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Gesto local, desigualdade e distribuio de renda: anlise comparada da

operacionalizao do Programa Bolsa Famlia em capitais brasileiras
Mara Cabral JULIANO
maira_cabral@yahoo.com.br | PPG Cincia Poltica UFRGS
Priscila Alves RODRIGUES
priscila.priae78@gmail.com | PPG Cincia Poltica UFRGS
Vinicius de Lara RIBAS
viniciusdelararibas@gmail.com | PPG Cincia Poltica UFRGS
Luana Fisher BASSEGIO
lufbassegio@gmail.com | PPG Cincia Poltica UFRGS

rea temtica: II. Poltica comparada | Sub rea: Calidad de la democracia

"Trabajo preparado para su presentacin en el VIII Congreso Latinoamericano de

Ciencia Poltica, organizado por la Asociacin Latinoamericana de Ciencia Poltica
(ALACIP). Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima,
22 al 24 de julio de 2015"

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Gesto local, desigualdade e distribuio de renda: anlise comparada da
operacionalizao do Programa Bolsa Famlia em capitais brasileiras

Resumo

Este trabalho analisa a qualidade da gesto do Programa Bolsa Famlia em capitais

brasileiras. Utilizando o referencial terico elaborado por Guillermo ODonnell (2011,
2013) em sua anlise da qualidade da democracia e o ndice de Gesto Descentralizada
(IGD-M), criado para incentivar a qualidade de gesto do programa em nvel municipal,
pretendeu-se comparar as dados referente ao programa nas capitais brasileiras, inferindo
se a qualidade das gestes locais influenciam os resultados do PBF. Destacamos como
principais resultados que as gestes municipais do PBF afetam a qualidade da
democracia brasileira, na medida em que as mesmas provocam distores nos resultados
de uma poltica pblica federal e alteram de forma significativa a cobertura desta ao
longo do territrio nacional.
Palavras-chave: Programa Bolsa Famlia; Polticas Pblicas; Descentralizao;
Qualidade da Democracia.
Introduo
Este trabalho tem como objetivo analisar a qualidade da gesto do Programa
Bolsa Famlia (PBF), atravs da verificao da efetividade do seu sistema legal e
eficcia de suas burocracias locais, aqui representadas pela implementao da poltica
pblica nas capitais dos estados brasileiros e Distrito Federal. Procurou-se investigar a
eficcia da gesto descentralizada do programa por intermdio do ndice de Gesto
Descentralizada Municipal (IGD-M), destacando quais setores ainda necessitam maior
ateno e pesquisas in loco.
Ao longo do trabalho, observamos em que medida o Estado brasileiro consegue
garantir aos cidados acesso a direitos bsicos e consequentemente a elevados graus de
democratizao, buscando responder se as burocracias locais (municipais) esto sendo
eficazes na consecuo do Programa Bolsa Famlia. Para tal, nos embasamos nos
pressupostos tericos de Guillermo ODonnell (2011; 2013), o qual defende o Estado
como um conjunto de burocracias e um sistema legal que deveria se estender de forma
homognea por todo seu territrio.
No entanto, o PBF criado em 2003 como um Programa de Transferncia de
Renda Condicionada destinado a atender a populao pobre e extremamente pobre1
apresenta diferena de cobertura e gesto ao longo do territrio brasileiro. H lugares
onde o mesmo atinge maior nmero de usurios e h lugares onde este no consegue ser
eficaz na mesma maneira.
Uma possvel explicao para tal a falha na estrutura burocrtica que impede a
poltica pblica federal de atingir adequadamente todos os que dela precisam, ou seja, a
falta de eficcia nas gestes locais, responsveis por gerir o Programa Bolsa Famlia.
Portanto, cabe a seguinte pergunta: em que medida o Estado seu sistema legal e suas
burocracias consegue atender, de forma homognea, a populao destinatria da
poltica pblica? Para respond-la, ao longo deste trabalho, testaremos o quanto a
qualidade das gestes locais influenciam os resultados do PBF, comparando capitais e
seus respectivos ndices de eficcia na gesto.

1

Atualmente consideram-se pobres as famlias que possuem renda mensal por pessoa entre R$77,01 e
R$154, e extremamente pobres, as que possuem renda mensal por pessoa de at R$77 (MDS, 2014).

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Tomaremos como indicador da eficcia das burocracias o ndice de Gesto
Descentralizada Municipal (IGD-M), instrumento empregado pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) para avaliar a qualidade da gesto
do PBF no nvel local. O IGD-M medido por meio de quatro fatores apresentados na
seo 1.2 do texto.
O texto se divide em quatro partes alm desta introduo e as consideraes
finais. Inicialmente, apresentamos os pressupostos tericos que embasam essa pesquisa,
sobretudo, partindo dos trabalhos de ODonnell (2011; 2013) acerca da efetividade de
um sistema legal pelo territrio do Estado, seguido de uma explicao sobre o Programa
Bolsa Famlia. Na parte dois, apresentamos o nosso mtodo de comparao, bem como
a escolha dos casos, que so as capitais estaduais e Braslia. Em seguida, a seo trs
dedicada anlise comparada dos casos para, na seo quatro, apresentarmos os
resultados e discusso desses resultados. Por fim, expomos as consideraes finais da
pesquisa.

1 O Estado Democrtico em ODonnell e o Programa Bolsa Famlia

Este trabalho debate com o arcabouo terico desenvolvido por Guillermo

ODonnell (2011, 2013) em sua anlise da qualidade da democracia. Enfocando a
democracia para alm do regime, isto , em sua dimenso emprica que envolve o
Estado que o contm - o autor adota a concepo do ser humano como um agente, ou
seja, como fio condutor no exame dos diferentes graus de democraticidade presentes nas
diversas dimenses pelas quais o regime democrtico se estende.
A ideia de agncia desenvolvida por ODonnell se embasa nas contribuies de
Amartya Sen (2010), que v o agente como uma pessoa capaz de agir livremente e
ocasionar mudanas contribuindo ativamente para o desenvolvimento social. Sen
entende que, com oportunidades sociais adequadas como oportunidades econmicas,
liberdades polticas, poderes sociais e condies habilitadoras, como boa sade,
educao bsica e incentivo e aperfeioamento de iniciativas os indivduos podem
efetivamente moldar seus prprios destinos e ajudar uns aos outros, no sendo meros
beneficirios passivos de programas de desenvolvimento (SEN, 2010, p. 18 e 26).
As diferentes liberdades e oportunidades de que os indivduos dispem atuam
fortalecendo-se mutuamente e assim, colaboram para o aumento da capacidade das
pessoas em levar o tipo de vida que elas, com razo, valorizam, segundo Sen (2010, p.
25-26). Deste modo, polticas pblicas que visam o aumento das capacidades humanas
podem funcionar por meio da promoo de liberdades distintas, mas inter-relacionadas.
H, portanto, uma relao de mo dupla entre o aumento de capacidades e
polticas pblicas, j que a poltica pblica pode ampliar as capacidades das pessoas e,
por sua vez, o uso efetivo das capacidades participativas das pessoas pode influenciar a
direo da poltica pblica (SEN, 2010, p. 33).
O Programa Bolsa Famlia prope uma atuao neste sentido, pois, como visto,
busca desenvolver as capacidades dos beneficirios atravs do reforo ao acesso a
servios sociais bsicos e incluso produtiva de forma que estes possam, num longo
prazo, superar sua situao de vulnerabilidade (MDS, 2014).
Alm da transferncia de renda, que visa principalmente proporcionar uma
nutrio adequada pela possibilidade de acesso a alimento, a poltica pblica procura,
por meio das condicionalidades de sade e educao, romper com o ciclo
intergeracional da pobreza, uma vez que os filhos das famlias beneficirias tendem a
estar mais habilitados a aproveitar as oportunidades econmicas disponveis no futuro.

