CENTRO UNIVERSITRIO DE JOO PESSOA UNIP

CURSO DE DIREITO
NCLEO DE MONOGRAFIA

ANA CLAUDIA MEDEIROS LINS DE ALBUQUERQUE LIMA

A EFETIVAO DO DIREITO FUNDAMENTAL SADE ATRAVS DO

CONTROLE SOCIAL: uma interface com a atuao dos Tribunais de Contas

JOO PESSOA
2012

ANA CLAUDIA MEDEIROS LINS DE ALBUQUERQUE LIMA

A EFETIVAO DO DIREITO FUNDAMENTAL SADE ATRAVS DO

CONTROLE SOCIAL: uma interface com a atuao dos Tribunais de Contas

Trabalho de Concluso de Curso TCC

apresentado ao Centro Universitrio de Joo
Pessoa UNIP, como requisito parcial para a
obteno do ttulo Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Andr Carlo Torres Pontes
rea:
Direito
Constitucional

JOO PESSOA
2012

Administrativo

Direito

L732e

Lima, Ana Claudia Medeiros Lins de Albuquerque

A Efetivao do Direito Fundamental Sade
atravs do Controle Social: uma interface com a atuao
dos Tribunais de Contas / Ana Claudia Medeiros Lins de
Albuquerque Lima. Joo Pessoa, 2012.
53f.
Monografia (Curso de Cincias Jurdicas)
Centro Universitrio de Joo Pessoa - UNIP

1. Direito Fundamental Sade. 2. Controle Social.

3. Controle Externo. 4. Tribunal de Contas. 5. Conselhos
de Sade.
I. Ttulo.
UNIP / BC

CDU 34:614

TERMO DE RESPONSABILIDADE

Eu, Ana Claudia Medeiros Lins de Albuquerque Lima, responsabilizo-me

integralmente pelo contedo da Monografia apresentada ao Curso de Graduao em
Direito do Centro Universitrio de Joo Pessoa UNIP, sob o ttulo "A Efetivao
do Direito Fundamental Sade atravs do Controle Social: uma interface com
a atuao dos Tribunais de Contas", eximindo terceiros de eventuais
responsabilidades sobre o que nela est escrito.

Joo Pessoa, 07 de maio de 2012.

ANA CLAUDIA MEDEIROS LINS DE ALBUQUERQUE LIMA

RG 1.885.966 SSP/RN

ANA CLAUDIA MEDEIROS LINS DE ALBUQUERQUE LIMA

A EFETIVAO DO DIREITO FUNDAMENTAL SADE ATRAVS DO

CONTROLE SOCIAL: uma interface com a atuao dos Tribunais de Contas

BANCA EXAMINADORA

_________________________________
Prof. Andr Carlo Torres Pontes
Orientador

________________________________________
1 Examinador

________________________________________
2 Examinador

JOO PESSOA
2012

AGRADECIMENTOS
Ao meu orientador, Prof. Andr Carlo Torres Pontes, pelas pertinentes sugestes e
estmulo.
minha tia Maria das Dres Medeiros, por suas indispensveis observaes.
Ao meu marido Victor, pelo carinho e compreenso.
Aos meus pais, Eudenilson e Rosa, pelo incentivo constante em favor de minha vida
acadmica.
s minhas irms, Juliana (in memoriam) e Ana Beatriz.
estimada amiga e colega de turma Andra.

"O que mais me preocupa no o grito dos violentos,

nem dos corruptos, nem dos desonestos, nem dos sem
carter, nem dos sem moral. O que mais me preocupa o
silncio dos bons".
Martin Luther King

RESUMO
Uma atuao pblica eficiente, com vistas realizao material, e no apenas
meramente formal, do direito fundamental sade reflete uma das necessidades
mais prementes da sociedade atual. Todavia, inegvel a sua complexidade,
especialmente por exigir uma atuao positiva estatal e, ademais, em decorrncia
da prpria dimenso do Estado brasileiro. Este trabalho, com temtica em Sade
Pblica e Controle Social, analisou os mecanismos de controle social atribudos
sociedade brasileira e a ao fiscalizatria a cargo dos Tribunais de Contas. A
incurso analtica pela bibliografia referenciada e pela legislao sobre o tema
demandou o emprego de abordagem qualitativa, assim como de procedimentos
metodolgicos dedutivos e exploratrios, com lastro sociolgico. Ficou evidente que
a maximizao da justia social, em especial no que concerne ao direito sade
pblica de qualidade, tem correspondncia no estabelecido pela "Constituio
Cidad" de 1988. Por fim, constatou-se que a atuao conjunta das Cortes de
Contas, atravs do controle externo, e do controle social levado a efeito pelo cidado
brasileiro, possui o condo de assegurar a efetivao do direito fundamental sade
pblica.
Palavras-chave: Efetivao do direito fundamental sade. Controle social.
Controle externo. Tribunal de Contas. Conselhos de Sade.

RSUM
Une action publique efficace, visant atteindre le droit fondamental la sant
publique d'une faon matrielle, pas seulemente formelle, reflte l'un des besoins les
plus pressants de la socit. Pourtant, sa complexit est indniable, surtout cause
de la demande d'une action positive de l'tat, et, en plus, en raison de la taille de
l'tat brsilien. Ce travail, en se concentrant sur la sant publique et le contrle
social, a analys les mcanismes du cntrole social qui sont attribus la societ
brsilienne et, aussi, l'action de fiscalisation des Tribunaux des Comptes. L'incursion
dans la bibliographie rfrence et dans la lgislation sur ce thme ont demand
l'emploi d'une approche qualitative, et, aussi, des procdures mthodologiques
dductives et exploratoires, soutenues par la sociologie. C'tait evident que la
maximisation de la justice sociale, spcialement celle concernant le droit la sant
publique de qualit, corresponde ce qui est tabli par la "Constitution Citoyenne"
date de 1988. Enfin, il tait constat que l'action conjointe des Tribunaux de
Comptes, pour le contrle externe, et le contrle social ralis par le citoyen
brsilien, pourront assurer la ralisation du droit fondamental la sant publique.
Mots-cls: La ralisation du droit fondamental la sant. Le contrle social. Le
contrle externe. Tribunal des comptes. Conseils de sant.

SUMRIO

1 INTRODUO ....................................................................................................10
2 A TUTELA DA SADE COMO UM DIREITO DO CIDADO .............................14
2.1
2.2
2.3

Consideraes iniciais sobre o Direito Fundamental Sade .......................... 14

O Direito Fundamental Sade na Constituio Federal de 1988..................... 16
Os Conselhos de Sade........................................................................................ 22

3 O CONTROLE NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA........................27

3.1
3.2
3.3

A Evoluo do Controle na Administrao Pblica ............................................ 27

O Controle Social .................................................................................................. 33
O Controle Externo a cargo dos Tribunais de Contas ........................................ 38

4 O CONTROLE DA EFETIVIDADE DO DIREITO FUNDAMENTAL SADE...41

4.1
4.2

O Controle Social e sua Interface com o Controle Externo................................ 41

Programa Voluntrios do Controle Externo - VOC ........................................... 45

5 CONSIDERAES FINAIS ................................................................................49

REFERNCIAS.........................................................................................................51

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INTRODUO

O direito fundamental sade encontra-se plasmado na Constituio

Federal do Brasil de 1988. Todavia, em virtude da complexidade de sua efetivao
por parte do Estado, surge a necessidade de se promover a atuao participativa da
sociedade em processos decisrios, de regulamentao, igualmente de presso e
de fiscalizao junto aos rgos pblicos, no que tange aplicao de recursos
financeiros com vistas ao bem-estar da coletividade.
A participao direta da sociedade na formulao das escolhas pblicas
possui, por conseguinte, o condo de direcionar as aes e os gastos promovidos
pelo Estado aos interesses da coletividade. Nesse diapaso, surgem os Conselhos
de Sade, que possibilitam a interferncia da sociedade organizada na elaborao
de estratgias e no controle da execuo das polticas de sade formuladas pelo
Estado.
Menciona-se, ainda, que, ao auxiliar o Poder Legislativo no exerccio do
controle externo, cabe ao Tribunal de Contas assegurar a escorreita aplicao de
recursos em aes e servios pblicos de sade, assim como a observncia aos
percentuais mnimos exigidos pela Constituio Federal.
O exerccio do controle social pela populao e do controle externo pelo
Tribunal de Contas permitem o aperfeioamento das aes governamentais na rea
de sade e a responsabilizao de agentes da administrao pblica que, com a
execuo de programas ineficientes, cometem desvios de finalidade, colocando em
risco o interesse pblico.
Entretanto, apesar do direito fundamental sade ser exigvel independente
de lei e assegurado pela Constituio Federal como dever do Estado e direito de
todos, muito ainda precisa ser feito para garantir a sua plena efetividade. A
necessidade de promover a participao da sociedade decorre da dificuldade na
efetivao do direito sade por parte do Estado. Nesse diapaso, o controle social
consiste em importante ferramenta de fiscalizao visando ao cumprimento de
padres e normas legais que organizam as aes e servios pblicos em sade,
principalmente no que concerne atuao dos Conselhos de Sade. Ao mesmo
tempo, tende a desestimular os comportamentos contrrios observncia das
normas legais em vigor.

11

Destaca-se, ainda, que o controle externo exercido no mbito dos Tribunais

de Contas, tem em vista a relevncia atribuda pela Constituio Federal escorreita
utilizao de recursos pblicos em aes e servios pblicos em sade, em
especial, ao estabelecer percentuais mnimos de aplicao nesta rea.
Tendo como temtica Sade Pblica e Controle Social, este trabalho
monogrfico objetiva analisar os mecanismos de controle social atribudos
sociedade brasileira e a ao dos Tribunais de Contas na efetivao do direito
fundamental sade pblica. Em termos especficos, objetiva examinar os direitos
sociais previstos na Constituio Federal relativos sade pblica do cidado
brasileiro; identificar a relevncia do controle externo a cargo do Tribunal de Contas
e do controle social; e descrever a relao do Tribunal de Contas com o controle
social na satisfao do direito fundamental sade.
As razes de ordem social justificam a escolha da temtica deste trabalho,
visto que o direito sade se insere no rol dos direitos fundamentais previstos no
Captulo II da Carta Magna, intitulado de Direitos Sociais. Tem-se, portanto, que a
efetivao do direito sade se configura como um dever do Estado e uma garantia
individual do cidado, consistindo em pressuposto indispensvel qualidade de vida
e dignidade da pessoa humana. A sua relevncia , por conseguinte, evidenciada
ante a expressa vedao de sua abolio do ordenamento jurdico constitucional
ptrio, visto tratar-se de clusula ptrea.
Nessa direo indaga-se: at que ponto o controle social e a atuao dos
Tribunais de Contas garantem a efetivao do direito fundamental sade? A
elucidao do problema formulado alicera-se no entendimento prvio de que os
mecanismos de controle social exercidos pelos rgos competentes visam coibir os
desmandos no gerenciamento de recursos pblicos para garantir, dessa maneira, o
cumprimento de suas finalidades ltimas. Assim sendo, as variveis admitidas neste
trabalho so: Efetivao do direito fundamental sade, Controle social, Controle
externo, Tribunal de Contas, Conselhos de Sade.
Dada a complexidade da temtica Sade Pblica e Controle Social, a
abordagem qualitativa aplicada a esse trabalho monogrfico assegura a equao
entre o efetivo desempenho dos Conselhos de Sade legitimamente constitudos e a
contribuio do Tribunal de Contas como rgo fiscalizador da aplicao dos
recursos em aes e servios pblicos de sade.

