Flexibilizao Urbanstica e Retricas de (Des)Legitimao:

Estudo de Caso do Bairro do Itanhang, Municpio do Rio de Janeiro RJ

Mrcia Ferreira Guerra (marciafguerra@ig.com.br) Universidade Federal do Rio de
Janeiro/ UFRJ, Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional / IPPUR,
Pesquisadora Associada do Laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e Natureza ETTERN,
Mestre em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/ UFRJ.

Resumo
Os parmetros e as normas de uso e ocupao do solo constituem matrias regidas por lei, que
configuram formas e modos de apropriao do territrio. O presente trabalho tem por objetivo
investigar as estruturas (objetivas e subjetivas) intervenientes nos conflitos associados alterao dos
parmetros urbansticos vigentes para o bairro do Itanhang, que abriga trechos de unidades de
conservao. Atravs da anlise do Projeto de Lei Complementar (PLC) n 45/ 2007, que institui a
rea de Especial Interesse Urbanstico (AEIU) do Itanhang, o trabalho discute a esperada
intensificao do nvel de ocupao urbana no bairro, com abertura de vias, implantao de
loteamentos etc., alm de identificar as retricas de (des)legitimao utilizadas no processo de
flexibilizao da legislao urbanstica. Em meados de 2010 surgiu uma estratgia alternativa em
substituio proposta da AEIU: o Projeto de Estruturao Urbana (PEU) do Itanhang. Este ltimo,
em fase de elaborao, diante de uma correlao de foras contrria sua criao, incorporou
processos anteriormente no observados. Apesar de alguns avanos, o PEU parece pouco diferir da
proposta original quanto flexibilizao dos parmetros urbansticos e suas estratgias
argumentativas.

Introduo
A legislao urbanstica de uma cidade define possibilidades de uso e ocupao do solo,
configurando formas e modos especficos de apropriao do territrio e da sua base material.
Processos de redefinio das normas urbansticas de um determinado bairro, por exemplo, podem
engendrar conflitos que expressam modos diferenciados de uso e apropriao do espao urbano que,
por sua vez, so (des)legitimados por discursos, argumentaes, fundamentaes e justificativas. A
composio das estratgias argumentativas constitui um aspecto importante do processo de
correlaes de foras entre os diferentes atores sociais envolvidos no processo.
O presente trabalho tem por objetivo investigar os conflitos associados ao processo de flexibilizao
das normas urbansticas na Cidade do Rio de Janeiro, atravs do estudo de caso sobre o bairro do
Itanhang, situado na Baixada de Jacarepagu, regio classificada pelo zoneamento urbano como
Zona Especial 5 (ZE-5). A Baixada foi objeto do plano-piloto de urbanizao do arquiteto Lucio Costa,
cujas instrues normativas de uso e ocupao do solo foram consolidadas pelo Decreto N 3.046, de
27/04/81. O trabalho tem como objeto de estudo as estruturas (objetivas e subjetivas) intervenientes
nos conflitos decorrentes da proposta de instituio da rea de Especial Interesse Urbanstico (AEIU)
do Bairro do Itanhang, atravs da aprovao do PLC N 45/07, encaminhado em 2007 pelo Poder
Executivo Cmara Municipal do Rio de Janeiro (CMRJ) e que, em meados de 2010, ainda se
encontra em fase de discusso e votao. Diante das crticas contrrias sua instituio, em 2010 foi
elaborado o Projeto de Estruturao Urbana (PEU) em substituio proposta de criao da AEIU,
mas que at este ano no foi apresentado CMRJ.
A pesquisa emprica deteve-se na anlise de documentos oficiais/ institucionais (publicaes no
Dirio Oficial do Municpio do Rio - DO Rio e no Dirio da Cmara Municipal - DCM, processos
administrativos e sites institucionais), alm de reportagens levantadas sobre o PLC N 45/07 e o seu
processo de aprovao. Tambm foram realizadas visitas de campo para observaes in loco,
verificao e complementao dos dados levantados. Pretende-se, assim, contribuir para o
conhecimento dos conflitos urbano-ambientais e as correlaes de foras travadas na Cidade do Rio
em torno da redefinio (ou flexibilizao) de parmetros urbansticos.

O bairro do Itanhang e seu zoneamento urbano-ambiental

Criado em 1981, com uma rea territorial de 1.319,77 ha, o bairro do Itanhang (Fig. 1) abriga uma
populao residente de 21.813 pessoas em 6.449 domiclios e tem quase metade da sua cobertura do
solo - 49,18% - classificada como reas Naturais, dentre as quais 31,66% correspondem categoria
Floresta (PCRJ/ Armazm de Dados, 2009). i Trata-se, portanto, de um bairro com baixa taxa de
ocupao e densidade demogrfica, com metade da sua rea constituda por solo no urbanizado e
com uma rea significativa de cobertura florestal de porte mdio e grande, alm das reas de baixada,
temporria ou permanentemente inundadas, caracterizadas pela presena de argila mole, que
constituem ambientes de alta restrio ocupao. As principais vias internas de acesso ao bairro so

as estradas da Barra da Tijuca, do Itanhang e de Jacarepagu, que so contguas e se situam junto

cota de 60m.

ITANHANG
Fig. 1- Localizao do bairro do Itanhang no Municpio do Rio de Janeiro.

No por acaso que o Itanhang abrangido por trechos de duas unidades de conservao: o
Parque Nacional da Tijuca (PNT), que ocupa uma rea de 844.385,17 m2 no bairro, e a rea de
Proteo Ambiental e Recuperao Urbana (APARU) do Alto da Boa Vista, cujos limites atingem o
bairro em 1.178.153,48 m2 (PCRJ/ Armazm de Dados, 2009). Seguindo o disposto no Sistema
Nacional de Unidades de Conservao (SNUC),ii as reas pertencentes ao Parque Nacional da Tijuca
no podem ser ocupadas por unidades residenciais e devem ser de posse e domnio pblicos, ao
passo que as reas pertencentes APARU do Alto da Boa Vista podem ser ocupadas por moradias
particulares, desde que estejam em conformidade com o estabelecido nos regulamentos da unidade.
No caso da APARU do Alto, sua regulamentao depende da aprovao de outro projeto de lei, o PL
N 1.307/03, em tramitao na Cmara Municipal do Rio de Janeiro (CMRJ). Como a APARU localizase acima da cota altimtrica de 100m, at que o seu zoneamento seja aprovado, fica valendo o
disposto no Decreto N 322/76, que classifica essa rea como Zona Especial (ZE) 1. iii Cabe
complementar que, nesta localidade do Macio da Tijuca, as encostas situadas acima da cota de 80m
se encontram sob regime de proteo especial, pois foram objeto de tombamento federal na dcada de
60iv e esto sob a tutela do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN). Portanto,
quaisquer intervenes nesta rea devem contar com a anuncia do IPHAN, sem prejuzo dos demais
rgos a serem consultados. A proteo ambiental determinada pela abrangncia das unidades de
conservao e das reas de tombamento pode ser considerada uma especificidade que incide sobre o
zoneamento urbano estabelecido para o bairro.
A legislao urbanstica em vigor para o Itanhang regida pelo Plano-Piloto para Urbanizao da
Baixada de Jacarepagu (regio classificada como ZE-5 pelo Decreto N 322/76), elaborado pelo
arquiteto Lucio Costa e consolidado pelas instrues normativas contidas no Decreto N 3.046/81. O
plano foi lanado em 1969, ano que iniciou-se a construo da Auto-Estrada Lagoa-Barra, um
empreendimento de alto custo que ligou a Baixada Zona Sul da Cidade, levantando a possibilidade
de ocupao urbana da rea e os interesses imobilirios na regio (GUERRA, 2007, p. 247). Esta
tendncia urbanizao se confirma nas duas ltimas dcadas, com o acelerado crescimento da
Baixada de Jacarepagu, embora esta regio tenha sido classificada no Plano Diretor Decenal da
Cidade (1992) como macrozona de restrio ocupao urbana, dado os seus condicionantes