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J atravs das aes complementares que enfocam principalmente a qualificao
profissional e o acesso ao crdito, potencializa-se a capacidade dos beneficirios se
inserirem na cadeia produtiva, podendo tornar-se independentes do programa num prazo
mais curto.
Como mencionado anteriormente, ODonnell (2013, p. 19) emprega a concepo
do ser humano como um agente como conceito-chave em sua anlise da qualidade da
democracia. Em seus termos, agente algum normalmente dotado de razo prtica e
autonomia suficiente para decidir que tipo de vida quer viver, com capacidade cognitiva
para detectar razoavelmente as opes que se encontro a sua disposio e que se sente,
e interpretado/a pelos demais, como responsvel pelos cursos de ao que elege. Para
o autor, a forma como um Estado democrtico administra - por meio do seu sistema
legal e das suas burocracias - esta concepo nos diversos nveis pelos quais se estende
o regime democrtico, d a medida da qualidade da democracia de um Estado.
Na dimenso do regime democrtico como um horizonte normativo, o agente d
sentido e fundamento cidadania, sendo considerado o micro fundamento da
democracia (ODONNELL, 2011, p. 40 e 120). essa pressuposio moral do ser
humano que fundamenta na dimenso emprica do Estado que pretende ser
democrtico a atribuio legal de direitos polticos aos indivduos, confiando-lhes os
direitos de eleger os seus governantes, bem como de serem eleitos, alm de possurem
um conjunto mnimo de liberdades polticas que permitem o exerccio da cidadania
poltica: liberdade de expresso, associao e acesso a informao. Portanto, um Estado
democrtico atribui e respalda, atravs do seu sistema legal, esses direitos e liberdades
de maneira universal e inclusiva aos cidados situados em seu territrio.
O Estado e o seu sistema legal so fundamentais no estudo da qualidade da
democracia para ODonnell, pois
direitos e obrigaes esto sancionados e apoiados por um sistema legal, e
[...] este sistema legal parte do Estado. Normalmente, o estado projeta suas
regras a maior parte delas formuladas na gramtica da lei ao longo do
territrio que cobre (O'DONNELL, 2013, p. 49).

Mas um Estado democrtico de direito vai alm do respaldo aos direitos e

liberdades polticas. Seu sistema legal mantm uma legalidade propriamente
democrtica por meio da sano e a efetividade de um conjunto amplo de direitos que
inclui tambm direitos civis, sociais e culturais de sua populao (ODONNELL, 2011,
p. 120). Para o autor, esse Estado deve assegurar um conjunto mnimo de direitos que
incluem aspectos como condies de alimentao, habitao, sade, educao, trabalho,
segurana, justia, entre outros. Seu argumento que os direitos polticos legalmente
institudos no podem ser exercidos na ausncia de capacidades bsicas relativas aos
direitos humanos e ao desenvolvimento humano, pois so elas que habilitam a condio
de agentes dos indivduos. Neste sentido, fazer escolhas na esfera poltica no possvel
a indivduos que esto privados de capacidades e direitos bsicos.
Esta base de direitos e capacidades no deve ficar restrita dimenso moral,
mas ser garantida legalmente, podendo inclusive gerar aes contra o Estado. O autor
ressalta que a autoridade que o Estado e o governo detm sobre os cidados por meio do
sistema legal deriva dos prprios cidados, pois so eles que como agentes tomam as
decises de voto em eleies limpas. Nessa compreenso, os cidados no so somente
os portadores de direitos e obrigaes: eles so tambm a fonte e a justificao do
direito de mandar que o Estado e o governo exercem quando tomam decises ligadas a
todos (ODonnell, 2013, p. 53).

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A efetividade do sistema legal, ou seja, o grau com que este realmente ordena as
relaes sociais, se d atravs de quatro dimenses: em sua dimenso territorial, um
sistema legal democrtico deve se estender homogeneamente atravs do espao
delimitado pelo Estado, devendo garantir direitos em todas as regies subnacionais; em
sua dimenso estratificacional (includos os tribunais) deve tratar todos os cidados
independentemente dos atributos de classe, gnero, etnia, etc., de cada um; em sua
dimenso interinstitucional, deve se articular com outras instituies para fazer valer a
lei; e em sua dimenso horizontal, deve garantir que nenhuma instituio estatal ou
oficial escape ao controle da legalidade de suas aes. Segundo ODonnell, em todas
estas dimenses, o sistema legal pressupe o que Linz e Stepan chamam um Estado
efetivo (O'DONNELL, 2013, p. 52).
Entretanto, para o autor, a efetividade do Sistema Legal no garantida somente
por uma legislao adequada, pois ele opera por meio de uma rede de instituies
estatais que deve garantir a sua efetividade, o que inclui as burocracias do Estado. H,
portanto, uma relao ntima entre o Sistema Legal e as burocracias, pois se supe que
estas atuam nos termos das faculdades e responsabilidades que lhes so legalmente
designadas por autoridades pertinentes. Presume-se que juntos, as burocracias do Estado
e o Sistema Legal geram, para os habitantes de seu territrio, o grande bem pblico da
ordem geral e a previsibilidade de um amplo conjunto de relaes sociais
(ODONNELL, 2011, p. 68). Assim, em ltima instncia, so as burocracias que
operando conforme os desgnios do sistema legal asseguram aos cidados os direitos e
capacidades prprios de um Estado democrtico de direito.
No Brasil, as burocracias que provisionam os servios pblicos que mais
diretamente atingem o bem-estar dos cidados residem nos governos locais. Os
municpios so atualmente os principais provedores dessas polticas pblicas
(ARRETCHE, 2012, p. 20). Como destacado anteriormente, esse o caso do PBF que,
estabelecido pela Lei 10.836/2004 e regulamentado pelo Decreto n 5.209/2004,
executado pelas burocracias locais, com o objetivo de assegurar direitos sociais bsicos,
como nutrio, sade e educao adequadas.
Portanto, a qualidade da gesto dessa poltica pblica no mbito municipal, pode
dizer algo sobre a medida em que o Estado brasileiro, atravs de seu sistema legal e de
suas burocracias, consegue assegurar aos cidados o acesso a direitos bsicos e
consequentemente a qualidade da democracia. Conforme sugere ODonnell (2013), os
direitos polticos democrticos podem e devem ser utilizados para a conquista de mais
direitos, resultando, num longo prazo em maior democraticidade, visto que cidados
dotados de um conjunto mnimo de direitos e capacidades estariam habilitados a exercer
efetivamente sua agncia e assim, atravs de um processo democrtico, transformar suas
reivindicaes em cada vez mais direitos, alimentando um processo cclico de
ampliao da esfera da cidadania.

