Marques 2006 RedesSociaisEPoderNoEstadoBrasileiro

REDES SOCIAIS E PODER
NO ESTADO BRASILEIRO
Aprendizados a partir
das polticas urbanas*
Eduardo Cesar Marques
O Estado brasileiro um dos principais atores polticos no cenrio do pas e cumpriu historicamente papis importantssimos na economia e
na poltica nacionais. Inmeras facetas do Estado e
de suas polticas foram objeto de anlise ao longo
das ltimas dcadas. Entretanto, em uma situao
contraditria, conhecemos muito pouco dos detalhes do seu funcionamento. Em especial temos
apenas escassa compreenso sobre os processos
que organizam a sua heterogeneidade e as suas
dinmicas internas.
*
Trabalho originalmente apresentado no XXVIII

Encontro da Anpocs. Agradeo aos colegas, e em
especial ao comentador da seo, Washington
Bonfim, as observaes que ajudaram a tornar o
texto mais claro e objetivo. Agradeo tambm os
pertinentes e atenciosos comentrios de Renata
Bichir a verses preliminares deste artigo.
Artigo recebido em fevereiro/2005

Aprovado em dezembro/2005
Um dos caminhos para a soluo desse problema o desenvolvimento de anlises detalhadas

sobre os processos que estruturam internamente
as organizaes estatais, assim como as inserem
no ambiente poltico mais amplo. Em perodo
recente, estudos sobre polticas do Estado utilizando anlise de redes tm contribudo nesta direo, ao propor a existncia de estruturas de mdio
alcance constitudas por redes entre atores no interior de instituies especficas. Essas estruturas
constituem um denso e complexo tecido relacional interno ao Estado que emoldura a dinmica
poltica e influencia fortemente a formulao e a
implementao das polticas pblicas.
A anlise de redes sociais um campo de
estudo amplo e recente, embora pouco desenvolvido no Brasil at o momento. Os raros estudos
existentes, entretanto, tm explorado de forma
analiticamente inovadora certos fenmenos, em
especial as dinmicas internas ao Estado e as relaes entre ele e a sociedade mais ampla, no inteRBCS Vol. 21 n. 60 fevereiro/2006
16
REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 21 N. 60
rior de comunidades de poltica pblica especficas. O presente artigo parte dos resultados obtidos em estudos desenvolvidos por mim sobre polticas urbanas em duas distintas metrpoles brasileiras
(Marques, 2000, 2003).
O artigo est estruturado em trs partes,
alm dessa introduo e da concluso. Na prxima seo, discuto os principais elementos conceituais mobilizados no trabalho a partir das literaturas pertinentes. Em seguida, apresento os principais
achados no que diz respeito estrutura interna ao
Estado que denomino tecido do Estado. Na terceira parte, discuto os avanos trazidos pela perspectiva para a compreenso dos padres de intermediao de interesses e das relaes entre
pblico e privado no Brasil. Ao final, analiso o
impacto dos resultados para a compreenso da
relao entre poltica e polticas pblicas no
Brasil, assim como para a complexa interao
entre duas das principais estruturas sociais redes
sociais e instituies polticas.
Vises sobre o Estado e a

contribuio das redes
A literatura sobre o Estado no Brasil ampla
e extensa. Apesar disso, pouco sabemos sobre o
seu funcionamento concreto, ou sobre os detalhes das dinmicas que o cercam. At o incio dos
anos de 1980, a literatura brasileira ateve-se anlise das macro-caractersticas do Estado brasileiro
e ao seu papel no desenvolvimento da nao, de
uma ordem poltica moderna e de um certo capitalismo de natureza perifrica e dependente, em
estudos que vo desde os trabalhos clssicos de
Oliveira Viana e Raimundo Faoro, at os trabalhos
de Luciano Martins, Bresser Pereira e Fernando
Henrique Cardoso, j nos anos de 1970, como por
exemplo Cardoso (1970, 1975) e Martins (1985).
Essa nfase em interpretaes mais gerais era
compreensvel no campo intelectual no qual os
autores se inseriam, assim como no contexto poltico que os cercava. Este corpo de literatura legounos um conhecimento significativo sobre macroprocessos, que excelentes trabalhos posteriores
como Nunes (1997) s vieram aprofundar. Por
outro lado, o estudo do funcionamento do aparelho estatal e de suas relaes com o sistema pol-
tico em termos mais amplos, assim como a

influncia desse sobre as polticas desenvolvidas
pelo Estado brasileiro, permaneceram analisados
de longe e de forma indireta.
Os anos de 1980 marcaram o incio efetivo
dos estudos de polticas pblicas entre ns.
Tambm inseridos em seu contexto social e poltico, inmeros trabalhos esquadrinharam criticamente as polticas pblicas e analisaram o legado
histrico, em especial do Estado Novo e dos
governos militares, nas mais variadas reas, como
o sistema de proteo social, sade, previdncia,
habitao etc., como Santos (1979), Draibe (1989),
Oliveira e Teixeira (1985), Maricato (1987),
Azevedo e Andrade (1981) e Melo (1989), por
exemplo. Nesse momento, realizaram-se anlises
que trouxeram luz caractersticas, interesses e
processos presentes em cada poltica, apontando
para o desenvolvimento de um substancial conhecimento sobre o padro brasileiro de produo de
polticas estatais, em especial sociais. Mesmo neste
conjunto de trabalhos, entretanto, raros foram os
casos em que as dinmicas internas ao Estado e
associadas diretamente constituio e ao processamento das polticas foram analisadas.
Em contrapartida, os anos de 1990 viram proliferar uma literatura marcada por uma intensa
fragmentao temtica, disciplinar e analtica. Isto
se deveu em parte ao desdobramento dos estudos
da dcada anterior, associados especializao
nos diversos setores de poltica. De uma maneira
mais ampla, entretanto, isso ocorreu em virtude
da ausncia de dilogo com perspectivas tericas
mais amplas que lhe fornecessem balizamentos
sobre o funcionamento do Estado, resultando em
uma baixa capacidade de abstrao e uma excessiva fragmentao emprica, como destacado por
Melo (1999). O problema foi agravado pelo fato
de as polticas pblicas representarem um local de
encontro temtico de tradies disciplinares muito
distintas, e mesmo externas s cincias sociais,
associadas a reas especficas de pesquisa. O
resultado de toda essa trajetria que o campo de
estudos sobre o Estado no Brasil se encontra
esgarado entre uma produo ampla com preocupaes tericas e macro-sociolgicas e uma
mirade de estudos de caso muito detalhados e
especficos, oriundos em grande parte de reas
concretas de poltica.1
REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO

Acredito que uma das principais tarefas para
superarmos tal problema est na construo de pontes entre os modelos de interpretao do Estado e a
anlise concreta de polticas especficas. Caminhos
possveis para a execuo dessa tarefa dizem respeito explorao sistemtica das dinmicas, dos
mecanismos ou das estruturas de mdio alcance
que cercam a produo das polticas, como estratgias, instituies e padres de relao entre atores. Discuto aqui os avanos que nos traz a ltima
destas dimenses, relativa ao conjunto de relaes
entre atores estatais, e entre esses e agentes externos ao Estado, mas a ele ligados de inmeras formas. Essa estratgia analtica explora o conhecimento detalhado dos padres de organizao no
interior do Estado e da sua insero no ambiente
poltico e econmico que o cerca.
O destaque das relaes, entretanto, no
tem por objetivo sobrepujar a importncia de outras
dimenses e elementos j bastante discutidos pelas
literaturas internacional e nacional, embora no caso
brasileiro esses tenham sido mais discutidos do que
aplicados. Trata-se apenas de chamar ateno
para a presena das estruturas relacionais na poltica, integrando-as aos elementos j presentes no
debate. Mais especificamente, avanaremos se
conseguirmos reinserir os atores em seus contextos institucionais e relacionais, ou associar as
estruturas de poder aos contextos institucionais
em suas estruturas relacionais. Considerando a
importncia desse ponto para os argumentos
desenvolvidos ao longo deste artigo, defino cada
um desses elementos a seguir a partir das literaturas pertinentes.
Atores
Cada situao social conta com um conjunto
de atores dotados de instrumentos de poder que
disputam os resultados do processo poltico em
termos da distribuio de benefcios escassos,
assim como de poder poltico, que em ltima anlise explica a possibilidade diferenciada de captura daqueles benefcios. As vrias perspectivas
sobre o Estado e o poder diferem na maneira
como tais elementos so combinados, assim como
sobre o que deve ser o centro de nossas preocupaes analticas. Do meu ponto de vista, essas
17
perspectivas diferem principalmente com respeito

nfase e aos processos que conseguem iluminar, dadas as suas embocaduras tericas, encerrando instrumentos analticos cujo uso pode ser
mais ou menos apropriado (Santos, 1990).
Para os pluralistas, o conjunto de atores presente na poltica muito dinmico, e seus instrumentos de poder e interesses so instveis (Dahl,
1961). Neste contexto, a prpria idia de permanncia poltica implcita no destaque ao Estado,
para alm dos governos, objeto de estranheza,
sendo a ao dos grupos de interesse e as decises concretas os centros de toda anlise poltica.
Os resultados das lutas polticas seriam em grande
parte contigentes, embora a literatura tenha aceitado crescentemente a existncia de grandes disparidades de poder entre os principais atores presentes em sociedades marcadas pela desigualdade
econmica (Dahl, 2001). No bojo dessas lutas, a
ocupao do governo via processo eleitoral explicaria a maior parte das aes governamentais,
marcadas pela alternncia de poder nas democracias representativas. Evidentemente, a nfase neste
caso est na dinmica e na mudana, sendo as
eventuais coalizes polticas dominantes efmeras e contingentes (Mollenkopf, 1992).
Para os adeptos da teoria das elites, ao contrrio, os atores polticos vencedores seriam quase
sempre os mesmos, e a poltica seria marcada por
grandes despropores de poder oriundas das desigualdades de riqueza, conhecimento e status presentes na prpria sociedade. Essa situao levaria
ocorrncia dos mesmos resultados em quase todas
as situaes sociais (Hunter, 1953). No que diz respeito ao Estado, essa desproporo de poder se
incrustaria nas instituies, levando perenizao
dos interesses da elite, mesmo que de forma indireta e implcita (Domhnoff, 1979). O foco no estaria apenas na anlise de decises, mas no estudo
do processo poltico mais amplo, onde ocorreria a
influncia, como em Useem (1983). Para a teoria
das elites, portanto, a nfase no estudo do poder
envolveria no apenas o conflito aberto (como gostariam os pluralistas), mas tambm a falta de decises, em um sentido similar ao construdo na crtica
de Bachrach e Baratz (1963) ao pluralismo expresso
na categoria mobilizao de vis. Em um sentido
amplo, uma parte importante da explicao da dinmica da poltica estaria nas mudanas que pode-
18
riam vir a ocorrer na estrutura econmica que fornece instrumentos de poder, assim como na composio dos atores presentes na cena, como nas
linhas de poder de Davis (1992).
Sob o meu ponto de vista, parece ser
imprescindvel considerar tanto as estratgias dos
atores e a contingncia dos resultados da poltica,
como as despropores de poder ancoradas nos
instrumentos (mesmo que imateriais) de poder
que introduzem fortes tendncias estabilidade.
O resultado parece ser a criao de situaes que,
embora sejam contingentes, apresentam certos
resultados como muito mais provveis do que
outros (Przeworski, 1990). Sem abusarmos da previsibilidade, portanto, podemos chamar de estrutura de poder a este conjunto articulado de atores,
posies relativas de poder e instrumentos para
exerc-lo. Embora todas essas trs dimenses
sejam dinmicas e mutantes, apresentam inrcia e
permanncia substanciais.
Instituies, organizaes e polticas pblicas