ambientais. Como parte do processo de reviso do Plano Diretor de 92, foi editado o Decreto Municipal
N 28.801, de 05/12/07, que estipulou novo macrozoneamento para a cidade, no qual a Baixada
compe a Macrozona de Ocupao Condicionada. Esta alterao deve-se ao fato da macrozona de
restrio ocupao urbana ter sido a que mais cresceu na ltima dcada, aonde ocorreu o boom
imobilirio na Cidade. Provavelmente, da decorre a necessidade de condicionar o adensamento
populacional, a construo de edificaes e a implantao de atividades industriais e de comrcio
capacidade das redes de infra-estrutura e proteo ambiental e paisagstica da regio.
De acordo com o Decreto N 3.046/81, o bairro do Itanhang dividido em 4 subzonas: A-7, A-8, A9, A-43. A Subzona A-7 corresponde rea ocupada pelo Itanhang Golf Club, considerada de
preservao ambiental dos monumentos naturais tombados e das paisagens locais, no sendo
passvel de aproveitamento a qualquer ttulo por parcelamento ou edificao. As demais subzonas
permitem o aproveitamento urbano segundo critrios especficos para parcelamento e edificao. No
cabe aqui uma anlise pormenorizada dos parmetros urbansticos adotados nas subzonas, entretanto,
alguns aspectos devem ser destacados face flexibilizao da legislao urbanstica. A Subzona A-43,
por exemplo, situada entre as estradas de Jacarepagu, do Itanhang e da Barra da Tijuca e a cota de
100m do Macio da Tijuca, prev critrios diferenciados para o parcelamento do solo, sendo as reas
mnimas dos lotes estabelecidas de acordo com a topografia e a declividade do terreno e a presena
de cobertura florestal, parmetros que podem ser classificados como fragilidades ambientais frente
ocupao urbana. v As encostas situadas acima da cota de 100m, de acordo com o Decreto N
3.046/81, continuam integrando a ZE-1, nos termos do Decreto N 322/76, sendo permitida a ocupao
residencial unifamliar em lotes mnimos de 10.000m2 com testada para logradouro pblico reconhecido.
Pode-se afirmar que os decretos 3.046/81 e 322/76 oferecem certa proteo s encostas do
Itanhang e sua cobertura florestal, tendo em vista os condicionantes ambientais contemplados nos
parmetros de uso e ocupao do solo. A delimitao de uma Subzona (A-7) destinada unicamente
preservao ambiental confirma a inteno de Lucio Costa em preservar a ambincia da regio e, no
caso especfico, confere proteo ao Rio Cachoeira, salvaguardando sua foz e faixas marginais. Ser
que a rea de Especial Interesse Urbanstico (AEIU) leva em considerao as fragilidades ambientais
do bairro e o patrimnio natural e paisagstico do Itanhang, ou a proposta faz prevalecer interesses da
especulao imobiliria em detrimento da qualidade ambiental?

A rea de Especial Interesse Urbanstico (AEIU) do Itanhang: uma nova conformao

para o bairro
O Projeto de Lei Complementar (PLC) N 45/07, que institui a rea de Especial Interesse
Urbanstico (AEIU) do Bairro do Itanhang, define novos parmetros e ndices urbansticos para a rea,
em geral mais permissivos do que os dispostos na legislao vigente. A AEIU do Itanhang divide o
bairro em 7 zonas: a Zona Residencial Unifamiliar (ZRU) A e B; a Zona Residencial Multifamiliar (ZRM);
a Zona de Conservao Ambiental (ZCA) 1 e 2; e a Zona de Comrcio e Servios (ZCS) 1 e 2 (Fig. 2).

As ZCS 1 e 2 constituem uma faixa em torno do principal eixo virio do bairro: as estradas da Barra da
Tijuca, do Itanhang e de Jacarepagu. Em termos gerais, o PLC N 45/07 define, em seu artigo 27,
uma rea mnima de 30 m2 para unidades residenciais.
Fonte: Compur

Fig. 2 - Zoneamento proposto pelo PLC 45/07, com a instituio da AEIU do Itanhang.

No objetivo deste trabalho fazer uma anlise detalhada sobre o zoneamento atual e o proposto,
porm, no se pode perder de vista parmetros fundamentais para a anlise comparativa e a
verificao do processo de flexibilizao da legislao urbanstica, uma vez que o zoneamento
proposto para a AEIU e o atualmente estabelecido podem ser correlacionados. No caso da ZRU-A, por
exemplo, que corresponde Subzona A-43 e compreende a faixa entre as principais vias de acesso ao
bairro at a cota 100m, em termos de rea total, a segunda maior e pode ser considerada o filmignon da AEIU. Tomando-se como exemplo o critrio de parcelamento, na ZRU-A o lote deve ter rea
mnima de 600 m2 e testada de 15m, parmetros estabelecidos na Subzona A-43 para lotes localizados
em reas planas ou de topografia pouco acidentadas, abaixo da cota 60m. Os condicionantes
ambientais estipulados pelo Decreto N 3.046/ 81, como a topografia e a incidncia de vegetao de
porte, foram completamente desconsiderados na AEIU. Os parmetros da ZRU-A omitem
condicionantes fsicos e biolgicos enunciados na Subzona A-43 para definio de seus lotes mnimos:
de 1.500 m2, no caso de topografia fortemente acidentada, e de 2.000 m2, no caso de incidncia de
vegetao de porte. Em termos de lote mnimo, a flexibilizao excede a 100% nas reas de encostas
com declividade acentuada, chegando a mais de 200% quando em terrenos com cobertura florestal.
Verifica-se tambm a flexibilizao quanto abertura de vias na ZRU-A, onde passa a ser permitida a
abertura de logradouros pblicos acima da cota de 60m, isto , entre as cotas 60 e 100m.vi
Constata-se, tambm, uma reduo significativa na rea mnima de zonas previstas na AEIU. Na
ZRU-B, por exemplo, que corresponde parte da Subzona A-8, integralmente situada em rea plana, o
lote mnimo de 600m2 cai para 360m2 e a testada de 15m passa para 12m. A supresso de parmetros
relevantes para a ambincia local pode significar outro fator de flexibilizao na ZRU-B, a exemplo do

afastamento lateral de 2,5m previsto na legislao em vigor e ocultado nos novos critrios de
edificao.vii A nomenclatura em ambas as leis distinta. Por exemplo: no Decreto N 3.046/81 utilizase o parmetro ndice de Aproveitamento de rea (IAA), enquanto no PLC N 45/07 h meno ao
ndice de Aproveitamento do Terreno (IAT). Estabelecendo uma correlao entre os ndices atual e
proposto, no caso da ZRU-B, a significativa diferena constitui outro indicativo da flexibilizao
urbanstica contida na proposta.viii
Nas Zonas de Conservao Ambiental (ZCAs) 1 e 2, respectivamente situadas entre as cotas 100 e
150m e acima desta, foram mantidos parmetros restritivos de uso e ocupao do solo.ix Porm, passa
a ser permitida a abertura de vias internas acima da cota 100m (art. 13 do PLC N 45/07) e o
parcelamento entre as cotas 100 e 150m, o que abre possibilidade para a implantao de condomnios
de classe mdia e alta nas encostas do bairro.x
A rea do Itanhang Golf Club (Subzona A-7), considerada de preservao ambiental (no passvel
de aproveitamento e edificao), embora excluda do zoneamento da AEIU, sofrer impactos
ambientais com a execuo do projeto de implantao da via de 35m interligando as estradas do
Itanhang e da Barra da Tijuca. A abertura da via prev desapropriaes em reas ocupadas
irregularmente e sua implantao apresentada como uma forma de viabilizar a requalificao do eixo
virio principal do bairro, com o tratamento paisagstico das reas atingidas.
A questo viria aparece em praticamente todas as diretrizes do PLC N 45/07, que nortearo o
estabelecimento de polticas e a implementao de aes para o desenvolvimento fsico-urbanstico do
bairro do Itanhang. Antecedendo as diretrizes virias, o PLC lista os objetivos da AEIU:
I - o equilbrio entre o desenvolvimento das atividades e a melhoria da qualidade
de vida no bairro; II- a relao adequada entre adensamento e as possibilidades
de ocupao do stio; III- a sistematizao e a simplificao das regras que
condicionam o uso e a ocupao do solo e a utilizao de mecanismos com a
finalidade de evitar os efeitos negativos na implantao de determinadas
atividades; IV- a definio de normas de uso do solo de modo a garantir seu
equilbrio com a preservao e a recuperao ambiental e paisagstica e entre o
desenvolvimento imobilirio e as habitaes e atividades existente; V- a
definio dos benefcios dos Projetos Aprovados de Alinhamento -PAAs em
vigor (Art. 2 do PLC N 45/07).

