a la competitividad de las empresas. Por esta razn, este documento propone que las
reformas necesarias para que el sistema financiero expanda el crdito al sector
privado no financiero deben figurar en la agenda de temas cruciales para la elevacin
de la competitividad del pas en el prximo quinquenio.
Del anlisis realizado arriba, se desprende que los puntos centrales de la agenda para el
sistema financiero peruano son: (i) la mejora sustancial del marco legal de proteccin de
los derechos de los acreedores; (2) la necesidad de incrementar la competencia en el
sistema financiero y (3) el fortalecimiento de la regulacin y la supervisin.
Para mejorar el marco legal de proteccin a los derechos de los acreedores debe
trabajarse en los dos frentes de (1) reformar el rgimen de bienes dados en garanta y (2)
reformar la legislacin para el manejo de las quiebras de las empresas. Sobre el primer
tema, las propuestas de Fleisig et al. (2000) y Morris (2001) constituyen un buen punto
56
de partida. Estos autores proponen la derogatoria del rgimen actual de la prenda y su

sustitucin por una Ley de Garantas Reales Mobiliarias que abarque todas las
operaciones destinadas a garantizar crditos. La ley y su reglamentacin deberan: (i)
ampliar la constitucin de garantas para incluir todas las operaciones de crdito y tipos
de bienes y acreedores; (ii) establecer un orden de prioridades de los acreedores, con base
en un registro simple de los avisos de garanta; (iii) modernizar el sistema de registro de
estos avisos de garanta y (iv) hacer posible la toma de posesin por parte del acreedor de
los bienes dados en garanta y la venta de los mismos, con una intervencin judicial
mnima. Es importante que la Ley de Garantas incluya los siguientes bienes como
susceptibles de ser utilizados como garanta: (a) los bienes tangibles; (b) los derechos
como los que surgen de patentes y marcas; (c) bienes intangibles como las cuentas por
cobrar, los crditos sin garanta y los vales de tarjetas de crdito; (d) las carteras de
crdito con garanta real (por ejemplo, las carteras hipotecarias inmuebles de un banco) y
(e) bienes muebles adheridos a un inmueble.
En relacin con el marco legal para el manejo de las quiebras, debe revisarse la
legislacin para establecer: (1) la no imposicin de la suspensin automtica sobre los
activos en caso de reorganizacin; (2) que se d prelacin a los acreedores con garanta
en el pago de las deudas y (3) el derecho de los acreedores a ser consultados en el proceso
de reorganizacin.
Para incrementar el grado de competencia en el sistema financiero peruano deben
tomarse medidas como las siguientes: (i) establecer la obligacin de que los bancos
informen pblicamente y de una manera unificada las tasas de inters que cobran sobre
los distintos tipos de crdito y para clientes a distintos niveles de riesgo y las que pagan
sobre los distintos tipos de depsitos 32 ; (2) permitir a los intermediarios financieros
distintos a los bancos que ofrezcan servicios de pagos (por ejemplo, cheques y tarjetas de
crdito) y (3) crear la Agencia de Defensa del Consumidor de Servicios Financieros cuya
funcin sea fortalecer la proteccin del consumidor y promover la ms amplia difusin de
la informacin acerca de los servicios del sector financiero y los costos de los mismos,
siguiendo el modelo de la recientemente establecida Financial Consumer Agency del
Canad (tambin llamada Agence de la consommation en matire financire du Canada).
Al respecto de esta ltima institucin, vase FCAC-ACFC (2002).
La regulacin del sector financiero debe fortalecerse en las siguientes reas: (i) la
supervisin consolidada de los grupos econmicos o conglomerados; (ii) la
administracin de los riesgos que enfrentan los intermediarios y (iii) la supervisin por
parte de los agentes privados del mercado sobre las actividades de los intermediarios33.
32
El requisito de que la informacin sea pblica se satisfara obligando a los bancos a publicar la
informacin sobre las tasas de inters activas y pasivas en un nmero apropiado de diarios de cobertura
nacional. El requisito de que la informacin se presente de manera unificada establecera la obligacin de
que la informacin se incluya completa en avisos publicitarios nicos en los diarios, en cuadros en los
cuales los potenciales consumidores de los servicios financieros puedan comparar fcilmente las tasas de
inters de los distintos intermediarios.
33
La exposicin de los dos primeros puntos de esta agenda sigue muy cerca las propuestas de Morris
(2001). La del tercer punto se apoya en Correa (2001).
57
En materia de supervisin consolidada, la SBS debe: (a) establecer criterios de

informacin homogneos para las empresas pertenecientes a un mismo conglomerado34 y
(b) establecer visitas de inspeccin conjuntas con otros organismos reguladores (por
ejemplo, la CONASEV) para lograr un mejor control de las distintas empresas
La administracin de los riesgos por parte de los propios bancos constituye el rea vital
de una buena administracin bancaria y una pieza clave de la estabilidad del sistema
financiero 35 . En este sentido, en la administracin de los riesgos de los crditos es
necesario moverse gradualmente hacia esquemas del tipo de los que se estn adoptando
en el nuevo Acuerdo de Basilea, en los cuales se delega en los propios bancos la
responsabilidad de desarrollar los modelos de evaluacin del riesgo de crdito. Por otra
parte, en materia de riesgos de liquidez, se requiere: (a) una evaluacin ms estricta, por
rangos de plazos, de los descalces entre activos y pasivos; (b) una evaluacin ms
exhaustiva de las polticas internas de los bancos para el manejo de liquidez; (c) una
evaluacin ms cuidadosa de los indicadores de concentracin de los pasivos.
Finalmente, en materia de riesgos operativos, se requiere: (a) que los bancos establezcan
unidades responsables de la identificacin y el control de los riesgos operativos36 y (b)
definir patrones para determinar los riesgos asociados con la utilizacin de las tecnologas
de la informacin y con otras tecnologas operativas bancarias.
La disciplina que el mercado imponga a los intermediarios puede ser tan efectiva como
los controles internos para incentivar un comportamiento prudente de aqullos. Debe
establecerse la obligacin de que los intermediarios suministren al mercado informacin
veraz, oportuna, verificable y transparente sobre su perfil de riesgo y sus polticas de
control del riesgo. La provisin de esta informacin tambin puede contribuir a hacer el
mercado de intermediacin financiera ms competitivo.
Los mercados de capital. La discusin del mercado de capitales peruano desde el punto
de vista de su contribucin a la competitividad de las empresas se divide en cuatro partes.
En la primera parte se hace referencia al mercado de acciones. La segunda parte trata
sobre el mercado de bonos. La tercera parte tiene por objeto el mercado hipotecario y la
cuarta parte describe a los inversionistas institucionales37.
El mercado de acciones. El mercado de acciones es bastante pequeo. La capitalizacin
como porcentaje del PIB es 20 por ciento, bastante inferior a la del pas lder de Amrica
Latina que es Chile con una capitalizacin del 86 por ciento (Banco Mundial, 2002).
Debido a los efectos del reflujo de los capitales privados de corto plazo y al clima de
recesin que imper en la economa entre finales de 1998 y el 2001, el volumen de
transacciones se desplom desde un nivel de US$12 billones en 1997 a un nivel de
US$3,0 billones en el 2001.
34
Esto en razn de que la informacin consolidada tiende a ocultar problemas de las empresas individuales.
Vase, a este respecto, Correa (2001).
36
Esta rea debera ser independiente de las reas operativas propiamente dichas.
37
Tanto la discusin de las caractersticas de los mercados de capital como las propuestas para la agenda de
competitividad en esta rea extraen muchos elementos de Morris (2001) y Banco Mundial (2002).
35
58
En las encuestas para el ICG, 2001-2002, del FEM, el Per ocup la posicin 62 (entre
75) en la variable acceso de las empresas al mercado accionario local38. La calificacin
que obtuvo (3,4) est bien por debajo de la media mundial (5,0).
El mercado de bonos. El mercado de bonos es pequeo: el volumen de transacciones es,
aproximadamente, US$1,7 billones (3,1 por ciento del PIB del 2001). Est dominado por
los papeles de deuda pblica. Debido a la contraccin de la actividad econmica
posteriormente a 1997, el nmero de emisiones de bonos por parte del sector privado
cay de 14 en 1995, por un total de US$182 millones, a slo 3 en el 2001, por un total de
US$75 millones (Banco Mundial, 2002). El aumento en la emisin promedio, de US$14
millones en 1995 a US$25 millones en el 2001, es una indicacin de que, en los primeros
aos de la presente dcada, slo un puado de grandes compaas ha podido acceder a
este mercado. El mercado est restringido, en gran medida, a las pocas empresas que
pueden emitir bonos de bajo riesgo denominados en dlares. Esto se debe a dos
caractersticas del entorno macroeconmico y empresarial. En primer lugar, en el marco
de un rgimen de tasa de cambio flexible siempre existe un nivel de incertidumbre
cambiaria, inclusive si, como es el caso del Per, la conduccin de la poltica cambiaria
est en manos de un banco central responsable y competente. Dicha incertidumbre hace
que las tasas de inters nominales de largo plazo denominadas en nuevos soles tiendan a
ser altas y, por lo tanto, carezcan de atractivo para las potenciales empresas emisoras de
bonos. En segundo lugar, estas altas tasas de inters hacen que los potenciales
compradores perciban los bonos denominados en moneda nacional como ms riesgosos,
en parte porque, adems del riesgo de devaluacin, incorporan el riesgo de que las
empresas deudoras puedan enfrentar problemas de liquidez que afecten su capacidad de
servir las deudas. En segundo lugar, el nmero de empresas que pueden emitir bonos en
dlares con un nivel de riesgo razonable est limitado al subconjunto de las empresas que
tienen ingresos de ventas en dlares. Por contraste, las empresas que enfrentan descalces
potenciales (o efectivos si es que ya estn endeudadas en dlares con el sistema
bancario), entre ingresos en nuevos soles y deudas en dlares carecen de credibilidad para
emitir bonos en dlares. En correspondencia con estas caractersticas, existe un nivel
considerable de concentracin: los diez mayores emisores explican el 51 por ciento del
saldo total de las emisiones de instrumentos de renta fija.
Otro factor que limita el desarrollo del mercado de bonos (y tambin el de acciones) es el
tamao de las empresas peruanas. El 90 por ciento de las empresas formales tienen
activos inferiores a US$25 millones. Esto determina que las emisiones de ttulos, por ser
de tamao reducido, sean muy costosas (Morris, 2001). Los costos de emisin, la
mayora de los cuales son fijos, hacen que emisiones inferiores a US$10 millones no sean
atractivas en comparacin con el financiamiento bancario.
El mercado hipotecario. Partiendo de una base insignificante en 1993 (US$18 millones),
el mercado hipotecario ha crecido desde entonces a tasas altas, con excepcin de 1999,
ao en que se contrajo 3 por ciento. En el perodo 1993-2001, el volumen se multiplic
por 72, llegando a US$1,3 billones en el ltimo ao mencionado. Sin embargo, cuando
38
La pregunta con base en la cual se construye la variable es la siguiente: es el levantar fondos por medio
de la emisin de acciones en el mercado local: casi imposible? (=1); bien posible para una buena
compaa? (=7).
59
se toma como proporcin del PIB (2,4 por ciento), dicho volumen es todava muy
pequeo y coloca al Per apenas en el puesto 14 en una muestra de 18 pases de la regin
(Banco Mundial, 2002). Las principales razones que explican este bajo nivel de
desarrollo son las siguientes: (i) los bancos ms grandes orientan el crdito hipotecario
hacia las capas de altos ingresos por ser stas las que exhiben la mejor relacin entre
riesgo y retorno. As, por ejemplo, las polticas internas de los bancos requieren que una
familia tenga un ingreso mensual neto mnimo de US$1.300 para ser considerada para un
prstamo hipotecario, con lo cual automticamente se excluye al 82 por ciento de los
peruanos. (ii) Los bancos prefieren los prstamos denominados en dlares con lo cual
excluyen a aqulla gran porcin de la poblacin que no tiene la capacidad de asumir el
riesgo cambiario. (iii) Slo recientemente han aumentado algunos bancos los plazos de
los prstamos hipotecarios al rango entre 20 y 25 aos; pero los bancos son, en general,
renuentes a dicha ampliacin de los plazos debido a que ella les crea un descalce entre los
plazos de los prstamos hipotecarios y los plazos de los pasivos que les sirven de fuentes
de fondos (generalmente, lneas de crdito a 180 das). (iv) Finalmente, la oferta de
construccin de vivienda para las clases populares es escasa. El principal desafo para
una poltica de desarrollo del mercado hipotecario se relaciona, por lo tanto, con la
necesidad de que los bancos cuenten con fuentes de financiamiento ms estables y de
ms largo plazo, para lo cual un vehculo importante sera el desarrollo del mercado
secundario de hipotecas.
Los inversionistas institucionales. Existen tres tipos de inversionistas institucionales en
el Per, a saber, las entidades administradoras de fondos de pensiones, las compaas de
seguros y los fondos mutuos. El componente ms importante son los fondos de
pensiones, que poseen el 70 por ciento de la cartera de inversin de los inversionistas
institucionales (US$3,6 billones) y constituyen un mercado oligoplico de slo cuatro
instituciones. De acuerdo con Morris (2001), las sociedades administradoras de fondos
de pensiones tienen serios problemas para lograr una buena rentabilidad en sus
inversiones debido a las restricciones y lmites que las regulaciones existentes imponen a
sus colocaciones. Adems, enfrentan un mercado de capitales donde los instrumentos
financieros disponibles para colocacin son limitados (principalmente papeles pblicos y
de un pequeo nmero de corporaciones, como se seal arriba) y en el cual los
instrumentos de largo plazo son escasos. En esta situacin, los fondos de pensiones se
han visto obligados a colocar el 40 por ciento de sus inversiones en pasivos del sector
bancario, lo que, en primer lugar, constituye un grado de exposicin considerable a un
slo sector y, en segundo lugar, es un elemento de vulnerabilidad para el conjunto del
sistema financiero.
Puntos para la agenda. El incremento en el ahorro interno y la adecuada canalizacin
del ahorro hacia la inversin requieren que el mercado de capitales peruano se desarrolle
en una escala mayor a la actual. El desafo principal consiste en desarrollar nuevos
instrumentos que garanticen una oferta creciente de recursos financieros de largo plazo.
Dentro de los lmites dictados por la prudencia fiscal y la necesidad de no desplazar al
sector privado, los papeles de la Tesorera estn llamados a continuar jugando un papel
de liderazgo, en virtud de los volmenes implicados, las caractersticas uniformes de
estos bonos y el menor riesgo que los caracteriza (relativamente a los del sector privado).
60
Es necesario, sin embargo, extender la madurez de estos bonos pues con ello ser posible
extender el horizonte de todos los actores que participan en el mercado de capitales.
La otra tarea importante es desarrollar el mercado secundario de hipotecas a travs de la
titulizacin de las mismas. Se debe apuntar a un esquema en que los bancos emitan sus
propios instrumentos hipotecarios (tales como las letras hipotecarias o los ttulos
hipotecarios negociables) respaldados en sus activos hipotecarios, para materializar de
esa manera la titulizacin de las hipotecas, creando as liquidez adicional que les permita
ampliar los prstamos hipotecarios a los hogares. Para que sto sea posible se requiere39:
(i) uniformizacin de la documentacin relacionada con las hipotecas; (ii) la
armonizacin de las diversas reglas relacionadas con la titulizacin; (iii) un tratamiento
tributario ms uniforme de los valores respaldados por hipotecas (en comparacin con los
otros valores); (iv) una mejora en los procedimientos de titulacin de tierras y (v) un
proceso ms flexible y expedito de ejecutar, en casos de insolvencia, las garantas
otorgadas por los prestatarios.
Otras reformas necesarias en el mercado de capitales incluyen: (a) el fomento de los
fondos de inversin de capital de riesgo; (b) el diseo de medidas para la proteccin del
accionista minoritario; (c) la creacin de un mercado especial para las empresas medianas
y pequeas; (d) el desarrollo del mercado de derivados; (e) la revisin de algunos
aspectos de la regulacin que constituyen una traba al desarrollo del mercado y (f) la
mejora de las normas de gobierno de las corporaciones40.
En relacin con las administradoras de fondos de pensiones: (i) debe permitrseles
colocar una proporcin mayor de sus recursos en el exterior y deben flexibilizarse las
regulaciones sobre los lmites de inversin. Una mayor diversificacin de los activos de
los fondos les permitira reducir sus riesgos, haciendo stos menos dependientes de las
fluctuaciones de la economa. (ii) Debe permitirse que una sociedad administradora
pueda hacerse cargo de dos o ms fondos de pensiones. (iii) Deben reducirse las
excesivas cargas administrativas que pesan sobre estas entidades y simplificarse las
regulaciones que las afectan. (iv) Es necesario disear e implantar disposiciones que
conduzcan a un mayor grado de competencia entre las sociedades administradoras
existentes.
B.
El mercado de trabajo.
De acuerdo con la Organizacin Internacional del Trabajo (1999), el Per tena en 1990
una de las legislaciones laborales ms rgidas de Amrica Latina. Entre 1991 y 1995 se
llevaron a cabo reformas importantes que flexibilizaron aspectos claves de la legislacin
laboral tales como los contratos temporales, los costos de despido, los costos no salariales
y los horarios de trabajo. Como consecuencia, el Per es ahora uno de los pases de la
regin con un mercado laboral ms flexible (Lora y Pags, 1997). Sin embargo, an
existen sobrecostos generados por los impuestos sobre la nomina y otras contribuciones y
estos sobrecostos constituyen un elemento que impiden la expansin del empleo formal
permanente.
39
Ver Banco Mundial (2002).

Estas recomendaciones estn inspiradas en un informe de Ketterer (2001) sobre el mercado de capitales
peruano, citado por Morris (2001).
40
61
Los sobrecostos. Ms all del salario pactado con los trabajadores, existen cinco
elementos de sobrecosto en los contratos de trabajo permanentes, 41 a saber: (i) el
Impuesto Extraordinario de Solidaridad, con una tasa del 2,0 por ciento, pagado por el
empleador; (ii) la contribucin del empleador al seguro de salud, con una tasa de 9 por
ciento; (iii) el depsito que deben hacer las empresas de una suma equivalente a un
salario mensual por cada ao de trabajo a cuenta de la Compensacin por Tiempo de
Servicio, una contribucin cuya tasa efectiva es 9,7 por ciento 42 ; (iv) un mes de
vacaciones pagadas, lo cual aade otro 9,7 por ciento a los costos y (v) dos
remuneraciones extraordinarias --las gratificaciones por Fiestas Patrias y Navidades.
Adicionalmente, si el trabajador pertenece a la categora de obrero, el empleador debe
pagar una contribucin de 0,75 por ciento para la entidad oficial de capacitacin, el
SENATI, y un seguro contra accidentes de trabajo. Wolfe (2001) estima que los cargos
derivados de los impuestos y dems regulaciones laborales se remontan a una suma entre
49 y 54 por ciento del salario base. Los costos de despido incluyen dos componentes;
la ya mencionada Compensacin por Tiempo de Servicio y una indemnizacin que es
igual a 1,5 salarios mensuales por cada ao que el trabajador haya estado vinculado a la
empresa. Heckman y Pags (2002) estiman que estos costos de despido equivalen, en
promedio, a 3,80 salarios mensuales. Como lo muestra el Grafico 3.11, este nivel de
costos de despido es el tercero ms alto de Amrica Latina.
Grafico 3.11
Costos de despido en America Latina
(numero de salarios mensuales)
Bolivia
Ecuador
PER
Costa Rica
Honduras
Chile
Mxico
El Salvador
Brasil
Promedio region
Argentina
Venezuela
Rep. Dominicana
Preaviso
indemnizacin por despido
Panama
Nicaragua
Uruguay
Promedio OCDE
Paraguay
Jamaica
Colombia
0.00
0.50
1.00
1.50
2.00
2.50
3.00
3.50
4.00
4.50
5.00
Fuente: Ministerios de Trabajo de la regin LAC y OCDE(1999)
El alto nivel de sobrecostos salariales es un obstculo a la creacin de empleo en el sector

formal de la economa. Esto lleva a una situacin en que el 57,8 por ciento del empleo es
41
Esta enumeracin de los sobrecostos laborales sigue de cerca a Wolfe (2001).

El pago se hace por medio de dos depsitos, uno en mayo y el otro en octubre, en una cuenta que percibe
intereses y que est a nombre del trabajador individual. La Compensacin por Tiempo de Servicios es un
sustituto del seguro de desempleo.
42
62
informal y slo el 41,2 por ciento es en el sector formal. El impacto mayor de los
impuestos a la nomina en trminos de desempleo (y estmulo a la informalidad) es sobre
los trabajadores menos calificados, aqullos cuya productividad no es suficiente para
generar la suma del salario mnimo ms los sobrecostos legales correspondientes a dicho
nivel de salario.
En cuanto a los altos costos de despido, su principal efecto es desestimular la
contratacin de trabajadores permanentes y, correspondientemente, incentivar la
contratacin temporal de trabajadores y otras formas de contratacin distintas al contrato
normal indefinido. Una encuesta llevada a cabo entre los empresarios por el Instituto
Nacional de Estadstica e Informtica (INEI)43 permiti establecer que el 47 por ciento de
las nuevas contrataciones se hace por medio de contratos temporales a plazo fijo; 22 por
ciento por medio de contratos a termina indefinido; 7 por ciento son contratos para
prcticas pre-profesionales o de formacin laboral juvenil; 14 por ciento son
contrataciones bajo la modalidad de proveedor de servicios y 6 por ciento son
contrataciones a travs de empresas de servicios temporales 44 . Para apreciar las
motivaciones de los empresarios detrs de la escogencia de las distintas opciones debe
tenerse en cuenta que: (1) la nica diferencia entre los contratos temporales y los
contratos a trmino indefinido consiste en que a los primeros no se aplica la
indemnizacin por despido y (2) los contratos de formacin laboral juvenil, los convenios
de prcticas pre-profesionales y los contratos de aprendizaje slo estn afectos al pago de
la contribucin al seguro de salud. Esto permite afirmar que la lgica econmica detrs
de la decisin de utilizar estas ltimas formas de empleo temporal es lograr eludir los
costos no salariales distintos al seguro de salud y que la motivacion principal para preferir
el contrato temporal en lugar del contrato a trmino indefinido es evitar el pago de la
indemnizacin por despido. A este respecto, Saavedra (2000) afirma que [a]unque no se
cuenta con evidencia sistemtica, parecera que la estrategia actual de muchas empresas
es utilizar los contratos temporales para reducir al mnimo los costos de despido, a travs
de la suscripcin de contratos temporales de muy corto plazo que se renuevan
continuamente.
Desde el punto de vista de la competitividad de las empresas, la prctica extendida de
acudir a los contratos temporales tiene un efecto neto que probablemente es negativo. Es
indudable que las empresas disminuyen sus costos por el no pago de la mencionada
indemnizacin. Pero estos ahorros pueden ser ilusorios pues los efectos sobre la
productividad del trabajador y sobre la acumulacin de capital humano son negativos. En
primer lugar, la vinculacin temporal de los trabajadores desestimula la inversin de las
empresas en capacitacin. En segundo lugar, la percepcin por parte del trabajador de
que la empresa no est comprometida con su futuro laboral socava una parte de los
incentivos para trabajar con disciplina e intensidad.
Desde el punto de vista de la calidad del mercado de trabajo, entendiendo por tal el grado
en que las relaciones obrero-patronales estn reguladas, uno de los principales efectos de
los sobrecostos es estimular la informalidad. Los estimativos disponibles sealan que
43
44
Los resultados de esta encuesta estn citados por Saavedra (2000).

Que en el Per son conocidas popularmente con el nombre de empresas de services.
63
aproximadamente el 55 por ciento de los empleos son informales y que alrededor de la

mitad de los nuevos empleos que se generan son informales (Banco Mundial, 2000). La
poblacin trabajadora acertadamente califica a estos empleos como insatisfactorios e
inciertos.
Otro efecto importante de los sobrecostos y de la correspondiente tendencia a contratar
trabajadores temporales es el incremento en la rotacin en el sector formal. Este
incremento constituye un indicador adicional de deterioro de la calidad del empleo.
Finalmente, para tener un panorama completo de los costos derivados de la regulacin del
mercado de trabajo es necesario incluir tambin las contribuciones a la seguridad social y
la participacin de los trabajadores en las utilidades de las empresas. El Grfico 3.12
muestra el costo de las contribuciones a la seguridad social calculadas como el valor
presente esperado de los pagos al trabajador despus de veinte aos de empleo. De
acuerdo con el grafico, el Per ocupa el quinto lugar en trminos de costos ms altos por
este concepto.
Grafico 3.12
Contribuciones a la seguridad social
(Valor presente esperado de los pagos despues de veinte aos de empleo como multiplo
del salario mensual)
Argentina
Uruguay
Colombia
Brasil
PER
Venezuela
Costa Rica
Ecuador
Bolivia
Paraguay
Chile
Panam
Mxico
Nicaragua
El Salvador
Rep. Dominicana
Honduras
Jamaica
10
20
30
40
50
60
Incluye contribuciones por pensiones, discapacidad, salud, seguro de desempleo, amparo por maternidad.
Incluye contribuciones por pensiones, discapacidad, salud, seguro de desempleo, amparo por maternidad.
Fuente: Social Security Throughout the World y BID.
De acuerdo con la legislacin vigente, las empresas estn obligadas a dar participacin en
las utilidades a los trabajadores. El porcentaje de la participacin depende de la rama en
que opere la empresa particular. Es 10 por ciento para las empresas de la industria
manufacturera, las telecomunicaciones y la pesca; 8 por ciento para las empresas mineras
y 5 por ciento en el resto de los sectores. La legislacin se modific en 1997 al
establecerse una cota superior de 18 remuneraciones mensuales al monto que puede
recibir cada trabajador por concepto de participacin en las utilidades. La manera ms
sencilla de ver este dispositivo es, simplemente, como otro impuesto que, en vez de ser
pagado al Estado, es transferido a los trabajadores. Esquemas de este tipo tienen dos
defectos bien conocidos. En primer lugar, al establecer una distribucin uniforme de las
64
utilidades, estn desvinculados del rendimiento y el desempeo de los trabajadores

individuales (o de los equipos relevantes a los cuales pertenecen los trabajadores) y no
pueden, por lo tanto, ser fcilmente utilizados en un esquema de incentivos a la elevacin
de la productividad. En segundo lugar, al tratarse de esquemas impuestos desde el
Estado, impiden, por definicin, que las propias empresas puedan disear esquemas de
participacin que optimicen los resultados de lo que podra ser un poderoso incentivo.
La flexibilidad del mercado de trabajo. En definitiva, sin embargo, a pesar del nivel de
los sobrecostos salariales, la existencia de formas de contratacin alternativas al contrato
a trmino indefinido y la utilizacin predominante de dichas formas por parte de las
empresas hace que, en la prctica, el mercado laboral sea altamente flexible. De ello da
testimonio la opinin de los propios empresarios. En las encuestas para el Informe de
Competitividad Global, 2001-2002, del Foro Econmico Mundial (FEM), el Per obtuvo
puestos muy altos en las dos variables que miden la flexibilidad de los mercados de
trabajo. La primera de ellas es la variable flexibilidad de las prcticas de contratacin y
despido de los trabajadores45. En esta variable, el Per ocup el tercer puesto en la
muestra de 75 pases, lo que equivale a decir que es un lder mundial en este aspecto.
La segunda es la variable flexibilidad de las reglas de empleo46. En esta variable, el
Per obtuvo el undcimo puesto en la misma muestra. Es preciso insistir, sin embargo,
en que las ventajas de una flexibilidad excesiva pueden ser ilusorias, pues, como ya se
dijo, los efectos sobre la acumulacin del capital humano y la productividad de los
trabajadores son negativos. En primer lugar, la vinculacin temporal de los trabajadores
desestimula la inversin de las empresas en capacitacin. En segundo lugar, la
percepcin por parte del trabajador de que la empresa no est comprometida con su
futuro laboral socava una parte de los incentivos para trabajar con disciplina e intensidad.
La sentencia del Tribunal Constitucional. Durante el proceso de preparacin de este
informe, el Tribunal Constitucional emiti una sentencia en respuesta a una accin de
amparo interpuesta por un grupo de trabajadores de la empresa Telefnica del Per. La
sentencia declar inconstitucional el artculo 34 de la Ley de Productividad y
Competitividad Laboral (Decreto Ley 728 de 1991), el cual permite el despido sin
necesidad de aducir motivo justificado a condicin de que se pague una indemnizacin.
La sentencia establece que el despido sin motivo justificado pero con derecho a
indemnizacin es inconstitucional, pues se basa en la interpretacin de que la
indemnizacin no es una proteccin adecuada contra el despido arbitrario. A pesar de
que el Tribunal aclar que la sentencia slo aplica a las partes vinculadas en el
expediente, en los medios empresariales se tiene el temor de que aquella equivalga a la
reintroduccin de la estabilidad laboral completa que fue uno de los rasgos que hizo que
el rgimen laboral anterior a las reformas de los noventa fuese especialmente rgido.
Pero las preocupaciones empresariales van ms all de este incidente. Al momento de
45
La pregunta correspondiente en la encuesta es la siguiente: son las decisiones sobre contratacin y

despido de los trabajadores impedidas por las regulaciones (=1)? o son determinadas flexiblemente por los
empleadores? (=7).
46
La pregunta correspondiente en la encuesta es la siguiente: Pueden las empresas en su pas, sin muchos
costos adicionales, reducir las horas de trabajo de sus trabajadores u obtener trabajo de sobretiempo?
(no=1; s=7).
65
escribir la versin final de este documento47, el pas estaba debatiendo una reforma de la
Constitucin y tanto el capitulo sobre asuntos econmicos, en general, como los
principios bsicos del rgimen laboral, en particular, podran transformarse en un sentido
regresivo y desfavorable a la creacin de empleo.
Puntos para la agenda. De la discusin anterior se desprende que, desde el punto de
vista de una agenda global de competitividad, el Per esta bien colocado a nivel mundial
en lo que se refiere a la flexibilidad de su mercado de trabajo. Que, en consecuencia, las
acciones que es preciso desarrollar en los aos venideros deben orientarse a dos
objetivos, a saber: (1) evitar un retroceso hacia la legislacin laboral inflexible que
prevaleci antes de las reformas de los noventa y (2) consolidar y profundizar los avances
hechos en materia laboral.
Lo anterior quiere decir que, en un sentido decisivo, la labor de defensa de lo logrado es
el mayor desafo que enfrenta el proceso de reforma econmica peruano en el
terreno laboral. Es fundamental, por lo tanto, que, en el proceso de bsqueda de
consenso hacia la conformacin de la Estrategia Nacional de Competitividad, se eduque
al pblico acerca de la importancia que para la competitividad internacional de las
empresas peruanas tiene el poder contar con un mercado de trabajo flexible. Es
igualmente importante que esto se haga en los debates en el Congreso, en los medios de
comunicacin y en la sociedad civil en torno a la reforma constitucional y que en ese
debate se reflejen los acuerdos que se logren en materia laboral para la Estrategia
Nacional de Competitividad.
En la parte positiva de la agenda, la principal reforma requerida es la reduccin sustancial
de los costos de despido para los nuevos contratos de trabajo. Esta medida se puede
combinar con otro par de medidas que estaran orientadas a transformar el impacto de los
costos de despido en el caso de los contratos ya existentes. Las medidas consistiran en:
(i) abrirles a las empresas la opcin de pagar la Compensacin por Tiempo de Servicios
con cursos de capacitacin siempre y cuando sean solicitados por el trabajador y se lleven
a cabo en las instituciones de capacitacin que el propio trabajador escoja (ii) abrirles a
los trabajadores la opcin de cambiar el derecho a indemnizacin por el valor de cursos
de capacitacin en la institucin de capacitacin que el trabajador escoja.
La direccin general en que debe moverse la legislacin laboral es la de reducir los
impuestos al trabajo. La agenda de racionalizacion de los impuestos a la nmina podra
empezar con reducciones en: (a) la participacin de los trabajadores en las utilidades de
las empresas y (b) las contribuciones a la seguridad social. Tambin debe incluir, cuando
el estado de las cuentas fiscales lo permita, la eliminacin del Impuesto Extraordinario de
Solidaridad.
C.
Las transacciones con los mercados externos
Como es bien sabido, el elemento principal para evaluar la eficiencia de las transacciones
de un pas con el resto del mundo es determinar si el rgimen de comercio exterior es un
rgimen abierto, neutral y que no opone barreras al comercio con las dems naciones, de
47
Enero del 2003.
66
tal manera que se facilite el funcionamiento del mercado en las transacciones de bienes
transables con el resto del mundo y se remuevan obstculos y distorsiones a la asignacin
de los recursos internos de inversin entre la produccin de bienes transables y no
transables. Este es el tema de esta seccin.
A principios de la dcada de los noventa, el Per realizo una profunda modificacin de su
rgimen de comercio exterior como parte del proceso de reforma estructural. Los
elementos centrales de la reforma fueron la reduccin de los niveles arancelarios y la
eliminacin de la dispersin arancelaria anterior. Entre 1991 y 1998 se oper el trnsito
de una estructura arancelaria de 39 niveles, con un arancel mnimo de 56 por ciento y uno
mximo de 84 por ciento, a una de slo dos niveles (12 y 20 por ciento), con un
promedio ponderado de 13,1 por ciento (Paz Soldn y Rivera, 2000). El Grfico 3.13
ilustra la magnitud de la reduccin de los aranceles al permitir la comparacin entre el
arancel promedio en 1999 y el arancel promedio en 1986.
Grafico 3.13
Reduccion arancelaria en los paises de America Latina,
1999vs.1986
Rep. Dominicana
COLOMBIA
Trinidad y Tobago
Brasil
Paraguay
PER
Nicaragua
Costa Rica
Guatemala
ECUADOR
1999
Jamaica
Honduras
1986 o ms prximo
Chile
Mxico
Uruguay
VENEZUELA
Argentina
El Salvador
BOLIVIA
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
En el 2001, la estructura arancelaria fue modificada de nuevo. Se redujo a 4 por ciento el

arancel para el 20 por ciento de los productos y a cero por ciento para un pequeo
nmero de tems. El arancel de 12 por ciento contina vigente para el 65 por ciento de
las posiciones y el arancel de 20 por ciento sigue aplicndose a alrededor del 15 por
ciento de las importaciones (Departamento de Estado de los Estados Unidos, 2002). El
nuevo arancel promedio se redujo a alrededor de 12 por ciento (Fondo Monetario
Internacional, 2002).
Un sector en el cual se han mantenido niveles considerables de proteccin es la
agricultura. La proteccin beneficia a 330 productos y opera a travs de sobretasas
arancelarias cuyo valor esta en el rango de 5 a 10 por ciento. Al interior de aqul
67
conjunto hay 23 productos cuyas importaciones estn sujetas a derechos especficos