1.1 Gesto Pblica e avaliao da efetividade do Sistema Legal

Partindo do pressuposto apresentado por O'Donnell (2013), de que a "efetividade

do sistema legal depende da articulao de suas regras com uma rede de instituies que
atuam com propsitos e resultados" (p.15), procedeu-se uma anlise das quatro
dimenses anteriormente citadas, que direcionam a efetividade do sistema legal para
aqui realizar uma avaliao da qualidade de gesto do PBF.
Cabe salientar que a literatura sobre gesto de polticas pblicas (principalmente
quanto ao modelo de gesto pblica adotado no Brasil), aponta para uma relao
recproca entre vrios setores, como forma de pensar integralmente a realidade a partir

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da descentralizao das polticas sociais. Busca ainda, superar a desarticulao e o
isolamento das aes que incidem sobre uma mesma populao, alm da tentativa de
superar a dificuldade de acesso da populao aos servios (LICHA, 1999).
A transferncia do poder central as unidades territoriais e a promoo de
estruturas de oportunidades (canais de comunicao, informao e participao) advm
da necessidade de modelos integrativos de gesto governamental visando o modelo
descentralizado de gesto, funcionando como uma estratgia de implementao das
polticas pblicas e de gesto, para permitir maior efetividade e resultados mais
significativos.
Desta forma, o termo efetividade, atualmente, amplamente utilizado como um
indicador de avaliao de polticas pblicas. Segundo Marinho e Faanha (2001)
a efetividade do programa social diria respeito, portanto, implementao e
ao aprimoramento de objetivos, independentemente das insuficincias de
orientao e das falhas de especificao rigorosa dos objetivos iniciais
declarados do programa (MARINHO; FAANHA, 2001, p. 06).

Assim, associando esta concepo de efetividade dimenso legal e de desenho

institucional da poltica pblica aqui avaliada Programa Bolsa Famlia passou-se
anlise das quatro dimenses do sistema legal na prxima subseo, a partir do Quadro
1, exposto abaixo, que associa a efetividade do sistema e seus critrios com as
caractersticas do Programa.
QUADRO 1 - Associao entre efetividade do sistema legal e qualidade de gesto do
PBF

Dimenso

Caractersticas do programa

Territorial

Presena do Estado em todos os municpios do Brasil

Estratificacional

Abrangncia do PBF (faz parte de um plano

universalista, mas com foco na reduo da pobreza)

Interinstitucional

Gesto descentralizada do PBF

Horizontal

Avaliao e fiscalizao do PBF

Fonte: elaborao prpria a partir de O'Donnell (2013).

1.2 Programas de Transferncia Condicionada (PTCs): o Bolsa Famlia

Segundo relatrio produzido pela Diviso de Desenvolvimento Social da

CEPAL em 2013, os esforos mais reconhecidos do Brasil orientados para superao da
excluso social, fome, desigualdade e pobreza foram: i) as reformas econmicas
substantivas, ii) os programas de proteo social no contributivos que vm sendo
desenvolvidos nas ltimas dcadas e, iii) a articulao desses programas com polticas
pblicas em sade, educao, habitao e saneamento, construindo o sistema de
proteo social no pas (ROBLES; MIROSEVIC, 2013). Deste modo, os PTCs alariam
a poltica pblica a um patamar central nos esforos para a superao de problemas
histricos de pobreza e desigualdade social.
Nessa linha, o Programa Bolsa Famlia surgiu como uma unificao de quatro
programas anteriormente criados pelo Governo Federal (Bolsa Alimentao, Bolsa
Escola, Auxlio Gs e o Carto Alimentao) com o objetivo de beneficiar as famlias j
pertencentes a estas polticas e ampliar o nmero total de beneficirios. At ento, o

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Brasil no possua programas deste padro unificado, no qual as famlias pobres,
indivduos sem vnculo empregatcio, com alguma condio de deficincia e/ou velhice,
assim como grupo familiar com filhos fossem includos (MESQUITA, 2007).
Tendo unificado o pblico-alvo, os critrios de elegibilidade e a estrutura de
gesto dos programas de transferncia de renda ento existentes, a poltica pblica atua
no sentido de atender ao universo da populao em situao de pobreza (CASTRO;
MODESTO, 2010, p. 59), constituindo-se como uma poltica focalizada que visa
assegurar direitos universais a um estrato determinado da populao, compensando as
desigualdades existentes. Neste sentido, o PBF contempla a dimenso estratificacional
do Sistema Legal, proposta por ODonnell (2013), j que, na medida em que consegue
elevar as condies materiais da populao pobre, estabelece uma situao mais
igualitria, independente de atributos de classe (CASTRO; MODESTO, 2010, p. 52).
O Programa despontou-se como uma forma de proteo s famlias que vivem
em situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privao (ausncia de
renda, precrio ou nulo acesso aos servios pblicos, dentre outros) e/ou fragilizao de
vnculos afetivos (BRASIL, 2004), possuindo trs eixos principais: a transferncia de
renda promove o alvio imediato da pobreza; as condicionalidades reforam o acesso a
direitos sociais bsicos nas reas de educao, sade e assistncia social; e as aes e
programas complementares objetivam o desenvolvimento das famlias, de modo que os
beneficirios consigam superar a situao de vulnerabilidade (MDS, 2014).
A referida poltica pblica est presente em todos os municpios (CASTRO;
MODESTO, 2010) e, em ltima instncia, administrada no mbito local, o que
significa que por meio das gestes municipais o Sistema Legal se estende
homogeneamente em todo o territrio do Estado brasileiro, expressando a sua dimenso
territorial.
Deste modo, sua gesto descentralizada e compartilhada entre a Unio,
estados, Distrito Federal e municpios. Nesse sentido, cabe descrever o conceito de
descentralizao, de forma a compreender o papel de cada esfera. Sendo assim,
Cavalcante (2009) coloca que:
[a descentralizao] ocorre em duas frentes: uma de carter estritamente
poltico que inclui a transferncia de poder e autonomia ao ente subnacional,
o que implica na existncia de assembleias legislativas regionais e estrutura
tributria prpria; e outra mais restrita gesto, que consiste na delegao de
funes no processo de implementao e execuo das polticas pblicas
(CAVALCANTE, 2009, p. 8).

O PBF est voltado a segunda frente, pois a transferncia de autoridade e

responsabilidade para funes pblicas do governo central para os governos
intermedirios e locais (WORLD BANK, 2001).
Em 1988, a Constituio brasileira transferiu a autonomia de gesto aos
municpios e, com isso, criou mais um ente federado no Estado, transformando o Brasil
em um dos poucos casos no mundo de federalismo trino, que integra Unio, estados e
municpios (NOLL, 2011). Esse pacto federativo pode ser analisado sob a tica da
dimenso interinstitucional apresentada por ODonnell (2012; 2013), na qual o Estado e
a democracia, bem como suas instituies democrticas, devem estar institucionalizados
e funcionando de forma coerente entre elas. No caso do pacto federativo, os trs nveis
da federao trabalham de forma cooperada em questes como educao bsica, sade
e, como veremos, gesto do Programa Bolsa Famlia.