Praticamente todos os objetivos dispostos expressam a busca do equilbrio entre o

desenvolvimento urbano e a qualidade ambiental do bairro. As intervenes urbansticas previstas nas
diretrizes do PLC apresentam justificativas que nos remetem ao campo ambiental, como a noo de
equilbrio, de preservao e recuperao ambiental e paisagstica, ou de capacidade suporte relao adequada entre adensamento e as possibilidades de ocupao do stio. Mas ser que as
diretrizes virias e a flexibilizao urbanstica propostas so compatveis com o equilbrio urbanoambiental objetivado?

O processo de instituio da AEIU do Itanhang e as estratgias argumentativas

utilizadas para a sua (des)legitimao
O Projeto de Lei Complementar (PLC) N 45/07, que institui a rea de Especial Interesse
Urbanstico (AEIU) do Bairro do Itanhang, foi encaminhado pelo Poder Executivo Cmara Municipal
do Rio de Janeiro (CMRJ) em 19/07/07, atravs da Mensagem N 113, publicada no Dirio da Cmara
Municipal (DCM) em 24/07/07. Dois meses depois, o PLC N 45/07 foi apresentado ao Conselho
Municipal de Polticas Urbanas (COMPUR), durante reunio realizada em 13/09/07, levantando
questionamentos por parte de conselheiros preocupados com o adensamento demogrfico do bairro e
o licenciamento ambiental em reas de Mata Atlntica em estgio mdio e avanado de regenerao.
Enquanto alguns membros defenderam a instituio da AEIU em contraposio ao crescimento
desordenado e irregular sofrido no bairro, outros se manifestaram contrrios proposta. Um
conselheiro reclamou que as matrias deveriam ser levadas ao COMPUR antes de encaminhadas
CMRJ, para que pudessem ser alteradas a tempo.
Na apresentao do PLC, xi o processo de favelizao foi o principal argumento utilizado para
justificar a flexibilizao da legislao urbanstica, como se a ocupao formal fosse capaz de, por si
s, frear a ocupao irregular e desordenada, tal como um antdoto informalidade. O processo de
favelizao da rea apontado como o vilo do bairro, aliado legislao urbanstica vigente,
classificada como inadequada pelos parmetros restritivos de uso e ocupao do solo e pela
proibio de abertura de logradouros pblicos nas encostas.
A acelerada ocupao desordenada do bairro do Itanhang, refletindo uma
legislao urbanstica inadequada para a realidade atual, tornou-se a grande
preocupao do Poder Executivo, assim como dos moradores e proprietrios de
terrenos do local.
A urgente necessidade de frear e adequar ao processo imobilirio formal o
nmero crescente de irregularidades existentes, alm de estimular um melhor
aproveitamento dos lotes ainda vazios, norteou a elaborao deste Projeto de
Lei.
Aps levantamentos realizados na rea que revelaram a diversidade de
problemas que a afetavam, sendo os principais a invaso de reas pblicas
destinadas a implantao das estradas que compem o sistema virio local e o
desmatamento tambm causado por invases, foram estudadas diversas
opes que freassem esta ocupao desordenada que vem se ampliando
significativamente nos ltimos anos.
Foram propostos parmetros construtivos que atendam equilibradamente
proteo ambiental [grifo da autora], densidade habitacional adequada para
o bairro e principalmente dando aos proprietrios de terrenos uma oportunidade
de os ocuparem legalmente, em contraposio s inmeras ocupaes
informais hoje existentes.
Quanto ao sistema virio composto de estradas que alm de distriburem o
trfego local fazem importante ligao nos bairros da Barra da Tijuca com
Jacarepagu e Tijuca, questo tambm de extrema importncia, foram
indicadas solues que envolvem remoes de edificaes feitas ilegalmente ou
a modificao de Projetos Aprovados de Alinhamento - PAAs.
A implementao de uma legislao adequada ao bairro do Itanhang permitir
uma ocupao formal e organizada, respondendo, assim, a todos os anseios
(Mensagem N 113/07).

Posteriormente ao envio da Mensagem, o chefe do Poder Executivo encaminhou ofcio enviando

dois anexos do PLC que - por lapso - no foram remetidos na ocasio.xii No final de 2007, a CMRJ
enviou dois Requerimentos de Informao (RIs) ao Poder Executivo, ambos publicados no DCM de
05/11/07, sendo um destinado Secretaria Municipal de Transporte (RI N 1.170, de 31/10/07),
referente ao impacto virio do PLC no bairro, e outro Secretaria Municipal de Urbanismo (RI N 1.164,
de 30/10/07), solicitando planta comparativa dos parmetros urbansticos vigentes e propostos pelo
PLC e planta delimitando as reas do PL N 1.307/03 e do PLC N 45/07, ambos em tramitao na
cmara de vereadores, demonstrando que no h sobreposio entre as mesmas. A resposta ao
impacto virio foi evasiva,xiii posto o parecer de que no existem contagens de trfego em todas as
vias principais da rea abrangida; que (...) a relao entre adensamento do solo e a dimenso do
espao virio no imediata, pois h que se considerar outros parmetros; e que:
Para analisar o impacto decorrente da implantao de novas vias e corredores
de trfego, seria necessrio realizar estudos complexos de trfego, incluindo
modelagens e simulaes, cuja aplicao demandaria a coleta de grande
quantidade de dados e, sobretudo, um longo tempo de preparao. Concluindo:
a complexidade das perguntas feitas no requerimento indica a necessidade de
tratar os impactos de grande escala sobre o trfego de modo concomitante com
a elaborao da legislao de uso do solo (Parecer Tcnico emitido em
18/12/07, em resposta ao RI N 1.170/07).

Para a emisso do parecer, os tcnicos da secretaria de transporte recorreram s informaes

disponibilizadas na biblioteca de dados da Gerncia de Informao de Trfego, que incluem um ponto
de contagem para o ano de 2002, cujos dados indicaram volumes de trfego na Estrada da Barra da
Tijuca prximo saturao no sentido Itanhang-Barrinha durante o pico da manh. O conceito de
volume de veculos ideal indagado no RI N 1.170/07 foi descrito no parecer como um parmetro
inexistente na engenharia de trfego.
A resposta ao RI N 1.164/07 teve seu prazo prorrogado.xiv Inicialmente encaminhada Secretaria
Municipal de Urbanismo (SMU), o RI foi repassado Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC),
por ter sido esta responsvel pela elaborao do PL N 1.307/03, que dispe sobre a regulamentao
da rea de Proteo Ambiental e Recuperao Urbana (APARU) do Alto da Boa Vista. A resposta da
SMAC no foi tal como a pretendida pelo vereador, uma vez que o parecer tcnico emitido demonstrou
superposio entre reas do PL N 1.307/03 e do PLC N 45/07, alm de ressaltar que o PLC tambm
se superpe a reas do Parque Nacional da Tijuca, concluindo ainda, que os parmetros de ocupao
mais permissivos adotados no PLC N 45/07 para toda a extenso do bairro do Itanhang,
especialmente para as reas situadas ao longo das encostas, deveriam ser reavaliados face ao quadro
ambiental local. A Secretaria Municipal de Urbanismo (SMU) ratificou a superposio das reas
apontadas pela SMAC, mas discordou quanto afirmao de uma maior permissividade do PLC,
alegando que os parmetros da AEIU do Itanhang so mais restritivos do que os previstos para a