variables calculados sobre precios de referencia internacionales. El uso de este
dispositivo distorsiona la produccin y socava el deseable carcter predecible de la
poltica comercial (Organizacin Mundial de Comercio, 2000).
Las barreras no arancelarias. Las barreras no arancelarias existentes son poco
significativas (Organizacin Mundial de Comercio, 2000) 48 . Esta opinin de la
Organizacin Mundial de Comercio es apoyada por los resultados de las encuestas
empresariales. En las encuestas para el ICG del FEM, 2001-2002, el Per obtuvo la
posicin 32 entre 75 pases en la variable ausencia de barreras ocultas al comercio.
Entre los pases latinoamericanos representados en la muestra, el Per ocup el segundo
lugar (despus de Chile). Debido a esta circunstancia y al nivel moderado de la
proteccin arancelaria, el Per est catalogado por el FMI como un pas en que las
restricciones al comercio exterior son bajas. Esto se refleja en la calificacin de 2 que
recibe el Per en la Escala de Restricciones al Comercio calculada por el Fondo. Esta
escala toma valores de uno a diez, siendo uno el valor que caracteriza a los regmenes de
comercio exterior completamente abiertos. El relativamente alto grado de liberalizacin
del comercio exterior peruano tambin se refleja en los ndices de avance de la reforma
estructural desarrollado por Lora (1997) y ms recientemente actualizados por Lora y
Panizza (2002). El clculo de estos ndices permiti a los mencionados autores establecer
que el Per pertenece al grupo de cinco pases de la regin con mejores estructuras
arancelarias (Lora y Panizza, 2002, p. 4)49. Los cinco pases en cuestion tienen ndices
con valores superiores a 0,90 en una escala de cero a uno.
Sin embargo, la poltica arancelaria ha sido afectada por cierto grado de inestabilidad y
tambin por un cierto grado de indefinicin. En primer lugar, se han presentado con
cierta frecuencia cambios en la estructura arancelaria. Este fenmeno se documenta en el
captulo VII como parte de la evidencia emprica para ilustrar el fenmeno institucional
de la inestabilidad en las reglas del juego para el sector privado. En lo que se refiere al
segundo tema, la principal rea en que se han presentado indefiniciones y ambigedades
es la actitud del Per frente al Arancel Externo Comn de la Comunidad Andina de
Naciones (CAN). Esto ha causado cierta incertidumbre en los medios empresariales. En
octubre, la CAN dio un paso adelante al acordar el arancel comn para el 62 por ciento de
las partidas en negociacin (4.200 de los casi 7.000 productos). El arancel acordado
consta de cuatro niveles (cero, cinco, diez y veinte por ciento). Est pendiente la
negociacin en torno al 38 por ciento restante.
El grado de apertura de la economa. Pero el grado de liberalizacin relativamente alto
del comercio exterior est siendo subutilizado. Esto es claro cuando se examina el grado
de apertura de la economa medido por la relacin entre la suma de las exportaciones y
las importaciones y el PIB. Como lo muestra el Grfico 3.14, cuya fuente es Rojas48
Las formas principales de barrera no arancelaria que an subsisten son: (i) los requisitos de contenido
local que el gobierno ha establecido en conexin con los programas gubernamentales de nutricin y (ii) las
provisiones que favorecen a los proveedores locales en las compras de bienes y servicios hechas por el
gobierno.
49
Los otros cuatro pases en dicho grupo son Bolivia, Chile, Paraguay y Uruguay.
68
Surez (2002), la economa peruana es, despus de la argentina y la brasilea, la tercera

economa ms cerrada en una muestra que incluye a quince pases de Amrica Latina y el
Caribe. Esta circunstancia guarda estrecha relacin con el hecho de que, desde el punto
de vista del mencionado indicador de apertura, la economa peruana se cerr en las
ltimas dcadas en lugar de abrirse. Como lo muestra Rojas-Surez (2002), cuando se
compara el valor promedio del indicador en la dcada de los sesenta con el valor
promedio en la dcada de los noventa, se encuentra que el valor cay de 38,2 a 28,4 por
ciento, siendo el nico en una muestra de 16 pases latinoamericanos en que se present
disminucin.
Grfico 3.14
Grado de apertura comercial [(X+M)/PIB], ao2000
Argentina
Brasil
Per
Uruguay
Colombia
Bolivia
Venezuela
Chile
Paraguay
El
Salvador
Mxico
Ecuador
Belize
Nicaragua
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Honduras
Porciento del PIB
Apertura Comercial 2000: (X+M)/PIB
Fuente: FMI
El desempeo exportador. Interesa, adems, examinar por separado el desempeo

exportador del pas por cuanto es un reflejo de su capacidad de competir en los mercados
internacionales. De acuerdo con el Banco Mundial (2002), el promedio mundial de las
exportaciones per cpita es US$1.051. Con exportaciones per cpita de US$268, el Per
est 3,9 veces por debajo del promedio mundial y ocupa el ltimo lugar en una muestra
de siete pases de la regin examinados en Banco Mundial (2002), tal como lo muestra el
Grfico 3.15.
69
Grfico 3.15
Exportaciones per cpita, 2000 (dlares)
2000
1882
1800
1600
1487
1400
1229
1200
1000
800
721
600
444
400
317
268
Colom bia
Per
200
0
C. Rica
Mxico
Chile
Argentina Ecuador
En concordancia con el relativo cierre de la economa peruana se ha presentado una

disminucin de la participacin peruana en las exportaciones mundiales. La participacin
cay casi a la mitad respecto del nivel que tena hace dos dcadas, al pasar de 0,19 por
ciento en 1980 a 0,11 por ciento en 1999.
Puntos para la agenda. En materia del rgimen de comercio exterior, la agenda que aqu
se propone se refiere a tres temas: (1) la necesidad de formular una estrategia de
negociaciones comerciales; (2) la importancia de racionalizar y estabilizar la estructura
arancelaria y (3) la correccin de las distorsiones que an subsisten50.
Los dos primeros temas tienen conexiones estrechas. El hecho es que para estabilizar
verdaderamente su estructura arancelaria, el Per debe resolver dos cuestiones. Por una
parte, debe definir una estructura arancelaria deseable dentro de las restricciones de los
compromisos internacionales adquiridos, la cual debera ser implantada en las decisiones
internas y defendida en las negociaciones externas. Por otra parte, debe definir una
estrategia para las negociaciones comerciales internacionales pues la estructura
arancelaria va a ser, en parte, una funcin de dicha estrategia.
Para comenzar con la cuestin de la estrategia de negociacin comercial, debe tomarse
como punto de partida el hecho de que el Per no tiene, en realidad una estrategia de
negociacin clara y consistente51. Es imperativo, en consecuencia, que el pas defina su
estrategia. La estrategia que este documento recomienda est inspirada por la idea de
maximizar la probabilidad de obtener resultados ventajosos para los productores peruanos
a lo largo del complejo proceso que debe concluir con la constitucin del Acuerdo de
50
Esta seccin de puntos para la agenda se basa en gran medida en conversaciones con Mercedes Araoz.
El autor desea expresar su agradecimiento a la Sra. Araoz por su contribucin a la comprensin de los
temas claves del comercio exterior peruano.
51
Vase, al respecto, Araoz (2002).
70
Libre Comercio de las Amricas (ALCA) en el 2006. La estrategia es la siguiente: el

Per debera impulsar una poltica de formacin gradual de bloques cada vez ms
amplios. En una primera etapa debera consolidarse el bloque formado por la Comunidad
Andina de Naciones (CAN) y este bloque debera negociar unificadamente con Brasil y
el MERCOSUR y llegar a acuerdos de desgravacin arancelaria para la formacin de una
zona de libre comercio de Amrica del Sur. Posteriormente, el bloque suramericano
resultante de los acuerdos entre CAN y MERCOSUR negociara el ALCA con NAFTA,
los pases de Amrica Central y el bloque caribeo. Esta opcin tiene a su favor un
elemento decisivo y es el mayor poder negociador que tendra el Per haciendo parte del
bloque de cinco pases de la CAN, en comparacin con la capacidad negociadora que
previsiblemente tendra si decidiera actuar por separado. Parece, entonces, apropiado
postular que los beneficios para el Per de una poltica de bloque comn superan a los
costos en que podra incurrir el pas (en trminos de concesiones razonables a sus socios
andinos que podran ser necesarias para hacer viable dicha poltica). A su vez, el xito de
la poltica de bloque comn requiere una rpida definicin del Arancel Externo Comn
(AEC). Como bien lo plantean Taccone y Nogueira (2002), el AEC andino no es todava
un verdadero arancel externo comn, dado el nmero de excepciones, perforaciones y
tratamientos diferenciados que lo caracterizan, y la adopcin de un verdadero AEC es el
desafo ms importante que debe ser respondido en el proceso de integracin andina.
En materia de aranceles, se propone una estructura simple de cuatro niveles. Los cuatro
niveles podran ser cero, cinco, diez y veinte por ciento52, con una alta concentracin en
los tres primeros (digamos, ms del 95% de las partidas arancelarias) y dejando en el
nivel del 20 por ciento a ciertos productos sensibles tales como los bienes agrcolas y
algunos bienes industriales como las confecciones. Esta estructura es similar a la
aplicada en la CAN y en MERCOSUR. Ahora bien, la estabilidad de la poltica
arancelaria es un asunto muy importante. Siempre y cuando la estructura arancelaria
sea razonablemente baja y poco dispersa, la estabilidad de la misma es
probablemente ms importante como seal para la inversin privada que sus
caractersticas precisas.
Como se seal arriba, las dos principales distorsiones que subsisten en el rgimen de
comercio exterior peruano son las sobretasas para los productos agrcolas y las barreras
no arancelarias puntuales relacionadas con los requisitos de contenido local para los
programas de nutricin y las compras gubernamentales.
Para corregir las distorsiones generadas por las sobretasas aplicadas en el sector agrcola,
stas deben eliminarse. Sin embargo, la eliminacin de las sobretasas debe estar
acompaada de la puesta en prctica de una estrategia de elevacin de la productividad
agropecuaria. Una discusin detallada de cules seran los componentes de una estrategia
de este tipo desborda los alcances de este documento. Sin embargo, un buen conjunto de
lineamientos para promover la productividad de la agricultura se encuentra en
Adicionalmente, es preciso eliminar los dos tipos de barrera no arancelaria que an
subsisten, vale decir, los requisitos de contenido local que el gobierno ha establecido en
52
0 para bienes de capital, 5 para insumos y 10 para bienes finales.
71
conexin con los programas gubernamentales de nutricin y las provisiones que

favorecen a los proveedores locales en las compras de bienes y servicios hechas por el
gobierno.
IV.
LA INFRAESTRUCTURA FISICA
Apreciacin global. Es apropiado empezar el anlisis del estado de la infraestructura

fsica productiva de la economa peruana con una apreciacin global de la misma. En
este terreno, la opinin de los empresarios, que son los usuarios directos de aqulla, es
particularmente til. De acuerdo con los resultados del Informe de Competitividad
Global, 2001-2002, la calidad general de la infraestructura peruana recibi una
calificacin de 3,2 en una escala de 1 a 7, con lo cual el Per ocup el puesto 56 (en la
muestra de 75 pases). La calificacin recibida est 3 por ciento por debajo de la que
debera tener dado su nivel de ingreso (vase el Grfico 4.1). Estos resultados colocan al
pas en un grupo de seis pases de Amrica Latina con un nivel de calidad de la
infraestructura productiva que, siendo bajo en trminos de los patrones internacionales,
es, sin embargo, un nivel intermedio para los patrones latinoamericanos 53 . A
continuacin se hace un examen de cada uno de los componentes de la infraestructura
productiva del Per.
Grafico 4.1
Evaluacion global de la calidad de la infraestructura fisica productiva, 2001
T&T
Uruguay
Brasil
Chile
Argentina
Jamaica
Rep. Dominicana
Panam
Esperado para
su nivel de ingreso
Mxico
VENEZUELA
PER
3%
Costa Rica
El Salvador
Brecha
COLOMBIA
Guatemala
Paraguay
ECUADOR
Honduras
Nicaragua
BOLIVIA

A.
53
1.5
2.5
3.5
4.5
5.5
Las telecomunicaciones
Los otros cinco pases en este grupo son, en orden de calidad de su infraestructura, la Republica
Dominicana, Panam, Venezuela, Mxico y Costa Rica. El criterio con base en el cual se agrupan es el
hecho de que todos ellos estn entre la posicin 50 y la 59 en la clasificacion del ICG para la variable en
cuestin.
72
Los indicadores disponibles sugieren que el Per an tiene un camino significativo por
recorrer en el desarrollo cuantitativo de su infraestructura de telecomunicaciones, a pesar
de que hizo avances significativos en la ltima dcada en el terreno de mejorar la calidad
del servicio. As, un indicador desarrollado por el Departamento de Investigacin del
BID y que combina la densidad de lneas telefnicas fijas (lneas telefnicas por cada
cien habitantes) y la densidad de uso de los telfonos celulares (el nmero de celulares
por cada cien habitantes) produce una clasificacin en la cual el pas est en el undcimo
lugar en una muestra de 18 pases de Amrica Latina (vase el Grfico 4.2). Es
especialmente preocupante que el valor del indicador est ocho por ciento por debajo del
que le correspondera al Per dado su nivel de ingreso. Sin embargo, desde que se emiti
la nueva Ley de las Telecomunicaciones (1991) y se llev a cabo la privatizacin de las
compaias estatales (en 1994), el servicio de telecomunicaciones se ha venido
expandiendo. El nmero de lneas telefnicas fijas creci 270 por ciento en la dcada de
los noventa (Bernstein, 2000). Por otra parte, el crecimiento en la instalacin de
telfonos pblicos y en el uso de telfonos celulares ha sido explosivo. Los telfonos
celulares crecieron de 2000 unidades en 1990 a 1.170.518 en el 2000. La disponibilidad
de telfonos pblicos aument de 13.727 en 1994 a 77.516 en el 2000, un aumento de
562 por ciento para dicho perodo. Estos avances se reflejan en una opinin empresarial
relativamente favorable. En las encuestas para el ICG 2001-2002 del FEM, el Per
ocup la posicin 48 (entre 75 pases) en la variable facilidad de obtener el servicio
telefnico y confiabilidad del mismo.
Grafico 4.2
Densidad de lineas fijas y celulares, 1999
Uruguay
Argentina
Chile
Costa Rica
VENEZUELA
COLOMBIA
Panama
Brasil
Mxico
Brecha
Rep. Dominicana
8%
PER
ECUADOR
Esperado para
su nivel de ingreso
El Salvador
BOLIVIA
Paraguay
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Fuente: BID calculations based on ITU (2000)
2.2
2.4
2.6
2.8
3.2
3.4
3.6
El marco legal y de polticas. El marco legal y de polticas para el sector se ha basado en

la desregulacin y en la privatizacin. Como parte de los acuerdos del proceso de
privatizacin, el operador de los servicios locales y de larga distancia recibi un
monopolio del mercado por cinco aos, perodo que luego fue reducido a cuatro aos de
73
comn acuerdo entre las partes. Despus de ese perodo, el mercado fue abierto a la
competencia y ahora operan treinta compaas de larga distancia y cinco de telefona fija.
El gobierno se ha abstenido, adems, de restringir el uso de las diferentes tecnologas
para el servicio de telecomunicaciones y, as, los servicios de telefona se pueden
suministrar conjuntamente con el servicio de televisin por cable, por ejemplo, o por
medio de cualquier otra tecnologa que el proveedor quiera utilizar. Actualmente, los
siguientes servicios estn parcialmente liberalizados: la red pblica de
telecomunicaciones; las redes locales de telefona tradicional; la radiodifusin, la
televisin y la televisin por cable; la comunicacin local; el servicio interno e
internacional de larga distancia; la comunicacin a travs de telfonos celulares; los
servicios de buscapersonas; la comunicacin por satlite y la transmisin de datos. El
carcter parcial de la liberalizacin consiste en que la participacin en todos ellos est
limitada al nmero de concesiones que otorgue el gobierno. Por otra parte, la provisin
de servicios de Internet y la provisin de equipo de telecomunicaciones estn totalmente
liberalizadas.
El marco de regulacin del sector establece que el organismo rector de las polticas
sectoriales es el Ministerio de Transporte y Comunicaciones y la agencia especializada
de regulacin es la Oficina Supervisora de la Inversin Privada en las
Telecomunicaciones (OSIPTEL). Adems, se le da un papel restringido a la agencia
supervisora de la competencia en los mercados que es el Instituto de Defensa de la
Competencia y la Propiedad Intelectual (INDECOPI).
Durante los primeros aos de su operacin, OSIPTEL tuvo una considerable reputacin
entre el sector privado en trminos de ser una entidad competente e independiente. Hacia
el final del gobierno del presidente Fujimori, esta reputacin sufri una cierta
disminucin y an no parece haberse recuperado completamente. El problema esencial
yace en que OSIPTEL comparte con las dems entidades reguladoras la circunstancia de
pertenecer a un contexto institucional que no es apropiado para garantizar su autonoma.
Los costos. Un aspecto en el cual la privatizacin de las telecomunicaciones no ha
resultado en la materializacin de las expectativas iniciales es el de los costos. En primer
lugar, los costos de las llamadas locales no son suficientemente bajos como para
constituir una fuente de ventaja competitiva para las empresas. El Grfico 4.2.A muestra
cmo, en una muestra de doce pases de Amrica Latina, el costo de una llamada local de
tres minutos en el Per, en 1999, era inferior al costo en otros siete pases de la regin
pero era todava ms alto que el costo en otros cuatro pases54. En un balance de los seis
primeros aos del proceso de privatizacin, GRADE (2000) lleg a la conclusin de que
la tarifa local en el Per sigue siendo muy elevada (p.3).
54
La fuente del Grfico 4.2.A es Penfold (2002).
74
Grfico 4.2.A
Costo de una llamada local, 1999
(en dlares, por tres minutos)
Ecuador
Brasil
Colombia
Panam
Per
Paraguay
Venezuela
Bolivia
Argentina
Chile
Mxico
Uruguay
0
0.02
0.04
0.06
0.08
0.1
0.12
0.14
0.16
0.18
0.2
En cuanto al servicio de larga distancia internacional, el Grfico 4.2.B muestra que, en

1998, el costo de una llamada de tres minutos a los Estados Unidos para los peruanos era
el segundo ms alto en una muestra de nueve pases de Amrica Latina55.
Grfico 4.2.B
Costo de una llamada de tres minutos a los Estados Unidos
(dlares)
Colom bia
M xico
Brasil
Chile
C. Rica
Ecuador
Venezuela
Per
Argentina
0
55
Los datos para el Grfico 4.2.B fueron tomados de Snchez y Acosta (2001).
75
Puntos para la agenda. Las cuestiones centrales para la agenda de elevacin de la

competitividad en el rea de las telecomunicaciones son las siguientes: (i) llevar a cabo
las reformas institucionales que garanticen la independencia de OSIPTEL; (ii) la
promocin de un esquema ms enrgico de competencia en el sector y (iii) el desarrollo
de una poltica de interconexin que d por resultado un uso eficiente de la red existente
y que genere una entrada eficiente de nuevas empresas56.
Algunas de las caractersticas principales de un buen organismo regulador no dependen
de las particularidades del sector regulado sino que, por el contrario, son comunes a los
distintos sectores. Adems, los organismos reguladores en el Per enfrentan desafos
similares en sus relaciones con el poder ejecutivo del Estado. Por estas razones, una
discusin ms amplia del tema de las transformaciones institucionales requeridas en los
organismos reguladores peruanos, incluyendo a OSIPTEL, se deja para el final de este
captulo.
B.
La generacin, la transmisin y la distribucin de energa elctrica
El Per tiene una capacidad instalada de generacin de energa elctrica de 5.900 MW.
De esta capacidad instalada, aproximadamente la mitad es hidroelctrica y el resto es
trmica57. El pas gener 20.700 Gwh en el 2001. Como lo muestra el Grfico 4.3, el
nivel de generacin de energa elctrica en el Per es inferior en 61 por ciento al que
le correspondera al pas dado su nivel de ingreso. El cubrimiento de energa es de 70
por ciento del territorio nacional y tanto la produccin per cpita como el consumo per
cpita estn por debajo del promedio de Amrica Latina.
56
Estos dos ltimos puntos son subrayados con mucha fuerza por GRADE (2000) en su discusin de los
retos que enfrenta el sector.
57
Esta discusin del sector elctrico sigue de cerca la informacin del Banco Interamericano de Desarrollo
(sin fecha) y, en menor medida, a la Agencia de Informacin Energtica de los Estados Unidos (2002).
76
Grafico 4.3
Generacion de electricidad, 1998
Paraguay
VENEZUELA
Chile
Uruguay
Argentina
Brasil
Mxico
Costa Rica
Panama
COLOMBIA
Rep. Dominicana
Brecha
ECUADOR
PER
61%
El Salvador
Esperado para
su nivel de ingreso
Honduras
BOLIVIA
Nicaragua
Guatemala
2
2.5
3.5
4.5
Fuente:B ID calculations based on B anco M undialW D I(2001)
Aparte de ser la principal fuente de electricidad, la generacin hidroelctrica suministra

alrededor de una cuarta parte de las necesidades totales de energa. En razn de que la
produccin de energa hidroelctrica flucta en funcin del rgimen de lluvias, el Per
planea reducir su dependencia de las fuentes hidroelctricas y reemplazarlas con plantas
basadas en gas natural, el cual va a provenir bsicamente del yacimiento de Camisea.
El marco legal y de polticas. El sector fue reestructurado verticalmente y, en menor
medida, tambin horizontalmente en la dcada pasada, a partir de la promulgacin de la
Ley de Concesiones en Electricidad de 1992. La ley estableci la separacin de las
funciones de generacin, transmisin y distribucin. El sector fue desde entonces abierto
a la inversin privada en las tres actividades mencionadas. Desde principios de los
noventa ha habido avances sustanciales en el proceso de privatizacin de las empresas del
sector. De acuerdo con el Banco Mundial (2002), a la altura de julio del 2001, el 65 por
ciento de la generacin y el 70 por ciento de la distribucin estaban en manos de
empresas privadas. Sin embargo, el proceso de privatizacin no ha concluido y, adems,
sufri un retroceso considerable con la decisin del gobierno de suspender la
privatizacin de las empresas generadoras EGASA y EGESUR como consecuencia de
fuertes protestas populares58.
Con el fin de promover la competencia, existe un lmite de 15 por ciento a la
participacin de mercado de una empresa individual en una cualquiera de las actividades
de generacin, transmisin y distribucin. Adicionalmente, si una empresa individual
tiene acciones en empresas que operan en subsectores distintos, dicha empresa no puede
tener una participacin de mercado mayor al cinco por ciento en ningn subsector
58
Una encuesta de la empresa Apoyo, realizada en mayo del 2002, indic que el 72 por ciento de la
poblacin estaba en contra de la privatizacin de EGASA y EGESUR.
77
particular. Las compaias que planeen entrar en un proceso de fusin o vender sus
acciones deben primero obtener autorizacin del INDECOPI. El mercado de electricidad
en barra es bastante competitivo. Sin embargo, el grado de competencia se ve disminuido
por la circunstancia de que slo los representantes de las cuatro compaas generadoras
ms grandes y de la compaa transmisora ETECEN tienen voto en los Comits de
Operacin Econmica del Sistema (COES) que son los organismos encargados de
organizar el despacho de energa y proponer al organismo regulador las tarifas al por
mayor para perodos de seis meses. Los representantes de las compaas distribuidoras y
de los clientes grandes no regulados no tienen voto.
El organismo rector de la poltica sectorial es el Ministerio de Minas y Energa, a travs
del Consejo Nacional de Energa, organismo que formula e implanta las estrategias de
mediano y de largo plazo. El rgano regulador es el Organismo Supervisor de la
Inversin Privada en Energa (OSINERG). Este organismo absorbi a la antigua
Comisin de Tarifas de Energa (CTE), la cual, como parte de la estructura orgnica de
OSINERG, qued convertida en la Gerencia Adjunta para la Regulacin de Tarifas
(GART). La GART tiene jurisdiccin no slo sobre las tarifas de la energa elctrica sino
tambin sobre las tarifas del transporte y la distribucin del petrleo y del gas natural.
Un organismo que juega un papel importante dentro del marco institucional es la
Direccin General de Electricidad (DGE) del Ministerio de Minas y Energa. La DGE
fija las normas tcnicas operacionales que deben cumplir las empresas; decide en materia
de concesiones a ser operadas por el sector privado y supervisa la ejecucin de los
contratos de concesin.
Puntos para la agenda. Los puntos principales de la agenda tendiente a maximizar la
contribucin del sector elctrico a la elevacin de la competitividad de las empresas
peruanas de los dems sectores son los siguientes: (i) la necesidad de garantizar la
independencia y capacidad de accin autnoma de OSINERG; (ii) la necesidad de
completar el proceso de privatizacin de las empresas estatales de generacin y
distribucin; (iii) la necesidad de que los representantes de las compaas de distribucin
y de los clientes grandes no regulados tengan derecho a voto en los COES para as
remover la asimetra consistente en que unos actores en el mercado tienen derecho a
participar de una manera efectiva en las decisiones y otros no y (iv) la necesidad de
remover una segunda asimetra: la existente en el mercado al por mayor y que consiste en
que las empresas distribuidoras estn, en todo momento, legalmente obligadas a contratar
el 100 por ciento de la demanda proyectada para los siguientes dos aos, mientras que las
empresas generadoras no estn obligadas a asumir ningn compromiso contractual
equivalente.
El desafo de garantizar la independencia y capacidad de accin autnoma del organismo
regulador del sector de energa es, en sus trminos esenciales, el mismo problema que
enfrentan los dems organismos reguladores. Como se anunci arriba, al final de este
capitulo se har una discusin general del tema, cuyas conclusiones sern aplicables a
todos los organismos reguladores. Tambin se har una discusin general del tema
conexo del futuro de las privatizaciones.
C.
78
La infraestructura de transporte
Las carreteras. La red de carreteras tiene una longitud aproximada de 86.000 Km, de
los cuales se estima que el 12,9 por ciento es pavimentado, el 24 por ciento es afirmado,
el 18 por ciento es sin afirmar y el 48 por ciento es trocha (Presidencia del Consejo de
Ministros, 2002; Hermoza y Caro, 2001 y van Ginhoven et al., 2001). La densidad de la
red (definida como el nmero de km por kilmetro cuadrado de superficie) es 0,07. Esta
es una densidad muy pequea comparada con la del lder mundial (Blgica) cuya red es
72 veces ms densa y equivale a slo 66 por ciento de la densidad de Colombia, 47 por
ciento de la densidad de Chile y 29 por ciento de la densidad del Ecuador59. El 23 por
ciento de la longitud total es administrada por el gobierno nacional (la llamada red vial
nacional), 19 por ciento por los gobiernos departamentales (la llamada red secundaria) y
58 por ciento por los gobiernos locales (la llamada red terciaria). El Cuadro 4.1 presenta
la informacin acerca de la calidad de la red vial nacional. Debe destacarse que el 55 por
ciento de las carreteras est en regular o en mal estado. Esto es congruente con el hecho
de que, en las encuestas para el ICG, 2001-2002, del FEM, el Per ocup la posicin 54
entre 75 pases en la variable calidad de la infraestructura de carreteras. La baja
densidad de la red vial y los problemas de calidad de las carreteras determinan que los
costos de transporte sean altos. De acuerdo con el Banco Mundial (2002), en el Per los
costos de logstica (dentro de los cuales los de transporte son los decisivos) constituyen
un porcentaje alto del costo total. El Banco Mundial encontr que la razn de los costos
logsticos a los ingresos totales fue 30,7 por ciento para una muestra de 375 empresas,
siendo dicho porcentaje uno de los ms altos de la regin. Adicionalmente, se encontr
que la razn de los costos logsticos a los costos operativos totales para las empresas
extranjeras es 34,4 por ciento. En su estudio de los factores que influyen sobre la
inversin extranjera en el Per, Araoz y Casas (2001) encontraron que el nivel de los
costos de transporte es un factor que desincentiva la inversin. En la encuesta que los
mencionados autores condujeron, 80 por ciento de las empresas calificaron los costos de
transporte terrestre de poco atractivos (62 por ciento) onada atractivos (18 por
ciento).
Cuadr o 4.1
Cali dad de l a red vi al nacional,1998
(% de cada ti po de superficie de rodadura)
Bueno
Regular
Asfaltada
78
14
Afirmada
13
41
Sin afirmar
0
20
45
24
TOTAL
Fuente: van Ginhoven et al. (2001)
Mal o
7
47
80
31
Es posible concluir, entonces, que en la infraestructura de carreteras tiene el Per

uno de sus puntos ms dbiles en materia de competitividad. Guasch (1999), por
ejemplo, sostiene que la red vial peruana es una de las peores de la regin en trminos
de densidad y calidad.
59
Tngase presente, sin embargo, que los indicadores de densidad tienen el defecto de que no tienen en
cuenta la distribucin espacial de la poblacin.
79
Las deficiencias de calidad de las carreteras se deben tambin, en parte, a que el

mantenimiento es insuficiente. Debido a las limitaciones presupuestales, en el 2001 el
Ministerio de Transporte slo pudo cubrir el 10 por ciento del costo de mantenimiento de
las vas (PROMPERU, 2001). El problema es que la brecha financiera negativa, es decir,
la diferencia entre los costos de mantenimiento y los ingresos destinados al
mantenimiento (los peajes) es creciente. El Banco Mundial (2000) estim que esta
brecha iba a ser US$13 millones en el 2002; US$48 millones en el 2003 y US$ 74
millones en el 2004.
El marco institucional. El organismo rector de la poltica de carreteras es el Ministerio
de Transporte. El organismo regulador es la Oficina Supervisora de la Inversin Privada
en Transporte (OSITRAN). Hay seis agencias (u organismos) que tienen
responsabilidades en la expansin de la red vial (a saber, la Direccin General de
Caminos [DGC], la Secretaria Nacional de Mantenimiento de Carreteras [SINMAC], el
Proyecto Especial de Rehabilitacin del Transporte creado para ejecutar los prstamos de
inversin en carreteras del BID [PERT-BID], el programa similar creado por el Banco
Mundial [PERT-BM], un tercer programa del mismo tipo, llamado el PERT-PCVS, y el
Programa de Caminos Rurales [PCR]). Tres de ellos (el SINMAC, la DGC y el PCR)
tienen, adems, responsabilidad en materia de mantenimiento. La presencia de este
nmero de actores coincide con una falta de claridad en la distribucin de las
competencias. No existe, adems, una jerarquizacin clara de la red vial. Sucede con
frecuencia que varias entidades resultan trabajando descoordinadamente sobre las mismas
porciones de la red mientras que otras porciones permanecen desatendidas. El arreglo
institucional existente es, sin duda, demasiado fragmentado.
De acuerdo con la Presidencia del Consejo de Ministros (2002), el organismo regulador
(OSITRAN) no ha logrado desarrollar la capacidad institucional suficiente para
supervisar problemas relacionados con las tarifas y la calidad del servicio de los
concesionarios. En la actualidad, los principales problemas son: (i) la alta rotacin de
personal en todos los niveles; (ii) la interferencia de otras instituciones, especialmente el
Ministerio de Transporte; (iii) la carencia de respaldo legal para la reglamentacin y
supervisin de entidades; (iv) la falta de comunicacin entre Pro-Inversin y OSITRAN y
(v) la falta de recursos financieros.
Puntos para la agenda. Este documento sostiene que el estado de la infraestructura
de transporte del Per, cuya columna vertebral es la red de carreteras, es un
obstculo maysculo a la competitividad de las empresas. El diagnstico de los
restantes componentes de la infraestructura de transporte (puertos, aeropuertos y
ferrocarriles) se hace a continuacin. Ese diagnstico va a ratificar la conclusin
propuesta arriba. Al ver al sector en su conjunto se aprecia que hay razones suficientes
para singularizar esta rea como una de las crucialmente importantes para una
estrategia de elevacin de la competitividad de las empresas peruanas. Como en el caso
de las dems reas que tienen esta jerarqua estratgica, las medidas y acciones para
enfrentar los problemas planteados en el diagnstico hacen parte integral de la
agenda de temas cruciales.
80
En el caso de las carreteras, es indudable que la expansin de la red vial debe ser un gran
propsito nacional para el resto de la dcada actual. Las necesidades de inversin son
abrumadoras. De acuerdo con el Banco Mundial (2000), se requiere una inversin de
US$2.500 millones para poner la red nacional en condiciones ptimas sin cambiar el tipo
de superficie de las carreteras existentes. Si, adems, se buscara pavimentar las carreteras
que no lo estn, la inversin total requerida sera US$5.200 millones. Es evidente que en
la situacin fiscal actual del pas (vase el capitulo VI), es sencillamente imposible que el
presupuesto pblico pueda sustentar estas magnitudes de inversin. Esto pone de
presente la validez de la opcin de acudir a la inversin privada como fuente de recursos,
bajo la forma de concesiones del tipo construir, operar y transferir. Pero para que un
esquema de este tipo sea viable, es necesario crear un marco favorable para la inversin
privada. Los temas del marco regulador, los organismos reguladores y el futuro del
proceso de privatizacin se discuten al final de este capitulo con base en un enfoque
general aplicable a todos los sectores de infraestructura.
Los otros puntos claves de la agenda sectorial son: (i) la necesidad de simplificar el
esquema institucional del sector empezando con la disminucin del nmero de
organismos o agencias que operan en el mismo y con la aclaracin de la divisin de
competencias y funciones entre el menor nmero de entidades que finalmente queden
operando; (ii) la necesidad de eliminar la ejecucin directa de obras por parte de las
entidades pblicas y (iii) la necesidad de avanzar en la integracin fsica con los pases
vecinos y con los dems pases de Amrica del Sur. Estos puntos se amplan a
continuacin60.
En el camino hacia un esquema institucional coherente es importante resolver dos tipos
de cuestiones. En primer lugar, es necesario aclarar las competencias en lo que se refiere
al manejo de las redes nacional, secundaria y terciaria. Esto debe hacerse, adems, en el
contexto del proceso de descentralizacin que est empezando en el pas. La solucin
ms razonable es marchar hacia una divisin de responsabilidades en la cual un
organismo nacional que rinda cuentas al Ministerio de Transporte sea responsable de la
red nacional; los gobiernos regionales sean responsables de la red secundaria en sus
respectivos departamentos y la red terciaria quede a cargo de corporaciones autnomas
de derecho publico constituidas conjuntamente por los gobiernos regionales y las
municipalidades provinciales. Pero debe tenerse presente que el esquema que aqu se
propone solo pretende sealar la direccin en la cual debe moverse el proceso de
reasignacin de competencias.
El requisito previo de fortalecer la capacidad
administrativa de los gobiernos regionales y provinciales puede hacer necesaria toda una
variedad de esquemas institucionales de transicin en los que los organismos nacionales
vayan entregando gradualmente las funciones a los organismos regionales y a las
mencionadas corporaciones autnomas. En segundo lugar, es necesario precisar la
divisin de las funciones de planeacin, regulacin y supervisin, de tal manera que no
subsistan ambigedades.
60
Tanto en la formulacin como en la discusin de estos puntos se sigue de cerca al Banco Interamericano
de Desarrollo (2001a) y al Banco Mundial (2000).
81
En cuanto a la eliminacin de la ejecucin directa de obras por parte de las entidades