12

Outro procedimento metodolgico a ser aplicado a esta monografia o

mtodo dedutivo, que parte do geral para o particular. A anlise dos dispositivos
mais amplos e especficos, os quais asseguram ao cidado o direito sade pblica
de qualidade e o seu devido cumprimento por parte do Estado, permite a
plausibilidade da adoo desse mtodo na construo argumentativa e discursiva do
corpus do trabalho ora apresentado.
Considera-se, ainda, que a anlise dos mecanismos de controle que efetivam
o direito sade pblica requer lastro sociolgico. Esta fundamentao possibilita o
entendimento das bases legais que regulamentam a devida aplicao de recursos
pblicos na rea de sade de conformidade com as demandas da sociedade.
Para discorrer acerca da temtica referida anteriormente, tambm so
adotados procedimentos exploratrios, mediante a anlise do material bibliogrfico e
legislaes sobre o tema. A recorrncia a material j elaborado por pesquisadores,
publicado em livros e artigos cientficos, frequente em quase todos os trabalhos
dessa natureza, embora haja estudos desenvolvidos exclusivamente a partir de
fontes bibliogrficas. Assim, a escolha desse procedimento metodolgico se mostra
pertinente por haver diversos estudos realizados acerca do tema a ser abordado,
alm dos diversos dispositivos legais que tambm contemplam a temtica em
questo.
Este trabalho monogrfico acha-se estruturado em cinco sees.
A primeira Introduo apresenta os elementos constitutivos deste
trabalho de concluso de curso.
A segunda A tutela da sade com um direito do cidado tece
consideraes gerais acerca do direito fundamental sade, discorre sobre os
direitos sociais previstos na Constituio Federal de 1988 relativos sade pblica
do cidado brasileiro, detalhando o funcionamento dos conselhos de sade.
A terceira O controle na administrao pblica brasileira trata da
evoluo do controle na Administrao Pblica, em especial o social, destacando a
nova conscincia poltica refletida na Constituio Federal de 1988, ao mesmo
tempo ressalta a relevncia do controle externo a cargo do Tribunal de Contas na
averiguao do cumprimento das polticas pblicas formuladas pelo Estado
brasileiro na rea de sade pblica.
A quarta seo O controle da efetividade do direito fundamental sade
abrange o controle social e a sua interface com o controle externo a cargo do

13

Tribunal de Contas, salientando o Programa Voluntrios do Controle Externo

VOC, desenvolvido pelo Tribunal de Contas do Estado da Paraba.
Por fim, na quinta seo Consideraes Finais so tecidas reflexes
acerca da atuao conjunta das Cortes de Contas e o exerccio do controle social,
por parte da sociedade organizada, com fins de aperfeioamento das aes
governamentais na rea de sade pblica.

14

A TUTELA DA SADE COMO UM DIREITO DO CIDADO

2.1

Consideraes iniciais sobre o Direito Fundamental Sade

Inicialmente, cumpre mencionar que a importncia do direito sade

inegvel, visto tratar-se de um dos principais componentes da vida. Como se v, o
direito sade encontra-se intimamente atrelado dignidade da pessoa humana,
pois remete a uma existncia digna e com qualidade de vida, escopo de todo
cidado no exerccio de seus direitos.
Contudo, h a existncia de distino doutrinria entre direitos humanos e
direitos fundamentais. Neste sentido, os direitos humanos propriamente ditos
possuem previso na ordem jurdica internacional, independentemente de serem
vinculados determinada ordem constitucional. Apresentam, pois, carter
supranacional. Os direitos fundamentais, no entanto, devem ser compreendidos
dentre os direitos humanos que esto reconhecidos e positivados na ordem
constitucional de um determinado Estado. Consoante preleciona Sarlet,

[...] o termo 'direitos fundamentais' se aplica para aqueles direitos do ser

humano reconhecidos e positivados na esfera do direito constitucional
positivo de determinado Estado, ao passo que a expresso direitos
humanos guardaria relao com os documentos de direito internacional, por
referir-se quelas posies jurdicas que se reconhecem ao ser humano
como tal, independentemente de sua vinculao com determinada ordem
constitucional [...]. (SARLET, 2003, p.33).

Neste sentido, o direito sade, no ordenamento jurdico brasileiro,

encontra-se inserido no rol dos direitos fundamentais, visto que a Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, alm de inclu-lo entre os direitos sociais, dedicoulhe seo exclusiva em seu Ttulo VIII, Captulo II, Seo II, artigos 196 a 200.
No que concerne aos direitos fundamentais, cabe destacar a consagrada
diviso doutrinria destes em direitos de primeira, segunda e terceira gerao.
Ressalva-se, no entanto, que, consoante esta classificao, realizada a partir de
uma concepo histrica, no existem substituies de uma gerao por outra, visto
que estas se complementam.

15

Sendo assim, os direitos fundamentais de primeira gerao compreendem

as liberdades negativas clssicas, tendo como finalidade a imposio de limites
atuao do Estado, representando meios de defesa das liberdades individuais. So
direitos, em geral, de cunho negativo, abarcando, portanto, os direitos civis e
polticos.
Os direitos fundamentais de segunda gerao, por sua vez, so aqueles
contemplados atravs de uma atuao positiva do Estado, por intermdio de
implementaes de polticas e servios pblicos. Os direitos sociais, dentre os quais
se destaca o direito sade, encontram-se inseridos nesta dimenso.
Ademais, menciona-se a terceira gerao dos direitos fundamentais, que
consagram os princpios da solidariedade e fraternidade. Atribudos genericamente a
todas as formaes sociais, referem-se salvaguarda dos interesses de titularidade
coletiva e difusa, destacando-se, dentre eles, o direito ao meio ambiente equilibrado,
paz, autodeterminao dos povos, dentre outros.
Destaca-se, tambm, que parte da doutrina defende a existncia de uma
quarta gerao de direitos fundamentais. So direitos de quarta gerao o direito
democracia, o direito informao e o direito ao pluralismo. (BONAVIDES, 2002, p.
525).
Por estar situado dentre os direitos fundamentais sociais, pertinente
afirmar que a sade se configura como um dos elementos que marcam a transio
do constitucionalismo liberal, consubstanciado nos direitos de primeira gerao, para
o constitucionalismo social, com a previso de direitos a uma prestao que impem
um dever ao Estado. Verifica-se, pois, a exigncia de uma participao ativa do
Estado, atravs da atuao positiva deste, com fins a uma efetiva garantia e eficcia
do direito fundamental sade, levando-se em considerao que, apesar de
envolverem inmeras necessidades, os recursos oramentrios so limitados.
Cumpre, ainda, ressaltar que a doutrina moderna menciona a importncia de
se estabelecer conexes entre a proteo sade, individual e coletiva, com outros
direitos e interesses tambm tutelados pelo sistema constitucional ptrio. Neste
sentido, constata-se que a salvaguarda e a efetividade do direito fundamental
sade encontram-se intimamente relacionados ao direito vida e existncia digna,
dentre outros direitos, tais como o de moradia, bem-estar social, e o de meio
ambiente sadio e equilibrado.

16

2.2

O Direito Fundamental Sade na Constituio Federal de 1988

O prembulo da Constituio Federal de 1988 invoca a garantia sade na

medida em que institui um Estado democrtico social destinado a assegurar, como

valores supremos de uma sociedade fundada na harmonia social, os direitos sociais
e o bem-estar social, dentre outros. Observa-se, pois, a importncia concedida pelo
Poder Constituinte Originrio aos direitos sociais, especialmente sade.
Menciona-se, ainda, o Ttulo I da Carta Magna, que dispe acerca dos seus
princpios fundamentais, na medida em que considera, como um de seus
fundamentos, a dignidade da pessoa humana, que, por sua vez, encontra-se
intimamente atrelada ao direito sade.
Os direitos fundamentais, contemplados na Carta Magna de 1988, foram
positivados em seu Ttulo II, que trata dos Direitos e Garantias Fundamentais. Em
especial, encontram-se previstos os direitos sociais, dentre os quais se destaca, j
em seu artigo 6, o direito sade. Sendo assim, por se tratar de um direito social,
necessria se faz a exigncia de prestaes positivas por parte do Estado, visando a
garantia e a efetividade deste direito, e evitando-se, assim, a sua ineficcia.
No Ttulo VIII da Constituio Federal, que trata da Ordem Social, encontrase inserido em seu Captulo II, concernente Seguridade Social, a Seo II, que,
por sua vez, refere-se expressamente ao direito sade, do qual se depreende,
atravs de seu artigo 196,

[...] direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas

sociais e econmicas que visem reduo do risco de doenas e de outros
agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua
promoo, proteo e recuperao. (PLANALTO, 2012).

Sendo assim, atravs do texto constitucional se infere que a tutela sade,

alm de direito de todos, trata-se de um dever do Estado. Percebe-se, portanto, a
existncia de um direito-dever, em que o surgimento, assim como o reconhecimento,
do dever ocorre a partir da conformao constitucional do prprio direito
fundamental.
Ademais, conforme dispe o artigo 5, 1 da Constituio Federal, as
normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais possuem aplicao

17

imediata, carecendo, portanto, de regulamentaes infraconstitucionais. O princpio

da aplicabilidade imediata dessas normas, conforme nomeia Piovesan citado por
Siqueira tem como [...] intuito reforar a imperatividade das normas que traduzem
direitos e garantias fundamentais [...] nos termos do art. 5, pargrafo 1.
(PIOVESAN apud SIQUEIRA, 2008). Por sua vez, o constitucionalista Bonavides
discorre acerca da interpretao dos direitos fundamentais, segundo a Constituio
de 1988, nos termos:

A nova hermenutica constitucional se desataria de seus vnculos com os

fundamentos e princpios do Estado Democrtico de Direito se os relegasse
ao territrio das chamadas normas programticas, recusando-lhes
concretude negativa sem a qual, ilusria a dignidade da pessoa humana
no passaria tambm de mera abstrao (BONAVIDES, 2002, p. 594).