Como a literatura neo-institucionalista nos
ensinou j no incio dos anos de 1980, os atores
no atuam em um vcuo, onde contam apenas as
suas posies de poder. Os atores situam-se em
contextos institucionais especficos compostos
por regras de funcionamento da poltica estabelecidas em normas informais, no direito positivo e
em formatos organizacionais especficos (Skocpol,
1985). O efeito desses trs conjuntos de elementos
opera de forma similar, alterando resultados,
influenciando estratgias e alianas e modificando
at mesmo o comportamento e as preferncias
dos agentes (Steinmo et al., 1992; Immergut,
1998). No caso especfico do desenvolvimento de
polticas pblicas, a importncia das normas
legais e dos formatos institucionais e organizacionais fundamental (Skocpol, 1992). Esse conjunto de regras legais e desenhos organizacionais
compem o contexto institucional em que ocorre
uma determinada dinmica poltica. Essa mesma
literatura tambm nos chamou ateno para a
importncia das organizaes estatais como atores
polticos potenciais. Esses so dotados de interesses prprios e instrumentos de poder especficos.
Na verdade, como esses agentes sempre se situam
na cadeia de produo das polticas do Estado,

ocupam uma posio de destaque em potencial,
e devem ser trabalhados como os demais atores
destacados anteriormente.
Ao longo das ltimas cinco dcadas desenvolveu-se uma tradio analtica associada mais
diretamente ao estudo das polticas pblicas, conformando o que alguns autores chamam de policy
analysis (Ham e Hill, 1993). No pretendo de
maneira alguma reproduzir aqui o longo e profcuo debate realizado sobre o tema nas ltimas
dcadas, mas pontuar alguns elementos que nos
ajudam a localizar o avano que a anlise de redes
permite com relao aos estudos mais tradicionais
de polticas pblicas. Remetemos os leitores interessados em uma reviso mais sistemtica a obras
como Parsons (1995) e Ham e Hill (1993).
O desenvolvimento da policy analysis ocorreu paralelamente e em dilogo com as vrias teorias do Estado, mas sempre apresentou grande
proximidade com o pluralismo. Em termos gerais,
inclui estudos mais acadmicos e outros com
preocupaes muito orientadas para as polticas,
o que por vezes produziu algumas confuses
entre os aspectos normativos e analticos das pesquisas (Minogue, 1983). Desde as suas primeiras
formulaes, o processo de produo de polticas
foi pensando como composto por etapas subseqentes de um ciclo, como em Easton (1970),
embora os nomes e os contedos das etapas
tenham variado significativamente ao longo do
tempo.2 A formulao mais disseminada do ciclo
o descreve como incluindo formao de agenda,
formulao de alternativas, deciso, implementao, avaliao e finalizao, alm da possibilidade de retroalimentao (Parsons, 1995). At os
anos de 1970, a maior parte dos autores considerava o processo de deciso o momento-chave do
ciclo para a explicao das polticas. Neste, os
agentes pblicos delimitariam os problemas a
resolver, listariam as alternativas existentes e decidiriam racionalmente a melhor alternativa (Lindblom,
1979). Crticas subseqentes levaram elaborao
de modelos alternativos de anlise mais sofisticados
(Kingdon, 1984; Sabatier e Jenkins-Smith, 1993),
assim como problematizao de vrios elementos presentes nos modelos tradicionais. Entre
esses merecem destaque o papel da racionalidade
e/ou do incrementalismo nas decises (Lindblom,

1979; Smith e May, 1980; Gregory, 1989), a interpenetrao das fases do ciclo (Sabatier e JenkinsSmith, 1993), os processos (intrinsecamente polticos) que influenciam a formao da agenda
(Kingdon, 1984), assim como das idias (Sabatier
e Jenkins-Smith, 1993; Hall, 1993) e o carter no
automtico e extremamente complexo da implementao de polticas (Hjern e Porter, 1981;
Hogwood e Gun, 1984; Lipszky, 1980). Embora
no possamos discutir neste artigo os enormes
avanos ocorridos no interior dessa tradio ao
longo das duas ltimas dcadas, vale destacar a
crescente considerao da heterogeneidade interna ao Estado, assim como a reafirmao constante do aspecto poltico dos processos envolvidos
na produo das polticas pblicas.
Para o que nos interessa centralmente aqui,
essa literatura destacou cada vez mais a importncia do contexto e da interao entre agentes, no
apenas na formulao, mas tambm na implementao de polticas. Para Hjern e Porter (1981), por
exemplo, a implementao no seria realizada por
uma organizao focal isoladamente, mas por
um agrupamento de atores, conformando o que
os autores denominam estruturas de implementao conjuntos de organizaes que atuariam
sobre um mesmo problema, participariam do processo por auto-seleo e interviriam todas ao
mesmo tempo sobre um certo conjunto de objetos.
Esses autores, entretanto, no especificaram como
seriam essas estruturas de implementao, como
funcionariam e como influenciariam a poltica (e
as polticas). Esse tema s comeou a ser tratado
quando uma parte da policy analysis incorporou a
anlise de redes sociais (Heclo, 1978), introduzindo matizes da teoria das elites nas cores predominantemente pluralistas da tradio.
Redes
O ponto de partida da anlise de redes a
considerao de que as redes sociais estruturam os
campos de diversas dimenses do social. A partir
dos anos de 1960 e com mais vigor desde a dcada de 1980, uma ampla literatura mostrou que os
vnculos entre indivduos, entidades e organizaes estruturam as mais variadas situaes sociais,
influenciando o fluxo de bens materiais, idias,
19
informao e poder (Scott, 1992; Freeman, 2002).

Para alguns autores, construiu-se a partir de ento
uma sociologia relacional, concentrada nas relaes sociais e no em atributos de decisores individuais ou em estruturas concebidas previamente
(Emirbayer, 1997). Essa perspectiva estaria situada
em um plano de anlise intermedirio, avanando
na soluo das dificuldades analticas do tratamento simultneo da ao e da estrutura sociais.
O sentido de estrutura para a anlise de redes,
portanto, no o mesmo das anlises estruturalistas anteriores, pois no caso das redes o formato e
o contedo so levantados dedutivamente pelo
trabalho emprico, no que Tilly (1992b) denominou estruturalismo a posteriori.
No caso das dinmicas polticas, a natureza
intrinsecamente relacional do poder j sugere as
potencialidades trazidas pela perspectiva em estudos sobre movimentos sociais, polticas pblicas,
partidos polticos, organizaes, esfera dos negcios e elites polticas, entre outros temas (Knoke,
1990). As relaes e as posies nas redes constituem estruturas relacionais que constrangem
escolhas, do acesso diferenciado a bens e instrumentos de poder, tornam certas alianas ou conflitos mais ou menos provveis e influenciam os
resultados da poltica. O estudo das redes permite integrar os atores em seus contextos relacionais
especficos sem necessariamente abandonar os
pressupostos ligados sua racionalidade, embora
esta ganhe contornos bastante distintos dos considerados comumente pelas literaturas de cincia
poltica e economia (Granovetter, 2000). interessante observar que essa formulao aproxima
a anlise de redes em termos tericos da compreenso de formulaes do neo-institucionalismo, como o caso de Immergut (1998).
A cincia poltica incorporou a anlise de
redes principalmente em duas distintas linhas de trabalho, de inspirao das teorias das elites e pluralista. Na primeira, foram tematizadas as relaes no
interior das elites, discutindo a interpenetrao no
mundo das empresas e as suas conexes com a
esfera poltica. Embora as preocupaes se centrassem na estrutura do mundo dos negcios, as
anlises apresentaram evidentes contribuies
para o entendimento do poder em nossas sociedades, dialogando explcita e implicitamente com
as explicaes marxista e elitista para os processos
20
de reproduo social. Nessa tradio inscrevem-se

desde o j clssico Mintz e Schwartz (1981) at
Mizruchi (1996) e Carroll e Fennema (2002), por
exemplo. As elites polticas tambm foram estudadas em si, embora por trabalhos de menor flego
como, por exemplo, Gil-Mendieta e Schmidt
(1996) e Del Alczar (2002).
Uma segunda linha de trabalhos estudou
diretamente as polticas pblicas. Embora trabalhos
anteriores j tivessem explorado a relao entre
polticas e redes, o marco para o estudo das policy
networks foi o livro The organizational state, de
Laumman e Knoke (1987). O estudo partia, em
especial, de elementos presentes no pluralismo,
mas pretendia desenvolver uma abordagem mais
informada sociologicamente sobre a comportamento dos grupos de interesse (Laumman e
Knoke, 1987, p.7). Nesse sentido, para alm do
destaque s interelaes entre interesses privados,
burocracias e classe poltica, j enfocadas pelo pluralismo por meio da idia dos tringulos de
ferro (Fiorina, 1977), os estudos das policy networks propem que essas vinculaes sejam consideradas mais permanentes e menos orientadas
a resultados especficos, na conformao do que
Heinz et al. (1997, p. 8) chamam de atributos
estruturais da influncia. Os canais dessa influncia, entretanto, seriam baseados em relaes
entre organizaes e no entre indivduos
(Knoke et al., 1996).
Cada rea de poltica seria tematizada como
um policy domain domnio de poltica , subsistema definido pelo reconhecimento mtuo dos
atores envolvidos com a formulao e a defesa da
implementao de certas alternativas de poltica
relativas a um determinado problema (Knoke,
2003). Esses atores seriam tanto internos ao Estado,
como originrios de fora dele, mas envolvidos
com as polticas pela ao de lobby e busca de
influncia (Heinz et al. 1997), pela conexo entre
os mundos da poltica e dos negcios (Laumann
et al., 1992), associados ao funcionamento de
arenas de representao como conselhos de polticas (Schneider et al., 2003), ou envolvidos com
experincias de privatizao (Jordana e Sancho,
2003). Essa literatura no discorda da natureza
racional dos clculos individuais, mas destaca a
pequena capacidade explicativa dessa concepo, dado o contexto de grande interdependn-
cia, optando por entender os processos de deciso como ambguos e incrementais (Laumann e
Knoke, 1987).3
A utilizao da anlise de redes trouxe diversas contribuies importantes para o estudo das
polticas. Em primeiro lugar, permitiu que se discutissem os efeitos da complexa interdependncia
presente na produo de polticas sobre a ao
social, considerando no apenas as ligaes em
torno dos atores (ou as suas interaes individuais), mas tambm a estrutura dos vnculos e os
padres gerais em que esses esto inseridos. Tais
elementos exercem fortes efeitos sobre a ao
individual e estratgica, influenciando a maneira
pela qual a racionalidade limitada (Padget e
Ansell, 1993). Em um sentido mais geral, o uso das
redes permitiu a incorporao do contexto em que
se d o desenvolvimento de uma determinada
poltica, levando produo de interpretaes
mais sociolgicas do comportamento dos atores,
como destacaram Laumman e Knoke (1987).
Em segundo lugar, o estudo das redes permitiu incorporar fenmenos e relaes informais s
anlises (Heclo, 1978), elemento central para a
compreenso do padro difuso e pouco institucionalizado que caracteriza no apenas a influncia
(Heinz et al., 1997), como tambm a prpria coeso do Estado em muitas circunstncias (Schneider,
1991). As relaes informais, nesse sentido, produzem tanto permeabilidade, como coeso estatal,
como veremos ao longo das prximas sees.
Por fim e de alcance mais amplo, a anlise
de redes abriu novos horizontes para o estudo do
poder no Estado, indicando a existncia de constrangimentos e de permanncia nos contextos que
cercam os atores. Como os padres de vnculo e
as posies nas redes tornam mais ou menos provveis alianas e coalizes estratgicas, e do acesso diferenciado a informaes e recursos, as estruturas das redes de polticas influenciam de maneira
importante as dinmicas do poder no interior do
Estado (Marques, 2000, 2003). A sua incorporao
nas anlises ajuda a superar a interpretao de que
a ao e as estratgias polticas so efmeras,
assim como a nfase excessiva no processo de
deciso, conforme sugerido pelos modelos pluralistas de anlise. Essas dimenses tm sido muito
pouco enfocadas mesmo pela literatura internacional de policy networks.