APARU do Alto da Boa Vista. Com relao superposio de reas entre o PLC e o Parque Nacional
da Tijuca (PNT), o parecer da SMU categrico: A rea do bairro do Itanhang includa no Parque
Nacional da Tijuca j est naturalmente protegida pela legislao federal. O PLC no faz meno ao
PNT, cuja rea no pode ser ocupada por moradias particulares, localizado na Zona de Conservao
Ambiental da AEIU, que por sua vez permite o uso residencial, sob alegao de que a rea do Parque
j est naturalmente protegida pela legislao federal. No entanto, a rea do Itanhang Golf Club,
considerada de preservao ambiental (Subzona A-7 do Decreto N 3.046/81), embora tambm faa
parte do bairro, foi excluda do zoneamento da AEIU. No estaria esta rea tambm naturalmente
protegida, no caso pela legislao municipal ora em processo de flexibilizao?
Durante o ano de 2008 a proposta da AEIU do Itanhang foi objeto de discusses na Cmara
Tcnica de Polticas Ambientais (CTPA) do Conselho Municipal de Meio Ambiente (CONSEMAC),
sendo realizados estudos, visitas de campo e palestras relacionadas ao assunto. Nas atas das
reunies mensais possvel constatar a preocupao dos membros da CTPA com relao
flexibilizao urbanstica advinda da aprovao do PLC N 45/07.xv Na reunio de maio, por exemplo,
foi realizada palestra intitulada Risco de escorregamento associado ao adensamento e abertura de
ruas na vertente do Itanhang do Parque Nacional da Tijuca, seguida por perguntas e comentrios
sobre o tema.
Houve um consenso de que o projeto pelas suas dimenses e complexidades
no campo ambiental, na forma como se apresenta, no atende ou satisfaz uma
srie de exigncias de ordem tcnica em relao a sua estruturao bitica ou
abitica. Entendeu-se que poderia existir a criao de expectativa de construo
dentro do PLC sem que o local assim permitisse (Item 4, Ata.da 19 Reunio
da CTPA, de 13/05/08).

Na reunio da CTPA do ms de julho foi sugerida a elaborao de uma indicao para o

CONSEMAC sobre a necessidade de interao entre os diversos rgos responsveis para estudos
integrados quando forem elaborados projetos de grandes dimenses (...) (Item 4, Ata da 21 Reunio
da CTPA, de 02/07/08). Na mesma reunio, o coordenador da Cmara Tcnica passou informao a
respeito de um encontro com moradores do Itanhang interessados em saber sobre o parecer do PLC
45/07.
Os esforos da CTPA se manifestaram na reunio do CONSEMAC do ms de agosto, quando foi
apresentada pela cmara tcnica e aprovada pelo conselho de meio ambiente a Indicao
CONSEMAC N 13/08, xvi solicitando o adiamento da votao do PLC N 45/07, tendo em vista o
deferimento do Requerimento de Informao da CMRJ xvii solicitando incluso do PLC na Pauta da
Ordem do Dia. A preocupao da CTPA era impedir a votao do PLC e sua possvel aprovao. No
dia seguinte aprovao da Indicao CONSEMAC, ocorre a primeira discusso do PLC N 45/07 na
cmara de vereadores, xviii sendo emitidos pareceres orais, todos favorveis ao projeto. Apesar da

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aprovao geral, o lder do governo municipal na CMRJ entrou com requerimento de adiamento da
votao por uma sesso.
Na reunio de setembro, foi levado ao CONSEMAC o parecer tcnico elaborado pela CTPA, que
resultou na Indicao CONSEMAC N 14/08, publicada no DCM de 24/09/08. Durante a exposio dos
representantes da CTPA em defesa do parecer emitido, foi ressaltada a iminncia de votao do PLC
na Cmara Municipal, da a urgncia da aprovao desta ltima Indicao desfavorvel instituio da
AEIU. O debate comeou com discursos cautelosos e questionadores quanto ao papel do prprio
Conselho e de sua capacidade de atuao, conforme se observa na exposio de motivos apresentada
pelo presidente da Cmara Tcnica de Direito Ambiental, ao justificar o pedido de vistas ao processo
administrativo constitudo para formulao da Indicao e do seu parecer contrrio aprovao do
PLC N 45/07.
(...) reiterou que solicitou vistas ao processo por julgar necessria uma anlise
mais detalhada de sua parte sobre o Parecer, e garantir que o Conselho atue
dentro da legalidade. Exps diversas reflexes sobre o CONSEMAC quanto
sua identidade, seu verdadeiro papel, suas competncias, sua autonomia, sua
vinculao ao Poder Executivo, e ainda, tentativas de busca de solues que
envolvem o lado emocional, princpio da separao dos Poderes (...) (Ata da 12
Reunio Extraordinria do CONSEMAC, de 16/09/08).

O discurso do representante da Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN) foi
interrompido pelo representante de uma associao de moradores, que alegou questo de ordem e
solicitou que os conselheiros se ativessem ao assunto em votao. O conselheiro interpelado pediu
um pouco de compreenso e insistiu que tais reflexes so importantes para se chegar ao debate do
assunto em questo, prosseguindo em suas reflexes.
Alegou que, no seu entendimento, o CONSEMAC no tem autonomia para
encaminhar indicaes a rgos de outros Poderes, o que deveria ser feito pelo
chefe do Executivo. Opinou que, se o Prefeito encaminhou o PLC 45/2007 ao
Legislativo sem consulta ao CONSEMAC, questiona se agora o Conselho
poderia intervir no processo com o encaminhamento da Indicao proposta pelo
Parecer ao Legislativo. (...) sugeriu que fosse feita uma consulta formal PGM
sobre a viabilidade de encaminhamento da Indicao ao Legislativo, e props a
criao de um controle interno no CONSEMAC para avaliar os aspectos
jurdicos de seus atos, evitando litgios. Alegou que o Conselho no pode ser
utilizado, de forma propositada ou no, para interesses polticos que possam
macular sua reputao. E que no podemos funcionar de forma manipulada, o
que no necessariamente o caso em questo. Finalizando, (...) resumiu sua
anlise do Parecer a dois itens: i) caso seja aprovado, que a Indicao seja
encaminhada ao Executivo, e no ao Legislativo; ii) enxugar a estrutura da
Indicao mediante simplificao, ajustes e eliminao de alguns itens conforme
detalhado durante sua exposio (Id., p. 2).

Aps a explanao acima, foi efetuada lista de inscries para pronunciamentos com limitao de
3 minutos, conforme estabelecido pelo Regimento Interno (Ibid.). Um conselheiro se indignou com o
limite de tempo estabelecido, dada a explanao anterior de mais de 30 minutos, e reivindicou o

11

mesmo tempo para que os membros da Cmara que produziram o Parecer fizessem a defesa do
trabalho. O representante do Sindicato da Indstria da Construo Civil no Estado do Rio de Janeiro
(SINDUSCON-Rio) endossou a posio apresentada pelo representante da FIRJAN, manifestou sua
preocupao quanto ao uso poltico do CONSEMAC, e afirmou ser contrrio declarao de que o
CONSEMAC pode deliberar margem da legislao. Durante a discusso um participante levantou o
fato de que as Indicaes CONSEMAC resultantes dos trabalhos de elaborao de propostas para
reviso do Plano Diretor foram encaminhadas pelo CONSEMAC diretamente Cmara Municipal,
portanto, no haveria motivos para no se adotar o mesmo critrio para o PLC N 45/07.
(...) o CONSEMAC no deveria se omitir sobre um projeto que vai promover
profundas transformaes ambientais no bairro do Itanhang. Alertou que o
local inclui reas de risco onde j ocorreram deslizamentos de encostas, e que a
abertura de novas vias na rea vai potencializar tais riscos. Lembrou ainda
sobre os danos ambientais que seriam causados Floresta da Tijuca (Ata da
12 Reunio Extraordinria do CONSEMAC, de 16/09/08, p. 3).

