A ADMINISTRAO PBLICA
Funes do Estado
Elementos:
Povo
Territrio
Poder poltico
Fins:
Segurana colectiva
Meios:
Funes Primrias
Funo poltica: actos que respeitam ao poder poltico e s relaes deste com os
demais poderes do Estado.
Funo legislativa: actividade de definio de princpios e de preceitos com eficcia
externa e com carcter regulador da vida colectiva.
Funes Secundrias
Funo jurisdicional: definida pela CRP [art. 202-2] reintegrao da paz jurdica
[AFONSO QUEIR].
Funo administrativa: actividades pblicas no definidas pelas demais funes do
Estado [critrio negativo] e satisfao de necessidades colectivas, mediante a produo de
bens e a prestao de servios [critrio positivo].
A Administrao Pblica
AP em sentido material:
Interdependncia: hierarquia
AP em sentido formal:
O DIREITO ADMINISTRATIVO
Conceito
DA: direito comum de todos os sujeitos jurdicos que exeram a funo
administrativa.
Caractersticas
Funo
Funo mista [objectivismo + subjectivismo] MRS: prossecuo do interesse
pblico + respeito pelas posies jurdicas dos particulares [art. 4 CPA].
Fontes
CRP
Direito internacional
Direito comunitrio
Lei
Regulamentos
Costume
Jurisprudncia e doutrina
Lei
o
O DA na Ordem Jurdica
Direito Pblico:
Direito Privado:
CONDICIONANTES HISTRICAS DO DA
do
poder
pblico
constitui
funo
jurisdicional,
no
administrativa.
Autonomizao:
Formas de Estado
Estados compostos ou complexos: vg Estados federais pluralidade de AP estaduais
alm da AP federal.
Estados unitrios regionais: vg Portugal regies dotadas de autonomia poltica,
legislativa e administrativa, apesar de existir uma nica AP estadual.
Estados unitrios simples: a AP estadual complementada por outras a que estejam
subjacentes autonomias de menor intensidade [vg autarquias].
Sistemas de Direito
Anglo-saxnico: importante papel do costume [common law], jurisprudncia e
relativizao da lei. HAURIOU [sc. XIX] fala em administrao judiciria: submisso da AP a
um direito comum, tal como os particulares, e no a um DA. Os administrative tribunals so
rgos administrativos independentes.
Romano-germnico: privilegia a lei como fonte do direito, minimiza o papel do
costume e circunscreve a jurisprudncia funo meramente criativa. HAURIOU [sc. XIX]:
administrao executiva administrao centralizada, imune ao controlo dos tribunais [tidos
por conservadores da ordem anterior] e posio de autoridade da AP face aos particulares.
Hoje: convergncia entre os dois sistemas de direito, aproximao dos regimes
administrativos concretos.
Sistemas de Governo
Presidencialismo:
Semipresidencialismo
Multipartidarismo imperfeito
Famlia romano-germnica
Estado-membro da UE
PRINCPIOS FUNDAMENTAIS
Administrao e jurisdio:
adequao
legitimidade,
preparao,
imparcialidade
independncia.
Administrao e legislao:
Princpio da Legalidade
Exprime a subordinao jurdica de todos os poderes pblicos, entre os quais a AP.
Excepes:
Estado de necessidade
Actos polticos
Poder discricionrio
Dimenses:
Preferncia de lei
Reserva de lei
o
Precedncia de lei
Conceitos
indeterminados:
incerteza
indeterminao.
MRS:
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Discricionariedade:
escolha
entre
vrias
alternativas
de
actuao
por
vrios
elementos
tcnicos,
extra-jurdicos.
STA
Vinculaes legais
Reduo a zero da MLD: da incidncia dos limites supra pode resultar que passe a
existir apenas uma deciso juridicamente admissvel. O poder exercido deve ser tratado como
vinculado, nomeadamente para efeitos de controlo jurisdicional [art. 71-2 CPTA].
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Adequao/idoneidade
Necessidade/indispensabilidade
Razoabilidade/equilbrio
Tutela da confiana
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Princpio da Igualdade
Justia distributiva [dar a cada um o que lhe devido], ARISTTELES [art. 266-2
CRP e 5-1 CPA].
Princpio da Justia
Conjunto de valores supremos do ordenamento jurdico. Deste princpio advm todos
os outros. Foi objecto de um progressivo esvaziamento [art. 266-2 CRP e 6 CPA].
Princpio da Deciso
Competncia do rgo
Princpio da Gratuidade
A solicitao administrativa do pagamento de qualquer taxa s poderia ocorrer
mediante expressa habilitao legal [art. 11 CPA].