Em nosso caso especfico, uma parte dos elementos que se acumula no tempo e explica uma
parcela importante das dinmicas polticas se
expressa no que chamo de tecido do Estado os
padres de relao internos ao Estado e entre esse
e seu entorno poltico imediato. O estudo das
redes permite analisar como as aes do Estado
combinam transformao e inrcia. Por outro lado,
a incorporao das redes permite superar a falsa
dicotomia ainda to comum em anlises recentes
entre moderno e atraso nas gramticas do poder
presentes na poltica brasileira (Nunes, 1997).
As trs estruturas discutidas ao longo dessa
seo conjunto articulado de atores, instituies e
padres de relao influenciam-se mutuamente
de uma forma complexa ainda no compreendida,
em especial no que se refere s redes. Entretanto,
podemos dizer com certeza que a maneira pela
qual elas se associam varia de contexto para contexto, mediado pelos atores presentes, pelos instrumentos de poder a que tm acesso, pelos padres
de relaes em que esto inseridos e, sobretudo,
pela prpria dinmica poltica, incluindo estratgias, aes e resultados. Todas essas estruturas so
dinmicas e historicamente construdas, visto que
no apenas as estruturas de poder e as instituies
se transformam continuamente (Davis, 1992), mas
tambm as coalizes polticas (Mollenkopf, 1992)
e as redes dialogam sempre com a ao social
(Pagget e Ansell, 1993). Apenas a realizao de
um conjunto significativo de estudos empricos
comparativos poder permitir a compreenso dos
diferentes efeitos da associao desses elementos
entre si.
A influncia de tais estudos sobre a anlise
de polticas pblicas no Brasil at o momento
praticamente nula, exceto pelos trabalhos discutidos aqui. Na verdade, so muito raras as anlises
da sociologia e da cincia poltica de forma mais
geral que utilizam as redes como mtodo, com a
exceo de pesquisas recentes como de Louise
Nazareno (2005) e do excelente trabalho de Toledo
(2005) sobre o campo dos empresrios em So
Paulo. Quase sempre quando se fala em redes, o
uso meramente metafrico.4 O objetivo das
sees que se seguem auxiliar no preenchimento dessa lacuna.
21
O tecido relacional do Estado

Para a aplicao do mtodo em nosso contexto especfico, acredito que algumas especificidades precisam ser consideradas.5 Em primeiro
lugar, no caso brasileiro os domnios da poltica
tendem a ser mais centrados nos rgos estatais,
dada a fragilidade das organizaes da sociedade
civil quando comparadas com as existentes em
sistemas polticos de caractersticas mais pluralistas. Essas organizaes estatais tendem ao mesmo
tempo a ser pouco institucionalizadas, assim como
a apresentar baixo insulamento e intensos processos de migrao entre rgos e com o setor privado. A literatura tende usualmente a interpretar
essa dimenso como sinal de fraqueza do Estado,
mas acredito que no seja necessariamente assim.
Isso porque uma parte substancial dos vnculos
que constitui o tecido do Estado foi construda
exatamente pelos processos de migrao de funcionrios entre rgos. Assim, esse mesmo processo pode construir condies de coordenao
entre agncias, tornando o tecido do Estado mais
denso. A questo passa a ser quais condies
levam a cada um desses resultados, pergunta que
apenas a realizao de inmeros estudos empricos pode responder.
Em segundo lugar, diferentemente das anlises das policy networks, parto do princpio de que
a unidade bsica das relaes (e da ao) so os
indivduos, e no as organizaes. Embora nas
redes sempre esteja presente uma dualidade entre
pessoas e organizaes (Breiger e Mohr, 2004), a
importncia das relaes pessoais e a baixa institucionalizao de inmeros procedimentos no
funcionamento da administrao pblica no Brasil,
quando comparado com os pases centrais, tornaria artificial e potencialmente enganosa uma anlise baseada nas organizaes.
Alm disso, considero que apenas uma parte
dos vnculos que organizam e explicam o tecido
do Estado foi construdo de forma intencional.
Dado que a rede das polticas apenas uma parte
de redes mais amplas associadas vida dos indivduos envolvidos com sua produo, a maior
parte da rede foi produzida h bastante tempo
com objetivos distintos dos mobilizados em um
determinado momento, ou mesmo sem objetivo
algum. Isso ocorre embora os vnculos possam
22
ser operados ou acionados intencionalmente em

circunstncias especficas. Sob esse ponto de vista,
portanto, os atores imersos nas redes podem at
construir clculos estratgicos auto-interessados,
mas esses no apenas sofrem modificao pelas
percepes e preferncias influenciadas pela rede
(Granovetter, 2000), como tambm se caracterizam por formas complexas de racionalidade limitada no sentido dado por Elster (1994). Voltarei a
esse ponto mais adiante, quando tratar da permeabilidade do Estado.
Portanto, os vnculos e as redes tendem a ser
mais resilientes e durveis no tempo do que
usualmente se considera, especialmente em sua
estrutura. As informaes empricas apresentadas
nas prximas sees confirmam essa hiptese.
Esse ponto de vista tende a colidir com uma parte
substancial da literatura nacional, em grande parte
baseada em uma leitura instrumentalista da categoria anis burocrticos do poder de Cardoso
(1970). Segundo essa leitura, os crculos de interessados em determinadas polticas mobilizariam
de forma intencional e relativamente transitria
vnculos com parcelas das burocracias estatais de
forma a obter determinados resultados em seu
proveito. Proponho que o mecanismo seja considerado ao mesmo tempo mais duradouro e
menos orientado a fins. Voltarei a esse ponto ao
final da segunda seo do artigo.
O tecido do Estado produzido e transformado pelas redes entre pessoas e organizaes
que estruturam internamente as organizaes estatais e as inserem em seus ambientes mais amplos.
No funcionamento concreto da poltica (e das
polticas), os contatos institucionais so canalizados por contatos pessoais e institucionais que se
apiam em padres de relaes preexistentes,
assim como ajudam a recri-los. Essas estruturas
de mdio alcance canalizam informaes, apoios,
alianas e a formao de projetos, vises e percepes. Alm disso, esses padres de relao
induzem vises de mundo (e da poltica), influenciam a formao de preferncias, constrangem
escolhas, estratgias e alianas e alteram resultados polticos. Em termos mais concretos, podemos dizer que o tecido do Estado composto por
uma superposio de redes de relaes temticas
que circunscrevem as comunidades ligadas a cada
uma de suas aes. Essas redes incluem os diver-
sos atores envolvidos com uma determinada poltica, como tcnicos do Estado, ou burocracias em
um sentido mais geral, demandantes da poltica,
contratantes da poltica e polticos e gestores que
ocupam cargos eletivos e de livre indicao.
Os resultados de duas pesquisas recentes
sobre polticas pblicas utilizando redes sociais
(Marques, 2000, 2003) permitem sustentar vrios
processos sobre o tecido do Estado brasileiro.
Antes de discuti-los, entretanto, importante apresentar as duas pesquisas em linhas gerais.6 O desenho geral das duas investigaes foi similar, de
maneira a permitir a comparao posterior dos
resultados. O primeiro estudo analisou as polticas de saneamento bsico na regio metropolitana do Rio de Janeiro, desenvolvidas por uma
empresa pblica a concessionria estadual dos
servios entre 1975 e 1996 (Cedae). Essa empresa
foi constituda a partir da fuso de trs outras
empresas pblicas existentes no perodo anterior
a 1975.7 A segunda pesquisa analisou uma outra
poltica territorialmente localizada a de infraestrutura urbana, desenvolvida por um rgo da
administrao direta do governo municipal de So
Paulo entre 1975 e 2000 (Secretaria de Vias
Pblicas SVP). Sob o ponto de vista do desenho
institucional, portanto, a primeira poltica foi
desenvolvida por uma empresa pblica estadual e
tinha abrangncia metropolitana e a segunda foi
desenvolvida por um rgo da administrao
direta da prefeitura da capital e tinha abrangncia
municipal. Essas caractersticas so importantes,
pois as comparaes ensinam no apenas com as
semelhanas entre os casos, mas tambm com
suas diferenas ante a variao das condies existentes (Tilly, 1992a). Nesse sentido, como diversas
dimenses e processos presentes nos governos
locais tambm influenciam polticas de outros
nveis de governo, a comparao permite discutir
elementos mais gerais sobre o funcionamento do
Estado no Brasil.
Nas duas pesquisas foram realizados amplos
levantamentos primrios sobre os investimentos
com fonte direta dos avisos de contratao publicados nos Dirios Oficiais, de forma a que se
pudessem analisar as polticas no tempo e no espao. Posteriormente foram feitos levantamentos
documentais e entrevistas para reproduzir as
redes de relaes dos campos das duas polticas

pblicas. Esses levantamentos permitiram reconstruir analiticamente, usando as tcnicas de anlise
de redes sociais, o conjunto de ligaes entre indivduos, entidades e empresas privadas, incluindo
vrios tipos de vnculo.8 Considerando o tipo de
rede analisada, as redes foram periodizadas por
governos.9
Em cada um dos estudos, foram cruzadas
inmeras dinmicas das polticas com a investigao detalhada das redes, usando medidas e visualizaes. Os resultados que apresento a seguir
retiram da comparao entre os dois casos lies
mais gerais sobre o funcionamento do Estado em
nvel local a partir dos padres encontrados nas
duas redes e da importncia dessas para a explicao das polticas. Por conta do espao restrito
deste artigo, as evidncias empricas utilizadas so
apresentadas de maneira tpica, sendo o leitor
remetido para os trabalhos originais para maiores
detalhes, inclusive relativos aos pressupostos e s
tcnicas utilizadas.
23
As redes estruturam o interior do Estado, mas

a sua maior ou menor mobilizao ou influncia
produto de decises de governo. isso que nos
ensina o caso de So Paulo, onde a rede da comunidade tinha grande proximidade com um determinado grupo poltico (de direita).11 Em governos
de esquerda, optou-se por isolar a rede da poltica ao mximo, trazendo de fora do setor um conjunto significativo de tcnicos, que tentaram operar a rede estabelecendo apenas alguns pontos de
contato considerados estratgicos na comunidade. Assim, embora as redes sejam fortemente inerciais e path dependent, as escolhas estratgicas
dos atores podem buscar formas de contorn-las,
se isso lhes parecer necessrio para alcanar seus
objetivos. Em suma, podemos afirmar que as redes
representam estruturas sociais que introduzem
estabilidades, embora essas no determinem os
resultados da (na ou) poltica, razo pela qual
devemos articular analiticamente as dimenses
ressaltadas na primeira seo atores, instituies
e redes.
Continuidade e ruptura no tecido do Estado