estatales, debe tenerse presente que el Per es uno de los pocos pases de la regin en que
el sector pblico an lleva a cabo la construccin y el mantenimiento de las carreteras.
La experiencia internacional claramente demuestra que el sistema en que se asignan los
contratos de construccin y mantenimiento al sector privado, con base en licitaciones
competitivas, es una solucin ms eficiente.
Es apenas obvio que la integracin fsica con los dems pases de Amrica del Sur va a
elevar la competitividad de los pases participantes y a intensificar tanto la cooperacin
como la competencia entre ellos, con efectos positivos para la productividad de las
economas y para el bienestar social. Teniendo en cuenta las considerables ganancias de
competitividad que puede derivar de la integracin fsica, es vital para el Per participar
en los corredores de integracin que se estn contemplando, vale decir, el Eje Andino; el
Eje Brasil-Paraguay-Bolivia-Per-Chile; el Eje Per-Brasil; el Eje Martimo del Pacifico;
el eje Multimodal del Amazonas y el Eje Multimodal de los ros Orinoco, Amazonas y de
la Plata.
Los puertos. El Per tiene ocho puertos en el Ocano Pacifico y tres puertos fluviales en
la parte alta de la cuenca del Ro Amazonas y sus tributarios. La estructura de los puertos
es muy desigual y refleja la concentracin de la actividad econmica en el departamento
de Lima y el hipercentralismo tradicional del Per. El puerto de El Callao maneja el 75
por ciento de la carga martima y el 90 por ciento del trfico de contenedores. Es el
puerto de mayor capacidad, pero, de acuerdo con la Presidencia del Consejo de Ministros
(2002), cuenta con muelles inadecuados para manejar naves de gran calado de ltima
generacin y no tiene equipo para la manipulacin de carga (p. 35). El mismo informe
afirma que la infraestructura portuaria peruana sigue manteniendo una condicin que no
satisface los requisitos de eficiencia de las modernas operaciones portuarias. El hecho
es que, para mencionar un slo factor, el tiempo de demora de un barco es relativamente
alto. En El Callao, por ejemplo, es 29 horas mientras que en los puertos de Buenos Aires
(Argentina), Santos (Brasil), Seattle (Estados Unidos) y Singapur dicho tiempo es 20
horas. Por otra parte, slo el 30 por ciento de la carga total del pas se maneja en
contenedores.
Los costos son relativamente altos comparados con los de otros puertos de la regin. El
Cuadro 4.2 ilustra el punto. El cuadro permite comparar los fletes martimos para
transportar contenedores de 20 y 40 pies con pescado enlatado entre cuatro puertos
suramericanos (incluido el puerto peruano de El Callao) y los puertos de Miami, Nueva
York y Hamburgo. Se observa que, con slo dos excepciones, los fletes desde El Callao
son mayores a los fletes desde los otros tres puertos suramericanos. Es pertinente,
adems, analizar la estructura de los costos portuarios en el Per. El 34 por ciento de los
costos estn asociados a gastos para cumplir requisitos legales y administrativos frente a
las autoridades. Se trata del pago de autorizaciones de diverso tipo y de pagos por
supervisin de sanidad. El 29 por ciento son pagos por maniobras; el 22 por ciento son
gastos de puerto propiamente dichos y el 15 por ciento son pagos a agencias. Ntese que
el componente individual ms alto son los gastos frente a las autoridades. Dadas las
sumas involucradas en este rubro especifico de gasto (4.325 dolares, en promedio, en el
82
caso de El Callao), debera ser posible reducir estos costos si existe la voluntad poltica
de tomar las decisiones relevantes.
Cuadro 4.2
Costo del flete martimo para transportar contenedores de 20 y 40 pies con pescado enlatado, abril
del 2001
(dlares)
Puerto de destino
Miami
Nueva Cork
Hamburgo
Puerto de
20 pies
40 pies
20 pies
40 pies
20 pies
40 pies
origen
Buenaventura 1850
2815
1875
2850
1395
1890
El Callao
1875
2855
1925
2900
1480
2105
Valparaso
1865
2380
1925
2380
1662
2339
Santos
1890
2616
1920
2662
1460
2165
La opinin de los empresarios peruanos acerca de los puertos es adversa. En las

encuestas para el ICG, 2001-2002, del FEM, el Per qued ubicado entre los diez pases
con peores puertos al ocupar el puesto 66 en la muestra de 75 pases. Cuando en dicha
muestra se considera slo al subconjunto de 19 pases latinoamericanos, el Per resulta
ser uno de los tres pases latinoamericanos con peores puertos (vase el Grfico 4.4). El
Grfico tambin muestra cmo el coeficiente de calidad de la infraestructura portuaria es
25 por ciento inferior al que le debera corresponder al Per dado su nivel de ingreso.
Grafico 4.4
Calidad de la infraestructura portuaria
Jamaica
Panam
T&T
Argentina
Uruguay
Chile
ECUADOR
Honduras
Mxico
Brasil
Rep. Dominicana
El Salvador
VENEZUELA
Esperado para
su nivel de ingreso
Costa Rica
Guatemala
25%
PER
COLOMBIA
Brecha
Paraguay
Nicaragua
1.5
2.5
3.5
4.5
5.5
La reforma del sector de puertos ha sido dificultada por la dispersin institucional y por
la multiplicidad de intereses en conflicto. La concesin del puerto de Matarani a un
grupo de inversionistas nacionales, por un perodo de 30 aos, fue un paso adelante. Ms
83
recientemente, sin embargo, el Congreso ha insistido en que se emita una nueva Ley de
Puertos antes de que se hagan nuevas privatizaciones.
En septiembre del 2002, el gobierno present al Congreso el proyecto de la nueva Ley de
Puertos. De acuerdo con el Instituto Peruano de Economa (2002), aunque el proyecto
tiene defectos, tambin tiene muchas ventajas para el desarrollo del pas. En primer
lugar, desbloquea el proceso de concesin de los terminales martimos en el corto plazo.
Segundo, propicia el desarrollo de actividades relacionadas en la periferia de los puertos,
como el rotulado, el envasado u otras actividades con valor agregado (...). Y, finalmente,
logra una mayor eficiencia por la entrada de la competencia en el mercado y la reduccin
de los costos logsticos (...). El nuevo marco jurdico (...) podra estabilizar el panorama
de la inversin privada, lo cual resulta sumamente positivo para la competitividad de las
exportaciones peruanas. Un defecto serio consiste en que la funcin de definir tarifas se
le asigna a la Autoridad Portuaria Nacional el organismo rector propuesto por el
proyecto. Esta funcin debera asignrsele al organismo regulador, la OSITRAN.
Puntos para la agenda. Como se dijo arriba, hay razones suficientes para singularizar
el rea total de la infraestructura de transporte, de la cual los puertos son un
elemento clave, como una de las crucialmente importantes para una estrategia de
elevacin de la competitividad de las empresas peruanas. Como en el caso de las dems
reas que tienen esta jerarqua estratgica, las medidas y acciones para enfrentar los
problemas planteados en el diagnstico hacen parte integral de la agenda de temas
cruciales.
En relacin con sus puertos el Per enfrenta los desafos de expandir y modernizar los
muelles; invertir en equipo para acelerar la carga y descarga de los barcos; ampliar la
capacidad de almacenaje; mejorar las vas de acceso para el transporte de carga pesada;
introducir sistemas automatizados para los procesos de carga y descarga; dotar al sistema
de puertos de equipos modernos de telecomunicaciones y mejorar la calificacin tcnica
del personal que trabaja en los puertos (Agenda: Per, 2001). El mejor camino para que
las inversiones correspondientes se lleven a cabo es promover el proceso de concesiones
de los puertos, lo cual, a su vez requiere un marco de regulacin adecuado y un
organismo regulador autnomo y competente. Aqullos aspectos de estos temas que son
vlidos para todos los sectores de infraestructura sern tratados al final del captulo. Hay
un punto especfico, sin embargo, que debe ser tratado aqu. Es el relacionado con los
efectos que para una poltica de concesiones tiene la estructura muy desigual de tamaos
y capacidades de los puertos peruanos a que se hizo referencia arriba61. El hecho es que
la desigualdad existente entre el puerto de El Callao y los dems puertos del pas es tan
grande que, en el marco de una poltica de concesiones, no es realista esperar que los
concesionarios de los puertos ms pequeos puedan constituirse en competencia efectiva
de los concesionarios de El Callao. Si no se adopta un esquema de concesiones que
responda a este reto, las autoridades podran terminar entregando al concesionario de El
Callao un poder de mercado bastante cercano al de un monopolio. La otra cara de la
moneda de esta estructura desigual es la posibilidad de que por lo menos cuatro de los
siete puertos incluidos en el programa actual de concesiones no sean atractivos para los
61
La discusin que viene a continuacin se basa en Banco Mundial (2000).
84
inversionistas privados precisamente por su capacidad pequea. Estos dos temas deben
ser resueltos de tal manera que se garantice tanto la competencia en el sector como la
viabilidad de los puertos ms pequeos.
Aeropuertos. El Per tiene 46 aeropuertos con pista pavimentada y 187 sin pista
pavimentada (Workmall, 2001). Los aeropuertos de esta ltima categora son, en su
mayora, campos de aterrizaje que no cuentan ni con los niveles mnimos de seguridad ni
con los niveles mnimos de servicio (Agenda: Per, 2001). Nueve aeropuertos estn
habilitados para recibir vuelos internacionales pero slo dos tienen los instrumentos
apropiados para el aterrizaje de aviones durante las veinticuatro horas del da e
independientemente del clima. En las encuestas para el ICG, 2001-2002, del FEM el
Per ocup el puesto 65 en la muestra de 75 pases en la variable calidad de la
infraestructura de transporte areo. A la luz de estos resultados, el Per forma parte del
grupo de cinco pases de Amrica Latina con la peor calidad de infraestructura
aeroportuaria.
Puntos para la agenda. En razn de que, como ya se dijo, el rea total de la
infraestructura de transporte, de la cual los aeropuertos son otro elemento
integrante, se ha seleccionado como una de las crucialmente importantes para una
estrategia de elevacin de la competitividad, las medidas y acciones para enfrentar los
problemas planteados en el diagnstico hacen parte de la agenda de temas cruciales.
El proceso de privatizacin di un significativo paso adelante con la entrega en concesin
del aeropuerto Jorge Chvez de Lima 62 . Los pasos siguientes son ms difciles pues
involucran aeropuertos ms pequeos, de los cuales slo uno (el de El Cuzco) obtiene
utilidades. Los aeropuertos que siguen en importancia a los dos mencionados (vale decir,
los de Arequipa, Iquitos y Trujillo) enfrentan una situacin de incertidumbre en el
crecimiento de la demanda o, en el caso del de Arequipa, la necesidad de acometer
inversiones importantes. Para los que enfrentan el problema de demanda incierta, la
mejor opcin sera privatizarlos bajo la modalidad de contratos de manejo. En el caso del
aeropuerto de Arequipa y de todos aquellos que requieran grandes inversiones, la opcin
ms apropiada es darlos en concesin al postor que minimice los subsidios que el Estado
debera otorgar para mantenerlos viables.
Los ferrocarriles. La red frrea peruana es pequea. La longitud total es de 1.988 km
De acuerdo con el Departamento de Estado de los Estados Unidos (2000), la operacin de
los ferrocarriles ha sido muy descuidada. En las encuestas para el ICG del FEM, 20012002, el Per ocup el puesto 58 (en la muestra de 75 pases) en la variable desarrollo de
la infraestructura ferroviaria. En 1999 los ferrocarriles fueron otorgados al sector
privado en una concesin de 30 aos de duracin. Sin embargo, en la opinin del Banco
Mundial (2000), el arreglo adoptado es complicado por cuanto establece una separacin
entre el manejo de la infraestructura y la operacin del servicio ferroviario.
Puntos para la agenda. Los ferrocarriles tienen la potencialidad de contribuir de una
manera importante a la competitividad del pas en la medida en que: (1) su
62
La discusin en esta parte se basa en Banco Mundial (2000).
85
modernizacin y desarrollo puede contribuir a reducir los costos de transporte de las

exportaciones mineras y (2) pueden contribuir a reducir los costos logsticos de otros
productos en el marco de esquemas multimodales de transporte que hagan expedito el
transporte de los productos de exportacin hacia los puertos.
D.
Conclusiones. La agenda comn a los sectores de infraestructura
De la discusin anterior se puede concluir que el nivel de desarrollo y el estado actual

de la infraestructura fsica productiva son obstculos significativos a la
competitividad de las empresas. El sector donde el problema es ms grave es el de
carreteras. Le siguen en orden de gravedad el sector de puertos y el sector elctrico. En
trminos relativos, el sector de telecomunicaciones es el que est cerrando la brecha con
los pases avanzados a un ritmo ms rpido, aunque el rezago respecto a los pases ms
avanzados de Amrica Latina an es considerable, como lo demuestra el hecho de que el
ndice de penetracin telefnica es todava uno de los ms bajos de la regin.
Las necesidades de inversin en infraestructura son, en consecuencia, muy grandes. El
Instituto Peruano de Economa (2002a) hizo un estimativo de dichas necesidades y
encontr que, en los tres sectores discutidos en este informe, ellas son del orden de
US$12.367 millones, lo que equivale, aproximadamente a 22,9 por ciento del PIB y 52,9
por ciento de la recaudacin tributaria (vase el Cuadro 4.3).
Sector
Transporte
Electricidad
Telecomunicaciones
TOTAL
Cuadro 4.3
Necesidades de inversin en infraestructura productiva
(millones de dlares)
Area
Inversin requerida
Subtotales por sector
Carreteras
5005
Puertos
271
Aeropuertos
160
5436
Ampliacin de cobertura 1100
del servicio pblico
Transmisin
303
Generacin
3322
4725
Telefona fija
857
Telefona mvil
1289
Telefona rural
60
2206
12367
12367
La magnitud de las inversiones requeridas tambin pone de presente la importancia

estratgica decisiva de completar el proceso de privatizaciones y concesiones en los
sectores elctrico y de transporte (carreteras, puertos y aeropuertos)63. Pero para
que el sector privado se decida, primero, a hacer las inversiones en los sectores donde ya
es propietario de las empresas y, segundo, a participar en los procesos de privatizacin en
aqullas reas en que el Estado es todava propietario, se requiere que existan unas
condiciones en cuya creacin el gobierno debe jugar un papel decisivo. Se requiere, en
particular, que se resuelvan algunos problemas estructurales que estn desalentando la
inversin en capital fijo en general y la inversin en infraestructura en particular. Es
63
Consideraciones similares son aplicables, por supuesto, al sector de agua y saneamiento.
86
cierto que: (1) una parte significativa de la contraccin de la inversin en el perodo

1998-2001 tuvo que ver con factores puramente cclicos que deberan dejar de actuar a
medida que la dinmica interna del ciclo abra paso a una nueva expansin de la economa
y (2) que una nueva expansin de la inversin va a ocurrir en virtud de la mencionada
dinmica, inclusive si no se resuelven las cuestiones estructurales que estn impidiendo el
desplazamiento hacia arriba de la curva de inversin. Pero, hablando especficamente de
la inversin en los sectores de infraestructura, tambin es cierto que, si el aumento de la
inversin se limitara a la que resulte nicamente de la dinmica espontnea de la fase de
expansin de un nuevo ciclo econmico, dicho aumento sera, con alta probabilidad,
insuficiente para generar los niveles de inversin necesarios para cerrar brechas del
tamao de las ilustradas en los grficos 4.2, 4.3 y 4.4. Es necesario, entonces, entrar a
transformar los factores estructurales que estn frenando la inversin macroeconmica en
general y la inversin en infraestructura en particular.
Algunos de dichos factores son de tipo institucional y giran en torno a dos grandes
temticas, a saber: (1) la ausencia de estabilidad en las reglas de juego para la inversin
privada y (2) las caractersticas del marco legal para los sectores de infraestructura y las
caractersticas de los organismos reguladores encargados de hacerlo cumplir64 . Debe
tenerse presente, sin embargo, que la segunda temtica es, en un sentido decisivo,
apenas un caso particular de la primera. Tanto el marco institucional de regulacin
como las caractersticas y la conducta de los organismos reguladores deben tener como
hilo conductor la idea de proveer unas reglas de juego estables para los operadores
privados en los mercados de monopolio natural o en aquellos en los cuales el poder de
mercado de algunos agentes requiera la intervencin de la poltica pblica.
Puntos para la agenda. (a) Las privatizaciones. La opcin ms razonable para movilizar
los montos de capital necesarios para expandir la infraestructura fsica productiva del
Per es, ciertamente, la continuacin de las privatizaciones. Esta es, sin embargo, una
opcin bloqueada polticamente, en el sentido de que es rechazada por una porcin
mayoritaria de la opinin pblica. Esta es una circunstancia que ningn gobierno
democrtico puede ignorar.
Pero no es, de ninguna manera, una situacin
intransformable. Con miras a transformarla, el primer punto que se propone para la
agenda tendiente a desarrollar la infraestructura productiva del Per es la
realizacin de un debate nacional sobre la necesidad e importancia de retomar el
proceso de privatizaciones y concesiones. El punto es que el mtodo democrtico de
enfrentar la actual situacin de bloqueo poltico es apelar a la persuasin con el objetivo
de transformar el estado de la opinin pblica. Este es un camino viable en las
condiciones peruanas. En primer lugar, hay buenos argumentos econmicos y de poltica
pblica a favor de la privatizacin. Si a la ciudadana se le explican estos argumentos, no
hay por qu pensar que sto no tendra un efecto sobre su actitud frente a la idea de las
privatizaciones. En segundo lugar, es bien sabido que hay esquemas de privatizacin que
64
Tngase presente que la segunda temtica es, en un sentido decisivo, apenas un caso particular de la
primera. Tanto el marco institucional de regulacin como las caractersticas y la conducta de los
organismos reguladores deben tener como hilo conductor la idea de proveer unas reglas de juego estables
para los operadores privados en los mercados de monopolio natural o en aquellos en los cuales el poder de
mercado de algunos agentes requiera la intervencin de la poltica publica.
87
son congruentes con que las empresas estatales se mantengan como propiedad pblica.
En tercer lugar, se le debe explicar a la ciudadana que privatizacin no es
necesariamente sinnimo de corrupcin y que es posible y viable disear procesos de
privatizacin transparentes en que los ingresos sean utilizados para fines legtimos. En
cuarto lugar, es perfectamente posible que, aparte de los incidentes de corrupcin en el
uso de los recursos de privatizacin, tambin se hayan cometido otros errores que han
disminuido, o, inclusive anulado, el efecto positivo de las privatizaciones sobre el
bienestar social. Los errores son, sin embargo, corregibles. Si el gobierno enfrenta la
labor de persuasin en un espritu de dilogo, debate racional y transparencia, existe una
probabilidad razonable de que las condiciones de la opinin pblica puedan cambiar en
un sentido favorable a la privatizacin.
Una ocasin estratgica para abrir el debate sobre la utilidad de las privatizaciones es el
proceso de discusin y de formacin de consenso en torno a elaboracin de la Estrategia
Nacional de Competitividad; proceso que va a dar su primer paso decisivo con el Foro
Nacional de Competitividad convocado para febrero del 2002. Si se logra que los
sectores representados en dicho proceso de dialogo respalden la idea de retomar las
privatizaciones como una manera eficaz de responder a los desafos que plantea el rezago
del pas en materia de infraestructura, se habr dado un significativo paso adelante en la
transformacin de la opinin publica a que se hizo referencia arriba.
Puntos para la agenda. (b) La estabilidad de las reglas de juego. El segundo punto en la
agenda se refiere a la necesidad de actuar sobre los factores institucionales que estn
frenando la inversin en general y la inversin en infraestructura en particular. En este
ltimo aspecto es fundamental acometer reformas institucionales que garanticen la
estabilidad de las reglas de juego para los inversionistas. Una de dichas reformas
consiste en consagrar la independencia efectiva de los organismos reguladores. Tanto el
tema general de la estabilidad de las reglas del juego para la inversin privada como
el aspecto especfico de los organismos reguladores hacen parte de la agenda de
temas cruciales y por tratarse de cuestiones de tipo institucional su discusin se posterga
al captulo sobre el papel de los factores institucionales en la competitividad del Per
(captulo VII).
V.
LA TECNOLOGIA
La discusin sobre el grado de desarrollo tecnolgico de las empresas peruanas y sobre el

papel que juegan los aspectos tecnolgicos en la competitividad de las mismas se
adelantar en dos secciones. En la primera seccin se discuten los indicadores de
innovacin tecnolgica de las empresas. En la segunda se examina el grado de
utilizacin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) en la economa
peruana.
A.
La innovacin tecnolgica en las empresas
Primeramente se examinan los indicadores agregados que miden la actividad de

innovacin tecnolgica en el Per, tanto desde el lado de los productos como desde el
88
lado de los insumos. Si bien es cierto que la innovacin tecnolgica no se reduce a la

generacin de productos o procesos patentables, las patentes son el indicador ms
relevante para medir el grado de innovacin tecnolgica en una empresa o en una
economa nacional. De acuerdo con la Red Iberoamericana de Ciencia y Tecnologa65, el
nmero de patentes solicitadas por residentes y no residentes en 1999 en la Oficina de
Patentes del Per fue 1009. De stas, fueron otorgadas 271 patentes, pero slo cinco de
ellas fueron otorgadas a residentes. Las dems fueron otorgadas a no residentes. Para
poner en perspectiva la cifra de patentes otorgadas a residentes, tngase presente que ese
mismo ao el numero de patentes otorgadas a residentes en el Japn fue 133.960. En
estas condiciones, la tasa de autosuficiencia, que se define como la razn entre el nmero
de patentes otorgadas a residentes y el nmero total de patentes otorgadas, fue 0,02 en el
mencionado ao, una de las ms bajas de Amrica Latina. En la muestra de diez pases
considerada por CONCYTEC, el Per ocup la ltima posicin. El coeficiente de
invencin (que se define como el numero de patentes solicitadas por cada 100.000
habitantes) fue 0,2, tambin uno de los ms bajos de Amrica Latina (quince veces
inferior al de Cuba y 13 veces inferior al de Uruguay, dos de los lideres
latinoamericanos).
El indicador ms utilizado para comparaciones internacionales es el nmero de patentes
otorgadas por la Oficina de Patentes de los Estados Unidos por milln de personas. El
valor de este indicador para el Per es 0,1 lo que coloca al pas en el puesto 59 de la
muestra de 75 pases utilizada por el ICG, 2001-2002, del FEM; muy lejos del lder
latinoamericano, que es Costa Rica con 1,8 patentes otorgadas por milln de habitantes, y
mucho mas lejos todava del lder mundial que es Estados Unidos con 308,7 patentes por
cada milln de habitantes.
Los indicadores de insumos. Los indicadores de insumos utilizados en la generacin de
innovacin tecnolgica se corresponden, de una manera bastante congruente, con los
indicadores de producto. Interesa ver aqu tanto los insumos financieros como los
insumos humanos. En 1999, el gasto en actividades de ciencia y tecnologa en el Per
fue US$445 millones de dolares. Esto equivale a US$17,66 dolares por habitante, cifra
2,4 veces inferior a la de Argentina que fue ese ao el lder latinoamericano. En el ao
mencionado, la inversin total en investigacin cientfica y desarrollo experimental en el
Per fue US$42 millones. Para apreciar el verdadero significado de esta cifra es
necesario ponderarla por el PIB y/o por la poblacin. Cuando se pondera por la
poblacin, se encuentra que la inversin per cpita fue US$1,65 dolares, una cifra 21,9
veces inferior a la de Argentina, el lder latinoamericano, y 554 veces inferior a la de
Estados Unidos.
Cuando la ponderacin se hace por el PIB, se encuentra que el gasto en actividades de
ciencia y tecnologa como porcentaje del PIB es 0,89 por ciento, que no es bajo para los
patrones latinoamericanos y coloca al Per en el cuarto puesto en la muestra de 14 pases
considerada en CONCYTEC (1999). El correspondiente indicador para Cuba, que es el
lder latinoamericano, es 1,69 por ciento del PIB y el de EEUU es 2,67 por ciento del
PIB. Empero la inversin en investigacin y desarrollo (que es un subconjunto del gasto
65
Citada en CONCYTEC (1999).
89
en actividades de ciencia y tecnologa) es slo 0,08 por ciento del PIB y en este indicador
clave el Per ocupa el ltimo puesto en la mencionada muestra, empatado con el
Ecuador.
Los indicadores relativos a los insumos humanos empleados en I&D confirman las
tendencias sugeridas por los indicadores de esfuerzo financiero. El Grfico 5.1 compara
el nmero total de investigadores por cada mil personas en la poblacin econmicamente
activa (PEA) para 15 pases individuales y tres agrupaciones de pases. De los 15 pases,
dos son industrializados (el Japn y los EEUU) y trece son de Amrica Latina. Las tres
agrupaciones de pases son la Unin Europea, los pases nrdicos y la Amrica Latina.
Para el Per, el nmero de investigadores por cada mil personas en la PEA es 0,15, el
ms bajo de la muestra. El indicador para Argentina, el lder regional, es 11,1 veces ms
alto que el del Per. El del Japn, el lder mundial, es 56,7 veces ms alto.
Grafico 5.1
Investigadores por cada mil personas en la PEA
8.5
Japon
EE UU
8.18
Nordicos
7.8
5
U. Europea
Argentina
1.67
C. Rica
1.52
1.35
Chile
1.2
Cuba
Am . Lat.
0.69
Brasil
0.67
Trin&Tob
0.66
Uruguay
0.59
Mexico
0.55
Colom bia
0.47
Venezuela
0.45
0.31
Ecuador
0.15
Peru
0
90
Es apropiado proceder ahora a ver qu dicen las encuestas empresariales acerca del grado
de desarrollo de la innovacin tecnolgica en el Per. Considrense las respuestas de los
empresarios en las encuestas para el ICG 2001-2002. Desde el punto de vista de la
medicin de la innovacin por sus resultados, las respuestas para la variable de opinin
innovacin a nivel de las empresas66 determinaron que el Per quedara en la posicin
33 (entre 75). Sin embargo, este resultado parece inconsistente con el perfil que arrojan
algunos otros resultados de la misma encuesta. As, en la clasificacion hecha por el
mencionado Informe para la variable patentes de invencin en el ao 2000, basada no
en las respuestas de los empresarios sino en los datos de la Oficina de Patentes de los
Estados Unidos, el Per ocup la posicin 60 en la muestra de 75 pases. En la variable
de opinin gasto de las compaas en inversin y desarrollo67, el Per clasific en la
posicin 70 y es, con Honduras y Bolivia, uno de los tres pases latinoamericanos en que
el valor de este indicador es ms bajo. En la variable de opinin sofisticacin
tecnolgica del pas 68 , el Per ocup la posicin 63. Finalmente, con base en los
resultados de la encuesta del FEM, Porter y Stern (sin fecha) calcularon el Indice de
Capacidad Innovativa y el Per ocup el puesto 60 en dicho ndice.
Teniendo en mente los indicadores ya mencionados, la discusin se puede sintetizar
apropiadamente haciendo referencia a la posicin del Per en el Indice de Logro
Tecnolgico presentado en el Informe sobre el Desarrollo Humano 200169. El Indice
apunta a medir cun bien un pas est creando y difundiendo tecnologa y construyendo
una base humana capacitada. Lo que interesa es calibrar la capacidad de participar en
las innovaciones tecnolgicas de la era basada en las redes de comunicacin (p.46). De
acuerdo con sus autores, el Indice mide cuatro aspectos: (i) la creacin de tecnologa; (ii)
la difusin de las innovaciones recientes; (ii) la difusin de las innovaciones viejas
(sic)70 y (iv) las habilidades y capacidades humanas. El Indice se estima para 72 pases.
Con base en los resultados, los pases se agrupan en cuatro conjuntos distintos ordenados
de mayor a menor nivel de logro tecnolgico. El primer conjunto esta constituido por los
lderes mundiales, los pases que estn en la frontera de la innovacin tecnolgica71. El
segundo grupo esta constituido por los lderes potenciales. Se trata de pases que (1) han
invertido intensamente en capital humano y tienen, por lo tanto, una base slida de
capacidades humanas y (2) han difundido las tecnologas viejas de una manera amplia.
66
Esta variable se construye con base en las respuestas a la siguiente pregunta: Es la siguiente afirmacin:
en su empresa la innovacin continua juega un papel importante en la generacin de ingresos, falsa? (=1);
verdadera? (=7).
67
La variable se construye con base en las respuestas a la siguiente pregunta: es, en su pas, el gasto de las
empresas en investigacin y desarrollo inexistente? (=1) o es intenso en comparacin con sus rivales
internacionales? (=7).
68
Esta variable se construye con base en las respuestas a la siguiente pregunta: es la posicin de su pas en
el campo tecnolgico generalmente de rezago con respecto a la mayora de los pases? (=1) o est su pas
entre los lideres mundiales? (=7).
69
Vase Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2001).
70
El trmino innovaciones viejas es una contradictio in adjecto y, por lo tanto, no es muy afortunado.
Lo que se busca es captar la difusin de tecnologas ya consolidadas. Se mide mediante la difusin, en un
pas dado, de la telefona fija y del consumo de electricidad.
71
Finlandia, los Estados Unidos, Suecia y Japn estn a la cabeza de este grupo.
91
El problema que tienen estos pases es que los niveles de innovacin no son altos72. El
tercer grupo es el de los consumidores y adaptadores dinmicos. Estos pases son
dinmicos en el uso de las nuevas tecnologas. La mayora de ellos son pases en
desarrollo, con un capital humano que tiene capacidades significativamente ms altas
que el de los pases en el cuarto grupo. Muchos de los consumidores dinmicos poseen
importantes industrias de alta tecnologa e importantes ejes tecnolgicos, pero la difusin
de las viejas tecnologas es lenta e incompleta 73 . El cuarto grupo es el de los
marginalizados donde la difusin de la tecnologa y la construccin de capacidades
humanas tiene todava una larga trayectoria por recorrer. En ellos, una gran parte de la
poblacin no se ha beneficiado de la difusin de las tecnologas consolidadas.
El valor del Indice de Logro Tecnolgico para el Per es 0,271. A consecuencia de ello,
el pas qued clasificado en el puesto 48 entre los 72 para los cuales se calcul el Indice.
Con dicho valor, el Per qued incluido entre el grupo de los consumidores y adaptadores
dinmicos de tecnologa. El valor del ndice se calculo para dieciocho pases de Amrica
Latina y el Caribe. Con base en los valores calculados, Mxico, Argentina, Costa Rica y
Chile fueron clasificados como lderes potenciales, Nicaragua es el nico clasificado
como marginalizado y los dems pertenecen a la categora de consumidores y
adaptadores dinmicos. Como lo muestra el Grfico 5.2, entre los pases de la regin, el
Per ocupa la undcima posicin.
72
Cuatro pases latinoamericanos hacen parte de este grupo. Ellos son Mxico, Argentina, Costa Rica y
Chile.
73
Los pases ms representativos de este grupo son Brasil, China, India, Indonesia, Africa del Sur y Tnez.
92
Grafico 5.2
Indice de Logro Tecnologico
Mexico
Argentina
C. Rica
Chile
Uruguay
Trin. &T.
Panama
Brasil
Bolivia
Colombia
Peru
Jamaica
Paraguay
Ecuador
El Salvador
R. Dominic.
Honduras
Nicaragua
0
0.05
0.1
0.15
0.2
0.25
0.3
0.35
0.4
0.45
Conclusin y puntos para la agenda. La principal conclusin del anlisis anterior es

evidente: tanto desde el punto de vista de los insumos como desde el punto de vista de los
productos, el Per exhibe un rezago considerable en materia de innovacin tecnolgica.
Se requiere impulsar una poltica de promocin de la innovacin tecnolgica en torno a
los siguientes ejes: (i) expandir las condiciones generales requeridas para que la
innovacin tecnolgica sea posible, vale decir, la educacin de calidad; la capacitacin de
la fuerza de trabajo; la apertura de la economa a la competencia externa; el incremento
de la competencia interna; la proteccin a los derechos de la propiedad intelectual y el
afianzamiento de un ambiente institucional y macroeconmico favorable a la inversin
privada; (ii) fortalecer las instituciones que constituyen la columna vertebral del sistema,
es decir, los institutos de investigacin aplicada y de investigacin tecnolgica y las
universidades; (iii) fortalecer la cooperacin entre las instituciones pblicas de
investigacin y las empresas privada; (iv) fortalecer la infraestructura de informacin
necesaria para que las empresas puedan llevar a cabo planes exitosos de I&D y (v)
establecer estmulos a la inversin en investigacin y desarrollo en las empresas.
93
Para estimular la inversin de las empresas en innovacin tecnolgica la utilizacin de

los incentivos y subsidios pblicos es, en principio, justificada. La canalizacin de
recursos pblicos puede darse a travs de dos vertientes. La primera vertiente es bajo la
forma de incentivos fiscales y/o crediticios. El diseo especifico de las polticas de
subsidio depende de la capacidad institucional que se tenga (o se adquiera) para
administrarlas de tal manera que se eliminen (o, al menos, se minimicen) los
comportamientos de bsqueda de rentas.
En el caso de los incentivos fiscales, por ejemplo, como bien lo sealan de Ferranti et al.
(2001), el diseo de los esquemas de incentivos depende de la capacidad del gobierno
para hacer cumplir las disposiciones tributarias y hacerle un seguimiento a las empresas
que reclamen los incentivos tributarios por sus inversiones en investigacin y desarrollo,
para as garantizar no solo el carcter real sino tambin la calidad de esas inversiones.
La segunda vertiente de canalizacin de recursos pblicos es por medio de las polticas
destinadas a la provisin de aquellos bienes pblicos que son relevantes para las prcticas
empresariales de innovacin. En este terreno tienen mucha importancia (1) las polticas
que apoyan la difusin y adaptacin de nuevas tecnologas y (2) el estimulo a formas de
asociacin entre las empresas privadas, particular (pero no nicamente) entre empresas
pequeas y medianas, en las que se tome ventaja de las economas de aglomeracin y/o
de las externalidades y economas de escala resultantes de la cooperacin entre empresas.
Esta ltima vertiente incluye el estmulo a la constitucin de aglomeraciones locales de
empresas74 y a la cooperacin entre las empresas que pertenecen a la misma cadena de
produccin75.
Las aglomeraciones locales de empresas (que pueden tomar la forma particular de polos
de innovacin cuando las empresas son de tecnologa avanzada), son concentraciones de
empresas en una zona geogrfica determinada que se dedican a actividades similares o
relacionadas.
El consenso entre los profesionales involucrados en la promocin de la idea de las
aglomeraciones locales de empresas sugiere varias recomendaciones en relacin con la
poltica a seguir. En primer lugar, los responsables de la formulacin de polticas deben
dejar que el sector privado tome la iniciativa en el desarrollo de estos centros. El apoyo
gubernamental debe basarse en un compromiso previo e irreversible del sector privado de
74
Aglomeraciones locales (o localizadas) de empresas es la traduccin que aqu se propone para el trmino
cluster. El trmino racimo de empresas tambin sera apropiado como traduccin de cluster.
75
Debe evitarse la confusin conceptual y terminolgica entre aglomeraciones locales de empresas y
cadenas de produccin. La esencia de la aglomeracin local es el hecho de que las empresas estn
concentradas geogrficamente en una regin. Las empresas pueden ser de la misma rama productiva, de
ramas productivas afines o relacionadas o, alternativamente, de distintas ramas productivas. La esencia de
la cadena de produccin es, por contraste, el hecho de que los productores estn relacionados
orgnicamente a travs de sus procesos de produccin en el sentido de que unas empresas en la cadena
proveen de materia primas a las otras, las cuales las transforman en bienes intermedios y los venden como
insumos a las que producen los bienes finales. El ejemplo clsico de una cadena de produccin es la
cadena textil, en la cual los agricultores que producen las fibras (algodn, seda, etc.) se vinculan con los
productores de hilados, con los productores de tejidos y con los productores de confecciones de vestir. Los
productores de una misma cadena pueden (o no) pertenecer a una aglomeracin localizada de empresas.
94
aportar sustanciales recursos. Los responsables de las polticas deben asegurarse de que
los empresarios privados puedan lograr una masa crtica de empresas y capacitacin antes
de comprometer recursos pblicos en respaldo de una determinada iniciativa de creacin
de un polo de innovacin. En segundo lugar, el apoyo gubernamental debe considerar
aspectos crticos de financiamiento seminal y capital de riesgo. Adems, el otorgamiento
de incentivos tributarios y lneas de crdito de los bancos de desarrollo para el capital fijo
y el capital de trabajo de las empresas que pertenecen a los polos constituye una forma
apropiada de respaldo gubernamental. En tercer lugar, el papel que desempean los
gobiernos locales es decisivo. Por ltimo, es preciso observar estrictamente el principio
de reducir el apoyo gubernamental a medida que maduran las aglomeraciones locales76.
B.
La utilizacin de las tecnologas de la informacin en el Per
Es bien sabido que el grado de acceso a, y utilizacin de, las tecnologas contemporneas
de la informacin y la comunicacin es al mismo tiempo un resultado de, y una condicin
necesaria para, el avance tecnolgico en el marco del nuevo paradigma tecnolgico
prevaleciente en la economa mundial. El uso de estas tecnologas es tan importante que
la OECD ha sealado que [l]a clave para beneficiarse de las tecnologas de la
informacin y la comunicacin es promover su uso, ms bien que promover su
produccin (OECD, 2001).
Es apropiado empezar examinando los indicadores de acceso a los computadores, el bien
que por excelencia simboliza la tecnologa contempornea. Cuando se considera el
nmero de computadores por cada 100 habitantes, la cifra para el Per en el 2000 fue 3,6,
lo cual coloc al pas en la posicin 50 en las encuestas del ICG 2001-2002. De acuerdo
con las mismas encuestas, el nmero de usuarios de Internet por cada 10.000 habitantes
era 4,2 en el 2000 y, en virtud de ello, el pas ocup la posicin 58 (entre 75). Para los
efectos de este trabajo, la mencionada fuente tiene, sin embargo, la limitacin de que slo
incluye en su muestra a seis pases latinoamericanos.
El Departamento de Investigacin del BID provee la informacin del nmero de usuarios
de Internet para una muestra de 21 pases de Amrica Latina y el Caribe 77 . Los
resultados se muestran en el Grfico 5.3. El Per tiene una posicin destacada en
Amrica Latina como quiera que ocupa el tercer puesto entre los pases de la muestra y el
nmero observado de usuarios de Internet est sustancialmente por encima del valor
pronosticado dado su nivel de ingreso.
76
77
Las propuestas presentadas en este prrafo se basan en Melo (2001).