No momento em que a Constituio Federal, em seu artigo 60, 4, atribuiu

o status de clusula ptrea aos direitos fundamentais, estes, por conseguinte,
tornam-se insusceptveis de serem abolidos ou alterados para diminuir sua
abrangncia. Desta maneira, o constituinte originrio, alm de destacar a
importncia da garantia ao direito sade, determinou que este jamais devesse ser
alvo de reformas tendentes a suprimir o seu alcance ou diminuir o seu valor.
Todavia, a efetivao desse direito depende de uma atuao positiva do
Poder Pblico atravs das polticas pblicas que podem e devem ser objeto de
controle. Ademais, o artigo 197 da Magna Carta expe que as aes e servios
pblicos de sade possuem relevncia pblica,

Art. 197. [] cabendo ao Poder Pblico dispor, nos termos da lei, sobre sua
regulamentao, fiscalizao e controle, devendo sua execuo ser feita
diretamente ou atravs de terceiros e, tambm, por pessoa fsica ou jurdica
de direito privado. (PLANALTO, 2012 - grifo nosso).

Nesse contexto, cabe ao cidado, individualmente ou coletivamente, o

exerccio do controle social, guiando a atuao da Administrao no que concerne
adoo de medidas que atendam ao interesse pblico, alm de exigir a devida
prestao de contas pelos gestores de recursos pblicos. Inclusive, a concepo de

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controle foi albergada pela Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 26

de agosto de 1789, que menciona, em seu artigo 15, o direito da sociedade de pedir
contas acerca da administrao realizada pelos agentes do poder pblico. Sobre
essa referida Declarao, afirmou Nicola Matteucci:

[...] constitucionalismo moderno tem, na promulgao de um texto escrito

contendo uma declarao dos Direitos Humanos e de cidadania, um dos seus
momentos centrais de desenvolvimento e de conquista, que consagra as
vitrias do cidado sobre o poder. (MATTEUCCI, 1986, p. 353).

A participao da sociedade no controle das aes e servios pblicos de

sade consiste, pois, em uma de suas diretrizes, conforme expressa o artigo 198 da
Constituio Federal, que assim dispe:

Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede

regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado
de acordo com as seguintes diretrizes:
I - descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem
prejuzo dos servios assistenciais;
III - participao da comunidade. (PLANALTO, 2012 - grifo nosso).

Convm acentuar que a Constituio Federal, ao tratar sobre o direito

fundamental sade, legitimou a participao da sociedade no controle das aes e
servios pblicos, visando, desta forma, a criao de instrumentos adequados
garantia e proteo deste direito.
Alm do mais, tendo em vista que a sade constitui um dever do Estado,
cabe a este estabelecer, atravs de uma ao integrada e em sistema nico, de
forma regionalizada e hierarquizada, as polticas pblicas em aes e servios de
sade. Destaca-se, ainda, que a Constituio Federal estabeleceu ndices mnimos
a serem atingidos, por cada ente federativo, nas aplicaes em aes e servios
pblicos de sade, sendo que esta inobservncia, tamanha a sua gravidade, enseja
a reprovao das contas dos gestores pblicos pelos rgos fiscalizadores.
Mais ainda, cita-se a edio da Lei Complementar 141, de 13 de janeiro de
2012, para regulamentao do 3 do artigo 198 da Constituio Federal, que

19

dispe sobre os valores mnimos a serem aplicados anualmente pela Unio,

Estados, Distrito Federal e Municpios em aes e servios pblicos de sade.
Ademais, o mencionado dispositivo legal estabelece os critrios de rateio dos
recursos de transferncias para a sade, alm de tratar acerca das normas de
fiscalizao, avaliao e controle das despesas com sade nas trs esferas de
governo, dando, tambm, outras providncias. Este o teor de seu artigo 1, in
verbis:

Art. 1. Esta Lei Complementar institui, nos termos do 3 do art. 198 da

Constituio Federal:
I - o valor mnimo e normas de clculo do montante mnimo a ser aplicado,
anualmente, pela Unio em aes e servios pblicos de sade;
II - percentuais mnimos do produto da arrecadao de impostos a serem
aplicados anualmente pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos
Municpios em aes e servios pblicos de sade;
III - critrios de rateio dos recursos da Unio vinculados sade destinados
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, e dos Estados
destinados aos seus respectivos Municpios, visando progressiva reduo
das disparidades regionais;
IV - normas de fiscalizao, avaliao e controle das despesas com sade
nas esferas federal, estadual, distrital e municipal. (PLANALTO, 2012).

No que concerne s aes e servios pblicos da rea de sade, verifica-se

a necessidade de atendimento s seguintes diretrizes:

Art. 2 . Para fins de apurao da aplicao dos recursos mnimos

estabelecidos nesta Lei Complementar, considerar-se-o como despesas
com aes e servios pblicos de sade aquelas voltadas para a promoo,
proteo e recuperao da sade que atendam, simultaneamente, aos
o
o
princpios estatudos no art. 7 da Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990,
e s seguintes diretrizes:
I - sejam destinadas s aes e servios pblicos de sade de acesso
universal, igualitrio e gratuito;
II - estejam em conformidade com objetivos e metas explicitados nos Planos
de Sade de cada ente da Federao; e
III - sejam de responsabilidade especfica do setor da sade, no se
aplicando a despesas relacionadas a outras polticas pblicas que atuam
sobre determinantes sociais e econmicos, ainda que incidentes sobre as
condies de sade da populao.
Pargrafo nico. Alm de atender aos critrios estabelecidos no caput, as
despesas com aes e servios pblicos de sade realizadas pela Unio,
pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios devero ser
financiadas com recursos movimentados por meio dos respectivos fundos
de sade. (PLANALTO, 2012).

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Para

fins

de

apurao

do

percentual

mnimo

estabelecido

constitucionalmente, o artigo 3o do dispositivo legal elenca as despesas

consideradas como aes e servios pblicos de sade, enquanto que o artigo 4o
ressalta aquelas que no podem ser classificadas como tal.

Art. 3 . Observadas as disposies do art. 200 da Constituio Federal, do

o
art. 6 da Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990, e do art. 2 desta Lei
Complementar, para efeito da apurao da aplicao dos recursos mnimos
aqui estabelecidos, sero consideradas despesas com aes e servios
pblicos de sade as referentes a:
I - vigilncia em sade, incluindo a epidemiolgica e a sanitria;
II - ateno integral e universal sade em todos os nveis de
complexidade, incluindo assistncia teraputica e recuperao de
deficincias nutricionais;
III - capacitao do pessoal de sade do Sistema nico de Sade (SUS);
IV - desenvolvimento cientfico e tecnolgico e controle de qualidade
promovidos por instituies do SUS;
V - produo, aquisio e distribuio de insumos especficos dos servios
de sade do SUS, tais como: imunobiolgicos, sangue e hemoderivados,
medicamentos e equipamentos mdico-odontolgicos;
VI - saneamento bsico de domiclios ou de pequenas comunidades, desde
que seja aprovado pelo Conselho de Sade do ente da Federao
financiador da ao e esteja de acordo com as diretrizes das demais
determinaes previstas nesta Lei Complementar;
VII - saneamento bsico dos distritos sanitrios especiais indgenas e de
comunidades remanescentes de quilombos;
VIII - manejo ambiental vinculado diretamente ao controle de vetores de
doenas;
IX - investimento na rede fsica do SUS, incluindo a execuo de obras de
recuperao, reforma, ampliao e construo de estabelecimentos
pblicos de sade;
X - remunerao do pessoal ativo da rea de sade em atividade nas aes
de que trata este artigo, incluindo os encargos sociais;
XI - aes de apoio administrativo realizadas pelas instituies pblicas do
SUS e imprescindveis execuo das aes e servios pblicos de sade;
XII - gesto do sistema pblico de sade e operao de unidades
prestadoras de servios pblicos de sade.
o

Art. 4 . No constituiro despesas com aes e servios pblicos de sade,

para fins de apurao dos percentuais mnimos de que trata esta Lei
Complementar, aquelas decorrentes de:
I - pagamento de aposentadorias e penses, inclusive dos servidores da
sade;
II - pessoal ativo da rea de sade quando em atividade alheia referida
rea;
III - assistncia sade que no atenda ao princpio de acesso universal;
IV - merenda escolar e outros programas de alimentao, ainda que
executados em unidades do SUS, ressalvando-se o disposto no inciso II do
o
art. 3 ;
V - saneamento bsico, inclusive quanto s aes financiadas e mantidas
com recursos provenientes de taxas, tarifas ou preos pblicos institudos
para essa finalidade;
VI - limpeza urbana e remoo de resduos;

21

VII - preservao e correo do meio ambiente, realizadas pelos rgos de

meio ambiente dos entes da Federao ou por entidades no
governamentais;
VIII - aes de assistncia social;
IX - obras de infraestrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou
indiretamente a rede de sade; e
X - aes e servios pblicos de sade custeados com recursos distintos
dos especificados na base de clculo definida nesta Lei Complementar ou
vinculados a fundos especficos distintos daqueles da sade. (PLANALTO,
2012).

No tocante s normas de acompanhamento de gesto, pertinente ressaltar

o Captulo IV da Lei Complementar 141/2012, que discorre acerca da transparncia,
visibilidade, fiscalizao, avaliao e controle. O referido Captulo encontra-se
subdividido em quatro sees, as quais tratam da transparncia e visibilidade da
gesto da sade, da escriturao e consolidao das contas da sade, da prestao
de contas, e da fiscalizao da gesto da sade. Neste ltimo ponto, salienta-se o
disposto nos artigos 37 e 38, in verbis:

Art. 37. Os rgos fiscalizadores examinaro, prioritariamente, na prestao

de contas de recursos pblicos prevista no art. 56 da Lei Complementar n
101, de 4 de maio de 2000, o cumprimento do disposto no art. 198 da
Constituio Federal e nesta Lei Complementar.
Art. 38. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de
Contas, do sistema de auditoria do SUS, do rgo de controle interno e do
Conselho de Sade de cada ente da Federao, sem prejuzo do que
dispe esta Lei Complementar, fiscalizar o cumprimento das normas desta
Lei Complementar, com nfase no que diz respeito:
I - elaborao e execuo do Plano de Sade Plurianual;
II - ao cumprimento das metas para a sade estabelecidas na lei de
diretrizes oramentrias;
III - aplicao dos recursos mnimos em aes e servios pblicos de
sade, observadas as regras previstas nesta Lei Complementar;
IV - s transferncias dos recursos aos Fundos de Sade;
V - aplicao dos recursos vinculados ao SUS;
VI - destinao dos recursos obtidos com a alienao de ativos adquiridos
com recursos vinculados sade. (PLANALTO, 2012).