Construo institucional no tecido do Estado
De uma maneira geral, a presena das redes
fornece um elemento de importante estabilidade
nos campos ou nas comunidades de polticas,10
ajudando a manter ao longo do tempo as capacidades administrativas e a memria tcnica. Na
verdade, sob esse ponto de vista, a construo de
redes densas em setores de poltica um dos elementos constitutivos dos processos de produo
de burocracias capazes de implementar polticas,
como nos sugeriu Schneider (1991).
Embora esses processos estejam ligados
estabilidade, no se pretende sustentar a pequena
importncia dos processos polticos na construo de
dinmica e transformao, mas exatamente o contrrio. Como os processos de produo de polticas
acontecem imersos nas redes que estruturam o
Estado, h um grande potencial de influncia das
redes sobre as polticas, mas isso mediado por
pelo menos dois outros elementos destacados na
primeira seo: as dinmicas polticas e os formatos institucionais que cercam as polticas sob estudo. Discuto o primeiro elemento a seguir e deixo
o segundo elemento para ser analisado ao final
do artigo.
Um outro elemento a destacar diz respeito

relao entre pessoas e organizaes. Como j
afirmei, alguns autores optam explicitamente por
trabalhar apenas com organizaes (Laumann e
Knoke, 1987), mas considerando as dinmicas
social e poltica brasileiras, decidi por reconstruir
as redes a partir de indivduos. Assim, nos dois
casos em discusso as unidades bsicas da ao
reproduzidas como ns nas redes so pessoas. Se
para uma parte da literatura nacional isso representa a permanncia do atraso na vida poltica
brasileira, parece-me mais proveitoso analiticamente considerar essa dimenso constitutiva de
nossa formao social e observar empiricamente
suas conseqncias. Quando o fazemos, somos
levados a crer que o que est em jogo no necessariamente a irrelevncia das instituies. Na
rede do Rio de Janeiro, por exemplo, foi possvel
observar uma importncia cada vez maior dos vnculos institucionais e de trabalho (Grfico 1). Isso
sugere que processos de construo institucional
no so necessariamente incompatveis com ambientes baseados fortemente em relaes pessoais.
24

Grfico 1
Tipos de Vnculo ao Longo dos Governos Rio de Janeiro
Fonte: Entrevistas com tcnicos da comunidade.

Mais do que isso, o caso do Rio de Janeiro

sugere, na verdade, que a rede pode ser um importante elemento dos processos de construo institucional. Conforme j afirmado, a empresa encarregada da poltica neste caso foi constituda a partir
da fuso de trs outras organizaes estatais prexistentes. As entrevistas destacaram que o processo de fuso foi bastante difcil em termos polticos
e de convivncia, mas ao longo do tempo se constituiu uma nica organizao dotada de esprito de
corpo, insulamento e cultura tcnica prpria. Os
resultados da pesquisa indicaram que a rede cumpriu um papel significativo na estruturao da nova
empresa. Na verdade, o processo paulatino de fuso
das empresas implicou simultaneamente a fuso de
suas redes respectivas (Tabela 1).
Tabela 1
Evoluo dos Vnculos Segundo Origem Rio de Janeiro
GOVERNOS
Antes de
1975
VNCULOS
Chagas
Brizola I
Moreira
Brizola II
(1975/1982) (1983/1986) (1987/1990) (1991/1994)
Marcelo
Alencar
(1995/1998)
No
295
316
340
298
345
307
82
68
62
57
55
52
No
66
152
212
222
283
280
18
32
38 43
45
48
Total de Vnculos
No
361
468
552
520
628
587
Total de ns
No
111
127
153
153
154
151
Com membros da
empresa original
Com membros de outra
Fonte: Entrevistas com membros da comunidade.

Como se pode observar, ao longo do tempo
a participao relativa dos vnculos com indivduos que trabalharam na empresa de origem
tende a cair, e com ex-membros das outras empresas aumenta substantivamente. Mesmo assim, no
final do perodo, a rede mantinha uma proporo
significativa de vnculos entre indivduos oriundos
de suas empresas de origem, comprovando o
aspecto fortemente dependente da trajetria da
comunidade e a relevncia dos vnculos na constituio da nova organizao.
As transformaes do tecido do Estado

As redes de polticas esto em constante
mudana, pelo lanamento e pela quebra de vnculos, sendo as mudanas de governo momentos propcios e concentrados para essa ocorrncia.
Entretanto, h alguns processos sistemticos de
transformao em curso nas redes. O mais importante elemento temporal de longo prazo a destacar
diz respeito dinmica geracional. Como seria de se
esperar, a entrada e a sada de coortes na burocracia e na poltica impacta as redes, causando transformaes pela incluso e excluso de novos
membros e pela criao ou desmontagem de grupos de indivduos e entidades no seu interior. Os
grupos so conjuntos de indivduos e entidades
com intensos vnculos internos e similar padro de
relacionamento com o restante da rede. Sob o
ponto de vista poltico, podem representar agregaes de vises comuns sobre a poltica, ou
mesmo unidades de ao coletiva. No interior das
redes, h sempre grupos mais ou menos centrais
em termos de poder, no apenas pela localizao
de quem ocupa cargos institucionais, mas tambm
pela posio relativa dos grupos, que lhes garante
maior ou menor acesso ao conjunto (ou a partes
especficas) do tecido relacional.
Com o declnio das coortes mais velhas e o
aparecimento de mais novas h uma tendncia
demogrfica troca dos grupos mais importantes.
No caso do Rio de Janeiro, isso significou uma
certa perda de hegemonia na rede, com o declnio
do grupo que controlava a poltica no incio do
perodo estudado. Esse grupo teve um outro conjunto de indivduos como herdeiros, mas esses no
mais representaram o grupo hegemnico na rede,
25
mas apenas um dos dois grupos que polarizaram a

rede no restante do perodo. O outro grupo que
polarizou no tinha nenhuma relao com esses, e
nasceu em associao com a ocupao de cargos
institucionais e vnculos com polticos.
No caso de So Paulo, ilustrado pelo Grfico
2, diferentemente, foi possvel observar uma transio geracional suave de um primeiro grupo formador e hegemnico no seu incio para dois ou
trs outros grupos que surgem a partir daquele,
mas se constituem como um conjunto articulado
de sub-grupos do centro mais denso e hegemnico da rede. Para a anlise do efeitos das geraes,
os tcnicos foram classificados pelas geraes a
que pertencem, considerando: gerao 1 gerao mais antiga, com pessoas hoje na faixa dos 80
anos, j aposentados, sem alguma participao
ativa; gerao 2 funcionrios aposentados, na
casa dos 70 anos, com alguns ainda em atividade;
gerao 3 pessoas em torno de 60 anos e em
vias de aposentadoria; gerao 4 pessoas em atividade, em torno dos 50 anos; gerao 5 pessoas
mais jovens em atividade, na faixa dos 40 anos.
Como podemos ver, no caso de So Paulo, foi
possvel observar uma inflexo parcial na composio geracional em um dado perodo, para alm da
tendncia demogrfica j observada. Nesse momento, que corresponde ao governo Maluf no incio dos
anos de 1990, muitos indivduos das primeiras geraes da poltica retornaram os centros de deciso
da poltica, o que indica que a dinmica geracional nas polticas tambm est associada dinmica poltica e s decises tomadas pelos ocupantes
dos cargos institucionais.
Sob esse ponto de vista, portanto, embora
certos indivduos possam representar os herdeiros
polticos e profissionais de outros, a passagem da
centralidade na poltica implica na transmisso de
diversos ativos, alguns deles relacionais e ligados s posies que ocupam nos padres de vnculo internos s organizaes e com o ambiente poltico mais amplo. No caso de So Paulo, essa
transmisso ocorreu, mas no caso do Rio de Janeiro,
no. Esse parece ser um importante elemento explicativo da estabilidade nas estruturas de poder em
organizaes e na poltica. Tal dimenso visvel
em trabalhos etnogrficos de cunho relacional
sobre elites, mas que no utilizam as redes
metodologicamente, como Kuschnir (2000) e
26

Grfico 2 - So Paulo
Gerao dos Indivduos na Rede por Governo
Pedroso de Lima (2003), sobre a transferncia

de herana poltico-eleitoral e empresarial, respectivamente.
Com relao s transformaes nas redes, um
outro ponto merece destaque. Embora o assunto
envolva alguma complexidade tcnica, tentarei
apresent-lo da forma mais simples possvel, pois
refora bastante o argumento da tendncia estabilidade. At recentemente, a literatura de redes
sociais indicava como principais elementos promotores de estabilidade a grande quantidade de
vnculos e ns herdados de perodos anteriores,
tornando o volume desses em um determinado
perodo bastante pequeno em termos relativos.
Recentemente, os influentes trabalhos de Watts
(1999) e de Watts e Strogast (1998) abriram uma
nova forma para interpretar a continuidade nas
redes. Watts demonstrou que a introduo de aleatoriedade nos vnculos de uma rede regular (como
uma trelia, em seu exemplo mais extremo) tende
a reduzir a presena de agrupamentos densos, ao
mesmo tempo em que eleva a conectividade mdia
(ou reduz a distncia mais curta entre os pontos
mais extremos). O principal achado do autor, entretanto, est no fato de que, medida em que se
introduz aleatoriedade nos vnculos (e a rede fica
mais longe da trelia), a conectividade tende a se
elevar muito mais rapidamente do que a queda
dos agrupamentos, sugerindo que para uma grande quantidade de redes (chamadas pelo autor de
small world), conectividades muito altas (ou distncias mdias pequenas) tendem a coexistir com
pequenos graus de aleatoriedade. Essas caractersticas tendem a se manter no tempo de forma
pouco alterada.
A principal conseqncia prtica dessa constatao que as redes tendem a mudar pouco no
apenas pela pequena presena de mudanas ocorridas em cada perodo, mas tambm porque h
elementos na sua estrutura que tendem a manter
as caractersticas gerais, mesmo em momentos de
intensa transformao de vnculos. Em contrapartida, um pequeno grau de aleatoriedade tende a
gerar aumentos muito grandes de conectividade.12
A aplicao dos resultados de Watts s redes
da engenharia urbana em So Paulo e comunidade do saneamento no Rio de Janeiro sugere
que estamos diante de dois casos de small world
networks. Uma rede de tipo small world quando a presena mdia de agrupamentos ainda
bastante elevada (se comparada a uma rede inteiramente aleatria de igual tamanho), mas a sua
conectividade bastante grande, ou a distncia
mdia entre os pontos mais extremos pelo caminho mais curto pequena (quando comparada
com igual rede terica). Portanto, se dividirmos

indicadores dessas dimenses (agrupamento e
conectividade) da rede aleatria pelo de nossas
redes empricas, encontraremos um valor prximo de 0 para o primeiro (visto que os agrupamentos da rede emprica so muito mais intensos
do que na rede terica) e prximo de 1 para o
segundo (visto que a distncia mdia mxima
relativamente igual entre elas). No nosso caso,
apenas para concretizar o argumento:
a)
b)
A relao entre o ndice de agrupamento