Membros da CTPA defenderam a posio contrria do Parecer em relao ao PLC, apresentando

as fragilidades ambientais do bairro como argumento e justificativa:
(...) discorreu sobre a fragilidade ambiental e geolgica do ecossistema local,
composto de encosta e de baixada, e ressaltou que a legislao atual tem suas
razes para limitar a ocupao da rea, no sendo recomendadas a expanso
da ocupao e a supresso de vegetao que seriam permitidas com a eventual
aprovao do PLC 45/2007 na verso em que se encontra, e que pretende
alterar a legislao atual. Acrescentou que, aps o pedido de vistas ao processo
solicitado (...) h um ms, a Cmara (...) ficou no aguardo de seus comentrios
para anlise e eventual incorporao ao Parecer, se julgados procedentes pela
Cmara. E mais um adiamento para anlise de novos comentrios para
melhorar o Parecer seria fatal, considerando a iminncia de votao do PLC na
CMRJ (Ibid., p. 3).

Aps intensa discusso, foi aberta votao, sendo aprovado o encaminhamento da Indicao
CONSEMAC N 14/08, tanto para o Executivo quanto para o Legislativo, com 12 votos favorveis ao
encaminhamento da Indicao para ambos os poderes contra 2 favorveis ao encaminhamento da
Indicao somente para o chefe do Executivo. A segunda votao decidiu sobre a aprovao do
Parecer sem alterao do texto elaborado pela CTPA, tal como divulgado com antecedncia aos
membros do Conselho. Nesta ltima, a disputa se deu com 10 votos favorveis manuteno do
Parecer e 4 votos favorveis reviso do texto e sua nova submisso aprovao do Plenrio.
Dentre os considerandos que precedem a Indicao aprovada, destacam-se a preocupao com
o meio ambiente e sua sustentabilidade, o esprito de cidadania, a importncia da articulao
intersetorial, o cumprimento da legislao ambiental e os estudos geotcnicos realizados na rea. O

12

conhecimento acadmico citado para dar legitimidade s preocupaes ambientais contrrias

flexibilizao das normas urbansticas.
CONSIDERANDO que o direito ao Meio Ambiente equilibrado de interesse
difuso, pertencendo a todos coletivamente, na forma da Constituio Federal e
alicerados nos consagrados Princpios de Preveno e de Precauo;
CONSIDERANDO que a Cmara Tcnica de Polticas Ambientais est imbuda
do esprito de contribuir na construo de uma Cidade preocupada com sua
sustentabilidade ambiental;
CONSIDERANDO a necessidade de maior articulao intersetorial dos rgos
da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro;
CONSIDERANDO no PLC proposto a no observncia no cumprimento da
legislao ambiental Federal e Estadual incidente sobre a regio, podendo
acarretar questionamentos;
CONSIDERANDO os estudos tcnicos indicativos da fragilidade ambiental da
regio em estudo, como por exemplo: Prof. Cludio Amaral/ PUC do Rio de
Janeiro e da Profa. Ana Luiza Coelho Neto, GEOHECO/ IGEO/ UFRJ sobre
Ecossistemas de Encostas (Indicao CONSEMAC n 014/08, de 17/09/08,
publicada no DCM de 24/09/08).

O Parecer Tcnico que acompanha a Indicao CONSEMAC N 14/08 apresenta-se dividido em 3

partes: a primeira lista Aes, Efeitos e Legislao Atinente; a segunda faz uma Comparao com a
Legislao Atual; e a terceira expe a No Conformidade com a Legislao Pertinente. O Parecer
adverte para os impactos ambientais negativos provenientes da abertura de vias acima da cota 60m e
da flexibilizao de parmetros e ndices edilcios.

O processo de discusso na CMRJ: o discurso dos vereadores

No DCM de 25/09/08 foi publicada a 1 Discusso em Votao do PLC N 45/07, sendo
apresentadas posies variadas - contrrias e favorveis - por parte dos vereadores. Antes da abertura
da primeira discusso e votao do PLC, uma vereadora, que j ocupara a pasta de meio ambiente no
Executivo, pediu que fosse registrado o recebimento de sugestes que disse proceder de tcnicos da
SMAC, para posterior anlise e apresentao de emendas ao projeto, na tentativa de desflexibilizar
certos artigos do PLC, como a abertura de vias e parmetros/ ndices edilcios.
Eu gostaria de registrar que recebi de tcnicos da Secretaria Municipal de Meio
Ambiente algumas sugestes em relao ao Projeto de Lei Complementar n
45/2007. Como o Vereador Eliomar est se propondo a reavaliar esse Projeto
de Lei Complementar, eu estou encaminhando para ele uma contribuio dos
tcnicos da Secretaria para que possamos num segundo momento discutir
essas proposies e votar um projeto que seja bom para a Cidade do Rio de
Janeiro.
Quero registrar tambm (...) que o projeto est em votao, e que nessa 1
discusso no cabe a colocao, a apresentao de emendas ou substitutivo.
Ento, ns iremos trabalhar na proposio do Executivo (DCM de 25/09/08, p.
16).

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A abertura da discusso comeou com o representante do Executivo na CMRJ, que alegou a

defesa do interesse dos moradores contra a irregularidade que assola o bairro e reclamou da influncia
negativa da mdia - na ocasio foram publicadas vrias reportagens sobre o PLC nos jornais.
Sr. Presidente, Srs. Vereadores: vamos solicitar o adiamento da votao dessa
matria. Lamentamos profundamente termos sido levados a tomar essa
posio. Pedi, em nome da minha bancada, a incluso da matria na Ordem do
Dia, providenciamos a emisso dos pareceres orais h duas sesses em virtude
da matria j estar com prazo vencido e em virtude de um vigoroso clamor de
moradores daquela rea do Itanhang que vem nessa matria, nesse projeto,
como tambm vemos, uma possibilidade de remisso de vrias irregularidades
e de vrios males que ali perduraram h muitos anos. (...) uma matria
necessria criar parmetros e condies urbansticos de organizao, de
legalizao, de tudo aquilo que existe naquela rea emblemtica da cidade, que
o bairro do Itanhang. (...) tambm queremos debater essa matria, no
interesse da Cidade, no interesse dos moradores daquela regio, para impedir
que continuem a proliferar ali as irregularidades que durante anos cresceram
por ausncia de lei. Ns queremos legislar, para dotar aquela rea da situao
de legalidade, de garantias para os que l moram - aqueles de classe mdia e
aqueles das comunidades que esto ali h muitos anos (DCM de 25/09/08, p.
17).

Seguiu-se abertura, o discurso de um vereador da oposio que rebateu os argumentos

apresentados pelo lder do governo na cmara.
Primeiro, a Cidade tem regras at sobrando. Elas no so fiscalizadas e,
portanto, no so cumpridas. (...) Vocs vejam o seguinte: essa mensagem que
veio aqui para a Casa incorre nos seguintes crimes - crimes! -, de acordo com a
Lei de Crimes Ambientais, a Lei Federal n 9.605/98, (...). Quer dizer, como
que um Prefeito da Cidade do Rio de Janeiro manda uma mensagem para o
Legislativo dessa Casa, cheia de irregularidades, ilegalidades? E tem uma
coisa: isso daqui s a Lei Federal 9.605/98, porque tem o Decreto Federal
11.428/2006; tem as leis Estaduais; tem as Leis Municipais; ou seja, para
estar na cadeia! Por aqui, nobre Vereador (...), para estar na cadeia! E tem
uma coisa: eu acho que tem que existir o mnimo de respeito pelo Legislativo.
Isso daqui um desrespeito total! Um desrespeito total! Mandar uma matria
para c cheia, eivada de crimes embutidos - no pode! Quer dizer, alm do
absurdo que enviar uma matria onde... Tem interesses poderosssimos! Essa
a verdade! Interesses poderosssimos! Para fazer um negcio desses, s tem
uma razo, s tem um motivo: interesses poderosos! (DCM de 25/09/08, p. 17).

O vereador ainda se manifestou surpreso com o que uma jornalista acabara de lhe contar em uma
conversa: o Prefeito dissera que o PLC no foi de autoria do Executivo - No pode! Isso mentir! Est
a, pode olhar! Olha o que recebemos: matria de autoria do Poder Executivo. Voc no pode dizer que
matria nossa! O que isso? Quer se passar de bom para a sociedade quando faz uma crapulice
dessas? (Ibid.). Depois de expressa a indignao, o vereador encerra dizendo: (...) esta matria aqui
tem que ser objeto de vrias Audincias Pblicas. Vamos ouvir a populao, vamos ouvir os moradores
da rea, vamos ouvir a quem interessa (...).
Outros discursos sobre o PLC foram proferidos at o fechamento dessa primeira discusso,
evidenciando estratgias argumentativas utilizadas pelos vereadores em seus discursos.