Portanto, a recm-promulgada Lei Complementar 141, de 13 de janeiro de

2012, dentre outros aspectos nela regulamentados, d a relevncia necessria
funo de controle, no que concerne anlise da prestao de contas de recursos
pblicos por parte dos rgos competentes, a exemplo das Cortes de Contas e dos
Conselhos de Sade.

22

2.3

Os Conselhos de Sade

O constituinte originrio de 1988, enfatizando o valor de uma democracia

participativa, objetivou, no que concerne a aes e servios pblicos de sade,
estabelecer mecanismos que permitissem a participao da sociedade na
formulao, administrao e controle das polticas pblicas a serem implementadas
nas trs esferas de governo. Por conseguinte, possibilitou-se o desenvolvimento de
uma estrutura institucional voltada participao dos cidados.
Neste diapaso, editou-se a Lei no 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que
dispe, dentre outros temas, acerca da participao da comunidade na gesto do
Sistema nico de Sade. Regulamenta, pois, no seu artigo 1o, 2o, que o Sistema
nico de Sade contar, em cada esfera de governo, com o Conselho de Sade,
que integra a estrutura bsica do Ministrio da Sade e das Secretarias de Sade
dos Estados, Distrito Federal e Municpios, e cuja atuao se d em carter
permanente e deliberativo. Eis o teor do supracitado dispositivo legal:

Art. 1. O Sistema nico de Sade (SUS), de que trata a Lei n 8.080, de

19 de setembro de 1990, contar, em cada esfera de governo, sem prejuzo
das funes do Poder Legislativo, com as seguintes instncias colegiadas:
2. O Conselho de Sade, em carter permanente e deliberativo, rgo
colegiado composto por representantes do governo, prestadores de servio,
profissionais de sade e usurios, atua na formulao de estratgias e no
controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente,
inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero
homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do
governo. (PLANALTO, 2012).

A finalidade dos conselhos consiste, pois, na formulao de estratgias e no

controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente,
considerando, inclusive, os aspectos econmicos e financeiros. As decises deste
colegiado, por sua vez, sero homologadas pelo chefe do poder legalmente
constitudo em cada esfera do governo.
Menciona-se, ainda, que a organizao dos Conselhos de Sade e suas
normas de funcionamento so definidas em regimento prprio e aprovadas pelo
respectivo conselho. Ademais, conforme exposto no stio do Portal da Transparncia
do Governo Federal:

23

[Os conselhos] devem ser compostos por um nmero par de conselheiros,

sendo que, para cada conselheiro representante do Estado, haver um
representante da sociedade civil (exemplo: se um conselho tiver 14
conselheiros, sete sero representantes do Estado e sete representaro a
sociedade civil). Mas h excees regra da paridade dos conselhos, tais
como na sade e na segurana alimentar. Os conselhos de sade, por
exemplo, so compostos por 25% de representantes de entidades
governamentais, 25% de representantes de entidades no-governamentais
e 50% de usurios dos servios de sade do SUS. (CONTROLE SOCIAL
Conselhos municipais e controle social).

Tem-se, portanto, que a participao da sociedade organizada torna os

Conselhos de Sade uma instncia privilegiada na proposio, deliberao,
acompanhamento, avaliao e fiscalizao das polticas pblicas na rea da sade.
Sendo assim, os conselhos desempenham importante papel no fortalecimento da
participao democrtica da populao e na formulao e implementao das
polticas pblicas. Ainda segundo o referido Portal, tem-se:

Os conselhos so espaos pblicos de composio plural e paritria entre

Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa e consultiva, cuja funo
formular e controlar a execuo das polticas pblicas setoriais. Os
conselhos so o principal canal de participao popular encontrada nas trs
instncias de governo (federal, estadual e municipal). (CONTROLE SOCIAL
Conselhos municipais e controle social).

Cumpre destacar, entretanto, que inmeros foram os questionamentos

acerca da efetividade dos conselhos na promoo da participao dos cidados.
Consoante expe Vera Schattan P. Coelho:

[] sua promessa de ampliar a democracia estaria comprometida por uma

cultura poltica autoritria ainda subsistente no Estado brasileiro, por uma
vida associativa frgil e por resistncias, tanto dos atores da sociedade civil
como do Estado. Nesse contexto, a implementao dos conselhos
insuficiente para reverter as assimetrias sociais e econmicas, e os
cidados mais pobres permanecem excludos desses espaos e sem
recursos suficientes para articular suas demandas, ao passo que os custos
de participao continuam menores para aqueles que dispem de mais
recursos. (COELHO, 2007).

24

Mais ainda, como bem mencionou a supracitada autora,

Um nmero crescente de estudos, entretanto, sugere o oposto: sob certas

circunstncias, esses foros podem no s incluir os segmentos sociais
menos privilegiados, mas tambm desempenhar papel significativo na
definio das polticas pblicas. Tais anlises enfatizam trs fatores
determinantes. Em primeiro lugar, sugerem a importncia de processos de
organizao e mobilizao da sociedade civil. Em segundo, indicam que o
sucesso desses foros depende do comprometimento das autoridades
pblicas com o projeto participativo. Em terceiro, ressaltam que o desenho
institucional crucial para o sucesso dos conselhos. (COELHO, 2007).

No municpio de Joo Pessoa, a ttulo de ilustrao, o Conselho Municipal

de Sade foi criado pela Lei Municipal n 8.301/97, sendo atualmente disciplinado
pela Lei n 11.089/97. Conforme exposto no stio da Secretaria de Sade da
Prefeitura Municipal de Joo Pessoa, esse referido Conselho encontra-se no mesmo
nvel do Secretrio Municipal da Sade, possuindo oramento prprio. A sua
composio, por sua vez, abrange representante de governos, representantes de
entidades prestadoras de servios de sade, representantes de trabalhadores de
sade e representantes de usurios do Sistema nico de Sade. Constitui-se, pois,
em rgo fiscalizador da gesto da sade, possuindo carter deliberativo.
Dentre suas competncias, cumpre ressaltar (CONSELHO MUNICIPAL DE
SADE, 2012): mobilizao e articulao contnuas da sociedade na defesa dos
princpios constitucionais que fundamentam o Sistema nico de Sade, visando o
controle social de sade; formulao e controle da execuo da poltica de sade,
incluindo os seus aspectos econmicos e financeiros; aprovao da proposta
oramentria anual da sade, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas
na Lei de Diretrizes Oramentrias; proposta de critrios para programao e
execuo financeira e oramentria dos Fundos de Sade, com acompanhamento
da movimentao e destinao dos recursos; fiscalizao e controle de gastos com
deliberao sobre critrios de movimentao de recursos da sade; exame de
propostas e denncias de indcios de irregularidades; apoio e promoo da
educao para o controle social; e o estabelecimento de aes de informao,
educao e comunicao em sade, com divulgao das funes e competncias

25

do Conselho de Sade, seus trabalhos e decises por todos os meios de

comunicao, incluindo informaes sobre as agendas, datas e local das reunies.
No Estado da Paraba, consoante o stio da Secretaria de Sade do
Governo do Estado, o Conselho Estadual de Sade integra a estrutura bsica da
Secretaria de Sade do Estado, tendo sua composio, estrutura organizao e
competncias definidas na Lei Estadual n 8.234, de 31 de maio de 2007, orientada
pela Lei Federal n 8.142/90 e pela Resoluo n 333 de 04 de novembro de 2003,
do Conselho Nacional de Sade. Atualmente, o Conselho Estadual de Sade, que
se rene mensalmente, composto paritariamente por (CONSELHO ESTADUAL DE
SADE, 2012): 24 conselheiros de sade titulares e 24 suplentes, sendo 50%
representantes dos usurios do Sistema nico de Sade, 25% representantes dos
trabalhadores de sade, 12,5% de representantes dos prestadores de servios do
Sistema nico de Sade, e 12,5% representantes dos gestores do Sistema nico de
Sade. Possui, ainda, uma secretaria executiva, responsvel por encaminhar as
deliberaes do plenrio, elaborar as atas das reunies, organizar documentaes e
oferecer suporte tcnico necessrio ao Conselho Estadual.
Indiscutvel, portanto, a importncia dos Conselhos de Sade no mbito das
trs esferas governamentais, conforme preleciona Simes:

Os conselhos gestores de polticas pblicas [...] so uma realidade presente

nos municpios brasileiros, dinamizando a efetivao institucional do dilogo
entre governo e cidado, acerca da gesto e alocao mais justa e eficiente
dos recursos pblicos destinados a aes de governo mais fundamentais
como [...] sade, dentre outros. (SIMES, 2011, p. 28).

Alm disso, enfatiza que:

A vontade do povo nas aes do Estado somente ser implementada

atravs da manifestao da vontade dos cidados ou de seus grupos
representativos e, indispensavelmente, do acolhimento dessa vontade pelo
Estado. Assim os conselhos apresentam-se como ferramenta preciosa de
participao da sociedade civil garantidora da soberania popular que
permite uma gesto comum das polticas adotadas. (SIMES, 2011, p. 28).

26

Tem-se, portanto, que os Conselhos de Sade, apresentando um papel de

destaque no cenrio poltico, representam um dos principais instrumentos de
democracia participativa, possuindo competncia para controlar os recursos
financeiros da sade, acompanhar as verbas provenientes do Sistema nico de
Sade e os repasses de programas federais, participar da elaborao de metas para
a sade e controlar a execuo das aes na sade, devendo, para tanto, se reunir
ao menos uma vez por ms.

27

O CONTROLE NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

3.1

A Evoluo do Controle na Administrao Pblica

No mbito da Administrao Pblica, controle consiste no [...] poder-dever

de vigilncia, orientao e correo que a prpria Administrao, ou outro Poder,

diretamente ou por meio de rgos especializados, exerce sobre sua atuao
administrativa. (ALEXANDRINO, PAULO, 2007, p. 521). Representa [...] o conjunto
de mecanismos jurdicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de
fiscalizao e de reviso da atividade administrativa em qualquer das esferas de
Poder. (CARVALHO FILHO, 2007, p. 826).
No que concerne etimologia da palavra controle, consoante expe Barbieri
e Hortale, citado por Maria Amlia Holanda Cavalcante,

[...] tal vocbulo tem origem no latim contra rotulum, sendo encontrado
tambm no francs contrerole, e era empregado para verificar a operao
do cobrador de imposos e, entre os ingleses, controle traduz a noo de
domnio, autoridade, poder e direo. Em francs significa vigilncia,
verificao e inspeo. (CAVALCANTE, 2006, p. 63-64).