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Assim, a gesto do PBF apresenta os trs nveis de descentralizao. Cabe ao
nvel federal: articular junto aos gestores estaduais, do Distrito Federal e municipais a
implementao do Programa e do Cadastro nico2. Alm de acompanhar e fiscalizar as
famlias beneficirias pelo Sistema nico de Assistncia Social SUAS, o MDS ainda
tem a responsabilidade da gesto do contrato de prestao de servios com a Caixa
Econmica Federal, que o agente operador do Bolsa Famlia, executando
operacionalmente o Cadastro nico e aes de transferncia direta de renda do Governo
Federal (MDS, 2014).
J no nvel estadual, cabe ao governo dar apoio aos municpios para
implementao do PBF, na informao do uso do Cadastro nico, assim como a
promoo de aes que gerem trabalho, atividades produtivas e renda. A capacitao e
fornecimento de infraestrutura tambm so de responsabilidade dos estados. Por fim,
cabe aos municpios a gesto local do Bolsa Famlia e do Cadastro nico e a indicao
pela prefeitura do gestor responsvel pelo PBF (MDS, 2014).
Nessa perspectiva, o Gestor Municipal do PBF assume cinco funes, das quais:
1) assumir a interlocuo poltica entre a prefeitura, o MDS e o estado para a
implementao do Bolsa Famlia e do Cadastro nico; 2) coordenar a relao entre as
secretarias de assistncia social, educao e sade para o acompanhamento dos
beneficirios do Bolsa Famlia e a verificao das condicionalidades; 3) coordenar a
execuo dos recursos transferidos pelo governo federal para o Programa Bolsa Famlia
nos municpios; 4) assumir a interlocuo, em nome do municpio, com os membros do
Comit/ Conselho de Controle Social do municpio, garantindo a eles o
acompanhamento e a fiscalizao das aes do Programa na comunidade e; 5)
coordenar a interlocuo com outras secretarias e rgos vinculados ao prprio governo
municipal, do estado e do Governo Federal e, ainda, com entidades no governamentais,
com o objetivo de facilitar a implementao de programas complementares para as
famlias beneficirias do Bolsa Famlia (BRASIL, 2005).
A partir disso realizada a distribuio dos valores s unidades familiares, que
variam de acordo com a situao socioeconmica e a composio de membros do
domiclio. So beneficiadas famlias com renda per capita de at R$ 140,00 (situao de
pobreza) ou at R$ 70,00 (situao de extrema pobreza).
O Programa Bolsa Famlia vincula o benefcio pago ao cumprimento de
condicionalidades, que so os compromissos assumidos pelo ncleo familiar assim
como pelo poder pblico, visando a ampliao do acesso dessas famlias a seus direitos
sociais bsicos. Tais condicionalidades resultam em dois pontos: 1) levam as famlias a
assumirem e cumprirem esses compromissos tendo em vista a manuteno do mesmo e;
2) as condicionalidades responsabilizam o poder pblico pela oferta dos servios
pblicos de sade, educao e assistncia social (MDS, 2014). Segundo Cohn e
Fonseca:
seu objetivo [das condicionalidades] associar o complemento de renda
assegurado pelo programa ao acesso das crianas e adolescentes educao
bsica, sua permanncia na escola, insero dos grupos familiares na rede
de sade, com especial nfase nas crianas, gestantes e nutrizes, e na rede de
proteo social, alm de garantia de que as crianas no sero expostas ao
trabalho infantil (COHN e FONSECA: 2004, p. 14)

O Cadastro nico (Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal) um instrumento de
coleta e gesto de dados que identifica e caracteriza as famlias de baixa renda (MDS, 2014).

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Nesse sentido, a literatura considera o impacto positivo do PBF sobre a
desigualdade no Brasil, j que o ndice de Gini3 caiu 2,8% (de 0,559 em 1995 para
0,571 em 2004) sendo o PBF responsvel por 21% desta queda (DANTAS; NERI,
2013).
A quarta dimenso da efetividade do sistema legal, segundo O'Donnell, refere-se
a garantia que nenhuma instituio estatal escape do controle da legalidade de suas
aes - dimenso horizontal que, aos olhos da anlise da gesto do programa Bolsa
Famlia, pode ser verificada atravs de seu sistema de fiscalizao. Operado por
diversas instituies integradas, possui: i) consulta pblica aos dados de transferncias
dos benefcios atravs do site da Caixa Econmica Federal; ii) fiscalizao in loco
liderada pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS); iii)
Instncias de Controle do Bolsa Famlia (ICSs) que acompanham as atividades do
gestor municipal, alm iv) de auditorias realizadas pelas Instncias de Controle Interno
e Externo do Poder Executivo, que compem a Rede Pblica de Fiscalizao (RPF)4
(MDS, 2014).
Tendo em vista estes nveis de articulao, a gesto descentralizada do PBF se
apresenta como
uma prtica regular e adequada das aes relacionadas ao cumprimento dos
compromissos assumidos no Termo de Adeso5 ao PBF [...] sendo esta
mensurada por indicadores de qualidade da gesto que compe o ndice de
Gesto Descentralizada - IGD (MONTEIRO; FERREIRA; TEIXEIRA; 2009,
p. 217)

Desde 2006, o Governo Federal vem pagando aos municpios um valor bsico
por beneficirio - atualmente o valor de R$ 3,25 por sua integrao ao programa - com
objetivo de estimular as gestes municipais a alcanar as metas de cadastramento e
manuteno do PBF estabelecidas pelo Governo Federal. A verba a ser repassada ao
municpio calculada a partir do resultado mensal do ndice de Gesto Descentralizada
Municipal (IGD-M). Em suma, o IGD-M obtido por meio de quatro fatores,
representados no Quadro 2:
QUADRO 2- Resumo do Clculo do IGD-M
Fatores

Caractersticas
a. qualidade e integridade das informaes constantes no Cadastro nico para
Programas Sociais (taxa de cobertura de cadastros);
b. atualizao da base de dados do Cadastro nico (taxa de atualizao de
cadastros);
c. informaes sobre o cumprimento das condicionalidades da rea de educao
(taxa de crianas com informaes de frequncia escolar);
d. informaes sobre o cumprimento das condicionalidades da rea de sade (taxa
de famlias com acompanhamento das condicionalidades de sade).

Fator 1 (Fator de
Operao): a mdia
aritmtica das
seguintes variveis:

Fator 2

Fator de adeso ao Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), que expressa

se o municpio aderiu ao SUAS, de acordo com a Norma Operacional Bsica
(NOB/Suas);

O ndice de Gini, numericamente, varia de zero a um (alguns apresentam de zero a cem). No Relatrio
de Desenvolvimento Humano 2004 elaborado pelo PNUD, o Brasil aparece com ndice de 0,591, quase
no final da lista de 127 pases. Apenas sete naes apresentam maior concentrao de renda. Disponvel
em: <www.ipea.gov.br>.
4
Mais informaes em: <www.mds.gov.br/bolsafamilia/fiscalizacao>.
5
A adeso o documento que trata dos compromissos assumidos por municpios, estados, Distrito
Federal e, do outro lado, o Governo Federal. Disponvel em: <www.mds.gov.br/falemds/perguntasfrequentes/bolsa-familia/bolsa-familia/gestor/termo-de-adesao>

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Fatores
Fator 3

Caractersticas
Fator de informao da apresentao da comprovao de gastos dos recursos
do IGD-M, que indica se o gestor do Fundo Nacional de Assistncia Social
(FNAS) registrou no SUASWEB a mencionada comprovao de gastos ao
Conselho Municipal de Assistncia Social.
Fator de informao da aprovao total da comprovao de gastos dos
recursos do IGD-M pelo Conselho Municipal de Assistncia Social, que indica se
este colegiado registrou no SUASWEB a aprovao integral das contas
apresentadas pelo gestor do Fundo Municipal de Assistncia Social.

Fator 4

Fonte: elaborao prpria a partir de dados do MDS (2014).

O clculo do IGD-M multiplica o resultado do Fator 1 pelos outros trs fatores,

que se d pela seguinte frmula: IGD-M = Fator 1 x Fator 2 x Fator 3 x Fator 4. Logo, o
no atendimento de qualquer um desses trs ltimos fatores zera o valor, implicando
no no recebimento dos recursos.
Embora os fatores 2, 3 e 4 impactem no recebimento de recursos e na
consequente possibilidade de melhoria dos processos de gesto, seu impacto sobre a
proviso do servio aos beneficirios indireto. J o Fator de Operao, por se referir
ao cadastramento das famlias e ao acompanhamento das condicionalidades, tem um
impacto direto sobre a vida dos beneficirios, uma vez que a partir do cadastro que so
selecionadas as famlias que recebero os benefcios e atravs do acompanhamento
das condicionalidades que aumentam as garantias de que as famlias tenham acesso aos
servios de sade e educao.
Levando em considerao que as gestes municipais so responsveis pela
operacionalizao das polticas pblicas de nvel federal, inferimos que houve tempo de
maturao suficiente para os municpios se especializarem na gesto do PBF, estando
aptos atingir suas metas. Assim, para verificao da eficcia das burocracias (segundo
marco terico discutido anteriormente) seria necessrio um estudo aprofundado da
relao entre os fatores que compem o IGD-M e seu impacto nas gestes locais para
averiguao de sua conformidade com o sistema legal. Porm, devido a
indisponibilidade de acesso a toda a base de dados referente aos 5.561 municpios
brasileiros, foi necessria a escolha de casos chave para efetuar este estudo.