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importantssimo e fundamental para a cidade a aprovao de uma legislao

que preserve uma regio que tanto se degrada por dois grandes fatores que,
alis, so os mesmos que levam a cidade toda a se degradar: o primeiro a
falta de uma legislao adequada, e o segundo a falta de fiscalizao. (...)
votar esta matria na poca da eleio sem muito conhecimento perigoso. (...)
importante o adiamento da matria para que possamos ter segurana de que
a mesma positiva para a Cidade e para a regio, principalmente debatendo e
introduzindo as modificaes que porventura se fizerem necessrias. (...) O
Vereador foi muito feliz pedindo para jogar essa matria para frente, para que
possamos, depois das eleies, debater e introduzir as modificaes
necessrias nessa matria, mas sabendo tambm que importante colocarmos
alguma coisa em termos de legislao urbanstica para ser aplicada ali. Por
outro lado, quero pedir muita fiscalizao no Itanhang. (...) No falta de lei
nova, falta de fiscalizao. Ns no vimos mais uma operao da Prefeitura
para tentar travar o processo de degradao que a rea do Itanhang sofre. E
no uma legislao nova que vai conseguir sozinha travar esse processo
(DCM de 25/09/08, p.18).

Durante a discusso foi levantada a questo dos Projetos de Estruturao Urbana (PEUs) e da
necessidade de reviso da legislao urbanstica. Uma vereadora criticou o fato de um projeto
polmico e de tamanha complexidade ter sido aprovado com base apenas em pareceres orais; e
aproveitou para criticar a qualidade do trabalho desenvolvido na cmara.
Todos os pareceres sobre esse projeto, que um projeto polmico, um projeto
complicado, foram orais, foram dados aqui, na hora. Eu tenho certeza que a
maioria das pessoas que deu esse parecer favorvel no sabia do que se
tratava isso aqui.
Estou dizendo isso porque outro dia ns tivemos uma discusso aqui nesta
Casa sobre comentrios de candidatos a Prefeito, inclusive do meu partido, de
que esta Casa trabalha pouco. E eu reitero. Eu no sei se esta Casa trabalha
pouco, mas esta Casa trabalha mal. Porque uma Casa que leva votao um
projeto como esse, apenas com parecer oral dado na hora, no plenrio, no
uma Casa que trabalhe bem. No uma Casa que esteja cumprindo com as
funes para as quais os Vereadores foram eleitos. No pode ser considerada
uma Casa que trabalhe srio, porque isso no se faz. Pareceres orais, em
plenrio, para assuntos desta natureza, inconcebvel (DCM de 25/09/08, p.18).

O descompasso dentro do Poder Executivo foi observado no discurso da vereadora do Partido

Verde, que identificou conflitos intersetoriais na Prefeitura, decorrentes de um projeto de lei elaborado
unicamente no mbito da estrutura do urbanismo, sem ponderar os condicionantes ambientais do
bairro; e teorizou sobre o processo de ocupao das encostas e a degradao da paisagem carioca.
Eu queria dizer aqui uma coisa bem sria para os meus colegas, que merece
muita reflexo, (...) a questo da favelizao das encostas do Rio de Janeiro,
das reas de turismo, das paisagens e de tudo aquilo que constitui a marca
registrada da nossa cidade.
O problema do Itanhang no existe a no ser como um problema reflexo da
favelizao da rea e, em geral, a Casa insensvel a esse problema. lgico
que ns temos que perguntar aqui se a tese do ex-Prefeito Luiz Paulo Conde
vlida. Qual a tese do ex-Prefeito Luiz Paulo Conde? que a nica maneira
de evitar a favelizao das encostas permitir a sua ocupao. Para isso, ele
se baseia em outras cidades, porque em todas as cidades do mundo as

15

encostas so ocupadas por reas residenciais nobres, e ele lanou essa tese.
Muita gente acha que essa tese boa, e eu tenho a impresso de que o
Prefeito Csar Maia pensa isso tambm, que a melhor maneira de evitar a
favelizao. Mas ns sabemos que no podemos corrigir um problema com
outro, e o grande mal do PLC 45/2007 foi exatamente ter fabricado um projeto
de lei que saiu produzido inteiramente pela estrutura do urbanismo e que no
levou em conta, em nenhum momento, os estudos, as posies da rea
ambiental.
Ento, houve dentro do governo (...) uma incapacidade de estabelecer o dilogo
entre a rea ambiental e a rea urbanstica. E por isso tivemos o projeto que
temos, que um projeto que no s permite a construo acima da cota 60,
como tambm permite a construo em reas de 600m2, o que densifica
exageradamente esses espaos (DCM de 25/09/08, p.19).

A vereadora prosseguiu em seu discurso, ressaltando a importncia do Rio enquanto cidade

candidata a patrimnio da humanidade por sua paisagem natural e seu valor cultural, manifestando sua
preocupao com relao degradao da paisagem carioca em contraposio ao ttulo almejado.xix

De rea de Especial Interesse Urbanstico para Plano de Estruturao Urbana (PEU)

A polmica acerca da instituio da AEIU do Itanhang alcanou a mdia impressa por alguns dias
durante o ms de setembro de 2008, quando da discusso na cmara dos vereadores.xx O parecer
contrrio do CONSEMAC ganhou destaque e foi reforado por representantes de entidades
ambientalistas e de rgos pblicos federais, a exemplo do Parque Nacional da Tijuca, do IBAMA e do
IPHAN, que reclamaram no terem sido consultados. Uma comisso de moradores do bairro
manifestou-se favorvel ao PLC, declarando a mxima de que terreno ocupado terreno vigiado (O
Globo, 25/09/08, p.17). Apesar do apoio de alguns moradores locais, a contraposio de foras de
rgos e organizaes ambientais, aliada forte oposio de certos vereadores e ao ano eleitoral de
2008 (todos os candidatos a prefeito se manifestaram contrrios votao do Projeto neste ano), o
PLC N 45/07 no chegou a ser votado na Cmara Municipal.
Diante da polmica criada em torno da AEIU, a Secretaria Municipal de Urbanismo (SMU) elaborou
outra proposta de lei complementar para o bairro: o Projeto de Estruturao Urbana (PEU) do
Itanhang, apresentado no Conselho Municipal de Poltica Urbana (COMPUR). A responsvel da SMU
iniciou a apresentao do PEU lembrando os questionamentos em relao ao projeto anterior e
informando que a proposta o resultado do seu reestudo (Ata COMPUR de 11/11/10). Os argumentos
apresentados quando da apresentao da AEIU no COMPUR foram ratificados, sendo mencionado
que a restrio na legislao em vigor de uma unidade por lote abre espao para invases (Ibid.), o
que justificaria a flexibilizao prevista para as reas acima da cota 100m, com a construo de
condomnios residenciais (grupamentos residenciais unifamiliares). A proposta do PEU Itanhang, at
meados de 2010, no foi encaminhada Cmara Municipal do Rio de Janeiro (CMRJ) e, segundo a
SMU, dever ser realizada audincia pblica no local antes do envio do projeto de lei ao Legislativo.
Tendo em vista que o PLC N 45/07 foi encaminhado cmara de vereadores antes de ser
apresentado ao COMPUR, sem o opinamento prvio da Secretaria Municipal de Meio Ambiente