O estudo do controle da Administrao Pblica faz-se, pois, necessrio,

visto que, atravs do seu exerccio, assegura-se a legitimidade dos atos pblicos e a
correta conduta funcional de seus agentes, resultando na defesa dos direitos dos
seus administrados. A funo de controle atua como efetivo meio de proteo do
cidado face ao Estado, evitando-se, por conseguinte, arbitrariedades por parte
deste.
Ademais, salienta-se que a tutela e a salvaguarda da ordem jurdica, por
meio da funo de controle, relacionam-se com os pilares do Estado Democrtico de
Direito, consagrando-se a ideia da separao das funes estatais e do controle do
poder poltico, e agregando-se preceitos democrticos, a exemplo da participao
popular e do controle social. A sua finalidade precpua , pois, preservar os
interesses maiores do Estado enquanto sociedade politicamente organizada.
Consoante expe Maria Sylvia Zanella di Pietro:

28

A finalidade do controle a de assegurar que a Administrao atue em

consonncia com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento
jurdico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pblica, publicidade,
motivao, impessoalidade; em determinadas circunstncias, abrange
tambm o controle chamado de mrito e que diz respeito aos aspectos
discricionrios da atuao administrativa. (DI PIETRO, 2011, p. 735).

Ainda, Medauar (2002, p.455) destaca o significado do controle incidente

sobre as atividades da administrao pblica ao mencionar o preceituado no artigo
15 da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789, que assim expe:
"A sociedade tem o direito de pedir conta, a todo agente pblico, quanto a sua
administrao". Consequentemente, todo administrador pblico possui o dever
jurdico de prestar contas de sua administrao, sendo responsvel por seus atos.
Segundo ensinamento do doutrinador Carvalho Filho,

Os mecanismos de controle vo assegurar a garantia dos administrados e

da prpria administrao no sentido de ver alcanados esses objetivos e
no serem vulnerados direitos subjetivos dos indivduos nem as diretrizes
administrativas. (CARVALHO FILHO, 2007, p. 827).

Alm disso, ressalta que:

A natureza jurdica do controle a de princpio fundamental da

Administrao Pblica. [...] indispensvel execuo das atividades
administrativas do Estado, [...] dever exercer-se em todos os nveis e
todos os rgos. Significa que o controle, como princpio fundamental,
com carter de indispensabilidade, no pode ser recusado por nenhum
rgo administrativo. (CARVALHO FILHO, 2007, p. 828, grifo do autor).

Cumpre ressaltar que as constituies brasileiras pretritas tambm

disciplinaram o controle na Administrao Pblica, destacando-se a relevncia da
Reforma Administrativa advinda pelo Decreto-Lei 200/67, que contribuiu para a
modernizao do sistema de controle no pas, na medida em que o introduziu de

29

forma gil, enfatizando no apenas o seu aspecto formal, mas, principalmente, o

acompanhamento da gesto da administrao, alando-o a princpio fundamental,
conforme se depreende do seu artigo 6o:

Art. 6. As atividades da Administrao Federal obedecero aos seguintes

princpios fundamentais:
I - Planejamento.
II - Coordenao.
III - Descentralizao.
IV - Delegao de Competncia.
V - Contrle. (PLANALTO, 2012, grifo nosso).

Posteriormente, com a promulgao da Constituio Federal em 1988, o

controle teve maior enfoque, assumindo um relevante papel na administrao
pblica, atravs da imposio de limites atuao do governo, e assegurando que
os recursos disponveis sejam utilizados de forma organizada e ponderada.
Ainda, menciona-se que a necessria submisso da Administrao Pblica
aos princpios constitucionais basilares do Estado Democrtico de Direito, tais como
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, serve como
parmetro para a atividade de controle.
De igual maneira, salienta-se que a nossa Constituio estabelece um
sistema de controle baseado na separao dos poderes, assim institudo: pelo
sistema de controle de cada poder em sede de autotutela e do controle interno; pelo
controle exercido pelo Poder Legislativo com o auxlio do Tribunal de Contas; pelo
controle exercido pelo Ministrio Pblico; e pelo controle social, atravs de
mecanismos de atuao da sociedade. Ainda, conforme mencionado por Costa
(2007), tem-se que, atualmente, muitos doutrinadores consideram o controle uma
quarta funo estatal, ao lado das funes executiva, legislativa e judiciria.
No que concerne classificao, tem-se que atividade de controle pode ser
classificada quanto ao seu objeto (controle de legalidade e de mrito), quanto ao
momento de sua realizao (controle prvio, concomitante, ou posterior), e quanto
ao posicionamento do rgo controlador (controle interno e externo).
De acordo com Carvalho Filho (2007), o controle de legalidade refere-se a
uma anlise de conformidade entre a conduta administrativa e uma norma jurdica

30

vigente e eficaz. O controle de mrito consiste na verificao de critrios de

convenincia e oportunidade da conduta administrativa. O controle prvio, de
natureza preventiva, ocorre antes de consumada a conduta administrativa. O
controle concomitante realizado medida que a conduta administrativa se
processa. O controle posterior objetiva a reviso de atos j praticados, seja para
confirm-los ou corrigi-los.
O controle interno, disciplinado nos artigo 70 e 74 da Constituio Federal,
aquele exercido por cada Poder sobre seus prprios atos,

[...] feito, normalmente, pelo sistema de auditoria, que acompanha a

execuo do oramento, verifica legalidade na aplicao do dinheiro pblico
e auxilia o Tribunal de Contas no exerccio de sua misso institucional. (DI
PIETRO, 2011, p. 737).

O controle externo, por sua vez, realizado por rgo alheio quele
responsvel pela atividade controlada. Conforme preleciona Carvalho Filho,

o controle externo que d bem a medida da harmonia que deve reinar

o
entre os Poderes, como o impe o art. 2 da CF. Por envolver aspectos que
de alguma forma atenuam a independncia entre eles, esse tipo de controle
est normalmente contemplado na Constituio. o caso do controle do
Judicirio sobre os atos do Executivo em aes judiciais. Ou do Tribunal de
Contas sobre atos do Executivo e do Judicirio. (CARVALHO FILHO. 2007.
p. 829).

Merece destaque, tambm, o controle social, realizado pela sociedade sobre

os atos praticados pelos administradores pblicos, uma vez que apresenta
importante papel junto atuao dos gestores pblicos, em todos os nveis de
governo, no cumprimento de uma especfica determinao constitucional. Consiste,
pois, na participao direta da sociedade civil organizada na gesto pblica, atravs
do direcionamento das aes e dos gastos promovidos pelo Estado aos interesses
da coletividade.
Alm disso, salienta-se a edio da Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011,
com fins de regulamentar procedimentos a serem observados pela Unio, Estados,

31

Distrito Federal e Municpios, para promover a transparncia e assegurar o acesso a

informaes concernentes parcela dos recursos pblicos recebidos e sua
destinao, sem prejuzo das prestaes de contas a que estejam legalmente
obrigadas.
De acordo com o seu artigo 47, o mencionado dispositivo legal possui
vacatio legis de 180 dias da data de sua publicao, passando a produzir seus
efeitos aps este lapso temporal.
O artigo 3o da referida Lei detalha o objetivo e as diretrizes dos
procedimentos previstos, assim dispondo:

Art. 3 . Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o

direito fundamental de acesso informao e devem ser executados em
conformidade com os princpios bsicos da administrao pblica e com as
seguintes diretrizes:
I - observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo como
exceo;
II - divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de
solicitaes;
III - utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da
informao;
IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na
administrao pblica;
V
desenvolvimento
do
controle
social
da
administrao
pblica. (PLANALTO, 2012).

No tocante aos procedimentos para salvaguardar o acesso informao,

dispe o artigo 5o:

Art. 5 . dever do Estado garantir o direito de acesso informao, que

ser franqueada, mediante procedimentos objetivos e geis, de forma
transparente, clara e em linguagem de fcil compreenso. (PLANALTO,
2012).

Quanto ao acesso s informaes e a sua divulgao, cumpre transcrever

os artigos 8o e 9o da Lei 12.527/2011, que assim estabelecem:

32

Art. 8 . dever dos rgos e entidades pblicas promover,

independentemente de requerimentos, a divulgao em local de fcil
acesso, no mbito de suas competncias, de informaes de interesse
coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
o
1 . Na divulgao das informaes a que se refere o caput, devero
constar, no mnimo:
I - registro das competncias e estrutura organizacional, endereos e
telefones das respectivas unidades e horrios de atendimento ao pblico;
II - registros de quaisquer repasses ou transferncias de recursos
financeiros;
III - registros das despesas;
IV - informaes concernentes a procedimentos licitatrios, inclusive os
respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos
celebrados;
V - dados gerais para o acompanhamento de programas, aes, projetos e
obras de rgos e entidades; e
VI - respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.
o
2 . Para cumprimento do disposto no caput, os rgos e entidades
pblicas devero utilizar todos os meios e instrumentos legtimos de que
dispuserem, sendo obrigatria a divulgao em stios oficiais da rede
mundial de computadores (internet).
o
o
3 . Os stios de que trata o 2 devero, na forma de regulamento,
atender, entre outros, aos seguintes requisitos:
I - conter ferramenta de pesquisa de contedo que permita o acesso
informao de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fcil
compreenso;
II - possibilitar a gravao de relatrios em diversos formatos eletrnicos,
inclusive abertos e no proprietrios, tais como planilhas e texto, de modo a
facilitar a anlise das informaes;
III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos
abertos, estruturados e legveis por mquina;
IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturao da
informao;
V - garantir a autenticidade e a integridade das informaes disponveis
para acesso;
VI - manter atualizadas as informaes disponveis para acesso;
VII - indicar local e instrues que permitam ao interessado comunicar-se,
por via eletrnica ou telefnica, com o rgo ou entidade detentora do stio;
e
VIII - adotar as medidas necessrias para garantir a acessibilidade de
o
contedo para pessoas com deficincia, nos termos do art. 17 da Lei n
o
10.098, de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9 da Conveno sobre os
o
Direitos das Pessoas com Deficincia, aprovada pelo Decreto Legislativo n
186, de 9 de julho de 2008.
o
4 . Os Municpios com populao de at 10.000 (dez mil) habitantes ficam
o
dispensados da divulgao obrigatria na internet a que se refere o 2 ,
mantida a obrigatoriedade de divulgao, em tempo real, de informaes
relativas execuo oramentria e financeira, nos critrios e prazos
o
previstos no art. 73-B da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal).

33

Art. 9 . O acesso a informaes pblicas ser assegurado mediante:

I - criao de servio de informaes ao cidado, nos rgos e entidades do
poder pblico, em local com condies apropriadas para:
a) atender e orientar o pblico quanto ao acesso a informaes;
b) informar sobre a tramitao de documentos nas suas respectivas
unidades;
c) protocolizar documentos e requerimentos de acesso a informaes; e
II - realizao de audincias ou consultas pblicas, incentivo participao
popular ou a outras formas de divulgao. (PLANALTO, 2012).