Vase Banco Interamericano de Desarrollo (2001).
95
Grafico 5.3
Usuarios de Internet por cada 10.000 habitantes, 2001
Chile
Uruguay
PER
Costa Rica
T&T
Argentina
BELICE
VENEZUELA
Brasil
Jamaica
Mxico
Panam
COLOMBIA
ECUADOR
Rep. Dominicana
Guatemala
BOLIVIA
Paraguay
Nicaragua
El Salvador
Honduras
1.5
Fuente: Clculos propios con base en ITU (2002).
2.5
Usuarios de Internet por cada 10,000 habs

(LOGS)
3.5
Hay, sin embargo, un aspecto en el cual la posicin del Per no es destacada y es en lo

que se refiere al nmero de servidores de Internet por cada diez mil habitantes. Como lo
muestra el Grfico 5.4, el indicador observado para el Per coloc al pas en la
decimotercera posicin en la muestra de 19 pases all considerada. Ntese, adems, que
el valor observado es esencialmente igual al que le corresponde al pas dado su nivel de
ingreso.
Ahora bien, con base en los datos de la Unin Internacional de
Telecomunicaciones, el ICG 2001-2002 le asigna al Per la posicin 58 en la muestra de
75 pases. Un indicador en el que la posicin del pas es notable a nivel mundial es el
acceso pblico a Internet a travs de la prestacin del servicio en sitios abiertos al publico
tales como cafs de Internet, bibliotecas y similares. En esta variable, el Per ocup la
decimotercera posicin en la muestra de 75 pases del ICG 2001-2002. Sin embargo, en
materia de acceso al Internet en las escuelas, el panorama no es tan brillante. En esta
variable, el pas ocup la posicin 50.
96
Grafico 5.4
Servidores de internet por cada 10.000 habitantes
Uruguay
Argentina
Brasil
Mxico
Chile
T&T
Rep. Dominicana
Panama
Costa Rica
COLOMBIA
VENEZUELA
Esperado para
su nivel de ingreso
Guatemala
PER
Paraguay
Nicaragua
ECUADOR
BOLIVIA
El Salvador
Honduras
1
1.25
1.5 1.75
2.25
2.5 2.75
3.25
Fuente: Clculos del BID basados en ITU (2002) y WDR (2000/01).
Para apreciar las posibilidades de expansin futura en el Per de la utilizacin de Internet,

interesa ver cun costoso es el acceso a esta herramienta. El Grfico 5.5 muestra los
costos mensuales promedio de un plan de uso ilimitado de Internet en once pases de
Amrica Latina. La fuente de la informacin es la Institucin Alexis de Tocqueville de
Washington. Los costos en el Per son los ms bajos de la muestra, lo cual indica que,
desde este punto de vista, las barreras de acceso son menores que en los dems pases.
Los datos presentados por Pastore (1999) para 1999 confirman que los costos de acceso
son bajos en el Per. Tambin en la muestra de 16 pases de este autor, el Per exhibe los
costos ms bajos.
97
Gr afico 5.5
Cos to de l acce s o a Inte r ne t (US$ por m e s )
$0.00
PERU
Ar ge ntina
Chile
$10.00
$20.00
$16.00
V e ne zue la
Ecuador
Bolivia
$60.00
$12.35
Ur uguay
Par aguay
$50.00
$9.90
$15.92
Br as il
$40.00
$5.42
M e xico
Colom bia
$30.00
$17.56
$18.23
$30.00
$31.93
$33.33
$48.00
Es apropiado concluir la discusin del grado de utilizacin actual y el potencial futuro de

las tecnologas de la informacin y la comunicacin en el Per con la discusin del
Indice del Grado de Preparacin para Participar en la Economa Basada en las Redes de
Comunicacin, propuesto por Kirkman et al. (2002). Como su nombre lo sugiere, estos
autores desarrollaron el mencionado ndice con el propsito de medir el grado en el cual
un pas esta preparado para participar en la economa mundial contempornea basada en
las redes de comunicacin e informacin. En la construccin del Indice los autores
tienen en cuenta tanto los factores que determinan la posibilidad de que los agentes
econmicos usen las redes como los factores que reflejan el grado efectivo de uso de las
mismas. A los primeros se les llama factores capacitantes y a los segundos factores
que miden la utilizacin de hecho de las redes. En una escala de 1 a 7 el valor del Indice
para el Per es 3,38, lo cual coloca al Per en la posicin 52 de la muestra de 75 pases y
en la undcima posicin entre los 20 pases de Amrica Latina y el Caribe incluidos en
dicha muestra.
Es interesante, sin embargo examinar el desempeo del Per en los dos subndices de
cuya combinacin resulta el Indice total. Estos dos subndices son el Subndice de
Utilizacin de la Red y el Subndice de Factores Capacitantes. Lo que resulta sugestivo
es observar que existe un considerable contraste en el desempeo del Per en los dos
subndices. Mientras que en el primer subndice el pas ocupa la posicin 44 (sptimo
entre los veinte pases de Amrica Latina y el Caribe), en el Subndice de Factores
98
Capacitantes el Per ocupa la posicin 62 (la decimocuarta en Amrica Latina y el

Caribe). El contraste es claro: el Per se desempea relativamente bien (en comparacin
con los dems pases de la regin) en la utilizacin de hecho de la red pero los factores
capacitantes son relativamente deficientes. Teniendo en cuenta que el Subndice de
Factores Capacitantes incluye, entre un nmero bastante grande de factores, los
relacionados con dimensiones tales como la calidad de las instituciones, el clima para la
inversin, las polticas gubernamentales que afectan a la industria de la informacin y la
comunicacin y el grado de desarrollo del capital humano, la posicin relativamente baja
del pas en este segundo subndice sugiere que, si se quiere aprovechar las ventajas que la
participacin en la economa basada en las redes trae para la competitividad de las
empresas, es preciso poner el nfasis en los factores capacitantes del tipo de los
mencionados.
Puntos para la agenda. En trminos de la discusin del prrafo previo, el desafo
principal para el Per es el de mejorar los factores capacitantes para la difusin,
adopcin y utilizacin ms amplias de las tecnologas de la comunicacin y de la
informacin. La poltica pblica puede contribuir a desarrollar dichos factores mediante:
(i) el desarrollo de un marco legal y de polticas favorable a la inversin en general y a la
inversin en las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) en particular; (ii)
el compromiso concreto y factual del gobierno con la utilizacin de las mencionadas
tecnologas y (iii) la promocin de la competencia tanto en los mercados de provisin de
las TIC como en los mercados de los servicios de telecomunicaciones e informtica78.
Este ltimo punto remite a la discusin sobre el marco de regulacin y el organismo
regulador de la industria de las telecomunicaciones (ver arriba). Los otros dos puntos se
discuten en los siguientes prrafos.
Un clima general favorable a la inversin es una condicin necesaria para que el Per
progrese en la adopcin de las TIC. Una parte importante de este clima es el marco
general legal y de polticas pblicas hacia la inversin privada que ser objeto de anlisis
en el captulo VII. Este marco es, en lneas generales, apropiado, pero puede ser
mejorado (vase la discusin en el capitulo VII). En los aspectos especficos que ms
afectan la inversin en, y la utilizacin de, las TIC es preciso enfatizar: (1) la necesidad
de que se protejan los derechos de propiedad intelectual; (ii) la necesidad de que se
reduzcan los aranceles para la introduccin de bienes y equipo de capital que incorporen
a las TIC; (iii) la necesidad de crear condiciones favorables para la expansin de la oferta
de capital de riesgo; (iv) la necesidad de reducir el nmero de procedimientos
administrativos ante el Estado para la creacin y registro de nuevas empresas; (v) la
necesidad de mantener una poltica de libertad total en materia de contenidos
intelectuales y grficos en los sitios y pginas de Internet; (vi) la necesidad de que se
establezca por Ley que las rdenes de compra hechas a travs de Internet tienen el
carcter de contratos con fuerza legal, como una manera de promover el comercio
electrnico.
El compromiso concreto y factual del gobierno con la utilizacin de las TIC se debe
manifestar en: (i) una utilizacin ms intensiva del Internet como herramienta de servicio
78
Las propuestas que aqu se formulan se basan, en parte, en Korentayer (2002).
99
publico, que se materialice en el incremento del nmero de sitios de Internet de entidades

del sector pblico. Esto se puede lograr si el gobierno establece que (1) todas las
entidades que prestan servicio al pblico le brinden a los ciudadanos la opcin de solicitar
y recibir estos servicios a travs de Internet, cuando ello sea tcnicamente posible y
administrativamente razonable y (2) que todas las entidades del sector pblico con
presupuesto por encima de un cierto umbral tengan la obligacin de establecer y
mantener un sitio de Internet para proveer informacin al pblico de una manera
transparente y atender consultas de los ciudadanos. (ii) Modificar los criterios de toma de
decisin en materia de adquisicin de bienes y contratacin de servicios por parte de la
administracin pblica, para que se tenga en cuanto no slo el criterio (ineludible) de
bajo costo sino tambin criterios deseables de incorporacin de tecnologas innovativas y
avanzadas en los bienes y servicios demandados por el gobierno. Una ponderacin
adecuada de los dos criterios servira para estimular la produccin de bienes y servicios
con tecnologa avanzada. (iii) La promocin de la utilizacin ms intensiva posible de
las TIC en las escuelas pblicas, particularmente en los niveles primario y secundario.
VI.
LA ESTABILIDAD MACROECONOMICA
El problema de hacer un diagnstico acerca de cun favorables son las condiciones

macroeconmicas de un pas para el fortalecimiento y progreso de la competitividad de
sus productores, consiste en determinar si la evolucin presente y futura de los equilibrios
macroeconmicos y de la poltica macroeconmica va a darle un soporte estable al clima
de confianza para la inversin, es decir, si contribuye a que las expectativas de largo
plazo de los empresarios sean positivas y favorables a la asuncin de nuevos riesgos, a la
elevacin de la productividad y a la innovacin. Al minimizar los riesgos provenientes
de la inestabilidad de precios y al suavizar las fluctuaciones de la actividad econmica
real, la poltica macroeconmica de estabilizacin brinda un marco apropiado para la
actividad empresarial.
El propsito del capitulo es, entonces, caracterizar los factores que, en la perspectiva de
largo plazo, pueden socavar la estabilidad macroeconmica. El objetivo no es, por lo
tanto, presentar un anlisis de la coyuntura actual. Hay, ciertamente referencias a la
coyuntura, pero ellas estn subordinadas al mencionado propsito.
La tesis que se propone es que, vista la economa peruana desde la perspectiva de la
necesidad de garantizar en el largo plazo un marco macroeconmico estable en el
contexto del cual las empresas puedan dedicarse a aumentar su productividad y
competitividad, los principales desafos que la poltica publica enfrenta son los
siguientes: (1) el desequilibrio fiscal actualmente existente, en un contexto en que el nivel
de endeudamiento del sector pblico es alto y (2) la vulnerabilidad de la economa frente
a las perturbaciones externas originadas en el carcter voltil de los flujos de capital, en
los cambios no anticipados en los trminos de intercambio o en las variaciones bruscas en
la demanda de las exportaciones peruanas.
100
Contexto macroeconmico. Al momento de escribir la versin final de este

documento79, la economa peruana est en proceso de recuperacin y dejando atrs la fase
de recesin que la afect en el perodo 1998-2001. Esta fase de recesin fue el principal
efecto de la parte descendente del episodio de flujo de capitales que domin el
desempeo de la economa en los noventa. En la fase ascendente de dicho episodio, entre
1993 y 1997, el flujo de capitales extranjeros privados, con predominio de la inversin
extranjera directa, fue el motor impulsor de un auge de la inversin en capital fijo, en el
contexto del cual el PIB real creci a una tasa promedio anual de 6,9 por ciento. El
reflujo de los capitales privados extranjeros se inici en agosto de 1998 con el cierre de
las lneas de crdito externas de corto plazo que los bancos peruanos haban utilizado
como fuente principal de recursos para sostener la burbuja de crdito que caracteriz a la
ltima parte de la fase de auge (1995-1997). El cierre del crdito externo origin un
episodio de contraccin del crdito interno al sector privado no financiero y este episodio
desencaden la recesin de inversin que vino a actuar sobre una economa ya debilitada
por el fenmeno de El Nio y por la cada en los trminos de intercambio. La cada de la
inversin, que se ilustra en el Grfico 6.1, fue particularmente fuerte en 1999 y luego se
prolong en el 2000 por la incertidumbre poltica que caracteriz el ltimo ao de
gobierno del presidente Fujimori 80 . Slo en el tercer trimestre del 2002 logr la
economa peruana revertir dicha cada.
Grafico 6.1
Peru. Inversion privada anualizada. Trim I,1996-Trim. II,2002
(Porcentaje del PIB)
20%
18%
16%
14%
96
97
98
99
00
01
02
Fuente: Abusada (2002)
Una parte del legado de la dcada anterior fue, entonces, una fase de recesin prolongada
en la cual la cada de la inversin fija privada imprimi su sello a todos los aspectos del
desempeo macroeconmico entre 1998 y el II trimestre del 2002. Como consecuencia
de la cada de la inversin: (i) la balanza de pagos se ajust va contraccin de las
79
80
Principios de enero del 2003.

La fuente del Grfico 6.1 es Abusada (2002).
101
importaciones y el dficit en la cuenta corriente cay de 6,4 por ciento del PIB en 1998 a
1,7 por ciento del PIB en junio del 2002. Adems, en el periodo enero-julio del 2002, el
saldo de la balanza comercial fue superavitario (0,3 por ciento del PIB). (ii) La demanda
agregada se debilit lo cual contribuy a que la inflacin continuara cayendo. Esta pas
de 7,8 por ciento en 1998 a 0,14 por ciento en julio del 2002. (iii) Las ventas y las
utilidades de las empresas se contrajeron y este fue uno de los factores que contribuy a
la cada de la recaudacin tributaria del 14,2 por ciento del PIB en 1998 a 11,9 por ciento
del PIB en el periodo junio 2001-junio 2002. (iv) Muchas de las empresas no financieras,
que haban aumentado sustancialmente la razn deuda/patrimonio en la fase de auge del
crdito, enfrentaron dificultades crecientes para repagar los prstamos; una parte de ellas
cay en la insolvencia y dej de pagar sus deudas, con el efecto de que los indicadores de
calidad de cartera y rentabilidad de los bancos sufrieron un deterioro notable y varios
bancos se vieron en situacin de insolvencia y tuvieron que ser intervenidos por las
autoridades.
El desequilibrio fiscal. Como una forma de ilustrar el desempeo de la poltica fiscal en
el perodo 1990-2001, el Grfico 6.2 presenta la evolucin del resultado econmico del
sector pblico no financiero peruano. A lo largo del perodo 1990-1993, el gobierno del
presidente Fujimori llev a trmino un proceso de ajuste fiscal en el contexto del plan de
estabilizacin macroeconmica que hizo posible la eliminacin de la hiperinflacin de
1989-1991. Despus de ms de dos dcadas, ste fue el primer esfuerzo sostenido de
correccin del desequilibrio fiscal. Y fue exitoso. Hacia finales de 1992, el ajuste ya
estaba esencialmente logrado, como quiera que el dficit del sector pblico no financiero
ya haba cado a 3,9 por ciento del PIB desde el calamitoso nivel de 10,5 por ciento del
PIB con que haba concludo la dcada de los ochenta. En 1993, el ajuste se consolid
con el inicio del auge de la actividad econmica y el consiguiente curso ascendente que
tomaron los ingresos tributarios. La mejora sostenida de la recaudacin tributaria hizo
posible el perodo de holgura fiscal de 1996-1998, en el cual el promedio anual del dficit
del sector pblico no financiero fue 0,5 por ciento del PIB. Pero en este perodo se
cometi un error de poltica que habra de tener repercusiones importantes en la fase
siguiente (1999-2001). Para ver en que consisti el error debe ponerse de relieve que la
poltica fiscal contracclica que las circunstancias de la coyuntura de auge (marcada por
los poderosos efectos desestabilizantes de los flujos de capital) hacan imperativa
consista en contrarrestar tanto los efectos expansivos sobre la base monetaria como la
fuerte tendencia hacia la apreciacin de la tasa de cambio por medio de un supervit
fiscal considerable. En otras palabras, el incremento transitorio en los ingresos
tributarios que estaba siendo generado como efecto del auge (y que se puede estimar en
alrededor de 2,0 por ciento del PIB) deba ahorrarse para, de esa manera, moderar y
contener la expansin econmica y evitar que llegase a niveles insostenibles. Esto quiere
decir que en 1996-1998 la poltica fiscal debi generar supervits de por lo menos 2
puntos porcentuales del PIB cada ao o, al menos, un supervit promedio de 2,0 por
ciento para el perodo. Como lo demuestra el Grfico 6.2, el error consisti en que sto
no se hizo. En 1996-1998, la poltica fiscal fue procclica y contribuy a intensificar
los efectos desestabilizadores del auge en lugar de pugnar por contenerlos. Es cierto
que los dficits fueron menores que en el perodo previo (1992-1995) y en el perodo
posterior (1999-2001). Pero el balance promedio en 1996-1998 fue un dficit de 0,5 por
102
ciento, lo cual, en primer lugar, pone en evidencia que la poltica fiscal fue expansiva y,
en segundo lugar, es un balance fue muy inferior al mencionado supervit promedio que
se requera. El gasto no financiero del gobierno central se expandi a un ritmo similar al
del aumento en la recaudacin tributaria. Cuando, como consecuencia de las
perturbaciones externas mencionadas arriba, el auge concluy, la economa entr en
recesin y la recaudacin tributaria cay, las autoridades se encontraron ante la dura
realidad de que la expansin de gasto de los aos de auge result ser insostenible.
Grfico 6.2
Balance del sector pblico no financiero
(% del PIB)
0.5
0
-0.5
-1
-1.5
-2
-2.5
-3
-3.5
-4
-4.5
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Ahora bien, la cada en la recaudacin tributaria en la parte final de la dcada no fue

causada exclusivamente por la cada cclica en el producto y el ingreso. Una parte de la
cada en la recaudacin tuvo su origen en el trnsito de la poltica fiscal, despus de 1998,
hacia una postura esta vez s contracclica pero basada en un diseo equivocado por
cuanto se fundament en el deterioro deliberado del rgimen tributario. En los ltimos
aos de la dcada de los noventa, el gobierno propuso, y el Congreso aprob, una serie de
exenciones, regmenes preferenciales y otras medidas de alivio tributario cuyo efecto
sobre la recaudacin anual fue estimado en 2,35 puntos porcentuales del PIB en la
Revisin del Gasto Pblico del Per llevada a cabo recientemente por el BID y el Banco
Mundial81. Los dos factores, cada en el ingreso nacional inducida por la recesin y
deterioro en el rgimen tributario, se combinaron para causar un descenso en los ingresos
tributarios desde el nivel promedio que haban alcanzado en el trienio 1995-1997 (13,8
por ciento del PIB) hasta el nivel promedio de 12,3 por ciento del PIB que caracteriz al
perodo 1999-2001.
81
Vase Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial (2002).
103
El desempeo deficitario por tres aos consecutivos (1999-2001) di por resultado un

aumento en la deuda pblica y una reduccin en los ahorros que el sector pblico haba
acumulado durante la fase de auge. El dficit acumulado para el mencionado trienio se
remont a 8,8 puntos porcentuales del PIB. La financiacin provino del crdito interno
del sector privado (4,6 puntos porcentuales), del crdito externo (2,0 puntos porcentuales)
y de la utilizacin de los ahorros resultantes de las privatizaciones (2,2 puntos
porcentuales). Como consecuencia, el acervo total de la deuda pblica se increment de
42,7 por ciento del PIB en 1998 a 47,0 por ciento en junio del 2002. En el mismo
perodo, la deuda pblica externa aument de 35,7 por ciento del PIB a 36,6 por ciento.
El mayor cambio se di en la deuda interna, la cual, en el perodo mencionado, salt de
6,3 por ciento a 9,8 por ciento del PIB.
Caractersticas de la deuda pblica. A junio del 2002, la deuda pblica externa era US$
19.883 millones y constitua el 70,9 por ciento de la deuda externa total del pas (US$
28.037 millones o 51,6 por ciento del PIB). Tanto la deuda externa total como la deuda
externa pblica son relativamente altas. Y lo son tanto desde el punto de vista de la
relacin con el Producto Interno Bruto como desde el punto de vista de las medidas
relevantes de capacidad de pago. El Grfico 6.3 muestra cmo la relacin entre la deuda
pblica externa y el PIB es la tercera ms alta, despus de la de Ecuador y la de
Argentina, en una muestra de ocho pases que incluye a las siete economas ms grandes
de Amrica Latina82.
Grfico 6.3
D e u da P bl i ca E x te rn a (% d e l P IB )
90
80
70
60
20 00
50
20 01
40
20 02
30
20 03
20
10
Venez uela
Per
Mx ico
Ecuador
C olom bia
C hile
B ras il
Argen tin a
0
Fuente: Deutsche
Bank
En lo que se refiere a los indicadores de capacidad de pago, es necesario examinar tanto

la capacidad del pas (incluyendo al sector privado) de pagar el servicio de la deuda
externa como la capacidad del sector pblico de servir la suya propia. En cuanto a lo
82
El Grfico 6.3 es tomado de Rojas-Surez (2002).
104
primero, en una muestra de ocho pases de ingresos medianos, que incluye a Indonesia y
a siete pases de Amrica Latina, el Banco Mundial (2001a) encontr que el servicio de la
deuda externa total como porcentaje de las exportaciones (53,7 por ciento) clasific como
el tercero ms alto despus de Brasil y Argentina (ver Grfico 6.4). En otro ejercicio de
comparacin, Fitch Ratings Ltd. (2002) encontr que, cuando se examina la deuda
externa bruta total del pas como porcentaje de los ingresos en la cuenta corriente de la
balanza de pagos, el valor de este indicador para el Per (270 por ciento) es el tercero
ms alto entre el grupo de trece pases que, a nivel mundial, esta agencia clasifica en la
categora de riesgo BB83. El valor sealado es, adems, el doble del valor promedio de
dicha relacin para los pases en cuestin. En cuanto a lo segundo, si se examina la
capacidad del sector pblico de servir su deuda, se encuentra que el servicio de la deuda
del gobierno central84 es el 23,5 por ciento de los ingresos corrientes del gobierno central.
Grfico 6.4
Servicio de la deuda externa total como porcentaje de las
exportaciones
Brasil
110.9
75.8
Argentina
Per
53.7
Ecuador
53.3
Bolivia
40.5
Indonesia
36.4
Mexico
21.4
Chile
18.8
0
20
40
60
80
100
120
Un factor que hace que la relacin entre la situacin fiscal y la situacin de la deuda sea
especialmente delicada es el perfil de pagos de la deuda pblica externa peruana. Este
perfil de pagos se muestra en el Grfico 6.5. La caracterstica ms notoria del perfil
temporal es el hecho de que entre el 2003 y el 2008 es necesario hacer un gran esfuerzo,
con pagos anuales del servicio de la deuda por encima de los 2000 millones de dlares (es
decir, por encima de 3,7 por ciento del PIB del 2001). El esfuerzo fiscal para cumplir con
los pagos de deuda va a tener que ser sustancial.
83
Los otros doce pases en la categora BB son, en orden alfabtico, Azerbaiyn, Brasil, Bulgaria,
Colombia, Costa Rica, El Salvador, Eslovaquia, India, Kazakistn, Filipinas, Panam y Uruguay.
84
El servicio de la deuda del gobierno central excluye, naturalmente, el servicio de la deuda de las
empresas pblicas.
105
Grfico 6.5
Perfil de la Deuda Externa

2,500
US$ million
2,000
1,500
1,000
500
20
02
20
04
20
06
20
08
20
10
20
12
20
14
20
16
20
18
20
20
20
22
20
24
20
26
20
28
20
30
20
32
20
34
20
36
Fuente:
LatinSource
Total
Amortization
Interest payments
Para conservar la perspectiva sobre la situacin de deuda pblica del Per, es necesario,
sin embargo, sealar algunos aspectos que tienden a disminuir significativamente el
riesgo de una situacin de insolvencia85. Los ms importantes son los siguientes: (i) la
deuda pblica de corto plazo es apenas 1,2 por ciento de la deuda pblica total; es decir,
predomina la deuda de largo plazo. (ii) Los requerimientos de refinanciacin de corto
plazo son ms bajos que para otros pases con indicadores similares de peso de la deuda.
(iii) La estructura de la deuda tambin es favorable desde el punto de vista de la
naturaleza de los acreedores y las implicaciones que esto tiene para los plazos y costos de
la misma. El 31,8 por ciento de la deuda pblica es con los acreedores bilaterales y el
26,5 por ciento es con las instituciones financieras multilaterales.
Sin embargo, por estar la deuda pblica externa denominada en monedas extranjeras (54
por ciento en dlares; 16 por ciento en yenes; 15 por ciento en euros y 15 por ciento en
otras monedas), tanto el valor de la misma como el de su servicio son sensibles a la
posibilidad de variaciones fuertes de la tasa de cambio. El riesgo cambiario est, por
supuesto, directamente relacionado con el descalce entre el endeudamiento en moneda
extranjera y el hecho de que los ingresos del sector pblico son en soles.
Con los niveles de deuda existentes, la posibilidad de continuar financiando los dficits
fiscales con endeudamiento est severamente limitada. La generacin continuada de
dficits y su financiamiento con endeudamiento conducira a un aumento explosivo de la
deuda.
85
La discusin que viene a continuacin se apoya en Fitch Ratings Ltd. (2002).
106
En el marco de la ya mencionada Revisin del Gasto Pblico del Per 86 , realizada

conjuntamente por el BID y el Banco Mundial, se llev a cabo un ejercicio de
sostenibilidad de la deuda pblica peruana. El resultado principal del ejercicio fue que, si
se desea reducir los indicadores de la deuda pblica y estabilizarlos en niveles
sostenibles, el balance primario estructural del sector pblico no financiero debe
elevarse gradualmente y registrar supervits por el resto de la dcada de acuerdo con la
siguiente trayectoria: 0,2 por ciento del PIB en el 2002; 0,4 por ciento en el 2003; 0,9 por
ciento en el 2004 y entre 1,1 y 1,3 por ciento del PIB en el perodo 2005-2010. Este
esfuerzo fiscal hara posible reducir la relacin de la deuda pblica total al PIB a 36,2 por
ciento en el 2010.
Puntos para la agenda. Para llevar a cabo el ajuste requerido, este documento adopta las
recomendaciones propuestas por el Informe de la Revisin del Gasto Pblico del Per del
BID y el Banco Mundial. La agenda de medidas contiene los siguientes puntos: (a)
reforma del rgimen tributario; (b) determinacin del nivel de gasto en los presupuestos
anuales, durante el perodo de ajuste, en funcin de los objetivos anuales para el supervit
primario estructural; (c) la necesidad de implantar la descentralizacin administrativa y
fiscal del pas de una manera ordenada y fiscalmente responsable; (d) la reforma de la
Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal; (e) la necesidad de hacer provisiones para el
manejo ordenado de los pasivos contingentes del sector pblico y (f) el fortalecimiento
institucional y tcnico del manejo de la deuda externa. A continuacin se discuten
brevemente cada uno de estos puntos.
La reforma tributaria debe orientarse a mejorar la neutralidad, la equidad, la
simplicidad y la capacidad recaudadora del rgimen tributario. Esto se lograr mediante
la eliminacin de las exenciones y regmenes preferenciales. En la Revisin del Gasto
Pblico del Per, el BID y el Banco Mundial propusieron el conjunto de medidas
especficas que se lista en el Cuadro 6.1. Todas las medidas, con una excepcin,
contribuirn a aumentar la recaudacin en los valores estimados que el cuadro presenta.
La excepcin es la eliminacin del Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES) que es
imprescindible desde el punto de vista de la necesidad de eliminar los sobrecostos
laborales que perjudican la competitividad de las empresas y frenan la creacin de
empleo. Se estima que las medidas de eliminacin de exenciones y de regmenes
preferenciales que aqu se proponen dara por resultado un aumento permanente de 1,95
puntos porcentuales del PIB en la recaudacin. Sin embargo, con la eliminacin del IES
se perderan 0,60 puntos porcentuales de recaudacin, lo cual quiere decir que el efecto
neto sera 1,35 puntos porcentuales de aumento permanente en la recaudacin.
86
107
Cuadro 6.1
Recomendaciones de medidas especficas de reforma tributaria

Medida Recomendada
Impacto sobre los

ingresos tributarios
Impuesto a la Renta
Eliminacin de exenciones en ingresos por intereses y ganancias de capital
0.27
Introduccin de una estructura de tasas de tres niveles para los

los individuos
0.10
Eliminacin de exenciones a sectores y regiones especficos
0.60
Impuesto al valor agregado

Eliminacin de exenciones del IGV en la regin del Amazonas
0.25
Eliminacin de exenciones garantizadas por el Acta de Hidrocarburos

Hidrocarburos
0.10
Eliminacin del umbral de 5050-UIT para agricultura
0.30
Impuesto selectivo al Consumo

Eliminacin de las exenciones ISC para la regin del Amazonas
---
Eliminacin de las exenciones a los combustibles utilizados por la industria energtica
---
Unificacin del ISC para vehculos con una tasa del 25%
0.10
Tarifas aduaneras
Eliminacin del rgimen CETICOS
0.13
Rgimen especial para minera

Introduccin de un sistema de royalties para minera
0.10
Impuesto extraordinario a la Solidaridad