16

(SMAC) e sem a realizao de audincia pblica, parece que a correlao de foras contrrias
instituio da AEIU de certa forma contribuiu para que o PEU levasse em considerao outras
instncias pblicas na participao da elaborao desta ltima proposta. Segundo a SMU, o PEU
contemplou as emendas propostas no mbito da CMRJ, como a proibio de abertura de vias pblicas
acima da cota de 60m, bem como sugestes apresentadas no mbito da SMAC. Para atender as
crticas desta ltima, foi criada uma subseo especfica Das reas de Interesse Ambiental, dentre as
quais citamos: o Parque Nacional da Tijuca, cujas reas no estariam sujeitas ao zoneamento
estabelecido para o PEU; a rea de Proteo Ambiental e de Recuperao Urbana (APARU) do Alto
da Boa Vista, cujos critrios de uso, quando regulamentados, prevaleceriam sobre os previstos no
PEU; a rea do Itanhang Golf Clube, considerada de preservao ambiental, no passvel de
aproveitamento a qualquer ttulo por parcelamentos ou edificaes; e a faixa non aedificandi ao longo
das margens da Lagoa da Tijuca. Dessa forma, foram includas reas importantes sob o ponto de vista
ambiental, desconsideradas no projeto inicial.
Em relao AEIU, o PEU aumentou a rea mnima para unidades residenciais de 30 para 45m2.
As diretrizes apresentadas para o PEU Itanhang so semelhantes as da AEIU, assim como os
objetivos que substancialmente expressam os mesmos interesses, a saber: I- Controlar a ocupao
desordenada e irregular no bairro; II- Garantir o equilbrio entre preservao/ recuperao ambiental e
ocupao do solo urbano; III- Revitalizar o eixo virio Estrada da Barra da Tijuca Estrada do
Itanhang Estrada de Jacarepagu; IV- Promover a implantao de Projetos Aprovados de
Alinhamento (PAAs) dos logradouros, de acordo com a definio das necessidades e das prioridades
locais; V- Definir reas a serem contempladas com projetos de urbanizao, implantao de
equipamentos urbanos e de melhorias na infra-estrutura local.
Apesar das modificaes apresentadas no PEU, pareceres tcnicos da SMAC apontaram que, em
relao proposta inicial da AEIU, foi verificado o aumento dos ndices de aproveitamento do terreno
(IAT) para algumas zonas, o que agravaria problemas ambientais decorrentes do aumento do
adensamento urbano. Alm disso, foi levantada a necessidade de se garantir a manuteno da
cobertura florestal, atravs da incluso de regras que no permitam a utilizao das reas permeveis
para estacionamento, etc. (Parecer MA/CGCA/CFA/3 GTR N 29/2010), possibilitando assim a
permanncia integral da permeabilidade. O referido parecer conclui que:
Toda a alterao de parmetros urbansticos deve representar fator favorvel
melhoria da qualidade ambiental. fato que h de se pensar em formas de
conteno da informalidade e incentivo ocupao formal; porm, que seja
garantida a sustentabilidade da rea visto ser iniciativa do poder pblico; nesse
sentido sugere-se a reviso dos critrios propostos para ocupao da encosta,
do trecho junto Lagoa [da Tijuca] e dos parmetros e percentuais de
permeabilidade (Op. cit).

17

Outro parecer emitido pela 3 Gerncia Tcnica Regional da SMAC (de N 30/2010), sugeriu a
realizao de estudos para complementar o diagnstico ambiental e o levantamento detalhado da rea
por equipe multidisciplinar, de forma a possibilitar um zoneamento em consonncia com critrios
ambientais e geotcnicos, alm de sugerir a anlise e avaliao da proposta pela Procuradoria Geral
do Municpio.

Concluso
A questo ambiental pode ser apontada como o principal fator gerador de conflitos no processo de
aprovao do PLC N 45/07, atravs da instituio da AEIU do Itanhang, que prev a flexibilizao da
legislao urbanstica vigente para o bairro. As disputas em torno deste processo se ambientalizam por
estarem associadas a argumentos ambientais relativos aos modos de uso dos ecossistemas e dos
impactos recprocos presumidos entre estes modos. A flexibilizao urbanstica pode comprometer
diretamente reas que, por sua declividade, altitude ou cobertura florestal, apresentam fragilidades
ambientais quanto ocupao urbana. O PLC busca argumentos ambientais para objetivar a criao
da AEIU e legitimar a sua instituio, mas as diretrizes virias e a flexibilizao das normas edilcias
dispostas parecem incompatveis com os objetivos almejados, posto constiturem um fator de induo
ao processo de ocupao e ao adensamento urbano.
A implantao de vias, aliada reduo considervel do tamanho dos lotes mnimos concebidos
para o bairro, constitui um dos principais fatores da flexibilizao urbanstica proposta. Alm da via de
35m interligando as estradas do Itanhang e da Barra da Tijuca, cortando rea destinada
preservao ambiental, o projeto passa a permitir a abertura de logradouros pblicos entre as cotas 60
e 100m e de vias internas acima da cota de 100m. A flexibilizao viria representa um fator de
induo ao crescimento da taxa de ocupao urbana, com adensamento construtivo e populacional,
aumento do solo impermeabilizado e diminuio da cobertura florestal, e traz consigo a capacidade de
alterar a conformao do Itanhang, um bairro de baixa densidade demogrfica, com quase 50% de
rea no urbanizada e cerca de 30% desta com cobertura florestal.
Embora enunciada pela legislao urbanstica vigente para a rea, a presena da cobertura
florestal no aparece no texto do PLC e tampouco considerada em seus parmetros construtivos. Da
mesma forma, o projeto omite a presena do Parque Nacional da Tijuca e da APARU do Alto da Boa
Vista, o que gerou protestos por parte de ambientalistas e representantes dos rgos que detm a
tutela dessas unidades. O aumento do potencial construtivo do bairro traz a ocupao formal como
fundamento principal para a conteno do acelerado processo de favelizao e para a garantia da
preservao ambiental. Porm, o adensamento de edificaes, tal como disposto no PLC, parece no
se coadunar com o equilbrio urbano-ambiental almejado. Enquanto as favelas aparecem como um
fator de degradao ambiental, os loteamentos de mdia e alta renda, embora tambm constituam
ocupaes irregulares, se descolam deste aspecto negativo e passam a representar uma necessidade
de adequao da legislao urbanstica realidade urbana local. A criao da AEIU condiciona o

18

bairro do Itanhang intensificao do processo de urbanizao, tanto nas reas planas e mais baixas,
quanto nas declivosas e de altitudes mais altas. A preocupao com a proteo e a recuperao
ambiental utilizada para justificar e legitimar a flexibilizao das normas edilcias, em prol da
ocupao urbana ordenada e contra o processo de favelizao, visto como o grande vilo responsvel
pela degradao ambiental do bairro.
A estrutura do PLC N 45/07 parece tambm no atender ao objetivo de simplificao das regras
que condicionam o uso e a ocupao do solo. Pelo contrrio, observa-se a complexificao das
normas urbansticas, com o estabelecimento de novas categorias (taxa de permeabilidade, coeficiente
de adensamento etc.), algumas delas questionadas pelo grau de subjetividade pouco esclarecedor e
seu nvel de incerteza. Reforando a idia de complexificao da normativa, h artigos que requerem
regulamentao, o que deixa questes levantadas para serem definidas a posteriori.
Durante o processo de instituio da AEIU observam-se concepes distintas para defender ou
rechaar o PLC, acompanhadas por retricas diferenciadas (ou opostas), que buscam legitimar as
determinadas prticas pretendidas a partir dos discursos enunciados. Alguns representantes defendem
a ocupao ordenada para justificar a flexibilizao das normas urbansticas, como forma de
combater ocupaes irregulares apresentadas como uma verdadeira ameaa ao bairro. Outros
reconhecem a necessidade de manuteno de parmetros restritivos de ocupao das reas naturais e
so categricos com relao ao papel do poder pblico na fiscalizao e no cumprimento da legislao
protetiva. Moradores do bairro e representantes dos setores pblicos favorveis aprovao do PLC
argumentam que a ocupao ordenada impedir a ocorrncia de invases nos terrenos. Para estes,
a aprovao do PLC uma forma de se adequar a legislao realidade local e fazer frente ao
acelerado processo de favelizao. Representantes da construo civil, moradores de condomnios e
proprietrios da regio interessados na valorizao de seus imveis concordam com a iniciativa de
aumentar o potencial construtivo no bairro. Vereadores simpticos causa buscaram acelerar o
processo de votao e aprovao do projeto.
A proximidade das eleies municipais de 2008, aliada formulao de duas indicaes do
Conselho Municipal de Meio Ambiente (uma com pedido de adiamento da votao e outra
encaminhando parecer contrrio ao Projeto) e negativa de rgos ambientais e especialistas/
ambientalistas, contribuiu para o adiamento da votao do PLC na cmara de vereadores. O
posicionamento contrrio do CONSEMAC pode ser considerado um fato relevante na contraposio
das correlaes de foras travadas em torno da criao da AEIU, que contribuiu inclusive para o
fortalecimento poltico do prprio conselho. Alguns representantes concordam com a idia de que a
flexibilizao combater a favelizao, enquanto outros defendem que a intensificao da ocupao
urbana, mesmo que implantada de forma ordenada, provocar danos ambientais, cabendo ao Estado
fiscalizar o cumprimento da legislao e a manuteno da cobertura florestal, especialmente quando
situadas em unidade de conservao ou no seu entorno (zona de amortecimento).