(cluster coefficient) da rede aleatria (terica) e de nossas redes de: Cedae (primeiro
gov. Brizola) 0,11; Cedae (gov. Marcelo
Alencar) 0,07; SVP (gov. Erundina) 0,04;
e SVP (gov. Pitta) 0,05.
A relao entre as distncias da rede aleatria (terica) e de nossas redes de: Cedae
(primeiro gov. Brizola) 0,74; Cedae (gov.
Marcelo Alencar) 0,92; SVP (gov.
Erundina) 0,84; e SVP (gov. Pitta) 0,86.
As principais conseqncias disso dizem respeito s elevadas conectividades destas redes e s

suas resistncias mudana, principalmente em
suas estruturas gerais. Quanto ao estudo do Estado,
esses dados sugerem que o tecido do Estado tende
a gerar um padro intenso de conectividade e que
essa parece ser bastante resistente a mudanas.
Isso pode acrescentar novos argumentos na explicao da dificuldade encontrada por reformas em
reas do Estado e em burocracias em diversas condies sociais, assim como explicar uma parte da
tendncia estabilidade das organizaes. Alm
disso, mesmo que alteraes importantes sejam
introduzidas na rede de uma determinada comunidade de polticas, as mudanas tendero a ter
efeito principalmente local (em vez de estrutural).
Tais mudanas podem ser suficientes para permitir a alterao radical dos contedos das polticas
implementadas, caso as mudanas sejam operadas nos locais adequados, mas tendem a no se
reproduzir no tempo, e a situao tende a voltar
anterior quando os esforos externos cessarem.
Como veremos, isso que aconteceu no caso de
So Paulo.
A desconsiderao do tecido do Estado,
como na maior parte da tradio da policy analysis, leva incompreenso dessa dimenso das
27
polticas, sugerindo constrangimentos mais reduzidos aos atores e uma menor inrcia mudana
nas organizaes e na poltica do que os empiricamente observados.
As fronteiras das comunidades de poltica

Como vimos, embora as redes estejam sempre se transformando, isto acontece em um contexto de elevada inrcia e tendncia estabilidade. De forma similar, as redes apresentam
contornos mutveis no interior de comunidades
ou campos, o que torna a delimitao de suas
fronteiras uma outra dimenso extremamente
importante. A rigor, se estamos tratando de conjuntos de vnculos de diversos tipos construdos
ao longo da vida dos indivduos, todo o mbito
social constitui-se em uma nica rede com densidades e especializaes temticas nas suas distintas partes, o que tornaria impossvel implementar
um estudo centrado em redes. Por essa razo,
precisamos delimitar a regio da rede total que
corresponde sociedade inteira (ou parte do
tecido do Estado) no interior da qual um determinado processo sob estudo ocorre. A soluo
para essa questo est nas escolhas analticas do
pesquisador que deve ser coerente com os pontos de partida tericos adotados. Isso fundamental, pois a anlise de redes permite o desenvolvimento de estudos sem a delimitao prvia
das fronteiras do campo e, em especial, sem a
considerao de que as fronteiras institucionais
do Estado coincidam com as fronteiras analticas
do campo relevante para a compreenso das
aes estatais.
Os resultados das pesquisas indicam que no
caso das polticas pblicas existe uma vinculao
entre os limites da rede e o tipo de desenho institucional presente no rgo pblico. No caso do
Rio de Janeiro, onde a poltica era desenvolvida
por uma empresa pblica com padro de carreira
especfico, receitas prprias, esprito de corpo
desenvolvido e elevado insulamento, a rede coincidia quase que completamente com os limites da
prpria empresa. Mesmo as associaes societrias presentes no setor eram pautadas pela empresa estatal, tinham como seus principais membros
funcionrios ligados empresa e repercutiam
28
questes e dinmicas oriundas do interior do

rgo estatal. A fronteira nesse caso estava limitada pelo prprio elemento institucional, ou por
seu papel no funcionamento da poltica.
A situao encontrada em So Paulo no
podia ser mais diversa. Neste caso, trata-se de um
rgo da administrao direta sem carreira ou
receita prprias e com baixo insulamento. As fronteiras da rede no coincidiam com o prprio
rgo, mas o transcendiam em muito. Na verdade,
as informaes empricas sugeriram que a rede
correspondia ao campo mais amplo da engenharia urbana em So Paulo, englobando tcnicos
que circulam por vrias secretarias afins. Alm
disso, quando se observou a trajetria dos ocupantes dos cargos mais importantes, constatou-se
a existncia de uma rede de gestores prximos ao
campo da direita do espectro poltico, que cruzava transversalmente governos em vrios rgos
vinculados rea de engenharia urbana em geral.
Esse elemento visvel na Tabela 2, que apresenta os ocupantes de cargos importantes comuns a
mais de um governo. Efeito praticamente idntico
verifica-se com os ocupantes de administraes
regionais.13
Como podemos ver, os nicos governos que
no apresentam um conjunto elevado de gestores
comuns so as administraes Erundina e Covas.
A diferena fica ainda maior se eliminarmos os
indivduos que permaneceram durante o primeiro
ano do governo seguinte. Eles tm uma presena
residual em quase todos os governos, menos nas
associaes do governo Erundina com Jnio cai

de dez para trs indivduos, com Maluf cai de
cinco para um, com Pitta cai de trs para zero e
com Covas cai de seis para cinco. A nica outra
reduo ocorreu entre os governos Jnio e Covas,
que passou de dez para nove indivduos
comuns.14
Os campos de poltica no tecido do Estado

Como vimos, devemos construir analiticamente as fronteiras e delimitar as redes no interior
dos campos, considerando o assunto em estudo.
Observemos um pouco mais de perto os campos
onde as redes se localizam, destacando sua conformao, seu feitio e sua estrutura interna. Em
termos gerais, no interior do tecido do Estado
(entendido amplamente) conformam-se campos
de poltica especficos, associados a redes centradas em determinadas temticas polticas. Tais
campos incluem conjuntos de atores que participam de comunidades de polticas no interior das
quais se estabelecem conflitos, alianas e ao
social em termos gerais. A conformao desses
campos influencia as dinmicas, razo pela qual o
estudo do tecido do Estado ajuda a compreender
a poltica e as polticas a ela associadas.
Sob esse ponto de vista, foram encontradas
mais uma vez duas situaes distintas nas pesquisas realizadas no Rio de Janeiro e em So Paulo.
No primeiro caso, os dados indicaram a existn-
Tabela 2
Indivduos em Cargos Comuns na Engenharia Urbana So Paulo (*)
GOVERNOS
Setbal
Reynaldo
Setbal
Reynaldo
10
4,6
Curiati
8
3,6
Covas
1
0,5
Jnio
1
0,5
Erundina
Maluf
1
0,5
Pitta
1
0,5
10
4,6
17
7,7
2,7
1,4
0,5
0,5
Curiati
3,6
17
7,7
2,7
1,4
0,5
0,5
Covas
0,5
2,7
2,7
10
4,6
2,7
1,8
0,5
Jnio
0,5
1,4
1,4
10
4,6
10
4,6
1,8
0,9
Erundina
2,7
10
4,6
2,3
1,4
Maluf
0,5
0,5
0,5
1,8
1,8
2,3
16
7,3
Pitta
0,5
0,5
0,5
0,5
0,9
1,4
16
7,3
Total
22
10,0
38
17,3
36
16,4
34
15,5
33
15,0
24
10,9
32
14,6
25
11,4
(*) Foram considerados os principais cargos de SVP, Emurb e SSO.

Fonte: Fundao Seade e Dirios Oficiais do Municpio de So Paulo.

cia de uma rede bastante polarizada, com grupos
fortes e importantes controlando regies distintas
da rede e disputando poder entre si, polarizando
a comunidade. Os dois grupos mais importantes
incluam principalmente indivduos oriundos das
duas principais empresas do perodo anterior. No
meio da rede localizavam-se grupos com pequena importncia nas disputas pelo poder, mas tambm indivduos e grupos envolvidos com a
mediao poltica na comunidade.
No caso de So Paulo, a rede da comunidade apresentou polarizao interna muito baixa,
tendo, na verdade, um nico centro, associado a
um conjunto de gestores pblicos de um mesmo
grupo, que se revezava no controle dos cargos
institucionais mais importantes da poltica. Essa
estruturao centrfuga da rede repetiu o padro
do funcionamento da prpria poltica e pde ser
observada na complexidade da rede ao longo dos
governos. A rede de So Paulo tambm era bem
mais complexa do que a do Rio de Janeiro, como
pode ser visto nos sociogramas a seguir relativos
ao primeiro governo Brizola 1982/1986 (Rio de
Janeiro) e ao governo Reynaldo de Barros
1979/1981 (So Paulo).15 O padro geral mantmse nos demais governos de cada cidade.
Figura 1
Rede da Comunidade no Governo Brizola
(1982/1986) Rio de Janeiro
29
Figura 2
Rede da Comunidade nos Governos
Setbal/Reynaldo/Curiati So Paulo
O poder e o tecido do Estado

Como j foi discutido anteriormente, os grupos lutam pela hegemonia da poltica (e das polticas) no interior dos tecidos do Estado associados
s comunidades de polticas. Conseqentemente,
ao longo dos governos os membros dos diversos
grupos ocupam cargos de forma diferenciada,
segundo o desenrolar das disputas polticas internas e de acordo com as relaes que conseguem
estabelecer com os detentores do poder institucional. Uma primeira dimenso da relao entre
as redes e o poder, portanto, diz respeito aos grupos de afinidade e apoio, que na rede se apresentam como conjuntos de indivduos com relaes
intensas entre si e insero similar no conjunto da
rede.
Grupos, cargos e poder na rede
No caso analisado no Rio de Janeiro, onde a

poltica apresentava maior alternncia poltica e a rede maior polarizao, os cargos mais importantes
tenderam a oscilar entre os dois plos da rede a
cada grande mudana poltica que se verificava
nos cargos-chave do executivo.16 Isso pode ser
visto nas figuras a seguir, que representam a rede
nos governos Leonel Brizola (1982/1986) e
30
Moreira Franco (1987/1990), com o destaque dos

ocupantes dos cargos mais importantes. As figuras
so sociogramas com os vnculos ocultados (para
permitir a visualizao) e com os indivduos localizados segundo uma tcnica estatstica que reduz
o vis do pesquisador na apresentao da rede.17
Figura 3
Rede da Comunidade com Grupos e Diretorias
Governo Brizola 1983/1986
Governo Moreira Franco 1995/1998
Na Figuras, os tcnicos sem cargo aparecem

como pontos simples e os ocupantes de cargos
segundo os smbolos indicados na legenda. Como
podemos observar, entre os dois governos, as
posies da diretoria e dos cargos de destaque
oscilam de um lado do campo ao outro. O mesmo
padro se repete com os demais governos, e toda
a vez que ocorre uma mudana no grupo poltico
que ocupa o governo, a diretoria da empresa
localiza-se no lado oposto do governo anterior.
No caso de So Paulo, ao contrrio, a localizao das diretorias na rede praticamente no se
alterou ao longo do tempo, e o controle dos grupos hegemnicos sobre os cargos mais importantes foi muito significativo, exceto em governos de
esquerda, como podemos ver na Tabela 3.18
De acordo com a tabela, os mesmos grupos
ocupam os cargos mais importantes na maior
parte dos governos, controlando a poltica. As
excees so os dois governos poltica e ideologicamente adversrios do campo que exerce
hegemonia sobre a poltica local (e a rede) no
perodo Covas e Erundina. Esse resultado refora a interpretao anterior da Tabela 2 e sugere
que esses dois governos escolheram no apoiar a
implementao de suas polticas na rede do setor,
importando pedaos inteiros da rede de fora e os
conectando apenas topicamente em locais especficos da comunidade, principalmente no grupo
dos tcnicos. Se o argumento a respeito das small
world networks apresentado anteriormente estiver
correto, o efeito dessa estratgia sobre a rede
tende a ser apenas local. Isto quer dizer que a
estratgia ajuda a implementar polticas diferentes
do que a que seria defendida por partes importantes da comunidade de polticas, neutralizando
a burocracia localizada em posies mais centrais
Tabela 3
Participao dos Grupos em Cargos Importantes do Setor So Paulo(*)
PREFEITOS
GRUPOS
Setbal
HEGEMNICOS (3)
DE
TCNICOS
(1)
Reynaldo
Curiati
Covas
Jnio
Erundina
Maluf
Pitta
No
13
17
50,0
67,0
64,0
43,0
56,0
27,0
76,0
81,0
No
11
0,0
0,0
0,0
29,0
19,0
50,0
12,0
14,0
(*) Foram considerados os cargos de secretrio, chefe de gabinete, superintendente, diretor e presidente, quando se
aplicava nos seguintes rgos: SVP, SSO, Emurb, Cohab.
Fonte: Fundao Seade, Dirios Oficiais do Municpio de So Paulo e entrevistas.
31