2 Procedimentos Metodolgicos

Para este estudo foram utilizadas trs estratgias de pesquisa, baseados no

mtodo comparativo: abordagem centrada em estudo de casos (para seleo da amostra
a ser analisada); mtodo das variaes concomitantes, atravs da aplicao de uma
regresso linear, com o objetivo de constatar a intensidade da relao entre a
distribuio de benefcios do Bolsa Famlia e o IGD-M (ndice de gesto
descentralizada municipal); por fim, uma anlise descritiva a partir de uma escala de
graduao do IGD-M.

2.2 Escolha dos casos

Tomamos como base a abordagem centrada em estudo de casos (nmero de

casos pequeno), onde Borges (2008) identifica que estudos de caso procuram produzir
argumentos de "mdio alcance" com intuito de explicar processos e dinmicas sociais e
polticas de larga escala no espao e no tempo (BORGES, 2008, p.87). Retomando
Ragin e Zaret (1983), esta estratgia de investigao tem como unidade de anlise um
ou mais eventos ou classes de um fenmeno, que so abordados de forma detalhada e
holstica.

11
Os casos escolhidos para esta investigao foram determinados por seu nvel de
semelhana, com objetivo de resolver nosso problema de pesquisa, norteado pela
pergunta: as burocracias locais (governos municipais das capitais brasileiras) esto
sendo eficazes na gesto do Programa Bolsa Famlia?
A escolha por analisar as capitais brasileiras deu-se a partir de uma srie de
caractersticas semelhantes, tais como: a) demografia: os municpios concentram maior
parte da populao em cada estado; b) economia: possuem renda per capita mdia
superior a rendapc mdia do estado em grande parte dos casos, por fim c)
desenvolvimento social: capitais possuem IDH-M superior ao brasileiro em 96% dos
casos.
Em relao aos aspectos demogrficos, podemos afirmar que a populao das 26
capitais estaduais e Braslia (DF) estava em torno de 45 milhes de pessoas em 2010
(CENSO, 2010), concentrando cerca de 24% do total populao brasileira, alm de
possuir altssimas taxas de densidade demogrfica (Fortaleza/CE, por exemplo, possui
mais de 7 mil habitantes/km2). Esta concentrao populacional deve-se, por exemplo,
aos fluxos migratrios, onde os ndices mais altos de eficcia migratria6 so vistos
principalmente nas capitais regionais, que demonstram maior poder de atrao quando
comparadas ao nvel metropolitano, destacando que a geografia dos fluxos est
estreitamente associada s mudanas observadas no mercado de trabalho (IBGE, 2013).
Uma das maneiras de analisar o desempenho econmico de um municpio se d
a partir do clculo da renda per capita (razo entre o somatrio da renda de todos os
indivduos residentes em domiclios particulares permanentes e o nmero total desses
indivduos - Atlas Brasil, 2013). As capitais dos estados brasileiros apresentam renda
per capita superior a mdia dos estados e, em 78% dos casos, supera a mdia nacional
(R$ 793,87), demonstrando a concentrao de riqueza nestes municpios em relao
mdia de cada estado.
Para a anlise de desenvolvimento social nos municpios, o indicador mais
utilizado o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), que no Brasil
aplicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). O IDHM brasileiro
segue as mesmas trs dimenses do IDH Global longevidade (oportunidade de se
levar uma vida longa e saudvel), educao (ter acesso ao conhecimento) e renda (poder
desfrutar de um padro de vida digno), mas vai alm: adequa a metodologia global ao
contexto brasileiro disponibilidade de indicadores nacionais. Sua medio (valor que
varia entre 0 e 1) feita da seguinte forma: valores entre 0 e 0.499 so considerados
"muito baixos"; entre 0.500 e 0.599 de "baixo" desenvolvimento; entre 0.600 e 0.699,
"mdio desenvolvimento"; entre 0.700 e 0.799 so de "alto desenvolvimento" e, por fim,
acima de 0.800 "desenvolvimento muito alto".
Quando analisamos os estados brasileiros, a partir das suas capitais, possvel
observar que estes municpios possuem IDHM superior a mdia brasileira (0,727),
concentrando as posies entre as faixas "alto" (20 capitais) e "muito alto" (07 capitais:
Porto Alegre, So Paulo, Belo Horizonte, Curitiba, Braslia, Vitria e Florianpolis).
Apesar das caractersticas animadoras em relao aos aspectos socioeconmicos
acima apresentados, quando verificamos os dados referente s taxas de pobreza dos
municpios em questo, em mdia, 49% da populao est abaixo da linha da pobreza
nas capitais dos estados brasileiros.

Saldo positivo entre o movimento de entrada (imigrao) e sada de pessoas (emigrao) do municpio.

12
Uma das formas encontradas pelo governo brasileiro como forma de aliviar a
pobreza e extrema pobreza no pas, como citado anteriormente, apresenta-se atravs de
polticas de transferncias monetrias como o Programa Bolsa Famlia (PBF). O Quadro
3, abaixo apresentado, expressa a distribuio dos benefcios do Bolsa Famlia para cada
capital dos estados brasileiros.
QUADRO 3 Nmero de famlias beneficirias do PBF em capitais brasileiras

% FAMLIAS
BENEFICIRIAS
(jan/2014)

CAPITAL
Florianpolis
(SC)

% FAMLIAS
BENEFICIRIAS
(jan/2014)

CAPITAL

5.036

Campo Grande
(MS)

Palmas (TO)

11.260

Vitria (ES)

11.848

Boa Vista (RR)

CAPITAL

% FAMLIAS
BENEFICIRIAS
(jan/2014)

31.939

Macei (AL)

89.270

Curitiba (PR)

33.183

Braslia (DF)

93.365

Aracaju (SE)

40.703

Belm (PA)

93.984

22.814

Natal (RN)

48.057

Recife (PE)

129.277

Macap (AP)

23.523

Porto Alegre
(RS)

49.805

Manaus (AM)

138.834

Porto Velho
(RO)
Rio Branco
(AC)

24.388

Joo Pessoa (PB)

56.545

Salvador (BA)

181.226

24.903

Teresina (PI)

70.293

Fortaleza (CE)

194.239

Cuiab (MT)

25.313

Belo Horizonte
(MG)

70.885

Rio de Janeiro
(RJ)

243.147

Goinia (GO)

29.059

So Lus (MA)

84.645

So Paulo (SP)

353.572

Fonte: Elaborao prpria a partir de MDS, 2014.