Eliminacin del EST
-0.60
IMPACTO TOTAL
1.35
El segundo elemento de la agenda es la recomendacin de que cada ao, a lo largo del

proceso de ajuste, la determinacin del nivel de gasto debe hacerse de una manera
disciplinada en funcin de los objetivos anuales de supervit primario estructural. Es
importante que las autoridades fiscales no caigan en la tentacin de formular el
presupuesto sobre la base de pronsticos demasiados optimistas respecto de los ingresos
tributarios. Esta es una tendencia sobre la cual varios analistas han llamado la atencin
en aos recientes en el Per87 y que conduce a introducir un sesgo hacia una ejecucin
presupuestal ms deficitaria que la que existira si los pronsticos de ingreso fuesen ms
realistas.
La cuestin del ajuste obviamente gira en torno al control del nivel del gasto en funcin
de los objetivos de dficit. Sin embargo, esta oportunidad de hacer referencia a la
poltica de gasto pblico debe ser aprovechada para plantear el desafo que las finanzas
pblicas peruanas enfrentan en el terreno de la composicin del gasto, por cuanto el
tema tiene una conexin directa con la competitividad de las empresas como se ver
enseguida. La Revisin del Gasto Pblico del Per diagnostic una tendencia indeseable
que tom fuerza en los noventa en materia de composicin del gasto del gobierno central.
87
Vase, por ejemplo, Du Bois et al. (2002).
108
La tendencia en cuestin est ilustrada en el Grfico 6.6. El gasto corriente del gobierno
central aument su participacin dentro del gasto total desde un nivel un poco superior al
50 por ciento en 1991 hasta un nivel de casi 70 por ciento en el 2000. Este aumento en la
participacin del gasto corriente fue realizado a expensas de la participacin del gasto de
inversin dentro del total. Esta cay de alrededor de 30 por ciento en la parte inicial de la
dcada a un nivel de aproximadamente 10 por ciento en el 2000. El factor principal
detrs de este comportamiento es el hecho bien conocido y frecuente en Amrica Latina
de que, cuando los gastos corrientes son rgidos (principalmente por el componente de
remuneraciones al trabajo), el elemento de ajuste en las cuentas fiscales es la inversin
pblica. Ahora bien, es evidente que, dadas las ingentes necesidades que el pas enfrenta
en el terreno de la infraestructura y dado que el sector pblico tiene responsabilidades en
esta rea, los bajos niveles de inversin pblica que resultan del mencionado patrn de
asignacin del gasto constituyen un impedimento al logro de los niveles de
infraestructura productiva que las empresas peruanas necesitan para competir en los
mercados interno e internacional.
Grfico 6.6
Composicin del gasto del gobierno central
80
% del total de gastos
70
60
50
40
30
20
10
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Gasto Corriente
Inversin
Intereses
El tercer elemento de la agenda del ajuste fiscal es la necesidad de implantar la

descentralizacin administrativa y fiscal del pas de una manera ordenada y
fiscalmente responsable. Desde su inicio, el gobierno del presidente Toledo decidi
impulsar el proceso de descentralizacin como un elemento importante de su programa
de gobierno. En desarrollo de esta voluntad poltica, el gobierno program las elecciones
de autoridades regionales para el mes de noviembre del 2002 e impuls la aprobacin de
109
la Ley Marco de Descentralizacin y de la Ley de Bases de la Descentralizacin88. En su

anlisis de los desafos planteados por el proceso peruano de descentralizacin, la
Revisin del Gasto Pblico del Per (RGPP) empieza por sealar que la decisin de las
autoridades peruanas hace parte de una tendencia ms amplia en Amrica Latina hacia la
democratizacin de las estructuras polticas y subraya el carcter profundamente positivo
de dicha tendencia. La RGPP procede luego a poner de presente que la decisin de
descentralizar contiene promesas importantes pero tambin riesgos significativos. Si se
ejecuta de una manera ordenada y cuidadosa, la descentralizacin puede aumentar tanto
la eficiencia en la provisin de los servicios pblicos como el grado en que los gobiernos
locales responden a las necesidades de la ciudadana. La descentralizacin tambin
puede elevar el nivel de rendicin de cuentas en las relaciones entre el gobierno y los
ciudadanos. Sin embargo, la descentralizacin tiene serios riesgos macroeconmicos. En
la literatura sobre el tema (vase, por ejemplo, Burki et al., 1999) se ha identificado que
los riesgos ms prominentes son los siguientes: (1) los dficits del gobierno central
pueden aumentar si las presiones por incrementos en las transferencias no son resistidas
por el liderazgo poltico nacional y/o si los gobierno subnacionales no logran generar los
ingresos propios necesarios (ms all de las transferencias que les asigne el gobierno
central) para atender las nuevas responsabilidades de gasto que asuman. (2) El gobierno
central puede, a la vuelta de unos pocos aos, verse en la situacin de no poder reducir
sus gastos en aquellas funciones que han sido descentralizadas. (3) Bajo el supuesto de
que las conductas de riesgo moral sean suficientemente fuertes y no sean frenadas por
reglas fiscales rigurosas y que se hagan cumplir, las polticas de endeudamiento de los
gobiernos subnacionales pueden socavar la disciplina fiscal del gobierno nacional. (4) La
descentralizacin puede reducir la capacidad de enfrentar perturbaciones externas no
anticipadas que requieran una reduccin del gasto pblico total y este riesgo es mayor
cuanto ms rgido sea el presupuesto de los gobiernos subnacionales.
En lo que se refiere a los temas relevantes para la disciplina fiscal, la Revisin del Gasto
Pblico propuso los siguientes criterios: (1) en materia de transferencias de recursos del
gobierno central a los gobiernos subnacionales debe aplicarse la llamada regla de oro de
la descentralizacin fiscal segn la cual (a) la transferencia de recursos debe estar
siempre acompaada de la transferencia de responsabilidades y (b) no debe haber
transferencia de responsabilidades a menos de que se asegure que el nivel subnacional de
gobierno disponga de los recursos para cumplirlas (presumiblemente a travs de una
combinacin de transferencias provenientes del gobierno central con recursos propios).
(2) La transferencia de responsabilidades de gasto y de recursos para cumplirlas debe ser
gradual y en funcin del desarrollo de la capacidad administrativa de los gobiernos
subnacionales; la cual, con unas pocas excepciones, es dbil en este momento. (3) Al
menos una parte de las transferencias del gobierno central a los gobiernos regionales debe
estar condicionada al cumplimiento del desempeo eficiente en la provisin de los
servicios pblicos y al cumplimiento de reglas severas de comportamiento fiscal. (3)
Debe asignarse a los gobiernos subnacionales la facultad legal de cobrar impuestos pero
slo dentro de un conjunto taxativamente definido por la Ley; conjunto en el cual se
88
Estas son las medidas ms importantes que ha tomado el gobierno pero hay otras medidas significativas.
Un recuento de ellas se puede encontrar en la Revisin del Gasto Pblico del Per. Vase Banco
Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial (2002).
110
incluiran aquellos impuestos que la experiencia internacional ha singularizado como

viables y apropiados para los niveles intermedio y local de la administracin pblica. (5)
El endeudamiento de los gobiernos subnacionales debe ser permitido pero dentro de
parmetros y lmites muy estrictos, uno de los cuales debe ser que quede claro que el
gobierno central no rescatar a los gobiernos subnacionales cuando stos incurran en
situaciones de insolvencia.
El cuarto elemento de la agenda del ajuste fiscal es la reforma de la Ley de
Prudencia y Transparencia Fiscal. La aprobacin de la ley existente en 1999
constituy un significativo paso adelante en el proceso de construir una estructura
institucional favorable a la disciplina fiscal. Empero, en su aspecto ms importante, que
es el que se refiere a la meta de dficit fiscal, la Ley no se ha cumplido en los dos aos
iniciales de vigencia (vase el Cuadro 6.2). Esto plantea la necesidad de hacerle ajustes.
Cuadro 6.2
Evaluacin del cumplimiento de la Ley de Transparencia, 20002000-2001

2000
2001
Ley
Observado
Ley
Observa
do
Dficit del SPC como % PIB
2.0%
3.2%
1.5%
2.3%
Diferencia entre tasa de crecimiento anual de los gastos

no financieros del gobierno general e inflacin: manos de
2%
2.0%
0.6%
2.0%
-5.0%
Incremento de la deuda del SPC (ajustado) menor

que dficit del SPNF
<US$
5,983
millones
US$
4,534
millones
<US$
4,843
millones
US$
5,978
millones
Ao de elecciones: gastos no financieros del gobierno

general durante los 7 primeros meses no mayores que el
50% del presupuesto anual
<60%
58%
<60%
56%
<50%
39%
<50%
20%
Ao de elecciones: dficit del SPC en el primer semestre

no mayor que el 50% del dficit presupuestado
SPC: Sector Pblico Consolidado Dficit del SPNF: Resultado neto de los gobiernos locales
En la Revisin del Gasto Pblico del Per89, el Banco Mundial y el BID propusieron las
siguientes reformas: (i) reducir el nmero de reglas cuantitativas (que en el estado actual
de la Ley son cinco) a slo una que seale el nivel de supervit estructural que el sector
pblico no financiero debera lograr en cada ejercicio presupuestal 90 ; (ii) deben
introducirse sanciones en caso de incumplimiento de las metas sealadas por la Ley y (iii)
en el contexto del proceso descentralizacin en curso es importantsimo introducir en la
Ley reglas de comportamiento fiscal para los gobiernos regionales y locales.
89

La Revisin del Gasto Pblico del Per propuso que el contenido de esta regla sea el logro de un
supervit primario estructural de 1,2 por ciento del PIB.
90
111
El quinto elemento en la agenda para el ajuste fiscal es la necesidad de hacer

provisiones para el manejo ordenado de los pasivos contingentes del sector pblico.
Tal como lo anota la RGPP, hay tres fuentes principales de riesgo contingente que
podran transformarse en pasivos exigibles del gobierno, a saber: (i) los que se relacionan
con el Fondo de Reestructuracin para la Agricultura, con el Fondo Patrimonial de
Empresas y con otros programas de reestructuracin de las deudas de las empresas en
dificultades patrimoniales que el gobierno estableci en aos recientes como una forma
indirecta de apoyar al sistema bancario cuando los indicadores de la calidad de la cartera
se estaban deteriorando; (ii) los pasivos relacionados con el sistema de pensiones y (iii)
la deuda que han acumulado las municipalidades en el pasado, parte de la cual es deuda
no registrada.
Finalmente, el sexto elemento de la agenda de ajuste fiscal es el fortalecimiento
institucional y tcnico del manejo de la deuda externa. El objetivo es hacer un manejo
estratgico de la deuda en el cual se aprovechen las posibilidades que ofrecen los
mercados internacionales para hacer que la composicin de la deuda pblica peruana sea
la ms favorable posible en trminos de tasas de inters, plazos y monedas, a la par que
se hace un manejo cotidiano que est a la altura de las prcticas financieras ms
avanzadas en la economa mundial. Un aspecto particular del manejo de la deuda es la
necesidad de desarrollar un segmento del mercado interno de deuda pblica que se base
en bonos denominados en soles e indexados a la inflacin. El desarrollo de este
segmento del mercado redundara en una disminucin parcial del riesgo cambiario de la
deuda pblica. Para materializar estas ideas, el gobierno debe continuar con sus planes
de invertir en recursos humanos altamente calificados que le den un soporte firme a un
manejo sofisticado de la deuda externa.
La vulnerabilidad frente a las perturbaciones externas. Es un hecho establecido que en
la economa mundial contempornea, caracterizada por el alto nivel de integracin y, por
consiguiente, por el volumen y la intensidad de los flujos financieros y comerciales entre
las distintas economas nacionales, las economas de los pases en desarrollo son
vulnerables a diversos tipos de perturbaciones externas. Las principales fuentes de
perturbacin son bien conocidas e incluyen: (i) el carcter voltil de los flujos de capital
privado de corto plazo; (ii) las posibles oscilaciones, ms o menos bruscas, en la
confianza de los acreedores en el mercado de bonos de largo plazo hacia los mercados
emergentes; (iii) las posibles variaciones en la confianza de quienes toman decisiones en
materia de inversin extranjera directa; (iii) los fenmenos de contagio que pueden dar
origen a las reacciones descritas en (i) a (iii) en relacin con un pas determinado,
inclusive si los fundamentos macroeconmicos del pas en cuestin son relativamente
sanos; (iv) cambios en las tasas de inters en el mercado internacional y (v) los cambios
en la actividad econmica de los pases industriales y su reflejo sobre la cantidad
demanda de las exportaciones de los pases en desarrollo y/o sobre los trminos de
intercambio que enfrentan estos ltimos91.
91
Es obvio que cualquier cambio significativo en la actividad econmica de los pases industriales que se
refleje en la curva de demanda de los productos de los pases en desarrollo tiene, en el caso ms general, es
decir, cuando la curva de oferta de las exportaciones de los pases en desarrollo no es ni infinitamente
elstica ni infinitamente inelstica, un efecto precio y un efecto cantidad. Slo en el caso particular de una
112
En el caso peruano, el primer ciclo econmico completo posterior a la apertura de la

economa se desenvolvi entre 1993 y el 2001, con su fase de auge entre 1993 y 1997 y
su fase de recesin entre 1998 y el 2001. Los eventos de este ciclo econmico pusieron
en evidencia la vulnerabilidad de la economa a: (1) la volatilidad de los flujos de capital
privado de corto plazo; (2) la retraccin parcial de la inversin extranjera directa; (3) el
fenmeno de El Nio y (4) las variaciones en los trminos de intercambio. Todos estas
perturbaciones externas (o, en el caso de El Nio, completamente exgenas al sistema de
relaciones econmicas) afectaron, aunque cada uno en medida distinta, el desempeo
econmico del Per en el mencionado ciclo.
Es preciso, sin embargo, ser inequvoco en cuanto a la jerarqua emprica de las
perturbaciones externas mencionadas. Aunque no debe abrigarse ninguna duda sobre la
contribucin significativa que tuvo la cada de los trminos de intercambio a la gnesis y
permanencia del clima recesionario que vivi la economa en el perodo 1998-2001, la
evidencia factual indica, de una manera terminante que, de lejos, el factor de mayor peso
en la gnesis de la crisis fue el reflujo de los capitales de corto plazo en 1998, la primera
oleada de un movimiento de repliegue ms amplio que posteriormente se propag, con un
rezago de dos aos, a la inversin extranjera directa. Debe tenerse presente, adems, que
en el punto inicial de la cadena de eventos que di lugar a la recesin hubo un efecto de
contagio, pues el cierre de las lneas de crdito externo de corto plazo fue la reaccin de
los bancos acreedores a la declaracin de moratoria por parte de la Federacin Rusa en
agosto de 1998.
El hecho que debe subrayarse es que hablar de vulnerabilidad a ciertos eventos y/o
factores es equivalente a decir que estos eventos y factores tienen la potencialidad de
generar estabilidad macroeconmica es decir, de amplificar las fluctuaciones de la
inversin, la produccin, el empleo, los precios, las tasas de inters, la tasa de cambio, el
crdito, la recaudacin tributaria y otras variables macroeconmicas. De all que el logro
de la estabilidad macroeconmica requiera resolver el problema de cules son las
instituciones, las polticas y los mecanismos que permitiran limitar la vulnerabilidad a
niveles tolerables, al mismo tiempo que se sigue disfrutando de las ventajas de eficiencia
derivadas de operar en una economa abierta, precisamente el tipo de economa que hace
posible la vulnerabilidad.
Desde el punto de vista de la competitividad, una economa vulnerable es una economa
cuya competitividad es frgil e inestable. Es una economa en que la volatilidad del
entorno macroeconmico puede neutralizar o, inclusive, en casos de colapso econmico,
destruir los logros de las empresas en el plano microeconmico.
Teniendo en cuenta la experiencia de los noventa, el tema central que debe abordarse
en una discusin acerca de cmo minimizar la vulnerabilidad de la economa
curva de oferta perfectamente elstica sera nulo el efecto precio, caso en el cual el nico impacto sera el
cambio en la cantidad demandada. Por otra parte, slo en el caso particular de una curva de oferta
perfectamente inelstica sera nulo el efecto cantidad y el nico impacto sera una modificacin de los
trminos de intercambio.
113
peruana es el de las posibles medidas para contrarrestar la volatilidad de los flujos

de capital. Es cierto que el Per no est enfrentando en este momento 92 un nuevo
episodio de flujos de capital y que, en el contexto de pesimismo y cautela que ha
prevalecido recientemente hacia Amrica Latina en los mercados financieros
internacionales, asociado con las crisis argentina y uruguaya y, en un momento dado,
tambin con la incertidumbre sobre los eventos en Brasil, parece poco probable que el
capital privado de los pases industriales vuelva a fluir en montos importantes hacia la
regin en un plazo corto. Pero sera insensato pensar que no se van a presentar nuevos
episodios de entrada significativa (o, inclusive, masiva) de capitales que traigan consigo
las ventajas de una nueva fase de expansin pero tambin los riesgos de desestabilizacin
que les son propios. La posibilidad de que los flujos de capital de corto plazo jueguen un
papel desestabilizador es un rasgo estructural de las economas abiertas en la actual etapa
histrica de las economas de mercado y no simplemente un evento aleatorio que sucedi
en la dcada de los noventa para nunca retornar. Esto hace obligatorio que, cuando se
asume la perspectiva de la estabilidad macroeconmica de largo plazo y del papel de sta
en la competitividad de las empresas, se aborden temas que rebasan las preocupaciones
inmediatas de la coyuntura presente.
El punto principal es, simplemente, que al sector pblico peruano le corresponde la
responsabilidad de preparar las condiciones para que la economa pueda enfrentar nuevos
episodios de flujos de capital cuando stos se presenten. Con base en sta y las anteriores
consideraciones, se procede directamente a la parte propositiva en la seccin de puntos
para la agenda.
Puntos para la agenda. El desafo principal consiste en dotar a la economa de las
instituciones y los mecanismos de ajuste necesarios para contrarrestar los efectos
desestabilizantes de futuros episodios de flujos de capital, cuando stos se presenten. Las
reas en que estas instituciones y mecanismos son necesarios son la poltica fiscal, el
sistema financiero, el rgimen cambiario y la poltica monetaria.
Puntos para la agenda. (1) La poltica fiscal y las instituciones de la poltica fiscal. El
imperativo central de una poltica de prevencin de la inestabilidad es la disciplinada
puesta en prctica de una poltica fiscal contracclica. La generacin de un supervit
fiscal y el ahorro, en el Fondo de Estabilizacin Fiscal, de los incrementos transitorios de
los ingresos tributarios y de los posibles ingresos de capital que se reciban (por concepto
de privatizaciones, por ejemplo) son los elementos claves de dicha poltica. El Per ya
cuenta con una parte de las instituciones requeridas para tal efecto. El pas tiene unos
procedimientos de decisin presupuestal que son favorables a la disciplina fiscal (vase,
al respecto, Melo, 1998) y el Fondo de Estabilizacin Fiscal ya existe y tiene un diseo
apropiado. Si se lleva a trmino la agenda fiscal propuesta en una seccin anterior de
este captulo, incluyendo el perfeccionamiento de la Ley de Prudencia y Transparencia
Fiscal, el pas completar la base institucional para enfrentar una variedad de
perturbaciones externas, incluyendo las asociadas con la volatilidad de los flujos de
capital. Mucho depender de la voluntad poltica de las autoridades fiscales y en este
terreno no se puede eludir la constatacin de que es polticamente difcil adoptar una
92
La versin final de este documento fue terminada en enero del 2003.
114
poltica fiscal contracclica en una fase de auge. La tentacin de aprovechar los aumentos
transitorios de la recaudacin tributaria para realizar los gastos que se haban restringido
durante la fase previa de ajuste y austeridad es muy grande y se requiere una gran dosis
de disciplina para resistirla.
Puntos para la agenda. (2) La regulacin y la supervisin del sistema financiero. Es
bien sabido que la volatilidad de los flujos de capital de corto plazo es particularmente
desestabilizante para el sistema financiero. Esta es la razn principal por la cual la
agenda de medidas para fortalecer la regulacin y la supervisin del sistema
financiero es un asunto de importancia crtica para la poltica de estabilizacin
macroeconmica y no, simplemente, un tema de estrecho inters sectorial. Aquellas
propuestas deben ser vistas, por lo tanto, como una parte integral de la agenda del
presente captulo. Pero, adicionalmente, las autoridades podran tomar medidas
propiamente macroeconmicas para enfrentar la volatilidad de los flujos de capital de
corto plazo. El debate en la profesin acerca de las posibles medidas es bien conocido y
va ms all del alcance y las posibilidades de este documento llevar a cabo una discusin
detallada de las mismas. Colombia y Chile han adoptado requerimientos de encaje sobre
los capitales de corto plazo. Otros pases han preferido establecer requisitos de liquidez
para los bancos. Los argumentos basados en los estudios empricos existentes parecen
apoyar la hiptesis de que con la primera opcin se gana un grado mayor de estabilidad a
costa de una cierta prdida de eficiencia mientras que con la segunda opcin se gana un
cierto de mayor eficiencia al costo de una menor estabilidad relativa. Corresponde a las
autoridades peruanas decidir cul es la combinacin de estabilidad y eficiencia
congruente con sus preferencias.
Puntos para la agenda. (3) El rgimen cambiario. En lo que se refiere al rgimen
cambiario, este documento recomienda que el Per adopte una poltica conservadora. En
las condiciones actuales del pas y de la economa mundial, esto significa que el curso
ms prudente es el de mantener el rgimen de tasa de cambio flexible con intervencin
del banco central. Desde el punto de vista de la estabilidad, la tasa de cambio flexible es
un buen mecanismo de absorcin de perturbaciones externas en la medida en que, a
diferencia de las variantes ms consecuentes del rgimen de tasa fija, no exige que la
totalidad del ajuste se haga por la va de variaciones en los precios y salarios nominales,
mecanismo que puede ser muy costoso en trminos de produccin y empleo. Desde el
punto de vista de la competitividad de las empresas, el rgimen de tasa de cambio flexible
tiene la modesta pero no despreciable ventaja adicional de que puede permitirles a
aqullas ganancias transitorias de competitividad de costos en aqullas coyunturas en las
que el Nuevo Sol se deprecie nominalmente en una proporcin mayor que las monedas de
los socios comerciales del Per. Nunca debe perderse de vista, sin embargo, que el
margen de variacin de la tasa de cambio permitido por el banco central es relativamente
estrecho. El banco opera en el contexto de una economa bimonetaria donde una parte
considerable del sector privado no financiero enfrenta un descalce de monedas entre sus
activos y sus pasivos. La parte del sector privado en cuestin est constituida por
aquellas empresas productoras de bienes o servicios no transables que se endeudan en
moneda extranjera pero cuyos ingresos por concepto de ventas y otros activos lquidos
estn denominados en nuevos soles. El riesgo que esta estructura plantea es bien
115
conocido. Si las tasas de depreciacin son suficientemente altas, el incremento en el

valor en soles de las deudas con los bancos puede llevar a las empresas de este segmento
a una situacin de insolvencia y si el fenmeno es suficientemente generalizado sus
efectos sobre el sistema financiero pueden ser devastadores. En este contexto, el banco
central est obligado a vigilar las oscilaciones de la tasa de cambio y a hacer el esfuerzo
de mantenerlas dentro de lmites tolerables para la estabilidad del sistema financiero.
Puntos para la agenda. (4) La poltica monetaria. Desde el punto de vista de responder
a los efectos desestabilizantes de futuros flujos de capital, dos temas de poltica monetaria
son relevantes. El primero es el sealamiento de que el banco central ya dispone de un
instrumento que hizo una contribucin significativa a la poltica de estabilizacin en el
auge de 1993-1997. La referencia es al tradicional instrumento de los requisitos de
encaje legal, en este caso sobre los depsitos denominados en moneda extranjera. Este
requisito de encaje, que estuvo en el nivel del 36 por ciento en la mencionada fase de
auge, es, por sus efectos prcticos, un dispositivo de esterilizacin de los flujos de capital.
El encaje juega el doble papel de moderar el crecimiento de la base monetaria y reducir
las presiones hacia la apreciacin de la tasa de cambio. Adicionalmente, le proporciona
al banco central reservas adicionales con las cuales el banco fortalece los recursos
disponibles para moderar los efectos de una salida intempestiva de capitales.
El segundo tema se relaciona con el actual sistema de conduccin de la poltica
monetaria. Recientemente, el Per decidi adoptar formalmente el sistema basado en el
anuncio pblico de metas numricas de mediano plazo para la tasa de inflacin como
blanco directo de la poltica monetaria. La adopcin de este sistema no est directamente
motivada por consideraciones relacionadas con la reduccin de la vulnerabilidad a
perturbaciones externas. El hecho es que hay consenso creciente en Amrica Latina en
torno a la idea de que el nuevo sistema es el compaero apropiado de un rgimen de tasa
de cambio flexible y que responde adecuadamente a los desafos propios de la tarea de
controlar la inflacin. Esto por cuanto es un enfoque que proporciona un ancla para las
expectativas de inflacin y hace ms predecibles las reacciones del mercado a los
anuncios de poltica monetaria. Adems, el enfoque incrementa la transparencia y
fortalece la rendicin de cuentas en la conduccin de la poltica monetaria. Estas son
virtudes del nuevo sistema para las cuales sus partidarios reclaman validez general.
Aunque quienes proponen el sistema de utilizar la tasa de inflacin como blanco directo
no alegan que ste deba adoptarse para reducir la vulnerabilidad de la economa a las
perturbaciones externas, este documento se sostiene que, si la prctica de la poltica
monetaria valida las hiptesis en que se basa el nuevo enfoque, la presumible mayor
eficacia del mismo en la tarea de estabilizar la tasa de inflacin constituira por s misma
una contribucin positiva a moderar los efectos inflacionarios de los episodios de flujos
de capital, los cuales son un subconjunto importante de sus efectos desestabilizantes.
Este documento recomienda, por lo tanto, que se contine con el nuevo sistema.
VII.
LAS INSTITUCIONES
El propsito de este captulo es identificar los factores institucionales que obstaculizan la

competitividad de las empresas peruanas. El mensaje principal del captulo es que existe
116
en el Per un ncleo de factores institucionales que constituyen obstculos mayores

a la competitividad. El diagnstico enfatiza tres de estos factores, a saber, la
inestabilidad en las reglas de juego para la actividad econmica privada, la
corrupcin en la administracin pblica y la carencia de un sistema judicial eficaz e
imparcial. La otra conclusin importante que el captulo se propone subrayar es que, a
semejanza de lo que sucede en otros pases latinoamericanos, los problemas
institucionales del Per no residen principalmente en el marco legal formal sino en el
comportamiento fctico de las instituciones y de los agentes que las componen.
La estructura del captulo es la siguiente. El captulo se inicia con una apreciacin global
de la calidad general de la vida institucional peruana. En la segunda seccin se discuten
las caractersticas del marco legal general y de aquellos componentes del marco legal
para la actividad econmica que no han sido discutidos en los captulos previos. La
tercera seccin es probablemente la ms importante y estudia el primero de los dos
comportamientos fcticos que en un grado mayor obstaculizan la productividad y la
competitividad de la economa, vale decir, la inestabilidad en las reglas de juego para la
actividad econmica privada. La cuarta seccin examina las caractersticas del sistema
judicial. La quinta seccin estudia aquellas caractersticas de la administracin pblica
general que guardan una relacin directa con el desempeo productivo de las empresas.
Esta seccin incluye la discusin del segundo comportamiento fctico que constituye el
otro obstculo mayor a la competitividad, vale decir, la corrupcin administrativa. En la
sexta seccin se discute brevemente el asunto de la estabilidad poltica de largo plazo del
Per. En la sptima seccin se resumen las conclusiones y se discuten las propuestas
para la agenda nacional de competitividad en el rea de las instituciones.
A.
Una apreciacin global de las instituciones peruanas
Es apropiado empezar con una apreciacin global de la calidad general de la vida

institucional peruana. Esta apreciacin global enfatiza la cuestin del grado de desarrollo
de la democracia por cuanto parte de la doble premisa de que (1) las condiciones
contextuales ptimas para el desarrollo de una actividad econmica independiente por
parte de los ciudadanos de un pas las brinda el Estado de Derecho y (2) existe una
relacin intrnseca entre el Estado de Derecho y la democracia.
Un indicador desarrollado por Kaufmann et al. (2002) constituye un excelente punto de
partida para el anlisis. El indicador se denomina Voz y rendicin de cuentas y es una
medida del grado de desarrollo de la democracia poltica, es decir, del grado en el cual los
ciudadanos tienen voz (y voto) en la definicin de los destinos de su pas93. El Grfico
7.1 presenta el valor del indicador para una muestra de nueve pases que incluye a tres
pases industrializados, al pas lder en este indicador en Amrica Latina (Costa Rica) y a
los cinco pases andinos. El grfico muestra que el Per no est mal ubicado en relacin
93
El indicador mide las siguientes dimensiones de la institucionalidad poltica de un pas: (i) existencia de
elecciones libres y competitivas; (ii) libertad de prensa; (iii) libertades civiles; (iv) derechos polticos; (v)
ausencia de participacin de los militares en la poltica; (vi) cambios de gobierno; (vii) transparencia; (viii)
grado en que el gobierno mantiene informado al sector privado empresarial y (ix) grado en que el sector
privado empresarial tiene la posibilidad de expresar sus preocupaciones en relacin con cambios en las
leyes y las polticas.
117
con los dems pases andinos, pero que est bastante rezagado respecto de los lderes
mundiales (Suiza y Australia) y de Costa Rica.
Grafico 7.1
Indicador de "voz y rendicion de cuentas"
(desviaciones respecto a la media mundial)
1.73
Suiza
1.5
1.7
Australia
1.37
1.18
0.5
0.15
0
Costa Rica
EE UU
Bolivia
Peru
Ecuador
-0.34
Venezuela
-0.14
-0.41
Colombia
-0.5
0.27
Los indicadores construidos por la organizacin Freedom House tambin ayudan a

caracterizar la institucionalidad peruana desde el punto de vista de los valores
democrticos. En el indicador de libertades civiles dicha organizacin da al Per una
calificacin de 3 (en una escala de 1 a 7). Esto coloca al pas en el rango inferior de la
categora de los pases parcialmente libres. En el indicador de derechos polticos, la
calificacin tambin es 3. En el indicador libertad de prensa la calificacin es 54 (en
una escala de cero a cien, donde cero es la mejor calificacin), lo cual coloca de nuevo al
Per en la categora de pas parcialmente libre.
Otro de los indicadores desarrollados por Kaufmann et al. (2002) es el de imperio de la
Ley. Este indicador es especialmente informativo pues integra un conjunto de factores
de la institucionalidad y de la legalidad de un pas determinado que incorporan varias
conexiones con los mercados y la actividad productiva. El indicador, que es un
indicador compuesto, incluye dimensiones tales como el grado en que los contratos (tanto
privados como pblicos) se hacen cumplir por parte de las autoridades; la existencia de
mercados negros; la existencia de corrupcin en la actividad bancaria; la presencia de
crimen y robo como obstculos al desarrollo normal de los negocios; los costos
resultantes de la actividad criminal y el carcter predecible (o impredecible) del sistema
judicial. El Grafico 7.2 muestra el valor del indicador para 26 pases de Amrica Latina y
el Caribe. El Per est por debajo del promedio mundial, lo cual indica que su situacin
en relacin con los elementos institucionales que entran en el indicador es insatisfactoria.
118
Grafico 7.2
Imperio de la ley
(Desviaciones respecto a la media mundial)
Chile
Barbados
Bahamas
Belice
Uruguay
Costa Rica
T&T
Argentina
Guyana
Rep. Dominicana
Panama
Brasil
Jamaica
Bolivia
Mxico
Peru
Surinam
El Salvador
Ecuador
COLOMBIA
Nicaragua
Venezuela
Paraguay
Guatemala
Honduras
Hait
-2
Fuente: Kaufmann et al. (2001)
B.
-1.5
-1
-0.5
Promedio mundial = 0
0.5
1.5
El marco legal general y el marco legal para la actividad econmica
El Per es un Estado constitucional de derecho organizado bajo la forma de repblica

democrtica unitaria, con un congreso unicameral y un poder judicial formalmente
independiente. El marco legal est basado en la Constitucin de 1993, la cual reconoce
los derechos civiles y polticos de los ciudadanos. En particular, se reconoce
explcitamente el derecho a la propiedad privada y a la libre iniciativa econmica.
Varios componentes claves del marco legal para la actividad econmica, tales como la
legislacin laboral, la legislacin tributaria y la regulacin del sector financiero se
discutieron en otros captulos. Entre los componentes de alcance general del marco legal
esta seccin se concentra en aqullos que no han sido tratados an. Los aspectos que se
tratan son los siguientes: (i) la legislacin sobre derechos de propiedad intelectual; (ii) la
legislacin sobre competencia en los mercados y (iii) la legislacin que define el
tratamiento a la inversin extranjera.
Los derechos de propiedad intelectual. El Per ya ratific (en 1995) las provisiones del
Acuerdo sobre los Aspectos de la Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio
(ADPIC), adoptado por la Organizacin Mundial de Comercio, como parte de la
ratificacin ms amplia del Acuerdo de Marruecos. El Per tambin ha suscrito la
Convencin de Berna para la Proteccin de las Obras Literarias y Artsticas, la
Convencin de Pars para la Proteccin de la Propiedad Industrial, la Convencin de
Roma para la Proteccin de los Intrpretes y Productores de Fonogramas y de las
Organizaciones de Radiodifusin y Televisin y la Convencin Universal de los
119
Derechos de Autor. El Per es tambin miembro de la Organizacin Mundial de la