no tecido do Estado, mas tende a ter influncia
pequena sobre a transformao da comunidade
em si, gerando poucos impactos ao longo do
tempo quando os esforos externos cessam.
Como as redes estruturam o relacionamento
entre agentes no tecido do Estado, a gesto das
organizaes estatais inclui uma constante negociao entre quem de dentro (e controla conhecimento, contatos e posies na rede) e quem vem
de fora. As diferenas na estruturao do campo
das polticas associam-se com a maneira pela qual
as redes se integram nos ambientes polticos mais
amplos. H trs atores polticos que potencialmente influenciam as polticas de fora do Estado:
demandantes das polticas, empresas privadas e
polticos (detentores de poder institucional e de
comando formal sobre as organizaes). Merece
destaque especialmente a relao entre os terceiros
e as redes.19
Os detentores do poder institucional precisam de pontos de apoio no interior da comunidade para implementar polticas segundo os seus
projetos. No caso do Rio de Janeiro, que como
vimos apresentava uma rede bastante insulada e
com elevada polarizao interna, foi possvel
observar uma associao tambm polarizada e
oscilante entre os grupos polticos que controlavam o poder executivo e a rede da comunidade.
No primeiro momento de contato entre um determinado grupo poltico e a poltica pblica considerada, seus membros estabeleceram contatos com
grupos no interior da rede no controlados previamente por seus adversrios. Quando esse mesmo
grupo voltou ao poder, acionou novamente os mesmos contatos e grupos na rede, resultando na vinculao de cada grupo poltico a uma parte da rede.
Como tanto a rede quanto a poltica local se mostraram polarizadas, a associao entre grupos polticos e grupos na rede se deu de forma pendular de
um governo para outro, s vezes se instalando em
um lado da rede e no governo seguinte, do lado
oposto. Foi essa a dinmica observada nos sociogramas dos governos Leonel Brizola e Moreira Franco apresentados na seo anterior.
No caso de So Paulo, diferentemente, os grupos que exerceram hegemonia sobre a poltica ao
longo do perodo pesquisado apresentavam coloraes poltico-ideolgicas ntidas, assim como relaes polticas de longo curso com o grupo poltico
que exerceu hegemonia sobre a poltica municipal
na maior parte do perodo. Essas duas dimenses
provavelmente foram reforadas com o controle
sucessivo da administrao pelo mesmo grupo poltico e com a operao da poltica pblica sendo
continuada por um determinado grupo da rede.
Nesse caso, portanto, a ligao entre os
detentores dos cargos institucionais mais importantes no executivo e indivduos e grupos na rede
teve carter mais permanente e estvel, ocupando
todo o centro da rede. Nos dois momentos em
que grupos polticos que se opunham ao hegemnico venceram as eleies majoritrias e passaram a controlar o executivo municipal, optou-se
por trazer de fora da comunidade conjuntos inteiros de tcnicos, conectados rede de maneira
efmera e tpica, usando uma das nicas regies
no associada de forma direta rede de gestores
de direita a que me referi anteriormente. Essa
dimenso confirmada se compararmos as medidas de centralidade dos secretrios por governo
(Tabela 4). As centralidades mdias de alcance
so estatsticas simples das redes, sendo que
quanto maior a medida, mais elevada a centralidade e maior a regio da rede alcanada pelos
vnculos de um determinado indivduo.
Portanto, se redes do tipo small world apresentam elevada estabilidade em suas caractersticas estruturais gerais, a relao entre o tecido do
Estado e a dinmica do poder pode variar bastante com mudanas relativamente pequenas,
possibilitando mudanas de vulto nas polticas.
Este efeito extremamente importante, mas tende
Tabela 4
Centralidade de Alcance de Indivduos Escolhidos So Paulo
Do secretrio
Do chefe de gabinete
Reynaldo
87
80
Covas
78
80
GOVERNOS
Jnio
Erundina
114
69
112
67
Maluf
94
94
Pitta
97
99
32
a ser local e no se reproduzir no tempo. No caso

paulistano, o efeito local esteve associado ocupao de posies centrais na rede pelos detentores dos cargos mais importantes em governos
de direita e de posies fortemente perifricas em
governos de esquerda. Isso pode ser observado
na comparao dos sociogramas dos governos
Erundina (PT) e Maluf (PDS/PPB) a seguir, em
que a diretoria do governo Erundina se associou
a um tramo perifrico da rede, ao contrrio do
governo Maluf. Os demais governos seguem o
mesmo padro ao longo do perodo. Como a rede
Figura 4
Sociogramas por Governo com os Vnculos
Fracos Ocultados So Paulo
(Regies destacadas so ocupadas
por cargos importantes)
de So Paulo muito complexa, ocultei os vnculos fracos nesses sociogramas.20

As duas situaes do Rio de Janeiro e de
So Paulo podem ser retratadas por diferentes
configuraes de uma mesma lgica, que denominei troca de poderes (Marques, 2000). A gesto do
Estado importa no controle de pelo menos dois
grandes tipos de poder distintos.21 O primeiro
advm da ocupao dos cargos institucionais, est
baseado na lei e nos ordenamentos administrativos e diz respeito capacidade de dar ordens e
comandos sobre a mquina pblica. Esse tipo fundamental para o exerccio do poder, mas no suficiente, pois uma parcela significativa da capacidade
de operacionalizao das polticas est nas mos das
agncias estatais, das burocracias e dos tcnicos do
Estado, no apenas na implementao, mas tambm na formulao de polticas. Isso nos leva a
uma outra forma de poder vinculada ocupao
de determinadas posies nas redes do campo de
polticas. Denominei esse tipo poder posicional,
sustentando que ele se encontra inscrito nas redes
sociais que compem os campos de poltica. Sob
o ponto de vista poltico,22 os chefes do executivo
trocam cargos institucionais (poder institucional)
por posies com os membros das burocracias
(poder posicional), o que significa para esses ltimos a obteno de salrios mais elevados, maior
status etc. Os tcnicos do Estado, por sua vez,
emprestam suas posies e padres de vnculo,
possibilitando a implementao das polticas pela
mobilizao de regies inteiras da rede no sentido
de implementar aes do Estado presentes no
programa dos detentores de cargos institucionais
mais expressivos. Mais adiante discuto a relao
desse programa (e dos polticos eleitos) com a
rede.
Afirmo que a dinmica em curso nos dois
casos a mesma, pois tanto no Rio de Janeiro
como em So Paulo os detentores dos cargos eletivos dialogaram com grupos nas comunidades
especficas para a obteno e a conquista de pontos de apoio nas redes. Os diferentes resultados
desse processo nas duas cidades dizem respeito
s diferenas nas configuraes das redes, nos
ambientes institucionais e nas estruturas de poder
local. Essas diferenas levaram a que, em um caso,
a rede fosse polarizada e a relao com o poder
institucional fosse pendular (Rio de Janeiro), no

outro, a rede estivesse muito associada a um
determinado grupo poltico e os outros grupos
tivessem que operar quase que por fora da rede
(So Paulo).
Portanto, a realizao de polticas pressupe
o controle, ou ao menos a forte considerao do
tecido do Estado por parte dos atores. Esse ponto
fundamental e foi negligenciado pela maior parte
da tradio da policy analisys, assim como pelas
principais teorias do Estado discutidas na primeira
seo.
As redes na interface entre o pblico e o privado

Se as redes nos explicam muito sobre a conformao do tecido do Estado, tambm ocupam
um importante papel na ligao entre ele e grupos
externos, vinculados tanto a interesses organizados
como a atores individuais isolados. Em outras palavras, as redes explicam uma parte significativa das
relaes entre pblico e privado no Brasil, na conformao do que denominei permeabilidade
(Marques, 2000). Esse aspecto j foi tematizado por
uma ampla literatura, que inclui inmeros autores,
entre os quais Cardoso (1975) continua sendo uma
das mais importantes referncias com suas idias
de crculos de interessados e de anis burocrticos do poder. No cabe aqui discutir detalhadamente as categorias, mas acredito que uma descrio geral da idia de permeabilidade do Estado
seja esclarecedora.23 Ao contrrio dos conceitos de
privatizao do Estado e de anis burocrticos, a
permeabilidade do Estado aponta para uma caracterstica potencial, perene no tempo e presente em
todos os campos de ao do Estado. Na verdade, a
permeabilidade apenas a especificao do efeito
das redes presentes em todas as dimenses sociais
para os locais onde ocorre o encontro (ou a superposio) do Estado com o privado. O seu funcionamento potencial apia-se predominantemente
em vnculos no intencionais, construdos ao longo
das trajetrias dos indivduos e das organizaes e
marcado por intensa dependncia da trajetria,
embora seja possvel delimitar regies especficas
das redes produzidas de forma intencional e orientada a lesar o Estado.
Sob o ponto de vista da permeabilidade,
novamente os casos do Rio de Janeiro e de So
33
Paulo diferem significativamente, mas quando levamos em conta as diferenas institucionais, relacionais e da configurao dos atores, possvel
compor um quadro mais amplo que nos esclarece
sobre os mecanismos de influncia na relao entre
pblico e privado veiculados pelas redes. Assim
como as demais dimenses discutidas at o
momento, os resultados guardam algo da especificidade dos casos que nos estudos apresentados
dizem respeito ao funcionamento do mercado local
de obras pblicas.
A grande maioria das obras realizadas na
implantao das polticas de infra-estrutura urbana contratada com empresas privadas, sendo que
a escolha das empresas vencedoras realizada
segundo os procedimentos das licitaes pblicas.
Assim, uma forma bastante interessante de analisarmos a permeabilidade nesse tipo de poltica
investigando se o padro de vitria de empreiteiras tem relao com as posies ocupadas por
elas nas redes polticas, ou com outras variveis
no relacionais. Para isso, nos dois casos estudados levantei todos os contratos assinados com
empreiteiras para a realizao de obras e servios
de engenharia, cerca de 800 no Rio de Janeiro e
pouco mais de 5.500 em So Paulo. Em seguida,
localizei a posio das empresas mais importantes
nas redes de relaes das duas comunidades em
cada governo a partir de informaes obtidas em
entrevistas, calculando para elas uma srie de
medidas de centralidade na rede. As medidas de
centralidade, os volumes de vitrias (sempre em
volume de recursos) e outras variveis no relacionais foram submetidos a anlise quantitativa de
forma a testar a influncia e as caractersticas da
permeabilidade.24
No caso do Rio de Janeiro, a anlise estatstica dos resultados indicou que a distncia na
rede entre uma determinada empresa e os detentores dos cargos institucionais no influenciava no
padro de vitria. De forma similar, o capital das
empresas no apresentou associao estatstica
relevante com os padres de vitria. Nesse caso,
portanto, nem o porte da empresa, nem sua relao com polticos importavam. A exceo observada disse respeito a um conjunto muito pequeno de contratos de valor muito elevado assinado
com empresas de grande capital societrio. Para
esse conjunto de outliers, a proximidade das em-
34
presas com os ocupantes dos cargos institucionais