3 Anlise comparada entre as capitais brasileiras

Ao nos propormos a analisar a qualidade da gesto do Programa Bolsa Famlia,

atravs da verificao da efetividade do seu sistema legal e eficcia de suas burocracias
locais - ou seja, se o Estado atua de forma eficaz e uniforme em todas as capitais do
Brasil - construmos um modelo de regresso linear que possui como varivel
dependente o nmero de famlias beneficirias do Programa Bolsa famlia e como
variveis independentes, ou seja, aquelas que influenciariam o nmero de famlias
beneficirias por cidade, os indicadores sociais a seguir: o ndice de Gini, o IGD-M,
Renda per capita e IDH-M.
Este modelo de regresso explica em torno de 49% do que necessrio para a
distribuio de benefcios. O nmero avaliado pelo R Square no Quadro 4:

QUADRO 4 Modelo de regresso linear

ModelSummary

Model

R Square

Adjusted R
Std. Error of the
Square
Estimate
1
,701a
,491
,338
66360,336
a.Predictors: (Constant), IDHM Educao (2010), IGD-M (jan/2014),
GINI (2010), IDHM Longevidade (2010), RENDApc (2010), IDHM
(2010)

Fonte: elaborao prpria.

13
As variveis que influenciam de maneira diferente a distribuio do Programa
Bolsa Famlia. Essa diferena medida pela significncia (sig. no Quadro 5), nmero
que varia de ,0 a ,1 e mede a importncia das variveis no fenmeno. Um ndice de
significncia menor que ,5 demonstra que a varivel se relaciona com o fenmeno e,
quanto mais prximo a zero, mais forte essa correlao. Variveis cujo resultado
superior a ,51 no demonstram correlaes fortes com o fenmeno, podendo ser
suprimidas da anlise descritiva.
Como pode ser observado no Quadro 5, as variveis relacionadas ao ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH) das cidades pouco influenciam na distribuio de
recursos do PBF. J a desigualdade de renda nos municpios, medida pelo ndice de
Gini, bem como a gesto municipal, medida pelo IGD-M, influenciam de forma
significativa a distribuio de benefcios.

QUADRO 5 Teste de significncia

Model

Coefficientsa
UnstandardizedCoefficients Standardized
Coefficients
B

(Constant)

Std. Error

Sig.

Beta

LowerBound

-1047027,313 1822568,936

IGD-M (jan/2014)
-426759,584 196005,655
GINI (2010)
1467492,335 488667,015
RENDApc (2010)
8,791
293,590
IDHM (2010)
161028,893 6601279,245
IDHM Longevidade (2010)
949079,503 2832315,995
IDHM Educao (2010)
-504534,989 2450264,526
a.DependentVariable: N FAMLIAS BENEFICIRIAS (jan/2014)

95,0%
ConfidenceInterval for B

-,574
-,371
,524
,040
,069
,229
-,267

-2,177
3,003
,030
,024
,335
-,206

,572

UpperBound

-4848839,494

2754784,868

,042
-835620,215
,007
448150,804
,976
-603,627
,981 -13608998,318
,741 -4959028,135
,839 -5615697,227

-17898,953
2486833,865
621,208
13931056,103
6857187,140
4606627,249

Fonte: elaborao prpria.

Desta forma, trabalharemos com a anlise do IGD-M e ndice de Gini dos

municpios de forma articulada, pois estas variveis influenciam a distribuio de
recursos do programa. A organizao das capitais e seus respectivos ndices pode ser
observada nos quadros a seguir:

QUADRO 6 - ndice de Gesto Descentralizada das capitais brasileiras (janeiro/2014)

Boa Vista (RR)

IGD-M
(jan/20
14)
0,89

CAPITAL

IGD-M
(jan/2014)

Manaus (AM)

IGD-M
(jan/201
4)
0,79

So Lus (MA)

0,73

Campo Grande (MS)

Joo Pessoa (PB)
Palmas (TO)

0,86
0,84
0,84

Porto Alegre (RS)

Goinia (GO)
Cuiab (MT)

0,79
0,78
0,77

Macap (AP)
Florianpolis (SC)
Braslia (DF)

0,72
0,71
0,70

Vitria (ES)

0,84

So Paulo (SP)

0,77

Natal (RN)

0,70

CAPITAL

CAPITAL

Aracaju (SE)

0,83

Rio Branco (AC)

0,75

Rio de Janeiro (RJ)

0,66

Belo Horizonte (MG)

0,82

Fortaleza (CE)

0,74

Recife (PE)

0,65

Curitiba (PR)

0,82

Teresina (PI)

0,74

Belm (PA)

0,63

0,79

Porto Velho (RO)

0,73

Salvador (BA)

0,62

Macei (AL)
Fonte: MDS (2014).

14
QUADRO 7 ndice de Gini

CAPITAL

GINI (2010)

CAPITAL

GINI
(2010)

CAPITAL

GINI
(2010)

Florianpolis (SC)

0,54

Rio Branco (AC)

0,59

Teresina (PI)

0,61

Curitiba (PR)

0,55

Belo Horizonte (MG)

0,60

Aracaju (SE)

0,62

Campo Grande (MS)

0,56

Porto Alegre (RS)

0,60

0,62

Porto Velho (RO)

0,56

Vitria (ES)

0,60

Boa Vista (RR)

0,58

Belm (PA)

0,61

Goinia (GO)

0,58

Fortaleza (CE)

0,61

Palmas (TO)

0,58

Manaus (AM)

0,61

Cuiab (MT)

0,59

Natal (RN)

0,61

Macap (AP)

0,59

So Lus (MA)

0,61

Rio de Janeiro (RJ)
So Paulo (SP)
Braslia (DF)
Macei (AL)
Salvador (BA)
Recife (PE)

Fonte: Altas Brasil (2013).

Joo Pessoa (PB)

0,62
0,62
0,63
0,63
0,63
0,68

4 Discusso dos Resultados

Como forma de avaliao das burocracias locais do Programa Bolsa Famlia,

atravs do IGD-M, construmos um modelo de anlise que possibilitasse um corte para
anlise a partir de uma escala de graduao:

Figura 1 - Escala de Anlise do IGD-M

IGD > 0,8 - "excelncia" na gesto local

IGD entre 0,7-0,79 - "gesto local eficaz"
IGD < 0,69 - "baixa eficcia"

Fonte: Elaborao prpria.

As capitais cujo IGD-M inferior a 0,69 demonstram uma baixa eficcia da

gesto local na consecuo do Programa. o caso das capitais Salvador, Belm, Recife
e Rio de Janeiro. Esse grupo possui um ndice de Gini maior que a mdia brasileira (a
qual 0,60), sendo, portanto, mais desigual que o restante do pas. As duas capitais
nordestinas possuem, ainda, uma elevada porcentagem de famlias pobres, 35,17% em
Salvador e 38,26% em Recife, nas quais em torno de 10% no so beneficiadas pelo
PBF mesmo tendo direito a ele, o que sugere que as gestes municipais no so
suficientemente preparadas para garantir o acesso poltica do governo federal.
No Rio de Janeiro, em que pese a baixa eficincia local, as cidades so mais
ricas e, portanto com menos pobres. Isso influencia, tambm, na cobertura das famlias,
tendo em vista uma menor porcentagem de famlias ainda no possurem o benefcio
(em torno de 4%).
As capitais nas quais o ndice de Gesto Descentralizada Municipal se localizou
no intervalo entre 0,7 e 0,79 foram consideradas nesse trabalho como gestes locais
eficientes. Essas possuem uma mdia de ndice de Gini abaixo da nacional e cobrem em
torno de 20% das famlias beneficirias do Programa. No entanto, percebe-se que um
IGD-M eficiente no o suficiente para cobrir toda a extenso de famlias que
necessitam do Programa. Isso porque, capitais como Porto Velho, Teresina e So Lus
possuem mais de 10% de famlias pobres que ainda no foram includas na categoria de
beneficirias.