19

O Estado (aqui entendido como uma instncia pblica atravessada por interesses e conflitos
mltiplos existentes na prpria sociedade, refletindo, no caso da esfera municipal, a luta social na
cidade) tambm engendra uma pluralidade de vises e projetos, e deve ser entendido em sua
complexidade. A pluralidade fica explcita na diversidade dos discursos, depoimentos e pareceres
emitidos pelos diferentes representantes de setores pblicos, evidenciando divergncias inter e
intragovernamentais. rgos ambientais e de proteo ao patrimnio histrico-cultural, por exemplo, se
manifestaram contrrios ao PLC, afirmando que a instituio da AEIU do Itanhang, ao desconsiderar
aspectos ambientais, pode contribuir para comprometer o patrimnio paisagstico e natural do bairro.
O Projeto de Estruturao Urbana (PEU) do Itanhang, elaborado pela SMU em substituio ao
PLC N 45/07, foi apresentado no Conselho Municipal de Poltica Urbana (COMPUR) em novembro de
2010 e at o final deste ano no foi encaminhado ao Legislativo. O Projeto dever ser analisado pela
procuradoria municipal e ser precedido por audincia pblica no local. Embora o PEU apresente
modificaes em resposta s crticas dos setores ambientais e contemple emendas apresentadas pela
Cmara Municipal ao PLC N 45/07, a exemplo da definio de reas de interesse ambiental e da no
abertura de logradouros pblicos acima da cota de 60m, tais alteraes proposta inicial da AEIU
parecem insuficientes para atender as premissas ambientais preocupadas com a manuteno da
cobertura florestal, o adensamento urbano, a estabilidade das encostas e a ocorrncia de enchentes.
A proposta de instituio do PEU Itanhang aparece como uma estratgia alternativa para deter as
foras contrrias criao da AEIU, cujo processo no contou com uma discusso mais ampla antes
do seu envio Cmara Municipal. Neste sentido, observam-se avanos no processo de
encaminhamento do PEU. Contudo, a flexibilizao de parmetros urbansticos prevista no PEU
Itanhang tem sido objeto de crticas. Como o processo de instituio do PEU se encontra em
andamento, as correlaes de foras permanecem em configurao e devem continuar sendo
estudadas.

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20

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i

Informaes obtidas no Armazm de Dados da Prefeitura do Rio (www.armazemdedados.rio.rj.gov.br/), em maro de 2009.

De acordo com o site, os dados apresentados baseiam-se no Censo do IBGE de 2000 e no Mapeamento do Uso do Solo e da
Cobertura Vegetal elaborado pela Secretaria Municipal do Meio Ambiente (SMAC) em 2000.
ii
Segundo o SNUC, institudo pela Lei Federal N 9.985/2000, Parque Nacional uma categoria de proteo integral,
portanto, de posse e domnio pblicos, no sendo permitida a ocupao humana estvel e tampouco a explorao direta dos
seus recursos ambientais; enquanto a categoria APA pertence ao grupo das unidades de uso sustentvel, de domnio pblico
ou privado, aonde permitida a ocupao humana estvel, desde que em conformidade com a regulamentao da unidade,
suas normas de uso, o seu zoneamento e Plano de Manejo.
iii
O Decreto N 322, de 03/03/76, que aprova o regulamento do zoneamento do Municpio ratificou o Decreto E 3.800, de
20/04/70, que criou a ZE-1 (rea denominada de Reserva Florestal), destinada proteger a cobertura florestal das encostas
situadas acima da cota 100m, com exceo dos morros do Po-de-Acar, da Urca, do Telgrafo e da Serra do Engenho
Novo, aonde a ZE-1 inicia-se a partir da cota 60m. Posteriormente, o Decreto 322/76 foi flexibilizado pelo Decreto N 8.321,
de 29/12/88, que estabelece condies para as edificaes em terrenos de encostas situados em ZR-1 e ZE-1, no qual passou a
ser permitido o funcionamento de asilos, orfanatos, colnia de frias, clnicas geritricas e de repouso na ZE-1, antes
destinada somente ao uso residencial unifamiliar.
iv
Notificao IPHAN N 987, de 16/12/66, Proc. 762-T-65.
v
O Decreto 3.046/81 estabelece para a Subzona A-43 os seguintes critrios para parcelamento (Item II):
a) Quando situados em reas planas ou de topografia pouco acidentada abaixo da curva de nvel de 60 m, os lotes devero
apresentar: testada mnima de 15m; e rea mnima de 600 m2.
b) Nas reas de topografia fortemente acidentada, os lotes devero apresentar:
1. quando situados abaixo da curva de nvel de 60m: testada mnima de 20m; rea mnima de 1.500 m2, exceto quando for o
caso do pargrafo seguinte; e, em caso de incidncia de vegetao de porte, a rea mnima de 2.000 m2;
2. quando dispostos com testada para logradouros ou trechos de logradouros ao longo da curva de nvel de 60m: testada
mnima de 50m; rea mnima de 2.500 m2, quando localizados em declive em relao via de acesso; e rea mnima de 5.000
m2, quando localizados em aclive em relao via de acesso;
3. quando situados nas reas florestadas acima da cota de 60m: testada mnima de 50m; e rea mnima de 10.000 m2
vi
O Decreto Municipal E N 6.168, de 15/05/73, veda a abertura de logradouros entre as cotas 60 e 100m.
vii
A omisso do afastamento lateral provavelmente advm da possibilidade de regularizao de ocupaes do tipo vila,
presente no bairro.
viii
Na ZRU-B o IAT de 1,5, enquanto na Subzona A-8 o IAA de 0,06.
ix
Na ZCA-1 a Taxa de Ocupao (TO) de 20% e o ndice de Aproveitamento do Terreno (IAT) de 0,4. Na ZCA-2 a TO
equivale a 10% e o IAT corresponde a 0,10, no sendo permitido o parcelamento.
x
De acordo com o Decreto n 322/76, acima da cota 100m no permitido arruamento de iniciativa particular ou loteamento,
apenas desmembramento em lotes mnimos de 10.000 m2, com testada para logradouro reconhecido.
xi
A apresentao pode ser obtida no site do COMPUR: http://www.rio.rj.gov.br/smu/compur/compur.html.
xii
Ofcio GP n 244, publicado no DCM de 04/10/07.
xiii
Resposta encaminhada pelo Ofcio n 3.340/GP/SALP, publicado no DCM de 03/01/08.
xiv
Resposta encaminhada por meio do Ofcio n 2.958/GP/SALP, publicado no DCM de 13/02/08.
xv
As atas das reunies do CONSEMAC e de suas respectivas cmaras tcnicas podem ser obtidas na Internet
(http://www.rio.rj.gov.br/smac/consemac).
xvi
Publicada no DCM de 22/08/08.
xvii
Publicado no DCM de 27/06/08, p.44
xviii
Publicada no DCM de 14/08/08, p. 21-22.
xix
Na ocasio a Cidade do Rio estava preparando sua candidatura a patrimnio cultural da humanidade, apresentada
UNESCO no final de 2009, com ampla cobertura na mdia impressa e televisiva.
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Foram publicadas reportagens sobre o PLC 45/07 no Jornal do Brasil (23/09/08) e O Globo (23, 25 e 27/09/08).