Propiedad Intelectual (WIPO). La Ley de Propiedad Industrial de 1996 y la Ley de
Derechos de Autor del mismo ao son las dos normas internas principales para la
proteccin de los derechos de propiedad intelectual en el Per.
El Instituto de Defensa de la Competencia y de Proteccin de la Propiedad Intelectual es
la entidad encargada de promover, supervisar y hacer cumplir las leyes de proteccin de
la propiedad intelectual.
En la percepcin de los empresarios, la proteccin existente de la propiedad intelectual no
es suficientemente buena para colocar al Per en una posicin favorable
internacionalmente. En la encuesta para el ICG del FEM, 2001-2002, el Per obtuvo una
calificacin (3,0) que est por debajo de la media mundial (4,1) y qued colocado en el
puesto 56 (entre 75 pases).
La legislacin en materia de competencia en los mercados. El marco legal para la
promocin de la competencia en los mercados se basa en tres decretos de 1991, a saber,
el Decreto 691, que estableci las reglas para la defensa del consumidor en materia de
publicidad comercial; el decreto 701, que prohbe las restricciones a la libre competencia
y el Decreto 716, que define los derechos de los consumidores y las obligaciones de los
proveedores de bienes y servicios. El organismo encargado de hacer cumplir estas
normas es el INDECOPI. Esta entidad consolida dentro de s funciones que en muchos
pases estn distribuidas entre diferentes agencias. El mandato de INDECOPI incluye los
temas de acceso al mercado; salida del mercado (quiebras y reestructuracin financiera de
las empresas); competencia en los mercados internos (hacer cumplir la legislacin contra
las prcticas monoplicas, proteccin del consumidor, supervisin de la publicidad
comercial y represin de la competencia desleal); remedios contra las prcticas abusivas
de otros pases en el comercio internacional (precios predatorios, subsidios y
salvaguardas); normas tcnicas (incluyendo barreras al comercio) y derechos de la
propiedad intelectual. INDECOPI tiene la funcin de investigar prcticas restrictivas de
la competencia en todos los sectores, con la nica excepcin del sector de las
telecomunicaciones, el cual est bajo la jurisdiccin de OSIPTEL.
La norma contra las prcticas monoplicas se orienta a eliminar las restricciones a la libre
competencia en la produccin y el mercadeo de bienes y en la provisin de servicios y las
prcticas que involucren el abuso de la posicin dominante en el mercado. El foco de
atencin de la norma son los comportamientos contrarios a la competencia y no la
estructura del mercado. Esto quiere decir que la concentracin econmica no est
regulada, con la nica excepcin del proceso existente de revisin de las fusiones en el
sector elctrico.
En lneas generales, el marco legal existente es de carcter moderno y, en aspectos
esenciales, es similar a las normas existentes en los pases ms avanzados. Sin embargo
tiene un rasgo central objetable, a saber, la decisin que se tom de no regular la
concentracin econmica, por ejemplo, de no controlar las fusiones de empresas. Estas
fusiones pueden ser fatales para la competencia en un nmero de industrias.
120
Por otra parte, INDECOPI tiene limitada autonoma presupuestal y limitada

independencia respecto del poder ejecutivo. Adems, sus recursos humanos son
insuficientes. De acuerdo con Guasch y Rajapatirana (1994), las agencias encargadas de
la poltica contra las prcticas monoplicas en Colombia y en el Per tienen menos de
seis profesionales en su nmina. (...) Los presupuestos son limitados y dependen en gran
medida del Poder Ejecutivo, en lugar de tener su propia asignacin presupuestal
independiente por ley como debera ser (p.18).
De acuerdo con la opinin empresarial, la intensidad de la competencia en los mercados
locales es alta relativamente a los dems pases de la regin. En las encuestas del ICG
del FEM, 2001-2002, el Per ocup la posicin 36 (entre 75 pases). Entre los pases
latinoamericanos de la muestra, ocup la segunda posicin. Por otra parte, en la variable
eficacia de la poltica de vigilancia y represin de las prcticas de restriccin de la
competencia, el Per ocup una posicin intermedia tanto a nivel mundial como entre
los pases de Amrica Latina. El pas ocup la posicin 46 (octavo en Amrica Latina).
El rgimen legal para la inversin extranjera. La Constitucin de 1993 estableci el
principio del trato igual para inversin nacional y la inversin extranjera. Est permitida
la inversin extranjera en cualquier sector sin autorizacin previa. Los inversionistas
extranjeros tienen la libertad de remitir las ganancias y los dividendos, una vez hayan
pagado los impuestos. Existe libertad de repatriacin del capital; acceso irrestricto al
crdito interno; libertad para hacer pagos al exterior para la adquisicin de tecnologa y
para la remisin de regalas; para comprar acciones que sean propiedad de nacionales y
para contratar seguros en el exterior para las inversiones hechas en el Per. Existe,
adems, la posibilidad de proteger las inversiones mediante la suscripcin de contratos de
estabilidad legal. Estos contratos se rigen por las provisiones generales estipuladas en el
Cdigo Civil. Los beneficios otorgados por los contratos de estabilidad se suscriben por
diez aos e incorporan el compromiso del Estado peruano de que la inversin respectiva
no ser objeto de cambios ni en el rgimen tributario, ni en la regla de recibir el mismo
trato que se da a los inversionistas nacionales, ni en la libre disponibilidad de divisas, ni
en la libertad de remitir las ganancias, los dividendos u otros ingresos, ni tampoco en la
libertad de repatriar el capital.
El marco legal es complementado por los acuerdos multilaterales, regionales y bilaterales
que otorgan garantas y proteccin a la inversin extranjera. El Per se adhiri en 1991 a
la Convencin para Establecer la Agencia Multilateral de Garanta de la Inversin
(MIGA) del Banco Mundial. Per tambin acept la Convencin para Establecer el
Centro Internacional para el Arreglo de Disputas en Materia de Inversin (ICSID). En el
contexto de la Comunidad Andina de Naciones, el Per ha adoptado varias provisiones
para promover la inversin dentro de la subregin. La Decisin 49 aprob el acuerdo de
evitar la doble tributacin y el texto del acuerdo tipo a ser utilizado en la suscripcin de
acuerdos con terceros para evitar la doble tributacin. La Decisin 291 estableci un
rgimen comn para el tratamiento del capital extranjero y de las marcas, patentes,
acuerdos de licencias y regalas. El Per ha concluido acuerdos bilaterales para la
promocin y la proteccin de las inversiones con 27 pases.
C.
121
La inestabilidad en las reglas de juego
Este documento sostiene que, en el Per, el principal obstculo institucional a la

productividad y a la competitividad yace en la inestabilidad de las reglas de juego
para la actividad privada. Como es bien sabido, este fenmeno se manifiesta en al
menos tres planos. En primer lugar, en el cambio arbitrario y ms o menos
impredecible en las normas que rigen los diversos aspectos de la actividad de las
empresas y la operacin de los distintos mercados. En segundo lugar, por la volatilidad
de las polticas en aquellas reas en las cuales la Ley da margen para el manejo
discrecional por parte de las autoridades de turno, sin que ello implique necesariamente
un cambio en las normas legales o reglamentarias. En tercer lugar, se manifiesta en la
aplicacin arbitraria e impredecible de las reglas (o de las polticas existentes) a los
casos particulares.
La inestabilidad en las reglas es, adems, un comportamiento caracterstico del Estado
peruano como un todo. A l contribuyen de diversas maneras los tres poderes del Estado
de acuerdo con sus caractersticas particulares.
La inestabilidad de las reglas del juego causa desconfianza, desconcierto e incertidumbre
entre los potenciales inversionistas privados, tanto nacionales como extranjeros, y
aumenta la percepcin de riesgo para las inversiones. Al sumarse estos riesgos a los ya
considerables riesgos propios de la actividad productiva y de la competencia en los
mercados no es sorprendente que los inversionistas cambien sus planes de inversin: al
enfrentar una probabilidad sustancial de que las normas o las polticas (o la aplicacin de
unas y otras) puedan ser cambiadas en un sentido que erosione el rendimiento esperado
sobre sus activos (o, inclusive, el valor mismo de ellos), las empresas se abstienen de
invertir o invierten menos. Adicionalmente, la inestabilidad hace que las fases recesivas
de la economa tiendan a ser ms prolongadas que lo que sera el caso en ambientes
institucionales ms estables. En el caso de la reciente fase de recesin en el Per (19982001), se puede argumentar que la inestabilidad de las reglas del juego fue un
determinante mayor para que la inversin privada en capital fijo no residencial hubiese
continuado cayendo por un perodo ms prolongado de lo que podra explicarse por
factores puramente cclicos.
Lo que es importante comprender es que, en el caso peruano, se trata de un factor
institucional arraigado en una estructura de comportamiento poltico que ha prevalecido
por dcadas. Algunos parecen creer que la tendencia a cambiar arbitrariamente las reglas
de juego es simplemente la manifestacin de las caractersticas personales de algunos
gobernantes individuales. En realidad, s es so, pero es tambin mucho ms que so.
Es principalmente un tipo de comportamiento que es posible por la existencia de una
estructura institucional en que dichos cambios arbitrarios no son penalizados. Una
estructura en la cual, enfrentados al dilema de cumplir con las reglas de juego
establecidas previamente o cambiarlas para satisfacer intereses polticos inmediatos, los
gobernantes frecuentemente optan por esta ltima opcin porque no existe un poder
institucional disuasivo capaz de frenar y, si es del caso, sancionar la ruptura injustificada
de compromisos previamente establecidos. En el Per, ni el poder judicial ni los
122
organismos fiscalizadores del Estado tienen la fuerza institucional suficiente para

constituir un contrapeso a las decisiones del poder ejecutivo. Para los afectados en sus
derechos por los cambios arbitrarios no constituye un recurso eficaz el acudir al poder
judicial o a algn otro tipo de autoridad para corregir la situacin.
En este orden de ideas, el anlisis desarrollado por el Banco Mundial (2001) de los
patrones de estilo de gobierno que subyacen el fenmeno de la inestabilidad en las reglas
de juego en el Per es persuasivo. Dicho anlisis pone de relieve que la volatilidad de las
polticas pblicas tiene su origen en caractersticas institucionales que gobiernan los
incentivos de las autoridades. Ms especficamente, se argumenta que el ambiente
institucional estimula decisiones de poltica que tienden a orientarse hacia la satisfaccin
de intereses estrechos y de corto plazo (p. 6). Esto es una consecuencia de la
combinacin de, por una parte, incentivos dbiles a favor de una toma de decisiones
coherente orientada a realizar intereses pblicos de largo plazo y, por la otra, de la
debilidad de los frenos y contrapesos aplicables a las decisiones del poder ejecutivo. En
otras palabras, hay pocos incentivos para que los gobernantes asuman un horizonte de
decisin y de planeacin de largo plazo. Tradicionalmente, el Congreso y el poder
judicial no han tenido ni la fuerza institucional suficiente ni los incentivos apropiados
para fiscalizar el primero y frenar y/o sancionar el segundo los cambios arbitrarios en las
reglas de juego para el sector privado. Adicionalmente, los partidos polticos de
oposicin, que en otro esquema de cultura poltica hubieran podido ser elementos de
freno a la inestabilidad, generalmente han actuado en un sentido contrario a la misma y
han contribuido a incentivar en los gobernantes el comportamiento de privilegiar las
consideraciones de corto plazo, precisamente como una manera de responder a la
competencia poltica de la oposicin.
La tesis segn la cual la inestabilidad en las reglas de juego es, desde el punto de vista de
la competitividad, un problema institucional de la mayor magnitud cuenta con una amplia
evidencia emprica a su favor. En los ltimos aos, por ejemplo, ha habido cambios
frecuentes en la poltica tributaria, en la poltica arancelaria y en la legislacin laboral.
Una relacin detallada de los cambios en las reas mencionadas est ms all del alcance
de este documento. Sin embargo, algunos ejemplos sugieren la magnitud del problema.
Las variaciones en la estructura arancelaria entre 1997 y el 2002 son un primer ejemplo.
Como lo muestra el Grfico 7.2.A, cuya fuente es Rojas-Surez (2002), en el perodo de
un ao entre abril del 2001 y abril del 2002, hubo cinco cambios importantes en la
estructura de las tasas arancelarias.
En el frente de la legislacin laboral tambin se han presentado cambios frecuentes94.
Una medida de dichos cambios es la forma en que vari en el perodo 1987-1996 la parte
de los sobrecostos laborales que le corresponde pagar a los empleadores. El Grfico
7.2.B, cuya fuente es la CAF (2002), muestra dicha variacin. El rea superior
caracterizada por los cuadrados alternos rojos y blancos representa dicha parte. En cada
momento en el tiempo, la distancia vertical entre el eje horizontal y la lnea de frontera
que separa el rea gris continua y el rea de cuadrados alternos representa los costos
pagados por el trabajador y la distancia vertical entre la mencionada lnea de frontera y la
94
La discusin de los cambios en la legislacin laboral sigue en parte a CAF (2002).
123
Grfico 7.2.A
Evolucin de la estructura arancelaria del Per, 1997-2002
Fecha
Nivel
Arancelario
13-Abr-1997
26-Abr-2001
16-Jun-2001
22-Jul-2001
16-Mar-2002
10-Abr-2002
Nmero de Subpartidas (a 10 dgitos)
1538
1361
1415
1415
1415
1560
1248
12
5836
4304
4481
4425
2881
3193
20
1054
1048
1048
1050
1034
1034
Total
Subpatidas
6890
6890
3890
3890
6890
6890
Promedio
13.2
11.4
11.6
11.6
10.4
10.7
Desviacin
Standard
2.9
4.9
4.7
4.8
5.2
Fuente: CAN
curva que envuelve desde arriba al rea de cuadrados alternos representa los sobrecostos
(es decir, pagos ms all del salario) que corren a cargo del empleador. El carcter
marcadamente variable de esta magnitud a lo largo del tiempo es evidente.
50
Grfico 7.2.B
Evolucin de los sobrecostos laborales a cargo de empleadores y
empleados
A cargo del empleador
A cargo del empleado
Costo no salarial (%)
40
30
20
10
0
Ene-87 Ene-88 Ene-89 Ene-90 Ene-91 Ene-92 Ene-93 Ene-94 Ene-95 Ene-96
124
Aparte de los cambios de las normas en materias que afectan horizontalmente a todas las
empresas como la legislacin laboral y tributaria o directamente a un nmero grande de
industrias, como los cambios en la estructura arancelaria, la inestabilidad tambin se ha
manifestado en cambios de poltica que han afectado directamente slo a sectores
especficos pero que, apropiadamente, han sido cuidadosamente observados e
interpretados por la comunidad empresarial como seales y manifestaciones de una
conducta ms general que tiene la potencialidad de afectar a todos los sectores. El
Banco Mundial (2001) menciona y analiza algunos ejemplos de esta categora de cambios
en las reglas de juego. Los ejemplos incluyen los intentos que realiz el gobierno de
Fujimori de desplazar hacia arriba, por medios administrativos, la curva de demanda para
los productos del proyecto de Camisea; la manipulacin del sistema de inspeccin
tributario para favorecer los intereses privados de algunos altos funcionarios; los
significativos cambios unilaterales a los acuerdos de estabilidad tributaria; la asignacin
de los depsitos bancarios del sector pblico a ciertos bancos especficos por razones que
no se relacionaban con la seguridad de dichos fondos. El primero de estos ejemplos es
probablemente el ms ilustrativo en la medida en que es el caso individual en que se
cometieron un nmero mayor de arbitrariedades con el fin de obtener los objetivos de
corto plazo perseguidos por el gobierno. Tal como lo narra el Banco Mundial (2001),
cuando la ocurrencia de eventos inesperados redujo el carcter atractivo del yacimiento
de petrleo y gas de Camisea, nada le impidi al gobierno de Fujimori moverse
rpidamente a instituir numerosos cambios en el sector energtico para aumentar la
demanda de los productos de Camisea y presionar a los inversionistas que haban
demostrado inters a participar en Camisea. Estos cambios incluyeron la revocatoria de
permisos previamente otorgados para construir plantas hidroelctricas; cambios
unilaterales en las reglas para definir los precios de la electricidad que favorecieron a las
plantas que usaban gas como combustible (por ejemplo, las plantas que usen el gas de
Camisea) en contra de las plantas hidroelctricas; el subsidio a las compras de gas de
Camisea y la manipulacin de la promulgacin de decretos de ltima hora para esquivar
las apelaciones presentadas por la industria ante el INDECOPI (captulo 2, p. 5). Nunca
debe perderse de vista que las acciones mencionadas en este prrafo fueron emprendidas
todas por el gobierno de Fujimori. Pero, por otra parte, sigue siendo vlido lo que afirma
el Banco Mundial (2001) en el sentido de que ni los incentivos del presidente ni la
capacidad de la rama ejecutiva de cambiar las reglas del juego fueron caractersticas
exclusivas de los aos finales del rgimen de Fujimori. El Per tiene poca o ninguna
historia de transparencia en las regulaciones y de control de las acciones del ejecutivo por
parte del Congreso en materia de regulacin del sector energtico (captulo 2, p. 14).
Los empresarios tienen, naturalmente, aguda conciencia del significado y las
implicaciones de la inestabilidad en las reglas del juego. Si el lector echa un nuevo
vistazo al Grfico 7.13, el ms importante de este captulo, notar que tres de los diez
obstculos ms grandes al desarrollo de las empresas sealados por los propios
empresarios son manifestaciones particulares de dicho fenmeno. As, el sexto de
dichos factores es la inestabilidad de las polticas econmicas; el sptimo son los cambios
frecuentes en las polticas pblicas y el octavo es la inestabilidad tributaria. Se trata de
un verdadero paquete de factores que giran en torno al eje comn de la inestabilidad en
las reglas que el poder ejecutivo le traza al sector privado.
125
La mencionada conciencia empresarial tambin se manifest en los resultados de las

encuestas para el ICG del FEM, 2001-2002. En la variable grado en el cual los
gobiernos nuevos honran los compromisos contractuales de los gobiernos anteriores, el
Per qued por debajo de la media mundial y ocup el puesto 57 en la muestra de 75
pases. El desempeo fue peor an en la variable grado en el cual los cambios legales o
polticos de los ltimos cinco aos han erosionado la capacidad de planeacin de las
empresas, en la cual el Per ocup la posicin 68, es decir, qued entre los ocho peores
pases.
Cambios en las reglas del juego y reforma de la Constitucin. Un anlisis de la
inestabilidad de las reglas del juego debe referirse tambin a un cambio de reglas an ms
fundamental que los que se han examinado hasta el momento en este documento. Se trata
del cambio en las reglas supremas del juego definidas en la Constitucin Nacional. El
hecho escueto que debe tomarse como punto de partida es que la Constitucin peruana ya
ha sido cambiada dos veces en los ltimos 24 aos (en 1979 y en 1993) y se est
preparando un tercer cambio con base en un anteproyecto de reforma sometido a
discusin por la Comisin de Constitucin del Congreso. Esta circunstancia est
ciertamente contribuyendo, en alguna medida, a la incertidumbre y a la erosin de la
confianza de los inversionistas en una coyuntura en que tambin sobre otros temas existe
incertidumbre y en que los empresarios perciben que subsisten indefiniciones en la
poltica del gobierno. Por ejemplo, en materia del rgimen laboral, como ya se seal en
el captulo III, existe el riesgo de que los principios bsicos del rgimen laboral pudieran
transformarse en un sentido regresivo y desfavorable a la creacin de empleo. Empero,
para comprender los determinantes profundos de los cambios en la Constitucin debe
tenerse presente que ellos reflejan el hecho de que an no ha sido posible construir un
consenso en torno al rgimen institucional del pas que incorpore a la totalidad de los
peruanos, o, por lo menos, a una mayora suficientemente grande y que se refleje en la
adhesin, por parte de todos los grupos sociales, a un conjunto bsico de reglas de juego
que sean aceptables para todos los grupos sociales y todas las regiones del pas. Esto ha
obligado, una y otra vez, a los sectores que se han sentido excluidos o desfavorecidos por
los arreglos institucionales vigentes a pugnar por una renegociacin del contrato social en
la esperanza de que, como resultado de esta renegociacin, sus intereses ideales y
materiales se vean ms apropiada y equitativamente reflejados en un nuevo orden
institucional. Uno de los desafos institucionales que el Per enfrenta en la actual etapa
de su historia es, por lo tanto, el de utilizar la discusin de la reforma de la Constitucin
menos como una amenaza que como una oportunidad para construir un consenso amplio
y representativo que siente las bases para un sistema poltico estable en el largo plazo.
D.
La administracin de justicia
A pesar de que el principio de la independencia del poder judicial est consagrado en la

Constitucin, secularmente el poder ejecutivo ha tendido a subordinar al poder judicial.
Esta tendencia tom formas extremas en los noventa en el gobierno del presidente
Fujimori. Tradicionalmente, el poder judicial ha tenido una capacidad limitada de
respuesta a las iniciativas del poder ejecutivo tendientes a subordinarlo porque su nivel de
126
legitimidad entre la ciudadana es bajo. El ciudadano comn tiene poca confianza en los
jueces. Un estudio realizado en 1999 por la Comisin Andina de Juristas95 di por
resultado que slo el 20,4 por ciento de la poblacin tiene confianza en el poder judicial,
el nivel ms bajo entre los pases andinos96. A pesar de que el gobierno de transicin del
presidente Paniagua y el nuevo gobierno del presidente Toledo eliminaron las medidas
legislativas por medio de las cuales el gobierno de Fujimori haba recortado la
independencia formal del poder judicial, la opinin empresarial sigue convencida de que
el poder judicial carece de independencia. As, en las encuestas para el ICG del FEM,
2001-2002, el Per ocup la posicin 73 en la muestra de 75 pases, es decir, las
percepciones de sus propios empresarios lo colocan como uno de los tres pases donde
la falta de independencia del sistema judicial es un problema de la mayor gravedad.
Los recursos. La debilidad del poder judicial en sus relaciones con el poder ejecutivo se
refleja, en parte, en el monto de recursos que se le asignan. El mismo estudio de la
Comisin Andina de Juristas arriba mencionado seala que el nivel de recursos
presupuestales per cpita destinados al poder judicial en el Per es el ms bajo entre los
seis pases andinos 97 . A lo largo de los aos, esta baja asignacin de recursos
presupuestales ha dado por resultado que la infraestructura institucional del poder judicial
sea limitada. En la muestra de seis pases andinos que se ha venido examinando, el Per
es el penltimo en materia de recursos institucionales instalados, cuando stos se miden
por el nmero de unidades judiciales (juzgados, salas y tribunales) por milln de
habitantes (vase el Grfico 7.3).
95
Citado en Banco Mundial (2000).

Esta afirmacin incluye no slo a los pases miembros de la Comunidad Andina de Naciones sino
tambin a Chile.
97
Esta afirmacin de nuevo incluye a Chile.
96
127
Grafico 7.3
Unidades judiciales por milln de personas
Colombia
78.9
Bolivia
67.6
Venezuela
53.6
Ecuador
48.1
Peru
44.4
Chile
25.8
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Sin embargo, el nmero de jueces no parece ser anormalmente bajo. En la muestra de

once pases y dos jurisdicciones internas dentro de un pas 98 estudiada por Dakolias
(1999), el Per ocup una posicin intermedia en la variable nmero de jueces por cada
cien mil habitantes y en la pequea muestra de pases latinoamericanos est en una de
las mejores posiciones (vase el Grafico 7.3).
98
Las dos jurisdicciones internas consideradas son Brasilia y Sao Paulo en Brasil.
128
Grfico 7.4
Nmero de jueces por cada 100.000 habitantes
Francia
8.45
Alemania
4.46
Brasilia
2.86
2.63
Panama
Hungria
1.99
EE UU
1.2
Sao Paulo
1.06
Peru
1.02
Ecuador
0.97
Chile
0.65
Singapur
0.64
Colombia
0.59
Ucrania
0.58
0
10
Indicadores de productividad. Tres indicadores de productividad de los sistemas

judiciales de una muestra de pases que es esencialmente la misma del Grfico 7.499 se
pueden apreciar en los grficos 7.5, 7.6 y 7.7100. El Grfico 7.5 muestra la tasa promedio
de resolucin de casos, es decir, la proporcin porcentual del nmero de casos sometidos
a consideracin de la justicia que son resueltos por sta. El Grfico 7.6 muestra el
nmero promedio de casos pendientes de solucin por juzgado en 1995-1996. El Grfico
7.7 muestra la tasa promedio de congestin en los juzgados, es decir, la relacin
porcentual entre la carga promedio de casos que debe atender un juez por ao y el
promedio de casos resueltos por cada juez por ao. Este ltimo indicador es una medida
del tiempo que tomara a un juzgado evacuar la suma de los casos pendientes ms los
nuevos casos, dada la tasa de resolucin de casos del respectivo pas (o unidad
jurisdiccional). Los grficos muestran que: (i) la tasa de resolucin de casos judiciales es
la segunda ms alta en la muestra y es superior a la de pases ms avanzados como
Alemania y Singapur; (ii) la tasa de casos pendientes por juzgado es la segunda ms baja
(es decir, la segunda mejor) entre las jurisdicciones latinoamericanas representadas en la
muestra y (iii) la tasa de congestin en los juzgados es tambin la segunda mejor (es
decir, la segunda ms baja) en el subconjunto latinoamericano de la muestra. La
conclusin que se impone es que los problemas del sector judicial no parecen ser
principalmente de productividad.
99
La nica diferencia entre las dos muestras es que la segunda no incluye a los Estados Unidos.
La fuente de estos tres cuadros es Dakolias (1999).
100
129
Grfico 7.5
Tasa de resolucin de casos judiciales
Francia
110%
PERU
104%
Alemania
98%
Singapur
94%
Chile
93%
Brasilia
90%
Panama
89%
Sao Paulo
89%
Hungria
79%
Colombia
76%
Ucrania
59%
Ecuador
41%
0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.2
Grfico 7.6
Casos judiciales pendientes por juzgado
Singapur
58
Francia
79
Alemania
100
Ucrania
213
Hungria
244
Colombia
454
Per
955
Brasilia
2975
Sao Paulo
3129
Panama
3579
Ecuador
7768
Chile
8187
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
130
Grfico 7.7
Tasa de congestin en los juzgados
(porcentaje)
Singapur
111
Francia
117
Alemania
161
Colombia
161
Peru
164
233
Ucrania
264
Hungria
Sao Paulo
277
Chile
278
302
Brasilia
629
Panama
1030
Ecuador
200
400
600
800
1000
1200
La explicacin de los relativamente bajos niveles de congestin puede estar en dos

factores. En primer lugar, medido por patrones latinoamericanos, el nivel de
criminalidad existente en el pas no parece ser especialmente alto. Por ejemplo, como lo
muestra el Grfico 7.8, la tasa de homicidio es la ms baja en una muestra de pases de la
regin. En segundo lugar, el sistema judicial realiz considerables avances en materia de
reducir el nmero de casos pendientes y mejorar la eficiencia en la dcada de los noventa.
En gran parte esto se debe al intento de reforma judicial de los noventa. La concepcin
de reforma judicial que tena el gobierno de Fujimori tena errores fundamentales de
enfoque. Estaba inspirada por una concepcin autoritaria e instrumentalista de la justicia
y en su proceso de implantacin la independencia del poder judicial fue casi
completamente anulada, amn de que la accin de la justicia fue desnaturalizada y el
poder judicial fue puesto al servicio de intereses inconfesables. Pero no todo fue
negativo. El nfasis que se puso en la mejora de la infraestructura y de la organizacin
del trabajo de los juzgados; en la utilizacin ms intensa de las tecnologas
contemporneas de la informacin y en el manejo gerencial de los recursos humanos y
financieros di algunos resultados positivos (Dakolias, 1999). Es preciso reconocer que
en el terreno estrecho de los indicadores cuantitativos de productividad se dieron avances
del tipo del registrado por la comparativamente baja tasa de congestin.
131
Grfico 7.8
Tasas de homicidio
(homicidios por cada 100.000 habitantes)
Per
Panama
10
Ecuador
12
Venezuela
14
Colombia
57
0
10
20
30
40
50
60
Dnde residen los problemas? Si el problema principal del sistema judicial peruano no
reside en los indicadores puramente cuantitativos de productividad, dnde hay que buscar
la raz de su desprestigio ante la poblacin en general y ante los sectores empresariales en
particular? La respuesta es que las fuentes principales del desprestigio del poder judicial
residen en las siguientes caractersticas del mismo, presentadas en el orden de
importancia dado por la evidencia emprica disponible: (i) el hecho ya subrayado de su
falta de independencia; (ii) el alto grado de corrupcin; (iii) el hecho de que su
comportamiento es una fuente de inseguridad jurdica que genera incertidumbre en el
sector privado y afecta negativamente el clima de los negocios y (iv) la percepcin
generalizada de que el poder judicial no toma decisiones justas e imparciales. Ntese que
stas son caractersticas estrechamente correlacionadas. Por ejemplo, la corrupcin est
intrnsecamente relacionada con la falta de independencia frente a intereses econmicos
particulares y un sistema judicial subordinado al poder ejecutivo no puede tener un
comportamiento consistente y predecible y, por lo mismo, no puede ser una fuente de
seguridad jurdica.
Los resultados de una encuesta de empresarios conducida por el Instituto del Banco
Mundial (2001) proveen evidencia al respecto. El 91 por ciento de las empresas
respondieron que el poder judicial no es independiente de las presiones polticas; el 88
por ciento que no es independiente de las presiones econmicas; el 86 por ciento que no
merece confianza; el 84 por ciento que no es muy justo y el 78 por ciento que no
contribuye a la resolucin de los conflictos. Este mismo porcentaje opin que las leyes
no se aplican por igual al rico y al pobre; el 77 por ciento que el poder judicial no es
independiente del poder ejecutivo y el 66 por ciento que el poder judicial es ms corrupto
que el poder ejecutivo (vase el Grfico 7.9).
132
Grafico 7.9
Evaluacion del poder judicial por las empresas
20
40
60
80
100
No es independiente de presiones politicas

No es independiente de presiones
econom icas
No m erece confianza
No es justo
No contribuye a la resolucion de conflictos
Las leyes no se aplican por igual al rico y al
pobre
No es independiente del gobierno
Es m as corrupto que el gobierno
La corrupcin. Con respecto al grado de corrupcin tomado por separado y en

perspectiva comparativa, los empresarios opinaron que el poder judicial es la entidad
estatal ms corrupta, seguido por el parlamento, el ejrcito, el Ministerio de Justicia, la
Polica Nacional, el Ministerio de la Presidencia, la Junta Nacional Electoral, la
Prefectura, el Ministerio del Interior y el Consejo Nacional de la Magistratura (vase el
Grafico 7.10). Incidentalmente, en la misma encuesta se encontr que, en la opinin de
los empresarios, las entidades pblicas menos corruptas son la CONASEV, el Banco de
la Nacin, las universidades pblicas, la Defensoria del Pueblo y el INDECOPI (estas
entidades no se muestran en el Grafico 7.10).
133
Grafico 7.10
Nivel percibido de corrupcion
(% de empresas que opinan que la agencia especifica es muy
corrupta)
Poder judicial
Parlamento
Ejercito
Min. de Justicia
Policia Nal.
Min. de la Presidencia
JNE
Prefectura
Min. del Interior
Consejo Nacional de la Magistratura
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Tambin en una perspectiva de comparacin internacional se encuentra que la corrupcin

del sistema judicial en el Per es percibida como muy alta. El Grfico 7.11 ilustra las
percepciones acerca de la intensidad de la corrupcin judicial, en una muestra de 11
pases, de acuerdo con las percepciones de los los empresarios en el ao 2000101, medida
en una escala de 1 a 7. El sistema judicial peruano fue percibido como el tercero ms
corrupto, despus de los sistemas judiciales de Ecuador y Bolivia.
101
La fuente de este grfico es Kaufmann y Recanatini (2001).
134
Grfico 7.11
Percepciones acerca de la intensidad de la corrupcin en el sistem a judicial
(1=m uy baja; 7=m uy alta)
7
6
5
4
3
2
Ecuador
Per
Venezuela
Rusia
Colombia
Tailandia
Malasia
Chile
Hungra
Singapur
Bolivia
Y ya que se ha entrado en el terreno de las comparaciones internacionales, parece

apropiado traer a cuento los resultados de las encuestas de Latinobarmetro que colocan
al sistema judicial peruano como el peor en una muestra de 17 pases de Amrica Latina,
desde el punto de vista del grado de confianza que inspira entre los encuestados (vase el
Grfico 7.12).
135
Grfico 7.12
Confianza en el poder judicial, 2001
(porcentajes de los encuestados)
PER
Guatemala
Nicaragua
Ecuador
Paraguay
Mxico
Argentina
Bolivia
Honduras
Chile
El Salvador
Panam
Costa Rica
Poca
Colombia
Brasil
Ninguna
Venezuela
Uruguay
10
20
30
40
50
% de encuestados
60
70
80
90
Fuente: Latinobarmetro (2001).
El poder judicial como fuente de inseguridad jurdica. En cuanto a la tercera de las

caractersticas sealadas arriba, es decir, el hecho de que la conducta del poder judicial es
una fuente de inseguridad jurdica que genera incertidumbre en el sector privado, la
evidencia resultante de la mencionada encuesta demuestra que los empresarios
consideran que dicha incertidumbre es el cuarto peor obstculo al desarrollo de la
actividad empresarial en el Per (vase el Grfico 7.13).
136
Grfico 7.13
Percepciones respecto de cules son los mayores obstculos al desarrollo de las empresas
(Porcentajes)
Corrupcin
Inseguridad y delincuencia
Trfico
Incertidumbre generada por el poder judicial
Baja calidad de la burocracia
Polticas econmicas inestables
Cambios frecuentes en las polticas pblicas
Inestabilidad tributaria
Bajo desarrollo tecnolgico
Acceso a, y costo del, crdito
20
40
60
80
100
Un sistema judicial con las caractersticas anotadas tiene como una de sus consecuencias
que las empresas rara vez estn libres de litigios y que los costos de estos litigios son
altos. Con base en las respuestas de los empresarios a las encuestas para el ICG del
FEM, 2001-2002, se encontr que, junto con el Ecuador, el Per es el pas de Amrica
Latina (entre los representados en la muestra) donde los costos de dichos litigios son ms
altos (vase Grfico 7.14).
Grfico 7.14
Opinin de los empresarios sobre los costos de los litigios judiciales
Brasil
Venezuela
Rep. Dominicana
T&T
Honduras
Panam
Guatemala
El Salvador
Bolivia
PER
Ecuador
Fuente: World Economic Forum (2001) : Costo de los litigios para las empresas, 1: muy altos
137
En conclusin, el sistema judicial peruano es un obstculo mayor a la competitividad

de las empresas por cuanto implica mayor incertidumbre, mayor riesgo para la inversin,
mayores costos (como consecuencia tanto de los mayores riesgos como de la corrupcin)
y, en consecuencia, menor capacidad de competir en los mercados (tanto internacionales
como internos) y menor rentabilidad esperada.
La estrategia nacional de
competitividad debe singularizar el sistema judicial como una de las reas en que es
preciso inducir transformaciones decisivas si el Per aspira a elevar su
competitividad. En este documento, el tema de la reforma judicial hace parte de la
agenda de temas cruciales.
E.
La administracin pblica en el poder ejecutivo
Si desde el punto de vista de la competitividad se desea evaluar las instituciones del

gobierno central, es decir, la administracin pblica en el sentido usual del trmino (que,
para los propsitos de esta seccin, no incluye a la administracin de justicia), lo que se
quiere saber es si el aparato institucional del poder ejecutivo provee eficientemente los
bienes pblicos que le corresponde proveer o si, por el contrario, erige obstculos a la
actividad productiva de las empresas que se manifiestan en incremento del riesgo de
invertir o en aumentos en los costos de produccin. En sociedades abiertas y
democrticas se quiere saber, adems, si la gestin pblica es transparente y si las
instituciones pblicas y sus funcionarios actan en un marco de rendicin de cuentas a la
ciudadana.
La eficiencia. Para evaluar los aspectos de eficacia y eficiencia de la administracin
pblica, es til empezar con el indicador de eficacia del gobierno desarrollado por
Kaufmann et al. (2002). El Grfico 7.15 presenta los valores del indicador para una
muestra de nueve pases que incluye a los tres pases lderes a nivel mundial en este
indicador, al pas latinoamericano con la ms alta calificacin (Chile) y a los cinco pases
de la Comunidad Andina. El Per es el pas mejor colocado entre los pases andinos,
pero est por debajo de la media mundial y esto es una clara indicacin de que, en
materia de eficacia y eficiencia, la administracin pblica peruana todava tiene mucho
trecho por recorrer antes de que pueda recibir una evaluacin satisfactoria.
138
Grfico 7.15
Indicador de eficacia del gobierno
(desviaciones respecto a la m edia m undial)
2.46
2.5
2
1.93 1.93
1.5
1.43
1
0.5
Singapur
Islandia
Suiza
Chile
Per
Venezuela
Ecuador
-0.81
-1 -0.94
-0.47 -0.38 -0.35