Verifica-se, pois, que, ao dispor acerca da transparncia e do acesso

informao, o dispositivo legal em comento proporciona aos cidados o
conhecimento necessrio realizao do controle social.

3.2

O Controle Social

O controle social ganha nfase a partir da nova conscincia poltica advinda

com a promulgao da Constituio Federal de 1988, que, em seu artigo 6o, garante
como direitos sociais: "a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o
lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a
assistncia aos desamparados". Neste diapaso, com a integrao de direitos
sociais e coletivos, surge a necessidade de criao de mecanismos eficientes para
salvaguard-los. Pode-se mencionar que:

O marco legal para o controle social no Brasil a prpria Constituio

Federal de 1988 que institucionalizou a participao da sociedade na gesto
das polticas pblicas, [...], alm dos remdios constitucionais, colocados
disposio do cidado para garantir o exerccio do controle social da
atividade do Estado: a ao popular, o mandado de segurana e o habeas
data. No apenas a CF, mas tambm a legislao infraconstitucional
garante ao cidado a participao popular na gesto pblica, com destaque
para a LRF Lei de Responsabilidade Fiscal, que instituiu instrumentos de
transparncia, controle e fiscalizao das finanas pblicas visando
responsabilidade na gesto fiscal. (SIMES, 2011, p. 25).

Some-se a isto que a Reforma Administrativa, levada a efeito em 1998 com

a Emenda Constitucional no 19, confirma a transio do modelo burocrtico de
Administrao Pblica para o gerencial, voltado para a obteno de resultados, com

34

foco no atendimento eficiente e transparente ao cidado. Parte-se, portanto, da

premissa que os problemas devem ser solucionados o mais prximo possvel de sua
origem, de modo que se possibilite o acompanhamento e o controle da sociedade
sobre qualquer programa ou poltica pblica voltada a resolv-los.
Sendo assim,

A evoluo nas formas de interao ou associao entre o setor privado e o

pblico e a descentralizao das atribuies do Estado previstas na
Constituio Federal de 1988 impuseram a necessidade de uma
participao cada vez maior da sociedade no controle da administrao.
(SILVA, 2011, p. 45).

Ressalta-se, ainda, que, considerando-se a dimenso do Estado Brasileiro e

do elevado nmero de municpios que possui, a participao dos cidados torna-se
imprescindvel para que o controle dos recursos pblicos empregados nos diversos
programas de governo seja feito de forma ainda mais eficaz. Tem-se, portanto, que
a participao da sociedade contribui para o aperfeioamento do controle dos gastos
governamentais, garantindo, por conseguinte, uma escorreita aplicao dos recursos
pblicos.
O controle social representa, pois, a capacidade que a sociedade civil tem
de interferir na gesto pblica, situando as aes do Estado na direo dos
interesses da comunidade.
A participao e controle exercido pela sociedade permitem que esta oriente
as aes levadas a efeito pela Administrao Pblica, com vistas adoo de
medidas que, de fato, atendam ao interesse pblico. O exerccio do controle sobre
as aes do Estado, por sua vez, implica na prestao de contas, pelo gestor, de
sua atuao.
Neste sentido, tem-se que o controle social abrange o acompanhamento e a
fiscalizao, pela sociedade, das aes e dos gastos promovidos pelos governantes,
levando-se em considerao os interesses da coletividade. , pois, de fundamental
importncia que o cidado participe diretamente da gesto pblica e exera o
controle social das despesas pblicas.
Desse modo:

35

[...] o controle social deve ser definido como aquele em que a sociedade
civil se associa ao poder pblico no planejamento, acompanhamento,
monitoramento e avaliao das aes de gesto pblica. Desta forma
constitucionalmente conceituado, o controle social deve ter como
prerrogativa uma democracia forte e estabelecida que possa favorecer o
exerccio da cidadania e a sua integrao nos processos de gesto
participativa. (SIMES, 2011, p. 25).

Assim sendo, o controle social , pois, preservado pela Constituio Federal

e, mesmo que o cidado no seja obrigado a exercer funes de controle e de
fiscalizao, tal direito lhe assegurado, permitindo a participao na formulao
das polticas pblicas, e, tambm, a fiscalizao, de forma permanente, da aplicao
dos recursos pblicos.
Ainda,

Apesar do controle social significar uma forma de participao social,

devemos ter claro que se tem um objeto especfico que o controle. Nesse
caso, exige da sociedade, no apenas capacidade de associao, mas
exige tambm disponibilidade de informaes e conhecimentos prprios que
habilite ao pleno exerccio do controle. J participao social em sentido
amplo abrange qualquer interao que propicie a troca de informaes com
o setor pblico. (SILVA, 2011, p. 45).

De fato, constata-se que a sociedade brasileira encontra-se, cada vez mais,

participativa, assumindo responsabilidades, organizando-se e acionando os
mecanismos a sua disposio para o exerccio desta modalidade de controle.
Alm disso, a Constituio Federal assegura o controle social quando
garante ao cidado o acesso a informaes e os meios de denunciar a existncia de
irregularidades, conforme regulamenta o seu artigo 74, 2o:

Art. 74. [...]

o
2 . Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte
legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades
perante o Tribunal de Contas da Unio. (PLANALTO, 2012).

36

Salienta-se, inclusive, que a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei

Complementar no 101/2000), em seus artigos 48 e 49, tambm exalta a importncia
dos instrumentos de transparncia da gesto fiscal e do acesso, pela sociedade, s
prestaes de contas encaminhadas pelos gestores pblicos, conforme destacado
nos artigos in verbis:

Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser

dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico:
os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de
contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas
desses documentos.
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro
disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no
rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao
pelos cidados e instituies da sociedade. (PLANALTO, 2012).

O legislador busca, pois, incentivar a participao popular na discusso de

planos e oramentos, com a implantao do oramento participativo, assim como
tornar acessvel, em verses simplificadas, os instrumentos de transparncia da
gesto fiscal e as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo.
Menciona-se, tambm, que atravs do controle social crescente, busca-se
garantir servios pblicos de qualidade, representando, por conseguinte, o
estabelecimento de uma parceria eficaz, por meio da gerao de compromisso entre
o poder pblico e a populao, com fins a propiciar o desenvolvimento econmico e
social do pas.
Sendo assim, apesar do controle social poder ser exercido individualmente,
por qualquer cidado, observa-se que as comunidades se organizam em prol de um
interesse comum, com o intuito de defender seus anseios locais e suas
necessidades prementes. Visam, pois, a diminuio das inmeras desigualdades
existentes, assegurando o respeito a seus direitos fundamentais por meio do acesso
a bens e servios de qualidade.
Nesse diapaso, destaca-se a relevncia dos conselhos gestores de

37

polticas pblicas, que so canais efetivos de participao popular e fortalecem a

participao democrtica da populao na proposio e desenvolvimento das aes
e programas governamentais, de modo a proporcionar uma melhor qualidade de
vida populao. Tem-se, portanto, que

Os conselhos de gestores, de carter interinstitucional, foram inscritos na

CF/88 e tm o papel de servir de instrumento mediador na relao
Sociedade-Estado, na qualidade de instrumentos de expresso,
representao e participao da populao. (SIMES, 2011, p. 27).

Assim sendo, o controle social implementado juntamente aos conselhos,

previsto e exercido nas trs esferas de governo, de fundamental importncia,
principalmente no que concerne participao popular em nvel municipal, visto ser
a esfera que mais se aproxima dos anseios e necessidades de uma dada
comunidade.
Uma comunidade organizada e solidria possui o condo de exercer
inmeros e importantes meios de controle social, o que fortalece a participao
democrtica, alm de estabelecer uma sociedade mais atuante e consciente de suas
necessidades. Esses atributos, quando direcionados sade, auxiliam na
fiscalizao dos recursos pblicos aplicados em sade, na participao da
elaborao das metas para a sade e no controle da execuo de suas aes.

O controle social da gesto pblica nas diversas reas (Sade, Educao,

Assistncia Social, Criana e Adolescente, Direitos Humanos, etc.) tem
intuito de se firmar como um espao de cogesto entre Estado e sociedade,
trazendo formas inovadoras de gesto pblica para o exerccio da cidadania
ativa, possibilitando sociedade a definio de um plano de gesto das
polticas setoriais, com uma maior transparncia das alocaes de recursos
e favorecimento da responsabilizao dos polticos, dos gestores e tcnicos.
(SILVA, 2011, p. 289).

Tem-se, portanto, que o controle social possui importante papel na

construo de uma sociedade democrtica, visto que provoca mudanas na maneira
em que a mquina estatal se relaciona com o cidado, visando ao atendimento dos

38

anseios e necessidades deste. Essencial se faz, pois, a existncia de mecanismos

que

possibilitam

integrao

da

sociedade

no

processo

de

definio,

implementao e avaliao de aes pblicas.

3.3

O Controle Externo a cargo dos Tribunais de Contas

A Constituio Federal de 1988, ao estabelecer as competncias dos

Tribunais de Contas, determinou que o controle externo, a cargo do Poder
Legislativo, ser exercido com o auxlio das Cortes de Contas. Essa funo, por sua
vez, desempenhada atravs da fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial das entidades estatais. Tambm, as Cortes de Contas
providenciam auxlio tcnico especializado ao Poder Legislativo, exercendo
atribuies prprias e privativas, estabelecidas constitucionalmente. Este o teor
dos artigos 70 e 71 da Constituio Federal:

Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e

patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta,
quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das
subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido
com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio [...]. (PLANALTO, 2012).

Todavia, apesar de proverem o auxlio tcnico especializado ao Poder

Legislativo, os Tribunais de Contas no pertencem estrutura deste Poder, no
estando, portanto, includos na esfera do Legislativo, e no guardando qualquer
vnculo de subordinao a este. Neste sentido, a expresso rgo auxiliar,
empregada na Magna Carta, no possui o condo de representar qualquer
subalternidade funcional. Assim sendo, o Poder Legislativo e o Tribunal de Contas
so rgos que, em tema de controle externo, devem guardar, entre si,
independncia e harmonia:

39

O controle externo , pois, funo do Poder Legislativo, sendo de

competncia do Congresso Nacional no mbito federal, das Assembleias
Legislativas nos Estados, da Cmara Legislativa no Distrito Federal e das
Cmaras Municipais nos Municpios, com auxlio dos respectivos Tribunais
de Contas. Consiste, assim, na atuao da funo fiscalizadora do povo,
atravs de seus representantes, sobre a administrao financeira e
oramentria. , portanto, um controle de natureza poltica, no Brasil, mas
sujeito prvia apreciao tcnico-administrativa do Tribunal de Contas
correspondente, que, assim, se apresenta como rgo tcnico, e suas
decises so administrativas, no jurisdicionais [...]. (SILVA apud LIMA,
2007, p. 27).