15
O mesmo movimento acontece nas capitais que so excelentes na gesto local,
ou seja, com IGD-M acima de 0,8. Cidades do norte e nordeste, como Boa Vista e Joo
Pessoa, possuem um ndice elevado, mas possuem, de forma concomitante, uma
porcentagem elevada (acima de 10%) de famlias no includas no Programa. A capital
da regio sul em que o IGD-M excelente, Curitiba, possui tambm um baixo ndice de
Gini, maior riqueza e menos de 1% de famlias pobres no inclusas no Programa Bolsa
Famlia.
A comparao entre capitais e seus IGD-M nos permite observar que, nos
bolses de pobreza brasileiros, como Norte e Nordeste, ainda h uma porcentagem
significativa de pessoas que no recebem o Programa Bolsa Famlia e tm direito a ele.
Diante disse, em que pese algumas capitais possuam um IGD-M elevado, elas tambm
possuem muitas famlias ainda no-beneficirias.
Uma anlise mais detalhada dos fatores que compem o IGD-M em cada
municpio permite tirar algumas concluses sobre como as gestes locais vm
administrando as demandas impostas pela Lei n do Bolsa Famlia. Esse exame por
consequncia, permite perceber tambm como elas tm contribudo para a qualidade da
democracia no Estado brasileiro, no que se refere garantia a um conjunto mnimo de
direitos e capacidades bsicas aqui representados pelas condicionalidades de sade e
educao populao beneficiria da poltica pblica nas capitais.

QUADRO 8 - Taxas correspondentes composio do IGD-M

IGD-M
(jan/2014)

TCQC
(jan/2014)

TAC
(jan/2014)

TAFE
(jan/2014)

TAAS
(jan/2014)

Boa Vista (RR)

0,89

1,00

0,58

0,96

1,00

Campo Grande (MS)

0,86

1,00

0,63

0,93

0,88

Joo Pessoa (PB)

0,84

1,00

0,68

0,87

0,82

Palmas (TO)

0,84

1,00

0,62

0,93

0,79

Vitria (ES)

0,84

1,00

0,56

0,97

0,83

Aracaju (SE)

0,83

1,00

0,71

0,91

0,69

Belo Horizonte (MG)

0,82

1,00

0,49

0,95

0,85

Curitiba (PR)

0,82

0,94

0,61

0,94

0,77

Macei (AL)

0,79

1,00

0,68

0,86

0,62

Manaus (AM)

0,79

1,00

0,68

0,95

0,52

Porto Alegre (RS)

0,79

1,00

0,60

0,97

0,58

Goinia (GO)

0,78

1,00

0,45

0,96

0,72

Cuiab (MT)

0,77

1,00

0,61

0,93

0,54

So Paulo (SP)

0,77

0,78

0,55

0,93

0,83

Rio Branco (AC)

0,75

0,96

0,60

0,70

0,74

Fortaleza (CE)

0,74

1,00

0,66

0,89

0,40

Teresina (PI)

0,74

1,00

0,61

0,99

0,34

Porto Velho (RO)

0,73

1,00

0,62

0,97

0,33

So Lus (MA)

0,73

1,00

0,64

0,90

0,37

Macap (AP)

0,72

0,88

0,62

0,76

0,29

Florianpolis (SC)

0,71

0,92

0,37

0,94

0,62

Braslia (DF)

0,70

1,00

0,58

0,86

0,35

Natal (RN)

0,70

1,00

0,52

0,95

0,32

CAPITAL

16
IGD-M
(jan/2014)

TCQC
(jan/2014)

TAC
(jan/2014)

TAFE
(jan/2014)

TAAS
(jan/2014)

Rio de Janeiro (RJ)

0,66

0,76

0,57

0,87

0,45

Recife (PE)

0,65

1,00

0,55

0,86

0,19

Belm (PA)

0,63

0,83

0,63

0,95

0,09

0,69

0,30

CAPITAL

Salvador (BA)
0,62
0,99
0,48
Fonte: Folha de Pagamentos do Programa Bolsa Famlia (MDS, 2014).

O Quadro 8 demonstra que as capitais tm tido sucesso no cadastramento de

novos beneficirios, pois todas podem ser consideradas excelentes ou eficazes no que se
refere Taxa de Cobertura Qualificada de Cadastros (TCQC). So Paulo e Rio de
Janeiro demonstram maior dificuldade em relao s demais, mas tambm so os
municpios que possuem um maior nmero de famlias no perfil, o que pode explicar a
maior dificuldade de cobertura.
O mesmo no acontece com a Taxa de Atualizao Cadastral (TAC), pois quase
a totalidade das capitais possui um baixo rendimento ao se tratar de atualizar os
cadastros j existentes. A exceo Aracaju (SE) em que a TAC de 0,71 demonstra
eficcia na gesto local. Contudo, esse ndice pouco mais elevado do que a aqueles
que esto na faixa imediatamente inferior (baixa eficcia), que compreende valores
entre 0 e 0,69.
Quanto ao acompanhamento escolar dos filhos das famlias beneficirias, a Taxa
de Acompanhamento de Frequncia Escolar (TAFE) indica que quase todas as capitais
so excelentes ou eficazes neste quesito, com exceo de Salvador em que o ndice de
0,69 aponta para uma baixa eficcia. Esta capital, porm, apresenta um resultado
inferior em relao s demais no apenas neste quesito, mas na maioria do demais,
sendo a ltima colocada na classificao do IGD-M.
Ao contrrio dos ndices expostos at agora - TCQC, TAC e TAFE que
expressam certa homogeneidade entre si, a Taxa de Acompanhamento de Agenda de
Sade (TAAS) a que exibe maior variao entre as capitais, sendo tambm a que mais
impacta na variao do IGD-M. Isso fica claro noQuadro9 em que se observa que se o
IGD-M fosse calculado desconsiderando-se a TAAS, todos os municpios seriam
excelentes ou eficazes na gesto da poltica pblica.
QUADRO 9 - Simulao IGD-M sem TAAS

IGD-M
(jan/2014)

TCQC (jan/2014)

TAC (jan/2014)

TAFE (jan/2014)

Boa Vista (RR)

0,85

1,00

0,58

0,96

Campo Grande (MS)

0,85

1,00

0,63

0,93

Joo Pessoa (PB)

0,85

1,00

0,68

0,87

Palmas (TO)

0,85

1,00

0,62

0,93

Vitria (ES)

0,84

1,00

0,56

0,97

Aracaju (SE)

0,87

1,00

0,71

0,91

Belo Horizonte (MG)

0,81

1,00

0,49

0,95

Curitiba (PR)

0,83

0,94

0,61

0,94

Macei (AL)

0,85

1,00

0,68

0,86

Manaus (AM)

0,88

1,00

0,68

0,95

Porto Alegre (RS)

0,86

1,00

0,60

0,97

CAPITAL

17
IGD-M
(jan/2014)

TCQC (jan/2014)

TAC (jan/2014)

TAFE (jan/2014)

Goinia (GO)

0,80

1,00

0,45

0,96

Cuiab (MT)

0,85

1,00

0,61

0,93

So Paulo (SP)

0,75

0,78

0,55

0,93

Rio Branco (AC)

0,75

0,96

0,60

0,70

Fortaleza (CE)

0,85

1,00

0,66

0,89

Teresina (PI)

0,87

1,00

0,61

0,99

Porto Velho (RO)

0,86

1,00

0,62

0,97

So Lus (MA)

0,85

1,00

0,64

0,90

Florianpolis (SC)

0,74

0,92

0,37

0,94

Braslia (DF)

0,81

1,00

0,58

0,86

Natal (RN)

0,82

1,00

0,52

0,95

Rio de Janeiro (RJ)

0,73

0,76

0,57

0,87

Recife (PE)

0,80

1,00

0,55

0,86

Macap (AP)

0,75

0,88

0,62

0,76

Belm (PA)

0,80

0,83

0,63

0,95

0,48

0,69

CAPITAL

Salvador (BA)
0,72
0,99
Fonte: Folha de Pagamentos do Programa Bolsa Famlia (MDS, 2014 ).