mais importantes influenciava o padro de vitria.
Para o conjunto dos contratos e das empresas, entretanto, o que mais influenciava esse padro era a ocupao de certo tipo de posio de especial acesso a
informaes no interior da rede construda ao
longo dos anos. Essas empresas so pertencentes
tpicas do setor, apresentam porte mdio e tenderam a vencer mais nos momentos em que as suas
posies na comunidade lhes forneciam volume
significativo de informaes sobre os processos
em curso. Esse padro percorreu todo o perodo
estudado, confirmando que a permeabilidade
mais difusa, no intencional e resiliente do que a
categoria anis burocrticos nos leva a crer.
No caso de So Paulo, por sua vez, encontrei um padro diferente para governos de direita
e de esquerda, sendo, portanto, o posicionamento poltico-ideolgico do prefeito uma varivel
interveniente importante. Nos governos de direita, as vitrias das empreiteiras mostraram-se influenciadas tanto por elementos relacionais como
ligados ao tamanho de cada empresa. Em primeiro lugar, a proximidade na rede com o ncleo do
poder institucional prefeito e secretrio influenciava positivamente o volume de vitrias. Alm
disso, quando empresas ocupavam posies que
lhes forneciam muitos vnculos primrios e secundrios25 tendiam a ter um volume de vitria mais
elevado. O mesmo resultado no se repetiu quando apenas os vnculos primrios foram submetidos
anlise, sugerindo que o importante para as
empresas nesse caso se relacionar com muitos
indivduos ou empresas, mas tambm com ns
importantes e bem relacionados. Por fim, em governos de direita o capital social tendia a influenciar
positivamente as vitrias, premiando as maiores
empresas com ganhos mais elevados.
Em administraes de esquerda nenhuma
varivel associada rede se mostrou significativa.
Entre os elementos estudados, apenas o capital
das empresas influenciava positivamente o volume de vitrias, embora de uma forma menos
intensa do que em governos de direita. Ou seja,
o retorno em vitrias por unidade de capital mostrou-se bem mais elevado em governos de direita
do que em administraes de esquerda.
Como vimos anteriormente, a rede paulistana apresentava grande proximidade com o campo
da direita em nvel local, e os administradores de

esquerda tentaram neutralizar a rede no funcionamento da poltica, trazendo de fora da comunidade quase todos os ocupantes de cargos importantes e conectando-os de forma pontual e perifrica na
rede. Assim, a ausncia de influncia das posies na
rede sobre as vitrias em licitaes em governos de
esquerda est nos informando, na verdade, do
sucesso da estratgia desses governos de neutralizar os gestores de direita que exerciam a hegemonia na comunidade e eram fortemente conectados ao mundo das empresas. Como j frisei, as
redes influenciam os resultados, mas as escolhas e
as estratgias dos atores tambm importam.
Uma maneira de visualizarmos graficamente
esse resultado quantitativo observando os sociogramas a seguir. A Figura 5 apresenta os sociogramas dos governos Setbal e Erundina com os vnculos ocultados e empresas privadas e diretorias
Figura 5
Diretorias e Empresas So Paulo
Setbal/Reynaldo/Curiati
Erundina

indicadas. Os tcnicos correspondem aos pontos
mais claros, as empresas aos pontos pretos e os
ocupantes de cargos importantes em cada gesto
so apresentados como estrelas. Como podemos
ver, em governos de direita as diretorias encontram-se nas regies ocupadas preferencialmente
pelas empresas privadas, ao passo que em governos de esquerda os ocupantes de cargos importantes se encontram fora dessa regio da rede e,
portanto, longe das empresas na comunidade. Os
demais governos seguem o mesmo padro.
guisa de concluso: o tecido do Estado, projetos e instituies

Vimos ao longo deste artigo as principais
caractersticas do tecido do Estado e de que maneira a sua considerao altera nossa compreenso
das polticas estatais. De uma forma geral, a anlise de redes conduz para alm da simples considerao de que o Estado composto por atores,
permitindo inseri-los em seus contextos relacionais especficos. Ao faz-lo, as redes influenciam
estratgias, conflitos e alianas e tornam certos
resultados mais provveis do que outros, de forma
anloga ao j amplamente destacado pela literatura com relao s instituies. Nesse sentido, a
considerao do tecido do Estado permite compreender de forma mais complexa a interdependncia e o contexto na poltica, incorporar a informalidade que marca diversas dimenses das
dinmicas do poder e analisar mais precisamente
elementos de estabilidade e inrcia que cercam as
polticas (e a poltica).
Como vimos, o tecido do Estado tem efeitos
diferenciados nas dinmicas polticas dependendo da forma pelas quais os padres de relaes
se relacionam com os desenhos institucionais e as
diferentes configuraes de atores presentes em
cada caso. A associao entre esses trs elementos produz importantes impactos sobre a poltica.
Sumarizo a seguir os principais elementos tratados, dialogando com a literatura apresentada na
primeira seo.
As evidncias apresentadas sugerem que as
redes estruturam o Estado internamente de maneira fortemente dependente da trajetria, ao
contrrio da viso do pluralismo sobre a poltica.
35
Essa estrutura, assim como a extenso da sua

influncia so impactados em grande parte pelos
atores presentes. Assim, apesar dessa tendncia
estabilidade, as redes so continuamente reconstrudas por atores organizacionais e individuais. A
importncia desses ltimos parece-me fundamental, seja pela relevncia das relaes pessoais entre
ns, seja pelo fato de o tecido do Estado no ser
construdo de forma intencional e momentnea,
mas se associa s trajetrias de longo curso dos
indivduos, o que tem escapado tradio das
policy networks. Por outro lado, ao contrrio do
que se costuma afirmar, as relaes pessoais
podem ser um importante elemento no processo
de construo institucional, visto que tendem a
criar coeso ao tecer internamente o campo das
polticas. Essa coeso no homognea e leva
constituio de grupos que disputam o controle
sobre as polticas de forma mais ou menos polarizada, dependendo da configurao do tecido do
Estado. Nesse sentido, trata-se de uma das dimenses que transforma a configurao de atores em
uma estrutura de poder, no restrita aqui ao
campo socioeconmico tematizado pela teoria
das elites.
Os grupos assim constitudos associam-se
com os detentores do poder institucional de
maneira negociada, fornecendo-lhes o poder posicional imprescindvel para a gesto do Estado e
para a implementao de polticas em troca de
poder oriundo da investidura dos cargos. Acredito
que esse seja um dos elementos-chave das polticas no tematizado pela tradio da policy analysis, embora tenha sido apenas enunciado por
alguns autores, como vimos. A forma que essa
negociao toma em cada caso particular depende
da estrutura de poder e dos formatos institucionais
presentes, sugerindo que uma mesma estrutura
relacional pode ter resultados muito diferentes
quando associada a conjuntos de atores e desenhos institucionais distintos. Apenas a realizao
de diversos estudos comparativos permitir compreender completamente essa associao.
Por outro lado, o tecido do Estado tambm
estrutura a relao entre os campos do pblico e
do privado, respondendo por uma parte importante da sua permeabilidade. Essa parece ser
muito mais complexa, resiliente e produto do
acaso do que vises instrumentalistas anteriores
36
permitiam sustentar. Neste aspecto, embora o

tecido do Estado no defina resultados, os constrange e os condiciona fortemente. Como vimos,
as escolhas polticas importam, e as estratgias dos
ocupantes dos principais cargos institucionais
influenciam a maneira pela qual a permeabilidade
ocorre, mantidas as demais condies institucionais e polticas.
Dois outros elementos que de alguma
maneira perpassam todos os achados de pesquisa
apresentados ao longo deste artigo devem ser
acrescentados nessa concluso. Refiro-me primeiramente relao entre o tecido do Estado e a
implantao dos projetos polticos, isto , os contedos concretos das polticas pblicas. Se verdade que em regimes democrticos preferncias
de poltica e/ou projetos so produzidos no (e
pelo) processo eleitoral, tambm fato que as
polticas do Estado devem ser implementadas no
dia-a-dia do funcionamento das organizaes estatais e na sua relao com a sociedade. A implantao das polticas sofre a influncia das redes (e
tambm das instituies, como destacado pela literatura), seja pela necessidade de implant-las concretamente (o que envolve a negociao de poder
posicional j descrita), seja pela existncia de projetos e preferncias de polticas de setores da
burocracia. Isso tende a acontecer de forma mais
ou menos intensa dependendo da configurao
dos atores, da conformao do tecido do Estado
e do formato institucional das agncias estatais.
Os primeiros dois elementos j foram discutidos
fartamente ao longo do texto, mas o terceiro
merece ainda um ltimo destaque.
A questo diz respeito relao entre o tecido do Estado e a dimenso institucional. Esse elemento fundamental e, a meu ver, representa
uma das fronteiras do conhecimento na rea. A
sua completa compreenso necessita da realizao de muitas pesquisas, mas podemos adiantar
aqui a relao sugerida pela comparao entre os
dois casos estudados. Aparentemente, as redes tendem a apresentar maior importncia e a influenciar
mais intensamente as polticas quando as organizaes estatais envolvidas so mais insuladas e a
comunidade de polticas, mais forte. No caso do
Rio de Janeiro, onde a poltica era implementada
por uma empresa estatal com carreira profissional
e receitas prprias, a relao entre os detentores
do poder institucional e os grupos no interior da

rede tendeu a ser de maior negociao. No caso
de So Paulo, onde as polticas eram implementadas por um rgo da administrao direta, sem
insulamento ou esprito de corpo e com intenso
padro de migrao para fora e para dentro da
comunidade, o desenho organizacional enfraqueceu a rede, e os projetos tenderam a ser emanados muito mais fortemente de fora da comunidade de polticas. Assim, podemos especular que a
estratgia dos governos de esquerda de isolar os
grupos hegemnicos da rede paulistana no teria
sido bem-sucedida se o formato institucional desse
maior fora comunidade. Em organizaes mais
insuladas os projetos a serem implantados tendem
a dialogar mais com os defendidos pelos grupos da
comunidade no interior da rede, e em rgos mais
abertos as polticas implantadas tendem a expressar mais fortemente os projetos vindos de fora.
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Notas
1 Sobre os principais problemas do campo, ver os artigos do Dossi organizado por Marta Arretche e
publicado na Revista Brasileira de Cincias Sociais,
51.
2 Para uma excelente sistematizao das etapas em
vrios autores entre os anos de 1940 e 1980, ver
Parsons (1995, item 1.10).
40
3 Para uma resenha dessa perspectiva, ver Kljin (1998).