Colombia
-0.5
Bolivia
En la medida en que representan el punto de vista de los usuarios de los servicios de la

administracin pblica, las encuestas de opinin empresarial son particularmente tiles
para evaluar la eficiencia de aqulla. En el caso de la administracin pblica peruana, la
evaluacin es desfavorable. En las encuestas realizadas por Araoz y Casas (2001), se
encontr que 91 por ciento de las empresas de inversin extranjera manifestaron que la
eficiencia de las entidades estatales peruanas es poco o nada atractiva en comparacin
con las de los pases desarrollados. El 59 por ciento manifest que dichas instituciones
no son nada atractivas y 32 por ciento que son poco atractivas. Los mencionados autores
concluyen que los resultados son muy claros: las instituciones peruanas estn muy mal
vistas, tanto que la mayora de los encuestados responden que son un desincentivo para la
inversin. En la encuesta del Instituto del Banco Mundial ya citada, los empresarios
sealaron la baja calidad de la burocracia como el quinto mayor obstculo al desarrollo
de la actividad empresarial (vase el Grfico 7.13 arriba). Por otra parte, a la pregunta
de si la competencia tcnica de los funcionarios pblicos es superior a la de los
trabajadores del sector privado, los empresarios peruanos respondieron de una manera tal
que el pas qued clasificado en la posicin 60 (entre 75). Esta posicin es una de las seis
peores entre los veinte pases latinoamericanos representados en la muestra. Esto sugiere
que en el Per el diferencial de calidad entre empleados del sector privado y funcionarios
del sector pblico es ms pronunciado que en la mayora de los pases de Amrica Latina.
Desde el punto de vista de la competitividad de las empresas, las carencias y limitaciones
de la administracin pblica peruana se constituyen en un obstculo al desempeo
eficiente de las empresas. La ineficiencia del Estado se traduce en un aumento en los
costos para las empresas. Una manera de ilustrar este efecto en una aspecto particular de
la operacin de los negocios es observando el nmero de trmites que un empresario debe
139
cumplir para establecer una nueva compaa y el nmero promedio de das que toma
completar dichos trmites. El Grfico 7.16 presenta las cifras correspondientes para una
muestra de doce pases de Amrica Latina. La fuente es el estudio de Djankov et al.
(2000). En el caso del Per, el nmero de trmites (14) es el doble del nmero de
trmites en Panam que es el ms favorable a las empresas. El primer nmero est
tambin por encima de la media para Amrica Latina y el Caribe (13,5 trmites). Esto ya
es suficientemente preocupante. Pero lo que es alarmante es el tiempo que, en promedio,
le toma a las empresas completar sos procedimientos: 171 das! Es el ms prolongado
entre los veinte pases de la regin incluidos en la muestra (vase el Grfico 7.16).
Grfico 7.16
Nmero de trmites y das para establecer una empresa
Panama
14
Colombia
55
Brasil
67
Argentina
71
Chile
78
Bolivia
Trmites
82
Das
Uruguay
105
Mxico
112
Venezuela
124
Ecuador
141
Per
171
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
De acuerdo con los autores mencionados, teniendo en cuenta el nmero de

procedimientos y el tiempo que absorben, el costo de establecer una nueva empresa en el
Per es 12 por ciento del Producto Nacional Bruto per cpita. Es grande el contraste
entre este costo y el costo correspondiente en Nueva Zelanda (0,4 por ciento del PNB per
cpita) y en los Estados Unidos y el Canad (uno por ciento del PNB per cpita, en
ambos pases).
La cuestin de la transparencia y el flagelo de la corrupcin. Es bien sabido que una de
las condiciones que hacen posible los cambios arbitrarios en las reglas de juego es la falta
de transparencia de la administracin pblica. Una administracin pblica que no est
sometida a reglas de provisin de informacin pblica sobre su gestin frente a los
ciudadanos y al sector privado empresarial es una administracin que tiene un mayor
margen institucional de accin para tomar decisiones arbitrarias, incluyendo cambios
abruptos en las reglas de juego para la actividad econmica privada.
Desde el inicio del gobierno de transicin del ex-presidente Paniagua a finales del 2000,
el Estado peruano ha hecho esfuerzos significativos para elevar la transparencia de sus
140
instituciones. Entre los esfuerzos notables en este sentido, deben destacarse las acciones
que realiza el Ministerio de Economa y Finanzas en cumplimiento de la Ley de
Prudencia y Transparencia Fiscal. Se trata de un conjunto de actividades cuyo efecto
principal es darle carcter de informacin pblica al presupuesto, a su ejecucin y al
Marco Macroeconmico Multianual en que se basa la poltica fiscal. Una de las varias
acciones es la presentacin muy amplia y detallada de la informacin fiscal (presupuestal
y de deuda pblica) en el llamado Portal de Transparencia en el sitio de Internet del
Ministerio. Tambin debe destacarse la mayor transparencia que est practicando el
banco central en el contexto del nuevo sistema de conduccin de la poltica monetaria
basado en la utilizacin de la tasa de inflacin como blanco directo.
La tesis que aqu se sostiene es que, en materia de transparencia, el pas est
avanzando en la direccin correcta pero que todava la corrupcin es un problema
muy serio. Esto se refleja en la posicin que ocupa el Per en el Indice de Percepciones
de Corrupcin 2001 desarrollado por Transparencia Internacional (2001). El valor del
Indice para el Per es 4,1 en una escala de cero a diez, donde diez indicara una ausencia
total de corrupcin. Dicho valor coloca al Per en la posicin nmero 47 entre 91 pases
y en la quinta posicin entre los pases latinoamericanos. El Grfico 7.17 ilustra cmo se
compara el Per en este Indice con los tres lderes mundiales (Finlandia, Dinamarca y
Nueva Zelanda), con el lder latinoamericano (Chile) y con los dems pases de la
Comunidad Andina.
Grfico 7.17
Indice de Percepciones de Corrupcin
Finlandia
9.9
Dinam arca
9.5
N. Zelanda
9.4
Chile
7.5
Per
4.1
Colombia
3.8
Venezuela
2.8
Ecuador
2.3
Bolivia
2
0
10
12
En el indicador de control de la corrupcin desarrollado por Kaufmann et al. (2002),

los resultados son casi los mismos y el Per aparece de nuevo como el pas de la CAN
con menor de grado de corrupcin (vase Grfico 7.18). Sin embargo, el que est por
debajo del promedio mundial y muy por debajo del lder latinoamericano (Chile) son
hechos que indican que hay todava un considerable camino por recorrer en esta materia.
141
1.5
2.13
2.16
2.25
Finlandia
Islandia
2.5
Singapur
Grfico 7.18
Indicador de control de la corrupcin
(desviaciones respecto de la media mundial)
1.4
1
0.5
0
-0.04
Chile
Per
-0.39
Colombia
-0.72
-0.59
Bolivia
-0.98
Ecuador
-1
Venezuela
-0.5
A diferencia de las mencionadas comparaciones internacionales, la opinin pblica

peruana parece ser considerablemente ms severa en su apreciacin de la gravedad del
problema de la corrupcin.
As, la encuesta de los usuarios de servicios de la
administracin pblica conducida por el Instituto del Banco Mundial (2001) di por
resultado que la corrupcin es el segundo desafo ms importante que enfrenta el
Per; un desafo que slo es superado por el reto del desempleo. El Grfico 7.19
muestra los resultados de esta encuesta. El 87 por ciento de los ciudadanos encuestados
incluyeron a la corrupcin como uno de los desafos ms importantes del Per.
142
Grfico 7.19
Opinin ciudadana sobre los desafos ms importantes del Per
(Porcentajes)
90
Desempleo
87
Corrupcin
81
Delincuencia
72
Consumo de drogas
Narcotrfico
71
Costo de vida
70
Falta de lderes
59
Falta de vivienda
58
57
Costo de los servicios pblicos

50
Medio ambiente
Acceso a servicios pblicos
45
Educacin
44
Salud
40
Malas vas
39
Terrorismo
38
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Adicionalmente, en la encuesta conducida por el Instituto del Banco Mundial entre los
funcionarios pblicos se encontr que tambin para ellos la corrupcin es el segundo
problema ms grave que enfrenta el pas despus del desempleo. Ya se mostr,
adems, en el Grfico 7.13 que para los empresarios el obstculo ms grande al
desarrollo de las empresas es la corrupcin.
Los resultados de la encuesta empresarial para el ICG 2001-2002 no parecen ser del todo
consistentes con los resultados de la encuesta del Instituto del Banco Mundial. As, es
caracterstico de los resultados de la encuesta para el ICG el hecho de que, en todas las
variables relacionadas con el tpico de la corrupcin, el Per ocupa posiciones superiores
a su posicin promedio de competitividad102 (en la mayora de los casos, sustancialmente
superiores). As, en la variable de opinin ausencia de pagos irregulares en los procesos
de exportacin e importacin, el pas ocup la posicin 33 en la muestra total de 75
pases y la segunda posicin entre los veinte pases de Amrica Latina y el Caribe
representados en dicha muestra. En la variable ausencia de pagos irregulares en relacin
con las compras del gobierno, el pas ocup la posicin 30. En la variable ausencia de
pagos irregulares en el cobro de impuestos ocup la posicin 35 y en la variable
ausencia de pagos irregulares en los contratos pblicos la posicin 37. En la variable
magnitud de los costos impuestos a otras firmas por las prcticas corruptas de algunas
102
Recurdese que la posicin promedio de competitividad del Per en el ICG 2001-2002 fue la posicin
55 entre 75 pases.
143
firmas, la ubicacin del Per en la clasificacin fue menos favorable (puesto 49) pero
sigui siendo superior a su posicin global en los ndices agregados de competitividad.
La sospechada inconsistencia puede, sin embargo, ser aparente. No es difcil imaginar
hiptesis que hagan mutuamente consistentes los resultados de las dos encuestas103. Pero
es mejor no entrar en el terreno de las conjeturas. Es preferible buscar informacin
adicional que resuelva la aparente inconsistencia. Los resultados de la encuesta de Araoz
y Casas (2001) a empresas de inversin extranjera que operan en el Per puede zanjar el
asunto. El 95 por ciento de las empresas entrevistada por los mencionados autores
manifestaron que, desde el punto de vista de la corrupcin en la administracin pblica,
el Per no es nada atractivo (68 por ciento) o es poco atractivo (27 por ciento) como
destino para la inversin en comparacin con los pases desarrollados. Como estos
resultados estn basados en una premisa explcita de comparacin con los patrones
internacionales, parece razonable concluir que la corrupcin es, en verdad, uno de los
dos ms importantes problemas institucionales que afecta a la administracin
pblica peruana, siendo el otro la inestabilidad de las reglas del juego para la
actividad econmica privada.
Los costos de la falta de transparencia, u opacidad, de las instituciones peruanas para el
crecimiento econmico y la competitividad son muy altos. Cornelius et al. (2002) en un
artculo extremadamente interesante argumentan que los efectos de la opacidad pueden
verse como el equivalente a un impuesto adicional escondido sobre la inversin. Con el
fin de estimar la magnitud de dicho impuesto para una muestra de pases, los
mencionados autores empezaron calculando el factor de opacidad para los pases de la
muestra y encontraron que Singapur es el pas con el ms bajo nivel de opacidad (o,
equivalentemente, el ms alto nivel de transparencia) a escala mundial. Luego
procedieron a estimar el impuesto equivalente y encontraron que, cuando se toma como
punto de referencia a Singapur, un aumento en el nivel de opacidad desde el valor del
ndice en Singapur hasta el valor del ndice en el Per tiene el mismo efecto negativo
sobre la inversin (tanto interna como internacional) de un aumento de 23 puntos
porcentuales en la tasa del impuesto de renta aplicable a las corporaciones. Un segundo
mtodo que los autores utilizaron para estimar el costo de la opacidad fue correr una
regresin de la inversin extranjera directa contra el Indice de Opacidad y varias
variables de control relevantes. Encontraron que el coeficiente del Indice de Opacidad es
negativo, lo cual naturalmente quiere decir que, cuando un pas reduce su Indice de
Opacidad, se debe esperar un aumento en la inversin extranjera directa. Esto les
permiti estimar la cantidad de inversin extranjera directa (IED) disuadida por el nivel
de opacidad existente en los pases de la muestra con que trabajaron. En el caso del Per,
encontraron que el monto de IED disuadida por el nivel de opacidad existente en el pas
es US$2.363 millones de dlares.
103
Por ejemplo, bien podra suceder que, mirados en conjunto, los resultados de las dos encuestas estn
hablando a favor de la hiptesis segn la cual los peruanos ven la corrupcin claramente como el problema
ms grande de la administracin pblica (incluyendo esta vez la administracin de justicia) aunque, desde
el punto de vista de las comparaciones internacionales, el problema es menos acentuado en el Per que en
otros pases. Por otra parte, tambin se puede conjeturar que las encuestas del 2001-2002 reflejaron una
cierta ola de optimismo nacional en el tema de la corrupcin como consecuencia de la vigorosa campaa
contra la corrupcin iniciada por el gobierno de transicin del presidente Paniagua.
F.
144
El riesgo poltico
La tesis que se sostiene en esta parte del documento es que, en la perspectiva de largo
plazo, el Per no presenta riesgos serios de inestabilidad poltica de tipo fundamental.
Lo que se quiere decir con la expresin inestabilidad de tipo fundamental es cualquier
proceso de confrontacin y polarizacin de las fuerzas polticas y sociales internas de un
pas que abrigue un potencial relevante y suficiente de dar por resultado una modificacin
brusca del rgimen poltico que traiga consigo: (i) un cambio en el rgimen de propiedad;
(ii) la sustitucin de la economa de mercado por un rgimen econmico distinto y (iii) la
sustitucin de la democracia poltica por un rgimen de tipo autoritario. La tesis es que
la probabilidad de que este evento ocurra en el Per es muy baja. Las razones para
sustentar esta afirmacin son varias. La primera y principal es que ninguna de las fuerzas
polticas actuantes en el Per tiene como proyecto poltico ese tipo de transformacin o
uno similar. La segunda es que, en las condiciones peruanas, la probabilidad de que surja
una fuerza poltica que levante las banderas de un proyecto de se tipo es tambin muy
baja. La experiencia histrica de la ciudadana peruana con los representantes ms
caracterizados de ese proyecto fue tan traumtica que no existe posibilidad de que l
pueda convocar ms all de un puado de personas. El proyecto en cuestin es, entonces,
completamente anacrnico por razones estructurales. Por contraste, todos los partidos
polticos y todas las organizaciones sociales relevantes han abrazado la economa de
mercado (posiblemente con diferencias en cuanto al mayor o menor grado de
intervencin estatal deseable) como el contexto adecuado para organizar la economa y
todos abrazan la democracia como el marco en el cual deben procesar sus aspiraciones
polticas y sociales.
Tambin es baja la probabilidad de que los conflictos sociales tomen la forma de
confrontacin armada entre las partes. Tanto los partidos polticos como las
organizaciones sociales han descartado el camino de la subversin del orden poltico
establecido como mtodo de accin.
Es similarmente pequea la probabilidad de que las diezmadas organizaciones terroristas
sobrepasen el umbral de pequeas organizaciones dedicadas a acciones espordicas de
perturbacin. Uno de los legados positivos del gobierno de Fujimori es la derrota de las
organizaciones terroristas que asolaron al pas en la dcada de los ochenta y en los
primeros aos de la dcada pasada.
Estas organizaciones estn bsicamente
desmembradas y su capacidad de perturbacin es muy limitada.
Es pequea tambin la probabilidad de que se presente una subversin del orden
democrtico por accin de las Fuerzas Armadas.
Lo que, en la perspectiva de largo plazo, no se puede descartar es que en el Per se
presenten coyunturas de inestabilidad poltica circunstancial o superficial, es decir, el
tipo de inestabilidad en que el gobierno se ve en situacin de debilidad frente a la
oposicin, o de impopularidad o aislamiento por diversas circunstancias, pero sin que
sto constituya una amenaza a la estabilidad bsica de las instituciones democrticas; un
tipo de inestabilidad ms parecido al que se presenta en los pases industriales que al que
145
sola caracterizar a Amrica Latina en pocas no muy lejanas y que an es posible

encontrar en unos pocos pases de la regin. La agitacin poltica y/o las tensiones
sociales que se presenten en estas circunstancias pueden ser ms o menos perjudiciales
para la evolucin normal de la economa, pero, con alta probabilidad, nunca sobrepasarn
el umbral de las conmociones temporales dentro del marco de una estabilidad general de
la esfera poltica de la sociedad.
En conclusin, un factor favorable a la competitividad de la economa peruana,
sobre todo en comparacin con otras naciones latinoamericanas, es que el riesgo poltico
de carcter fundamental es bajo. Es ms, este documento sostiene la hiptesis de que
uno de los dos factores especficos que explican el hecho de que el Per est en una
posicin de competitividad ms favorable que los tres pases de la CAN distintos a
Bolivia es este hecho de que la inestabilidad poltica de tipo profundo sea baja. El otro
factor es la herencia de reformas estructurales y de relativa estabilidad macroeconmica
heredada de la dcada de los noventa.
G.
Puntos para la agenda
La presentacin de los puntos para la agenda en el rea de las instituciones se va a

realizar en dos pasos. En el primer paso, se propone una jerarquizacin de los problemas
detectados en el diagnstico. Sobre la base de esta jerarquizacin, se procede, en el
segundo paso, a presentar las propuestas para la agenda en relacin con los problemas
seleccionados.
Aunque el rea institucional plantea grandes desafos para la competitividad del Per, los
distintos componentes no tienen un peso uniforme. Por esta razn, es especialmente
crtico distinguir con claridad entre lo importante, lo muy importante y lo crucialmente
importante. Este estudio propone que hay tres problemas institucionales que
obstaculizan de una manera crucial la competitividad de las empresas. Los tres
problemas son: (i) la inestabilidad de las reglas de juego para la actividad
econmica privada; (ii) la corrupcin tanto en la administracin de justicia como en
el poder ejecutivo y (iii) las carencias del poder judicial.
En el segundo plano de jerarqua, la categora de los temas muy importantes, el problema
que reclama accin es la tarea general de la modernizacin del Estado (incluyendo la
conduccin acertada del proceso de descentralizacin). Se sugiere que en el contexto de
esta tarea general el eslabn crtico es la reforma del servicio civil y la tarea inmediata
ms urgente es la reduccin de los costos que pagan las empresas en sus relaciones con el
Estado. En esta rea un tema clave es la reduccin de trmites tanto para la creacin de
empresas como en todos los aspectos en que las empresas se relacionan con el Estado en
su operacin cotidiana. En el tercer orden de jerarqua, en el plano de lo importante, se
postula que, dentro de los temas relacionados con el marco legal para la actividad
econmica, el tema clave es el de la profundizacin de la poltica de competencia.
Puntos para la agenda. (1) Eliminacin de la inestabilidad en las reglas del juego para
la actividad econmica privada. Esta es una de las reas de accin que este documento
146
destaca como uno de los elementos claves de la agenda de temas cruciales. Para lograr
la eliminacin de la inestabilidad de las reglas de juego, debe disearse una estrategia
especfica que combine medidas en varios planos. Por una parte, tomando como base los
avances realizados en el proceso de dilogo poltico y concertacin que concluy en la
suscripcin del Acuerdo Nacional del 22 de julio del 2002, es necesario comprometer a
los partidos polticos a mantener la estabilidad de la legislacin econmica en su accin
en el Congreso y, si es del caso, en su ejercicio en cargos de gobierno. Esto es
especialmente crucial para aquellos componentes de la legislacin que afectan
directamente la operacin de las empresas, vale decir, el marco legal para la inversin, la
legislacin laboral, la legislacin tributaria, la estructura arancelaria, la legislacin en
materia de competencia y la legislacin en materia de normas tcnicas y de calidad.
Tres elementos decisivos para la conformacin de un ambiente con reglas de juego
estables para la inversin son: (i) la existencia de un poder judicial independiente,
imparcial, respetado y eficiente al cual puedan apelar aqullos cuyos derechos sean
violados por cambios arbitrarios en las reglas de juego; (ii) un marco legal apropiado para
la actividad econmica privada y (iii) la existencia de organismos reguladores que
inspiren confianza en los inversionistas.
Como se plante arriba, la reforma del poder judicial peruano para transformarlo en
un sistema con las caractersticas mencionadas es otra de las tareas que pertenece a
la agenda de temas cruciales. Las medidas y acciones que deben tomarse para
transformar el sistema judicial se discuten un poco ms adelante en esta seccin de
puntos para la agenda. El marco legal para la actividad econmica del sector privado
se discuti en el captulo anterior y se encontr que, en lneas generales, es moderno y
apropiado. No es all, es preciso repetir, donde residen los principales problemas de
inestabilidad jurdica, sino en el comportamiento prctico del poder ejecutivo, en la falta
de independencia del poder judicial y en las serias debilidades de los organismos
reguladores. Hacia este ltimo tema torna ahora la discusin en los prrafos siguientes.
Los organismos reguladores como elementos de estabilidad jurdica. Las caractersticas
que deben tener los organismos reguladores para que inspiren confianza en los
inversionistas son bien conocidas. Deben ser administrativa y presupuestalmente
autnomos, funcionalmente independientes, con capacidad tcnica y diseados de tal
manera que se haga realidad la practica de la rendicin de cuentas ante la ciudadana y los
organismos fiscalizadores del Estado. Estas son, sin embargo, las caractersticas que no
ha sido posible desarrollar de una manera suficiente, continuada y consistente en el
contexto institucional peruano y cuya concrecin sigue siendo un desafo mayor. Slo de
una manera parcial, en un grado variable y por periodos limitados han exhibido algunos
de los rganos reguladores de la infraestructura los rasgos institucionales deseables para
inspirar entre los inversionistas y los consumidores la confianza de sentirse en manos de
agencias imparciales e inspiradas por criterios tcnicos.
En el Per no se les ha dado autonoma presupuestal a las entidades reguladoras. Los
gastos de todas las agencias estn sujetos a la aprobacin previa del Ministerio de
Economa y Finanzas. El MEF controla, adems, la ejecucin presupuestal. La Ley
147
Marco de los Organismos Reguladores de la Inversin Privada en los Servicios Pblicos

elimin en gran medida la autonoma funcional y administrativa de las agencias. En
primer lugar, antes de la puesta en vigencia de dicha ley, las agencias respondan de su
gestin ante los ministerios de lnea, una situacin que, de entrada, era desfavorable a la
autonoma de ellas. La ley las puso bajo la supervisin de la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM)104. Tanto en la situacin previa a la aprobacin de la ley como en la
situacin posterior, la autonoma de las agencias est librada al evento incierto de que,
por buena voluntad, o por conviccin, por cualquier otro motivo, el ministro decida darles
un (mayor o menor) margen de autonoma. Puede argumentarse, sin embargo, con cierto
fundamento, que, como tendencia general, la subordinacin a la PCM puede ser ms
lesiva de la autonoma en la medida en que esta institucin es, por su concepcin misma,
ms sensible a las necesidades polticas de corto plazo del gobierno de turno que los
ministerios de lnea y puede estar menos inclinada que estos ltimos a darle una
ponderacin alta a los criterios tcnicos en sus procesos de toma de decisin.
Adems, la mencionada ley: (i) diluy los requisitos de calificacin tcnica y profesional
de los miembros de los directorios de las agencias; (ii) redujo su perodo de
nombramiento; (iii) redujo su proteccin legal frente a la posibilidad de ser removidos
arbitrariamente; (iv) establece que los candidatos a miembros del directorio deben ser
propuestos por el poder ejecutivo; (vi) prescribe la presencia de funcionarios del poder
ejecutivo en los directorios y (vii) restringe la autonoma de las agencias en materias de
adquisicin de bienes y contratacin de personal.
Una motivacin que con frecuencia ha sido utilizada para justificar las restricciones a la
autonoma presupuestal de las agencias reguladoras es la preocupacin de mantener la
disciplina fiscal. La motivacin en cuanto tal es vlida. Como todos los organismos
estatales, las agencias reguladoras deben practicar la disciplina presupuestal y la
austeridad. Pero de all no se deduce que la nica forma de garantizar dicha disciplina
sea menoscabando su autonoma. Es posible disear formulas institucionales por medio
de las cuales se garantice al mismo tiempo la disciplina fiscal y la autonoma de los
reguladores. Una de dichas posibles frmulas es establecer en la ley reglas de
comportamiento fiscal para las agencias reguladoras. La ms simple de esas reglas es
que, sobre la base de que tengan fuentes propias de ingresos, se establezca que las
agencias no pueden tener dficit. Operando bajo reglas como sta, las agencias dejaran
de ser un problema para la autoridad fiscal desde el punto de vista de cumplir las metas
de dficit fiscal del sector pblico.
Otro argumento que se ha utilizado en el contexto peruano para restringir la autonoma de
las agencias reguladoras es la necesidad de que rindan cuentas de su gestin. No hay
duda de que la rendicin de cuentas es absolutamente necesaria. Pero de all no se
deduce que la rendicin de cuentas deba hacerse ante un organismo del poder ejecutivo.
104
Hay evidencia suficiente para pensar que este cambio fue bien intencionado. Al momento de proponer
el proyecto de Ley, sus impulsores en el poder ejecutivo estaban convencidos de que, dadas las
caractersticas del gabinete ministerial existente en ese entonces, los rganos reguladores gozaran de ms
autonoma bajo el manto de la PCM que bajo los ministerios de lnea.
148
La rendicin de cuentas debe ser ante la Contralora General de la Republica, que es el

organismo fiscalizador competente.
Una restriccin existente en el actual marco institucional peruano para que las agencias
reguladoras tengan el grado de independencia requerido se relaciona con el hecho de que
todas y cada una de las actividades y funciones del gobierno deben estar asignadas a un
ministerio y es el respectivo ministerio el que es responsable ante el Congreso por la
actividad en cuestin. De esta relacin de subordinacin slo escapan las actividades
desarrolladas por los organismos cuya autonoma es explcitamente otorgada por la
Constitucin105. Esto hace que en el actual marco constitucional sea ineludible asignar
los organismos reguladores de la infraestructura a un ministerio, lo cual, a su vez, hace
imposible la autonoma cabal y completa de aqullos.
La reforma institucional que consagre la independencia de los organismos
reguladores es, en consecuencia, un asunto que tiene prioridad fundamental en la
propuesta de estrategia que aqu se formula. La reforma institucional ptima para
garantizar la completa autonoma de los rganos reguladores sera una reforma de la
Constitucin que estableciera taxativamente dicha autonoma y facultara a la Ley para
reglamentarla. En la coyuntura actual 106 esto parece viable en la medida en que el
Congreso ya est embarcado en un proceso de reforma de la Constitucin. El argumento
de viabilidad es simple: es bien probable que echar a andar un hipottico proceso de
reforma de la Constitucin con el propsito exclusivo de garantizar la autonoma de las
agencias reguladoras sea muy difcil. Sin embargo, cuando, por otros motivos, se est en
un contexto en el cual el conjunto de la Constitucin (o, al menos, una parte importante
de ella) ya est siendo revisado, el esfuerzo (o el costo) poltico adicional de proponer
una revisin adicional de carcter puntual es mucho menor.
En el nuevo contexto constitucional una nueva Ley Orgnica de los Organismos
Reguladores debera incluir provisiones 107 como las siguientes: (i) autonoma
presupuestal efectiva para las agencias; (ii) obligacin de cumplir una regla fiscal austera;
(iii) la conformacin de directorios cuyos miembros cumpliran estrictas condiciones
tcnicas y profesionales, serian nombrados por el poder ejecutivo y confirmados por la
Comisin de Organismos Reguladores del Congreso y slo podran ser removidos con el
consentimiento de sta y por causales graves; (iii) los miembros de los directorios no
seran representantes del poder ejecutivo y, por lo tanto, no responderan frente a este por
su gestin sino que lo haran ante la Comisin de Organismos Reguladores del Congreso
y ante la Contralora General de la Republica; (iv) los perodos de los directores seran
ms largos que el del presidente de la Republica y seran escalonados.
Otra reforma importante es el fortalecimiento del marco legal para la apelacin de las
decisiones de los organismos reguladores. El proceso de apelacin debera contar con
105
Dos ejemplos de organismos constitucionalmente autnomos son el Banco Central de Reserva del Per
y la Superintendencia de Banca y Seguros.
106
La versin final de este informe se escribi en enero del 2003.
107
Las propuestas que vienen a continuacin tienen un nmero importante de coincidencias con las
presentadas en Banco Mundial (2000).
149
dos instancias. La primera sera de tipo administrativo y consistira en tribunales

especializados108, independientes de la administracin de los rganos reguladores. La
segunda instancia de apelacin sera el sistema judicial regular.
Como ya se seal, la estructura de rendicin de cuentas incluira a la Contralora
General de la Republica. Pero tambin debera incluir a la Defensora del Pueblo. Esta
institucin podra asumir el papel de rgano vigilante de los procesos de regulacin. Su
papel sera velar por el debido proceso en materia de regulacin109.
Puesto que el problema de la inestabilidad jurdica es tan grave, se justifica, adems,
poner en prctica un cierto grado de experimentacin institucional para tratar de
resolverlo. Un posible mecanismo institucional para crear los incentivos legales
apropiados es la creacin, dentro del Ministerio Pblico, de una Fiscala Especial con la
funcin de garantizar un marco de estabilidad jurdica para las empresas. En virtud de
esta atribucin legal, la Fiscala Especial tendra la capacidad de abrir juicio en contra de
los funcionarios pblicos que cometan atropellos contra la estabilidad en las reglas de
juego bsicas para la operacin del sector privado. De una manera paralela y
complementaria se pueden introducir mecanismos de arbitraje y resolucin de disputas
entre el gobierno y las empresas, para la cual es un prerrequisito fortalecer la
independencia e imparcialidad del poder judicial. En el caso de las empresas extranjeras,
los mecanismos en cuestin deberan incluir la posibilidad de que ellas acudan al arbitraje
internacional
Puntos para la agenda. (2) La lucha contra la corrupcin. Como ya se seal este
problema hace parte de la agenda de temas cruciales. Es obvio que un programa de
lucha contra la corrupcin debe incluir un componente robusto de vigilancia y represin
legal de las prcticas corruptas. Este deber ser el primer punto de la agenda en este tema.
En este terreno, debera procederse a elevar las penas de crcel para los delitos de
corrupcin administrativa y enriquecimiento ilcito. Es bien sabido que, adems de un
rgimen penal severo, se necesita tambin un mecanismo institucional eficiente
encargado de la investigacin, acusacin y procesamiento del delito de corrupcin. El
problema de la corrupcin es tan grave que se justifica constituir un organismo estatal
especializado y de alto nivel para combatirla, una Fiscala Especial para la Lucha Contra
la Corrupcin. Para garantizar la independencia de este organismo, el fiscal especial que
lo encabece debera ser escogido conjuntamente por el Presidente y el Congreso Nacional
y responder por su gestin ante esos dos poderes. El organismo deber tener amplias
facultades legales para procesar funcionarios acusados de corrupcin y suficientes
recursos presupuestales para poder reclutar personal altamente calificado. Claro est que
una institucin con tan amplios poderes como sta deber tener un contrapeso vigoroso
en otra institucin fuerte que vigile que la primera acte dentro de la Ley.
108
Podra ser suficiente contar con un esquema de cuatro tribunales: uno para apelar decisiones en el sector
de telecomunicaciones; uno para apelar decisiones en el sector de energa (electricidad, gas, hidrocarburos
y otras formas de energa); un tercero para apelar decisiones en el rea de transporte (carreteras, puertos,
aeropuertos y ferrocarriles) y el cuarto para apelar decisiones en materia de agua y saneamiento.
109
En lo esencial, esta propuesta se toma de Banco Mundial (2000).
150
El incremento de la represin legal de la corrupcin es absolutamente necesario

pero no es suficiente. Se requiere llevar a la prctica un enfoque ms amplio que
incluya reformas institucionales que aumenten la transparencia de los procedimientos de
compras y otorgamiento de contratos en la administracin pblica; la rendicin de
cuentas peridica de los altos funcionarios pblicos; la independencia efectiva de los
organismos reguladores pero con sometimiento a mecanismos de rendicin de cuentas; la
reforma del servicio civil; la simplificacin de las regulaciones y de los trmites
administrativos; la utilizacin de los sistemas automatizados de administracin financiera
(como el SIAF nacional y los futuros SIAF regionales y municipales) y la participacin
de la sociedad civil en un papel de supervisin.
El incremento de la transparencia requiere que cada entidad del sector pblico suministre
informacin pblica amplia y de fcil acceso acerca de sus actividades y decisiones.
Debera, adems, aprobarse una Ley de Acceso Libre a la Informacin del Sector Pblico
que obligue a la administracin pblica a proveer la informacin que los ciudadanos y los
medios de comunicacin soliciten. Debe establecerse la obligacin de que los candidatos
a las posiciones electivas en el poder ejecutivo y en el Congreso y los ciudadanos
nombrados para cargos altos en la administracin del Estado publiquen sus declaraciones
de renta y patrimonio. Tambin debe establecerse la obligacin de que los partidos
polticos y las organizaciones de campaa de los candidatos a cargos de eleccin popular
publiquen informes detallados y auditados de sus finanzas, en los cuales se identifiquen
las personas y organizaciones que hayan contribuido a las campaas.
La reforma del servicio civil en los trminos que se explican un poco ms adelante podra
hacer una contribucin importante a la lucha contra la corrupcin. Medidas que
profesionalicen la carrera de la administracin pblica; que le den un sentido de
independencia a los funcionarios pblicos; que introduzcan mecanismos de concurso para
acceder a posiciones tcnicas en la administracin; que introduzcan escalas de salarios y
polticas de ascensos basadas en el mrito; los niveles ms altos de remuneracin que
sean posibles y la introduccin de reglas precisas en materia de conflictos de inters son
reas donde la reforma del servicio civil puede hacer contribuciones importantes a la
reduccin de la corrupcin.
En lo que se refiere a los procedimientos de compras y otorgamiento de contratos, se
deberan fortalecer las facultades legales y la capacidad tcnica de la Contralora General
de la Nacin (previa una reforma interna de esta entidad, si ello fuese necesario) para
supervisar los procesos de licitaciones. Se debe hacer uso intensivo, adems, del Internet
para la difusin sin restricciones de la informacin sobre oportunidades de contratos y
licitaciones, condiciones de los concursos y decisiones que se tomen en dichas materias.
La participacin de la ciudadana en la supervisin de la ejecucin del presupuesto por
parte de las entidades pblicas sera un mecanismo fundamental para erigir una barrera
formidable contra la corrupcin. Se deberan establecer por ley comits de supervisin
ciudadana ante los cuales los funcionarios responsables de las entidades pblicas daran
cuenta peridicamente de su gestin. En los trminos de la conocida teora del principal
y del agente, este tipo de mecanismos constituye una forma ptima de estructurar las
151
relaciones entre el principal (la ciudadana) y el agente (el jefe de la entidad pblica
particular). Un mecanismo para que el ltimo responda por su gestin ante el primero.
Estos comits se construiran en cada entidad pblica, empezando inicialmente con los
ministerios y organismos pblicos descentralizados del orden nacional y procediendo
luego, cuando las condiciones estn maduras para ello, a propagarlos gradualmente a los
niveles regional y local.
Puntos para la agenda. (3)La reforma del poder judicial. Este tema tambin pertenece a
la agenda de temas crucialmente importantes. Durante el gobierno de transicin del
presidente Paniagua, fueron revertidas muchas de las medidas lesivas para la
independencia del poder judicial tomadas por el gobierno anterior y el pas regres al
sistema de organizacin judicial instituido por la Constitucin de 1993, el cual no haba
sido formalmente derogado pero s negado en la prctica durante la mayor parte del
perodo1994-2000. En sus rasgos bsicos este marco institucional es bueno. Es
congruente con los ideales democrticos y del Estado de Derecho. Se puede mejorar en
aspectos puntuales ms o menos importantes pero no tiene defectos serios. Esto implica
que en la reforma del poder judicial sera equivocado poner el nfasis en una
transformacin legal e institucional del sistema judicial110. Los temas centrales de la
reforma del poder judicial yacen, por el contrario, a lo largo de otras dimensiones
distintas. Dichos temas giran en torno a la necesidad de que las acciones de reforma se
centren en: (i) la lucha contra la corrupcin y (ii) el desarrollo de la capacidad de autogobierno responsable y eficiente de las instituciones judiciales111.
En cuanto a lo primero, el hecho de que las encuestas de opinin empresarial singularicen
al poder judicial como la institucin ms corrupta es extraordinariamente grave. Esto,
por cuanto, como lo sealan Sagasti y Hernndez (1999), el sistema de administracin de
justicia es quizs la pieza ms importante del andamiaje institucional del Estado. Sin un
Poder Judicial inmune a la corrupcin, es prcticamente imposible generar, por una parte,
la estabilidad en las reglas del juego y, por la otra, la confianza de que dichas reglas
sern aplicadas de una manera consistente e imparcial. El hecho de que la corrupcin sea
un problema de una magnitud tan grande en el sistema judicial peruano tiene como
corolario que all la lucha contra la corrupcin debe ser especialmente severa.
En cuanto a lo segundo, un sistema judicial tradicionalmente subordinado al poder
ejecutivo y estructuralmente vulnerable frente a ste tiene, casi que por definicin, una
limitada capacidad de auto-gobierno. Esto tambin es grave porque implica que la
capacidad de autorreforma est mellada por diversas debilidades internas, entre las cuales
la susceptibilidad a la corrupcin es, precisamente, la ms notable.
La necesidad de combinar el objetivo de la lucha contra la corrupcin con el objetivo de
desarrollar la capacidad de autogobierno plantea prima facie un dilema: por una parte,
algn tipo de intervencin de la sociedad en su conjunto es necesaria para erradicar la
corrupcin en el sistema judicial. En este sentido, parecera correcto afirmar que la
reforma del sistema judicial es demasiado importante para dejarla en manos de los jueces
110
111
El mismo punto de vista se sostiene en Banco Mundial (2001).