No exerccio de sua funo fiscalizadora mediante o controle externo, cabe

s Cortes de Contas realizarem o acompanhamento da atividade financeira do
Estado e de seus diversos rgos, averiguando, mesmo que a posteriori, a
regularidade dos atos por eles praticados, especialmente no que concerne
observncia aos princpios da legalidade, legitimidade e economicidade. Diferenciase, pois, da funo de controle poltico desempenhado pelo Poder Legislativo, razo
pela qual a Carta Magna estabelece o exerccio do controle externo por um rgo
essencialmente tcnico, dotado de autonomia, garantias, competncia e jurisdio
expressamente previstas na Constituio Federal.
Entre as principais competncias dos Tribunais de Contas no Brasil esto a
fiscalizadora, a judicante, a sancionatria, a consultiva, a normativa, a informativa e
a corretiva, segundo estabelece o artigo 71 da Constituio Federal:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido

com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica,
mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a
contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por
dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta,
includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder
Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou
outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de
pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as
fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as
nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das
concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as
melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato
concessrio;

40

IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado

Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de
natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas
unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e
demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo
capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do
tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio
mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a
Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio;
VII - prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por
qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre
a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e
sobre resultados de auditorias e inspees realizadas;
VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer,
entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio;
IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias
necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a
deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos
apurados. (PLANALTO, 2012).

Destaca-se, por fim, que a Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu

como atribuio das Cortes de Contas, entre outras, a fiscalizao de limites de
endividamento, limites de despesa com pessoal, e o cumprimento das metas fiscais
estabelecidas no planejamento oramentrio, em especial, na Lei de Diretrizes
Oramentrias. De outra banda, a Lei de Licitaes e Contratos, em seu artigo 113,
estabelece que a fiscalizao das despesas decorrentes de sua aplicao deve ser
realizada pelas Cortes de Contas, na forma da legislao pertinente (MARQUES,
2010).

41

O CONTROLE DA EFETIVIDADE DO DIREITO FUNDAMENTAL SADE

4.1

O Controle Social e sua Interface com o Controle Externo

O advento da ordem constitucional de 1988 consagrou uma nova

conscincia poltica e social, que, alm de enaltecer os direitos individuais e
coletivos, ao conferir-lhes status de clusula ptrea, estabelece, simultaneamente,
diversos mecanismos de controle para salvaguard-los. Dentre estes, merece
destaque o controle social, direito que foi conferido sociedade para acompanhar e
fiscalizar aes e polticas pblicas.
Para uma melhor compreenso do que seja controle social, Franco Garelli,
em verbete publicado no Dicionrio de Poltica, refere-se aos:

[...] mecanismos (sanes, punies, aes reativas) que se acionam contra

indivduos quando estes no se uniformizam com as normas dominantes.
Neste nvel nos encontramos perante uma gama de sanes, extremamente
variada e de peso punitivo diferente, entre as quais mencionamos, [...], os
da privao de determinadas recompensas e direitos, as formas de
interdio e de isolamento, as de reprovao social, [...]. (GARELLI, 1986,
p. 284).

Cumpre ressaltar que a Administrao Pblica est fundada nos princpios

da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, alm do
princpio republicano, de modo que cabe aos administradores da res publica prestar
contas de seus atos e omisses perante as trs esferas de poder, e, principalmente,
perante o povo, seu verdadeiro titular. Por conseguinte, ao cidado permitem-se o
questionamento e a obteno de informaes acerca das aes e polticas
desenvolvidas pelos seus representantes, os governantes, com o consequente
exerccio do controle e fiscalizao destes. Para tal, faz-se necessrio prover a

[...] estruturao de processos que ofeream aos cidados efectivas

possibilidades de aprender a democracia, participar nos processos de

42

deciso, exercer controle crtico na divergncia de opinies, produzir inputs

poltico-democrticos. (CANOTILHO apud VALLE, 2011, p. 55).

Salienta-se, desta maneira, que

[...] o controle social no se esgota com o processo eleitoral. Pelo contrrio,

d-se de maneira ininterrupta sem, no entanto, se contrapor s formas
clssicas de controle. Sua efetividade e a qualidade de seus mecanismos
esto sujeitas s mesmas condies dos demais mecanismos de
representao democrtica: informao e debate entre os cidados;
instituies que viabilizem a fiscalizao e regras legais; normas sociais que
incentivem o pluralismo; respeito ao imprio da lei e aos direitos dos
cidados. (VUOLO, 2011, p. 313).

No entanto, verifica-se que, mesmo com a constitucionalizao do direito do

exerccio ao controle social, este ainda se processa de forma incipiente. Necessrio
se faz, pois, o aprimoramento dos mecanismos de participao da sociedade civil no
que se refere s aes e polticas pblicas.
Por outro lado, observa-se que a sociedade encontra-se cada vez mais
disposta a participar e acompanhar a gesto da res publica, reivindicando a
prestao de servios pblicos eficientes e de qualidade por parte de seus
governantes.
Todavia, para que possa exercer a sua funo de fiscalizador, faz-se
necessrio prover a transparncia das polticas desenvolvidas, de modo que o
cidado possa ter acesso s informaes que entender necessrias, alm de saber
interpret-las devidamente. Neste sentido,

Para a efetivao dessa interao, a informao precisa ser sistemtica,

disponibilizada de forma ampla, clara e simples para que possa ser
consumida pelo cidado, faa setido na sua realidade de vida e sirva de
contedo, de subsdio, no dilogo com o Estado, no momento de cobras
aes dos agentes pblicos e de avaliar os resultados das polticas
pblicas. (VUOLO, 2011, p. 313).

43

A efetivao do direito fundamental sade por meio da atuao do controle

social decorre, tambm, do fato de que o controle das polticas pblicas no pode
ficar a cargo apenas dos entes estatais. Por mais atuantes que sejam os Tribunais
de Contas, assim como outras instituies, a exemplo das Controladorias, do
Poder Judicirio e do Ministrio Pblico deve-se considerar que as dimenses do
Estado Brasileiro e o seu grande nmero de municpios dificultam a atividade de
controle exclusivamente por meio de tais entidades. Por outro lado, por mais
informado seja o cidado comum, ainda faltam-lhe conhecimentos tcnicos
especficos. Tal carncia pode ser suprida se o controle social for desempenhado
em parceria com o controle externo a cargo dos Tribunais de Contas.
Conforme j mencionado, o controle externo, de titularidade do Congresso
Nacional no mbito federal, das Assembleias Legislativas no mbito estadual, e das
Cmaras Municipais na esfera municipal, exercido com o auxlio dos Tribunais de
Contas, que desempenham a fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial das entidades estatais.
importante destacar, entretanto, que as Cortes de Contas no pertencem
estrutura do Legislativo, possuem autonomia funcional, devendo, para tanto, atuar
de forma independente e harmnica.
Verifica-se, pois, um liame entre o controle externo exercido no mbito dos
Tribunais de Contas, que culmina, em caso de desrespeitos legislao, em
responsabilizao dos gestores, atravs da emisso de pareceres contrrios
aprovao de contas e eventuais imputaes de dbitos, e a participao ativa da
sociedade, mediante o controle social, no direcionamento e fiscalizao dos gastos
com aes e servios pblicos de sade, os quais visam efetivao deste direito
fundamental.
Cabe, ademais, ressaltar o papel das Cortes de Contas na construo de
uma cultura de transparncia na gesto das polticas pblicas adotadas na rea de
sade. Nesse sentido, muito embora a criao do Tribunal de Contas tenha ocorrido
em 1890, atravs do Decreto n 966-A, tendo a Constituio Republicana de 1891
institucionalizado o Tribunal de Contas da Unio, as competncias e as atividades
das Cortes de Contas ainda permanecem desconhecidas por significativa parcela da
populao, de modo que,

44

necessrio estabelecer conexes, e relaes novas que contribuam para

aprofundar a experincia democrtica, implementar aes sistmicas e
interativas entre os Tribunais e a sociedade com o objetivo de ampliar o
controle social sobre a coisa pblica para o fortalecimento da cidadania e a
melhoria da qualidade de vida coletiva. (VUOLO, 2011, p. 313).

Est claro, portanto, a importncia da atuao dos Tribunais de Contas como

interlocutores na relao entre a administrao pblica e a sociedade. Acerca do
tema em pauta, dispe Zilton Rocha:

[...] a concluso das aes dos jurisdicionados e do controle externo

possibilitaro, dialeticamente, promover novas formas de garantir uma
administrao eficiente, honesta, transparente e que saiba aplicar os
recursos pblicos em prol do bem-estar da sociedade. (ROCHA, 2011, p. 9).

Com efeito, o mesmo autor afirma que [...] a eficaz fiscalizao da

Administrao Pblica requer a articulao de vrias instncias de controle, tanto
estatais, com atribuies internas e externas, como sociais. (ROCHA, 2011, p. 9).
Nesse diapaso, tem-se que qualquer cidado pode e deve participar na
fiscalizao dos recursos pblicos. Sendo assim, caso seja constatado qualquer
indcio de irregularidade na aplicao destes, cabe realizar a respectiva denncia
junto ao Tribunal de Contas. Para tanto, as Cortes de Contas dispem de
Ouvidorias, que promovem um canal de dilogo entre os Tribunais e a sociedade,
recebendo e providenciado o encaminhamento adequado s denncias, crticas e
reclamaes que lhes foram formuladas. Sendo assim, depreende-se que:

Com a evoluo do Estado e a implantao de regimes democrticos, o

poder estatal passou a ser exercido em nome e em favor do povo, fazendo
com que a fiscalizao das contas pblicas passasse a constituir
prerrogativa da soberania popular, tornando-se imprescindvel
manuteno do prprio regime democrtico. (...) Como essas caractersticas
democrticas transformaram-se em essncia dos rgos de controle, podese dizer que o Tribunal de Contas o olho do povo, na medida em que
verifica se h o regular e legal emprego dos dinheiros pblicos e se a sua
aplicao est direcionado ao interesse coletivo. (MILENSKY apud
MARQUES, 2010, p.21).

45

Mais uma vez, ganha relevo a importncia da fiscalizao da gesto pblica

realizada pela sociedade, que, de fato, consiste em uma das formas de se exercer o
controle social. Destaca-se, tambm, que o cidado, alm do Tribunal de Contas,
pode acionar outros rgos de controle, como as Controladorias, que realizam o
controle interno, e o Ministrio Pblico. Salienta-se, todavia, a relevncia dos
Conselhos de Sade, visto que representam um dos principais instrumentos de
democracia participativa. Os Conselhos podem ainda acionar o Tribunal de Contas e
denunciar as irregularidades que forem constatadas no decorrer de suas atuaes.