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Conceitos
Interesse pblico: interesse social cuja prossecuo corresponde ao exerccio da
funo administrativa.
PC pblica prossegue o interesse pblico de forma:
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DESCONCENTRAO ADMINISTRATIVA
Modalidades de desconcentrao
Hierarquia administrativa
Coadjuvao
Delegao de poderes
Delegao tcita
Hierarquia
Hierarquia administrativa: escalonamento piramidal de um conjunto de rgos e
agentes administrativos pertencentes mesma unidade de atribuies. Preconiza uma relao
de supra-infraordenao. O superior hierrquico exerce poderes de direco sobre o
subalterno.
A maioria doutrinria defende que o princpio da legalidade caracteriza de forma
imperfeita a hierarquia administrativa. MRS critica, sustentando que a reserva de lei se
aplica integralmente relao hierrquica, carecendo sempre de habilitao legal princpio
da legalidade da competncia.
Superior hierrquico: poderes de direco traduzem-se na emisso de comandos
vinculativos nas matrias de servio sob a forma de ordens e de instrues. O efeito
meramente interno [art. 271-2 e 3 CRP, 3 e 10 EDFAAP].
Directivas vinculativas: vinculam o subalterno quanto ao objectivo, dandolhe escolha dos meios.
Poderes eventuais:
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Disciplinar [sanes]
Imparcialidade
Iseno
Zelo
Lealdade
Sigilo
Correco
Assiduidade
Pontualidade
Coadjuvao
Coadjuvao:
RJ
interorgnica
criada
por
lei
[princpio
da
legalidade
da
competncia] nos termos da qual um rgo coadjutor ou adjunto fica incumbido de auxiliar
um rgo coadjuvado pertencente mesma PC. Est sujeita ao regime geral da DP. MRS:
colaborao auxiliar entre rgos.
Delegao de Poderes
DP: desconcentrao administrativa derivada, porque no decorre directamente da
lei, mas sim de um acto administrativo habilitado por esta. Ao contrrio do art. 35 CPA, MRS
considera poder haver DP entre rgo e agente ou entre agentes da mesma PC [relao
interorgnica]. Consiste num acto administrativo constitutivo de uma RJ, depende da deciso
discricionria do delegante e os efeitos so imputados na esfera do delegado [competncia
eventual].
Distingue-se de:
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Delegante:
Delegado:
delegado
deve
fazer
referncia
expressa
do
uso
da
delegao
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Delegao Tcita
Delegao tcita: a lei atribui uma competncia a certo rgo, mas considera-a
delegada noutro. Desconcentrao originria directamente da lei. Fico de DP.
DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA
Modalidades de descentralizao:
Devoluo de poderes
Privatizao formal/material
Administrao autnoma
Regies autnomas
Delegao inter-subjectiva
Administrao directa:
o
Superintendncia
Tutela
Administrao indirecta:
o
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Tutela
Administrao autnoma:
o
faculdades:
*sancionatria,
inspectiva,
integrativa,
autorizativa,
*supervisiva/revogatria,
*substitutiva
PC
originalmente titular
apenas exerce
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Administrao Autnoma
Administrao autnoma: PC pblica prossegue fins prprios de forma no
instrumental em relao ao Estado, autonomamente. RJ constituda por lei [reserva de lei] de
supra-infraordenao mitigada, dada a prossecuo de fins prprios. Apenas poder de tutela:
legalidade. A tutela de mrito s possvel nas universidades.
Regies Autnomas
Autogoverno: prossegue fins prprios de forma no institucional, mas com sujeio
primria ao interesse pblico numa RJ que no de supra-infraordenao. As regies
autnomas, vg, so dotadas de autonomia administrativa, poltica e legislativa.
Delegao Inter-subjectiva
Delegao inter-subejctiva: estruturalmente idntica DP, mas entre rgos de PC
distintas. Exige norma habilitante mas aceitao por parte do delegado.
O ESTADO-ADMINISTRAO
Estado
Estado: PC de direito pblico, de substrato pessoal e dotada de personalidade
jurdica. As suas atribuies encontram-se previstas na CRP e na lei e no compreendem
atribuies secundrias/auxiliares [MRS].
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ACTO ADMINISTRATIVO
REGULAMENTO
Conceito
Regulamento: deciso de um rgo da AP que, ao abrigo de normas de direito
pblico, visa produzir efeitos jurdicos em situaes gerais e abstractas [art. 120 CPA].