Como observamos no Quadro 8, dos 27 municpios examinados, 17 apresentam

TAAS abaixo de 0,69, o que representa 63% de capitais com baixa eficcia no
acompanhamento dessa condicionalidade. Do restante, apenas 4 (15%) capitais
demonstram uma gesto excelente nesse quesito e 6 (22%) delas uma gesto eficaz.
A heterogeneidade no acompanhamento de sade pode-se dever ao fato de os
municpios terem autonomia na execuo de polticas pblicas nessa rea, embora, por
fora de dispositivos constitucionais e transferncias condicionadas (ARRETCHE,
2012, cap. 4 e 5) sejam fortemente coordenados e regulados pelo governo central. Esses
dados talvez sugiram que no que tange ao acompanhamento de gestantes, ao calendrio
de vacinao e nutrio de crianas itens em que a condicionalidade se concentra
por mais que haja coordenao e regulao nacional, os governos locais no conseguem
atingir as metas impostas, impactando na gesto do programa como um todo no nvel
local, vide a variao no IGD-M.
Como tange educao, embora os municpios tenham mais autonomia de
execuo do que em polticas de sade (ARRETCHE, 2012, cap. 4 e 5), h mais
homogeneidade nos resultados. Portanto, a centralizao da coordenao pelo governo
central no impacta no nvel local quando se trata de acompanhar a frequncia escolar
das crianas. O sucesso neste, caso, parece estar relacionado s iniciativas dos governos
locais.
Assim, pode-se concluir que, no que se refere garantia dos direitos bsicos
sade e educao - direitos habilitadores da agncia as burocracias locais nas capitais
atuam parcialmente em conformidade com o que prev a Lei n 10.836/2004do Bolsa
Famlia, pois obtm sucesso no acompanhamento de educao mas no no de sade. J
no que tange incluso de novos beneficirios, as burocracias so bem sucedidas em
incluir famlias no perfil de uma forma mais homognea entre as capitais, atuando em
conformidade com a dimenso estratificacional e territorial do Sistema Legal que neste
caso, est expresso pela Lei do PBF. Com relao aos cadastros desatualizados, haveria

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que se proceder um estudo mais aprofundado para entender porque a atualizao de
cadastro menos priorizada do que o cadastramento de novos beneficirios.
A gesto do programa pelas burocracias locais demonstra, neste estudo que, o
programa obteve um sucesso parcial em garantir condies habilitadoras da agncia
para o exerccio dos direitos de cidadania. Para ODonnell (2013), as escolhas na esfera
poltica se tornam limitadas para indivduos que esto privados de capacidades e
direitos bsicos.
Neste sentido, contudo, o autor refora que a plena realizao de um Estado
democrtico um horizonte normativo, nunca alcanvel por completo. Ao ressaltar a
importncia desse horizonte no fornecimento de uma orientao conceitual e emprica
para detectar e avaliar mudanas em sua direo (ODONNELL, 2011, p. 120), pode-se
afirmar que avaliao das burocracias locais atravs do IGD-M certamente contribui
para tal.

5 Consideraes Finais

A partir da anlise do IGD-M nas capitais brasileiras e a ideia de agncia de

ODonnell (2011; 2013), na qual fica claro o papel do Estado na garantia de liberdades e
oportunidades que permitam ao cidado dispor de uma vida digna de condies
sociais adequadas, com acesso a sade e educao, alm de permitir liberdades polticas
pode-se observar que o Programa Bolsa Famlia alcana ndices satisfatrios quando
analisado ao plano nacional, pois inclui uma porcentagem elevada de usurios
considerados pobres ou abaixo da linha da pobreza ao longo do territrio nacional.
Entretanto, a anlise comparada do ndice de Gesto Descentralizada Municipal
entre as capitais estaduais e Braslia, permite-nos observar tambm que o PBF, poltica
pblica gestada no mbito da Unio, no se comporta da mesma forma em todos os
municpios do territrio. Desta forma, ficaria prejudicada a qualidade da democracia
brasileira, partindo dos pressupostos de ODonnell (2013) no tocante efetividade do
sistema legal do Estado. Para o autor, um estado efetivo e territorializado contribui para
a melhora da democracia no pas.
Observamos na pesquisa que as diferentes gestes locais influenciam nos
resultados da poltica pblica federal. Seus diferentes IGD-M demonstram que a
efetividade do PBF est comprometida, sobretudo nas regies mais pobres e desiguais
do pas, cujas capitais so Salvador (BA) e Recife (PE). Alm disso, Rio de Janeiro (RJ)
e Belm (PA), tambm no conseguem assumir de forma total a gesto do programa,
possuindo ndices de baixa eficincia local. Isso compromete a distribuio de
benefcios nos municpios, o que faz com que o cidado que tem direito a receb-lo s
no o possui em razo da m qualidade da gesto local da capital que este reside.
A implementao do IGD-M trouxe ao Governo Federal uma forma de controlar
a efetividade do Programa Bolsa Famlia nos municpios, alm de propiciar, a partir do
conhecimento dos dados, a melhoria nos setores que demonstram falhas, como o caso
da Taxa de Acompanhamento de Agenda de Sade (TAAS), na qual, atravs deste
trabalho, podemos perceber estar abaixo das demais taxas avaliadas (63% das capitais
localizam-se no ndice de baixa eficcia).
No entanto, devemos destacar que a Taxa de Acompanhamento de Frequncia
Escolar (TAFE) apresenta resultados excelentes ou eficazes em quase todas as capitais
brasileiras, demonstrando a importncia da coordenao do governo local em organizar
seu sistema educacional.

19
Com relao a Taxa de Atualizao Cadastral (TAC), embora o resultado no
tenha sido positivo como na TAFE, chama-se a ateno ao fato de os municpios
estarem cadastrando as famlias de forma homognea em todas as capitais estudadas, o
que comprova o interesse do municpio em implementar o PBF. Percebe-se uma
dificuldade maior nas capitais de So Paulo e Rio de Janeiro, entretanto, tal fator pode
estar atrelado ao fato de possurem mais famlias que necessitem do cadastro,
considerando o maior nmero de habitantes em ambos os municpios.
Por fim, capitais cujo o IGD-M elevado e possuem um baixo nmero de
famlias pobres e baixa desigualdade, caso de Curitiba (PR) e Florianpolis (SC),
incluem quase que a totalidade de suas famlias no PBF. Em outro vis, h capitais que
possuem um nmero elevado de famlias pobres e um elevado IGD-M, caso de Boa
Vista (RR), Palmas (TO) e Aracaju (SE), que se especializaram na gesto do programa,
a fim de incluir os usurios que dele precisam e residem nos seus territrios. Isso
demonstra no ser impossvel aqueles municpios pobres melhorem sua gesto local e
inclurem os futuros beneficirios.
guisa de concluso, se faz necessria uma ao conjunta entre diferentes
nveis da federao, sobretudo Unio e municpios, para elevar a expertise da gesto
local do Bolsa Famlia, a fim de incluir mais beneficirios, estender a poltica de forma
equnime ao longo do territrio nacional e, com isso, contribuir para a melhora da
qualidade da democracia brasileira.

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