4.2

Programa Voluntrios do Controle Externo - VOC

O Programa Voluntrios do Controle Externo - VOC foi desenvolvido no

mbito do Tribunal de Contas do Estado da Paraba, tendo sido contemplado com o
Prmio Sergio Arouca de Gesto Participativa no SUS, 2008, 3a edio, na categoria
Experincias Exitosas de Gesto Participativa (VIANA, ANDRADE, 2010).
O objetivo do referido programa consiste no treinamento e capacitao de
cidados idosos nos diversos municpios paraibanos, com o intuito de fornecer-lhes
as condies necessrias para atuarem, voluntariamente, como agentes auxiliares
do controle externo, auxiliando, desta maneira, o trabalho de fiscalizao a cargo do
Tribunal de Contas do Estado, num efetivo exerccio do controle social de algumas
aes da Ateno Bsica Sade do Sistema nico de Sade.

A opo de acompanhar as prioridades do PACTO DE ATENO BSICA

[...] deve-se ao significativo impacto positivo que a melhoria na qualidade
dessas aes ter na sade das populaes beneficirias, aliado ao fato de
ser o municpio o responsvel pela promoo da sade integral de sua
populao, ou seja, de caber a um jurisdicionado do Tribunal de Contas
garantir o acesso da populao ateno bsica e aos servios
especializados (de mdia e alta complexidade), mesmo quando localizados
fora de seu territrio, controlando, racionalizando e avaliando os resultados
obtidos, como determina a legislao. (VIANA, ANDRADE, 2010, p. 115).

Visando intensificao do controle concomitante exercido pelo Tribunal de

Contas do Estado, o Programa Voluntrios do Controle Externo desenvolvido para

46

corresponder aos anseios da sociedade, em especial no que concerne ao

acompanhamento e fiscalizao de bens e recursos pblicos da rea de sade.
Desta maneira, promove-se o controle social institudo na Constituio Federal e na
Lei de Responsabilidade Fiscal atravs da efetiva participao do cidado idoso, que
atua como voluntrio.

A definio dos idosos como o segmento da sociedade civil que deveria

atuar como voluntariado do VOC, considerou a oportunidade de reinsero
dessas pessoas na sociedade, bem como a condio de aproveitamento e
aplicabilidade do cabedal de talentos e conhecimentos inativos, e, ainda, o
reflexo positivo na auto-estima dessas pessoas, no exerccio pleno da
cidadania, sendo os olhos e ouvidos do Tribunal, que, em contrapartida,
ser sua voz, cobrando a correo de suas constataes. (VIANA,
ANDRADE, 2010, p. 115).

Verifica-se, ademais, que, aps criterioso estudo e deliberaes interna

corporis, a Corte de Contas Paraibana optou pelo acompanhamento e fiscalizao
das aes e servios pblicos de sade, em especial as prioridades do Pacto de
Ateno Bsica.

Inicialmente, o VOC est restrito ao acompanhamento e verificao de

algumas aes da Ateno Bsica Sade do Sistema nico de Sade
(SUS): atendimento odontolgico bsico; consultas mdicas em
especialidades bsicas; atendimento bsico por outros profissionais de nvel
superior e mdio; vacinao; visita e atendimento ambulatorial e domiciliar
do PSF; atividades de assistncia pr-natal e parto domiciliar por mdico do
PSF; pronto-atendimento em unidades bsicas de sade; agentes
comunitrios de sade. (VIANA, ANDRADE, 2010, p. 117).

No que diz respeito ao voluntariado, tem-se que a sua atuao se d em seu

prprio municpio, sendo a vinculao ao programa formalizada com a assinatura do
Termo de Adeso.

Nas cidades onde se vai implementar o programa, aplica-se aos adesistas

uma capacitao estruturada, de modo a contemplar assuntos pertinentes,

47

relevantes, e essenciais para o desenvolvimento das competncias

necessrias prtica do Programa, e nuanam-se as boas e corretas
prticas administrativas e de gesto pblica relativas poltica pblica da
sade a ser acompanhada, e as exigncias legais aplicveis a essas
prticas. Destaque especial dado funo do controle social, ao papel do
cidado voluntrio, sua postura e ao que o TCE espera nessa parceria,
mostrando o desdobramento e a importncia das aes desses cidados,
bem como ao distanciamento indispensvel das questes polticopartidrias locais e/ou regionais. Finalmente, -lhes apresentada uma
conceituao detalhada do objeto alvo de controle eleito, abrangendo a
conscientizao do cidado quanto ao seu direito quele servio/bem com
qualidade, ao respeito aos limites do que deve ser exigido, a metodologia e
o efetivo treinamento prtico na ferramenta aplicvel - um questionrio
padro - para o exerccio efetivo do controle por parte deles. (VIANA,
ANDRADE, 2010, p. 116).

Cumprida esta etapa, o idoso voluntrio devidamente identificado e

capacitado, atravs do recebimento de todo o material necessrio ao desempenho
de sua funo de auxiliador do Tribunal de Contas do Estado, atravs do controle
social, no acompanhamento e fiscalizao das aes e servios pblicos de sade
em sua regio:

[...] identificao nominal assinada pelo presidente do TCE, Resoluo

Normativa que disciplina o Trabalho Voluntrio no Tribunal, Lei do
o
Voluntariado n 9.608, Cartilha sobre o VOC, camisa personalizada, pasta
e questionrios a serem aplicados, identificando as Unidades Bsicas de
Sade que tero os servios verificados. (VIANA, ANDRADE, 2010, p. 116).

Os perodos de visitao, bem como as unidades de sade alvo da

fiscalizao dos voluntrios do controle externo, em especial as unidades de
Programa Sade da Famlia (PSF) e os postos de sade so previamente
estabelecidos. Nessa ocasio, os voluntrios capacitados fazem uso, em um
primeiro momento, de sua percepo, observando o local inspecionado e
conversando com representantes da comunidade que estejam passando ou que
passaram por atendimento de sade, e com os profissionais que atuam nas
unidades diligenciadas. Ainda preenchem o questionrio padro fornecido no
perodo de treinamento, o qual ser remetido ao Tribunal no perodo pr-acordado.

48

Ressalta-se, ademais, que os dados encaminhados so analisados pela

Auditoria do Tribunal de Contas do Estado, orientando, sempre que se fizer
necessrio, a diligncia in loco a cargo desta, com a verificao e elucidao das
informaes trazidas pelos voluntariados. O relatrio produzido pela Auditoria, caso
contenha quaisquer indcios de irregularidades, d origem ao Pacto de Ajustamento
de Conduta, a ser firmado com o gestor da sade do municpio diligenciado. O prazo
para correo das irregularidades, por sua vez, acordado no momento da
assinatura do pacto celebrado. Expirado o prazo para o cumprimento dos ajustes, os
voluntrios retornam s unidades inspecionadas e, munidos de novo questionrio,
verificam se os pontos pactuados foram efetivamente cumpridos, sendo que o no
cumprimento do pacto por parte do gestor constitui-se em agravante para a
apreciao da respectiva prestao de contas do municpio. (VIANA, ANDRADE,
2010).

49

CONSIDERAES FINAIS

A sociedade, cada vez mais consciente de seus direitos, reivindica por uma
atuao pblica mais eficiente, em especial no que concerne ao oferecimento de
aes e servios pblicos de sade de qualidade.
No mais se admite, portanto, que a atuao da Administrao Pblica seja
baseada to-somente na verificao da regularidade dos gastos pblicos em sade,
e se o percentual mnimo de aplicao, estabelecido constitucionalmente, est
sendo respeitado. O foco se transmuda, por conseguinte, para a anlise da
efetividade dos servios disponibilizados e fornecidos populao.
Ao longo desse texto monogrfico, constatou-se, enfaticamente, a
importncia do controle social, visto que, atravs da participao direta da sociedade
na formulao das escolhas pblicas, permite-se o direcionamento das aes e dos
gastos pblicos em sade de conformidade com as suas necessidades mais
urgentes. Tambm ficou evidente a relevncia da atuao dos Conselhos de Sade,
que propiciam a participao da sociedade tanto na elaborao de estratgias,
quanto no controle da execuo das polticas de sade desempenhadas pelo
Estado.
Os Tribunais de Contas, por sua vez, possuem possibilidades bem mais
amplas no desempenho de sua misso institucional de controle externo da
Administrao Pblica, estabelecida constitucionalmente, que no deve ser limitada
to-somente verificao acerca da escorreita aplicao dos recursos pblicos.
O que se props, portanto, ao final desse trabalho, foi uma reflexo acerca
da atuao conjunta das Cortes de Contas, atravs do controle externo e com o
exerccio do controle social, a cargo da populao. As Cortes de Contas tem por
motivao o aperfeioamento das aes governamentais na rea de sade e a
consequente responsabilizao dos agentes pblicos. Estes podem, at mesmo, ter
suas contas anuais reprovadas pelo respectivo Tribunal de Contas sempre que, com
a execuo de programas ineficientes, restarem evidenciados desvios de finalidade
que coloquem em risco o interesse pblico. Nesse patamar de anlise, tornou-se
imprescindvel, pois, uma avaliao do desempenho e da efetividade dos programas
e polticas pblicas implementadas, as quais buscam uma atuao administrativa
voltada para o atingimento das necessidades da populao, com a prestao de
servios pblicos de sade eficientes.

50

Considerando que a fundamentalidade do direto sade indiscutvel,

assim como a dificuldade de sua realizao no plano material, viu-se o quanto
necessrio o esforo conjunto entre sociedade e Administrao Pblica. Ademais,
incluem-se nessa misso os Tribunais de Contas, com o desempenho de sua
atuao eminentemente tcnica no controle da gesto pblica e anlises acerca das
compatibilidades entre os planejamentos e as efetivas execues das aes.
Mencionou-se, ainda, a experincia obtida no mbito do Tribunal de Contas
do Estado da Paraba, com o Programa Voluntrios do Controle Externo - VOC,
que realiza a interface entre o controle social e o controle externo para proporcionar
o oferecimento de servios pblicos de sade que atendam s necessidades
bsicas da populao.
pertinente esclarecer que o presente trabalho no pretendeu esgotar o
tema analisado, visto ser demasiadamente extenso e com alto grau de
complexidade. O sentido final foi o de apontar a relevncia da atuao conjunta
entre o controle social e o controle externo realizado pelos Tribunais de Contas,
provendo-se o efetivo benefcio social no fornecimento pela Administrao Pblica
das aes e servios em sade.

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