Este punto tambin es subrayado con mucho acierto en Banco Mundial (2001).
152
y los tribunales. Por otra parte, pareciera como si una intervencin externa en la reforma
del poder judicial tuviese necesariamente que hacerse a costa de la independencia del
mismo. Pero hay un camino para disminuir la fuerza del dilema. No es inevitable que la
intervencin externa sea autoritaria. No es obligatorio que tenga que darse, como en los
noventa, por medio del nombramiento de un oficial militar que concentre en sus manos
todos los poderes fcticos y emprenda una reorganizacin autoritaria del sistema judicial.
Esa es una forma de intervencin externa pero no es la nica posible. Aqu se propone
una distinta: se propone que las acciones de lucha contra la corrupcin en el poder
judicial sean supervisadas por un Consejo Mixto pblico-privado que tenga facultades
legales precisas y acotadas de intervencin, por un tiempo estrictamente limitado, y que
est constituido en partes iguales por: (1) representes del poder judicial (una tercera
perta); (2) representantes del poder ejecutivo y del Congreso (que sumen tambin una
tercera parte) y (3) por representantes de la sociedad civil (incluyendo los Colegios de
Abogados, las facultades de Derecho de las universidades, las organizaciones de derechos
humanos y de defensa de los derechos civiles) y del sector privado empresarial (que
sumen la restante tercera parte). En un esquema tal, es posible hacer una supervisin del
proceso de reforma que, en los aspectos esenciales, respete la independencia
constitucional del poder judicial y que, sin embargo, sea eficaz en la erradicacin de la
corrupcin.
Puntos para la agenda. (4) La modernizacin del Estado. La modernizacin del Estado
es una condicin necesaria para elevar la competitividad de la economa. Es preciso
redefinir las reglas institucionales con que opera el Estado e implantar nuevas estructuras
y sistemas administrativos para que su accin sea ms eficaz. Los objetivos generales de
la agenda de modernizacin de la administracin pblica son: (i) un incremento de la
calidad de los servicios pblicos ofrecidos tanto por el gobierno nacional como por los
gobiernos regionales y municipales; (ii) la mejora de la rendicin de cuentas de los
funcionarios ante la poblacin y (iii) el incremento de la transparencia de la gestin
pblica y la participacin de los ciudadanos en los asuntos que les conciernen. Para
avanzar hacia la consecucin de estos objetivos, los puntos centrales de la agenda de
modernizacin del Estado son: (a) la reforma del servicio civil con la consiguiente
mejora en la gestin de los recursos humanos y (b) la reorganizacin del poder
ejecutivo112. A continuacin se discute cada uno de estos puntos.
La reforma del servicio civil. La gestin actual de los recursos humanos al servicio del
Estado sufre de graves disfunciones que obstaculizan una gestin eficaz y eficiente de los
servicios pblicos. En el empleo pblico se acumulan problemas graves de inseguridad
jurdica por la convivencia de diversos regmenes aplicables al personal, la fragmentacin
injustificada de las condiciones de trabajo y la inexistencia de una institucionalidad que le
d vida organizacional y operativa a una visin general de la situacin de los recursos
humanos del Estado y supervise la aplicacin de las normas. Esta situacin se complica
por la pluralidad de regmenes de gestin de personal y la inexistencia de sistemas
horizontales de informacin y control. En la administracin pblica central se calcula que
trabajan aproximadamente 700.000 funcionarios, sin que sea posible conocer ni su
112
La discusin que viene a continuacin toma muchos elementos de Banco Interamericano de Desarrollo
(2002).
153
nmero exacto, ni su distribucin, ni sus remuneraciones, dada la ausencia de un sistema

y una entidad que procese toda la informacin. Este personal se encuentra vinculado por
tres regmenes de contratacin muy dismiles en sus condiciones de trabajo e
inconsistentes con las tareas desempeadas, lo que produce graves disfunciones en la
gestin de los recursos humanos.
Las medidas bsicas que es necesario tomar son las siguientes: (a) la unificacin del
rgimen jurdico bsico de los servidores del Estado, proporcionando seguridad jurdica y
estabilidad al empleo pblico bajo la aplicacin de los principios de mrito para el ingreso
y los ascensos; estabilidad; responsabilidad ante los ciudadanos e igualdad de
oportunidades de acceso al empleo pblico sin distinciones de gnero, etnia o de
cualquier otro tipo, pero sin menoscabo de la necesaria calificacin tcnica requerida en
cada caso; (b) la unificacin de las planillas y de la informacin del personal disponible,
bajo patrones comunes a todo el aparato estatal, para permitir una conduccin planificada
de la gestin de recursos humanos del Estado y un control efectivo de sus implicaciones
fiscales y (c) la puesta en marcha de polticas de incentivos, capacitacin y redistribucin
de efectivos que permitan conciliar la estabilidad con una gestin eficaz y eficiente de los
recursos humanos del Estado.
Otras medidas importantes en el proceso de consolidacin de un nuevo rgimen laboral
del sector pblico son las siguientes: (i) la regularizacin de los actuales contratos de
servicios en un slo rgimen de empleo; (ii) el establecimiento de una entidad rectora
central que disponga de los instrumentos necesarios para garantizar la aplicacin de
patrones comunes a la gestin del conjunto del empleo publico; (d) la introduccin del
grado de flexibilidad en la gestin que cada sector o nivel de gobierno necesite para
seleccionar, distribuir, remunerar y promover a los empleados a su servicio; (e) la
adopcin de una estructura de compensacin que, a la vez que sea fiscalmente sostenible,
haga atractivo el empleo pblico y establezca una conexin estrecha entre el desempeo
y la remuneracin; (f) la creacin y puesta en marcha de una entidad rectora de los
recursos humanos del Estado; (g) el diseo e implantacin de un registro unificado de los
empleados pblicos, basado en una planilla estandarizada e integrada en el SIAF y (h) el
diseo y puesta en marcha de un programa de capacitacin de los cuadros de la
administracin del Estado.
La reorganizacin del poder ejecutivo. La segunda tarea en importancia es la
reorganizacin del poder ejecutivo. Esta reorganizacin debe abordar las siguientes
tareas: (a) la racionalizacin del aparato administrativo del Estado, reduciendo el nmero
de entidades y eliminando funciones redundantes; (b) la racionalizacin y simplificacin
de las estructuras organizativas de los ministerios y organismos pblicos
descentralizados, fortaleciendo la capacidad de los ministerios sectoriales para formular y
desarrollar polticas; (c) el fortalecimiento de la autonoma de las entidades reguladoras
(de acuerdo con las propuestas formuladas arriba) y (d) la reorganizacin de las
dependencias desconcentradas de la administracin central para articularse con el proceso
de creacin y desarrollo de los gobiernos regionales.
154
Puntos para la agenda. (5) La reduccin de los trmites administrativos y de los costos
de transaccin asociados con ellos. De una manera inmediata, el gobierno actual podra
lanzar una iniciativa de reduccin de los trmites administrativos y de sus costos. Se
sugiere que el primer paso sea constituir un Grupo de Trabajo cuya funcin sera
identificar los trmites administrativos que puedan eliminarse y los costos de transaccin
que puedan ser reducidos en relacin con aqullos trmites que no se eliminen. El Grupo
de Trabajo debe contar con participacin del sector privado empresarial y de
representantes de la sociedad civil y debe rendir un informe a la Presidencia de la
Repblica en un plazo corto con recomendaciones especficas sobre las cuales el
gobierno pueda actuar inmediatamente. Para el cumplimiento de su tarea, el Grupo de
Trabajo puede tomar como punto de partida los resultados del Estudio de los
sobrecostos administrativos en trmites del Estado a nivel nacional cuya preparacin fue
asignada a PROINVERSION por el Consejo Nacional de Competitividad.
A manera de ejemplo, es apropiado mencionar dos reas donde la reduccin de trmites y
costos es necesaria y puede ser significativa. La primera es la ya mencionada en relacin
con los trmites necesarios para crear una nueva empresa. Siguiendo a Djankov et al.
(2000), el modelo a seguir es un pas como Canad donde los pasos para constituir una
nueva empresa son dos; toman dos das, en promedio, para ser completados y cuestan
slo uno por ciento del PNB per cpita, es decir, 21 veces menos, en trminos
proporcionales de lo que cuestan en el Per.
La segunda rea se refiere a las tasas que cobran las entidades del gobierno central por los
servicios que prestan al pblico. Estas entidades estn autorizadas a cobrar la llamada
Tasa Unica para Procedimientos Administrativos (TUPA) y los recursos que reciben por
el cobro de esta tasa son considerados recursos propios. Debido a la austeridad fiscal que
ha prevalecido durante los ltimos aos, las entidades han tenido un incentivo definido
hacia el incremento de los recursos propios. En este contexto, se han presentado en los
ltimos aos dos tendencias de manejo creativo de la TUPA que vienen dando por
resultado un aumento injustificado de los costos de transaccin de las empresas y de los
ciudadanos en sus relaciones con el Estado. La primera tendencia es a cargar en el precio
de los servicios no slo los costos directos, lo cual sera apropiado, sino tambin los
indirectos, lo que constituye una extralimitacin. La segunda tendencia ha sido al
fraccionamiento de los servicios, de tal manera que, en vez de cobrarse una tarifa nica
por un servicio dado, se busca descomponer el servicio en pasos o actividades separadas
y cobrar por cada una de las sub-actividades. De esta manera, la suma de los costos del
servicio as fraccionado resulta ser mayor que el costo del servicio sin fraccionar. Esto
puede y debe ser remediado en un plazo corto.
Punto para la agenda. (6) La profundizacin de la poltica de competencia. Como se
seal arriba, el marco legal existente en el Per en materia de competencia es de carcter
moderno y, en aspectos esenciales, es similar a las normas existentes en los pases ms
avanzados. Sin embargo, tiene un rasgo importante objetable, a saber, la decisin que se
tom de focalizar la poltica de competencia en el control del comportamiento de las
empresas por oposicin a una poltica que, adems, de controlar los comportamientos
anti-competitivos, tambin regule la estructura del mercado. Como consecuencia de
155
dicha decisin estratgica, la legislacin de competencia peruana no regula la

concentracin econmica en los mercados individuales. No existe, por ejemplo, normas
legales tendientes a controlar las fusiones entre empresas o las adquisiciones de unas
empresas por otras. Es necesario y urgente desarrollar este aspecto de la legislacin de
competencia.
VIII. A MANERA DE CONCLUSION: LAS AREAS PRIORITARIAS DE
ACCION Y LA AGENDA DE TEMAS CRUCIALES
El propsito de este ltimo captulo es el de resumir la propuesta acerca de las tareas
prioritarias en las que debe concentrarse la poltica pblica para que el pas d los pasos
ptimos para remover los obstculos ms importantes a la elevacin de la competitividad
de sus empresas. La discusin empieza argumentando que la estabilidad macroeconmica
es la condicin necesaria para cualquier estrategia de elevacin de la competitividad
(seccin A) y luego procede a presentar de una manera unificada la agenda de temas
cruciales en la que se resumen las conclusiones y recomendaciones de este documento
(seccin B).
A.
La condicin necesaria de cualquier estrategia
La tesis que se postula en esta parte es simplemente que la condicin necesaria para
cualquier estrategia de elevacin de la competitividad en el Per es mantener la
estabilidad macroeconmica. El significado de esta tesis es que, estrictamente
hablando, la estabilidad macroeconmica no es un componente opcional de la
estrategia de competitividad sino un prerrequisito para la viabilidad de cualquier
estrategia de competitividad. Si la estabilidad macroeconmica est razonablemente
asegurada, las empresas pueden concentrar sus esfuerzos en las tareas de elevar la
productividad, reducir los costos, maximizar la produccin, mejorar la calidad de los
productos, etc. Por el contrario, si no hay estabilidad macroeconmica, las empresas
tienen que sustraer una parte de sus esfuerzos al desarrollo de las estrategias
microeconmicas para competir y reasignarlos a la tarea de contrarrestar el impacto
nocivo de patologas como la alta inflacin, las crisis cambiarias, las crisis de deuda, las
crisis bancarias, etc.
B.
Presentacin unificada de la agenda de temas cruciales
El diagnstico presentado en los captulos I a VIII de este documento demuestra que los
principales obstculos a la competitividad del Per residen en cuatro reas, a saber:
(i) el rea de las instituciones; (ii) la calidad de la educacin y la escasa inversin
existente en la capacitacin laboral de los trabajadores; (iii) las limitaciones de la
infraestructura de transporte y (iv) las limitaciones del sector financiero y del
mercado de capitales.
El tema de las instituciones ocupa un lugar central en el diagnstico presentado en este
documento. El diagnstico enfatiza que los mayores obstculos a la competitividad se
encuentran en el plano institucional. En particular, tres factores de tipo institucional
156
constituyen limitaciones maysculas a la actividad productiva de las empresas. Dichos

factores son: (i) la inestabilidad en las reglas de juego para la actividad econmica del
sector privado, (ii) la corrupcin en la administracin pblica y (iii) la carencia de un
sistema judicial imparcial y eficaz.
En consonancia con los problemas puestos de relieve en el diagnstico, la agenda de
temas cruciales est organizada en torno a un grupo de seis tareas estratgicas en las
cuales debe concentrarse el esfuerzo de poltica pblica para que el Per eleve su
competitividad en el horizonte del prximo quinquenio. Dichas tareas son las
siguientes:
1. Eliminar la inestabilidad en las reglas de juego para la actividad econmica
del sector privado.
2. Elevar la calidad de la educacin e incrementar la capacitacin laboral.
3. Mejorar la infraestructura de transporte.
4. Eliminar la corrupcin en la administracin pblica.
5. Continuar la reforma de la administracin de justicia con el objetivo central
de constituir el poder judicial en un bastin de seguridad jurdica para la
actividad econmica privada.
6. La realizacin de las reformas del sistema financiero que hagan posible un
acceso ms amplio al crdito y de las reformas del mercado de capitales que
faciliten la financiacin de la inversin en capital fijo.
Las medidas de poltica y las acciones que constituyen el contenido especfico de la
agenda de temas cruciales se presentan a continuacin de manera sinptica.
Agenda de temas cruciales para la elevacin de la competitividad del

Per
Desafos
I. Eliminar la inestabilidad en las
reglas de juego para el sector
privado.
Polticas y acciones
(i)
(ii)
Reformar el poder judicial con el objetivo de fortalecer su

independencia e imparcialidad y mediante medidas como
las propuestas en la seccin V de esta agenda.
Reforma institucional que consagre la independencia de
los organismos reguladores mediante una Ley Orgnica de
los Organismos Reguladores que incluya las siguientes
provisiones:
(a) Se deberan separar claramente las funciones de
de definicin de polticas y las funciones de
regulacin. Las primeras corresponderan al
poder ejecutivo y las segundas a los organismos
reguladores.
(b) Autonoma presupuestal efectiva para las
agencias reguladoras.
(c) La conformacin de directorios cuyos miembros
cumplan estrictas condiciones tcnicas y
profesionales; sean nombrados por el poder
ejecutivo y confirmados por la Comisin de
Organismos Reguladores del Congreso y slo
II. Elevar la calidad de

educacin e incrementar
capacitacin laboral
la
la
III. Mejorar la infraestructura de

transporte
157
puedan ser removidos con el consentimiento de

sta y por causales graves.
(d) Los miembros de los directorios no seran
representantes del poder ejecutivo y, por lo tanto,
no responderan ante ste por su gestin sino que
lo haran ante la Comisin de Organismos
Reguladores del Congreso y ante la Contralora
General de la Repblica.
(e) Los perodos de los directores seran ms largos
que el del presidente de la Repblica y seran
escalonados.
(f) Los organismos reguladores deben ser sometidos
al escrutinio de la ciudadana mediante normas
precisas de transparencia y rendicin de cuentas.
(iii)
Adelantar una campaa para comprometer a los partidos
polticos y dems fuerzas que suscribieron el Acuerdo
Nacional de julio del 2002 a mantener la estabilidad de la
legislacin econmica.
(iv)
Eliminar la excesiva proliferacin de legislacin
secundaria.
(v)
Perfeccionar los contratos de estabilidad legal y, en
particular, de estabilidad tributaria.
(vi)
Reformar el servicio civil para crear una administracin
pblica basada en funcionarios de carrera con alta
competencia tcnica.
(vii)
En el periodo de transicin hacia un sistema judicial
imparcial e independiente, crear, dentro del Ministerio
Pblico, una Fiscala Especial que tenga como funcin
garantizar un marco de estabilidad jurdica para las
empresas.
(viii)
Introducir mecanismos de arbitraje y resolucin de
disputas entre el gobierno y las empresas.
(i)
Mejorar la calidad de la educacin mediante una reforma
de las escuelas publicas basada en los siguientes
principios:
(a) La asignacin de los recursos debe estar ligada a
los resultados.
(b) Los padres de familia deben tener voz efectiva en
la administracin de las escuelas.
(c) Debe darse a las familias la capacidad de escoger
las escuelas para sus hijos.
(d) Las escuelas deben tener autonoma para
organizar su actividad acadmica y administrar
sus recursos.
(ii)
Reformar el sistema de capacitacin de la fuerza de trabajo
mediante:
(a) Reforma de la legislacin laboral para reducir los
incentivos a la contratacin temporal de la mano
de obra.
(b) Introduccin de incentivos a la inversin en
capacitacin por parte de las empresas.
(c) Introduccin de competencia en la oferta de
capacitacin.
A. En carreteras
(i)
Fortalecer la independencia del rgano regulador.
(ii)
Simplificar el esquema institucional del sector empezando
IV. Eliminar la corrupcin en la

administracin pblica
158
con la disminucin del nmero de agencias que operan en

el mismo y con la aclaracin de la divisin de
competencias y funciones entre el menor nmero de
entidades resultantes de la simplificacin.
(iii)
Eliminar la ejecucin directa de obras por parte de las
entidades pblicas.
(iv)
Avanzar en la integracin fsica con los pases vecinos y
con los dems pases de Amrica del Sur por medio de la
participacin en IIRSA.
B. En puertos
(i)
Promover el proceso de concesiones de los puertos.
(ii)
Adecuar el esquema de concesiones a la estructura
desigual de tamao y capacidad de los puertos.
C. En aeropuertos.
(i)
Privatizarlos bajo la modalidad de contratos de manejo o
darlos en concesin al postor que minimice los subsidios
que el Estado debera otorgar.
(i)
Incrementar la vigilancia y la represin legal de las
prcticas corruptas:
(a) Elevar las penas de crcel para los delitos de
corrupcin administrativa y enriquecimiento
ilcito.
(b) Constituir un organismo estatal especializado y de
alto nivel para combatirla, una Fiscala Especial
para la Lucha Contra la Corrupcin. Para
garantizar la independencia de este organismo, el
fiscal especial que lo encabece debera ser
escogido conjuntamente por el Presidente y el
Congreso Nacional y responder por su gestin
ante esos dos poderes. El organismo deber tener
amplias facultades legales para procesar
funcionarios acusados de corrupcin y suficientes
recursos presupuestales para poder reclutar
personal altamente calificado
(ii)
Incrementar la transparencia en al administracin
pblica:
(a) Cada entidad del sector pblico debe suministrar
informacin pblica amplia y de fcil acceso
acerca de sus actividades y decisiones.
(b) Aprobar una Ley de Acceso Libre a la
Informacin del Sector Pblico, que obligue a la
administracin pblica a proveer la informacin
que los ciudadanos y los medios de comunicacin
soliciten.
(c) Establecer la obligacin de que los candidatos a
las posiciones electivas en el poder ejecutivo y en
el Congreso y los ciudadanos nombrados para
cargos altos en la administracin del Estado
publiquen sus declaraciones de renta y
patrimonio.
(d) Establecer la obligacin de que los partidos
polticos y las organizaciones de campaa de los
candidatos a cargos de eleccin popular
publiquen informes detallados y auditados de sus
finanzas, en los cuales se identifiquen las
V.
Continuar la reforma del
sistema judicial
VI.
Fortalecer y reformar el
sistema financiero
159
personas y organizaciones que hayan contribuido

a las campaas.
(iii)
Introducir reformas del servicio civil como las
propuestas en la seccin XVIII de esta agenda.
Medidas que profesionalicen la carrera de la
administracin pblica; le den un sentido de
independencia a los funcionarios pblicos;
introduzcan mecanismos de concurso para acceder a
posiciones tcnicas en la administracin; introduzcan
escalas de salarios y polticas de ascensos basadas en
el mrito; los niveles ms altos de remuneracin que
sean posibles y reglas precisas en materia de
conflictos de inters.
(iv)
En los procedimientos de compras y de otorgamiento
de contratos, se deben fortalecer las facultades legales
y la capacidad tcnica de la Contralora General de la
Nacin (previa una reforma interna de esta entidad, si
ello fuese necesario) para supervisar los procesos de
licitaciones. Se debe hacer uso intensivo, adems, del
Internet para la difusin sin restricciones de la
informacin sobre oportunidades de contratos y
licitaciones, condiciones de los concursos y decisiones
que se tomen en dichas materias.
(v)
Participacin de la ciudadana en la supervisin de la
ejecucin del presupuesto por parte de las entidades
pblicas. Se deben establecer por ley comits de
supervisin ciudadana ante los cuales los funcionarios
responsables de las entidades pblicas daran cuenta
peridicamente de su gestin. Estos comits se
construiran en cada entidad pblica, empezando
inicialmente con los ministerios y organismos
pblicos descentralizados del orden nacional y
procediendo luego, cuando las condiciones estn
maduras para ello, a propagarlos gradualmente a los
niveles regional y local.
(i)
Lucha contra la corrupcin en el sistema judicial. Para que
esta lucha sea eficaz pero no se libre a costa de la
independencia del Poder Judicial, las acciones para
erradicar la corrupcin deben ser supervisadas por un
Consejo Mixto pblico-privado que tenga facultades
legales precisas y acotadas de intervencin, por un tiempo
estrictamente limitado, y que est constituido en partes
iguales por: (1) representes del poder judicial (una tercera
parte); (2) representantes del poder ejecutivo y del
Congreso (que sumen tambin una tercera parte) y (3) por
representantes de la sociedad civil y del sector privado
empresarial (que sumen la restante tercera parte).
(ii)
Desarrollo de la capacidad de auto-gobierno responsable y
eficiente de las instituciones judiciales.
1. Mejora sustancial del marco legal de proteccin de los
derechos de los acreedores mediante:
(a) La reforma del rgimen de bienes dados en
garanta. Puede derogarse el rgimen actual de la
prenda y sustituirse por una Ley de Garantas
Reales Mobiliarias que abarque todas las
operaciones destinadas a garantizar crditos. La
2.
3.
160
ley y su reglamentacin deberan: (i) ampliar la

constitucin de garantas para incluir todas las
operaciones de crdito y tipos de bienes y
acreedores; (ii) establecer un orden de prioridades
de los acreedores, con base en un registro simple
de los avisos de garanta; (iii) modernizar el
sistema de registro de estos avisos de garanta y
(iv) hacer posible la toma de posesin por parte
del acreedor de los bienes dados en garanta y la
venta de los mismos, con una intervencin
judicial mnima. Es importante que la Ley de
Garantas incluya los siguientes bienes como
susceptibles de ser utilizados como garanta: los
bienes tangibles; los derechos como los que
surgen de patentes y marcas; los bienes
intangibles como las cuentas por cobrar, los
crditos sin garanta y los vales de tarjetas de
crdito; las carteras de crdito con garanta real
(por ejemplo, las carteras hipotecarias inmuebles
de un banco) y los bienes muebles adheridos a un
inmueble.
(b) Reforma de la legislacin para el manejo de las
quiebras de las empresas con el fin de establecer:
(1) la no imposicin de la suspensin automtica
sobre los activos en caso de reorganizacin; (2)
que se d prelacin a los acreedores con garanta
en el pago de las deudas y (3) el derecho de los
acreedores a ser consultados en el proceso de
reorganizacin.
Incrementar la competencia en el sistema financiero
mediante:
(a) Informacin pblica amplia de las tasas de
inters que cargan los bancos.
(b) Regulaciones que permitan que los intermediarios
financieros distintos a los bancos puedan ofrecer
servicios de pagos.
(c) Creacin de la Agencia de Defensa del
Consumidor de Servicios Financieros.
Fortalecimiento de la regulacin y la supervisin en las
siguientes reas:
(a) Supervisin consolidada de los grupos
econmicos. En esta materia, la SBS debe: (i)
establecer criterios de informacin homogneos
para las empresas pertenecientes a un mismo
conglomerado y (ii) establecer visitas de
inspeccin conjuntas con otros organismos
reguladores (por ejemplo, la CONASEV) para
lograr un mejor control de las distintas empresas
(b) Administracin de los riesgos que enfrentan los
intermediarios. En la administracin de los
riesgos de crdito es necesario moverse
gradualmente hacia esquemas del tipo de los que
se estn adoptando en el nuevo Acuerdo de
Basilea, en los cuales se delega en los propios
bancos la responsabilidad de desarrollar los
VI. Desarrollar los mercados de

capital
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
161
modelos de evaluacin del riesgo de crdito. Por

otra parte, en materia de riesgos de liquidez, se
requiere: (i) una evaluacin ms estricta, por
rangos de plazos, de los descalces entre activos y
pasivos; (ii) una evaluacin ms exhaustiva de las
polticas internas de los bancos para el manejo de
liquidez; (iii) una evaluacin ms cuidadosa de
los indicadores de concentracin de los pasivos.
Finalmente, en materia de riesgos operativos, se
requiere: (i) que los bancos establezcan unidades
responsables de la identificacin y el control de
los riesgos operativos y (ii) definir patrones para
determinar los riesgos asociados con la utilizacin
de las tecnologas de la informacin y con otras
tecnologas operativas bancarias.
(c) Supervisin por parte de los agentes privados del
mercado sobre las actividades de los
intermediarios. Debe establecerse la obligacin de
que los intermediarios suministren al mercado
informacin veraz, oportuna, verificable y
transparente sobre su perfil de riesgo y sus
polticas de control del riesgo.
Desarrollar nuevos instrumentos que garanticen una oferta
creciente de recursos financieros de largo plazo.
En particular, desarrollar el mercado secundario de
hipotecas a travs de la titulizacin de las mismas, para lo
cual se requiere:
(a) La uniformizacin de la documentacin
relacionada con las hipotecas.
(b) La armonizacin de las diversas reglas
relacionadas con la titulizacin.
(c) Un tratamiento tributario ms uniforme de los
valores
respaldados
por
hipotecas
(en
comparacin con los otros valores).
(d) Mejora en los procedimientos de titulacin de
tierras y
(e) Un proceso ms flexible y expedito de ejecutar,
en casos de insolvencia, las garantas otorgadas
por los prestatarios.
Fomento de los fondos de inversin de capital de riesgo.
Diseo de medidas para la proteccin del accionista
minoritario.
Creacin de un mercado accionario especial para las
empresas medianas y pequeas.
Desarrollo del mercado de derivados.
Revisin de algunos aspectos de la regulacin que
constituyen una traba al desarrollo del mercado y
Mejora de las normas de gobierno de las corporaciones.
Cambios en las reglas de operacin de los fondos de
pensiones, tales como los siguientes:
(a) Permitirles colocar una proporcin mayor de sus
recursos en el exterior.
(b) Flexibilizar las regulaciones sobre los lmites de
inversin.
(c) Permitir que una sociedad administradora pueda
hacerse cargo de dos o ms fondos de pensiones.
162
(d) Reducir las excesivas cargas administrativas y

simplificar las regulaciones.
(e) Disear e implantar disposiciones que conduzcan
a un mayor grado de competencia entre las
sociedades administradoras existentes.
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BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

DEPARTAMENTO REGIONAL DE OPERACIONES 3

LA COMPETITIVIDAD DEL PERU DESPUES DE LA DECADA DE

LOS RECURSOS DEL PERU ............................................................................... 16

Los recursos naturales ..................................................................................... 17

III. LA EFICIENCIA DE LOS MERCADOS ............................................................. 43

Los mercados financieros ................................................................................ 44

IV. LA INFRAESTRUCTURA FISICA ...................................................................... 71

La innovacin tecnolgica en las empresas..................................................... 87

3- VI. LA ESTABILIDAD MACROECONOMICA ....................................................... 99

VII. LAS INSTITUCIONES ......................................................................................... 115

Una apreciacin global de las instituciones peruanas ................................... 116

VIII. A MANERA DE CONCLUSION: LAS AREAS PRIORITARIAS DE

La condicin necesaria de cualquier estrategia ............................................. 155

LA COMPETITIVIDAD DEL PERU DESPUES DE LA DECADA DE

La competitividad del Per despus de la dcada de reformas: diagnstico y propuestas

propsito de este documento es hacer una contribucin a la bsqueda de las respuestas a

La competitividad del Per despus de la dcada de reformas: diagnstico y propuestas

recursos. En otras palabras, lo que la segunda premisa postula es que la competitividad

En su Informe de Competitividad Global (ICG), 2002-2003, el Foro Econmico Mundial

La competitividad del Per despus de la dcada de reformas: diagnstico y propuestas

posicin intermedia en materia de competitividad entre los pases latinoamericanos es

Diagnstico y agenda amplia. En los primeros siete captulos de este documento se

La competitividad del Per despus de la dcada de reformas: diagnstico y propuestas

Agenda amplia para la elevacin de la competitividad del Per

Deben desarrollarse los encadenamientos hacia delante asociados

La competitividad del Per despus de la dcada de reformas: diagnstico y propuestas

II. Cmo fortalecer los

III. Cmo enfrentar la

perspectiva de producir bienes con mayor valor agregado y con

La competitividad del Per despus de la dcada de reformas: diagnstico y propuestas

IV. Cmo estimular la

pblico, el sector privado y el sector cientfico-tecnolgico

La competitividad del Per despus de la dcada de reformas: diagnstico y propuestas

VI. Cmo desarrollar los

en caso de reorganizacin; (2) que se d prelacin a los

La competitividad del Per despus de la dcada de reformas: diagnstico y propuestas

VII. Cmo elevar la

(c) Un tratamiento tributario ms uniforme de los valores

La competitividad del Per despus de la dcada de reformas: diagnstico y propuestas

IX. Cmo mejorar la

XI. Cmo mejorar la

productos sensibles tales como los bienes agrcolas y algunos

La competitividad del Per despus de la dcada de reformas: diagnstico y propuestas

XIII. Cmo incrementar la

Elevar la calidad de la educacin mediante la implantacin de las

XIV. Cmo asegurar la

(3) Promocin de la competencia tanto en los mercados de provisin de las

La competitividad del Per despus de la dcada de reformas: diagnstico y propuestas

XV. Cmo superar la

(b) Determinacin del nivel de gasto en los presupuestos

La competitividad del Per despus de la dcada de reformas: diagnstico y propuestas

XVI. Cmo eliminar la

del presidente de la Repblica y seran escalonados.

La competitividad del Per despus de la dcada de reformas: diagnstico y propuestas

XVII. Cmo reformar el

XVIII. Cmo modernizar

introduzcan mecanismos de concurso para acceder a

La competitividad del Per despus de la dcada de reformas: diagnstico y propuestas

XIX. Cmo profundizar

(3) Fortalecimiento de la autonoma de las entidades reguladoras.

La competitividad del Per despus de la dcada de reformas: diagnstico y propuestas

El tema de las instituciones ocupa un lugar central en el diagnstico presentado en este