Para um rpido sumrio de conceitos, consultar
Knoke (2003), e para um conjunto amplo de temas
tratados recentemente, ver o dossi da revista
Journal of Theoretical Politics, 10 (4).
4 As cincias humanas brasileiras de forma mais ampla,
em contrapartida, j contam com trabalhos interessantes dialogando com a anlise de redes, mas
operacionalizando a anlise emprica de outras formas. Sobre migrao, ver Martes (1999) e Soares
(2003); sobre os vrios temas da geografia e da sociologia, ver os artigos em Dias e Silveira (2005). Para
um trabalho na rea de administrao usando redes
como mtodo de forma pioneira, ver Silva (2003).
5 Esses pontos so discutidos mais detalhadamente em
Marques (2000, cap. 1).
6 Para um maior detalhamento, ver Marques (2000,
2003).
7 Em 1975, os estados da Guanabara e do Rio de
Janeiro foram fundidos, constituindo-se o atual estado do Rio de Janeiro. Todos os rgos pblicos
ento existentes foram transformados ou fundidos.
8 Tecnicamente o esforo resulta em um conjunto de
matrizes de relaes entre entidades denominadas
matrizes de conectividade. Essas matrizes so a
matria-prima das medidas; nelas foram investigadas quantitativamente as caractersticas das vrias
posies e da estrutura da rede, assim como das
visualizaes, onde em que representamos a rede
como conjunto de ns interligados por vnculos ou
como uma estrutura de contigidades e distncias
relativas.
9 Isso quer dizer que foi produzida uma rede para cada
governo cinco no caso do Rio de Janeiro (Faria
Lima/Chagas Freitas, Brizola, Moreira Franco,
Brizola e Marcelo Alencar) e seis em So Paulo
(Setbal/Reynaldo/Curiati, Covas, Jnio, Erundina,
Maluf e Pitta). Os primeiros governos de ambos os
casos foram agrupados pela presena de evidentes
problemas de memria da parte dos entrevistados.
10 Por campo designo um conjunto integrado de organizaes e indivduos inseridos em um determinado setor de poltica e conformando uma certa
comunidade associada no interior da qual acontece
o planejamento, a gesto e a produo de uma
poltica pblica. O campo inclui indivduos e organizaes do Estado e da sociedade, cruzando de
forma diagonal as fronteiras entre pblico e privado. O campo diferencia-se tanto dos setores no
sentido econmico, como do domnios de poltica
presentes na literatura das policy networks. Para
maiores detalhes, ver Marques (2000); para setores
em polticas, ver Jobert e Muller (1987).
11 A distino entre governos de direita e de esquerda

no levou em conta seus discursos, algum tipo de
autoclassificao ou os partidos dos prefeitos, mas
os contedos concretos das polticas de infra-estrutura. A distribuio espacial dos investimentos indicou a existncia de contedos de poltica sistematicamente diferentes (e estatisticamente slidos) em
administraes de direita e de esquerda. Quando
comparados com os segundos, os primeiros tenderam a investir em obras maiores, mais aditadas, contrataram empreiteiras maiores e concentraram volumes mais elevados de investimentos em reas
habitadas por grupos sociais ricos e volumes mais
baixos em regies habitadas predominantemente
por pobres. Foram considerados como de direita
Setbal, Reynaldo de Barros, Curiati, Maluf e Pitta
e de esquerda Covas e Erundina.
12 Sobre a estabilidade, Kogut e Walter (2001), por
exemplo, mostraram a elevada resilincia da estrutura da rede do mundo dos negcios na Alemanha,
mesmo sob as intensas transformaes operadas
nos processos de privatizao recentes. Sobre o
aumento da conectividade, Hedstrom, Sandell e
Stern (2000) mostraram o intenso efeito de pequena aleatoriedade no aumento da conectividade, no
que eles denominaram Mesolevel network.
13 Ver Marques (2003, Tabela 3, p. 84).
14 Naturalmente, o procedimento no pde ser executado para o governo Curiati, que teve durao inferior a um ano.
15 Sociogramas so representaes das redes de
relaes. Cada ponto (ou n) uma entidade, e os
traos representam ligaes que podem ser de
vrios tipos. No caso das figuras apresentadas
temos apenas pessoas e vnculos em geral, sem discriminao do tipo.
16 A poltica carioca no perodo foi marcada por uma
oscilao no espectro poltico dos ocupantes do
governo
estadual
Faria
Lima/Chagas
Freitas/Leonel Brizola/Moreira Franco/Leonel
Brizola/Marcelo Alencar ou em termos de partidos
polticos ARENA/MDB/PDT/PMDB/PDT/PSDB.
17 A tcnica denominada escala multidimensional
(MDS, em ingls), um mtodo de anlise multivariada que permite reduo das variveis presentes
em um determinado conjunto de dados, simplificando o padro geral e aumentando a visibilidade.
No caso do seu uso na anlise de redes, as escalas
produzem uma reduo da matriz de conectividade
de uma determinada rede a um conjunto pequeno
de variveis que podem ser entendidas como coordenadas, permitindo a disposio dos ns em um
plano cartesiano de forma no arbitrria e com

grande visibilidade. Sobre os MDS, ver Johnson e
Wichern (1992); sobre o seu uso na anlise de
redes, ver Wasserman e Faust (1994).
18 Como veremos, essas posies das diretorias em
governos de direita e esquerda guardam relao
com as regies das redes ocupadas pelas empresas
privadas.
19 O primeiro conjunto de atores no se mostrou relevante nos casos estudados, mas em polticas mais
envolvidas com demandas e/ou movimentos sociais, cujas burocracias tenham um perfil mais fortemente associado ao que a literatura chama de
burocracia do nvel da rua (Ham, 1993), esses
atores podem atuar de modo mais significativo. O
segundo conjunto ser discutido na prxima seo.
Para a construo do argumento da centralidade
desses atores nas polticas, ver Marques (1997).
20 Podemos tentar reproduzir nas redes as diferenas
existentes nas foras dos vnculos presentes no diaa-dia das dinmicas sociais. Isso pode ser feito de
vrias formas, mas optei por utilizar uma abordagem quantitativa, considerando como fora do
vnculo a freqncia relativa da sua citao em
entrevistas, tendo em vista a distribuio das
citaes.
21 Em termos abstratos essa distino compatvel
com a apresentada por Mann (1992) entre poder
desptico e poder infra-estrutural.
22 Na prxima seo, discute-se a relao entre esse
tipo de poder e o poder econmico.
23 Para uma discusso pormenorizada, ver Marques
(2000, cap. 1).
24 A anlise quantitativa apresentada em Marques
(2000, cap. 8; 2003, cap. 6).
25 Vnculos primrios so as ligaes diretas de um
determinado n, e secundrios, os vnculos dos ns
a que esse n est conectado.
41
178
REDES SOCIAIS E PODER NO

ESTADO BRASILEIRO: APRENDIZADOS A PARTIR DE POLTICAS URBANAS
SOCIAL NETWORK AND

POWER IN THE BRAZILIAN
STATE: LESSONS TAKEN
FROM URBAN POLICIES
RSEAUX SOCIAUX ET POUVOIR DANS LTAT BRSILIEN: APPRENTISSAGES

PARTIR DE POLITIQUES
URBAINES
Palavras-chave: Estado; Redes

sociais; Polticas pblicas; Dinmica poltica.
Keywords: State; Social networks; Public policies; Politic

dynamic.
Mots-cls: tat; Rseaux

sociaux; Politiques publiques;
Dynamique politique.
Embora o Estado historicamente

tenha grande importncia nas
dinmicas sociais e polticas no
Brasil, e a sua presena tenha
sido constante no pensamento
social brasileiro, sabemos pouco
sobre o seu funcionamento e
sua dinmica interna. O presente trabalho pretende contribuir
para o preenchimento de uma
parte desta lacuna, apoiando-se
em resultados de pesquisas
recentes, em que foram utilizadas anlises de redes sociais.
Esse tipo de anlise um campo
de estudo amplo e recente,
embora tenha sido pouco desenvolvido no Brasil at o momento. Os estudos existentes, entretanto, tm explorado de forma
inovadora as dinmicas internas
ao Estado e suas relaes com
outros atores sociais, demonstrando a importncia para a poltica do tecido do Estado sua
estrutura relacional interna. O
presente artigo parte de resultados de duas pesquisas recentes
sobre polticas pblicas urbanas,
sistematizando e discutindo suas
principais contribuies analticas luz das discusses mais
relevantes sobre o tema presentes na literatura.
The State influences several

social and political dynamics in
Brazil, and even though the
Brazilian social thinking has
constantly focused on it, we
know very little about its internal dynamics. This article
intends to contribute to filling
such gap, presenting results
from recent investigations using
social network analysis. Social
network analysis is a recent and
wide research field, but it has
not been very much developed
in Brazil until the moment.
Existing studies, however, have
explored in an innovative way
the internal dynamics of the
State, as well as its relationships
with other social actors, demonstrating the importance for politics of the State fabric its
internal relational structure. This
article presents results from two
recent investigations about
urban public policies, discussing
their analytical contributions
considering the most important
interpretations of the topic.
Malgr le fait que ltat ait, du

point de vue historique, une
grande importance dans les
dynamiques sociales et politiques au Brsil, et que sa prsence ait t constante dans la
pense sociale brsilienne, nous
connaissons peu son fonctionnement et sa dynamique interne.
Ce travail, fond sur le rsultat
de recherches rcentes qui ont
utilis des analyses de rseaux
sociaux, se veut une contribution pour permettre de combler
cette lacune. Ce genre danalyse,
peu dvelopp au Brsil, est un
champ dtudes ample et rcent.
Les tudes existantes ont, nanmoins, explor de forme innovatrice les dynamiques internes
ltat et ses relations avec
dautres acteurs sociaux, en
dmontrant limportance pour la
politique du tissu de ltat,
cest--dire, de sa structure relationnelle interne. Le point de
dpart de cet article sont les
rsultats de deux recherches
rcentes propos de politiques
publiques urbaines, qui systmatisent et discutent ses principales
contributions analytiques la
lumire des discussions les plus
relevantes sur le thme prsentes dans la littrature.

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REDES SOCIAIS E PODER

Trabalho originalmente apresentado no XXVIII

Artigo recebido em fevereiro/2005

Um dos caminhos para a soluo desse problema o desenvolvimento de anlises detalhadas

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 21 N. 60

Vises sobre o Estado e a

tico em termos mais amplos, assim como a

REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO

perspectivas diferem principalmente com respeito

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 21 N. 60

Instituies, organizaes e polticas pblicas

na cadeia de produo das polticas do Estado,

REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO

informao e poder (Scott, 1992; Freeman, 2002).

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 21 N. 60

de reproduo social. Nessa tradio inscrevem-se

REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO

O tecido relacional do Estado

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 21 N. 60

ser operados ou acionados intencionalmente em

REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO

As redes estruturam o interior do Estado, mas

Continuidade e ruptura no tecido do Estado

Um outro elemento a destacar diz respeito

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 21 N. 60

Fonte: Entrevistas com tcnicos da comunidade.

Mais do que isso, o caso do Rio de Janeiro

(1975/1982) (1983/1986) (1987/1990) (1991/1994)

Com membros de outra

Fonte: Entrevistas com membros da comunidade.

REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO

As transformaes do tecido do Estado

mas apenas um dos dois grupos que polarizaram a

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 21 N. 60

Fonte: Entrevistas com tcnicos da comunidade.

Pedroso de Lima (2003), sobre a transferncia

REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO

A relao entre o ndice de agrupamento

As principais conseqncias disso dizem respeito s elevadas conectividades destas redes e s

As fronteiras das comunidades de poltica

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 21 N. 60

questes e dinmicas oriundas do interior do

associaes do governo Erundina com Jnio cai

Os campos de poltica no tecido do Estado

(*) Foram considerados os principais cargos de SVP, Emurb e SSO.

REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO

Fonte: Entrevistas com membros da comunidade.

O poder e o tecido do Estado

Fonte: Entrevistas com membros da comunidade.

No caso analisado no Rio de Janeiro, onde a

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 21 N. 60

Moreira Franco (1987/1990), com o destaque dos

Governo Moreira Franco 1995/1998

Fonte: Entrevistas com membros da comunidade.

Na Figuras, os tcnicos sem cargo aparecem

REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO

Fonte: Entrevistas com membros da comunidade.

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 21 N. 60

a ser local e no se reproduzir no tempo. No caso

Fonte: Entrevistas com membros da comunidade.

Fonte: Entrevistas com membros da comunidade.

de So Paulo muito complexa, ocultei os vnculos fracos nesses sociogramas.20

REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO

As redes na interface entre o pblico e o privado