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rgos
supraordenados:
superior
hierrquico,
delegante,
rgos infraordenados
PC de mbito territorial mais amplo
Critrio da forma:
o
Funes:
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Procedimento Regulamentar
Regime dos art. 115-118 CPA aplica-se apenas aos regulamentos externos. O modo
de produo dos regulamentos internos desformalizado.
Requisitos de legalidade:
Objectivos:
o
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Ilegalidade e Invalidade
Regulamentos ilegais --- invalidade.
Desvalores:
Irregularidade
Razes: carcter meramente interno da formalidade preterida. Nulidade seria uma
consequncia manifestamente desproporcionada [vg falta de indicao expressa das normas
revogadas, art. 119-2 CRP].
Produzem-se os efeitos visados mas pode haver lugar a consequncias disciplinares.
Eficcia e Vigncia
Produo de efeitos s depois do seu conhecimento pelos destinatrios. O
conhecimento no tem que ser individual, ou seria invivel. Recurso a publicao [no DR, art.
119-1h CRP -- ineficcia] ou mera publicidade [vg PC de administrao estadual].
Ausncia de suspenso: requisito negativo de eficcia.
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CONTRATO ADMINISTRATIVO
Conceito
Contrato administrativo: acordo de vontades pelo qual constituda, modificada ou
extinta uma relao jurdica administrativa [art. 178-1 CPA].
Acordo
de
vontades:
acto
positivo,
imaterial
bilateral
[vs
acto
administrativo e regulamento].
Limites:
Contratos da Administrao
Contratos da AP [envolvem o exerccio da funo administrativa]:
Contratos administrativos
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27
Legalidade
Transparncia e publicidade
Igualdade
Concorrncia
Imparcialidade
Proporcionalidade
Boa f
Estabilidade
Responsabilidade
Regime Jurdico
Aplicam-se as disposies do procedimento administrativo [art. 181 CPA].
MRS: remisso manifestamente insuficiente. Prope interpretao correctiva, para
aplicar somente as disposies relativas a:
Princpios do procedimento
Requerimentos
Notificaes
Prazos
Nenhuma
das
disposies
supra
incide
especificamente
sobre
tramitao
procedimental.
Obrigatoriedade de concurso pblico, art. 183 CPA: MRS prope interpretao
restritiva aplicar-se-ia somente a contratos de colaborao [art. 182 CPA]. Importa
distinguir:
Procedimentos pr-contratuais de contratos administrativos:
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Objectivos:
o
Vcios
Preterio de requisitos de legalidade --- vcios:
Cumprimento
Dever de cumprimento: pacta sunt servanda [art. 186-2 CPA]. Quando violado, d azo
a responsabilidade civil contratual.
Execuo
Poderes administrativos na fase de execuo do contrato:
Fiscalizao
Direco
Modificao unilateral
Resciso unilateral
Sano
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Antecedentes
Reforma do ETAF: imprescindvel para libertar o STA do nmero excessivo de
competncias [art. 212 CRP com a RC 1989]. A antiga lei do processo dos TA preconizou uma
reforma transitria, de alcance limitado: as garantias constitucionais de acesso justia e de
tutela jurisdicional dos particulares foram impossibilitadas pela tradio do Estado Novo.
DFA: a reforma introduz um novo contencioso administrativo, mas nem por isso
consagra um modelo subjectivista de justia administrativa no elimina a amplitude do
controlo da legalidade.
CPTA, art. 2: equilbrio entre subjectivismo [pretenses dos particulares, art. 268-4
CRP, anlogo a DLG] e objectivismo [proteco da legalidade/interesse pblico].
Legitimidade activa
o
O NOVO ETAF
Aspectos Estruturais
Constitucionalizao da jurisdio administrativa [art. 212 CRP, com a RC de 1989 e
art. 4 ETAF] antes: TA eram rgos independentes, pertencentes AP. Hoje so
verdadeiros tribunais, integrados no poder judicial. Valorizao da justia administrativa.
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Competncia dos TA
Alargamento do mbito da jurisdio administrativa [art. 4 ETAF]:
Contratos administrativos
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Contrato
Regime contratual
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Declarativo
Executivo
Poderes de pronncia:
o
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interessado
pretende
obter
uma
prestao
conservatria:
interessado
pretende
manter
ou
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Cumulao de pedidos [art. 63 CPTA], mesmo a ttulo superveniente [art. 41a e 47-4a CPTA].
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Jurisdio administrativa
Competncias dos TA
Legitimidade processual
Processo
Processos urgentes
Poderes dos TA
Outras inovaes
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